MEDIDAS CORRECTIVAS EN EL AMBITO MUNICIPAL PERUANO

¿CÓMO RETOMAR EL ESTADO DE DERECHO INMEDIATAMENTE

DESPÚES DE COMETIDA LA INFRACCIÓN QUE LO ALTERA?

 MEDIDAS CORRECTIVAS EN EL AMBITO MUNICIPAL PERUANO
¿CÓMO RETOMAR EL ESTADO DE DERECHO INMEDIATAMENTE
DESPÚES DE COMETIDA LA INFRACCIÓN QUE LO ALTERA?

SUMARIO

I. Identificación del Problema

II. La Normatividad Nacional como obstáculo para la ejecución de los actos

administrativos que buscan retomar el Estado de Derecho en el ámbito
municipal.

III. Competencia Municipal, Principio de Subsidiariedad y Autonomía

Municipal como instrumentos necesarios para la Regulación,
Implementación y Aplicación o Ejecución de Medidas Correctivas

1. Medidas correctivas en otros sectores.

2. Distinguiendo la sanción de la medida correctiva

 ¿Las Municipalidades están impedidas legalmente de regular,

implementar y ejecutar medidas correctivas?
 ¿Qué tiene que ver la Autonomía Municipal en todo esto?
 ¿Por qué mediante ordenanzas municipales?
 ¿Qué se aprueba mediante ordenanzas?

IV. Recomendaciones para la Regulación de la Medidas Correctivas.

V. Conclusiones
 Introducción

Ante los serios y constantes problemas de la ciudad por la alteración del Estado de
Derecho, por la comisión de faltas o infracciones, ocasionadas por una persona natural o
jurídica, lo que la legislación peruana actual les permite hacer a los Gobiernos Locales
para retomar la legalidad o el estado anterior, en forma inmediata, es poco o nada.

Esta normativa nacional no es clara y en algunas casos bastante contradictoria, como

explicaremos en este artículo, lo que ocasiona por un lado que la Autoridad Municipal no
realice las acciones suficientes y oportunas, para lograr esa paz y tranquilidad social, al
retomar el Estado de Derecho, así como que ocasiona que los infractores aprovechen la
referida legislación, los procedimientos establecidos, las “garantías” en general del
sistema y permanezcan por mucho tiempo en Estado infractor, dando a entender que no
se respeta el Principio de Autoridad y que cualquiera puede ejecutar acciones contrarias a
derecho (construir sin licencia de obra, funcionar sin licencia, ocupar la vía pública,
instalar publicidad en la vía pública, vender bebidas alcohólicas a menores de edad,
construir en zona monumental e histórica, edificar sin seguridad, etc.), sin que nadie
pueda impedirlo.

Como sabemos al contrario de lo que el derecho constitucional norma, en relación a que

toda persona puede hacer lo que la ley no le prohíbe1, el Estado o la Administración
Pública sólo deben hacer lo que la ley le manda2, esto obliga al funcionario público
municipal a conocer a profundidad no sólo la Constitución, normas de creación de su
Entidad, su Ley Orgánica, los Decretos Supremos y Códigos que reglamentan su
accionar, sino además y principalmente para el presente caso, a utilizar los principios
rectores y medulares que sustentan finalidad de un Gobierno Local.

1 Constitución Política del Perú,

Art. 2º, Inc. 24., Literal a):
Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe.
2 Esta obediencia de la Administración Pública al imperio de la ley se conoce también. como el principio de sujeción de la Administración a la
legislación, en tal sentido «… se señala que mientras los sujetos de derecho privado, pueden hacer lo que no está prohibido, los sujetos de
derecho público sólo pueden hacer aquellos que le sea expresamente facultado» (MORON URBINA, Juan Carlos; Comentarios a la Ley
del Procedimiento Administrativo General, Ed. Gaceta Jurídica, 7ma Edición, Lima 2008, p. 62).
Morón Urbina Citando a Gabino Fraga expresa que «el principio de legalidad adquiere el carácter de un verdadero derecho a la legalidad a
favor de los administrados, ya que considera que los administrados tienen el poder de exigir a la Administración que se sujete en su
funcionamiento a las normas legales establecidas al efecto, y que, en consecuencia, los actos que se realice se verifiquen por los órganos
competentes, de acuerdo con las formalidades legales» (MORON URBINA, Juan Carlos; Comentarios a la Ley del Procedimiento
Administrativo General, Ed. Gaceta Jurídica, 7ma Edición, Lima 2008, p. 62).
La doctrina es uniforme al afirmar que la Administración pública está obligada a actuar regladamente, no arbitrariamente; dicho de otra
forma, el principio de legalidad limita el poder administrativo. (CERVANTES ANAYA, Dante A.; Manual de Derecho Administrativo,
Ed. Rodhas, 4ta Edición, Lima 2004, p. 68).
Este artículo, tiene por objeto sustentar que en base al objeto a finalidad de un Gobierno
Local y a la aplicación del principio de la Autonomía Municipal, reconocida por la
Constitución3, por la Ley Orgánica de Municipalidades4, por distinta jurisprudencia emitida
explicando la connotación de dicho principio5 y analizada incluso en Informes
Defensoriales6 se puede lograr la emisión de normas locales, en base a la competencia
reguladora de estos Gobiernos Locales7y se puede regular mediante Ordenanzas, la
aplicación de medidas correctivas, para destinarlas a retomar el Estado de Derecho en
forma inmediata una vez que este haya sido alterado, sin necesidad de demorar años en
lograrlo y sin que esta potestad reguladora y la aplicación de las respectivas normas,

3Constitución Política del Perú

Art. 194º:
Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía política, económica y administrativa en
los asuntos de su competencia…
Artículo 195º
Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en
armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo.
Son competentes para:
(…)
5. Organizar, reglamentar y administrar los servicios públicos locales de su responsabilidad.
8. Desarrollar y regular actividades y/o servicios en materia de educación, salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente, sustentabilidad de
los recursos naturales, transporte colectivo, circulación y tránsito, turismo, conservación de monumentos arqueológicos e históricos, cultura,
recreación y deporte, conforme a ley.
4 Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades

ARTÍCULO II.- AUTONOMÍA

Los gobiernos locales gozan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia.
La autonomía que la Constitución Política del Perú establece para las municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno,
administrativos y de administración, con sujeción al ordenamiento jurídico.
5 Podemos remitirnos a lo resuelto en la STC Nº 004-2009-PI/TC, fundamentos 15º y 16º; y la STC Nº 0013-2003-AI/TC, fundamento 6º.
6 Al respecto podemos hacer referencia al Informe Defensorial Nº 133, en el que señala que la autonomía municipal se debe entender como

un mecanismo de protección de la esfera de actuación constitucional de los Gobiernos Locales respecto a las acciones que contra ella
puedan realizar los otros órganos del Estado (Informe Defensorial Nº 133, p. 41).
El Informe se encarga también de recoger las apreciaciones brindadas por el Tribunal Constitucional afirmando que al momento de hablar
de autonomía municipal debemos tener en consideración:
a) El contenido subjetivo u organizativo de la autonomía como garantía institucional se presenta como condición sin la cual no sería
posible la existencia real de las municipalidades.
b) El contenido objetivo o sustantivo de la autonomía, esto es, la autonomía municipal como garantía de la gestión de los asuntos y
servicios que interesan a la comunidad local.
c) El contenido institucional de la autonomía, es decir, la autonomía como ejercicio de las responsabilidades y funciones públicas
confiadas por la Constitución y el legislador a los Gobiernos Locales. Es decir, la autonomía municipal como condición que
posibilita el desempeño de funciones por parte de las municipalidades, lo que implica asimismo cierto grado de libertad e
independencia de estos entes a los otros niveles de gobierno y, ciertamente, protección frente a posibles injerencias de éstos.
(Informe Defensorial Nº 133, p. 43)
7 Dentro del amplio concepto que es la Autonomía Municipal, la autonomía política faculta a la municipalidad de poder elegir la dirección

política que ella desea, siempre que está se encuentre en armonía con lo dispuesto por la Constitución y las leyes generales. Creemos que
la autonomía política se materializa a través de la autonomía normativa, porque se atribuye al municipio la potestad de poder dictar normas
y en tal sentido autorregularse, empero al igual que la anterior, tal autonomía no es absoluta, pues está limitada por la Constitución y las
leyes generales.

