Avances decisivos, problemas sin resolver

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Salomón Kalmanovitz*

Una mirada original y lúcida a los cambios económicos y sociales de fondo

que nos ha traído la Constitución –y también a los grandes problemas que
dejó sin tocar. La menor inflación, la descentralización, la apertura económica,
los cambios en la distribución del ingreso y sus nexos con el sistema político,
la droga y el conflicto armado en esta síntesis del conocido historiador.
Salomón Kalmanovitz*

Constitución pluralista
La constitución de 1991 fue la primera en la historia de Colombia que contó con la
participación de todo el espectro político, incluyendo una buena presencia de la izquierda.

La constitución de 1863 excluyó al partido conservador aunque fue muy democrática, al

permitir la división del poder geográfico y el empoderamiento excesivo de los estados
soberanos, lo cual condujo a la anarquía y a la corrupción.
La constitución de 1886 fue un remedo democrático con un solo representante ex
liberal, y se convirtió en una dictadura clerical que incitó 3 guerras civiles, incluyendo la
muy cruenta de los mil días.
La constituyente de 1910 tuvo una buena representación liberal, un tercio de sus
representantes, pero no era un reflejo adecuado de las inclinaciones del electorado.
Esta asamblea le quitó a la constitución las prerrogativas más abusivas del partido
gobernante, le dio garantías a la oposición y fue clave para lograr la paz política,
condición a su vez para el crecimiento económico que caracterizó las primeras décadas
del siglo XX.

Dos grandes tensiones

Pero tal vez por ese carácter pluralista, la nueva carta tiene dos grandes tensiones:

-En primer lugar, la constitución de 1991partió de la idea de un Estado social de derecho,

donde la soberanía residía en el pueblo, no en Dios y en su iglesia favorita.

Cabe preguntar cómo habría sido posible pasar de un Estado cuya autoridad se derivaba del
derecho divino y cuya legitimidad surgía del clientelismo, a otro laico y social, sin pasar por la
más accesible democracia liberal, con su gobierno representativo de todos los intereses y
regiones de la Nación.

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Pues en Colombia el Estado social de derecho cambió poco la naturaleza clientelista del
régimen, que siguió apoyándose en las dádivas y los puestos, en los poderes militares de
facto de las regiones y, ahora más que nunca, en contratos para lograr los votos, sin que
hubiera programas que cumplir o ideologías que defender.

-En segundo lugar se produjo una combinación de reformas liberales (empoderamiento de la

justicia y del banco central, división geográfica de poderes con algún debilitamiento del
ejecutivo, apertura comercial y financiera, privatizaciones, contratación privada de obra
pública) y la tutela, junto con un aumento del tamaño del Estado que financió un mayor gasto
social y sobre todo el gasto en seguridad.

En efecto, en 1990 el gasto público era alrededor de 12 por ciento del PIB y en 2010 alcanzó
el 23 por ciento del producto anual, mientras que el recaudo tributario del gobierno central más
las contribuciones a la seguridad social pasaban de 10 por ciento del PIB en 1990 al 18 por
ciento en la actualidad (13 por ciento impuestos y 5 por ciento contribuciones).

Paso ahora a ocuparme de las principales innovaciones de contenido económico: la

independencia del banco central, la descentralización, y la apertura comercial y financiera,
para aludir después a los factores que inciden sobre la distribución del ingreso en Colombia.
Concluiré con una breve referencia al tema de la paz.

Control de la inflación
El banco central independiente es uno de los grandes logros de la constitución, pues abatió la
inflación persistente, de más del 20 por ciento anual, que venía desde 1970 y que surgía de
indexar la tasa de interés, la tasa de cambio y los salarios con la inflación pasada.

La emisión excesiva a favor de particulares o del gobierno mantenía un exceso de demanda.

La alta inflación nublaba la información y conducía a malas decisiones de ahorro, inversión y
consumo, por lo tanto a un crecimiento menor del potencial y a tasas de interés reales muy
altas, porque no se sabía cuál iba a ser el valor futuro del dinero; aislaba demás la economía
nacional de la inversión extranjera y proyectaba la imagen de que las autoridades económicas
no eran serias.

