You are on page 1of 74

 

Report to UC MEXUS – CONACYT

Enforcement and non­payment of water services 

An analysis of utilities at the US­Mexico border. 

Ismael Aguilar‐Benitez1 and Jean‐Daniel Saphores2 

DRAFT

September 20, 2009

                                                             
1 Associate Researcher/Professor, El Colegio de la Frontera Norte, Técnicos 277 Colonia 

Tecnológico Monterrey, Nuevo León, México; E‐mail: iaguilar@colef.mx. 
2 Associate Professor, Civil and Environmental Engineering, Economics, and Planning, Policy and 

Design, University of California, Irvine 92697, USA. Phone: (949) 824 7334; E‐mail: 
saphores@uci.edu. 
 

 
 

CONTENTS 
I. Project Overview .................................................................................................................................................................. 1 

II. Survey of Water Utilities ................................................................................................................................................. 3 

II.1 Survey overview .......................................................................................................................................................... 3 

II.2 General information about our respondents................................................................................................... 5 

II.2.1 Utility size .............................................................................................................................................................. 5 

II.2.2 Metering and water use ................................................................................................................................... 9 

II.2.3 Information, water quality and customer service .............................................................................. 11 

II.3 Billing and financial information ........................................................................................................................ 14 

II.4 Late and non‐payment policies ........................................................................................................................... 20 

II.5 Challenges ahead ....................................................................................................................................................... 24 

III. Case Studies....................................................................................................................................................................... 26 

III.1 Legal and Institutional contexts for Mexican and U.S. Water Utilities .............................................. 26 

III.1.1 Legal and Institutional context at the Federal level in Mexico .................................................... 26 

III.1.2 Legal context for water services in Baja California, Chihuahua and Tamaulipas................. 27 

III.1.3 Legal and Institutional context at the Federal level in The United States ............................... 30 

III.1.4 Legal context for water services in California and Texas ............................................................... 31 

III.2 General characteristics of the water utilities analyzed in this study ................................................. 33 

III.2.1 Mexican water utilities ................................................................................................................................. 33 

III.2.2 U. S. water utilities .......................................................................................................................................... 36 

III.3 Nonpayment for water services in border twin cities ............................................................................. 39 

III.3.1 CESPT, Tijuana – SDWD, San Diego ......................................................................................................... 40 

III.3.2 JMAS, Ciudad Juarez – EPWU, El Paso .................................................................................................... 45 

III.3.3 COMAPA Nuevo Laredo‐ LWUD, Laredo ............................................................................................... 49 

III.4 Conclusions ................................................................................................................................................................ 54 

 
 

IV. Econometric problems .................................................................................................................................................. 57 

Acknowledgements .............................................................................................................................................................. 58 

References ................................................................................................................................................................................ 59 

Appendix A: Survey Instrument ..................................................................................................................................... A1 

Table of Tables 
Table 1.  Survey response rate ........................................................................................................................................... 4 

Table 2. Summary of reported challenges facing border water utilities. ....................................................... 25 

Table of Figures 
Figure 1. Map of the Study Area ........................................................................................................................................ 2 

Figure 2. Location of Respondents. .................................................................................................................................. 4 

Figure 3. Distribution of the total number of accounts served for our respondents .................................. 5 

Figure 4. Distribution of the number of residential accounts served. ............................................................... 6 

Figure 5. Total number of residential waste water accounts served. ................................................................ 6 

Figure 6. Total number of accounts per employee. ................................................................................................... 7 

Figure 7. Total number of accounts per billing/collection staff. .......................................................................... 8 

Figure 8. Total number of accounts per technical staff ........................................................................................... 8 

Figure 9. Percentage of metered residential accounts. ............................................................................................ 9 

Figure 10.  Percentage of working residential meters ........................................................................................... 10 

Figure 11. Average monthly residential water consumption by account. ..................................................... 11 

Figure 12.  Publicized water quality problems that required boiling water. ................................................ 12 

Figure 13. Water restrictions during the 2007‐08 fiscal year. ........................................................................... 13 

Figure 14. Frequency of monthly customer complaints. ....................................................................................... 14 

Figure 15. Time to pay a residential water bill ......................................................................................................... 15 
ii 

 
 

Figure 16. Payment methods available (other than utility offices) .................................................................. 16 

Figure 17. Number of payment methods (other than the utility’s offices) .................................................... 16 

Figure 18. Average monthly water bill (in 2005 US dollars). .............................................................................. 17 

Figure 19. Payment for qualified low income households. .................................................................................. 17 

Figure 20. Percentage of total unpaid residential water bills at the end of 2007. ...................................... 18 

Figure 21. Billing and collection costs per account (in 2005 US dollars). ...................................................... 19 

Figure 22. Percentage of late residential payers. ..................................................................................................... 20 

Figure 23. Reconnection charge (in $2005). .............................................................................................................. 21 

Figure 24. Percentage of households who pay their late payment penalty. ................................................. 21 

Figure 25. Percentage of residential accounts disconnect every month. ....................................................... 23 

iii 

 
 

I. PROJECT OVERVIEW  
In many Mexican cities, widespread non‐payment of water services affects the financial 
health of water utilities.  This impacts the delivery of water services, affects environmental 
quality through inadequate waste water treatment, and hurts poor households who are not 
connected to municipal water systems because they need to buy their water from 
expensive vendors.  By contrast, non‐payment does not seem to be a problem on the US 
side of the border.  In this project, we analyze the link between non‐payment and 
enforcement.  We conduct an institutional analysis of twin cities along the border (San 
Diego / Tijuana, El Paso / Ciudad Juarez, and Laredo / Nuevo Laredo) and we explain why 
an econometric analysis of the data collected by surveying selected water utilities along the 
border ran into major problems.  This work helps us shed some light on strategies to curb 
non‐payment and on appropriate ways to increase available funds for financing much 
needed water infrastructure at the border.
The Mexico‐U.S. border region spans 3,300 kilometers from the Golf de Mexico to 
the Pacific Ocean. On the Mexican side this region includes six states (Baja California, 
Sonora, Chihuahua, Coahuila, Nuevo Leon and Tamaulipas) and more than 200 
municipalities, with 16 million inhabitants (CONAGUA, 2008). The border region is 
characterized by water scarcity and a high population growth rate.  
The geographical area of interest for this study was defined by the area of influence 
of the North American Development Bank (Nadbank).  It includes Mexican municipalities 
within 300 kilometers of the Mexico‐U.S. border and U.S. water utilities within 100 
kilometers in the U.S.  Figure 1 shows a map of our study area. Water utilities located in this 
area can apply for certification to the Border Environmental Cooperation Commission 
(BECC) and may apply for funding from the North America Development Bank. This is 
important because the availability of water infrastructure funding may affect enforcement 
policies; border utilities therefore enjoy a situation different than utilities located inside 
each country.  

 
 

For our survey, we initially relied on a contact list provided by NadBank and on lists 
organized by the National Association of Water Utilities (ANEAS) directory; using the 
internet, we updated the information as of August 2008. 

 
Figure 1. Map of the Study Area 

 
 

II. SURVEY OF WATER UTILITIES 

II.1 SURVEY OVERVIEW 
Our  survey  instrument  includes  a  transmittal  letter,  a  questionnaire,  and  two  letters  of 
support: the first one is from Jorge Silva, who provides technical assistance and coordinates 
training for the North American Development Bank; and the second letter is from Professor 
William  Cooper,  who  directs  the  Urban  Water  Research  Center  at  the  University  of 
California at Irvine.  We also tried to get a letter of support from the American Water Works 
Association (AWWA), but we were unsuccessful as the AWWA was concerned about survey 
fatigue for its members.   
To  test  our  survey  instrument  we  conducted  a  pilot  test  of  five  Mexican  water  utilities 
during July 2008. Following suggestions from these utilities, the length of the original questionnaire 
was  slightly  reduced  and  some  terms  were  clarified.  This  questionnaire  is  organized  in  three 
sections: the first section focuses on general characteristics of each water utility, the second section 
asks  for  billing  and  payment  collection  data,  and  the  final  section  concentrates  on  policies  for 
dealing  with  nonpayment  and  late  payment  behavior.  A  copy  of  the  survey  instrument  is 
provided in Appendix A. 
This survey was conducted between August 2008 and April 2009 by email, mail, fax, 
and by phone for follow‐up questions.  Administering the survey took a long time for 
several reasons: 1) we were trying hard to have a high response rate; 2) we did not always 
have the right contact person; 3) answering all questions typically required the input from 
several utility staff; and 4) we had problems with student turn‐over on the US side of the 
study.  Because our respondents were often very busy (especially in smaller utilities), we 
often had to remind them several times to complete our survey.  
In the end, our efforts paid off because we obtained a response rate that is slightly 
over 54 percent, which is far better than the response rates typically obtained by the 
AWWA.  Our break‐down of our responses by state and country is provided in Table 1. Moreover, 
the geographical area covered by our survey is shown on Figure 2. 
 
 

 
 

Table 1.  Survey response rate 
Country  State  Number of  Number of  Response 
utilities  respondents  rate 
targeted 
United States  Arizona  13  6  46.2% 
California  21  14  66.7% 
New Mexico  3  2  66.7% 
Texas  18  11  61.1% 
Summary  55  33  60.0% 
Mexico  Baja California  4  4  100.0% 
Chihuahua  26  14  53.9% 
Coahuila  8  6  75.0% 
Sonora  19  6  31.6% 
Tamaulipas  11  4  36.4% 
Summary  68  34  50.0% 
Global summary  123  67  54.5% 
 

 
Figure 2. Location of Respondents. 

 
 

II.2 GENERAL INFORMATION ABOUT OUR RESPONDENTS 
In this section, we summarize information about the general characteristics of the water 
utilities that returned a filled questionnaire. 

II.2.1 UTILITY SIZE 
After inquiring about cities served, the first three survey questions were designed to 
characterize the size of water utilities participating in our survey. 

 
Figure 3. Distribution of the total number of accounts served for our respondents 

From Figure 3, we see that 40 out of 67 respondents are small to medium size (less than 
20,000 accounts), with a slightly larger representation of U.S. utilities in that category (22 
out of 40).  By contrast, there are more large Mexican water utilities (9 versus only 2 in the 
US).  A similar pattern is present for the number of residential accounts (Figure 4).  Figure 
5 shows the distribution of utilities by the number of residential waste water accounts.  As 
for Figures 3 and 4, we note that our respondents exhibit a lot of size diversity.   

 
 

 
Figure 4. Distribution of the number of residential accounts served. 
 

 
Figure 5. Total number of residential waste water accounts served. 

 
 

 
Another way to consider size is to consider the number of employees working for a utility.  
The number of staff, however, may also reflect the relative cost of labor to capital, 
especially when comparing cities across the border, or the presence of political jobs.  It is 
therefore of interest to represent the number of accounts per employee (see Figure 6); we 
see that the distribution of accounts per employee tends to be lower for Mexican water 
utilities, with a mode around 200 to 300 accounts per employees.  By contrast, the 
observed range for U.S. border utilities is much larger; it reflects the presence of small 
water systems (which need a core number of staff people no matter how small they are) 
but also the better efficiency of larger water utilities that can handle many more accounts 
per staff.  The number of accounts per staff assigned to billing and collection suggests a 
better efficiency in U.S. water utilities (Figure 7).  Several reasons may explain this 
situation.  First, information technology may be much more readily available north of the 
border; second, labor may be relatively cheaper than capital in Mexico;  
 

 
Figure 6. Total number of accounts per employee. 

 
 

 
Figure 7. Total number of accounts per billing/collection staff. 

 
Figure 8. Total number of accounts per technical staff 

 
 

 
and third, more staff may be needed in Mexico in order to organize payment campaigns 
(we will come back to this question when we analyze the third part of our survey).  By 
contrast, water utilities north of the border tend to have more technical staff than their 
southern counterpart.  This is reflected in Figure 8, which shows a lower mode for U.S. 
utilities (500 to 999 accounts for technical staff) compared to double that amount for 
Mexican border water utilities.  This suggests that Mexican border water utilities may be 
bloated with administrative staff while they are insufficiently staffed with technical people 
who can take care of the infrastructure. 
 

II.2.2 METERING AND WATER USE 
Metering and the percentage of working meters help make users responsible for their 
water use through information and the price signal; they give an indication of how well a 
utility is run, but it may also indicate insufficient spending.   
 

 
Figure 9. Percentage of metered residential accounts. 

 
 

Figure 9 shows the distribution of the percentage of metered residential accounts.  A look 
at the data reveals that only two U.S. border water utilities are less than 100 percent 
metered (although their coverage is 90 and 95 percent respectively).  By contrast, 8 
Mexican border water utilities have meters installed on less than half of their residential 
accounts: three each are in Chihuahua and Sonora, and two are located in Coahuila.  In 
Mexico, the state of Baja California, which is served by only 4 regional water utilities, 
appears to do best for metering: in three of its utilities, residential metering exceeds 98 
percent and the fourth one has 85 percent coverage. 
 

 
Figure 10.  Percentage of working residential meters 

 
The effectiveness of metering is conditional on how well meters work, however.  Figure 10 
suggests that a number of Mexican border water utilities have a high number of defective 
meters (four have less than half of their meters working properly), which may be partly 
related to the relative lack of technical staff suggested by Figure 8.  By contrast, all but two 

10 

 
 

U.S. border water utilities (and these two, the percentage of working meters is 88 and 90 
percent respectively) have at least 91 percent of their meters working properly. 

 
Figure 11. Average monthly residential water consumption by account. 

 
Defective metering is likely to remove an incentive for households to conserve water and to 
worsen an already tense situation for a number of Mexican border water utilities.  Figure 
11 shows, however, that U.S. border residents tend to consume a lot more water per 
account than their Mexican counterparts.  Several factors may explain this situation, 
including wealth (which impacts the number of water‐using appliances and the ownership 
of pools) and land ownership (as outdoor water use could reach half of residential 
consumption along the border). 
 