La Defensoría del Pueblo, en el Informe Defensorial Nº 133, citando a Hildebrando Castro–Pozo señala que la autonomía política confiere la
facultad de «Autonormarse mediante ordenanzas en las materias que son de competencia local, complementando las normas de alcance
nacional. Así, por ejemplo, las municipalidades pueden emitir ordenanzas que, complementando las normas nacionales, regulen aspectos
de transporte público para su ámbito territorial». (Informe Defensorial Nº 133, p. 47).
signifiquen abuso de autoridad ni irrespeto a la legislación nacional menos aún a la
Constitución.

Esta regulación presupone además la creación no sólo de normas públicas (Ordenanzas

Municipales8) si no obligatoriamente además de normativas y directivas internas,
selección y capacitación de personal, para ejecutar con arreglo a ley, respetando el
derecho de defensa y dentro de un procedimiento regular, pero en forma casi inmediata,
las medidas correctivas necesarias para restablecer el Estado de Derecho y la Paz Social,
restableciendo además el principio de autoridad.

I. IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA

Cada vez resulta más común que infractores a normas de competencia municipal,
decidan contradecir administrativa y judicialmente, actos administrativos emitidos por
Gobiernos Locales, que intentan corregir y retomar el Estado de Derecho o reponer la
cosas al Estado anterior a la violación o a la comisión de la infracción de la norma;
logrando mediante estrategias procedimentales y procesales, al amparo de imprecisas y
contradictorias normas nacionales que se analizan en este artículo, la no aplicación o
ejecución de la decisión municipal de reponer las cosas al estado anterior en forma
inmediata.

Un par de ejemplos explican mejor lo antes mencionado.

Primer Ejemplo: Pedro es un joven y arriesgado empresario, decide instalar una

Discoteca a 50 metros de una Universidad, sabe, porque así se lo informaron en la
Municipalidad cuando quiso realizar el trámite para la licencia de este local, que le
negarían dicha licencia de funcionamiento porque conforme a la Ley de Consumo,
Expendio y Publicidad de Bebidas Alcohólicas9 y ordenanzas locales, no está permitido,
funcionar un local dirigido a estas actividades a menos de 100 metros de una Universidad.

8 Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades

Artículo 40º.- Ordenanzas
Las ordenanzas de las municipalidades provinciales y distritales, en la materia de su competencia, son las normas de carácter general de
mayor jerarquía en la estructura normativa municipal, por medio de las cuales se aprueba la organización interna, la regulación,
administración y supervisión de los servicios públicos y las materias en las que la municipalidad tiene competencia normativa.
9 Ley Nº 28681, Ley que regula la comercialización, consumo y publicidad de bebidas alcohólicas
Sin embargo, sabiendo que es un negocio rentable, decide tramitar una licencia para
restaurante y una vez obtenida ésta, decide funcionar como discoteca, ocasionando no
sólo malestar en los vecinos por los ruidos molestos, venta de licor a menores de edad y
escándalos en las zonas cercanas, falta de seguridad, sino además la preocupación de
las autoridades Universitarias y de los padres de los jóvenes universitarios que estudian
en la misma, porque distrae la atención de sus estudiantes y sus responsabilidades como
tales, así como que los expone a muchos peligros; resultando un problema social que
requiere inmediatamente de la autoridad municipal para que retome el Estado de
Derecho clausurando el local.

La Municipalidad competente decide cancelar la licencia para restaurante y clausurar el

local, conforme a la legislación nacional sus funcionarios responsables inician dos
procedimientos, uno de revocación de licencia de funcionamiento10y otro para sancionar
con clausura el local vía procedimiento sancionador, que estará dirigido en contra del
conductor del local y del propietario del inmueble, sin embargo el dueño del local
conocedor que existen normativas nacionales que impiden la ejecución del acto
administrativo mientras exista contradicción administrativa y judicial, y que la
Municipalidad no ha regulado adecuadamente la implementación de medidas correctivas,
es que sabe que la autoridad municipal en respeto al derecho de defensa y del debido
procedimiento, no logrará en forma inmediata dicha clausura dado que estas normas
protegen su derecho de continuar en infracción hasta que no se emita la resolución
correspondiente en última instancia administrativa, debiendo además esperar la
municipalidad los tres meses que prevé la Ley del Proceso Contencioso Administrativo11

Art. 3º.- De la autorización

Solo aquellos establecimientos debidamente autorizados por las municipalidades de su jurisdiciòn, podrán comercializar las bebidas
alcohólicas al público dentro del giro o modalidad y horario específico que se establezca en el reglamento y con las restricciones
establecidas en ordenanzas municipales y en la presente Ley. Dicha autorización, en ningún caso será otorgada a establecimientos que se
dediquen exclusivamente a la comercialización de bebidas alcohólicas, de toda graduación y se encuentran en locales situados a menos de
100 metros de instituciones educativas.
De manera eventual y transitoria se podrá autorizar la venta y consumo de bebidas alcohólicas en espectáculos o eventos públicos.
10Es preciso distinguir el concepto de Nulidad del de Revocación. En el caso del primero, hacemos referencia expresa a la Nulidad de oficio,

que consiste en la facultad de la propia administración de poder dejar sin efecto sus propias actuaciones administrativas, fundando tal
situación en que el acto administrativo adolece de vicios de legalidad, vulnerando el ordenamiento jurídico. Por otro lado, al tratar la
Revocación, estamos hablando de la facultad de la administración (a través de la más alta autoridad administrativa) de dejar sin efecto un
acto administrativo, si y solo si se cumple alguna de las excepciones señaladas en el Numeral 203.2 del Art. 203º de la Ley Nº 27444.
Dromi, define a la revocación como «la declaración unilateral de un órgano en ejercicio de la función administrativa por la que se extingue ,
sustituye o modifica un acto administrativo por razones de oportunidad o de ilegitimidad. Puede ser total o parcial, con sustitución del acto
extinguido o sin ella» (DROMI, Roberto; Derecho Administrativo, Tomo I, Ed. Gaceta Jurídica, 1ra Edición, Lima 2005, p. 387).
Morón Urbina sustenta la revocabilidad en la afirmación que el obrar estatal siempre se encuentra frente a situaciones y circunstancias
cambiantes, por lo que aquél (el poder estatal) tiene que estar en la capacidad de poder suprimirlo y/o modificarlo los actos administrativos
que él emite, cuando advierte incompatibilidades entre éste y el interés público. (MORÓN URBINA, Juan Carlos; “La Revocación de Actos
Administrativos, Interés Público y Seguridad Jurídica” en Derecho PUCP, Año 2011, Nro.67, p. 423.)
11Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS T.U.O. de la Ley Nº 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo

Artículo 19º.- Plazos

para interponer la acción contencioso administrativa y peor aún si esta se interpone dentro
del plazo tendrá que esperar que se emita la resolución judicial en última instancia.