El Emisor procedió a desindexar los precios fundamentales de la economía y ha logrado que

la inflación colombiana sea similar a la internacional, algo que paradójicamente ha impedido
que se revalúe todavía más la tasa de cambio (compárese con Venezuela y Argentina, donde
la inflación le muerde la cola a la devaluación).

La inflación más baja ha contribuido de alguna manera a la paz social, pues los salarios reales
aumentaron durante toda la senda descendente de los precios al consumidor entre 1997 y
2006, y no volvieron a verse paros nacionales como lo fuera el de 1977.

Hoy en día casi nadie dice que se necesita mucha inflación para lubricar un alto crecimiento
económico, como solían afirmar los estructuralistas, y hemos visto años con resultados
económicos muy buenos, tanto en inflación baja como en rápido crecimiento económico.
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El gobierno sólo puede recibir crédito del Emisor mediante decisión unánime de su junta
directiva, lo cual permite que en una situación crítica consiga el apoyo requerido, pero se le
dificulta emitir para financiarse, lo cual en el pasado fue una fuente importante de inflación.
Por ejemplo, durante la administración Betancur el gobierno recibió 6 por ciento del PIB en
préstamos del Emisor que ayudaron a conjurar a una crisis pero también a elevar la inflación a
niveles del 30 por ciento durante la administración Barco.

El financiamiento del gasto excesivo dependía entonces del crédito externo, lo cual implicaba
un riesgo cambiario: en coyunturas de crisis, se devaluaba el peso y el gobierno se vería en
aprietos para responder por el servicio de su deuda. Ahora el banco central puede comprar
títulos del tesoro homogéneos en el mercado secundario que el gobierno debe pagar, como
cualquier otro inversionista, lo cual evita incentivos perversos en la búsqueda de recursos
gratuitos.

Una consecuencia de la nueva estructura fue profundizar el mercado interno de capitales –

que era extremadamente llano– pues la deuda estatal –los TES a diferentes plazos– son el
papel de mínimo riesgo que sirve de base para medir los papeles de otros emisores, ya sea
empresas privadas, públicas o gobiernos municipales. Hoy por hoy más de la mitad de la
deuda pública está en manos de fondos de pensiones, bancos y particulares colombianos, en
pesos, lo que disminuye el riesgo cambiario asociado con el financiamiento público. Hemos
visto un aumento considerable de estas operaciones de emisión de bonos e incluso se ha
profundizado algo más el mercado accionario, derivado en últimas del mercado de capitales
que se profundizó con la presencia de bonos del tesoro.

La descentralización
La división geográfica del poder fue otro de los grandes avances que introdujo la constitución
de 1991, aunque se quedó corta frente al temor de los conservadores ante el federalismo
radical del siglo XIX.

Si bien la elección popular de alcaldes venía desde 1986, la de gobernadores y la

prolongación de sus períodos fueron de la nueva carta (aunque por miedo al poder local y
regional se fijaron absurdos periodos de sólo 3 años). El resultado más evidente fue un
renacer de la vida política municipal, abolida por cien años de centralismo a ultranza que
nombraba los politicastros locales a dedo. Es que la célula municipal estaba muerta y así no
podía existir democracia.

Se fortalecieron los municipios, que hoy reciben 7 por ciento del PIB en transferencias, y
menos los departamentos que reciben 5 por ciento del mismo.

Las gobernaciones siguieron siendo entes atrofiados con escasos presupuestos y poco
margen de maniobra, más no ocurrió lo mismo con los alcaldes, en particular con aquellos que
aumentaron la tributación local, actualizaron los catastros y vendieron bien sus activos

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públicos; ellos desarrollaron un músculo económico y financiero que antes era impensable
pues cundían la desidia y la resignación sobre el deterioro de las infraestructuras y de las
administraciones locales, siempre dependientes de la generosidad del presidencialismo.