II.2.3 INFORMATION, WATER QUALITY AND CUSTOMER SERVICE 
Providing information about water quality and tracking consumer complaints is an integral 
part of good management for a utility; it is an essential component of trust building 
between a water utility and the public it serves.  Providing useful information to 
11 

 
 

households is also expensive and time consuming, however.  In the United States, the 
Federal Safe Drinking Water Act (SDWA) requires utilities to produce annual “Consumer 
Confidence Reports” that provide information about the source of a community’s water, its 
constituents, and sources of contaminants.  All U.S. border water utilities who answered 
our survey are providing this information, although three utilities did not answer this 
question.  Most of these utilities appear to just meet these requirements, although a few 
utilities go further and provide data every six months or after each violation, in addition to 
the annual requirement (one utility each).  A number of utilities publicize this information 
on their website or through educational programs. 
The situation is more complex south of the border, where eight water utilities (24 
percent) provide no water quality information to the public, while others use a variety of 
ways to communicate with their customers: eight utilities rely on the press or the radio, 
five (15 percent) had extensive outreach programs with visits to schools and workplaces, 
and four (12 percent) provide water quality information through water bills.  Five utilities 
did not specify how they provide information, and four utilities skipped this question. 
 

 
Figure 12.  Publicized water quality problems that required boiling water. 

 
12 

 
 

Withholding information will likely not erode public confidence about water quality 
and households may then purchase expensive bottled water or sodas.  Unfortunately, five 
border Mexican water utilities (15 percent) had publicized water quality problems that 
required boiling water during the 2007‐08 fiscal year. 
Water quantity is also an issue along the border, especially on the Mexican side.  As 
shown on Figure 13, five Mexican water utilities (15 percent) had to implement water 
restrictions during the 2007‐08 fiscal year, and one (3 percent) had to do the same on the 
U.S. side.  The situation is likely worse south of the border partly because of the financial 
situation of Mexican water utilities (which is linked to non‐payment of water bills but also 
to the under‐development of bond markets in Mexico) that prevents them from investing in 
infrastructure although it is urgently needed to cope with the population boom in border 
cities. 
 

 
Figure 13. Water restrictions during the 2007­08 fiscal year. 

 
Another measure of service quality is how customer complaints are tracked and handled.  
Given the general statistics above, one may expect U.S. water utilities to do a better job at 
tracking customer complaints to control how they were handled.  Surprisingly, this is not 
13 

 
 

the case.  As shown on Figure 14, a staggering 50 percent (16 out of 32; one U.S. utility did 
not answer this question) of U.S. border water utilities do not track customer complaints, 
versus “only” 33 percent (11 out of 33; one Mexican utility ignored this question) south of 
the borders.  As expected, we note that Mexican border water utilities tend to receive more 
customer complaints, which is hardly surprising given the difficulties they encounter (see 
the statistics on water restrictions and water quality above), but some Mexican border 
water utilities are doing quite well (with 4 utilities experiencing fewer than one complaint 
per 1,000 account per month and one experiencing fewer than one in 10,000 accounts. 
 

 
Figure 14. Frequency of monthly customer complaints. 

II.3 BILLING AND FINANCIAL INFORMATION 
The second part of our survey includes ten questions dealing with financial issues. 
  First, we inquired about billing frequency; this is important because more frequent 
billing gives households an opportunity to adapt their water use to the price signal but also 
to detect leaks; more frequent billing also provides income more frequently to a water 
14 

 
 

utility but it may be costly.  All Mexican border water utilities and 25 (76 percent) out of 33 
U.S. border water utilities bill their residential customers monthly; the exception is 8 (24 
percent) US border water utilities that send bills every other month. 
  From Figure 15, we see that the time allowed to pay a water bill varies widely in the 
U.S. (from 10 to 50 days), but even more in Mexico (from a low of 3 days to a high of 60 
days).  Almost half (48 percent) of the US border water utilities allow 20 to 21 days; in 
Mexico, by contrast, approximately 29 percent of border water utilities give their 
residential customers 2 weeks to pay, and the same proportion gives them 4 weeks. 
In Mexico and even more so in the US, water utilities tend to offer a wide variety of 
payment options.  From Figure 16, we see that Mexican border water utilities tend to offer 
physical locations such as grocery stores and bank, whereas US border water utilities rely 
more on the phone and the internet.  On both side of the border, utilities offer a number of 
payment options (Figure 17); with the exception of 8 water utilities, Mexican border water 
utilities tend to offer almost as many payment options as their northern counterparts.  
   

 
Figure 15. Time to pay a residential water bill 

15 

 
 

 
Figure 16. Payment methods available (other than utility offices) 

 
Figure 17. Number of payment methods (other than the utility’s offices) 
16 

 
 

 
Figure 18. Average monthly water bill (in 2005 US dollars). 

 
Figure 19. Payment for qualified low income households. 

17 

 
 

A look at Figure 18 shows the average monthly water bill is larger in the U.S. than in 
Mexico; this reflects that U.S. border households consume on average more water than 
their Mexican counterparts, and also that water is more expensive in the U.S.  The median 
value of an average monthly water bill among our respondents is $10.80 for Mexico and 
$53.00 for the US.  Given than the US Gross Domestic Product per capita is roughly 3.2 
times larger than the Mexican one, U.S. border residents spend a larger proportion of their 
monthly income on water. 
As shown in Figure 19, however, Mexican border water utilities appear much more 
willing to offer special pricing to qualified low income households (31 of 34 utilities ) than 
in the U.S. (2 out of 33 utilities).  Likewise, Mexican border water utilities are quite willing 
to offer payment plans to qualified low income households (29 out of 34 ), although their 
northern counterparts are showing more flexibility there (7 out of 33 U.S. utilities).  This 
need for flexibility in Mexico probably reflects a different attitude towards water (seen as a 
“different” good) but also the reality of dealing with chronic non‐payment problems. 
 

 
Figure 20. Percentage of total unpaid residential water bills at the end of 2007. 

18 

 
 

 
Figure 21. Billing and collection costs per account (in 2005 US dollars). 

 
In spite of these payment policies, Mexican border water utilities are suffering from 
a high percentage of non‐payment of their water bills (see Figure 20).  Among our 
respondents, the median percentage of total unpaid bills at the end of 2007 reached a 
staggering 35 percent in Mexico (it ranged from a low of 3 percent to a high of 89 percent); 
by contrast, on the American side, the median percentage of total unpaid bills was a much 
more viable 5 percent, with a low of 0.1 percent and a high of 17 percent. 
Unfortunately, questions about total operating costs and total revenues may have 
been misunderstood by a number of water utilities, so we are not presenting these results 
yet.  Indeed, a number of utilities (especially on the U.S. side) reported operating costs an 
order of magnitude larger than revenues, which suggests that they included capital costs. 
The distribution of billing and collection costs per account is shown on Figure 21.  
For Mexican border water utilities, we distinguish two groups: a low cost group, with an 
annual billing/collection cost per account comprised between $10 and $19, and a high cost 
group of 6 utilities with billing/collection costs in excess of $100 per year.  Data for the 

19 

 
 

latter are plausible if they include the high costs of organizing payment campaigns; this will 
be checked.  For US border water utilities, we observe a mode in the $30 to $49 range, with 
a few low cost utilities and a handful of high cost one.  We also note that over 30 percent of 
our respondents did not provide information about billing/collection costs.  Several 
reasons may explain this situation: 1) smaller utilities may not have a separate 
billing/collection department; 2) billing/collection may be part of another department 
(e.g., the finance department) so there is no separate budget; or 3) this information may be 
politically sensitive so it is not provided. 
 

II.4 LATE AND NON‐PAYMENT POLICIES 
Another focus of our survey was to understand late and non‐payment policies; the purpose 
of the third part of our survey is to collect information about these issues. 
   

 
 
Figure 22. Percentage of late residential payers. 

20 

 
 

 
Figure 23. Reconnection charge (in $2005). 

 
Figure 24. Percentage of households who pay their late payment penalty. 
21 

 
 

   
  Our first question inquired about the percentage of residential accounts that were 
late in paying their water bills.  Figure 22 shows that the numbers varied greatly.  For 36 
percent of US border utilities, fewer than 10 percent of residential accounts were late; the 
largest percentage was 42 percent.  On the Mexican side, however, over 40 percent (14) of 
utilities saw at least 40 percent of their residential bills paid late, if they were paid at all.  In 
fact, the largest percentage of late bills is a staggering 70 percent. 
This difference between the US and Mexico may appear surprising given that the 
percentage of border water utilities that imposes a financial penalty for late payers is 
higher in Mexico (91 percent; 31/34) than in the US (79 percent; 26 out of 33). 
Mexican border water utilities also impose reconnection charges, although the 
amount they charge is typically between $1 and $10 (Figure 23).  On the US side, the 
median reconnection charge is between $20 and $30, but one water utility surprisingly 
does not charge any reconnection fee. 
  Figure 24 sheds some light on the lack of deterrence effect of late charges: we see 
that in general fewer than half of households pay their late‐payment penalties.  Our field 
work reveals that these are often negotiated away during payment campaign designed to 
entice non‐payers or late‐payers to settle their accounts. 
One way to motivate non‐payers (or late‐payers) is to disconnect them.  
Disconnection is of course legal in the U.S., and for 28 of the 34 (82 percent) Mexican 
border water utilities that answered our survey; note, however, that it is considered 
controversial there.  Disconnection appears to be used by Mexican border water utilities 
even more than by their US counterparts, but to no avail (see Figure 25); it is even used by 
2 of the utilities that reported it was not legal to do so.  
 

22 

 
 

 
Figure 25. Percentage of residential accounts disconnect every month. 

 
Utilities in both Mexico (65 percent) and in the U.S. (57 percent) also rely on other 
measures apart from disconnection to promote payment for water services.  These other 
measures include repeated visits by utility representatives (9 cases), administrative 
procedure leading to seizure of personal effects (7 cases), publicizing the names of people 
who don’t pay (2 cases), or pressure decrease.  In the US, water utilities resort to placing 
liens on the property of households who don’t pay, using collection agencies, or trying to 
work out payment arrangements. 
Most Mexican border water utilities (29 out of 34, or 85 percent) but only one US 
border water utility also organized payment campaigns to try to foster payment.  The 
duration of these campaigns varied considerably, from one day to most of the year.  They 
included substantial discounts (the reported median value is 35 percent) for 26 of the 29 
Mexican border water utilities that organized them.  These discounts were authorized at 
the local level or at the state level.  For the former, discounts were granted either by the 
board of directors, the general manager, the president of the utility, or the treasurer.  At the 

23 

 
 

state level, discounts were authorized either by the executive or the legislative branches.  
The reported total value of the discounts varies greatly and we do not believe that it is very 
reliable as we know from our fieldwork that some utilities do not keep good track of the 
discounts granted to late‐payers. 
 

II.5 CHALLENGES AHEAD 
Our last question asked our respondents to list the main challenges facing their utility over 
the next five year.  We received a variety of answers; they are summarized in Table 2. 
On the Mexican side, the main concern is by far improving payment collection (12 
mentions); this would provide Mexican border water utilities with much needed resources 
to address their second biggest concern, which is to expand their infrastructure, both for 
drinking water and for wastewater, and to increase their physical efficiency; the latter 
would also enable them to reduce leaks.  The third main concern, which is related, is to find 
new water sources, to promote water conservation, and to expand coverage; this includes 
providing service 24 hours a day, which was mentioned twice.  Other concerns include the 
cost of energy used for pumping and water treatment.  In addition, a couple of utilities 
would like to clarify water law and are concerned about politics; we are surprised this was 
not mentioned more often as our field work suggests that water utilities are often involved 
in political battles.  Overall, answers suggest that Mexican border water utilities are aware 
of their problems and would like to improve service and address pressing issues, but they 
cannot do so partly because of their inability to get paid for their services. 
On the U.S. side, by far the main concern is how to finance and build new 
infrastructure, both for drinking water and for wastewater (15 mentions jointly).  This is 
followed by finding new sources of water and general concerns about the economic 
situation, as many residents recently lost their jobs and/or their houses.  The economic 
crisis also made it difficult for utilities to increase their rates as the cost of wholesale water 
is increasing and new water quality regulations require additional investments.  In 
addition, utilities are concerned about water conservation and about managing the 
drought; a couple of utilities are also having trouble finding qualified staff. 

24 

 
 

  In summary, the top three concerns about the future are: 1) financing and building 
new water infrastructure; 2) finding new sources and promoting water conservation; and 
3) on the Mexican side, increasing collection efficiency. 
 
Table 2. Summary of reported challenges facing border water utilities. 

Challenge  Mexico  U.S.  Total 


Infrastructure       
Drinking water infrastructure  7  11  18 
Wastewater infrastructure  4  4  8 
Improve physical efficiency  4  1  5 
Supply and demand       
Find new water sources/Population growth  6  7  13 
Dealing with the drought  0  3  3 
Managing water demand/water conservation  3  5  8 
Extend temporal/spatial coverage  3  0  3 
Financial issues       
Financial situation/economic situation (general)  0  7  7 
Increase water or sewer rates  1  3  4 
Non‐payment/Late payment; increasing collection  12  0  12 
Cost of wholesale water/new sources  0  4  4 
Cost of energy; energy efficiency  4  0  4 
Better billing/water measurement technology  2  1  3 
Becoming more efficient  4  0  4 
Legal/regulatory issues       
Change water law  2  0  2 
Politics  1  1  2 
Regulatory changes for water quality  0  5  5 
Customer service       
Improving service  3  0  3 
Miscellaneous       
Finding staff for water conservation  0  2  2 
 

Note: Most water utilities had more than one major concern about the next five years. 

