CENTRO DE ESTUDIOS DE DERECHO MUNICIPAL

REVISTA
ELECTRÓNICA

AÑO I
N° 1 - 2007
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EL CENTRALISMO

Julio Cesar Castiglioni Ghiglino

El artículo 49º de la Constitución Política del Estado, señala que, la capital de la

República del Perú es la ciudad de Lima. Su capital histórica es la ciudad del Cusco.
Son símbolos de la Patria la Bandera de tres franjas verticales con los colores rojo,
blanco y rojo, y el Escudo y el Himno nacional establecidos por ley.

Lima, La Ciudad de los Reyes, fundada en 1535, constituye el Centro del país,
en lo económico, cultura, político y social. El centralismo que padecemos desde la
Colonia nos ha hecho mucho daño. Es clamoroso comprobar que existan pueblos en el
interior que padezcan de los elementales servicios y recursos, pueblos que pese al
esfuerzo y trabajo de sus hijos, no han logrado alcanzar el desarrollo.

Que la experiencia pasada nos sirva de ejemplo y no hacer del proceso de

descentralización un proceso sin rumbo, sin el real convencimiento de sus grandes
alcances, que sea la integración de la comunidad de todo el país, es una tarea
nacional impostergable que requiere de un sustento económico, social, cultural y de
condiciones políticas.

Los gobernantes regionales y locales tienen que tener una real autonomía
económica, administrativa y política deben ser entes de desarrollo dentro de los
parámetros de la estructura y las políticas de Estado. El proceso de descentralización
es un asunto de magnos alcances, y como tal debe proyectarse bien, que no se
imponga, que no se le convierta en una etapa de apresuramiento, sin un rumbo fijo.

Hay que crear los canales para su integración a la realidad en armonía con el
Estado y la Sociedad, demos un paso adelante, pero hay que ir a la traslación real del
poder. La coyuntura actual ha despertado entusiasmo en que el proceso de
Descentralización debe convertirse en un proyecto real de transformación y cambio
con la movilización del país, haciendo de ella una herramienta de desarrollo y trabajo.

Cada gobierno regional debe poseer las posibilidades para un crecimiento

sostenido, para lograr su desarrollo debe sustentarse en los ejes productivos-sociales
que potencian los recursos principales que poseen, integrándose a un plan nacional
del cual son parte el desarrollo nacional, debe buscarse afianzar los poderes en base
a la voluntad democrática y a las fuerzas representativas de la Región.
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El proceso de descentralización por su importancia en el desarrollo, debe

constituirse en la viga maestra de la política del Estado, de manera, que en el marco
legal en que se desarrollen no puedan ser afectadas por disposiciones que directa o
indirectamente las desvirtúen. Que se haga un proceso consistente y realista, que
revierta la actual tendencia centralista, promueva la integración nacional, y el
desarrollo armónico de los gobiernos regionales y locales. Que se formule un
Programa descentralizador que permita a los pueblos disfrutar de sus riquezas
naturales y desarrollarse en forma equilibrada y natural.

Debemos continuar la movilización entorno a la auténtica plataforma de

descentralización, concretar este propósito resulta muy complejo. Este proceso
requiere necesariamente un cambio radical de las realidades actuales, donde no exista
desarrollos desiguales, presentando un país completamente desarticulado, donde
exista el pluralismo social y cultural.

Creemos firmemente en la descentralización, con cambios políticos, económicos

y sociales reconociéndoles su real autonomía a los gobiernos regionales y locales y
que les otorga la Constitución del Estado, que este proceso nos lleve a forjar una
Patria, donde los sueños se hagan realidad, se abran las puertas de la esperanza
nacional y conciliar la Legislación, dando inicio a la descentralización, para lograr el
desarrollo nacional.

La tradición nacional es la de un Estado unitario, así lo establece el artículo 43°

de la Constitución Política del Estado al señalar que el gobierno del Perú es unitario,
representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de la separación de
poderes.