Al mismo tiempo sin embargo se ha propiciado la pereza fiscal, especialmente evidente en los
municipios que recibieron regalías, a los que le llueven recursos que malversan mientras los
entes más pobres del país no recibían recursos en proporción a sus necesidades, algo que se
remienda parcialmente 20 años más tarde.

Aunque los poderes de facto territoriales capturaron muchas de las administraciones locales y
regionales y el clientelismo siguió siendo la forma dominante de hacer política, la apertura de
nuevos escenarios de competencia electoral permitió renovar las alcaldías y modernizar
muchas de las ciudades que tuvieron ciclos de buenas y malas administraciones.

Apertura comercial
La apertura comercial era necesaria para destrabar un sistema económico asentado sobre el
privilegio ancestral y que garantizaba la acumulación privada de capital por medio de
relaciones directas con el Estado:

protección infinita de la competencia externa,

crédito subsidiado otorgado de manera proporcional a la influencia política del
interesado,
monopolios industriales y financieros garantizados por sus superintendencias,
agremiaciones de productores privados que administraban recursos públicos sin control
(federación de cafeteros, algodoneros, cajas de compensación),
consumidores sin derechos y sin opciones distintas de las que ofrecía la industria
nacional.

La gran escasez de divisas desde que el café comenzó a perder valor en los mercados
internacionales hacia 1970 acentuó las tendencias proteccionistas para ahorrar al máximo las
divisas disponibles.

La apertura comercial por sí sola ha debido producir una fuerte devaluación del peso, en la
medida en que la rebaja del arancel aumentaría la demanda por divisas. Pero esto no sucedió
porque las divisas entraron a torrentes por el hallazgo de petróleo de Cusiana en 1994, lo que
a su vez sirvió de colateral para el endeudamiento externo, tanto del gobierno como del sector
privado. La bonanza minera sin atenuantes ha revaluado todavía más la tasa de cambio en el
siglo XXI.

Con la nueva riqueza disponible, los consumidores tuvieron mayor poder de compra y
pudieron diversificar sus preferencias: vino que hoy sobrepasa el consumo de aguardiente
producido por las licoreras departamentales, salmón, quesos y carnes frías, carros y motos de
muchas marcas, confecciones y calzado de buena calidad a bajo precio, todo lo cual obligó a
los productores locales a ajustar sus procesos y diseños para enfrentar la competencia.
Aunque muchos sucumbieron y se abrió un proceso de desindustrialización, hubo reacciones
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de modernización y reducción de costos en muchas industrias que hoy resisten la
competencia y el dólar barato y hasta en el sector pecuario hubo cierta modernización que
comenzó a producir carnes de buena calidad (pollo, cerdo, brangus y cordero).

De todas maneras, la industria colombiana en los tiempos de la protección no fue una fuente
importante de empleo y ahora lo redujo aún más. Lo malo es que no hubo fuentes alternas en
las exportaciones, como sí ha sucedido con los procesos de apertura de Chile y del Perú, que
han impedido que las exportaciones mineras perjudiquen a los sectores transables que
encontraron nuevos nichos en los mercados internacionales y se diversificaron ampliamente.
Lo hacen ahorrando una parte grande de las bonanzas fuera de sus países, con lo cual la tasa
de cambio se revalúa menos y la economía puede exportar más, a la vez que invierten en
educación e infraestructuras que aumentan la productividad y la competitividad de sus países.

Apertura financiera
La apertura financiera redujo los márgenes de intermediación de la banca frente a sus clientes
mayores –que podían endeudarse a tasas más razonables en el extranjero– pero no cambió
mucho frente a la mayoría de los usuarios, que todavía pagan comisiones excesivas y no
justificadas, herencia del desmedido poder político y económico que mantienen las elites
económicas.

