Una historia que debe contarse de nuevo

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Armando Novoa García

La Constitución de 1991 fue producto del consenso de fuerzas políticas

tradicionales, de grupos exinsurgentes reincorporados al seno de la nación y
de la sociedad civil, en un contexto particularmente complejo, que bien vale
recordar en detalle. ¿Qué queda del espíritu fundacional que animó a la
Asamblea Constituyente?
Armando Novoa García *

Con ocasión del cumplimiento de veinte años de la expedición de la Constitución de 1991,

están en curso varias iniciativas para evaluar su impacto en el Estado y la sociedad
colombiana. Tarea diversa y compleja, que debería cubrir al menos cuatro dimensiones:

Por un lado, obliga a una reflexión histórica para identificar los elementos esenciales del
ordenamiento constitucional anterior, esto es, la Constitución de 1886.
En segundo lugar, corresponde establecer cuáles han sido los temas más
sobresalientes de los cambios constitucionales que trajo la carta del 91 (por ejemplo,
democracia participativa, carta de derechos, mecanismos para su protección, adopción
de un Estado laico, cambios al sistema político y al régimen de los partidos, funciones y
relaciones entre las distintas ramas del poder público, modelo económico, ordenamiento
territorial, reconocimiento de las minorías, y cambios en la justicia, entre muchos otros)
[1].
En tercer lugar, y a partir de una mirada general sobre las 29 reformas de que ha sido
objeto, examinar si sus pilares básicos continúan inalterados o si, por el contrario, como
señalan algunos, lo que se tiene hoy día es una “colcha de retazos”, circunstancia que
debería conducir a una nueva gran reforma que tenga como eje el ordenamiento
territorial.
Finalmente, tendría que establecerse cuál ha sido la relación entre la Constitución y los
problemas y retos de la sociedad actual, para responder a la pregunta de si debe
proyectarse o no hacia el futuro y en qué condiciones.

Una reflexión de esta naturaleza disminuye el riesgo de caer en lugares comunes y

conclusiones apresuradas al margen del contexto que le dio origen. La mirada analítica de la
historia permite explicar por qué los acontecimientos ocurren de una determinada manera y no
de otra y cuál es el nexo que los articula y los hace parte de una misma trama.

En este escrito nos limitaremos a evaluar uno de esos aspectos: los antecedentes y el proceso
más inmediato que dio lugar a la conformación de la asamblea constituyente, la forma como
abordó sus deliberaciones y la discusión de las iniciativas que finalmente dieron como
resultado el nuevo texto constitucional.
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Breve itinerario de los antecedentes de la convocatoria
A inicios de los noventa, el régimen del socialismo real colapsaba en los países de Europa
Oriental y el consenso de Washington se instalaba como la orientación económica dominante
en casi todos los países de América Latina[3].

En Colombia, una nueva oleada de violencia desbordaba toda previsión del Estado.
Fracasados los intentos de negociación política de la administración Betancourt, el país vivió
cruentos episodios de confrontación, ahora acompañados de una acción armada del
narcotráfico sin precedentes.

Primer momento: Violencia, crisis de Estado y agotamiento del

Estado de Sitio
Desde la segunda mitad de los años 80, el narcoterrorismo y otras modalidades de violencia
organizada llevaron al país a una verdadera crisis institucional[4], insuperable mediante los
instrumentos de la Constitución del 86. El régimen tradicional del Estado de Sitio era inocuo
para estos efectos. (Autores varios. Colombia: Violencia y Democracia. Informe presentado al
Ministerio de Gobierno por la Comisión de Estudios sobre la Violencia. Universidad Nacional
de Colombia. Centro Editorial, Bogotá, 1987). Diferentes sectores de opinión identificaban la
Constitución centenaria como parte del problema y no de la solución.

El 11 de octubre de 1987 fue asesinado el candidato de la Unión Patriótica Jaime Pardo Leal.
Dos años después, nuevos atentados cegaron las vidas de Luis Carlos Galán, Bernardo
Jaramillo y Carlos Pizarro. A tales episodios se agregaban masacres como las de las
haciendas Honduras, La Negra y Mejor Esquina en Córdoba.

En esas condiciones lo que estaba en riesgo era la propia institucionalidad, impotente para
frenar la ola de violencia. La sociedad colombiana se encontraba hastiada y cada vez era
menos comprensible la apelación a las armas como vía al cambio político. En enero de 1988,
el Presidente Barco consideró la posibilidad de un plebiscito para adelantar una reforma
constitucional. La clase política se opuso a la iniciativa y los dirigentes de los partidos
tradicionales, mayoritarios en el Congreso, acordaron un mecanismo de reforma que pasaría
primero por ese escenario.