Concluye por lo tanto el infractor y así además lo acepta dicho Gobierno Local, que
mientras dure la contradicción administrativa y mientras no se resuelva en última instancia
el proceso contencioso administrativo, que en suma tiene como tiempo aproximado de
duración 3 a 4 años, no podrá ejecutarse el acto administrativo de clausura. Estrategia
que lo protege durante dicho lapso, a sabiendas que la resolución judicial al final será en
su contra, pero también a sabiendas que incluso, poco antes de la sentencia en última
instancia e incluso al momento de la ejecución, “transfiera” el negocio a otra persona, que
no fue parte del proceso, quién utilizando la misma estrategia que su antecesor
(contradicción) se quedará otro tiempo similar sin que se ejecute la clausura del local, es
decir sin que se retome el Estado de Derecho.

Segundo ejemplo y tan común como el anteriormente manifestado es el inicio de una

construcción sin licencia de obra, sin aprobación del proyecto y sin respetar la ley12, la
Municipalidad de la jurisdicción delega un inspector o fiscalizador, verificar la transgresión
a las normas urbanas, y decide iniciar un procedimiento administrativo que tenga por
objeto exigir la regularización de los trámites de la licencia y paralelamente otro
procedimiento sancionador que pretenda paralización o demolición de la construcción. El
responsable, decide al igual que el ejemplo anterior utilizar la normativa antes referida (el
sistema), para contradecir tanto administrativamente como judicialmente la decisión
Municipal, y de esta forma demorar la ejecución de ambos actos administrativos, más de
3 años, esperando que el escenario legal y real cambien (otra zonificación, incentivos a la
construcción, nuevo gobierno municipal e incluso funcionarios “más buena gentes”) y
logre su licencia y conformidad de obra.

Mientras esto ocurre en ambos casos, los vecinos domiciliados cerca de los predios
infractores, sin conocer las normas nacionales ni los detalles procedimentales ni
procesales (y no tienen por qué saberlo), presentan sus denuncias y quejas ante la

La demanda deberá ser interpuesta dentro de los siguientes plazos:

1. Cuando el objeto de la impugnación sean las actuaciones a que se refieren los numerales 1, 3, 4, 5 y 6 del Artículo 4 de esta Ley, el plazo
será de tres meses a contar desde el conocimiento o notificación de la actuación impugnada, lo que ocurra primero.
12 Ley N° 29090, el Decreto Supremo N° 024-2008-VIVIENDA
municipalidad por el malestar social en viven, también solicitan la intervención de la
Defensoría del Pueblo, el Ministerio Público y los medios de comunicación, sin embargo la
demora en la ejecución de los actos administrativos, en ambos casos antes mencionados,
les hace dar la impresión que pese a que existe orden expresa de clausura,
regularización, suspensión o demolición, el infractor no le hace caso a la autoridad y NO
PASA NADA DE NADA. Resultado la opinión pública concluye que “no se respeta a la
autoridad o esta no se hace respetar” o peor aún “la corrupción está permitiendo estos
hechos”.

II. La Normatividad Nacional como obstáculo para la ejecución de los actos

administrativos que buscan retomar el Estado de Derecho en el ámbito municipal.

Porqué decimos que la normatividad nacional, es poco clara y contradictoria, es más

podemos afirmar que tiene serias lagunas, lo que supuestamente impide la ejecución de
actos administrativos, que tienen por objeto reponer el estado de derecho, salvaguardar
el interés público y asegurar la eficacia de la decisión del gestor público.

No existe ninguna norma nacional que autorice directamente o claramente a los

Gobiernos Locales a aplicar alguna medida inmediata, como mecanismo eficaz para
reponer oportunamente el Estado de Derecho transgredido por un infractor.

Si revisamos la Ley Orgánica de Municipalidades Ley N° 27972, no encontraremos,

ningún artículo donde se le autorice a un Gobierno Local, la ejecución alguna medida que
implique retomar la legalidad en forma inmediata y de esta forma proteger el interés
público.

El artículo 46° de esta Ley Orgánica de Municipalidades, prevé que las normas
municipales son de carácter obligatorio y su incumplimiento acarrea las sanciones
correspondientes, sin perjuicio de promover las acciones judiciales sobre
responsabilidades civiles y penales a hubiera lugar. Esto significaría, que si interpretamos
literalmente esta norma, la única vía para reponer el estado de derecho es la sanción, lo
que a su vez en aplicación de la Ley N° 2744413, corresponde aplicarla dentro de un
procedimiento administrativo sancionador.

En ese sentido, la sanción como acto de gravamen, reaccional frente a la conducta

infractora y cuya finalidad es solamente represiva, requiere de un procedimiento
sancionador provisto de garantías, que bajo el principio de legalidad y el respeto al
derecho de defensa, obliga al agotamiento de la vía administrativa para su ejecución e
incluso a la culminación del proceso contencioso administrativo, de conformidad con la
Ley de Ejecución Coactiva Ley Nº 26979.

En efecto el numeral 16.1 del artículo 16° de la Ley N° 26979 (Texto Único Ordenado
aprobado por D.S 018-2008-JUS), prevé que: Ninguna autoridad administrativa o política
podrá suspender el Procedimiento, con excepción del ejecutor que deberá hacerlo, bajo
responsabilidad, cuando: e) Se encuentre en trámite o pendiente de vencimiento el plazo
para la presentación del recurso administrativo de reconsideración, apelación,
revisión o demanda contencioso administrativa presentada dentro del plazo
establecido por ley contra el acto administrativo que sirve de título para la ejecución, o
contra el acto administrativo que determine la responsabilidad solidaria.

Además el artículo 46° de la Ley Orgánica de Municipalidades en su último párrafo indica

que: Las sanciones que aplique la autoridad municipal podrán ser las de multa,
suspensión de autorizaciones o licencias, clausura, decomiso, retención de productos y
mobiliario, retiro de elementos antirreglamentarios, paralización de obras, demolición,
internamiento de vehículos, inmovilización de productos y otras.

Sanciones, que para lograr una mayor eficacia del acto administrativo, deberían tener la
denominación de medidas correctivas, necesarias para reponer el Estado de Derecho en
forma inmediata y no vía procedimiento sancionador que como he manifestado en
aplicación del artículo 16.114 del D.S 018-2008-JUS concordante con el artículo 216.115,

13Norma aplicable de conformidad con lo previsto en el artículo 26° de la Ley Orgánica de Municipalidades y del artículo I del Título Preliminar
de la Ley N° 27444.
14D.S. Nº 018-2008-JUS T.U.O. de la Ley Nº 26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva

Art. 16º.- Suspensión del Procedimiento

(…)
16.1 Ninguna autoridad administrativa o política podrá suspender el Procedimiento, con excepción del ejecutor que deberá hacerlo, bajo
responsabilidad, cuando:
e) Se encuentre en trámite o pendiente de vencimiento el plazo para la presentación del recurso administrativo de reconsideración,
apelación, revisión o demanda contencioso administrativa presentada dentro del plazo establecido por ley contra el acto administrativo que
sirve de título para la ejecución, o contra el acto administrativo que determine la responsabilidad solidaria en el supuesto contemplado en el
artículo 18°, numeral 18.3, de la presente Ley.
de la Ley del Procedimiento Administrativo General, obliga a la administración a no
ejecutar la sanción, hasta que no se agote la vía administrativa y de interponerse un
Contencioso Administrativo, la obliga a esperar la resolución en última instancia y en
nuestro sistema judicial implica entre 3 o 4 años.