Podríamos sostener con certeza que el mayor problema del país no es

económico sino político y administrativo, ya que el centralismo que ha sido la forma de
gobierno y de distribución de las actividades económicas exageradamente
concentradas en Lima y en algunas pocas ciudades del Perú.

En el Perú se mantuvo, a pesar de las tragedias históricas y a pesar de los

contrastes geográficos, siempre en una unidad nacional. Ella viene desde el tiempo
incaico, la mantuvo el virreynato; la reafirmó la convergencia en nuestro territorio de
los dos movimientos de la independencia del Norte y del Sur. La rebelión de los
cabildos, que fue un hermoso despertar de la conciencia americana, tuvo en cambio el
inconveniente de afirmar demasiado la autonomía local. La revolución que aparece
primero en Tacna y luego en Huánuco y en el Cuzco, fue sofocada. La independencia
en el Perú se realizó por movimiento generales, tales como el de San Martín y el de
Bolívar, que habían de determinar la afirmación de la unidad de la patria que inclusive
se tuvo que aprobar en un cabildo abierto luchar por la independencia del Perú.

La capitalidad del Perú, es incuestionable; pero no queremos que Lima sea

solamente la capital, por representar la tradición, por representar la mayor economía y
por representar el centralismo político; queremos que Lima sea realmente la capital de
la República por su efectiva atracción de las provincias y por una especie de
irradiación de vida y de cultura a todos los pueblos del Perú para que estos se
desarrollen y crezcan a semejanza de ella.
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Al estudiar la formación de la nacionalidad peruana se observa que las antiguas

ciudades en que había cabildo, que representa de cierto modo la autonomía dentro de
la colonia, en que se elegían los regidores, sedes de obispados que representaban el
interés eclesiástico, eran como grandes núcleos regionales que gobernaban las
ciudades en base a sus autoridades elegidos por ellos.

El punto ha sido maduramente estudiado por el doctor Villarán en su estudio “La

Historia de la Instrucción Pública en el Perú”. Recordemos que la ley dada en la época
del Mariscal Castilla centralizó la Instrucción Pública. El año 72 con la idea generosa
pero equivocada de la descentralización y de la absoluta autonomía municipal se
entregó por entero la instrucción pública a las Municipalidades. Las Municipalidades
no estaban en capacidad para atender, vigilar o controlar y orientar la instrucción
primaria. Fue el hijo del Gobernante que precisamente propuso aquella
descentralización quien rectificó la obra de su ilustre padre con el objeto de dar más
eficacia a la instrucción pública.

Víctor Andrés Belaunde concibió el regionalismo no solamente como autonomía

local, como cierta independencia para administrar las rentas, para hacer los
nombramientos, para administrar la propia casa en una palabra, sino también por su
interpretación en la vida nacional.

Uno de los vicios de nuestra organización política es, ciertamente, su

centralismo. Nuestra organización política y económica necesita ser revisada y
transformada. Los departamentos descienden de las intendencias del Virreinato. Una
tradición, una realidad genuinamente emanada de la gente y la historia peruana.

“Nuestra diversidad de razas, lenguas, clima y territorio, reclaman desde luego,

como medio de satisfacer nuestras necesidades de hoy, el establecimiento de la forma
descentralizada.

Las provincias, condenan el centralismo, sus métodos y sus instituciones,

denuncian una organización que concentra en la capital la administración de la
república. Si la descentralización no sirve sino para colocar, directamente, bajo el
dominio, la administración regional y el régimen local, la sustitución de un sistema por
otro no aporta ni promete el remedio de ningún mal profundo.

Ningún regionalista pretenderá que las regiones están demarcadas por nuestra
organización política, un regionalismo que condene abstractamente el régimen
centralista sin objetar concretamente su división territorial. Un regionalismo que se
contente con la autonomía municipal no es un regionalismo propiamente dicho. Como
escribe Herriot, en el capítulo que en su libro Creer dedica a la reforma administrativa,
“el regionalismo superpone al departamento y a la comuna un órgano nuevo: la
región”(1). En el Perú lo único que se halla bien definido es la naturaleza.