Segundo momento: El desprestigio del Congreso, la Séptima

Papeleta y el movimiento de los estudiantes
El atentado contra Galán dio lugar a una reacción masiva de estudiantes universitarios, que
propusieron una séptima papeleta que debía depositarse en las urnas en las elecciones de
marzo de 1990, en apoyo a la convocatoria de una asamblea constituyente.

La iniciativa tomaba fuerza en medio del creciente desprestigio del Congreso. El movimiento,
un tanto inorgánico, fue protagonista de una insubordinación pacífica. Aunque circularon
varias versiones del texto de la papeleta, en uno de ellos se leía lo siguiente:
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“Voto por Colombia. Sí a una Asamblea Constituyente cuya integración represente
directamente al pueblo colombiano con el fin de reformar la Constitución Nacional. En
ejercicio de la soberanía reconocida en el artículo 2° de la Constitución Nacional, el poder
electoral escrutará este voto”.

La Registraduría se opuso a contabilizar los votos depositados en las elecciones de marzo de

1990, alegando falta de tiempo, de formularios y de organización, la iniciativa obtuvo un
copioso apoyo (El Tiempo, 13 Marzo de 1990). La papeleta se contó de manera extraoficial y
abrió espacios para la convocatoria constituyente.

Varios medios calcularon cerca de dos millones de votos a favor de la iniciativa. El resultado
de esta primera manifestación directa del pueblo, dio lugar a que el diario El
Espectador calificara este episodio como un “remezón en las estructuras políticas”. Dos
meses después, la Corte Suprema de Justicia consideró esa votación como “un hecho político
que traduce un verdadero mandato de igual naturaleza”. (Sentencia del 25 de mayo de
1990).

Tercer momento: La decisión unilateral de dejar las armas y el

salto a la política
La convocatoria a la constituyente no tuvo un origen único. De tiempo atrás, y por distintos
caminos, movimientos sociales y algunos medios de comunicación propugnaban también por
una fórmula similar. Este aspecto es relevante, pues permitió que se asociara la convocatoria
de la constituyente como un gran movimiento a favor de la paz.

En 1988, el Mando Central del EPL reclamó una asamblea nacional constituyente por elección
popular[5] Y, en desarrollo de los diálogos de paz iniciados por el gobierno del Presidente
Virgilio Barco y el M-19, el 3 de abril de 1989 el líder del M-19, Carlos Pizarro, propuso que se
devolviera “al pueblo su soberanía para reformar o cambiar el ordenamiento político de la
república, la derogatoria del artículo 218 de la anterior Constitución y la posibilidad de
convocar una asamblea constituyente”.

En noviembre del mismo año, ese movimiento suscribió un acuerdo de paz con el gobierno
que comprendía, entre otros aspectos, garantías para su participación electoral. En diciembre
de 1989, el Congreso alteró el proyecto que creaba la circunscripción especial, al incluir a
último momento una norma que prohibía la extradición. Y, el 9 de marzo de 1990, a pesar de
su hundimiento, esa agrupación decidió abandonar las armas y reincorporarse a la vida civil.

Las consultas al pueblo para la convocatoria

Ya de salida, con base en el artículo 121 de la Constitución de 1886, el Presidente Virgilio
Barco expidió el Decreto Legislativo Nº 927 del 3 de mayo de 1990. En este Decreto se
ordenó a la organización electoral contabilizar los votos depositados en la fecha de las

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elecciones presidenciales de 1990, que apoyaban la convocatoria a una Asamblea
Constitucional.

El texto de la tarjeta electoral fue el siguiente:

Para fortalecer la democracia participativa, ¿vota por la convocatoria de una asamblea
constitucional con representación de las fuerzas sociales, políticas y regionales de la Nación,
integrada democrática y popularmente para reformar la Constitución Política de Colombia?

SI NO Primer pronunciamiento de la Corte Suprema: se permite

escrutar la papeleta
El decreto fue examinado por la Corte Suprema de Justicia que señaló lo siguiente: “La
Nación Constituyente, no por razón de autorizaciones de naturaleza jurídica que la hayan
habilitado para actuar sino por la misma fuerza y efectividad de su poder político, goza de la
mayor autonomía para adoptar las decisiones que a bien tenga en relación con su estructura
política fundamental” (Sentencia del 9 de junio de 1990). Por primera vez, desde la
instauración del Frente Nacional fue posible una apelación al pueblo, mediante un decreto de
Estado de Sitio, pues los mecanismos contemplados en ese pacto lo impedían.

