Financiacion Autonomica y Propuestas de Reforma de La Constitucion Espanola

Financiación autonómica y propuestas de
reforma de la Constitución Española.
Financiación autonómica y propuestas de reforma de la Constitución

Española.
BIB 2016\449
Juan Jesús Martos García.

Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Granada
Publicación: Revista Quincena Fiscal num.4/2016 parte Estudio
Editorial Aranzadi, SA, Cizur Menor. 2016.
1 . Introducción
Numerosos partidos políticos vienen planteando en los últimos tiempos una reforma de nuestra
Constitución, habiéndolo manifestado abiertamente Izquierda Unida, Podemos, PSOE y Ciudadanos;
incluso el PP, inicialmente reacio, ha cambiado de postura y también abre las puertas a una futura
revisión constitucional1.
1 Pueden consultarse las noticias publicadas en los diarios ABC y El País, disponibles en
http://www.abc.es/espana/20150807/abci-reforma-constitucion-propuestas-partidos-2015080619 36.html
La idea parece haberse relanzado tras las elecciones autonómicas-plebiscitarias celebradas el 27

de septiembre de 2015 en Cataluña, donde se constató que la sociedad catalana se encuentra
claramente bipolarizada en torno a su continuidad dentro del Estado español o a su posible
independencia.
Ante esta grave tensión territorial, los partidarios de reformar nuestra carta magna alegan que es la
mejor vía para reconducir la situación política; y lógicamente, esa reforma tendría como tema estelar
el diseño territorial del Estado y, en especial, el modelo de financiación autonómico, causa principal
del descontento de los independentistas.
Qué duda cabe que a lo largo de estos treinta y ocho años de constitucionalismo en nuestro país
se han evidenciado deficiencias en el sistema de financiación autonómica. El objetivo de este trabajo
es contribuir al debate de forma constructiva, exponiendo, a nuestro juicio, cuales son algunas de
esas deficiencias y como podrían corregirse o, cuanto menos atenuarse, en el marco de una
hipotética reforma constitucional que se ponga en marcha en la nueva legislatura tras las elecciones
del 20 de diciembre de 2015.
2 . Deficiencias detectadas en el modelo de financiación autonómica
2.1 . La financiación autonómica asimétrica como elemento desestabilizador

La Disposición Adicional Primera de la Constitución (RCL 1978, 2836) ampara y respeta los
derechos históricos de los territorios forales, añadiendo que su actualización general se llevará a
cabo en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía.
Atendiendo a este precepto, y al desarrollo que se hizo del mismo en los respectivos Estatutos de
Autonomía2, el sistema de financiación de País Vasco y Navarra difiere al del resto de las CC.AA.
2 Ley Orgánica 3/1979 (RCL 1979, 3028) que aprobó el Estatuto de Autonomía del País Vasco, como la Ley Orgánica
20 de abril de 2016 © Thomson Reuters 1

13/1982, de 10 de agosto (RCL 1982, 2173, 2233) , de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra.
Estos territorios tienen mayores competencias normativas especialmente en la imposición directa

(IRPF, Impuesto sobre Sociedades) que el resto de las CC.AA, lo que acentúa la desigualdad
tributaria entre sus residentes y los de otras CC.AA.
Pero además gestionan y recaudan la mayor parte de los tributos devengados en su territorio para,
posteriormente, transferir una aportación o cupo a la Administración central, determinada en virtud
del coste de los servicios que presta el Estado en su interior por las competencias no asumidas por
aquellos3.
3 El Estatuto de Autonomía del País Vasco, aprobado por la Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre (RCL 1979, 3028) ,
establece, en su artículo 41, apartado 1, que las relaciones de orden tributario entre el Estado y la Comunidad Autónoma del
País Vasco se regularán por el sistema tradicional de Concierto Económico, y el apartado 2.d) de dicho artículo dispone que el
País Vasco contribuirá al sostenimiento de las cargas generales del Estado mediante la aportación de un cupo global
integrado por los correspondientes a cada uno de sus Territorios Históricos.En términos similares, el art. 45 de la Ley
Orgánica 13/1982, de 10 de agosto (RCL 1982, 2173, 2233) , de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de
Navarra dispone que la actividad tributaria y financiera de Navarra se regulará por el sistema tradicional del Convenio
Económico, que determinará las aportaciones de Navarra a las cargas generales del Estado señalando la cuantía de las
mismas y el procedimiento para su actualización, así como los criterios de armonización de su régimen tributario con el
régimen general del Estado. En consonancia, el art. 52 de la ley 28/1990, de 26 de diciembre (RCL 1990, 2673 y RCL 1991,
206) , por la que se aprueba el Convenio económico entre el Estado y la Comunidad de Navarra prevé que la contribución de
Navarra al Estado consistirá en una aportación anual, como participación de la Comunidad Foral en la financiación de las
cargas generales del Estado.
Para determinar esa aportación o cupo, se aplica un índice de imputación al importe total de las
cargas del Estado no asumidas por la Comunidad Foral, practicándose posteriormente ciertos
ajustes y compensaciones4.
4 Art. 3 de la Ley 29/2007, de 25 de octubre (RCL 2007, 1936) , por la que se aprueba la metodología de señalamiento del
cupo del País Vasco para el quinquenio 2007-2011 y art. 53 de la Ley 28/1990, de 26 de diciembre (RCL 1990, 2673 y RCL
1991, 206) , por la que se aprueba el Convenio económico entre el Estado y la Comunidad de Navarra.
Cabe destacar que tanto la Ley Orgánica 3/1979 (RCL 1979, 3028) que aprobó el Estatuto de
Autonomía del País Vasco, como la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto (RCL 1982, 2173, 2233)
, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, prevén que sus relaciones
financieras con el Estado central se adecuarán al principio de solidaridad contenido en la
Constitución5.
5 Art. 41.2.f) Ley Orgánica 3/1979 (RCL 1979, 3028) que aprobó el Estatuto de Autonomía del País Vasco y art. 1 y 45.3 de la
Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto (RCL 1982, 2173, 2233) , de reintegración y amejoramiento del Régimen Foral de
Navarra
Sin embargo, la traslación de este principio en el Concierto Vasco y en el Convenio Navarro se ha

hecho solo parcialmente. En ambos casos, entre las cargas del Estado no asumidas por cada uno de
los territorios forales, solo se ha computado el fondo de compensación interterritorial del art. 158.2
CE, ignorando otras partidas o asignaciones con cargo a las Presupuestos Generales del Estado
destinadas a la implementación de este Principio, como los fondos de nivelación6.
6 Arts. 2.1, 48.2 y 52.3.a) Ley 12/2002, de 23 de mayo (RCL 2002, 1345, 1519) , por la que se aprueba el Concierto
Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco y art. 4.3.a) Ley 29/2007, de 25 de octubre (RCL 2007, 1936) , por la
que se aprueba la metodología de señalamiento del cupo del País Vasco Arts. 2.1.d) y 54.2.a) Ley 28/1990, de 26 de
diciembre (RCL 1990, 2673 y RCL 1991, 206) , por la que se aprueba el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad
Foral de Navarra.
Así, por ejemplo, no abonan cuantía alguna por las partidas destinadas a dotar el Fondo de
Garantía de los servicios públicos fundamentales, que se plasma en los arts. 15 de la LOFCA (RCL
1980, 2165) y 9 de la Ley 22/2009 (RCL 2009, 2478) , y que como su propio nombre indica tiene
como finalidad garantizar un nivel mínimo similar en la prestación de los servicios públicos
fundamentales en todo el territorio español; y tampoco se establecen como gastos del Estado a
efectos del cupo la dotación que este realiza en el resto de fondos, excluido el de compensación
interterritorial.
Como consecuencia, la contribución de los territorios forales a los mecanismos de solidaridad