Es más, el párrafo final del Artículo 46° 16 de la Ley Orgánica de Municipalidades, induce a
que el cumplimiento de la sanción sea vía ejecutor coactivo, limitando aún más la
aplicación inmediata de la sanción, dado que el Ejecutor Coactivo será competente una
vez que la obligación sea exigible con arreglo al artículo 9° 17 de TUO de la Ley de
Ejecución Coactiva en mención.

Entonces alguien dirá, pero la Ley N° 27444, en su artículo 236°18 permite la ejecución de
medidas de carácter provisional, que asegure la eficacia de la resolución final, estas
medidas deberán ajustarse a la intensidad, proporcionalidad y necesidades de los
objetivos que se pretende garantizar en cada supuesto concreto y se compensarán
cuando sea posible con la sanción impuesta.

Cierto pero, están medidas tienen ciertas características que distan de ser opciones para
que la administración retome la legalidad, dado que estas medidas son:

15Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General

Art. 216º.- Suspensión del Procedimiento
216.1 La interposición de cualquier recurso, excepto los casos en que una norma legal establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución
del acto impugnado.
16Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades

Art. 46º.- Sanciones

(…)
A solicitud de la municipalidad respectiva o del ejecutor coactivo correspondiente, la Policía Nacional prestará su apoyo en el cumplimiento
de las sanciones que se impongan, bajo responsabilidad.
17D.S. Nº 018-2008-JUS T.U.O. de la Ley Nº 26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva

Artículo 9º.- Exigibilidad de la Obligación.

9.1. Se considera Obligación exigible coactivamente a la establecida mediante acto administrativo emitido conforme a ley, debidamente
notificado y que no haya sido objeto de recurso impugnatorio alguno en la vía administrativa, dentro de los plazos de ley o en el que hubiere
recaído resolución firme confirmando la Obligación. También serán exigibles en el mismo Procedimiento las costas y gastos en que la
Entidad hubiere incurrido durante la tramitación de dicho Procedimiento.
9.2. También serán ejecutadas conforme a ley, las garantías otorgadas a favor de la Entidad, dentro del Procedimiento establecido en la
presente norma, cuando corresponda.
18Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General

Artículo 236.- Medidas de carácter provisional

236.1 La autoridad que instruye el procedimiento podrá disponer la adopción de medidas de carácter provisional que aseguren la eficacia de
la resolución final que pudiera recaer, con sujeción a lo previsto por el Artículo 146 de esta Ley.
236.2 Las medidas que se adopten deberán ajustarse a la intensidad, proporcionalidad y necesidades de los objetivos que se pretende
garantizar en cada supuesto concreto.
236.3 El cumplimiento o ejecución de las medidas de carácter provisional que en su caso se adopten, se compensarán, en cuanto sea
posible, con la sanción impuesta.
  Son Provisionales, lo que significa que son temporales y no definitivas, y como
vemos en varios de los casos las infracciones merecerán, una acción inmediata de
la administración para que retome la legalidad y proteja el interés público.
 Permite la compensación con la sanción impuesta, es decir se relaciona
directamente con la sanción y su procedimiento, lo que nos lleva al escenario
garantista del procedimiento sancionador que impide la ejecución de una medida
inmediata y reparadora.
 Además, estas medidas provisionales deben ser emitidas con sujeción al artículo
146°19 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, es decir una medida
cautelar, la que es provisional, caduca con la resolución que pone fin al
procedimiento, transcurrido el plazo fijado para su ejecución, o para la emisión de
la resolución que pone fin al procedimiento, es decir permanece su inejecución si
el infractor interpone acción contencioso administrativa, por lo tanto estas medidas
provisionales, no garantizan la eficacia de la administración para retomar el Estado
de Derecho, la legalidad y la protección al interés público.

III. Competencias Municipales, principio de Subsidiariedad y Autonomía Municipal

como instrumentos normativos necesarios para la Regulación, Implementación y
Ejecución de Medidas Correctivas.

1. Medidas correctivas en otros sectores

Creemos que para conocer más lo que son las medidas correctivas, es menester partir de
las medidas correctivas permitidas por la Administración Pública en otros ámbitos ajenos
al municipal, tales como el INDECOPI-Instituto de Defensa de la Competencia y la
Propiedad Intelectual; el OEFA- Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental, así
como otras entidades vinculadas a la protección y defensa ambiental (Autoridad Nacional
del Agua, Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre, etc.); y los Organismos
Reguladores (OSINERGMIN, OSIPTEL, SUNASS, entre otros).

19 Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General

Artículo 146.- Medidas cautelares
146.1 Iniciado el procedimiento, la autoridad competente mediante decisión motivada y con elementos de juicio suficientes puede adoptar,
provisoriamente bajo su responsabilidad, las medidas cautelares establecidas en esta Ley u otras disposiciones jurídicas aplicables,
mediante decisión fundamentada, si hubiera posibilidad de que sin su adopción se arriesga la eficacia de la resolución a emitir.
146.2 Las medidas cautelares podrán ser modificadas o levantadas durante el curso del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en
virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser consideradas en el momento de su adopción.
146.3 Las medidas caducan de pleno derecho cuando se emite la resolución que pone fin al procedimiento, cuando haya transcurrido el
plazo fijado para su ejecución, o para la emisión de la resolución que pone fin al procedimiento.
146.4 No se podrán dictar medidas que puedan causar perjuicio de imposible reparación a los administrados.
Debemos reconocer que en nuestro país, las entidades antes mencionadas tienen la
facultad de establecer medidas correctivas. Así tenemos:

- INDECOPI, que puede disponer el establecimiento de medidas correctivas

tendientes a revertir los efectos que la conducta infractora hubiese ocasionado.
Las medidas correctivas pueden estar orientadas en distintos sentidos, de acuerdo
a las funciones propias de esta entidad. Por ejemplo, pueden regular las
conductas negativas de mercado (Competencia desleal, anti dumping, etc.,) o
también en materia de protección al consumidor, ordenar las medidas correctivas
que señala el Código de Protección y Defensa del Consumidor20, que dependiendo
de su naturaleza pueden ser reparadoras, como cambio del producto, devolución
de la contraprestación, devolución de pagos indebidos, etc.; o complementarias,
como decomiso o destrucción de la mercadería, clausura temporal del local,
inhabilitación, etc.
- En el caso de los organismos reguladores, podemos mencionar a OSINERGMIN
como órgano competente en la regulación y fiscalización del sector energético, se
encuentra facultado para ordenar medidas correctivas21, tales como el retiro de las
instalaciones, el comiso de bienes y la paralización de obras, entre otras, para
reponer las cosas o situaciones alteradas por una conducta antijurídica a su
estado anterior. De la misma manera obran, los otros entes reguladores.
- En materia ambiental, y más específicamente en el tema agua, podemos hacer
referencia a la Autoridad Nacional del Agua (ANA), ente responsable del
establecimiento de los procedimientos para la gestión sostenible de los recursos
hídricos, con competencia suficiente para disponer la imposición de medidas
correctivas, tales como la restauración de la situación al estado anterior, el
decomiso de los bienes utilizados para cometer la infracción, entre otras.