La elección presidencial y la Constituyente

En las elecciones presidenciales del 27 de mayo de 1990 participaron doce (12) candidatos
presidenciales. En el tarjetón inicial aparecía la foto del candidato de la AD-M 19, asesinado el
30 de abril de 1990. Esto obligó a incluir a Antonio Navarro. El M 19 había solicitado el uso de
la tarjeta electoral distribuida por el Estado en todos los puestos de votación. La tarjeta
reemplazó al viejo esquema de la papeleta distribuida por cada partido. Este cambio, aunado
a las expectativas generadas por la dejación de armas, llevó a una votación sorprendente a
favor de ese movimiento, que superó al Partido Social Conservador, liderado por Misael
Pastrana. Los resultados en estas elecciones fueron así:

César Gaviria (Partido Liberal) Álvaro Gómez (Salvación Nacional) Antonio 2’834.118 1’401.128
Navarro (Alianza Democrática M-19) Rodrigo Lloreda (Partido Social 739.320 702.043
Conservador) Otros: TOTAL: 220.460 5’897.069

Todos los candidatos apoyaron la convocatoria a la Asamblea y la votación a su favor fue

muy superior a la que obtuvo el candidato presidencial elegido, pues en la votación
participaron 5´218.338 personas, de los cuales 4´991.887 apoyaron la convocatoria.

Estos resultados fueron interpretados como una demostración más de la crisis de los partidos
tradicionales que, a pesar de haber obtenido mayorías, distaban mucho de los resultados de
las elecciones de Congreso en el mes de marzo de 1990, cuando la votación para la Cámara

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de Representantes se acercó 7’500.000 votos. La única fuerza que logró un apoyo inusitado
fue la AD-M19.

El Acuerdo Político como expresión del consenso democrático

Con base en los anteriores resultados, el 21 de julio de 1990, el presidente electo, Cesar
Gaviria, se dirigió a los jefes de los partidos que obtuvieron votaciones presidenciales
superiores al 5% (Salvación Nacional, Partido Social Conservador y M-19) y propuso un
acuerdo político que permitiera la convocatoria de una asamblea “constitucional”.

Allí mencionó la apelación al pueblo mediante decreto de estado de sitio, el temario que
debía abordar la asamblea, su integración que “no debe exceder las cincuenta personas”, la
elección en circunscripción nacional y los límites a los que debía estar sometida.

El 2 de agosto se suscribió un acuerdo político para la convocatoria al referendo. Se definió

el período de sesiones de la asamblea, el temario que se sometería a votación, su integración
que se amplió a 70 miembros y dos (2) cupos más para los grupos guerrilleros vinculados a un
proceso de paz. Se estableció también un control posterior de la Corte Suprema que decidiría
si la reforma fue expedida con base en el temario fijado. Además, se conformaron unas
Comisiones Preparatorias en las que se registraron cerca de 150.000 iniciativas ciudadanas.
La asamblea que se convocaba era una “asamblea constitucional”, es decir, un órgano con
poder de reforma sobre la Constitución del 86, distinto de una asamblea constituyente con
capacidad de sustituirla por otra nueva.

El segundo pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia y

el paso de una asamblea limitada a una constituyente
autónoma y soberana
Por segunda vez en un solo año se apeló a las facultades del artículo 121 de la Constitución
de 1886 y el gobierno del presidente Gaviria expidió el decreto 1926 del 24 de agosto de
1990, que convocaba al pueblo a pronunciarse sobre la asamblea constitucional y para elegir
sus delegatarios.

El 9 de Octubre, la Corte Suprema de Justicia, declaró constitucional el decreto 1926, en

cuanto a la convocatoria e integración. Los apartes que limitaban la competencia de la
asamblea fueron declarados inexequibles. También suprimió la norma que disponía un control
de constitucionalidad posterior sobre el texto que expidiera. La Corte, integrada por 26
magistrados, apoyó con 14 votos la convocatoria; 12 magistrados votaron en contra. La
decisión no fue tomada por un conjuez, como lo señaló Álvaro Uribe Vélez, para tratar de
descalificar su legitimidad. Uno de los magistrados que se opuso, Hernando Yepes, hizo parte
de la lista nacional del Partido Social Conservador y resultó elegido.