interregionales ha sido sensiblemente inferior respecto a otras CC.AA. con un nivel de riqueza
similar. Este hecho, unido a la metodología empleada para calcular el cupo o aportación, ha
provocado que dispongan tradicionalmente de más recursos per cápita para financiar sus
competencias que el resto de las CC.AA7.
7 Zubiriha apuntado que el País Vasco y Navarra obtienen un 65% más de recursos que las Comunidades Autónomas de
régimen común, aunque destaca que esta diferencia no es consustancial a los regímenes financieros forales, sino que
responde a cómo se fija el cupo y la aportaciónZubiri, I «Los sistemas forales: características, resultados y su posible
generalización», en la obra colectiva La financiación del Estado de las Autonomías: perspectivas de futuro, Instituto de
Estudios Fiscales, Madrid, 2007, pág. 360;Sevilla, J. V., «Saldos fiscales y solidaridad interterritorial». En la obra colectiva La
financiación de las comunidades autónomas: políticas tributarias y solidaridad interterritorial. Barcelona: Universitat de
Barcelona, 2005, pág. 258;Ferreiro Lapatza, J. J. , «El sistema de financiación autonómica de Cataluña: Estatuto y
Constitución», Revista Catalana de Dret Públic, núm. 32, 2006, p. 53; Generalitat de Catalunya. La problemática del vigente
sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común. Barcelona, 2006;Medina Guerrero, M., «Las
Haciendas Autonómica y local en la STC 31/2010», Revista d'Estudis Autonòmics i federals, nº21/2011;Montilla Martos, J.A.
Reforma federal y Estatutos de segunda generación. Los Estatutos de Autonomía de segunda generación como modelo para
la reforma federal y de la Constitución Thomson Reuters-Aranzadi, 2015, pág. 186.
Qué duda cabe que esta sobrefinanciación de los territorios forales8, fruto de la financiación
autonómica asimétrica, es un foco extraordinario de desestabilización política, al aspirar
legítimamente las CC.AA de mayor renta per cápita, entre las que se encuentra Cataluña, a tener un
sistema de financiación similar al de aquellos9.
8 Utrilla de la Hoz, «La solidaridad interterritorial en el sistema de financiación foral» en la obra colectiva La financiación de las
CC.AA.: políticas tributarias y solidaridad interterritorial, Universidad de Barcelona, 2005; y, más radicalmente,De la
Fuenteconsidera que se encuentran subvencionados por las CC.AA de régimen común más ricas. En su artículo
«Implicaciones de la equiparación de la financiación de Cataluña con los resultados del sistema foral: un análisis preliminar y
algunas reflexiones» FEDEA – Colección de Estudios Económicos nº 2/2008.
9 Medina Guerrero, M., «Las Haciendas Autonómica y local en la STC 31/2010», Revista d'Estudis Autonòmics i federals,
nº21/2011.
Esta aspiración se manifestó en la propuesta de reforma del Estatuto de Cataluña que fue
aprobada en el parlamento autonómico en 2005, que indicaba en su Disposición Adicional octava
que se establecía un plazo de 15 años para equiparar la capacidad de financiación por habitante de
Cataluña a las del País Vasco y Navarra. Sin embargo, esa equiparación fue eliminada al tramitarse
la reforma estatutaria, y sustituida por una genérica referencia en el art. 201.4, que dispone que «De
acuerdo con el artículo 138.2 de la Constitución, la financiación de la Generalitat no debe implicar
efectos discriminatorios para Cataluña respecto de las restantes Comunidades Autónomas. Este
principio deberá respetar plenamente los criterios de solidaridad enunciados en el artículo 206 de
este Estatuto».
Esta asimetría financiera supone un agravio para las CC.AA. más ricas del régimen de financiación
común y no hay motivos para pensar que la inestabilidad política territorial cesará mientras se
mantenga esta deficiente contribución de los territorios forales a los mecanismos de solidaridad del
conjunto del Estado.
Por ello, la sobrefinanciación y el agravamiento de la desigualdad tributaria interregional
que conllevan los regímenes forales son temas que no deberían ignorarse en una hipotética
revisión constitucional de nuestra configuración territorial.
2.2 . Inestabilidad del modelo de financiación de las CC.AA. de régimen común y ausencia de
límites a la desigualdad tributaria interregional
La Constitución reguló de forma muy genérica la financiación autonómica en sus arts. 156 a 158; y
lo hizo porque los constituyentes no tenían claro como evolucionaría el Estado de las Autonomías
que se iba a poner en marcha.
La indefinición inicial del modelo autonómico se ha ido concretando mediante sucesivos procesos
de transferencia de competencias y de mejora de financiación a las CC.AA. impulsados por la
coyuntura política que ha vivido nuestro país, donde los partidos nacionalistas han actuado en

distintos momentos como bisagra para garantizar la investidura y gobernabilidad del país, utilizando
esta materias como moneda de pago política.
Treinta y ocho años después podemos afirmar que hemos asistido a un proceso continuado de
descentralización, política y financiera, que ha provocado una revisión periódica del modelo,
transformándolo por completo.
El peso relativo de las CC.AA. en materia de gasto público casi se ha duplicado, con un
incremento notable de los recursos disponibles.
La fuente principal de ingresos también ha ido cambiando. Se ha pasado de situación inicial en la
que prevalecía la transferencia directa de fondos del Estado central a otra en la que el 90% de los
ingresos tienen naturaleza tributaria, procediendo más del 50% de tributos cedidos, total o
parcialmente, por el Estado10 .
10 Acuerdo 6/2009, de 15 de Julio, del Consejo de Política Fiscal y Financiera sobre financiación autonómica para la reforma
del sistema de financiación autonómica de las Comunidades Autónomas del régimen común y ciudades con estatuto de
autonomía. Pág.15.Martos García, J. J., «Financiación autonómica e IRPF. Corresponsabilidad tributaria versus competencia
fiscal» Crónica Tributaria, nº 136/2010;
Cada uno de los sucesivos modelos ha incrementado los recursos disponibles en manos de las
CC.AA. y desde mediados de los noventa, se les han ido transfiriendo notables competencias
normativas en la regulación de algunos de los principales impuestos estatales, intentando con ello
acentuar su autonomía financiera y su responsabilidad tributaria.
Por otro lado, para dar respuesta al principio de solidaridad, y a la vez a las peticiones de ciertas
CC.AA., el Estado ha ido creando diversos fondos en la LOFCA, que acompañan al fondo
constitucional de compensación interterritorial, como el de servicios públicos fundamentales, el de
suficiencia global o los fondos de convergencia autonómica —Competitividad y Cooperación—.
Esta situación continuada de transferencia de competencias y recursos por un lado y de
contribución y reparto de los fondos de solidadridad por otro, ha desembocado en un conflicto político
casi permanente entre las distintas CC.AA. y de estas con el Estado, que sería recomendable
atenuar, a través de un nuevo marco jurídico que dote de mayor estabilidad al modelo de
financiación autonómico; y sería lógico dotar de estabilidad al modelo porque de no alcanzarla y
continuar con este proceso descentralización política y financiera, se puede llegar a una vaciamiento
competencial y financiero del Estado central, que ponga en riesgo su propia existencia. Además,
atendiendo al escenario político, tampoco parece previsible que en los próximos años se produzca
un proceso inverso de recentralización financiera y de competencias.
Esta necesidad de estabilizar el modelo de financiación autonómica se ha hecho más evidente si
se observan las consecuencias directas del camino emprendido hacia una mayor autonomía
financiera y corresponsabilidad fiscal. Esas consecuencias no son otras que el aumento de la
desigualdad tributaria interregional, no ya entre las CC.AA. de régimen foral y de régimen común,
sino entre estas últimas y la consecuente aparición del fenómeno de la competencia fiscal interna11 .
11 Sobre este fenómeno de la competencia fiscal interna puede consultarse aRamos Prieto, J., «La competencia fiscal en el
ámbito interno. Planteamiento general» yMartos García, J. J., «Residencia fiscal, control y competencia interna
inconstitucional», ambos trabajos en la obra colectiva Competencia fiscal y sistema tributario: dimensión europea e interna,
Thomson Reuters, Aranzadi, 2014.
El aumento de la desigualdad tributaria interregional y de la competencia fiscal interna se ha

producido por la continua cesión de competencias normativas en los tributos de titularidad estatal, no
por la cesión de recaudación; competencias que al ser ejercitadas han distanciado el marco
regulador y, por tanto, la carga tributaria que soportan contribuyentes con idéntico perfil pero
residenciados en distintas CC.AA., dado que igualdad tributaria y autonomía en la configuración del
ingreso suelen estar correlacionadas en sentido inverso12 .
12 Martos García, J. J., «Desigualdad Tributaria Interregional. Análisis constitucional y propuesta para limitarla». Quincena
Fiscal nº 21/2014 (BIB 2014, 4257) ; y también en «Residencia fiscal, control y competencia interna inconstitucional» en la
obra colectiva Competencia fiscal y sistema tributario: dimensión europea e interna, Thomson Reuters, Aranzadi, 2014 (BIB