Una región no nace del Estatuto político de un Estado. Su biología es más

complicada. La región tiene raíces más antiguas que la nación misma. Para reivindicar
un poco de autonomía de ésta, necesita precisamente existir como región. En España

1
Herriot, Creer, tomo II, p. 191.
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y en Italia las regiones se diferencian netamente por la tradición, el carácter, la gente y

hasta la lengua.

En el Perú el problema de la unidad es mucho más hondo, porque no hay aquí

que resolver una pluralidad de tradiciones locales o regionales sino una dualidad de
raza, de lengua y de sentimiento. La heredada de los tiempos de la civilización inkaica.

El sentimiento regionalista, en las ciudades o circunscripciones donde es más

profundo el regionalismo cuando responde a estos impulsos, más que un conflicto
entre la capital y las provincias.

El fin histórico de una descentralización no es secesionista, sino, por el

contrario, unionista. Se descentraliza no para separar y dividir a las regiones sino para
asegurar y perfeccionar su unidad dentro de una convivencia más orgánica y menos
coercitiva. Regionalismo no quiere decir separatismo.

La autonomía municipal, el self government, la descentralización administrativa,

no pueden ser regateadas ni discutidas en sí mismas. Pero, desde los puntos de vista
de una integral y radical renovación, tienen que ser consideradas y apreciadas en sus
relaciones con el problema social.

La formación de toda gran capital moderna ha tendido un proceso complejo y

natural con hondas raíces en la tradición. La génesis de Lima, en cambio, ha sido un
poco arbitraria. Fundada por un conquistador, por un extranjero, Lima aparece en su
origen como la tienda de un capitán venido de lejanas tierras. Lima no gana su título
de capital, en lucha y en concurrencia con otras ciudades. Criatura de un siglo
aristocrático, Lima nace con un título de nobleza. Se llama, desde su bautizo Ciudad
de los Reyes. Es la hija de la Conquista. No la crea el aborigen; la crea el colonizador,
o mejor el conquistador. Luego, el Virreinato la consagra como la sede del poder
español de Sudamérica. Y, finalmente, la revolución de la Independencia, movimiento
de la población criolla y española, -no de la población indígena- la proclama capital de
la República.

La Capital política y la capital económica no coinciden siempre. Se alude el

contraste entre Milán y Roma en la historia de Italia. Washington, la capital política y
administrativa, es extraña a toda oposición y concurrencia entre Nueva York, Chicago,
San Francisco.

José Carlos Mariátegui En el Perú, el Cuzco, capital del Imperio Inkaico, perdió
sus feuros con la conquista española. Lima fue la capital de la Colonia. Fue también la
capital de la independencia, aunque los primeros gritos de libertad partieron de Tacna,
del Cuzco, de Trujillo. Es la capital hoy. El futuro de Lima, en todo caso, es inseparable
de la misión de Lima, vale decir de la voluntad de Lima.

Hay en el reclamo descentralista del Perú, cuando menos mucho más que el
requerimiento técnico jurídico o político de distribución espacial o territorial del poder,
una suerte de sentimiento del Perú profundo que anhela tomar en sus manos la
decisión de su propio destino y algunas veces, afirmar muy nítidamente a través de
ella su personalidad histórica, social y política.

Es el tema de la descentralización uno de los que mejor refleja los sentimientos

nacionales. El país prácticamente desde su nacimiento ha ensayado una y otra vez
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fórmulas descentralistas; una y otra vez ha fracasado, pero el pueblo mantiene viva la
esperanza de que algún día advendrá una fórmula que le permita un régimen de
autogobierno que haga asimismo al pueblo o a los pueblos del interior de la República
dueños de su destino y capaces de equilibrar lo que sienten, que es algo así como un
peso ominoso que representan el centralismo.