La apertura financiera trajo el grave problema de aumentar la inestabilidad económica, al

dejar de regular el crédito externo y la presencia de inversiones de portafolio que tienden
aumentar la inestabilidad financiera. Cuando en 1998 estalló una crisis en Asia y Rusia, el
endeudamiento externo colombiano era muy elevado, haciéndonos muy vulnerables al
contagio internacional; la fuga de capitales propició una gran devaluación y el ajuste que
tuvieron que hacer empresas y gobierno fue monumental para servir sus deudas en dólares,
lo cual precipitó una recesión no vista desde 1929. La reacción reguladora que siguió a esta
crisis impidió que el sistema financiero nacional se embarcara en las mismas prácticas
aventureras que crearon la crisis 2008 en Estados Unidos y Europa, cuyas consecuencias
siguen propagándose en la actualidad.

Malos contratos
La contratación privada tanto de la salud como de obra pública se apartó, sobre todo en la
primera década del siglo XXI, de las reglas de la concurrencia y rigor en los términos de la
adjudicación. Esta fue capturada por personajes y empresas muy cercanas a los gobernantes
que asignaron contratos a dedo, aumentaron los anticipos, permitieron las adiciones
presupuestales sin límite y no exigieron que hubiera financiamiento y exposición al riesgo por
parte del contratista. De esta manera se perdió la oportunidad de hacer obras de mayor
envergadura con menos presupuesto público, algo que está inventado en Chile, en México y
en muchos otros países que muestran densidades muy altas de obra pública de buena
calidad y también de sistemas de salud administrados con eficiencia.

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Es que el clientelismo y la corrupción no fueron extirpadas del cuerpo político colombiano con
la nueva constitución y, por el contrario, las alianzas con el crimen organizado desde el mismo
Estado llevaron la corrupción a niveles nunca antes alcanzados en 200 años de historia
nacional.

Constitución y equidad
Hay quienes consideran que el constitucionalismo, por sí mismo, no puede resolver los
problemas sociales y critican a los que piensan con el deseo legalista. Muestran, para
probarlo, cómo se deterioró la distribución del ingreso en estos últimos 20 años. Los aludidos
responden que hizo falta compromiso con la constitución y que, de haberse dado, la
desigualad social sería mucho menor.

A un ordenamiento constitucional no puede pedírsele lo que no puede dar. La equidad social

podría surgir de una política de Estado, a su vez producto de un acuerdo entre los partidos,
que aumentara los impuestos, los invirtiera en las necesidades sociales más urgentes e
impidiera su captura por políticos, contratistas y grupos ilegales. Necesitaría también de
políticas que redujeran el costo de la formalidad para aumentar la población que vive de ella.
Y requería de impulsar un capitalismo intensivo en empleo, por la vía de la industrialización
exportadora, algo que no se dio para nada. Lo que hagan unos magistrados bien
intencionados no va a sustituir la fuerza del Estado.

Impuestos y salarios
La distribución se ha empeorado debido en mucho al régimen tributario, que hoy se apoya
más en los impuestos indirectos (8 por ciento del PIB) que en los directos (5 por ciento del
PIB).

Antes de la constitución se le quitaron los impuestos a los dividendos y en los noventa

se minimizaron para los portafolios financieros en fondos de pensiones y para los que
invirtieran en finca raíz.
Uribe le quitó los impuestos a la hotelería, los redujo para las zonas francas y permitió la
evasión masiva en regalías, aranceles de importación y grandes contribuyentes de
renta.
Las mayores empresas colombianas tiene casa matriz off shore y no pagan impuestos
en Colombia.
A los inversionistas extranjeros se les obsequiaron regímenes especiales con impuestos
muy bajos. Por ejemplo, la Drummond vendió una quinta parte de sus activos a una
empresa japonesa por 2.500 millones de dólares cuando ha invertido en el país 2.000
millones, los que se han valorizado para ser del orden de 12.500 millones. Pero eso no
lo declaran ante la DIAN.