2014, 4336) .
Así, la LOFCA y la Ley 22/2009, que regulan el modelo de financiación autonómica para el periodo
2009-201313 , prorrogado en 2014 y 2015, establecen un escenario en el que un considerable número
de impuestos estatales tienen competencias normativas cedidas a las CC.AA: IRPF, Impuesto sobre
el Patrimonio, ISyD, ITPOyAJD, Tributos sobre el juego, Impuesto especial sobre determinados
Medios de Transporte e Impuesto sobre hidrocarburos.
13 A la finalización de 2013 debe ser revisado, conforme a la Disposición Adicional Séptima de la Ley 22/2009 (RCL 2009,
2478) .
Solo el IVA, algunos Impuestos Especiales14 , el Impuesto sobre Sociedades y el Impuesto sobre la
Renta de los No Residentes son regulados íntegramente por el Estado (y solo en los 2 últimos no
hay cesión de la recaudación). En el resto se han transferido competencias normativas, teniendo
como nota común la cesión total o parcial de la tarifa o tipos de gravamen y la posibilidad de
establecer ciertos beneficios tributarios.
14 Impuestos especiales sobre la cerveza, vino, alcohol y bebidas derivadas, tabaco, electricidad, productos intermedios y
Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos
Llama la atención como se han ejercido esas competencias en algunos impuestos como el de
Sucesiones y Donaciones (ISD) y el Impuesto sobre el Patrimonio, en los que el grado de
diferenciación entre CC.AA. ha sido extremo. Algunas los han anulado o reducido a su mínima
expresión, estableciendo importantes beneficios fiscales, mientras que otras los han mantenido en
términos similares a la regulación base estatal.
Por otro lado, el ejercicio de las competencias normativas autonómicas en el IRPF ha tenido dos
fases claramente diferenciadas. Inicialmente las CC.AA. no alteraron la tarifa complementaria y se
limitaron a establecer deducciones autonómicas, numerosas en líneas generales, pero de baja
cuantía. Sin embargo, a partir del periodo 2011 la situación cambió como consecuencia de la
supresión de la tarifa complementaria (aplicable hasta ese momento por defecto en caso de que la
Comunidad no hubiese aprobado la suya), obligando a las CC.AA. a que fijen su propia tarifa
autonómica con el único requisito de que sea progresiva. Con ello, están empezando a surgir
diferencias importantes (en ciertos tramos los tipos pueden variar hasta un 5%) que, posiblemente,
se irán acrecentando.
Y estas diferencias normativas, con mayor o menor intensidad, también están presentes en
impuestos como Transmisiones Patrimoniales Onerosas y Actos Jurídicos Documentados,
Hidrocarburos, Sobre Determinados Medios de Transporte o en Tributos sobre el Juego.
El panorama descrito evidencia una clara fragmentación tributaria interregional, que conlleva por
un lado, una gran erosión del principio de igualdad y, por otro, procesos de competencia fiscal interna
15
.
2014, 4336) .
A tenor de la situación política que vive nuestro país, lejos que esperar que esta tendencia se
invierta, parece bastante factible que el grado de desigualdad tributaria interregional se acentúe en el
futuro. No sería de extrañar que para calmar, al menos temporalmente, las crecientes tensiones
independentistas existentes en algunas zonas, el próximo modelo de financiación autonómica de una
nueva vuelta de tuerca en este proceso periódico de transferencia de fondos y competencias
normativas tributarias.
¿Pero hasta dónde puede llegar esta situación? ¿Hasta dónde puede llegar el Estado central en
esta continúa cesión de competencias normativas en los tributos estatales sin quebrantar el principio
de igualdad tributaria del art. 31 CE (RCL 1978, 2836) ? ¿Puede ser ilimitada?
¿Se puede interpretar el art. 31 en el sentido de considerar que el respecto al principio de igualdad
tributaria solo debe exigirse entre los contribuyentes de una misma Comunidad Autónoma y no entre

contribuyentes de CC.AA. distintas, admitiendo cualquier desigualdad tributaria por razón del
territorio?
El TC ha defendido en distintos pronunciamientos — ATC 182/1986 (RTC 1986, 182 AUTO) y las
SSTC 37/1987 (RTC 1987, 37) FFJJ 9º y 10º, 14/1998 (RTC 1998, 14) FJ11º, 233/1999 (RTC 1999,
233) FJ26º y 150/1990 (RTC 1990, 150) FJ7º— que el territorio, como única diferencia objetiva entre
dos contribuyentes, resulta suficiente para justificar una diferencia de trato fiscal, siempre que quede
« salvaguardada la identidad básica de derechos y deberes de los españoles —ATC 182/1986
FJ1º— o una igualdad de posiciones jurídicas fundamentales —STC 150/1990—»,
Por tanto, la relación entre los dos principios, autonomía financiera e igualdad debe ser
equilibrada. El grado de desigualdad tributaria interterritorial admisible constitucionalmente no es
ilimitado y no podrá alcanzar a una «identidad básica de derechos y deberes de los españoles» o
una «igualdad de posiciones jurídicas fundamentales».
El modelo de financiación autonómica podría llegar a ser contrario al principio de igualdad si el
Estado al aprobarlo, cediese tal grado de competencias normativas en los impuestos estatales, que
no se llegase a alcanzar a una «identidad básica de derechos y deberes de los españoles» o una
«igualdad de posiciones jurídicas fundamentales».
Con la configuración constitucional actual, corresponde al Tribunal Constitucional determinarlo,
valorar si el marco regulador de la autonomía financiera ha traspasado el límite que marca el
principio constitucional de igualdad tributaria, exponiendo claramente cuál es ese límite. Exponer en
qué tributos no será posible ceder competencias normativas a las CC.AA. o en su caso, sobre qué
elementos del tributo se podrán ceder.
Sin embargo, el Tribunal Constitucional no lo ha hecho. Aunque en anteriores trabajos hemos
propuesto como podría limitarla aplicando coherentemente su doctrina de los tributos del alcance
global a esta materia, lo cierto es que hasta el momento no se ha pronunciado sobre este asunto16 .
2014, 4336) .
Ante esta inacción del Tribunal Constitucional, actualmente no sabemos hasta dónde puede llegar
la desigualdad tributaria interregional sin que ésta sea contraria a nuestra Constitución.
Por ello, se echa en falta un modelo de financiación autonómico estable, que reduzca
sensiblemente el debate político en esta materia, y que fije con claridad los límites de la
desigualdad tributaria interregional, armonizando claramente los principios constitucionales
de igualdad tributaria y de autonomía financiera; y creemos que ambos objetivos podrían
conseguirse con una reforma constitucional.
2.3 . Ausencia de límites al principio de solidaridad

Unidad nacional, Autonomía y solidaridad interterritorial son los tres principios básicos que
conforman la base de la organización territorial del Estado, desarrollada en el Título VIII de nuestra
Constitución. Tal y como manifestó la STC 25/1981 FJ3º, «el derecho a la autonomía de
nacionalidades y regiones, que lleva como corolario la solidaridad entre todas ellas, se da sobre la
base de la unidad nacional» 17 .
17 Grau Ruiz, Mª A. La coordinación legislativa en los impuestos cedidos, Iustel, 2007, pág. 46. que parte claramente de la
distinción entre soberanía de la nación española (art. 1.2 CE [RCL 1978, 2836] ) y autonomía de las CC.AA (art. 2 CE), como
dejó claro la STC 4/1981 (RTC 1981, 4) FJ3º cuando manifestó que «Ante todo resulta claro que la autonomía hace referencia
a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía —y aún este poder tiene sus límites—, y dado que cada
organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse
al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el artículo 2 de la
Constitución».
A lo largo de la Constitución se hacen numerosas referencias al principio de solidaridad —arts. 2,