25 

 
 

III. CASE STUDIES 
 

III.1 LEGAL AND INSTITUTIONAL CONTEXTS FOR MEXICAN AND U.S. WATER UTILITIES 
The  most  common  way  to  penalize  for  nonpayment  of  a  public  service  is  suspending  or 
cancelling  service.  For  example,  disconnection  is  a  common  measure  for  nonpayment  of 
electricity  or  gas  services.  Unlike  for  electricity,  disconnection  of  water  services  for 
enforcing payment is common in U.S. cities but uncommon in Mexico where disconnection 
policies  depend  on  political  aspects  (e.g.  political  campaigns,  governors  and  mayors’ 
political  affiliation)  and  the  institutional  context  (i.e.  states’  water  law).  By  contrast, 
payment campaigns are common for promoting payment for water services Mexican water 
utilities but they are not used in the U.S. (they are not necessary).  Therefore, it is important 
to  know  the  institutional  contexts  defined  mainly  by  the  federal  and  states  water 
institutions  and  laws  to  understand  the  different  possibilities  of  enforcement.  In  this 
section  we  briefly  summarize  the  main  aspects  of  legal  and  institutional  frameworks  for 
water services in Mexico and in the U.S.A.  Because in both countries water laws and codes 
are  approved  and  enforced  at  the  state  and  local  levels,  we  summarize  here  some  of  the 
main characteristics of the legal and institutional contexts for three Mexican municipalities 
and their three counterparts in the U. S. 
 

III.1.1 LEGAL AND INSTITUTIONAL CONTEXT AT THE FEDERAL LEVEL IN MEXICO 
Until  the  1980’s,  water  in  Mexico  was  managed  through  a  centralized  institutional 
arrangement.  In  1983,  a  decentralization  process  began  and  the  responsibility  for 
managing urban services, including water, was transferred to the municipalities. Consistent 
with this new framework, in April 2004 the National Water Law was amended. Since then, 
the stakeholders involved in managing this resource are: 
• The federal water agency, Comision Nacional del Agua (CONAGUA); 
• The basin organizations, at the regional level; 
• The respective governments and water agencies, at the state level; and 

26 

 
 

• The municipalities and utilities. 
At the federal level, CONAGUA was established as a decentralized, autonomous agency 
of the Mexican Ministry of Environmental and Natural Resources (SERMARNAT). Through 
CONAGUA, the Executive branch of the federal government exercises powers of authority 
over  water‐related  matters.  It  is  the  highest  technical,  regulatory  and  advisory  agency  in 
the country for the comprehensive management of water and its inherent common good. 
Although urban water systems in Mexico were decentralized in 1983, two federal agencies 
(CONAGUA and SSA, the Secretaría de Salubridad y Asistencia) still regulate water systems 
by  setting  official  standards  for  water  services  and  the  quality  of  water  for  human 
consumption.  However,  the  responsibility  for  enforcing  these  standards  is  not  clearly 
defined;  they  are  expected  to  be  enforced  by  SSA,  State  Governments  and  CONAGUA 
according to their “corresponding spheres of authority”. 
The  next  level  in  water  management  is  basin  organizations,  which  are  specialized 
legal and administrative technical units answering directly to  the head of CONAGUA, with 
regional jurisdiction over basins, as set forth in the law and regulations, and with a specific 
budget and resources as set by CONAGUA. 
The  third  level  in  the  administration  of  water  resources,  states  and  state  water 
agencies,  is  responsible  for  duties  such  as  developing  and  monitoring  state  programs, 
executing agreements, and establishing cooperative agreements when needed. 
The last level in the management of water resources in Mexico is the municipalities, 
with federal regulations, state legislation and local statutes. Article 115 of the Constitution 
establishes  the  provision  of  municipal  public  services,  which  sets  forth,  inter  alia,  that: 
“Municipalities  will  be  responsible  for  the  following  public  services  and  functions:  I. 
Drinking water and wastewater collection, treatment and disposal.” 
 

III.1.2 LEGAL CONTEXT FOR WATER SERVICES IN BAJA CALIFORNIA, CHIHUAHUA AND 
TAMAULIPAS 
In  Baja  California  there  is  only  one  type  of  organization  for  the  supply  of  water  services. 
The  formal  organizations  for  providing  water  services  are  state  organisms  called  state 

27 

 
 

commission  for  public  services  (Comision  Estatal  de  Servicios  Publicos).  These 
commissions are ruled by a state’s administrative council. This council set the operational 
rules and approves annual budgets. The state’s governor is the chair of the council and all 
the managers are appointed by him. Water rates and increases are authorized by the Baja 
California State Congress.  
The law that rules water services in Baja California is obsolete (“Ley que reglamenta 
el servicio de agua potable en el estado de Baja California”); it was approved in 1969. This 
law has been amended two times, in 1999 article 95 was amended  to allow sanctions for 
illegal  connections.  In  2003  article  17,  which  states  the  rules  for  late  payment  of  water 
services, was amended to allow sanctions for industrial users. However, this article states 
clearly  that  residential  users,  schools  and  public  hospital  are  banned  from  services 
suspension and disconnection. 
In Chihuahua, a state Central Water and Wastewater Board (Junta Central de Agua y 
Saneamiento del Estado de Chihuahua) administers both urban (Junta Municipal de Agua y 
Saneamiento, JMAS) and rural (Juntas Rurales de Agua y Saneamiento, JRAS) water boards. 
The Central Board is governed by a Council, the president and the members of this council 
are state officials appointed by the governor, although they also invite federal officials. The 
Central  Board  approves  annual  budgets,  rate  structures  and  rate  increases.  Additionally 
they provide training and technical assistance. 
The municipal water boards of Chihuahua are formally decentralized from the state 
government  and  are  governed  by  an  administrative  council;  however  rates,  budget  and 
infrastructure plan must be authorized by the Central Board. 
In Chihuahua there is not a state water law, the legal framework for water services 
is provided by different articles of the state Constitution (Constitución Política del Estado 
Libre y Soberano del Estado de Chihuahua); the environmental state law (Ley de Equilibrio 
Ecológico y Protección al Ambiente del Estado de Chihuahua), the law for state bodies (Ley 
de  Entidades  Paraestatales  del  Estado  de  Chihuahua)  and  state  codes  (Código 
Administrativo del Estado de Chihuahua y del Código Fiscal del  Estado de Chihuahua y el 
Código  Municipal  para  el  Estado  de  Chihuahua).  The  municipal  code  for  the  state  of 
Chihuahua  (Articulo  1595)  allows  late  payment  charges  for  water  services,  however 
28 

 
 

disconnection is not mentioned in any law nor code. There is a  proposal for a Chihuahua 
Water Law in the state Congress since 2006, but it has been not discussed for approval. 
In Tamaulipas there are two types of organizations for the supply of water services: 
municipal  councils  (Comisiones  Municipales  de  Agua  Potable  y  Alcantarillado,  COMAPA) 
and water and wastewater boards (Junta de Agua y Drenaje, JAD). Most municipalities have 
adopted  a  decentralized  legal  model  (COMAPA),  and  Matamoros  is  the  only  municipality 
that remains centralized as a board (JAD). There is no significant difference in the way they 
are administrated since both have a manager and are governed by administrative councils. 
As usual in border water utilities, the chair of the council is the mayor of each municipality. 
The COMAPAs’ and JAD’s councils include municipal officers and state officers. Water rate 
structures  and  raises  are  authorized  by  the  Tamaulipas  congress  (Ley  Estatal  del  Agua, 
article 25).  
The Tamaulipas water law (TWL) was approved in 2006 (Ley de Aguas del Estado 
de  Tamaulipas).  The  TWL  rules  municipal  water  utilities  but  it  says  little  about 
performance  or  quality  of  service.  For  example,  although  Article  138  broadly  references 
water quality, it does not state clearly who should set standards or enforce them. The TWL 
also refers to public participation (Article 18, paragraph XIII and Articles 40 and 41), but 
water  users  have  no  role  in  the  decision‐making  process  because  representatives  are 
typically  appointed  by  politicians  or  captured  by  various  interest  groups  rather  than 
elected by customers. Articles 151 and 195 of this law allow for temporary suspension of 
service  for  delinquent  users  but  they  do  not  set  rules  for  disconnection.  It  only  states 
suspension of services as a possibility; delinquent users “may” be penalized. 
In general in the three Mexican states we study here, state water laws do not set an 
adequate  legal  framework  for  the  enforcement  of  payment  for  water  services. 
Responsibilities and rights are not explicitly stated (for example regarding quality of water 
and  who  is  able  to  approve  discounts  or  exceptions).  More  specifically,  in  Baja  California 
disconnection  is  simply  banned;  in  Chihuahua  disconnection  is  not  even  mentioned 
because  there  is  no  specific  law  for  water  or  water  services,  and  in  Tamaulipas  the 
“suspension  of  water  services”  is  only  a  possibility,  but  there  are  no  clear  rules  on  legal 
disconnection  of  service  due  to  nonpayment.  In  summary,  the  legal  context  for  the 
29 

 
 

enforcement of water services payment do not differ significantly among the three states 
analyzed in this study. It seems reasonable to expect that, as  a result of those inadequate 
legal contexts water utilities would weakly enforce payment for water services. In general 
water  services  in  the  Mexican  cities  studied  are  considered  an  entitlement  rather  than  a 
service for which users have to pay. 
 

III.1.3 LEGAL AND INSTITUTIONAL CONTEXT AT THE FEDERAL LEVEL IN THE UNITED STATES  
Water in the United States is regulated by the U.S. constitution and the U.S. Environmental 
Protection  Agency  (EPA).  However,  the  states  have  the  primary  authority  and 
responsibility  for  the  allocation  and  management  of  water  resources  within  their 
boundaries.  The U.S. federal government basically overseas service standards, while state 
and local governments are responsible for establishing other types of relevant provisions. 
Water quality and the levels suitable for human consumption are regulated by the EPA. One 
important  aspect  is  that  in  the  United  States,  the  1996  Amendments  to  the  Safe  Water 
Drinking  Act  recognize  the  right  to  public  information  about  water  quality,  so  that  water 
systems serving the same people all year round must provide annual consumer confidence 
reports on the source and quality of their tap water. 
In  the  USA,  responsibility  for  adequate,  safe  and  reliable  water  services  ultimately 
rests  with  state  and  local  agencies  (National  Research  Council,  2002).  The  local 
government in U.S. cities is defined as a “council‐manager” form of government. The city's 
powers  are  exercised  by  an  elected  city  council.3  City  councils  are  responsible  for  setting 
policy,  approving  annual  budgets,  setting  tax  rates,  buying  and  selling  property, 
establishing  the  city's administrative  departments,  holding  public  meetings,  adopting  city 
ordinances, and establishing city services. Most cities have a Utilities department that is in 
charge  of  water  management,  although  some  cities  also  have  created  authorities  for 
managing their water resources, and others have long term contracts with private firms for 
the provision of water services and infrastructure management. 

                                                             
3 Hereinafter, "the Council." 

30 

 
 

In the United States, because the legal regulatory framework is so concrete, there is 
relatively little room for bad practices. 
 

III.1.4 LEGAL CONTEXT FOR WATER SERVICES IN CALIFORNIA AND TEXAS 
In this subsection, we review briefly the legal context in California and Texas, which are the 
two U.S. states where our case studies are located. We also summarize relevant aspects of 
water regulations in San Diego, Laredo, and El Paso. 
 
California 
All  waters  in  California  are  the  property  of  the  state  and  water  rights  are  user  rights.4 
California’s  water  law  is  contained  in  the  California  Code  of  Regulations,  Title  23 
(http://www.calregs.com).  
Several agencies regulate water in California. The State Water Board is responsible 
for water rights and water quality at the state level. The Department of Water Resources is 
responsible for the planning of the use of water and for developing rules and regulations. 
Moreover,  the  California  Department  of  Public  Health,  through  the  Drinking  Water 
Program (DWP) regulates public water systems. Among other functions, the DWP certifies 
drinking  water  treatment.  Additionally,  the  California  Environmental  Quality  Act  (CEQA) 
requires state and local agencies to identify environmental impacts of their actions. CEQA 
includes the requirement of developing a water supply assessment.  
  Let us now focus on San Diego.  Chapter 6 of the San Diego Municipal Code  contains 
specific  regulations for water services.5 One important section for this work is Division 5 of 
article 7, which focuses on water rates and charges. It requires guarantee deposits from all 
applicants equivalent to  the  estimated amount  payable  for  two  billing  periods,  except for 
single  family  dwellings  and  applicants  with  at  least  one  other  active  water  account 
provided  they  have  no  prior  record  of  delinquency  for  water  service  (§67.0221).  Water 
bills are considered past due 16 days after the statement date  of the water bill. Users are 
                                                             
4 Web page of the National Science and Technology Center of the Bureau of Land Management; California 

water rights fact sheet (http://www.blm.gov/nstc/WaterLaws/california.html) accessed on June 25th, 2009. 
5 See San Diego municipal code available at: http://docs.sandiego.gov/municode/MuniCodeChapter06/ 

31 

 
 

charged interest for each day their payment is overdue. If the user becomes delinquent (16 
days after the statement) and continues delinquency for a period of 45 calendar days, the 
Department  discontinues  water  services  until  all  water  bills,  including,  charges,  deposits, 
fees and interest, are paid (§67.0223).  
The Independent Rates Oversight Committee (IROC) oversees SDWD rates; it serves 
as  an  official  advisory  body  to  the  Mayor  and  City  Council  on  policy  issues  related  to 
services  provided  by  the  public  utilities  departments,  including  Water  and  Metropolitan 
Wastewater Departments. 
 