A lo anterior se han sumado varios factores que han tendido a reducir la participación de los
ingresos del trabajo dentro del PIB total:

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 Me refiero a que el conflicto interno dio lugar al paramilitarismo, y este declaró a los
sindicatos como objetivo militar.
Los trabajadores sindicalizados son hoy una fracción, sólo el 4 por ciento de la
población ocupada, de lo que fueran en los años ochenta. Sin capacidad de
organizarse, el deterioro de los salarios reales del sector formal, que antes estuviera
sindicalizado, ha sido notable.
La extrema derecha que gobernó al país en la primera década del siglo XXI introdujo
reformas que permitieron la contratación indirecta y que redujeron drásticamente los
ingresos por las jornadas nocturnas y las horas extras.
Como ya se dijo, la apertura financiera agudizó la crisis de 1998-2002 y esta, a su vez,
disparó las tasas de desempleo y de informalidad, presionando a la baja los salarios del
sector informal. La tasa de desempleo no retornó al nivel de un dígito (en 1996 fue de 7
por ciento) ni la informalidad ha descendido por debajo del 55 por ciento de la fuerza de
trabajo.

La reducción de los ingresos salariales deterioró ciertamente la distribución del ingreso, al

tiempo que lo que el DANE llama excedente bruto de explotación (beneficios, intereses y
rentas de la propiedad) aumentó de 28 por ciento del PIB en 1994 a 37 por ciento en 2006.

Por todas estas razones, Colombia tiene una de las peores distribuciones de la riqueza en el
mundo y en América Latina está de segunda, después de Haití.

Y sin embargo
Detrás del desempleo y de la informalidad, hay enormes presiones demográficas y migratorias
que caracterizan a todas las economías latinoamericanas, así que no era de esperar que
fueran revertidas por un cambio de la constitución. Pero la carta del 91 sí contribuyó a frenar
la expansión demográfica, pues gracias a ella se ha educado más a la población y aumentó la
asistencia en materia de planificación familiar.

Por otra parte la decisión de la Corte Constitucional de legislar subsidios a favor de los
deudores de vivienda en 1999 evitó una espiral calamitosa para la economía, aunque
favoreció en especial a los estratos 4, 5 y 6. Esto en contraste con Estados Unidos donde,
pese a contar con dos aseguradoras de las deudas hipotecarias, no fue posible evitar la
desposesión de más de 8 millones de hogares y la caída vertical del mercado de vivienda que
aún impide la recuperación de esa economía. De modo pues que los magistrados
colombianos hicieron política contra cíclica sin darse cuenta, mientras que los banqueros
centrales no queríamos admitirlo.

La esquiva paz
También vale anotar que la justicia logró liquidar a los dos grandes carteles de los ochenta y
ayudar a que nuestros narcotraficantes perdieran el negocio mayorista en Estados Unidos, lo
cual redujo el gran flujo de divisas. El narcotráfico llegó a ser cerca del 6 por ciento del PIB en

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1987 y hoy en día está alrededor de 1.5 por ciento. En los noventa el crimen organizado se
atomizó y federalizó; sin embargo, el narco continuó financiando a todos los grupos ilegales
que ejercen poder territorial en muchas regiones y mantienen mucha influencia política en el
congreso y en el ejecutivo.

Creo, de todas maneras, que la constitución fue un pacto social muy superior al orden de
1886 y que uno de sus logros ha sido deslegitimar la lucha armada, algo que de por sí tiene
efectos económicos favorables. En efecto, podría argumentarse que el debilitamiento de las
FARC fue una consecuencia de la derrota política que le fue propinada por la constitución,
antes que de su negociación desacertada en el Caguán o que del fortalecimiento militar del
Estado –el cual, por lo demás, también se desprendió de la nueva carta que le dio vía al
aumento de los gastos en seguridad y a un mayor nivel de impuestos.

Puedo concluir entonces que aunque la constitución de 1991 no cambió unas instituciones
ancestrales que desfiguran la política y la economía (el legado colonial de la inequidad, el
clientelismo y su correlato, la corrupción), sí avanzó en varios frentes importantes que han
hecho que al país le fuera relativamente bien, con relación a problemas monumentales como
el narcotráfico y la insurgencia o de vieja data que tienen que ver con la demografía, el
desempleo y la informalidad.

*Cofundador de Razón Pública. Para ver el perfil del autor, haga clic aquí.

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