45, 138, 156, 158— convirtiéndose en un valor fundamental de nuestro ordenamiento. De hecho, en
varios de esos preceptos —arts. 2 y 156— el principio de solidaridad va inmediatamente a
continuación de proclamar la autonomía financiera de las CC.AA; y es que prever un Estado
descentralizado políticamente que otorgue autonomía financiera a las regiones sin contemplar,
simultáneamente, un mecanismo de solidaridad acrecentaría las desigualdades reales, por lo que
obviamente no es un accidente la formulación conjunta en los arts. 2 y 156 CE de términos como
autonomía, unidad nacional y solidaridad18 .
18 Linares Martín de Rosales, J. Régimen Financiero de las CC.AA. españolas, Diputación General de Aragón, Zaragoza,
1981, pág. 86.Martos García, J. J., «Desigualdad Tributaria Interregional. Análisis constitucional y propuesta para limitarla».
Quincena Fiscal nº 21/2014 (BIB 2014, 4257)
El tratamiento constitucional de la solidaridad resulta especialmente relevante en el art. 158 CE,

que establece:
«1. En los Presupuestos Generales del Estado podrá establecerse una asignación a las
Comunidades Autónomas en función del volumen de los servicios y actividades estatales que hayan
asumido y de la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales
en todo el territorio español.
2. Con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de
solidaridad, se constituirá un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión, cuyos
recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre las Comunidades Autónomas y provincias,
en su caso».
Como se desprende de la STC 31/2010, de 28 de junio, este precepto prevé dos grupos de
instrumentos para articular este principio en nuestro ordenamiento, que responden a objetivos
distintos: El fondo de compensación interterritorial del punto segundo y las asignaciones de
nivelación contenidas en su punto primero
El art. 158.2 CE persigue la corrección de los desequilibrios económicos entre las CC.AA. de
carácter estructural. A este objetivo obedece el fondo de compensación interterritorial, junto con los
fondos europeos de desarrollo regional, que pretenden corregir diferencias estructurales en áreas
con menos desarrollo, destinándose dichos fondos a proyectos de inversión.
Por otro lado, el art. 158.1 CE tiene una doble proyección. El primer inciso parece servirse de la
solidaridad para contribuir a garantizar la suficiencia financiera de las CC.AA. a través de una posible
asignación del Estado; mientras que el segundo fundamenta los fondos de nivelación en relación a
los servicios públicos fundamentales, que tienen como objetivo tratar de evitar que las diferencias de
riqueza o de necesidades se traduzcan en un acceso desigual de los ciudadanos a este tipo de
servicios que debe prestar cada Comunidad Autónoma.
El desarrollo del principio de solidaridad que establece este art. 158 contrasta con la ausencia de
límites claros en su implementación, más allá de la salvaguardada de la autonomía financiera de las
CC.AA. y de la referencia que establece el art. 138.1, al señala que «El Estado garantizará la
realización efectiva del principio de solidaridad, consagrado en el art. 2 de la Constitución, velando
por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo, entre las diversas partes del
territorio español».
La implementación del principio de solidaridad en cualquier sistema político descentralizado debe
hacerse de manera cuidadosa para limitar los efectos negativos que puede llegar a acarrear. No
debe suponer un desincentivo para la gestión eficiente de los recursos, ni para poner en marcha
políticas que fomenten la riqueza, ni para ejercer adecuadamente las competencias normativas en
materia tributaria ni, finalmente, para premiar a las regiones con mayor fraude fiscal en términos
relativos.
Además, en los Estados descentralizados el principio de solidaridad interterritorial también debe
convivir armónicamente con el principio federal o territorial, esto es, con el deseo de los territorios
más ricos de beneficiarse de su mayor capacidad tributaria que puede verse truncado si el alcance
de la solidaridad no está sometido a límite alguno19 .

nº21/2011;Montilla Martos, J.A. Reforma federal y Estatutos de segunda generación. Los Estatutos de Autonomía de segunda
generación como modelo para la reforma federal y de la Constitución Thomson Reuters-Aranzadi, 2015, pág. 197.
Es por ello que los límites al principio de solidaridad interterritorial han sido objeto de una sólida
construcción jurisprudencial por parte del Tribunal Constitucional Federal Alemán. Conforme a su ya
lejana Sentencia de 20 de febrero de 1952 (BVerfGE 1, 117), las transferencias de nivelación que
exige el principio de Estado federal no deben comportar ni una nivelación total de la capacidad
financiera de los Länder ni un debilitamiento excesivo de la posición de aquellos que aportan
recursos a la nivelación. Años después, las sentencias de 24 de junio de 1986 (BVerfGE 72, 330), de
27 de mayo de 1992 (BVerfGE 86, 148) y de 11 de noviembre de 1999 (BVerfGE 101, 158), entre
otras, completaron esta doctrina añadiendo que no debe alterarse la posición de los Länder en el
ranking en función de su capacidad financiera como consecuencia de las aportaciones que éstos
realicen a los mecanismos de nivelación; admitiendo solo en situaciones excepciones que se pueda
alterar ese orden a través de las aportaciones realizadas por el Estado central —transferencias
complementarias— o mediante ponderación positiva de la población —ciudades Estado—20 .
20 Para un estudio de esta jurisprudencia en castellano, consúltese el trabajo deVega García, A., «EL principio constitucional
de solidaridad interterritorial en España y en Alemania: aplicación y límites», Revista d'Estudis Autonòmics i federals, nº
20/2014.
En nuestro ordenamiento, el Estatuto de Cataluña pretendió establecer ciertos límites a la

solidaridad interregional, alguno de los cuales fueron declarados inconstitucionales en la STC
31/2010 (RTC 2010, 31) , esencialmente por la fuente de procedencia (Estatuto Autonómico) y no
por el concepto en sí. Dicho de otro modo, alguno de esos límites podría ser perfectamente
constitucional si lo estableciese el Estado mediante ley orgánica, pero resultan inconstitucionales si
la fuente normativa que lo prevé es un Estatuto de Autonomía
Vaya por delante que existía un sector doctrinal que previamente a la citada sentencia cuestionó la
fuente de procedencia de estas limitaciones. Como señalaronGarcía NovoayRodríguez Bereijo,
aunque parece lógico que las aportaciones a la solidaridad tengan límites, desde una perspectiva
constitucional resulta dudoso que puedan imponerse unilateralmente por una Comunidad Autónoma
a través de una reforma estatutaria en vez de ser establecidos por el Estado, que es el competente
para configurar los mecanismos de nivelación e implementar el principio de solidaridad21 .
21 García Novoa, C., «El sistema de financiación en la reforma del Estatut catalán, ¿Es compatible con el orden
constitucional?», Revista Catalana de Derecho Público, nº 32/2006;Rodríguez Bereijo, A., «Constitución Española y
financiación autonómica» en la obra colectiva La financiación autonómica, Tecnos, 2010.
La STC 31/2010 (RTC 2010, 31) confirmó esta tesis, indicando que la regulación básica del
sistema de financiación debe contenerse en el bloque de constitucionalidad y no en los Estatutos de
Autonomía, de tal manera que los preceptos que éstos contengan sobre financiación autonómica
únicamente serán aplicables en la medida en que no sean contrarios a lo previsto en la propia
Constitución y en la LOFCA.
No obstante, consideramos que este intento estatutario por ajustar la implementación del principio
de solidaridad debe tomarse en consideración en la medida en que introduce conceptos en el debate
que, matizados, pueden hacer que el sistema en su conjunto sea más racional, permitiendo una
convivencia más armónica entre éste y el principio federal o territorial, contribuyendo con ello a
revertir situación de desafección con el Estado Español de parte de la sociedad catalana.
El establecimiento de límites racionales al principio de solidaridad interterritorial, que eviten
situaciones abusivas y lo desarrollen de forma equilibrada, ha sido y sigue siendo una cuestión
pendiente y de actualidad al hilo del desarrollo de los Estatutos de Autonomía de segunda
generación y, en especial, del Estatuto catalán de 2006 y de la posterior STC 31/2010.
Nos situamos ante una cuestión que aún no está bien resuelta en nuestro ordenamiento y
ante una posible reforma constitucional debería valorarse tomar como punto de partida esos
conceptos que pretendió introducir unilateralmente el Estatuto de Cataluña para, una vez
enriquecidos y consensuados, precisar expresamente los límites al principio de solidaridad.