Texas 
In  Texas,  the  state  constitution  is  the  main  legal  instrument  governing  water  at  the  state 
level.  Although  it  also  contains  some  water  services  regulations,  most  of  them  are  in  the 
Texas  Water  Code  and  the  Texas  Administrative  Code.    The  Texas  Commission  on 
Environmental Quality (TCEQ) sets water standards and reporting requirements for public 
water  supply  in  the  state  and  it  is  responsible  for  enforcing  these  rules.  Title  30  of  the 
Texas  Administrative  Code  (30  TAC)  includes  detailed  standards  and  norms  for  water 
sources, minimum pressures and water treatments. Water systems are subject to periodic 
inspection and they must submit  information to TCEQ. Moreover,  rule 290.271 mandates 
public water systems to submit annual reports with clear water quality information. Lastly, 
the local government level is basically governed by the municipal code of each city. 
  The  municipal  code  for  El  Paso,  Texas,  includes  ordinances  for  water  services  in 
Title  15,  chapter  15.12,  which  authorizes  the  Public  Service  Board  (PSB)  to  promulgate 
rules and regulations on all subjects relevant to the operation of the city’s water services. 
Section  IX  of  the  PSB  Rules  and  Regulations  estates  that  the  utility  has  the  right  to 
discontinue  service  and  to  apply  costumer’s  water  service  guarantee  or  deposits  to 
amounts owed the utility for nonpayment.  
  Likewise, the municipal code of ordinances of Laredo, Texas includes specific rules 
for  water  services  in  Section  II  of  Chapter  31  (titled  utilities).  Article  II  sets  rules  on  use 
restrictions, water conservation, and rates and charges. Importantly for this work, section 
31‐141.1.  sets  the  requirement  of  security  deposits  from  all  customers.  This  deposit  is 
32 

 
 

refundable.  The  amount  deposited  by  residential  users  depends  on  the  size  of  the  meter, 
starting at $100 for a three‐quarter‐inch meter and increasing to $800 for a four inch meter 
inside  city  limits.  Residential  users  65  years  or  older  who  have  an  unsatisfactory  credit 
history with the city may apply for a reduced $30 dollars deposit. If a user is convicted of 
three  (3)  or  more  distinct  rule  violations  the  utility  is  authorized  to  discontinue  water 
service. Services can be restored only upon payment of a reconnection charge established 
of ten dollar, and any other costs incurred by the city utilities in discontinuing service. 
  Municipal codes, specific utility rules and regulations regulate almost all aspects of 
water services in U. S. cities. Regulations cover everything from technical issues to types of 
penalties  and  user  fees,  as  well  as  emergency  plans.  They  are  much  more  specific  than 
similar ordinances in Mexico. The commercial orientation of water services in the U. S. is 
highlighted  when  municipal  codes  refer  to  users  as  “consumers”  or  “customers”.  This 
creates a client service orientation where users consciously assume the duty of paying for 
water services. This duty is backed up by security deposits from all users, with exceptions 
specified in municipal codes. 
Paradoxically,  although  water  services  in  all  three  cities  studied  in  the  U.S.  are 
managed  by  their  municipal  government,  they  enjoy  relative  financial  autonomy.  One 
important factor in understanding the greater autonomy in designing and approving rates 
is that city council and utilities boards meetings in both California and Texas are open to 
the  public;  this  mechanism  provides  customers  with  information  about  possible  rate 
increases and collects customer feedback before any action is taken. Let us now look more 
in‐depth at the water utilities analyzed for our case studies, starting with the Mexican side. 
 

III.2 GENERAL CHARACTERISTICS OF THE WATER UTILITIES ANALYZED IN THIS STUDY 

III.2.1 MEXICAN WATER UTILITIES 
South of the border, we analyzed three water utilities: one in Baja California (the CESPT), one in 
Chihuahua (JDAS in Ciudad Juarez) and the last one in Tamaulipas (COMAPA in Nuevo Laredo). 
 

33 

 
 

Tijuana, Baja California (CESPT) 
The municipality of Tijuana, Baja California, Mexico, is located at the northwest of the state 
of Baja California, Mexico. It is bordered to the north by the San Diego Metropolitan. With a 
local  population  estimated  at  1.6  million,  the  Tijuana  region  is  growing  rapidly:  its 
population  grew  by  6.4  percent  annually  over  the  1990‐2005  period.  As  for  December 
2007, CESPT provided water and sanitation coverage for 95 percent and 80 percent of the 
population respectively. 
The main water source for the city is the Rio Colorado (90 percent), located at 250 
km  from  Tijuana.  The  Colorado  River  –  Tijuana  aqueduct  was  built  in  the  1975  and 
enlarged  in  1991.  Approximately  10  percent  of  the  water  needs  are  supplied  with 
groundwater from three aquifers; Rio Tijuana, La Mision and Rosarito.6 
The agency responsible for the supply of water and sanitation services in Tijuana is 
the Comision Estatal de Servicios Publicos de Tijuana (CESPT).  CESPT also supplies water 
services for the population of Rosarito, Baja California. The CESPT has its own director but 
in  general  it  is  ruled  by  a  state’s  administrative  council.  This  council  sets  the  operational 
rules and approves the annual budget. The state’s governor is the chair of the council and 
all  the  directors  are  appointed  by  him.  Water  rates  and  increases  are  authorized  by  the 
State congress.  
  In  2008  CEPT  provided  water  services  for  537,000  accounts,  approximately  90 
percent  of  which  (480,000)  are  residential.  The  CESPT  operates  three  water  treatment 
plants  and  12  wastewater  treatment  plants.  Because  of  the  large  size  of  the  service  area, 
the CESPT provides water services in seven operation and maintenance sections (distritos). 
CESPT has about five employees for each 1,000 accounts. 
In  2009  CESPT  completed  the  construction  of  three  wastewater  treatment  plants. 
With this new infrastructure CESPT provides full waste water treatment for Tijuana, which 
is  unusual  for  Mexican  cities.  However,  many  neighborhoods  are  still  unconnected  to  the 
sewage system. CESPT has a plan to reuse water.  As for July 2009, CESPT implemented a 
Project  (Proyecto  Morado)  for  the  irrigation  with  treated  waters  of  green  areas  in  the 
                                                             
6 See The Tijuana Master Plan for Water and Wastewater Infrastructure, available at 

http://www.epa.gov/border2012/infrastructure/tijuana/index.html.  
34 

 
 

Parque Morelos. The long term goal is to substitute 20 percent  of the water from the Rio 
Colorado, which is very costly, with treated water.7 
 
Ciudad Juarez, Chihuahua (JDAS) 
Ciudad Juarez is located at the north of the state of Chihuahua, Mexico. To the north, Ciudad 
Juarez is bordered by its so called sister city, El Paso, Texas. Both cities belong to a region 
known  as  the  Paso  del  Norte.  In  2005,  Ciudad  Juarez’  population  was  1.3  million  people 
(Conteo  Nacional  de  Poblacion,  2005,  INEGI)  with  a  2020  forecast  of  1.6  million.  Its 
population has grown annually by approximately 4.6 percent from 1990 to 2005. 
The  Junta  Municipal  de  Agua  y  Saneamiento  (JMAS)  is  the  agency  charged  with 
providing water and sanitation services to the population of Ciudad Juarez. It relies on the 
Hueco Bolson for the city’s drinking water supply. This water source is shared with El Paso, 
Texas.  The  JMAS  system  pumps  water  from  142  wells,  which  is  chlorinated  for  human 
consumption.  There  are  two  wastewater  treatment  plants  in  Ciudad  Juarez;  both  are 
managed by a private company, Degremont. As of December 2008, JMAS supplies water to 
372,483  accounts;  96  percent  of  these  accounts  are  residential  and  ~3.7  percent  are 
commercial.  
JMAS  is  formally  decentralized  from  the  state  government  and  is  governed  by  an 
administrative council; however rates, budget and infrastructure plan must be authorized 
by  the  Central  Water  and  Wastewater  Board  (Junta  Central  de  Agua  y  Saneamiento  del 
Estado de Chihuahua). It is worth noting that in an eight years period, the JMAS of Ciudad 
Juarez was managed by five different persons (1999‐2001; 2001‐2002; 2002; 2002‐2004; 
2004‐2007);  in  only  one  year  (2002)  JMAS  had  three  different  managers.  In  the  Mexican 
political context this implies a high politicization of water services. 
 
Nuevo Laredo, Tamaulipas (COMAPA) 
The city of Nuevo Laredo is located in the northern region of the state of Tamaulipas and 
borders  the  United  States  and  the  state  of  Nuevo  Leon  to  the  north.  Nuevo  Laredo  is 
virtually  flat,  with  no  major  elevations  or  depressions.  According  to  the  2005  Population 
                                                             
7 In‐person interview with Hernando Duran, CESPT Director, March 9, 2009 

35 

 
 

and Housing Census, it has a population of 355,827 inhabitants.  
The  only  source  of  water  for  urban  use  in  Nuevo  Laredo  is  the  Rio  Grande  River, 
which  also  serves  as  the  boundary  between  Mexico  and  the  United  States.  This  river  has 
two natural spillways, the Coyote stream to the south of Alazanas, and smaller streams to 
the  west,  such  as  Laguito,  Estero  Reventado,  Abandonado,  Sandra,  Ortillo,  Carrizo,  Aguas 
Negras, El Gobierno, Ramireño and Cedena, from which water is also pumped.8 
The  city’s  first  water  system  was  built  in  1926.  Currently,  the  decentralized  entity 
responsible  for  providing  water  and  sewer  services  in  Nuevo  Laredo  is  the  local  water 
utility,  Comisión  Municipal  de  Agua  Potable  y  Alcantarillado  (COMAPA‐Nuevo  Laredo), 
established  as  such  in  2002.  As  of  September  2007,  COMAPA‐Nuevo  Laredo  provides 
service  to  a  total  of  107,609  users,  who  are  mostly  residential  users  (95  percent). 
Commercial  users  represent  only  4.8  percent;  while  industrial  users  rank  third  (0.2 
percent). Total water consumption in 2007 was 661,877,304 gallons. 
  COMAPA‐Nuevo  Laredo  has  two  water  treatment  plants:    the  Central  and 
Southeastern  plants,  as  well  as  three  wastewater  treatment  plants:  the  International 
Wastewater Treatment Plant (IWWTP), the ORADEL WWTP and the Land Reserve WWTP. 
Nuevo  Laredo  ordinances  call  for  the  establishment  of  a  board  of  directors,  composed  of 
the mayor and representatives of the town council and advisory council, a district delegate, 
state and municipal officials, and a representative of the state water agency. 
 

III.2.2 U. S. WATER UTILITIES 
North of the border, we analyzed three water utilities: one in California (the San Diego 
Water Department (SDWD)), and two in Texas (the El Paso Water Utility (EPWU) and the 
Laredo Water Utility Department (LWUD)). 
 
San Diego Water Department (SDWD) 
San Diego is located at the southwest of California and borders at the south with Tijuana, 
Mexico.  In  2008  its  population  of  3,001,071  made  San  Diego  the  third  largest  city  in  the 
                                                             
8 http://nuevolaredo.gob.mx/ciudad/datosgenerales.shtml 

36 

 
 

state. The City of San Diego entered the municipal water supply business in 1901 when the 
City bought the water system from a private company. In 2009, the City of San Diego Water 
Department served more than 1.3 million people populating more than 200 square miles of 
developed  land.  In  addition  to  three  water  treatment  plants,  San  Diego  maintains  and 
operates more than 3,302 miles of water lines, 49 water pump plants. SDWD delivers more 
than 200 million gallons of water per day serving over 1.3 million customers in four cities: 
San Diego, Del Mar, Imperial Beach and Coronado. 
The City of San Diego operates two water reclamation plants: North City and South 
Bay. These plants treat wastewater to a level that is approved for irrigation, manufacturing 
and  other  non‐potable  purposes.  The  North  City  Plant  has  a  treatment  capacity  of  30 
million gallons (mgd) a day and the South Bay Plant can treat 15 mgd. Recycled water gives 
San  Diego  a  dependable,  locally  controlled  resource  (see 
www.sandiego.gov/water/recycled/index.shtml).  However,  these  plants  operate  way 
under capacity (~6.25 mgd at tertiary level; also some at secondary level) 
On average, San Diego must import nearly 90 percent of its water from other areas, 
specifically  northern  California  and  the  Colorado  River.    San  Diego  and  other  local  water 
distributors  formed  the  San  Diego  County  Water  Authority  for  the  express  purpose  of 
purchasing  Colorado  River  water  from  the  Metropolitan  Water  District  of  Southern 
California and conveying it to San Diego County. 
During in‐person interviews SDWD officials mentioned that securing water sources 
for  the  long  run  was  one  of  the  main  challenges  facing  their  utility.  They  are  looking  at 
groundwater in Tijuana basin as one option. Unlike for Tijuana, desalination is not viable 
economically for San Diego. Like Tijuana, SDWS wants to increase its use of recycled water 
and  improve  water  conservation.  A  plan  was  created  to  decrease  the  percentage  of 
imported water over the long run: by 2030, local supply (runoff) should cover 12 percent 
of  needs  and  conservation/reuse  should  provide  another  19  percent.  The  SDWD 
implemented  a  water  conservation  program  in  2009;  this  program  includes  conservation 
rebates for water saving devices (in‐person meetings, March 10, 2009). 
 