La decisión de la Corte convirtió la Asamblea en un cuerpo soberano y autónomo, en

una verdadera asamblea constituyente, solo limitada por el mandato fijado por el pueblo en el
tarjetón. Para el establecimiento político, este cambio generó no pocas incertidumbres.
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Quienes veían con reservas la desmovilización del M-19 alertaban sobre una asamblea con
poderes constituyentes: en medio de la crisis de los partidos tradicionales y del ascenso de
un movimiento “contestatario” que recién había dejado las armas, la situación podría conducir
a un cambio en la composición del gobierno, a poner en peligro de estabilidad institucional y
hasta afectar la propiedad privada[6].

Las elecciones del 9 de Diciembre de 1990 y la composición de

la Asamblea Constituyente
El acuerdo político para la elección de los integrantes de la Asamblea introdujo varios
cambios al sistema electoral colombiano, que implicaron una verdadera revolución electoral
para la escogencia de un cuerpo colegiado.

En medio de las reticencias del Partido Liberal y del Social-Conservador, se adoptó la

circunscripción nacional plurinominal; el uso de la tarjeta electoral y su distribución por el
Estado en todos los puestos de votación; excepciones a los requisitos para la participación de
indígenas y jóvenes y medidas de favorabilidad política para los voceros de grupos
guerrilleros en procesos de paz.

Días antes de la elección, las encuestas registraban que el M-19 se alzaría con el 43% de los
votos y obtendría cerca de 30 curules de las 70 en juego. Se inscribieron 114 listas, de las
cuales se eligieron 46 delegatarios por cociente y 24 por residuo. El resultado fue el
siguiente:

Votos por el SI Votos por el NO TOTAL DE VOTOS: 2’988.960 74.055 3’063.013

Y la votación por los partidos y movimientos fue así:

Total de Votos por candidatos Votos en blanco Total votos válidos 3’648.355 37.735 3’686.090
Votos nulos Gran Total 24.467 3’710.557

(Fuente: Acuerdo Nº 13 del 19 de diciembre de 1.990 del Consejo Nacional Electoral)

El número de constituyentes elegidos por cada partido o movimiento quedó así:

Partido o Movimiento Partido Liberal Alianza Democrática M-19 Movimiento Salvación Nº

Nacional Partido Social Conservador Conservador independiente Unión Cristiana Unión Curules
Patriótica Movimientos Indígenas EPL (curules proceso de paz) PRT* Quintín Lame* 25 19 11 5
TOTAL: (* Con voz pero sin voto) 422221
1 74

El referendo para la convocatoria a la asamblea no estaba sujeto a un umbral, como ocurre en

la actualidad, ni a controles diferentes al de la Corte Suprema, pues en ese entonces el
concepto de democracia participativa no tenía ningún asidero constitucional.
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La lista con mayor votación fue la del M-19, seguida del Movimiento de Salvación Nacional.
Aunque el Partido Liberal obtuvo una votación ligeramente superior al M-19 (27.2% frente al
25.9%) logró 25 curules, 6 más que este movimiento. La “operación avispa” no fue pues una
innovación constituyente, cuando abrió espacio a nuevos movimientos políticos, sino una
estratagema anterior del Partido Liberal para contrarrestar la crisis que lo envolvía. El
movimiento estudiantil no logró una representación autónoma, pues quienes lo
representaban, o participaron en las listas de los partidos o se integraron a ellos una vez
conocidos los resultados.

Los medios se apresuraron a dar por ganadora a la abstención que llegó al 73% y se insinuó
que este resultado le restaba legitimidad para redactar una nueva Constitución (El Tiempo,
11 Diciembre, 1990). Con base en ese resultado, el Partido Social Conservador propuso que
la nueva Constitución debía someterse a un referendo posterior. En un episodio inédito,
llegaban a una corporación de elección popular nuevas fuerzas y sectores que nunca antes
habían estado representados en el sistema político colombiano. La AD-M 19 y las minorías
lograron casi el 30% de la representación. Sin la presencia de estas fuerzas la constituyente
hubiera sido un episodio rutinario de la historia constitucional colombiana. El sistema del
bipartidismo había quedado atrás y se respiraban aires de pluralismo. Entre tanto, las FARC
reclamaban 35 cupos sin haber pactado un acuerdo definitivo de paz.