2.3.1 . El principio de ordinalidad
a . Estatutos autonómicos y modelo de financiación de 2009

El modelo de financiación autonómico de 2001 provocó que CC.AA. que generan mayores
ingresos tributarios per cápita acabaran disponiendo de menos recursos que otras con menor
potencial tributario, invirtiéndose el orden de las posiciones de partida22 .
22 López Casasnovas, G. yPons Novell, J. Anàlisi dels fluxos redistributius territorials a l'Estat espanyol: Criteris d'avaluació i
proposta de nous principis bàsics. Fundació Josep Irla, 2005.Bosch Roca, N., «El model de finançament autonòmic del
projecte de reforma de l'Estatut d'autonomia de Catalunya». Revista Catalana de Dret Públic, nº 32/2006.
Para evitar que esta situación volviese a repetirse en el futuro y tomando como inspiración la
doctrina del Tribunal Constitucional Federal Alemán, el art. 206.5 del Estatuto de Cataluña (RCL
2006, 1450) dispuso que «El Estado garantizará que la aplicación de los mecanismos de nivelación
no altere en ningún caso la posición de Cataluña en la ordenación de rentas per cápita entre las
Comunidades Autónomas antes de la nivelación».
Con este precepto pretendió limitar el alcance de la solidaridad, de manera que tras la aplicación
de los mecanismos niveladores, la posición relativa de Cataluña en el ranking de CC.AA. no se
alterase respecto a la que tenía previamente.
Qué duda cabe que aquellas CC.AA. de régimen común con mayor riqueza, en disposición de
generar mayores recursos tributarios per cápita saldrán normalmente beneficiadas con la
incorporación jurídica del principio de ordinalidad en nuestro ordenamiento; y Cataluña es una de
ellas.
La primera cuestión que se plantea es la variable utilizada para definir la posición de cada
Comunidad Autónoma en ese ranking antes y después de participar en el sistema de nivelación: la
renta per cápita.
En realidad, la variable final es el cociente resultante entre renta y población, por lo que se puede
descomponer en dos.
Respecto a la variable del numerador, la renta, concebida en términos generales, parece que no
es la más adecuada, dado que el sistema de nivelación no redistribuye suficientes recursos como
para modificar el orden genérico de renta per cápita por Comunidad Autónoma23 . A juicio
deCastellsyZabalza, entre otros, la formulación adecuada de este principio debería utilizar como
variable los recursos pér cápita que el sistema estaría en disposición de proporcionar a cada
Comunidad Autónoma antes (capacidad tributaria) y después de su participación en los mecanismos
de solidaridad 24 ;
23 Zabalza, A., «La financiación autonómica en el Estatuto de Cataluña». Hacienda Pública Española, nº 181/2007.
24 Castells, A., «Autonomía y solidaridad en el sistema de financiación autonómica», Papeles de Economía Española, nº
83/2000;Zabalza, A., «La financiación autonómica en el Estatuto de Cataluña». Hacienda Pública Española, nº 181/2007.
Lopéz Labordatambién es partidario de utilizar como variable en el numerador los recursos que el
sistema proporciona a cada Comunidad Autónoma antes (capacidad tributaria) y después de su
participación en los mecanismos de solidaridad pero, sin embargo, difiere respecto a la variable del
denominador. En relación a esta última entiende que se debe utilizar la población ajustada, en vez de
simplemente la población25 .
25 López Laborda, «Posibles reformas en la regulación constitucional de la financiación autonómica», Fedea Policy Papers, nº
02/2014.
Las necesidades de gasto de cada CC.AA. no solo dependen de su población total. En el modelo
de financiación autonómica de 2009 se hace depender también de otros aspectos como la superficie,
dispersión geográfica, insularidad y especialmente, la distribución de esa población —la cuantía de
los gastos educativos, sanitarios y sociales están condicionados por esa distribución—, que

determinan lo que se denomina población ajustada.

Así ocurre con el principal mecanismo de nivelación del modelo de financiación de 2009, el fondo
de garantía de los servicios públicos fundamentales, regulado en el art. 9 de la Ley 22/2009.
Para dotarlo, las CC.AA. aportan el 75% de la recaudación, en términos normativos, de sus
impuestos cedidos, y a ello se une una asignación adicional que realiza el Estado central.
Posteriormente, la cuantía total del fondo así dotado se distribuye entre las CCAA en función de su
necesidades de financiación; para ello se calcula un indicador de unidades de necesidad para cada
Comunidad Autónoma que no coincide con la población en sentido estricto.
Se parte de que la población no es la única variable a tener en cuenta para determinar la demanda
de los servicios públicos fundamentales. Por ello se utiliza un concepto enriquecido, la población
ajustada, determinado por un conjunto de variables (Población, 30%; Superficie 1,8%; Dispersión
0,6%; Insularidad 0,6%26 ; Población protegida equivalente distribuida en siete grupos de edad, con
arreglo a la metodología descrita en el Informe del Grupo de Trabajo de Análisis del Gasto Sanitario,
38%27 ; Población mayor de sesenta y cinco años —gasto social—, 8,5%; y Población entre 0 y 16
años —enseñanza educativa obligatoria—, 20,5%)28 .
26 A juicio deFernández Leiceaga «A la hora de establecer costes unitarios diferenciales el índice utiliza tres componentes
(superficie, dispersión e insularidad), con una ponderación agregada del 3% del total. Sin embargo, la disparidad de resultados
es considerable, porque el efecto de la insularidad está muy concentrado en Canarias y el de la dispersión en Galicia y
Asturias. La distancia entre el valor mínimo (Madrid: no insular, alta densidad, mínima dispersión) y el máximo (Canarias: alta
insularidad) es de más de diez puntos sobre una media de 100. Aunque cada una de las variables empleadas tiene su
racionalidad, tanto su elección frente a otras como las ponderaciones aplicadas son el resultado de la negociación más que el
producto de un estudio riguroso de las condiciones de prestación de los diversos servicios autonómicos. Por ejemplo, el
modelo no toma en consideración la existencia de costes fijos de administración o la influencia de diferentes niveles de
precios». Comunicación presentada al Congreso «Internacional Conference on Regional Science: Financing and the role of the
regions and towns in economic recovery», Universidad de Zaragoza, 2014.
27 Conforme a dicha metodología, a efectos de determinar la población protegida equivalente, la población protegida se
pondera por 1,031 para niños de 0 a 4 años, por 0,433 entre 5 y 14, por 0,547 entre 15 y 44, por 0,904 entre 45 y 54, por
1,292 entre 55 y 64, por 2,175 entre 65 y 74, y finalmente por 2,759 a partir de 75 años.
28 Como ha señaladoFernández Leiceaga, «Tanto las ponderaciones de cada función como las variables de ajuste
constituyen una primera aproximación razonable, aunque sería posible cuestionar algunos supuestos implícitos. Por ejemplo,
no tener en cuenta que la demanda efectiva de servicios públicos por persona se reduce en los segmentos de renta más
elevada; o que las comunidades autónomas asumen una parte sustancial del gasto universitario (educativo no obligatorio) y en
cambio no deben prestar servicios sanitarios gratuitos para la población cubierta con mutualidades; o que en los gastos
sociales el envejecimiento dentro del envejecimiento (porcentaje de mayores de 75 años) eleva de forma considerable las
necesidades». Comunicación presentada al Congreso «Internacional Conference on Regional Science: Financing and the role
of the regions and towns in economic recovery», Universidad de Zaragoza, 2014.
Este método para distribuir el fondo entre las distintas CC.AA. lógicamente puede provocar
diferencias en los recursos por habitante que corresponde a cada una de ellas.
Sin embargo, no ocurre así si la variable que tomásemos fuese los recursos por habitante
ajustado. En este caso, tras la aplicación de este primer fondo, cada Comunidad Autónoma recibiría
la misma cantidad por habitante ajustado, sin que existiesen diferencias entre ellas. La finalidad que
persigue este fondo —garantizar la financiación adecuada a cada Comunidad Autónoma para que en
todo el territorio nacional los servicios públicos fundamentales que reciben los ciudadanos tengan
una nivel equivalente, nivelándolos plenamente— y, consecuentemente, la forma en que se
distribuyen los recursos, en virtud de la población ajustada, garantiza que todas dispongan de los
mismos ingresos por habitante ajustado.
No obstante, la aplicación posterior del fondo de suficiencia global si origina diferencias por
habitante ajustado. La finalidad de este segundo fondo, cuya regulación básica se encuentra en el
art. 10 de la Ley 22/2009 es asegurar la financiación de la totalidad de las competencias de las
CC.AA., al tiempo que se respetan los resultados del modelo anterior a través de la cláusula del statu
quo, de manera que ninguna pierda con el cambio de modelo. Es decir, en el año 2009, todas las
CC.AA. tuvieron como punto de partida al menos una financiación idéntica a la que le habría
correspondido con el modelo de financiación de 200129 .