37 

 
 

El Paso Water Utility (EPWU) 
El Paso is the county seat of El Paso County, Texas; it is the sixth‐largest city in Texas with a 
population of 606,913 in 2006 (www.ci.el‐paso.tx.us), which is projected to reach 767,750 
by  year  2020.  The  average  population  growth  rate  for  the  last  ten  years  was  2.5  percent 
(www.census.gov/census2000/states/tx.html, Turner et al, 2003: 195).  
El  Paso  has  four  separate  utilities:  water,  wastewater,  stormwater,  and  reclaimed 
water. The Public Service Board (PSB) was established May 22, 1952, by City Ordinance No. 
752 to completely manage and operate the water and wastewater system for the City of El 
Paso.  The  Public  Service  Board  includes  the  Mayor  and  four  citizens  appointed  for  four 
years. EPWU has had a very stable leadership: Edmund G. "Ed" Archuleta has been manager 
of the El Paso Water Utilities Public Service Board since January 1989.9 
EPWU provides water services inside and outside city limits; however, bonds place 
restrictions  on  what  can  be  done  outside  of  city  limits.  El  Paso  depends  on  both 
groundwater  and  surface  water.  The  Hueco  Bolson  began  to  be  used  for  drinking  water 
purposes during the first decade of the 20th century (Turner et al, 2003: 200). The Hueco 
Bolson continues to provide a significant portion of El Paso’s water supply. In 2003, EPWU 
had 69 wells in the Hueco Bolson and 19 wells in the Bolson de  la Mesilla. Approximately 
55 percent of El Paso’s water supply is groundwater and 45 percent from surface water. El 
Paso  shares  some  aquifers  with  Juarez;  some  are  saline.  EPWU  operates  two  water 
treatment plants fed by the Rio Grande/ Rio Bravo (Turner et al, 2003: 200‐204). 
As  of  December  2007,  EPWU  supplied  water  services  to  195,089  accounts,  82 
percent  of  which  were  residential  accounts.  Almost  all  residential  accounts  are  metered 
(99.2 percent). 
 Currently,  EPWU  is  evaluating  the  importation  of  groundwater  from  West  Texas 
Counties, and the cost of desalinating additional water in el Paso County.10  
 

                                                             
9 See the El Paso Water utility web page: http://www.epwu.org/about/leadership.html 

10 2009 Strategic Plan, available at http://www.epwu.org/public_info/2009_strategic_plan.pdf 

38 

 
 

Laredo Water Utility Department (LWUD) 
The city of Laredo is located in Webb County in the state of Texas, on the banks of the Rio 
Grande River.  It borders the Mexican states of Tamaulipas and  Nuevo Leon to the south.  
Laredo  is  the  largest  city  in  the  county,  covering  an  area  of  88.44  square  miles.  Its 
population in 2005 was 207,787.11 
  The  main  source  of  water  for  Laredo  is  the  Rio  Grande  River,  from  which 
approximately 45 million gallons/day is pumped. Water and sewer services are currently 
provided  by  the  city  government  through  its  Utilities  Department.12  This  city  is  the  only 
one in the study that has previous experience with a private operator.  In 2002, it entered 
into  a  five‐year  agreement  with  the  United  Water  company;  however,  this  arrangement 
only  worked  until  mid‐2005,  when  control  was  returned  to  the  local  government.  The 
Utilities Department of the City of Laredo has a customer base of 51,043 accounts, with 91 
percent residential users and 9 percent commercial users. 
  Laredo has two water treatment plants; Jefferson and Colombia, with a join capacity 
of 66 million gallons/day, as well as three wastewater treatment plants (North, South Side 
and Zacate). 
In Laredo, the Water Utilities Department (LWUD) is developing a five‐year plan, the 
Comprehensive  Water  and  Sewer  Plan  to  address  infrastructure  issues.    The  last  plan  the 
utility  had  was  the  Wastewater  Master  Plan  developed  in  1996.  LWUD  plans  to  invest 
around  $300  million  over  five  years,  in  both  water  and  wastewater  projects.  Its  main 
infrastructure  projects  include:  construction  of  a  new  water  plant;  expansion  and 
rehabilitation of the Jefferson Water Treatment Plant; construction of two new wastewater 
plants and expansion of the current wastewater treatment plants.  
 

III.3 NONPAYMENT FOR WATER SERVICES IN BORDER TWIN CITIES 
In this section we focus on the analysis of the nonpayment phenomenon for the three pairs 
of  cities  of  the  study.  The  previous  section  indicated  key  differences  in  the  legal  and 

                                                             
11 U.S. Census Bureau, www.census.gov. 

12 Web page of the Laredo utilities department : http://www.ci.laredo.tx.us/Utilities05/about.htm.  

39 

 
 

institutional  context  within  Mexican  and  U.S.  water  utilities.  Here  we  address  specific 
aspects that have been identified in the literature as factors  that might influence payment 
behavior.  Specifically  we  analyze  differences  in  the  billing  and  collection  process,  rate 
structures  and  affordability  of  water  bills,  collection  efficiency,  policies  and  strategies  for 
the  enforcement  of  water  services  payment  and  finally  the  impact  of  nonpayment  on  the 
financial situation of the water utilities. 
 

III.3.1 CESPT, TIJUANA – SDWD, SAN DIEGO  
The commercial area of the CESPT in Tijuana has 380 employees.  They are organized in six 
departments,  including  a  billing  and  collection  department  that  employs  200  workers.13 
The  CESPT bills  its  customers  monthly.  Starting  in 1997,  the  CESPT  has  been  utilizing  an 
automatic billing process, which they call on‐site billing.  CESPT is the only one of the three 
Mexican utilities to use this billing process. It works as follows: after a meter has been read, 
the bill is printed on site (using a teller automatic device (ATP) and a portable printer) and 
delivered immediately.  This on‐site billing process gives two additional days for customers 
to  pay  their  water  bill.  On‐site  billing  is  feasible  because  approximately  96  percent  of 
residential  accounts  are  effectively  metered.  Note  that  approximately  3,000  residential 
accounts are still unmetered; they are charged a flat rate.  
According to CESPT officials, the number of billing complaints decreased as a result 
of  on‐site  billing  (on  average  less  than  50  billing  complaints  per  month  for  more  than 
48,000 accounts) mainly because the ATP reduces human billing errors. Indeed, it is linked 
with the CESPT consumption database and it flags readings that differ significantly from an 
account’s  average  water  consumption.  Once  users  receive  their  bill  they  have  20  days  to 
pay. After this period CESPT sends a reminder; the billing system generates an automatic 
cutoff notice if an account owes more than $500 Mexican pesos. Therefore, delinquency is 
based  on  the  amount  owed  rather  than  time.  Personnel  shortages  are  an  obstacle  for 

                                                             
13 Most data and information for the CESPT in this section was collected through in‐person interviews with 

Jose Rodriguez, of the commercial section and the commercial area staff, March 9, 2008. 
40 

 
 

installing  flow  reduction  devices  for  delinquent  accounts;  the  billing  area  has  200 
employees for approximately 2,500 delinquent accounts per month.14 
The  CESPT  provides  several  options  for  paying  water  bills;  it  has  nine  offices 
distributed throughout the city and two automatic payment machines. Customers can also 
pay  at  banks,  local  grocery  stores,  and  supermarkets.  They  can  also  make  payments  by 
internet.  Two mobile payment offices give another payment option for poorer areas in the 
city. Grocery stores charge $5 Mexican pesos for water bill payments, but other options are 
free. However, grocery stores Oxxo are the most common places to pay water bills as there 
are around 150 Oxxo’s stores distributed along Tijuana and Rosarito. 
  The  San  Diego  Water  Department  (SDWD)  has  a  small  staff  when  compared  with 
CESPT; 36 employees work in its customer service area and twelve employees working in 
billing and collections tasks. Water services in San Diego are fully metered; a typical single‐
family domestic customer has a 3/4‐inch meter (although some larger homes may have a 
1‐inch  meter).  The  SDWD  submit  water  bill  bi‐monthly.  From  2003  to  March  2008,  the 
Water  Department  issued  monthly  bills,  with  every  other  bill  based  on  a  scheduled 
estimate of usage and charges. However, customers complained about receiving bills based 
on estimates because the SDWD had not enough meter readers. Then, the SDWD returned 
to bi–monthly billing, separating the city in two halves; half of the City’s meters are read on 
odd–numbered  months  and  the  other  half  during  even‐numbered  months.  Bi‐monthly 
billing  eliminates  scheduled  estimates.  Besides,  bi–monthly  billing  saves  the  Water  and 
Metropolitan Wastewater Departments $630,000 in printing and mailing costs each year. 15 
Customers have 15 calendar days to pay their water bill. If it is not paid on time the 
SDWD sends a reminder on day 25 and a shutoff notice on day 38. Users can be late without 
being delinquent during a 23 days period but they have to pay interest for each day they 
are late. In practice, people have 45 days to pay; actual shut‐off takes place between days 
45 and 51. On day 75, the SDWD close an account and refer it to the Treasurer's Office.16  

                                                             
14 In‐person interview with Hugo Martinez, responsible of the Billing section, CESPT, March 9, 2008 

15 In‐person interview with Michael Bresnahan, Deputy Director Customer Support Division, SDWD; March 

10, 2008. See also the SDWD web page: http://www.sandiego.gov/water/rates/billing.shtml. 
16 For details of the payment process see the LWUD web page ww.sandiego.gov/water/rates/timeline.shtml. 

41 

 
 

  The SDWD offers several payment options: by mail, by internet, at two city locations 
(water department, Civic Center Plaza building), at one business Location, and at seven USA 
checks  cashing  places.  Most  users  pay  their  water  bills  by  mail  (~57  percent),  the  next 
more frequent option is banks (18 percent of all accounts); 8 percent pay by direct debit, 
which is the cheapest option; 7.5 percent of all accounts use the Electronic Bill Presentment 
and Payment (EBPP) system (available only to residential users); few people pay in person 
at the SDWD offices.17   
Let us now compare water rates. CESPT water rates have twelve water consumption 
blocks  for  water  services;  the  first  block  includes  the  first  five  cubic  meters  of  water 
consumption  and  the  highest  block  is  for  water  consumption  from  61  to  200,000  cubic 
meters. The average rate is $15 Mexican pesos (equivalent to 1.1 U.S. dollars in July 2009). 
In  fact,  CESPT’s  water  rates  for  Tijuana  and  Rosarito  are  considered  among  the  most 
expensive  in  Mexico.  However,  the  share  of  average  household  monthly  income  spent  in 
water services by Tijuana households is only 0.97 percent. To put this number in context, 
the maximum share proposed to ensure affordability is 2.5 percent in a developed country 
(the  U.S.)  and  5  percent  for  Asian  developing  countries  (Fankhauser  and  Tepic,  2006). 
Water rates are updated regularly (every six months; the last update was in July 2009). The 
Director of the CESPT considers that the rate structure is adequate for cost recovery.18 It is 
worth  noting  that  since  March  2003  residential  rates  are  tax  free  but  taxes  apply  to 
commercial and industrial water uses. Additionally, water consumption is free for retirees 
who consume up to 25 cubic meters; they also get a 50 percent discount for up to 40 cubic 
meters. 
  On  the  U.S.  side,  the  SDWD  calculate  water  bills  as  a  combination  of  a  monthly 
meter‐based fee and the amount of water used. For billing purposes, the Water Department 
measures  water  in  hundreds  of  cubic  feet  or  HCF.  Each  HCF  equals  748.05  gallons.  Bi‐
monthly  charges  for  a  typical  single‐family  include:  a  base  fee  ($33.04);  the  first  14  HCF 
billed at $2.795 per HCF; the next 14 HCF used billed at $3.032per HCF; and each HCF used 

                                                             
17 In‐Person interview with SDWD staff, March 10, 2009; also see 

www.sandiego.gov/water/rates/where.shtml 
18 In‐person interview, Hernando Duran, CESPT Director March 9, 2009. 

42 

 
 

above the first 28 HCF is billed at $3.404 per HCF. The total bill for multi‐family domestic 
customers is a combination of the monthly meter‐based fee (which is based on the size of 
the  meter)  and  the  amount  of  water  used.  These  customers  pay  $3.032  per  HCF.19  On 
average  the  share  of  average  household  monthly  income  spent  in  water  services  by  San 
Diego’s households is 1.7 percent, which is considered affordable. 
During  in‐person  interview,  SDWD  officials  stated  that  they  offer  no  discount  and  no 
payment  plan  for  poor  households  (as  instructed  by  City  Council);  however,  the  SDWD 
website suggests otherwise.20 According to their Web Page, the SDWD can grant extensions 
under  limited  conditions  that  include:  health  and  safety,  legal  negotiations,  or  in  case  of 
negative  impacts  on  other  ratepayers.  The  SDWD  can  also  defer  payments  for  up  to  12 
months. 
In Tijuana, the CESPT usually reports a commercial efficiency indicator to the federal 
water  agency  (CONAGUA).  This  indicator  measures  the  billed  amount  that  is  effectively 
collected;  at  the  end  of  2007  they  report  a  82  percent  commercial  efficiency.  Some 
international funding sources required CESPT to reach a 78 percent commercial efficiency 
as a requirement to get loans. However, if collection efficiency is measured as the percent 
of compliant users, then the average percent of users who do not pay on time increases to 
53  percent,  i.e.,  five  out  of  ten  users  do  not  pay  on  time  monthly.  According  to  CESPT 
officials,  one  factor  that  explains  this  outstanding  number  of  late  payers  is  that  current 
legal  framework  that  obstructs  service  disconnection  for  residential  users.  In  Baja 
California,  the  state  water  law  allows  only  for  flow  reduction.  Furthermore,  article  162 
states  that  residential  users  must  sign  their  cutoff  notice  and  admit  water  consumption 
before implementing disconnection,  which  is undoable.  In  addition, the  state government 
issues  each  year  an  edict  called  “cero  recargos”  by  which  all  late  payment  charges  for 
delinquent accounts are waived. This edict is valid from April  to December, which means 
that  most  of  the  year  charges  are  not  applied.21  Payment  behavior  is  different  by  type  of 
water  users  in  Tijuana.  About  60  percent  of  delinquent  accounts  are  residential  accounts 
                                                             