Debemos hacer un rápido recorrido respecto a este empeño nacional que la

historia se ha encargado de desbaratar tantas veces. Basta revisar los textos de
nuestras constituciones para encontrar las distintas maneras como nuestros
constituyentes trataron de afirmar los procesos de descentralización; en algunos casos
expresando con muchísima fidelidad grandes corrientes de opinión nacional, en otros,
falsificando fórmulas que no respondían a ningún sentimiento de carácter nacional o
político. Hubo, desde luego, fórmulas retóricas que quedaron tan sólo consagradas en
el texto constitucional y que como las propias constituciones no sólo no encarnaron en
la realidad concreta del Perú, sino que ni siquiera se pusieron en vigencia.

Las constituciones que reflejaron de alguna manera una suerte de nuevo pacto
social en este país y que por lo tanto permitieron fórmulas concretas de
descentralización que sí se frustraron en el camino; sin embargo, encontraron las
fórmulas apropiadas para responder, de alguna manera, a la aspiración provinciana.

Ha habido en el Perú fórmulas que falsificaron o pretendieron adulterar la

descentralización. La expresión más nítida y característica de ese empeño de
falsificación descentralizadora está en los Congresos Regionales que permitió la
Constitución de 1920, de clarísima inspiración autocrática.

Los esfuerzos por consagrar algunas de las fórmulas de descentralización que

se ensayaron a través de Juntas de Obras Públicas merced a la Ley de Pro
Desocupados a partir de 1931, de Corporaciones Departamentales de Desarrollo que
se crearon en respuesta de desastres semejantes a los que ahora sufrimos en el sur
del Perú, comenzando por la Junta de Reconstrucción y Fomento Industrial del Cusco
en 1950 y continuando con una serie de Juntas Departamentales que promovieron
luego la creación de lo que fue el Fondo Nacional de Desarrollo Económico creado
hacia 1960 y, posteriormente, numerosísimas corporaciones en la gran mayoría de los
departamentos del Perú.

Todas estas experiencias, demuestran que en el Perú, ha habido y hay terca

porfía, a pesar de todas las frustraciones, por lograr alguna fórmula de
descentralización. En el fondo el gran debate del país no es nada más ni nada menos
que una suerte de empeño por lograr la democratización del poder; porque al fin y al
cabo, la descentralización no es otra cosa que la distribución espacial del poder y por
eso mismo no puede haber, ni habrá jamás, genuina descentralización mientras ella no
esté formalmente consagrada en la Constitución.

No hay descentralización que pueda estar sujeta a la voluntad del legislador

ordinario. La descentralización y la autonomía sólo son sólidas cuando tienen reserva
o consagración constitucional y, por ello mismo, ha de reconocerse en la Constitución,
no sólo a denunciarse sino a reconocerse en la Constitución, las atribuciones
específicas, de ser posible, las rentas y, naturalmente, los órganos a través de los
cuales debe hacerse la descentralización.
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En 1955, cuando en el Perú a la dictadura que, se había enseñoreado del país,

José Luis Bustamante y Rivero, ex presidente de la República, lanzó un recordado
mensaje a la nación analizando los grandes y graves problemas que en ese momento
el Perú debía enfrentar. El problema capital del Perú era el problema del indio, el
problema de la tierra, pero también lo era el de la descentralización. José Luis
Bustamante y Rivero decía que el problema capital de la descentralización en el Perú
es de mentalidad.

De mentalidad centralista por parte de los gobiernos que no quieren

desprenderse del poder de manejar el destino de la patria desde sus escritorios en la
capital, pero también de mentalidad centralista por parte de los funcionarios del interior
del país que muchas veces pierden el poder no por invasión o absorción, sino por
deserción de sus propias responsabilidades, por no asumir sus responsabilidades
frente a su propio destino y al destino nacional. La creación de elites internas en el
interior del país. Ganar conciencia nítida y clara del propio destino, afirmar la identidad
y la personalidad de las regiones es fundamental como ingrediente para asegurar el
desenvolvimiento de cualquier proceso de descentralización.

Seguiremos esperando y con esta porfía histórica persistiremos hasta que algún
día, podamos encontrar la fórmula y hallemos el camino que la historia tiene reservado
al destino de nuestros pueblos en el interior, para que marchen con sus propios pies a
la conquista del bienestar, de la justicia, la paz social y el bien común.