29 El art. 2 de la Ley 22/2009 (RCL 2009, 2478) hace mención a que el cálculo de las necesidades globales de financiación de
las CCAA será el resultado de adicionar a las del año 2007 una serie de recursos adicionales; indicando el art. 4 que el Estado
incrementará los recursos que el sistema proporcionará a las CCAA en el año 2009, garantizando el statu quo del año 2009
con el sistema de financiación regulado en la Ley 21/2001 (RCL 2001, 3245 y RCL 2002, 1318) y, además, añadiendo a ese
statu quo los recursos adicionales que se describen en dichos artículos 5 y 6 de la Ley 22/2009.
Posteriormente la cuantía de este fondo se ha actualizado año a año atendiendo a un índice de

ingresos tributarios estatales ( ITE ) y se introducen una serie de ajustes para neutralizar el impacto
sobre los ingresos regionales de cambios en los tipos del IVA e Impuestos Especiales.
La aspiración de este fondo es garantizar a las CC.AA. recursos suficientes para prestar todas sus
competencias tomando como referencia el año base (2007), en un marco normativo estándar,
corregidos los efectos recaudatorios del ejercicio de las competencias normativas en los impuestos
cedidos y computando las cantidades asignadas por el fondo de garantía de servicios públicos
fundamentales30 .
30 Así, el art 10.1 de la Ley 22/2009 (RCL 2009, 2478) dispone que «el Fondo de Suficiencia Global de cada Comunidad
Autónoma en el año base es la diferencia, positiva o negativa, entre las necesidades globales de financiación de la Comunidad
Autónoma en el año base y la suma de su capacidad tributaria, más la transferencia positiva o negativa del Fondo de Garantía
de Servicios Públicos Fundamentales, en el mismo año».
Sin embargo, la distribución del mismo no se realiza atendiendo a la población ajustada en cada
Comunidad Autónoma, tal y como es concebida en el fondo de garantía de los servicios públicos
fundamentales; sino, simplemente, cubre lo que recibía cada una en el año base, actualizándola y
ajustándola en los años venideros en virtud de diversos parámetros (capacidad tributaria, ingresos
del Estado, corrección modificación tipos en IVA e impuestos especiales).
El resultado final que se puede obtener tras aplicar estos dos fondos —garantía de los servicios
públicos fundamentales y suficiencia global— no deja de ser llamativo. Difiere la financiación por
habitante en cada Comunidad Autónoma y también difiere la financiación por habitante ajustado,
pudiéndose dar situaciones paradójicas como que CC.AA. con capacidad tributaria superior a la
media, reciban menos ingresos por habitante ajustado que la media; esto es, CC.AA. más ricas, que
generan más ingresos tributarios, y que por tanto aspiran legítimamente a beneficiarse de ello y
obtener más recursos, pueden acabar recibiendo menos financiación por habitante e, incluso, menos
financiación por habitante ajustado que otras con menor capacidad tributaria.
Notemos que cuando se elaboró el modelo de financiación de 2009 ya se habían aprobado los
nuevos Estatutos de Autonomía de Andalucía, Aragón, Castilla y León, Islas Baleares, Comunidad
Valenciana y Cataluña, y en este último venía recogido el principio de ordinalidad. Además, aún no
se conocía la posición del Tribunal Constitucional sobre los distintos límites al principio de solidaridad
que establecía el Estatuto de Cataluña.
Cabe plantearse si lo concibió utilizando como principio inspirador el principio de ordinalidad y, con
independencia de la variable a utilizar, si ha sido respetuoso con el mismo.
El legislador intento atenuar el descenso en la financiación por habitante ajustado en relación a la
media o a su propia capacidad fiscal que sufrían algunas CC.AA. como consecuencia de la
aplicación de los fondos de garantía de servicios públicos fundamentales y del fondo de suficiencia; y
lo hizo, esencialmente, a través de la creación del nuevo fondo de competitividad, contemplado en
el art. 23 de la Ley 22/2009.
El fondo de competitividad, dotado exclusivamente por el Estado, solo convierte en beneficiarios a
aquéllas CC.AA. cuya financiación por habitante ajustado es inferior a la media, o bien, aquéllas cuya
financiación por habitante ajustado es también inferior a su capacidad fiscal por habitante ajustado.
En este sentido, se considera la capacidad fiscal como el resultado de tomar en cada impuesto la
menor de las dos magnitudes siguientes: recaudación de la capacidad tributaria en términos
normativos y recaudación real.
Teniendo en cuenta las CC.AA. beneficiarias, el fondo de competitividad persigue un doble
objetivo. Por un lado, que aquellas Comunidades Autónomas cuyos recursos por habitante ajustado

previos a la aplicación de este Fondo sean inferiores a la media, atenúen o corrijan esa situación. Por
otro, que aquellas cuyos recursos por habitante ajustado sean menores a su capacidad fiscal, los
eleven.
Las CC.AA que se han beneficiado del fondo de competitividad en 2013 fueron Islas Baleares,
Comunidad Valenciana, Cataluña, Madrid y Murcia, lo que evidencia la finalidad indicada. Las dos
primeras, cumplen ambos criterios y son las más beneficiadas en términos relativos; en el caso de
Cataluña y Madrid, les corresponde una asignación por tener una financiación por habitante ajustado
inferior a su capacidad fiscal por habitante ajustado; y finalmente Murcia también percibe una
cuantía, en este caso porque su financiación por habitante ajustado es inferior a la media31 .
31 Al respecto, consúltese el Cuadro A.21 del trabajo elaborado porDe la Fuente, A., «La financiación de las CC.AA. de
régimen común en 2013» fedea, Estudios sobre la Economía española, nº 16/2015.
En todo caso, el incremento de recursos que les corresponde era limitado y no estaba dirigido a
reordenar estrictamente la posición de las CC.AA hasta que se respetase el principio de ordinalidad.
Lo cierto es que pese a que el legislador pudo tener en cuenta el principio de ordinalidad en el
diseño del modelo de financiación autonómica de 2009, circunstancia que se intuye de uno de los
objetivos que persigue el fondo de competitividad, los resultados que ha arrojado el modelo nos
llevan a afirmar que este no ha sido respetuoso con el mismo.
La causa radica en que el modelo obedeció a condicionantes políticos de partida, como que
ninguna Comunidad Autónoma perdiese recursos y al hecho de que el Estado no podía inyectar
recursos adicionales de manera ilimitada; de igual modo se inspiró en diversos principios, a veces
correlacionados de forma inversa, y todo ello han provocado resultados que no casan bien con
ninguno de ellos y, tampoco, con el principio de ordinalidad.
Como ha señaladoFernández Leiceagatras algunos años de aplicación del modelo de 2009, «no
respeta el orden de las autonomías según su capacidad fiscal, ni se ajusta bien a las necesidades de
gasto, ni tampoco aproxima intensamente sus recursos por habitante. Ha intentado conciliar criterios
alternativos (parcialidad de la nivelación y ordinalidad; aproximación de los recursos por habitante;
respeto a las necesidades de gasto; garantía de statu quo situándose en una tierra de nadie que
corre el riesgo de descontentar a casi todos» 32 .
32 Fernández Leiceaga, X., «La equidad horizontal en el modelo de financiación autonómica: ¿hacia dónde podemos ir?».
Comunicación presentada al Congreso «Internacional Conference on Regional Science: Financing and the role of the regions
and towns in economic recovery», Universidad de Zaragoza, 2014.
Con la incorporación del fondo competitividad no se ha conseguido el respeto al principio de