19 The detailed meter base fee can be consulted on: http://www.sandiego.gov/water/rates/rates.shtml. 

20 See the SDWD Web Site: www.sandiego.gov/water/rates/procedures.shtml. 

21 In‐person interview with Jose Rodriguez director of the commercial department and billing and collection 

staff, march 9,  2008 
43 

 
 

and approximately 29 percent are government buildings; only 10  percent are commercial 
or  industrial  users.  This  show  how  the  legal  context  affects  payment  of  water  services; 
most  commercial  and  industrial  users  pay  their  water  bills  because  otherwise  they  get 
disconnected. 
  By  contrast,  in  San  Diego  the  SDWD  collects  almost  everything  that  is  billed. 
However, the SDWD do not report the monthly number of users who could be classified as 
late payers or delinquent. In fact they did not answer the corresponding questions in our 
survey. However, in our in‐person interview SDWD officials told us that most people pay by 
the due date; 76 percent of accounts pay before day 25 and almost 99 percent pay prior to 
the  shut‐off  date.  Only  estimated  1  percent  of  residential  accounts  get  disconnected  but 
approximately 24 percent are late payers.  
On the Mexican side, the CESPT implemented in January 2008 a Collection Program 
following  an  important  increase  in  late  payment  rates  at  the  end  of  2007;  the  latter  was 
probably associated with the international crisis that affected the Mexican economy. This 
program  includes:  1)  cleaning  the  users’  database  (dropping  abandoned  and  uninhabited 
houses); 2) dropping households with debts below $500 Mexican pesos; and 3) dropping 
houses whose meter is inside because flow reduction cannot be implemented. The CESPT 
intensified  flow  reduction  and  the  delivery  of  cut  off  notices  (approximately  47,000  in 
January  2008);  although  CESPT  is  not  authorized  to  disconnect,  this  warning  works  well 
with late users.22 As a result of this strategy the collection rate was double the average rate 
during  January  and  February.23  Another  strategy  implemented  by  the  CESPT  to  promote 
payment is based on economic incentives. Regular users who remain punctual for at least 
four months get a 15 percent discount in their water bills. Also, regular users may pay six 
months of their water use in advance and get an 8 percent discount. If regulars users decide 
to pay one year of water use in advance they get a 10 percent discount. Payments are due 
in January and estimated water consumption is based on past consumption. 
In 2008, uncollected billed for the CESPT amounted to $600 million pesos (equivalent 
to about $4.5 million dollars using a 13.5 pesos/dollar rate).  This is the equivalent to the 
                                                             
22 In‐person interview with Gustavo Hernandez and Jose Rodriguez, CESPT, March 9, 2008. 

23 in‐person interview with Hernando Duran, CESPT Director, March 9, 2008. 

44 

 
 

billed  amount  for  three  months  of  water  services  for  the  whole  cities  of  Tijuana  and 
Rosarito or 27 percent of the utility’s annual budget. A third  of this debt is unrecoverable 
because  delinquent  users  are  the  government  or  abandoned  houses.  The  annual 
recoverable  rate  is  57  percent  of  the  debt  but  the  equivalent  to  the  recovered  amount  is 
again  uncollected  during  the  next  year  because  of  the  annual  edict  of  discounts  for 
delinquent users, which creates a vicious circle that promotes late payment. 
In  San  Diego,  since  the  SDWD  collects  almost  everything  it  bills,  such  enforcement 
strategies are not needed besides disconnection after the 38th day. It is worth noting that 
the  SDWD  does  not  penalize  late  payment,  only  users  who  get  disconnected;  these  users 
have to pay a $30 dollars meter shut‐off meter fee and $25 for restoring their service. 
The SDWD typically write off ~$250,000 out of $450,000,000, or 0.056 percent of the 
billed  amount.  This  represents  people  who  move  without  paying  or  who  go  bankrupt. 
Therefore, while nonpayment clearly affects the financial viability of the CESPT, it is clearly 
not the case for the SDWD. 
 

III.3.2 JMAS, CIUDAD JUAREZ – EPWU, EL PASO 
In Ciudad Juarez, the JMAS billing and collection department had 306 employees at the end 
of  2007.    Water  bills  were  sent  monthly.  Water  users  have  20  days  from  the  day  of  the 
meter reading to the due date to pay their bill. Although JMAS officials refused to interview 
with  us,  it  is  very  likely  that  meter  reading  and  billing  takes  several  days  so  the  time 
available  to  pay  is  shorter  than  20  days.24  Water  users  in  Ciudad  Juarez  can  pay  at  three 
types  of  locations:  JMAS  offices,  banks  and  grocery  stores.  Grocery  stores  charge  $5 
Mexican pesos for their service.  
  In El Paso, the EPWU also has monthly billing; however, the EPWU employs only 20 
meter readers, who like the CESPT in Tijuana and the SDWD in San Diego, have automatic 
                                                             
24 Although we requested and had a formal meeting with JMAS officials on September 22, 2008, they refused 

to  provide  detailed  information  about  nonpayment  issues  arguing  they  were  not  authorized  by  the  state 
Water and Sanitation Central Board (Junta Central de Agua y Saneamiento del Estado de Chihuahua ‐JCAS). 
JMAS also refused to answer our questionnaire; fortunately, JCAS (Federico Perez Guevara, Subdireccion de 
Planeacion y Evaluacion) helped us to the questionnaire with data they collected from the JMAS. Therefore, 
we can conclude that JMAS refused to provide information because of a highly politicized local context, which 
is not uncommon for water services in Mexico.  
45 

 
 

hand‐held  devices  to  capture  readings.  It  takes  three  days  after  a  reading  to  print  the 
corresponding  bill  and  mail  it.  Water  users  have  two  weeks  to  pay,  and  there  is  a  7  day 
grace  period,  followed  by  another  seven  days  before  the  EPWU  would  deliver  a  cut‐off 
notice. Consequently, water users have up to a month to pay their water bills. A payment 
center  is  located  at  the  EPWU  offices.  In  addition,  water  users  can  pay  at  nine  payment 
centers  connected  to  the  EPWU  billing  system.  Western  Union  also  accepts  water  bill 
payments  for  a  one  dollar  charge.  Water  bills  may  also  be  paid  by  internet  but  phone 
payments (using credit cards) are not available. 
The JMAS of Ciudad Juarez has a complex rate structure that defines seven categories of 
users:  flat  rates  for  unmetered  residential  accounts,  metered  residential  services, 
commercial  users,  industrial  users,  public  buildings,  public  schools,  and  government.  The 
last  three  categories  generate  a  significant  part  of  the  unrecoverable  debt.  JMAS’  water 
schedule  has  nine  blocks  for  residential  users  and  17  for  the  other  users.  The  first 
consumption  block  for  residential  users  is  from  0  to  23  cubic  meters  of  water.  The  last 
block is for 151 cubic meters or more. Water bills also include a charge of $0.30 Mexican 
pesos  for  water  withdrawal  costs.  The  combination  of  a  broad  number  of  categories  for 
users and a large number of blocks produces a complex rates structure. The simplest rate is 
the one for residential users with unmetered services; the minimum charge is $110 pesos. 
The average water monthly bill is $183 (the equivalent to US $13.5). JMAS offers a discount  
of  up  to  50  percent  and  payment  plans  for  retirees,  senior  citizens,  disabled  people,  and 
public  schools.  For  example,  in  July  2008  the  state  government  implemented  a  program 
called “Juntos Podemos”, which granted a 50 percent of discount for disabled persons and 
senior citizens who request it; more than 9,000 households received this discount.25 JMAS 
also grants payment plans for poor households. 
In contrasts with Ciudad Juarez, water rates in El Paso are the same for residential and 
commercial  customers,  but  they  are  lower  for  the  largest  commercial  customers.  The 
EPWU sets monthly minimum charges for water service, based on meter size, with a 400 
cubic feet (4CCF's) volume allowance. The minimum charge is $4.79 for meters less than 1“ 
up  to  $119.07  for  8”  meters.  Total  monthly  charges  include  the  minimum  charge  plus  a 
                                                             
25 See http://www.agua.org.mx/content/view/5402/89/). 

46 

 
 

commodity charge for water used. For residential customers only, four hundred cubic feet 
of water are included at the minimum price. Water used in excess of the volume allowance 
is billed under a three block structure based on a customer’s average winter consumption 
(AWC):26  $1.45  for  each  hundred  cubic  feet  (Ccf)  over  the  4  (Ccf)  to  150  percent  of  the 
(AWC); $3.40 for each hundred cubic feet between 150 and 250 percent of the AWC; and 
$4.87 for each Ccf over 250 percent of the AWC. The average monthly water bill for El Paso 
users  is  approximately  $40,  or  1.4  percent  of  the  monthly  average  household  income. 
Water  rates  are  reviewed  internally  every  year  and  adjusted  if  needed;  revenues  have  to 
cover planned expenses. EPWU offers payment plans for people on a case by case basis; it 
depends on how much they owe and for how long. Customer service employees can make 
arrangement on their own for smaller amounts; for larger ones, they need to consult their 
supervisor.   Unlike  JMAS  which  does  not  require  deposits  to  ensure  payment  of  water 
services,  EPWU  requires  a  deposit:  $25  for  residential  units  (single  family);  $50  for  a 
duplex;  $75  for  commercial  users.  EPWU  keeps  this  deposit  until  the  account  is  closed. 
Additionally, there is a set up fee of $20 for new residential connections.  
During  our  in‐person  interviews,  JMAS  officials  declared  that  approximately  50 
percent  of  residential  users  payments  are  late,  although  the  person  who  answered  our 
questionnaire  reported  that  75  percent  of  residential  users  do  not  pay  on  time;  only  one 
out  of  four  households  pay  their  water  services  on  time.  JMAS  applies  disconnection 
systematically only for industrial and commercial users. As a consequence, overdue bills do 
not  accumulate  for  these  two  categories  of  users.  By  contrast,  residential  users  tend  to 
accumulate important debts for unpaid water services.  
  The situation is quite different in El Paso.  During our interview EPWU officials told 
us that less than one percent of the water billed remains uncollected at the end of the year. 
At the same time, approximately 19 percent of residential users do not pay on time.  This 
apparent  inconsistency  highlights  different  ways  of  measuring  payment:  Commercial 
Efficiency  (which  measures  the  amount  of  money  collected)  and  Collection  Efficiency 
(which  should  be  measured  as  the  percent  of  users  who  pay  on  time).  For  EPWU 
                                                             
26 Average Winter Consumption (AWC) is the average amount of water used during the most recent 

December, January and February billing periods. 
47 

 
 

delinquent accounts are those that do not pay within a month of receiving their water bill. 
Late payers can pay within a month without suffering penalties; many pay before becoming 
delinquent and most pay within two months (disconnection occurs after two months). A 6 
percent charge is applied for late payment.  
  In  Ciudad  Juarez,  like  in  Tijuana,  JMAS  disconnects  accounts  selectively,  and  only 
accounts with a high debt. In 2007 only 5 percent of delinquent residential accounts were 
disconnected  because  of  nonpayment.  Selective  disconnection  is  applied  even  though 
article  1572  of  the  administrative  code  of  the  state  of  Chihuahua  states  that  no  user  is 
exempt from paying the “corresponding rights” for the use of water. However, since there 
is no water law in Chihuahua, the JCAS (Junta Central de Agua y Saneamiento del estado de 
Coahuila) is the institution that sets the rules for nonpayment penalties. As of January 2009 
the  high  percent  of  nonpayment  led  the  JMAS  to  disconnect  between  2,500  and  3,000 
accounts  monthly.  It  is  interesting  that  some  users  offered  a  bribe  to  JMAS  employees  to 
avoid disconnection; in fact the JMAS manager exhorted delinquent water users to refrain 
from offering bribes.27 Like the CESPT in Tijuana, JMAS implements payment campaigns; its 
commercial department can approve discounts of up to 35 percent of an accumulated debt 
or up to $10,000 Mexican pesos. Discounts higher than $10,000 pesos must be approved by 
the JMAS Board. Formally JMAS charges 1.5 percent of the overdue bill as a late payment 
fee, but most of these charges are waived during payment campaigns.  
  The unrecovered amount for JMAS in 2007 was the equivalent of 15 percent of the 
amount  it  billed.  Its  total  unrecovered  debt  reached  one  billion  of  Mexican  pesos  in  July 
2009  or  the  equivalent  to  120  percent  of  JMAS’  budget  for  2007.  However,  this  debt 
includes unpaid bills from the public sector, schools, and abandoned houses and buildings; 
therefore, it its very likely that the actual unpaid amount is smaller. Nevertheless, this is a 
big challenge for the financial sustainability of JMAS. 
Like  the  San  Diego  Water  Department,  the  main  policy  that  EPWU  implements  for 
dealing with nonpayment of water services is disconnection. If water bills are unpaid after 
a  month  of  the  due  date  EPWU  submits  a  cut  off  notice.  However,  the  utility  sometimes 
                                                             
27 Ciudad Juarez local newspaper, Bien Informado http://bieninformado.com/?c=151&a=52907, accessed on 

July 15, 2009. 

48 

 
 

does not have enough manpower to disconnect delinquent users during one cycle so it is 
done during the next cycle. Also, there is no disconnection when the outside temperature 
exceeds  100  F.  On  average  EPWU  report  that  3  percent  of  its  residential  accounts  are 
disconnected monthly. EPWU also implements a few other measures to foster compliance: 
there is a $10 reconnection fee during normal business hours, and $15 after 5 PM. These 
fees have not changed in over 10 years. There is also a $100 fine for tempering with a water 
meter  and  a  $500  fine  for  tempering  with  a  water  hydrant.  Delinquent  users  are  not 
reported to credit bureaus.  
  Unlike  JMAS,  EPWU  is  doing  well  financially  partly  because  of  decisions  that  were 
made a while ago: 30,000 acres in El Paso alone were bought and sold to developers and 
some  of  the  proceeds  were  invested  into  infrastructure.  The  water  development  board 
provides  funding  for  capital  needs  and  they  have  been  very  successful  with  receiving 
federal  grants  (on  average  $10  million  per  year);  recently  EPWU  received  money  for 
reclaiming  water.  The  availability  of  public  funding  has  allowed  the  upkeep  and  the 
development  of  the  water  infrastructure  over  the  last  20  years.  Since  public  funding  has 
been  available,  there  is  less  pressure  for  adjusting  rates;  in  fact  the  share  of  the  average 
monthly household income is fairly low (1.4 percent). Since water rates are affordable, and 
effective enforcement policies are in place, nonpayment is low  (1 percent) and its impact 
on the financial situation of the EPWU is negligible. 
 