20Ley Nº 29571, Código de Protección y Defensa del Consumidor

Artículo 114.- Medidas correctivas
Sin perjuicio de la sanción administrativa que corresponda al proveedor por una infracción al presente Código, el Indecopi puede dictar, en
calidad de mandatos, medidas correctivas reparadoras y complementarias.
Las medidas correctivas reparadoras pueden dictarse a pedido de parte o de oficio, siempre y cuando sean expresamente informadas sobre
esa posibilidad en la notificación de cargo al proveedor por la autoridad encargada del procedimiento.
Las medidas correctivas complementarias pueden dictarse de oficio o a pedido de parte.
21Resolución de Consejo Directivo de OSINERGMIN Nº 233-2009-OS-CD

REGLAMENTO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR DE OSINERGMIN

Tal como hemos acabado de apreciar, la Administración Pública cuenta con las facultades
suficientes para la imposición de medidas correctivas que tienen por objetivo restituir,
reparar, restaurar o devolver las cosas al estado o situación existente antes de la
comisión de la infracción22.

Si bien es cierto aparentemente, la legislación nacional referida anteriormente, genera una

equivocada idea sobre imposibilidad de ejecución de actos administrativos en escenarios
de contradicción administrativa y judicial, considero que el problema se presenta en que
los Gobierno Locales, no han utilizado ni regulado adecuadamente las medidas
correctivas, como mecanismo legal y jurídicamente apto y posible para retomar
inmediatamente el Estado de Derecho, alterado por el infractor.

2. Distinguiendo la sanción de la medida correctiva

Para poder llegar a la conclusión a lo manifestado, es necesario hacer un análisis sobre

las diferencias que existen entre sanción y medida correctiva, para posteriormente
abordar mi propuesta de la forma como deben regularse tanto procedimentalmente y
estructuralmente para lograr su adecuada ejecución.

a) La sanción administrativa

Al hablar de sanción, hacemos alusión a aquel acto de gravamen, reaccional

frente a la conducta infractora y cuya finalidad es sólo represiva, que para su
imposición requiere de un procedimiento sancionador provisto de garantías, al
amparo del principio de legalidad y del respeto al derecho de defensa23. Dicho de
otra manera, podemos precisar que la sanción es el corolario de un determinado

22Volvemos a reiterar que nuestro ordenamiento jurídico prevé de manera general la imposición de este tipo de medidas en la Ley del
Procedimiento Administrativo General a través de todos los mecanismos tendientes a la “reposición de la situación alterada” (Ley Nº 27444,
Art. 232, Numeral 232.1)
23 En cuanto a la naturaleza propia de la sanción administrativa, podemos conceptuarla como «la manifestación del ejercicio de la potestad

sancionatoria de la Administración». Esta potestad, como todas las vinculadas a la Administración Pública está condicionada al respeto
irrestricto de la Constitución, los principios constitucionales, y sobre todo los derechos fundamentales. (PEDRESCHI GARCÉS, Willy;
“Análisis sobre la potestad sancionadora de la Administración Pública y el Procedimiento Administrativo Sancionador en el marco de la Ley
Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo general”, En: Comentarios a la ley del Procedimiento Administrativo General, 2da
parte, ARA Editores, Lima 2003, p. 49). El resaltado es nuestro.
 procedimiento administrativo, que cuenta con pautas predeterminadas, obedecidas
obligatoriamente por el funcionario a emitirla.

Para Dromi, «la sanción es un medio indirecto con que cuenta la Administración
para mantener la observancia de las normas, restaurar el orden jurídico violado y
evitar que puedan prevalecerlos actos contrarios a derecho»24. También podemos
definir a la sanción administrativa como el mal infligido a un administrado en
ejercicio de la correspondiente potestad administrativa por un hecho o conducta
constitutiva de infracción administrativa25.

Es conveniente señalar, que a diferencia de los demás tratadistas, Morón Urbina

también indica cuales son los elementos constitutivos de la sanción26:

o Es un acto de gravamen, toda vez que determine un menoscabo o

privación (total o parcial, temporal o definitiva) de derechos o intereses de
la persona sobre la quien recae.
o Es un acto reaccional frente a una conducta ilícita, debido a que su
finalidad es una consecuencia de una conducta sancionable, ya que cuenta
con un carácter represivo y/o disuasivo.
o Es un acto con finalidad represiva, por tanto su existencia no guarda
relación con el volumen o intensidad del daño.

b) Medida Correctiva

Hemos de comenzar haciendo la precisión que a nivel nacional, las

investigaciones doctrinarias en esta materia son pocas, a pesar de la importancia
que están adquiriendo, además de que vienen siendo utilizadas con mucha
frecuencia por las entidades públicas.

24DROMI, Roberto; Ob. Cit., p. 401

25 MORÓN URBINA, Juan Carlos; Ob. Cit., p. 635
26 Ídem.
 A nivel internacional, las medidas correctivas también pueden denominarse
medidas de policía (o medidas provisionales), y tienen como finalidad ser
mecanismos de reacción, ante posibles infracciones al interés público a fin de
evitarlas o hacer cesar sus efectos.

Nosotros definimos a la medida correctiva como aquel acto procedimental que

busca revertir los efectos que la conducta infractora hubiera ocasionado o impedir
que ésta se produzca nuevamente en el futuro, es por tanto un mecanismo
regulador de las conductas que satisface y garantiza la eficacia del acto
administrativo, los derechos de los ciudadanos, administrados, consumidores,
inversionistas.

El Derecho Administrativo reconoce que las medidas correctivas son herramientas

accesorias a la sanción administrativa, que van más allá de la finalidad meramente
punitiva27.

Finalizando, este acápite debemos puntualizar que la distinción en la legislación nacional

entre sanción administrativa y medidas correctivas es un tanto difusa, lo que vuelve muy
dificultoso la aplicación de uno y otro; sin embargo a nuestro parecer y en consonancia
con la doctrina, lo que caracteriza inequívocamente a la sanción es ese contenido gravoso
que posee, y que se constituye como un perjuicio en contra del administrado que le es
impuesto como castigo, por haber cometido una determinada infracción. No así la medida
correctiva, que por su naturaleza no necesariamente causa un perjuicio al administrado, si
no que se limita a buscar la reposición de la situación al estado anterior.

Hecha ya la introducción necesaria, toca preguntarnos: ¿Las Municipalidades están

impedidas legalmente de regular, implementar y ejecutar medidas correctivas?