ordinalidad, tal y como fue formulado en el Estatuto de Cataluña33 ; aunque es cierto que corrige
parcialmente la situación generada por la aplicación de los fondos de garantía de los servicios
públicos y de suficiencia global, contribuyendo a acercarse al mismo sin cumplirlo34 .
33 Así se evidencia para el año 2013 en el detallado trabajo deDe la Fuente, A., «La financiación de las CC.AA. de régimen
común en 2013» fedea, Estudios sobre la Economía española, nº 16/2015.
34 La situación creada ha sido calificada como de ordinalidad limitada o parcial porFernández Leiceaga, X., «La equidad
horizontal en el modelo de financiación de 2009 de las Comunidades Autónomas Españolas de régimen común» Papeles de
Economía Española, nº 143/2015. Véase también cuadro A.24 del trabajo elaborado porDe la Fuente, A., «La financiación de
las CC.AA. de régimen común en 2013» fedea, Estudios sobre la Economía española, nº 16/2015.
b . El principio de ordinalidad como límite reconocido por el Tribunal Constitucional

Ahora bien, una vez expuesta la formulación del principio de ordinalidad en el Estatuto de Cataluña
y cómo se ha comportado el modelo de financiación de 2009 en relación al mismo, nos queda por
abordar la posición del Tribunal Constitucional.
En este sentido, vaya por delante que nuestra Constitución no se refiere expresamente a este
principio.

La STC 31/2010 (RCL 2010, 31) sobre el Estatuto de Cataluña, de forma ciertamente
sorprendente realizó una interpretación conforme y admitió el principio de ordinalidad como
límite al principio de solidaridad; y ello pese a venir establecido en una norma estatutaria, lo que
supondría igualmente la imposición estatutaria de condiciones al Estado en orden a la conformación
de la solidaridad interterritorial35 .
35 Irónicamente,Medina Guerroseñaló que «el afortunado azar ha querido que la voluntad del estatuyente coincida
plenamente con la voluntad objetiva de la Constitución» en «Las Haciendas Autonómica y local en la STC 31/2010», Revista
d'Estudis Autonòmics i federals, nº21/2011. También en esta líneaArias Abellán, Mª D., «Sobre la constitucionalidad de
determinados preceptos del Estatuto de Autonomía de Cataluña relativos a la financiación autonómica y local», Revista
Catalana de Dret Públic, Especial Sentencia 31/2010 del Tribunal Constitucional, sobre l'Estatut d'autonomia de Catalunya de
2006, El finançament, 2010, pág. 432;García-Moncó Martínez, A., «El sistema de financiación autonómica», en la obra
colectiva, Estudios sobre la Sentencia 31/2010, de 28 de junio, del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Autonomía de
Cataluña, Madrid, Instituto de Derecho Público, 2010, págs. 430-438.
Por tanto, su calificación como inconstitucional hubiese sido coherente con su planteamiento de
partida. Sin embargo, al referirse a este límite, la STC 31/2010 (RTC 2010, 31) , FJ134, consideró
que «No es propiamente una condición impuesta al Estado por el Estatuto de Autonomía de
Cataluña, sino solo expresión reiterada de un deber que para el Estado trae causa inmediata y
directa de la propia Constitución, que le impone la garantía de la realización efectiva del principio de
solidaridad "velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las
diversas partes del territorio español” (art. 138.1 CE). Adecuación y justicia que, predicadas del
equilibrio económico al que ha de ordenarse la realización de la solidaridad entre las Comunidades
Autónomas garantizada por el Estado, no pueden redundar para las más ricas en mayor perjuicio
que el inherente a toda contribución solidaria para con las menos prósperas en orden a una
aproximación progresiva entre todas ellas, excluyéndose, por tanto, el resultado de la peor condición
relativa de quien contribuye respecto de quien se beneficia de una contribución que dejaría de ser
solidaria y servir al fin del equilibrio para propiciar, en cambio, un desequilibrio de orden distinto al
que se pretende corregir».
Ahora bien, la interpretación conforme al espíritu constitucional del principio de ordinalidad
que hizo nuestro Tribunal Constitucional quedó condicionada a que fuese interpretado tal y
como se establecía en la propia STC 31/2010. Así, será constitucional, y por tanto habría que
corregir la situación creada para recobrar el mismo lugar en el ranking, siempre que «la alteración de
la posición de la Comunidad Autónoma de Cataluña se debiera, no a la aplicación general de los
mecanismos de nivelación, sino exclusivamente a la aportación que realizase Cataluña como
consecuencia de su posible participación en dichos mecanismos».
El Tribunal Constitucional no concretó claramente cuál es la diferencia entre la aplicación general
de los mecanismos de nivelación y la aportación catalana derivada de su participación en los mismos
36
. No obstante, parece razonable interpretar que está diferenciando entre asignaciones del Estado
central —verticales— o de las CC.AA. entre sí —horizontales—, entendiendo a nuestro juicio dentro
de estas últimas la aportaciones procedentes de la recaudación asignada a estas en los impuestos
cedidos.
36 Pagés i Galtés, J., «La financiación autonómica en la Sentencia 31/2010 del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de
Catalán de 2006», Revista Catalana de Dret Públic, Especial Sentencia 31/2010 del Tribunal Constitucional, sobre l'Estatut
d'autonomia de Catalunya de 2006, El finançament, 2010.
La situación creada nos lleva a cuatro conclusiones básicas:

Pese al silencio de nuestra Constitución sobre los límites al principio de solidaridad interterritorial,
el Tribunal Constitucional declara abiertamente que el desarrollo de este principio no puede ser
ilimitado y que, por tanto, debe estar sometido a límites que eviten que se produzcan nuevos
desequilibrios distintos a los que se pretenden corregir. Como señalóArias Abellán «Con esta
fundamentación entiende que ese precepto es manifestación expresa de un principio inherente al
modelo de solidaridad interterritorial e indirectamente está reconociendo que esta última tiene límites
para poder seguir llamándola solidaridad interterritorial, de tal manera que cabe la posibilidad de que
el Estado en el ejercicio de sus competencias tenga que aplicar correctores para conseguir
materializar esa solidaridad y, entre otros, están los previstos en ese artículo 206.5 que es declarado