III.3.3 COMAPA NUEVO LAREDO­ LWUD, LAREDO 
Like  most  Mexican  water  utilities,  the  COMAPA  of  Nuevo  Laredo  bills  monthly.  Billing  in 
Nuevo  Laredo  is  not  as  efficient  as  in  Tijuana:  it  takes  COMAPA  a  month  after  a  meter  is 
read  to  send  water  bills.  Meter  reading  and  billing  is  organized  in  seven  sections;  six  of 
them are for residential users and one is for commercial and industrial users.  Each billing 
zone has a different due date. In total there are 356 collecting routes. Formally, users have 
15  days to pay  but  because  bill  delivery takes  several  days,  users  have  approximately  10 
days to pay on time. COMAPA sends payment reminders for late users with their next water 
bill,  along  with  a  disconnection  warning  two  months  after  an  unpaid  bill.  There  are  few 

49 

 
 

options  to  pay  for  water  services  in  Nuevo  Laredo;  users  may  pay  at  COMAPA  offices  at 
three different addresses  (two  are  downtown,  which  are  far  for  people  living west  of  the 
city),  and  a  third  office  is  located  at  the  Colonia  Tanque  Matamoros,  which  is  more 
accessible  for  low  income  users.  Only  during  payment  campaigns  does  COMAPA  have 
mobile  payment  offices.  Users  may  also  pay  at  grocery  stores;  they  charge  $5  Mexican 
pesos for each water bill payment. 
In Laredo, the LWUD send water bills nine days after reading meters. Users have 20 
days to pay, so people in Laredo have twice as much time to pay than water users in Nuevo 
Laredo. Billing is organized along 165 billing routes. In contrast with the San Diego Water 
Department  and  the  El  Paso  Water  Utility,  LWUD  offers  payment  plans  for  low  income 
users. However, delinquent users cannot make partial payments or obtain discounts on late 
payment charges when paying their debts.28  
In Laredo, water users have several options to pay; there are twelve payment offices in 
the  city,  plus  a  mail  payment  deposit  at  the  civic  center  building  at  downtown.  Although 
LWUD payment centers are far from downtown, this is not a problem for water users who 
have cars; although 95.5 percent of homeowners have cars, 22 percent of them do not own 
a car. Water users may also pay by phone with a credit card. Alternatively they may pay at 
grocery  stores  and  supermarkets;  there  is  a  charge  of  $1  to  $1.5  dollars.  As  of  December 
2008, LWUD customers could not pay by internet.  
COMAPA‐Nuevo  Laredo  has  a  complicated  rate  structure  consisting  of  43 
consumption  levels  and  six  categories  of  users:  domestic,  commercial,  industrial,  public, 
COMAPA  employees,  residential  and  retirees.    Two  categories  include  users  with 
subsidized  water  rates  (COMAPA  employees  and  public  buildings  usually  do  not  pay  for 
water service, while retirees are subsidized). In Nuevo Laredo the rate structure includes a 
wastewater collection charge equal to 40 percent of the amount billed for drinking water. 
Water  rates  have  not  been  adjusted  since  mid‐2004;  although  a  21  percent  increase  in 
water  rates  was  requested  in  2005,  the  Board  of  Directors  approved  an  11  percent 
increase, but it was not published in the official state gazette and consequently it could not 
be  applied.  A  request  for  an  11  percent  increase  was  submitted  again  in  2008  but  was 
                                                             
28 In person interview with Tomas M. Rodriguez, Director LWUD, Febrero 8, 2008. 

50 

 
 

rejected by the state water agency, which asked the utility to  obtain a new approval from 
its Board of Directors. 29 The financial manager of COMAPA‐Nuevo Laredo estimates that a 
rate  increase  of  at  least  20  percent  is  needed  for  healthy  finances.30  Under  current  rates, 
the  average  water  bill  for  metered  consumption  is  approximately  $156  pesos.  A  large 
percentage (36 percent) of water users is unmetered; they pay a flat rate of $200 pesos.  It 
means that while metered users spend on average 3 percent of the local average household 
income  for  water,  unmetered  users  have  to  spend  the  equivalent  of  4  percent.  However, 
water  expenses  are  low  compared  to  other  services  such  as  electricity,  gas  or  telephone. 
For example, the electricity bill for 400kWh is approximately $200 pesos.  
In  Laredo,  the  LWUD  projects  income  from  the  minimum  consumption  block  as  a 
source  of  debt  financing;  any  volume  above  the  minimum  consumption  block  is  used  to 
cover operations and maintenance. The rate study model for Laredo includes 14 types of 
customers  and  projects  their  consumption  and  the  financial  needs  of  the  utility.  The 
wastewater fee is a percentage of the amount charged for water.31 The average water bill 
was $18 dollars in December of 2006. This amount was the equivalent to only 0.7 percent 
of the local average household income. By comparison, the average electricity bill was $104 
dollars  or  the  equivalent  of  4  percent  of  the  local  average  household  income.  LWUD  has 
programmed  a  sustained  rate  increase  (only  for  water)  over  15  years.  The  rate  increase 
began with a 25 percent jump in May 2006, followed by a 10 percent the second year and 7 
percent annually thereafter. The rate increase assumed a price  elasticity of 3 to 5 percent.  
Despite of this sharp increase, the increases in water rates has been considered adequate. 
However, the wastewater rate, in the opinion of one utility officer interviewed, is still lower 
than the actual costs.32 A sustained rate increase is also being considered for wastewater, 
which is intended to be used to finance part of planned projects. 
Nuevo  Laredo  reports  low  collection  efficiency  rates:  approximately  half  of  the 
residential customers do not pay their water bill on time. In July 2009 COMAPA reported 

                                                             
29 In person interview with Jesus Valdez, COMAPA’s General Manager, February 10, 2008. 

30 Meeting with the COMAPA administrative staff, February 11, 2008. 

31 In person interview with Federico Flores Zertuche, Utilities Administrator of Laredo, March 14, 2008. 
32 In person interview with Adrian Montemayor, former interim Director, LWUD, February 8, 2008. 

51 

 
 

that  38,000  (33  percent  of  all  users)  owed  78  million  pesos  for  water  services.33  Even 
though the Tamaulipas State Water Act specifies that no one can be exempt from paying for 
service, municipal and state agencies do not pay for water. Likewise, public buildings, such 
as prisons and state and municipal offices do not pay for water. Only schools pay partially 
for  their  water  following  an  agreement  between  COMAPA  and  the  Ministry  of  Public 
Education (SEP), but this payment only covers part of the cost  of service. One of the main 
reasons COMAPA is behind is that its customer database has not been updated.34  
Despite  recent  sustained  rate  increases,  the  LWUD  of  Laredo  reports  a  collection 
rate between 80 and 90 percent; the lowest of the three U.S. utilities studied. For 2007 the 
average  monthly  percent  of  residential  accounts  which  pay  late  for  Laredo  was  about  10 
percent.  However,  only  approximately  5  percent  of  residential  accounts  are  late  two  or 
more months, and approximately 1.6 percent are delinquent for four or more months. Past‐
due  payments  are  usually  collected  within  60  days.  Of  the  three  U.S.  utilities  studied  the 
LWUD report the highest percent of delinquent accounts. 
In Nuevo Laredo the high rate of past‐due accounts is being tackled by disconnecting 
service and charging a reconnection fee, which was not applied  prior to September 2007. 
Formally, COMAPA Nuevo Laredo charges 2.7 percent of the bill for late payment; however, 
most  late  payers  get  a  100  percent  of  discount  on  late  payment  charges  during  payment 
campaigns. Approximately 300 customers are now disconnected every week, which is still 
a small share of the total number of delinquent accounts (33,000). The reconnection fee for 
residential customers is 250 pesos. 
In June of 2006, COMAPA Nuevo Laredo reported an unrecoverable debt equivalent 
to  six  months  of  water  and  sewage  billing  for  the  whole  city.  The  next  year  COMAPA 
reported a slight improvement: in September 2007 delinquent accounts totaled more than 
70  million  pesos,  which  is  equivalent  to  more  than  four  months  of  billing  for  water  and 
wastewater  services.  A  big  issue  for  improving  the  collection  rate  is  that  a  significant 
amount  of  the  debt  is  unrecoverable;  approximately  56  million  pesos  out  of  70  million 
come  from  households  who  have  been  delinquent  for  a  year  or  more  (14,000  in  March 
                                                             
33 El manana, local newspaper, July 21, 2009; accessed on July, 30, 2009 

(http://www.elmanana.com.mx/notas.asp?id=132381). 
34 In person interview with Sanjuana Candanosa, Financial Manager, COMAPA Nuevo Laredo, March 13, 2008. 

52 

 
 

2008);  many  uninhabited  or  abandoned  dwelling  are  still  billed  with  flat  rates  because 
their  consumption  is  unmetered  or  they  have  broken  meters.35  Because  of  low  collection 
rates and also because of the long period during which many users remain delinquent, an 
enormous  debt  accumulates  and  represents  a  big  share  of  the  monthly  billed  amount.  
COMAPA  started  efforts  to  clean  its  database  of  users  to  eliminate  unreal  water 
consumption  and  consequently  unreal  debts  in  2008.  Like  the  CESPT  in  Tijuana,  an 
important  challenge  for  COMAPA  Nuevo  Laredo  is  to  be  able  to  implement  effective 
enforcement  measures,  mainly  effective  selective  disconnection,  and  sustainable  water 
rates, which the political context has been precluding until now. 
In Laredo, a strategy recently implemented by the LWUD to curb rising delinquency 
rates is a late penalty fee equal to 5 percent of the amount billed or $5, whichever is higher. 
The LWUD also disconnects accounts after the 15th day of the grace period. Employees in 
charge  of  disconnection  cannot  accept  payments;  the  main  reason  is  the  administrative 
costs,  for  example  for  authorizing  bank  checks.  Reconnection  charges  go  from  $35  in 
weekdays, to $55 for next day reconnection, and up to $75 on weekends.36   
Although the LWUD reports relatively low late payment and delinquency rates, it had more 
than  one  million  in  unpaid  residential  bills  at  the  end  of  the  FY  2004‐2005,  which 
represented  6.8  percent  of  the  total  billed  amount.  Significant  problems  with  leaks  were 
also reported, as well as low pressure and water losses. In fact, according to LWUD officials, 
the need for funding costly maintenance is the most critical item for them. LWUD officials 
expect to be able to focus on system maintenance after the explosive population growth of 
the last six years subsides. In this case, a relatively high nonpayment rate is associated with 
operational issues. 
 

                                                             
35 In person interview with San Juana Candanosa, COMAPA Administrator, March 13, 2008. 

36 In person interview with Federico Flores Zertuche, Utilities Administrator of the City of Laredo, March 14, 

2008.  
53 

 
 

III.4 CONCLUSIONS 
Our analysis shows that many households do not pay their water bill on time for a range of 
reasons:  weak  enforcement,  lack  of  commercial  orientation  which  precludes  the 
application  of  financial  penalties  for  nonpayment,  and  (mostly  in  Mexico)  the  perverse 
incentives  of  payment  campaigns.  Since  delinquent  households  in  Mexico  face  neither 
effective enforcement measures nor economic incentives, it is not surprising that they do 
not pay on time. In contrast, water utilities in the three U.S. cities studied generally take a 
business  approach  to  water  and  wastewater  services,  which  implies  that  water  services 
must  be  provided  with  good  quality  and  must  be  paid  for.  Viewing  water  services  as  a 
business begins from the moment the service contract is signed; utilities ensure payment 
for their services by requesting a deposit. An important finding of this analysis is that late 
payment  is  tolerated  even  for  water  utilities  that  apparently  implement  a  commercial 
approach such as the SDWD. Many users do not pay on time and they are not penalized for 
late payment. 
The  strong  business  approach  applied  to  water  services  in  U.  S.  cities  that  use 
selective disconnection as well as late payment and reconnection charges ensures adequate 
collection  rates  (none  of  the  three  cities  we  studied  have  collection  rates  below  80 
percent).  It  is  important  to  note  that  even  under  this  commercial  and  financial  approach 
maintenance  costs  may  not  be  fully  met  (for  example  in  Laredo).  For  the  three  utilities 
studied, a significant portion of the costs of new infrastructure are funded with grants or 
bonds. In El Paso, water infrastructure has been funded with public sources, so there is less 
pressure for increasing water rates. 
In  general,  available  data  suggest  that  disconnection  of  residential  delinquent 
accounts can be effective for reducing nonpayment for water services. However a policy of 
generalized disconnection is unfeasible because it would be costly and users may perceive 
it  as  unfair.  In  fact,  in  El  Paso  Texas,  the  EPWU  disconnects  late  accounts  only  after  two 
months because of a lack of staff. Similarly, COMAPA Nuevo Laredo can disconnect only a 
small  share  of  their  delinquent  accounts.  Alternatively,  a  policy  of  widely  publicized, 