Si bien la tendencia, ha hecho que por lo general las medidas correctivas sean utilizados
por un sector de la Administración Pública (Nos referimos a los organismos reguladores y
a los defensores de la competencia), en definitiva, consideramos y proponemos que tal

27 Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) – Presidencia del Consejo Directivo; “Lineamientos para la aplicación de las
medidas correctivas a que se refiere el literal d) del Numeral 22.2 del Artículo 22º de la Ley Nº 29325, Ley del Sistema de Evaluación y
Fiscalización Ambiental”, p. 6.
atribución también puede ser ejercida por los gobiernos locales, y lo sustentamos de la
siguiente manera:

Las municipalidades de acuerdo a lo prescrito por su ley orgánica, son los organismos
encargados de la representación del vecindario, promoviendo la adecuada prestación de
los servicios públicos locales y desarrollo integral, sostenible y armónico de la
circunscripción28. Para lograr esta finalidad las Municipalidades tienen como principio
básico su Autonomía Municipal reconocida constitucionalmente. Es en mérito a finalidad
pública constitucional y a su autonomía, que estos Gobierno Locales están facultados y
con poder suficiente para ordenar la imposición de medidas correctivas, destinadas a la
protección de los intereses de la comunidad que representan.

En la misma línea, haciendo una interpretación extensiva del Art. 232º29 de la Ley Nº
27444, nosotros tenemos la plena convicción de que las Municipalidades tienen la
autoridad suficiente para emitir disposiciones no solamente a título de sanción, sino otras
que pueden ser catalogadas como medidas correctivas. De la norma en mención,
nosotros podemos comprender que la Municipalidad tiene la potestad de emitir todas
aquellas medidas necesarias para la reposición de la situación alterada, no únicamente
sanciones30.

¿Qué tiene que ver la Autonomía Municipal y el principio de subsidiariedad en todo

esto?

28Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades

ARTÍCULO IV.- FINALIDAD
Los gobiernos locales representan al vecindario, promueven la adecuada prestación de los servicios públicos locales y el desarrollo integral,
sostenible y armónico de su circunscripción.
29Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General

Artículo 232.- Determinación de la responsabilidad.

232.1 Las sanciones administrativas que se impongan al administrado son compatibles con la exigencia de la reposición de la situación
alterada por el mismo a su estado anterior, así como con la indemnización por los daños y perjuicios ocasionados, los que serán
determinados en el proceso judicial correspondiente… (El resaltado es nuestro)

30Eneste sentido, estoy de acuerdo con lo expresado por la Srta. Noelia Carreras Schabauer. (CARRERAS SCHABAUER, Noelia; “Medidas
de policía administrativa y régimen jurídico del servicio público: uso de las medidas correctivas en el Perú” en Derecho PUCP, Año 2011,
Nro.67, pp. 502-503.)
Cómo lo hemos desarrollado líneas arriba, resulta que tanto la Administración como
funcionarios públicos o la autoridad administrativa están en la obligación de ejecutar sólo
lo que la Ley manda, entonces se debe regular dentro de la correspondiente jurisdicción
municipal las medidas correctivas, dado que de no hacerlo se incumple el principio de
legalidad pertinente.

Retomando lo mencionado en líneas anteriores, las Municipalidades tienen con arreglo a

la Constitución y a su Ley Orgánica de Municipalidades tres autonomías: económica,
administrativa y política. A continuación pasaremos a enunciar con más detalle lo que
cada una comprende:

a) Autonomía económica: También conocida como autonomía financiera, y que

comprende el poder del gobierno local de manejar sus estructuras financieras,
determinando los ingresos y gastos que ha de realizar la municipalidad.
b) Autonomía administrativa: O autonomía organizativa, que consiste en la potestad
de la municipalidad de poder organizarse a sí misma, teniendo en consideración
que la forma de organización, valga la redundancia, que ella decida deberá estar
orientada a la consecución de los fines de la misma.
c) Autonomía política: Comprende la elección de una dirección política, que esté
armonizada con lo que disponga la Constitución y las leyes generales.
Todo lo señalado deriva en la aplicación de la Autonomía normativa, que no es otra cosa
que la competencia que tienen los Gobiernos Locales de aprobar y publicar sus propias
leyes, denominadas Ordenanzas, dentro de la visión de Estado democrático,
descentralizado y desconcentrado31, lo que implica que la estructura, organización y
funciones específicas de los gobiernos locales se cimientan en una visión de Estado
democrático, unitario, descentralizado y desconcentrado, con la finalidad de lograr el
desarrollo sostenible del país.

31LEYNº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades

ARTÍCULO V.- ESTADO DEMOCRÁTICO, DESCENTRALIZADO Y DESCONCENTRADO
La estructura, organización y funciones específicas de los gobiernos locales se cimientan en una visión de Estado
democrático, unitario, descentralizado y desconcentrado, con la finalidad de lograr el desarrollo sostenible del país.
En el marco del proceso de descentralización y conforme al criterio de subsidiariedad, el gobierno más cercano a la población es el más
idóneo para ejercer la competencia o función; por consiguiente el gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser
cumplidas más eficientemente por los gobiernos regionales, y éstos, a su vez, no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los
gobiernos locales.
Los gobiernos locales están sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera general y
de conformidad con la Constitución Política del Perú, regulan las actividades y
funcionamiento del Sector Público; así como a las normas técnicas referidas a los
servicios y bienes públicos, y a los sistemas administrativos del Estado que por su
naturaleza son de observancia y cumplimiento obligatorio.

Las competencias y funciones específicas municipales32 se cumplen en armonía con las

políticas y planes nacionales, regionales y locales de desarrollo33. Es más así se ha
pronunciado el Tribunal Constitucional en varias sentencias cuando mediante la vía de
hecho estos Gobierno Locales han aplicado medidas tendentes a respetar el Estado de
Derecho. El Tribunal Constitucional ha reconocido esta atribución de las municipalidades,
y en consonancia con esto ha emitido una serie de sentencias, algunas de ellas
precedentes vinculantes, en las que de conformidad con lo dispuesto por la Ley Orgánica
de Municipalidades faculta a los gobiernos locales a ordenar la clausura transitoria o
definitiva de aquellos establecimientos cuyo funcionamiento infrinjan normas
reglamentarias o produzcan efectos perjudiciales para la salud o la tranquilidad del
vecindario34.

Es así que entonces mediante Ordenanzas se pueden crear y regular medidas correctivas
con el objeto de implementarlas como única vía para retomar el estado de derecho eficaz
y oportunamente una vez que haya sido alterado.

¿Por qué mediante ordenanzas municipales?

La Ordenanzas son normas de carácter general de mayor jerarquía en la estructura

normativa municipal, teniendo el rango de ley de conformidad a lo dispuesto por la

32
LEY Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, Título V ,en materia de organización del espacio físico del suelo; servicios públicos
locales; protección y conservación del ambiente; desarrollo y economía local; prevención, rehabilitación y lucha contra el consumo de drogas;
saneamiento salubridad y salud; tránsito, viabilidad y transporte público; educación cultura, deporte y recreación; abastecimiento y
comercialización de productos y servicios; seguridad ciudadana, etc. etc.
33LEY Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades

ARTÍCULO VIII.- APLICACIÓN DE LEYES GENERALES Y POLITICAS Y PLANES NACIONALES

Los gobiernos locales están sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad con la Constitución Política del
Perú, regulan las actividades y funcionamiento del Sector Público; así como a las normas técnicas referidas a los servicios y bienes
públicos, y a los sistemas administrativos del Estado que por su naturaleza son de observancia y cumplimiento obligatorio.
Las competencias y funciones específicas municipales se cumplen en armonía con las políticas y planes nacionales, regionales y locales de
desarrollo.
34 Podemos remitirnos a lo resuelto en la STC Nº N° 2802-2005-PA/TC, fundamentos 14°; y la STC N° 03341-2010-PA/TC, fundamento 9º.
Constitución35. Mediante las Ordenanzas, los gobiernos locales aprueban su organización
interna, regulación, administración y supervisión de los servicios público y todas aquellas
materias en las que la municipalidad tiene competencia normativa. Mediante ellas también
se pueden crear, modificar, suprimir o exonerar, los arbitrios, tasas, licencias, derechos y
contribuciones, dentro de los límites establecidos por ley, tal como lo expresa el Art. 40º
de la Ley Orgánica de Municipalidades.