Las interpretaciones sobre la nueva situación fueron disímiles. Una de ellas, señalaba que la
Asamblea Constituyente podría ser la expresión inédita de una revolución de nuevo tipo,
producto no de las armas, sino de su dejación. No una expresión de las hegemonías, sino del
consenso al que se llegó luego de años de exclusión y violencia[7].

Las deliberaciones en la Asamblea Constituyente y su

legitimidad
Los resultados electorales llevaron a una Constituyente sin mayorías definidas. La Asamblea
dispuso una Presidencia colegiada ejercida por tres constituyentes, decisión que provocó no
pocos debates. Se conformaron cinco (5) comisiones temáticas que, de acuerdo con el
Reglamento que definió, debían elaborar los textos del nuevo articulado para someterlo a
consideración de la plenaria. Ninguna iniciativa podría incorporarse en la nueva Constitución,
sin la aprobación en dos sesiones plenarias diferentes. Las votaciones del 9 de diciembre no
habían dejado vencedores absolutos y, en consecuencia, las alianzas que se tejieron fueron
múltiples.

Mediante un acto constituyente de vigencia inmediata, la Asamblea dejó sin efectos una
decisión del Consejo de Estado y aclaró que solo estaba limitada por el contenido de la
papeleta depositada el 9 de diciembre.

El Reglamento de la Asamblea estableció que sus decisiones sobre reformas constitucionales

se tomarían con el voto favorable de la mayoría de sus miembros, esto es, de 37 delegatarios.
Esta realidad contribuyó a que imperara el consenso, pues ninguna fuerza tenía ese número
de votos. Los acuerdos se fueron perfilando según los distintos temas.
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No hubo un proyecto de Estado o de manejo de la economía que pudiera imponerse al
margen de acuerdos con fuerzas afines. En algunos casos hubo alianzas entre el M- 19 y el
Partido Liberal (derechos, mecanismos de protección, intervención del Estado en la
economía, propiedad privada), en otros, las cercanías se tejieron en función de las normas
para la renovación política el adelantamiento de las elecciones para Congreso, tema este que
definió en buena medida el proceso de transición política a partir de la terminación de su
período.

Aunque el gobierno presentó un proyecto de Constitución, los delegatarios declararon su

autonomía para abordar los temas. En cinco meses, la Asamblea redactó una nueva
Constitución de 380 artículos y 60 normas transitorias. Ese trabajo le mereció una legitimidad
y un respaldo que nunca antes había logrado un cuerpo de naturaleza legislativa en
Colombia.

Por el momento, la historia tradicional de acuerdos constitucionales de élites quedaba atrás.

La consecuencia de ello fue una Constitución pluralista, diversa, sin hegemonías, producto de
los consensos.

La Constitución no debe calificarse solo por el contenido de las normas que la integran sino
por el proceso político que le dio origen. ¿Cómo evaluar una Constitución al margen de las
realidades del momento, del ambiente ideológico de la época y de la composición de fuerzas
que resultó del proceso político que le antecedió?

¿Qué tanto ha contribuido la Constitución del 91 al cambio de las costumbres políticas, a la

lucha contra la desigualdad social y a garantizar los derechos de las personas?

Estas preguntas encontrarán respuesta durante este período de conmemoración y evaluación.

*Director Centro Estudios Constitucionales-PLURAL. El autor fue uno de los

presidentes de la Comisión Especial Legislativa creada por la Asamblea Constituyente.
Esta Comisión deliberó entre julio y diciembre de 1991.

Notas de pie de página

[1] Al respecto debe señalarse que existen pocos estudios sistemáticos sobre la Constitución
de 1991. Entre ellos, los trabajadores de dos de los protagonistas más destacados del
proceso constituyente, el de Humberto de la Calle “Contra todas las apuestas. Historia íntima
de la Constituyente de 1991”: Planeta, 2004 y el de Carlos Lleras de la Fuente y otros,
titulado “Interpretación y Génesis de la Constitución de Colombia”, Ed. Carrera 7a., 1992.

[2] Esta es la tesis del constituyente Jaime Castro.

[3] Revista Semana, agosto 7-14 de 1990, Edición 431.

[4] Así calificó el ex presidente Cesar Gaviria la situación a finales de la administración Barco.
Véase Prologo al libro de Humberto de la Calle citado.
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[5] Villarraga, Álvaro. Compilador y Editor. Se inician acuerdos parciales: Pacto Político con el
M-19. Biblioteca de la Paz 1986-1990).

[6] Caballero, Antonio. Constituyente y revolución. En Semana, N° 447 del 27 de noviembre al

4 de Diciembre de 1990.

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