54 

 
 

selective effective disconnection (for example focusing on delinquent residential accounts 
with six or more overdue bills) would be less costly and more effective.  
Moreover,  we  found  that  a  lack  of  commercial  orientation  in  water  services  in 
Mexican  cities  complicates  the  task  of  water  utilities;  water  services  are  considered  an 
entitlement  rather  than  a  service  for  which  users  have  to  pay.  Payment  campaigns  that 
allow substantial discounts generate perverse economic incentives for nonpayment. 
By contrast with U. S. utilities, the greatest risk factor to financial sustainability for 
the three Mexican water utilities we studied is their low collection rates; all of them report 
a  collection  efficiency  of  around  50  percent.  Only  half  of  the  users  pay  on  time.  The  high 
percentage  of  customers  who  do  not  pay  for  water  services  and,  even  worse,  the  low 
likelihood  of  recovering  delinquent  accounts,  calls  the  financial  sustainability  of  Mexican 
water utilities into question.  
On  the  U.S.  side,  collection  efficiency  appears  adequate  as  80  percent  or  more  of 
customers pay on time. All three cities studied systematically  cut off service to delinquent 
customers. An important factor that may influence the commercial efficiency of U.S. water 
utilities  is  that  their  billing  and  collection  systems  are  generally  more  efficient  than  for 
Mexican  utilities.  Furthermore,  U. S.  utilities try  to  reduce  billing  and  collection  costs;  for 
example  the  SDWD  bills  bi‐monthly  to  reduce  its  costs. This  strategy  may  be appropriate 
for Mexican water utilities although it tends to weaken the price signal. Another factor that 
may help reduce delinquent payments in U. S. cities is that water fees are included in the 
same bill as other utilities such as gas or garbage collection (e.g. Laredo). As a result, if the 
utility bill is unpaid more than one service is suspended.  
Our case studies also suggest that more payment options may reduce the percentage 
of  residential  accounts  with  overdue  bills.  Likewise,  accurate  metering  may  effectively 
promote  payment.  By  contrast,  that  the  time  available  to  pay  does  not  seem  to  be  a  real 
limitation for households to pay for water services. 
Overall, our main finding is that the local institutional context (i.e. local water laws, rules, 
norms  and  political  circumstances)  matter  for  explaining  the  nonpayment  of  water 
services.  On  the  U.S.  side,  we  found  very  specific  rules  and  norms  that  constrain 
discretional decisions regarding payment enforcement policies.  By contrast, local Mexican 
55 

 
 

politicians  and  utilities  officials  have  discretional  powers  to  grant  discounts  or  ban 
disconnection.  In  Mexico,  state  water  laws  that  ban  disconnection  without  taking  into 
account  payment  capacity  creates  perverse  incentives  and  threatens  the  financial 
sustainability of water utilities. Furthermore, late payment and delinquency affects also the 
quality of water services; as can be seen in water utilities that lack adequate maintenance 
because of financial problems (for example JMAS in Juarez, COMAPA in Nuevo Laredo but 
also the LWUD in Laredo). But most importantly, late payment and nonpayment of water 
services result in the inefficient use of water in a region that suffers from water scarcity. 

56 

 
 

IV. ECONOMETRIC PROBLEMS 
When we wrote this proposal, we were interested in assessing quantitatively the impact of 
enforcement on household non‐payment of water services. We planned to model the 
equilibrium between enforcement and non‐payment using a simultaneous equation system 
and instrumental variables to tackle the joint determination of our explanatory variables. 
For example, it is very likely that the number of disconnected accounts is associated with a 
large nonpayment rate; likewise, higher charges are likely associated with higher 
nonpayment rates. In this context, it is well known (e.g., see Wooldridge, 2006) that 
ordinary least square estimators would be biased and inconsistent.  
An instrumental variables (IV) estimator is an option to solve this problem, 
provided it is applied to a “large enough” dataset. An appropriate IV should be uncorrelated 
with the error term but highly correlated with the corresponding endogenous variable 
(Greene, 2002). Originally we proposed to consider instruments: the existence of a law that 
allows disconnection and the suspension of services for each state as an instrument for 
disconnection, and the billing and collection annual budget for each water utility as an 
instrument for effectively collected charges. Unfortunately, our case studies suggest that 
several important variables, including the overdue amount, enforcement, and the 
percentage of disconnect accounts are known only with considerable error, at least on the 
Mexican side.  This is partly due to inconsistent ways of keeping track of rebates, late fees, 
and penalties. In addition, our respondents did not distinguish between disconnections for 
non‐payment and disconnection for other reasons (our questionnaire also did not make 
that clear enough).  Although we obtained a high response rate and possibly a large enough 
sample, explaining quantitatively the link between non‐payment and enforcement does not 
appear possible for this problem.   

57 

 
 

ACKNOWLEDGEMENTS 
We thank Daji Yuan, Alicia Prater, Jessica Sisco, and Rosario Perez Gauna for their valuable 
research assistance. We are also grateful to the Urban Water Research Center at UC Irvine 
for valuable logistical support. Finally, we thank Jorge Silva, from the North American 
Development Bank, and Professor Bill Cooper at UC Irvine, from their letters of support. 

  

58 

 
 

REFERENCES 
 

Baum, Christopher. An introduction to modern econometrics using Stata. Stata Press, 2006. 

Booysen, F.  Non­Payment of Services: A Problem of Ability­to­Pay. The South African Journal 
of Economics, 69 (4), 2001: 475‐697. 

Comisión Nacional del Agua. Estadísticas del Agua en México. Edición 2008, 2008. 

Comisión  Nacional  del  Agua.  Situación  del  Subsector  Agua  Potable,  Alcantarillado  Y 
Saneamiento , 2006. 

Consejo Nacional de Poblacion.  La  desigualdad en  la  distribución  del ingreso  monetario  en 


México. 2005. 

Dinar, Ariel. "Political Economy of Water Pricing Reform." The Political Economy of Water 
Pricing  Reform.  Ed.  Ariel  Dinar.  Washington  D.  C.:  World  Bank‐  Oxford  University 
Press, 2000, pp. 1‐25. 

Fankhauser, Samuel, and Sladjana Tepic. "Can Poor Consumers Pay for Energy and Water? 
An Affordability Analysis for Transition Countries." Energy Policy , 2006. 

Foundation  for  Water  Research.  Researching,  Developing  and  Testing  of  Payment 
Strategies  for  the  Lower  Income  Groups  at  Four  Selected  Communities  in  order  to 
Manage  Charges  for  Water  Use.  (Report  1202/1/03).  Johannesburg,  2003: 
Foundation for Water Research, http://www.Fwr.Org/Wrcsa/1202103.htm. 

Gleick, P. The Human Right to Water. Water Policy, 1(5), 1999. 487‐503. 

Greene, William. Econometric Analysis. Fifth Edition. Pearson Education, 2002. 

Hanemann,  W.  Michael.  "Price  and  Rate  Structures."  Urban  Water  Demand  Management 
and Planning. Eds. Duane D. Baunmann, John J. Boland and W. Michael Hanemann. 
New York San Francisco Washington D. C.: McGraw‐Hill, Inc., 1998. 137‐69. 

Harrington,  Winston,  and  Anthony  Heyes.  "The  Theory  of  Penalties:  "Leverage"  and 
"Dealing"."  The  Law  and  Economics  of  the  Environment.  Ed.  Anthony  Heyes. 
Cheltenham Northampton MA: Edward Elgar, 2001, pp. 185‐97. 

Heyes,  Anthony.  "Making  Things  Stick:  Enforcement  and  Compliance."  Oxford  Review  of 
Economic Policy 14.4, 1998, pp. 50‐63. 

Kayaga,  Sam,  John  Calvert,  and  Kevin  Sansom.  "Paying  for  Water  Services:  Effects  of 
Household Characteristics." Utilities Policy 11, 2003, pp. 123‐32. 

Merret, Stephen. "Deconstructing Households' Willingness to‐Pay for Water in Low‐Income 
Countries." Water Policy 4.2, 2002, pp. 157‐72. 
59 

 
 

Organization  for  Economic  Co‐Operation  and  Development.  Social  Issues  in  the  Provision 
and Pricing of Water Services. Paris: OECD, 2003. 

Organization for Economic Co‐Operation and Development. The Price of Water. Trends in 
OECD Countries. Paris, 1999. 

Polinsky,  A.  Mitchell.  "The  Fairness  of  Sanctions:  Some  Implications  for  Optimal 
Enforcement Policy." American Law and Economics Review 2.2, 2000, pp. 223‐37. 

Savedoff, William D., and Pablo Spiller, eds. Spilled Water. Institutional Commitment in the 
Provition  of  Water  Services.  Washington  D.  C.:  Inter‐American  Development  Bank, 
1999. 

Shirley,  Mary  M.,  and  Claude  Menard.  "Cities  Awash:  A  Synthesis  of  the  Country  Cases." 
Thirsting  for  Efficiency.  Ed.  Mary  M.  Shirley.  Washington:  The  World  Bank‐ 
Pergamon, 2002, pp. 1‐41. 

Urbiztondo, Santiago. La Cobrabilidad del Servicio de Agua Potable y Desagues Cloacales en 
la Argentina. Buenos Aires: FIEL, 2001. 

Wooldridge,  Jeffrey.  Introductory  Econometrics.  A  Modern  Approach.  Third  Edition. 


Thomson‐South Western, 2006.  

 
 
 

60 

 
 

APPENDIX A: SURVEY INSTRUMENT 

A1 

 
 

A2 

 
 

A3 

 
 

A4 

 
 

El Colegio de la Frontera Norte & The University of California, Irvine

Survey of Border Water Utilities


A Project Funded by UCMexus-CONACYT

Please answer in the blue area next to or below a question


Preliminaries

Thank you for taking the time to complete our survey. The purpose of this study is to better understand the
links between service quality, payment convenience, and the effectiveness of payment enforcement
policies for water services at the U.S. – Mexico Border. The information and data you provide will be used
for statistical purposes and no individual data will be published without your explicit consent. Your answers
and opinions are extremely important to the success of our research. After a preliminary section, this
survey has 3 parts, each introduced by a brief introduction. Please try to answer all of the questions. Your
help is much appreciated – please check the appropriate box on the final page of the survey (Part Three;
Question 15) if you would like to receive a copy of the survey results.
Date (month/day/year): 

Water Utility name: 

In case we need clarifications for some of the questions below, please indicate your

Name: 
Address:

Professional title: 

Phone number (starting with your area code):  

Email: 
Fax:

Part 1 General Information
This part asks some general questions about your water utility. If data for 2007 are not available, please
provide data for the most recent year (and indicate that year).
1 What cities/communities does your utility serve? 

2 What is the total number of accounts your utility provided water services for at the end of 2007? 

A5 

 
 

3 For how many residential accounts did your utility provide drinking water at the end of 2007? 

For how many residential accounts (if any) did your utility provide waste water services at the end of 
4
2007? 

5 What % of residential accounts was metered at the end of 2007? 

6 What % of residential meters was working properly at the end of 2007? 

7 How many employees (full time equivalent) worked in your utility at the end of 2007? 

8 How many employees (full time equivalent) in your utility worked on billing/collection at the end of 2007? 

9 How many technical staff (full time equivalent) worked in your utility on drinking water at the end of 2007? 

10 How many gallons of water per month on average were consumed by your residential customers in 2007? 

11 How and how often does your utility provide information to households about the quality of their drinking 
water? 

Did your utility have publicized water quality problems that required boiling water in 2007? If yes, please 
12 indicate how many; otherwise, enter "none":

A6 

 
 

13 Does your utility keep records of complaints from residential customers about service quality or billing?

O No.  

O Yes. Please tell us how many complaints were received on average per month in 2007: 

Did your utility need to implement water restrictions in 2007? If so, how long did they last and what where 
14 these restrictions? 

15 At the end of 2007, how many residents within your service area were not connected to water service?

Part 2 Billing and Financial Information
This part asks some questions about billing and financial information for your utility.

1 How often does your utility send water bills to residential costumers? 

2 From the time bills are mailed, how much time do residential customers have to pay their water bill?  

Where can residential customers pay their water bills? (please check all that applies; enter "X" in front of 
3
category):
At water utility offices.

At grocery stores.  If there is an extra fee, how much is it (please answer below)?  

In banks.  If there is an extra fee, how much is it (please answer below)? 

A7 

 
 

By phone.  If there is an extra fee, how much is it (please answer below)? 

By internet.  If there is an extra fee, how much is it (please answer below)? 

Other (please indicate below):

If there is an extra fee, how much is it (please answer below)? 

4 How much was the average residential monthly water bill (including sewer charges) in 2007? 

5 Does your utility offer special pricing for qualified low income households?  If yes, please explain briefly 
(otherwise enter "None"): 

Does your utility offer payment plans for qualified low income households?  If yes, please explain briefly 
6
(otherwise enter "None"): 

What percentage of the total amount of billed water for your residential accounts was not paid at the end 
7 of 2007 (including penalties)? 

8 What were your total operating costs in 2007? 

9 What were your total revenues in 2007? 

10 What was the budget of your billing/collection department in 2007? 

A8 

 
 

Part 3 Late and Non‐Payment Policies
We will now ask you some questions about late payment and non-payment.

1 On average, how many of your residential accounts were late in paying their water bills each month in 2007

2 Is there a financial penalty for households who pay a water bill late?
No.

Yes.  Please indicate if it is a % of the water bill and specify that percentage: 

Please indicate if this penalty also includes a fixed amount: 

3 What percentage of late residential accounts actually pay a financial penalty? %

4 Is disconnection for non‐payment legal in your community?
No.  Please skip to Question 7.
Yes.  

5 On average, how many of your residential accounts were disconnected monthly for non‐payment in 2007? 

6 Is there a service charge for reconnecting a residential account?
No.  
Yes. How much is it?  
It varies by situation.

Does your utility use measures other than disconnection (if it is allowed) to get paid for overdue water 
7 bills?  
No.
Yes.  Please list all measures: 

A9 

 
 

8 Does your utility organize payment campaigns to get households to pay their overdue water bills?

No.  Please skip to Question 13.
Yes.  

9 Could you tell us when payment campaigns were organized in 2007 and how long they lasted? 

10 Did these payment campaigns include substantial discounts?
No.  
Yes. Please indicate the average discount for payment campaigns organized in 2007?  

     

11 Who can authorize discounts? 

12  What was the total amount of discounts for 2007? 

13 What are the main challenges facing your water utility over the next five years? 

14 Feel free to write any comments you may have about this survey:
 
 
15 Would you like to receive an email summary of our survey results? 
Yes (Please make sure you provide us with your email on Page 2). 
No.

Thank you for filling out our survey. Your help is much appreciated.

A10