Además de lo dispuesto en este Art. 40º, arriba señalado, las Ordenanzas Municipales
tienen otra atribución más que es la de determinar el régimen de sanciones
administrativas por la infracción de sus disposiciones, estableciendo escalas de multas en
función de la gravedad de la falta; así como la imposición de sanciones no pecuniarias36.

¿Qué se aprueba mediante ordenanzas?

- Organización Interna, regulación, administración y supervisión de los servicios

públicos y las materias en las que la municipalidad tiene competencia
normativa.- Así tenemos que mediante Ordenanza se aprueba el organigrama,
reglamento de organización y funciones (ROF), el manual de organización y funciones
(MOF), y demás documentos de gestión que tengan como finalidad regular la
organización interna incluyendo el Reglamento de Sesiones de Concejo (en el que
figurarán por ejemplo el procedimiento y causales de suspensión).

Mediante Ordenanza también se aprueba cual será la modalidad de gestión para la

administración y supervisión de los servicios públicos, por ejemplo si se va a
concesionar, si se hará por administración directa, o en forma mixta.

Los documentos de gestión referidos a la regulación del planeamiento local, llámese

planes de desarrollo, planes urbanos, de desarrollo de capacidades, presupuesto

35Constitución Política del Perú

Artículo 200º.- Acciones de Garantía Constitucional
4. La Acción de Inconstitucionalidad, que procede contra las normas que tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de
urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales que contravengan la
Constitución en la forma o en el fondo
36Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades

Artículo 46.-
(…)
Las ordenanzas determinan el régimen de sanciones administrativas por la infracción de sus disposiciones, estableciendo las escalas de
multas en función de la gravedad de la falta, así como la imposición de sanciones no pecuniarias…
 participativo, espacios de concertación y participación vecinal, etc. se aprueban
también mediante Ordenanza municipal.

- Crean modifican, suprimen o exoneran, los arbitrios, tasas, licencias, derechos y

contribuciones.- La redacción del artículo 40º guarda relación con lo dispuesto en el
numeral 4 del artículo 195º de la Constitución, el que dice prácticamente lo mismo 37;
sin embargo a mi parecer bastaba con indicar que, mediante Ordenanza Municipal
se crean, modifican y suprimen contribuciones y tasas esto en el entendido que,
las tasas pueden ser arbitrios, derechos y licencias38, conforme lo establece Código
Tributario; no existiendo necesidad de ser reiterativo en la redacción.

Constitucionalmente sólo por ley o decreto legislativo (en caso de delegación) se

crean, modifican o derogan tributos, o se establece exoneraciones39, lo que se condice
con lo establecido por la norma IV del Título Preliminar del Código Tributario,40 los
gobiernos locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o

37Constitución Política del Perú-

Artículo 195°.-
4. Crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales, conforme a ley”
38 Decreto Supremo Nº 133-2013-EF, T.U.O del Código Tributario

Norma II: “Ámbito de Aplicación:

Este Código rige las relaciones jurídicas originadas por los tributos. Para estos efectos, el término genérico tributo comprende:
c) Tasa: Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva por el Estado de un servicio público individualizado
en el contribuyente.
No es tasa el pago que se recibe por un servicio de origen contractual.
Las Tasas, entre otras, pueden ser:
1. Arbitrios: son tasas que se pagan por la prestación o mantenimiento de un servicio público.
2. Derechos: son tasas que se pagan por la prestación de un servicio administrativo público o el uso o aprovechamiento de bienes
públicos.
3. Licencias: son tasas que gravan la obtención de autorizaciones específicas para la realización de actividades de provecho
particular sujetas a control o fiscalización (…)”
39Constitución Política del Perú

Artículo 74°.-

Los tributos se crean, modifican o derogan, o se establece una exoneración, exclusivamente por ley o decreto legislativo en caso de
delegación de facultades, salvo los aranceles y tasas, los cuales se regulan mediante decreto supremo. Los Gobiernos Regionales y los
Gobiernos Locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de éstas, dentro de su jurisdicción, y con los límites
que señala la ley(..)

40Decreto Supremo Nº 133-2013-EF, T.U.O del Código Tributario

Norma IV: Principio de Legalidad - Reserva de la Ley:
Sólo por Ley o por Decreto Legislativo, en caso de delegación, se puede:
a) Crear, modificar y suprimir tributos; señalar el hecho generador de la obligación tributaria, la base para su cálculo y la alícuota; el
acreedor tributario; el deudor tributario y el agente de retención o percepción, sin perjuicio de lo establecido en el Artículo 10º;
b) Conceder exoneraciones y otros beneficios tributario
(…)
Los Gobiernos Locales, mediante Ordenanza, pueden crear, modificar y suprimir sus contribuciones, arbitrios, derechos y licencias o
exonerar de ellos, dentro de su jurisdicción y con los límites que señala la Ley(…)
 exonerar de estas41 pudiendo las Municipalidades ejercer esta atribución sólo
mediante Ordenanzas las que deberán ser aprobadas del Concejo Municipal42

- Sanciones Administrativas.- De conformidad con el artículo 46º de la LOM, las

normas municipales son de carácter obligatorio y su incumplimiento acarrea las
sanciones correspondientes, sin perjuicio de realizar otras acciones43. Las
Ordenanzas son las que determinan el régimen de sanciones administrativas por la
infracción de sus disposiciones, estableciendo las escalas de multas en función de la
gravedad de la falta; así como la imposición de sanciones pecuniarias.

Literalmente hablando, el Concejo Municipal en materia normativa, es el único órgano

que emite Ordenanzas y a través de una Ordenanza se debe establecer la relación
de infracciones, la escalas de multas y sanciones no pecuniarias Vg: multa,
suspensión de autorizaciones o licencias, clausura, decomiso, retención de productos
y mobiliario, retiro de elementos antirreglamentarios, paralización de obras,
demolición44, internamiento de vehículos, inmovilización de productos y otras,45 pero
obligatoriamente la sanción que se pretenda ejecutar debe estar contemplada en una
Ordenanza en razón a los Principios de Legalidad y Tipicidad.