Cuando analizamos los principales indicadores productivos, sociales, políticos y

económicos del país encontramos que en la ciudad de Lima, se centra toda la vida
económica del país. En el terreno del reordenamiento institucional, es evidente que se
requiere especificar las funciones que los distintos órganos del gobierno
descentralizados y centralizados deben tener en el futuro en el ordenamiento básico
del país, donde legislar debe seguir siendo la tarea principal del Congreso Nacional,
dictando las Ley de Marco de Descentralización, la Ley Orgánica de Creación de las
leyes necesarias para hacer de la descentralización un proceso realmente histórico.

La autonomía y vida propia de las regiones son la base para que el país cuente
con ciudadanos formados para pensar y decidir independientemente con iniciativa
propia, lo que constituye la fuente esencial de riqueza y valor de un pueblo. Se
requiere delimitar con claridad las funciones de los diversos estamentos de gobierno,
los gobiernos locales, las regiones, ver los mecanismos de capacitación para los
funcionarios que trabajen en ellos así como la asignación de fondos y la captación de
recursos propios que pueden tener. La población considera que es necesario cambiar
la pauta que ha caracterizado el desarrollo nacional, procurando canalizar más
inversión hacia el interior peruano.

La descentralización es un proceso y ello implica una gradualidad. En otras

palabras, que no es un acto instantáneo o inmediato, sino que exige un tiempo del cual
se promueva el efecto deseado. Se trata de un proceso que debe conducirse,
sustantivamente en el que el cambio de modelo de crecimiento hacia una economía
social y de mercado que permita la emergencia de fuerzas económicas locales o
regionales, y a su vez, demandar la descentralización del poder político.
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La Descentralización es una nueva etapa de la democracia, y no puede ser

reducida a un asunto político-administrativo o de ajuste de costos en el Estado. Es un
proceso productivo-social de ocupación y organización del territorio, con la
redistribución democrática del poder, y el reencuentro con la condición andina
ambiental y sus zonas de habitabilidad. El Estado en su conjunto debe ser
Descentralizado, correspondiendo así a una sociedad diversa y ampliamente
distribuida en el espacio, y a un territorio cuya ocupación requiere formas de
organización adecuadas para su gobierno, niveles descentralizados.

La Descentralización, por tanto, no pueden sustentarse en el reconocimiento,

progresivo o simultáneo, de nacionalidades preexistentes, o de grupos que uno a uno
van accediendo a un estatuto especial de gobierno descentralizado. Se sustenta en
sociedades regionales que emergen en territorios eco-históricos, constantes a lo largo
de los años y diversos en sus componentes, y que delimitan los ámbitos de gestión del
territorio. Esto supone, al mismo tiempo, incorporar a las formas estatales las
singularidades de etnias andinas y amazónicas, ahí donde tienen vigencia sus formas
de autoridad local.

La base histórica del proceso de la descentralización está dado por los

Departamentos y la ocupación humana del territorio que ha combinado a lo largo de la
historia las zonas de habitabilidad de los ecosistemas andinos, las relaciones
comerciales y los principales ejes de los sistemas productivos del desarrollo nacional.
El desarrollo de la urbe requiere del desarrollo regional, y la ciudad se constituye en
uno de los actores fundamentales de la descentralización. La ciudad requiere ser
sustentable para lograr desarrollarse. Esta debe ser la base de una reformulación de
relaciones entre los gobiernos regionales y los gobiernos locales, dos niveles de
gobernabilidad indispensables en el nuevo esquema del país.

La Descentralización requiere una modificación de las relaciones entre el

Estado y la Sociedad. El Estado debe reformularse a un nuevo rol, de ser de
Promoción Estratégica, de ser promotor de las condiciones de la descentralización en
toda la sociedad, dando especial amplitud a los integrantes de las sociedades
regionales para que se afiancen en su autonomía y se eleven a ejercer sus respectivos
niveles de gobierno y lograr el desarrollo de sus pueblos.