Es así que en base a esta potestad normativa y a la finalidad de una municipalidad y a

que en el marco del proceso de descentralización y conforme al criterio de
subsidiariedad, el gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer la
competencia o función; por consiguiente el gobierno nacional no debe asumir
competencias que pueden ser cumplidas más eficientemente por los gobiernos
regionales, y estos, a su vez, no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los
gobiernos locales, es totalmente factible a un Gobierno Local mediante su autonomía

41 Esta redacción es la misma del párrafo segundo del artículo 74º de la Constitución, sin embargo en ella vemos que no se comenté el error
en redacción anteriormente observado en el artículo 195º, es decir que no menciona tasas, derechos, arbitrios y licencias.
42Ley Nº 27972 Ley Orgánica de Municipalidades

Artículo 39º.- Normas Municipales:

Los concejos municipales ejercen sus funciones de gobierno mediante la aprobación de Ordenanzas y acuerdos. Los asuntos
administrativos concernientes a su organización interna, los resuelven a través de resoluciones de concejo (…)
43 Judiciales sobre responsabilidades civiles y penales, además y de conformidad con el ordenamiento jurídico nacional incluso a presentar

denuncias antes otros órganos competentes según el grado de responsabilidad del infractor y de la competencias legal, es decir denuncias
ante INDECOPI, OSINERGMIN, OSITEL, etc.
44 Previo procedimiento sumarísimo ante el Poder Judicial conforme lo dispones el artículo 49º de la Ley Orgánica de Municipalidades Ley Nº

27972.
45 Deja abierta la posibilidad de que las Municipalidades contemplen otras sanciones diferentes a las enumeradas como por ejemplo retiro de

materiales peligrosos.
normativa, debe aprobar y publicar Ordenanzas que no transgredan las normas, planes ni
políticas nacionales, y dentro de sus competencias, obligar a los ciudadanos a cumplir con
las normas, caso contrario infraccionarlos y si el caso lo amerita (ver ejemplos), retomar el
estado de derecho mediante la aplicación de medidas correctivas (clausurar locales sin
licencia de funcionamiento, paralizar obras sin licencia de construir, decomisar y retener
de productos y mobiliario instalado ilegalmente en la vía pública, retiro de elementos
antirreglamentarios como por ejemplo publicidad, paralización de obras, internamiento de
vehículos que contaminan el ambiente, inmovilización de productos entre otras medidas).

IV. Recomendaciones para la Regulación de la Medidas Correctivas.

Hasta aquí, nuestra propuesta y explicación de la misma, sobre la necesidad de

regulación, implementación y ejecución de medidas correctivas, por ello en esta parte
correspondería, proponer algunas recomendaciones a los Gobierno Locales, para lograr
este objetivo:

 Tener presente que si existen normas nacionales que de alguna forma limitan o
frenan algunas facultades y competencia municipales, para la ejecución de actos
administrativos específicamente sanciones, es porque lamentablemente la historia
y precedentes administrativos han demostrado que algunas Municipalidades del
país por desconocimiento o intereses subalternos a la su finalidad de procurar el
interés público, han aplicado arbitrariamente sanciones y cobranzas en contra de
inversionistas46
 La premisa es el interés público, la paz social y el Estado de Derecho, el que
deber ser respetado y si no se respeta, retomarlo inmediatamente, con la
garantías de legalidad y del debido procedimiento.
 Al momento de la regulación que se escuche y se tome en cuenta, la opinión de
los interesados, de esta forma la ordenanza estará mejor elaborada, mejor aún si
es una ordenanza Provincial que asegure su aplicación en toda la provincia y de

46
Por citar un ejemplo las cobranzas arbitrarias e ilegales ejecutadas por Municipalidades que se hicieron en contra de empresas de
generación y distribución de energía eléctrica y de empresas de telecomunicaciones (entre otras), por sanciones económicas carentes de
proporcionalidad y razonabilidad, que terminaron en procesos contenciosos administrativos y acciones de amparo dictadas en contra de
dichos gobierno locales,.
 no ser así la aprobación de una ordenanza distrital que se ratifique por el Concejo
Provincial, así la Ley Orgánica de Municipalidades no lo exija
 Se designe funcionarios, que no deben ser ejecutores coactivos, los que deben
tener un perfil adecuado (principalmente moral y contar con mucho conocimiento
del tema y estar debidamente capacitados), a los que se le delegue todas las
facultades necesarias para cumplir con la aplicación de medidas correctivas.
 Informar y coordinar con la Policía Nacional, el Ministerio Público e incluso del
Poder Judicial.
 Incluir en la ordenanza los presupuestos generales y específicos de aplicación de
las medidas correctivas, a efecto de que los encargados de aplicarlas tengan
limitada su capacidad discrecional.
 Compatibilizar y concordar todas las ordenanzas del gobierno local
correspondiente para que no exista contradicción entres sus regulaciones, así que
tendrán que modificar, derogar antiguas ordenanzas y aprobar nuevas dentro de
un marco jurídico común47
 Hacer participar a la ciudadanía, delegados de empresarios, Colegios
Profesionales, vecinos ilustres, asociaciones, patronatos, etc. dentro de la labor
de supervisión y fiscalización ciudadana para cumplimiento de la labor municipal.
 Respetar los requisitos formales en la aprobación y publicación de las ordenanzas,
así como comunicar e informar adecuadamente a la opinión pública respecto a su
regulación, aplicación y finalidad.

CONCLUSIONES

PRIMERA : En materia sancionatoria, la normativa nacional es incongruente y hasta

incompatible, eso dificulta la labor de la Administración Pública, y en
especial de los gobiernos locales de poder contar con los mecanismos
necesarios para poder hacer frente a las infracciones de los administrados
47
Se trata por ejemplo de adecuar su Plan de Desarrollo Metropolitano en relación a zonificación y compatibilidad de uso y restricciones a
comercio e industria, de regular adecuadamente sus ordenanzas de Licencia de Construcción y de Funcionamiento, las ordenanzas de
Sanciones y procedimiento sancionador, de comercio ambulatorio, de seguridad ciudadana, de consumo de bebidas alcohólicas, etc.
Aprobando la ordenanza de medidas correctivas, diferenciándolas de las ordenanzas referidas a sanción, modificando la estructura orgánica
interna y el Reglamento de Organización y Funciones, etc. etc.
 y actuar en pro del bienestar de la comunidad que representan, que se ve
afectada por tales conductas infractoras.

SEGUNDO : Si bien en primera instancia las sanciones son las herramientas básicas
para castigar las infracciones, su implementación y demora en sus
ejecución se ha convertido en el obstáculo de muchas municipalidades, que
se encuentren maniatadas y sujetas finalmente a lo que dispongan las
autoridades judiciales.

TERCERO : A pesar de que manera taxativa, tanto la Ley Orgánica de Municipalidades

como la Ley del Procedimiento Administrativo General, no señalan
claramente la potestad de los Gobierno Locales para aprobar y aplicar
medidas correctivas, sin embargo considerando las competencias, la
autonomía normativa municipal y el principio de subsidiariedad previstas
en la Constitución y en las mencionadas normas, además de la
jurisprudencia constitucional vinculante, podemos colegir que las
Municipalidades cuentan con tal atribución, máxime si se trata de retomar el
Estado de derecho, la paz social y el bienestar de la comunidad.

CUARTO : Partiendo de la premisa del interés público y el Estado de Derecho es fácil

comprender que la posibilidad de emitir medidas correctivas, se convierte
en el mecanismo importante para poder corregir situaciones o escenarios
que por su propia naturaleza no son aptos para ser objeto de sanción, toda
vez que la demora y el retraso que significa un procedimiento sancionador
puede tornar en irremediable la infracción que se pretende castigar, dando
a entender que autoridad no se hace respetar.

QUINTO : En la regulación de la Medidas Correctivas, las Municipalidades deben

considerar: el respeto a la formalidad; contemplar la participación
ciudadana especialmente de los interesados, limitar la discrecionalidad de
los funcionarios responsables; prevenir y evitar la arbitrariedades;
compatibilizar y concordar todas sus normas municipales; armar una
estructura orgánica y normativa interna (directivas) adecuadas para la
implementación de estas medidas.