constitucional porque no recoge un mandato estatutario al Estado, que sería ilegítimo por invadir
competencias, sino la plasmación concreta del deber del Estado respecto de la nivelación y la
solidaridad interterritorial» 37 .
Cualquier Comunidad puede recurrir el modelo de financiación autonómico cuando arroje unos
resultados que no respeten el principio de ordinalidad, en los términos en los que ha sido
interpretado por el Tribunal Constitucional.
La doctrina de nuestro Tribunal Constitucional reduce los efectos del principio de ordinalidad como
límite al principio de solidaridad38 . Comparte con la doctrina del Tribunal Constitucional Federal
Alemán, que prohíbe alterar la posición en el ranking de los Länder/CC.AA. por las aportaciones que
estos realicen al sistema. Sin embargo, mientras que aquel solo admite en casos excepcionales que
las transferencias complementarias del Estado federal puedan alterarlo, nuestro Tribunal
Constitucional no requiere excepcionalidad alguna, admitiendo en cualquier caso que el Estado
Central puede hacerlo mediante sus aportaciones. Optar por una u otra interpretación supone limitar
en menor o mayor medida el alcance de la solidaridad interterritorial.
La interpretación del Tribunal Constitucional del principio de ordinalidad en el marco jurídico actual
resulta cuando menos chocante. Conforme a esta interpretación, cuando mayor sean los ingresos
tributarios que correspondan a las CC.AA. —impuestos cedidos total o parcialmente— y su
participación horizontal en los mecanismos de nivelación, mayor sería su alcance y, en
consecuencia, la limitación del principio de solidaridad.
37 Arias Abellán, Mª D., «Sobre la constitucionalidad de determinados preceptos del Estatuto de Autonomía de Cataluña
relativos a la financiación autonómica y local», Revista Catalana de Dret Públic, Especial Sentencia 31/2010 del Tribunal
Constitucional, sobre l'Estatut d'autonomia de Catalunya de 2006, El finançament, 2010, pág. 432.
38 Pere Sol i Ordisconsidera que la exclusión de las aportaciones estatales «desnaturaliza el precepto y diluye los objetivos»
que perseguía, en «La financiación», Revista Catalana de Dret Públic, Especial Sentencia 31/2010 del Tribunal Constitucional,
sobre l'Estatut d'autonomia de Catalunya de 2006, el finançament, 2010.
Así, el límite que debe regir la actuación del Estado central en la implementación del principio de
solidaridad, dependerá indirectamente de una decisión que constitucionalmente se le atribuye a él o,
dicho de otro modo, quien debe someterse al límite podrá alterar unilateralmente la manera de
determinarlo, por lo que en términos prácticos puede desvirtuarlo.
Mientras el Estado central tenga asignada constitucionalmente la implementación del principio de
solidaridad interterritorial, para que el principio de ordinalidad como límite a aquel resulte efectivo y
creíble, debe ser formulado de manera que su aplicación no se haga depender de una decisión
unilateral que deba tomar el propio Estado central —cargas tributarias— de naturaleza autonómica y
participación en el mecanismo de nivelación.
2.3.2 . Nivelación total o parcial de las competencias autonómicas
a . Concepto
La equidad fiscal horizontal es un principio clásico de los Estados federales que pretende
garantizar que los servicios públicos se presten de una forma razonablemente homogénea a todos
los ciudadanos, sea cual fuere su lugar de residencia y, por tanto, con independencia del mayor o
menor grado de desarrollo económico y de capacidad tributaria que tenga cada unidad política
subcentral39 .
39 Fernández Leiceaga, X., «La equidad horizontal en el modelo de financiación de 2009 de las Comunidades Autónomas
Españolas de régimen común» Papeles de Economía Española, nº 143/2015.
La equidad fiscal horizontal y la solidaridad interterritorial están correlacionadas directamente, de

manera que el desarrollo del principio de solidaridad a través de mecanismos de nivelación mejorará
la equidad fiscal horizontal del sistema.

La diferencia en el desarrollo económico y la consiguiente capacidad tributaria de cada Comunidad

Autónoma suele ser la principal causa de inequidad fiscal horizontal, pero no la única: también
influyen las diferencias de costes unitarios en la prestación de los servicios públicos, vinculados a las
diferencias en el índice de precios entre CC.AA.; así como las diferencias en las necesidades de
esos servicios, que puede estar condicionada por factores diversos.
Por ello la nivelación plena o perfecta de un grupo de servicios públicos implicaría que cada
Comunidad Autónoma dispusiese de los mismos recursos (euros) por unidad de necesidad. Esa
variable de necesidad debería determinarse atendiendo a los factores relevantes que afectan a la
cuantía del gasto asociado a la prestación del servicio.
Advirtamos en todo caso que la forma de determinar la unidad de necesidad en relación a cada
servicio o grupo de servicios puede variar, dado que esto dependerá de los criterios que se acuerden
como relevantes para la determinación del gasto, así como de la ponderación de las diversas
variables utilizadas.
Entre esos criterios, la población normalmente tendrá un peso importante, aunque para ciertas
competencias se podría tomar una variable ajena a la misma. Así, en un hipotético escenario en que
se quisiera nivelar la competencia del cuidado de las playas, la población de la Comunidad
Autónoma podría ser poco o nada relevante y si cobraría interés el número de kilómetros de playas
de cada región.
Por otro lado, para un conjunto de servicios diversos puede tomarse una única variable de
necesidad, determinada atendiendo al peso relativo de distintas variables en el conjunto del gasto
necesario para prestarlos; o tomar distintas variables de necesidad, dependiendo de la que mejor se
ajuste al gasto del servicios o servicios a los que se asocie.
En todo caso no debe confundirse nivelación plena de todos los servicios públicos, que sería el
escenario en cada Comunidad Autónoma estaría en disposición de obtener los mismos recursos
(euros) por unidad o unidades de necesidad; con que cada Comunidad Autónoma disponga de unos
recursos mínimos e imprescindibles para prestarlos.
Podríamos contemplar un escenario en el que se garantizase a todas un mínimo esencial de
recursos para llevar a cabo las competencias asumidas pero, que una vez alcanzado, el resto de
ingresos de cada Comunidad dependiese de su capacidad tributaria, de manera que las más ricas
dispusiesen de más recursos.
Para converger hacia la equidad fiscal horizontal las Constituciones suelen acudir a mecanismos
de nivelación, diseñados bien a través de asignaciones del Estado central —Canadá— de
compensaciones de las propias unidades territoriales subcentrales entre sí —Suiza y Alemania,
aunque esta última excepcionalmente prevé asignaciones del Estado central— o de ambas a la vez
—Australia—.
Por otro lado, también se distinguen países en los constitucionalmente se prevé que la nivelación
en la prestación de los servicios públicos sea plena, alcanzando a todos los que competencialmente
corresponda prestar a la entidad subcentral, —Australia— de otros en los que es parcial —Canadá y
Alemania—40 .
40 Bassols, M.,Bosch, N. yVilaltaM. El model de finançament autonòmic de 2009: descripció i valoració, Generalitat de
Catalunya, 2010
b . Estatutos autonómicos, modelo de financiación de 2009 y marco constitucional

Nuestra Constitución encomienda la implementación del principio de solidaridad interterritorial al
Estado Central, quien se encarga de diseñar y aprobar mecanismos de nivelación, total o parcial, de
los servicios públicos, conforme al art. 158.1.CE.
En relación al alcance de la solidaridad, nuestra Constitución deja abierta la posibilidad de que
estas asignaciones puedan contribuir a financiar desde la totalidad de las competencias transferidas

hasta, simplemente, un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales. Es

decir, permite interpretar que la solidaridad debe proyectarse de forma amplia, hasta conseguir en
todo el territorio español una nivelación total de los servicios públicos autonómicos; o bien de forma
restrictiva, limitándola a garantizar la prestación de los servicios públicos fundamentales que tienen
encomendados las CC.AA. Por supuesto, también caben interpretaciones intermedias entre la
nivelación total y la nivelación parcial o mínima.
Tradicionalmente los distintos modelos de financiación autonómica han establecido entre sus
principios inspiradores el de la equidad41 .
41 En este sentido, algunos autores han señalado que han hecho una interpretación del art. 158 CE tendente a cubrir la
totalidad de las competencias asumidas.Medina Guerrero, M., «Las Haciendas Autonómica y local en la STC 31/2010»,
Revista d'Estudis Autonòmics i federals, nº21/2011;Montilla Martos, J.A. Reforma federal y Estatutos de segunda generación.
Los Estatutos de Autonomía de segunda generación como modelo para la reforma federal y de la Constitución Thomson
Reuters-Aranzadi, 2015, pág. 198.
Sin embargo, el análisis de los resultados posteriores siempre ha evidenciado que conllevaban una
cierta inequidad horizontal, en parte porque los modelos incorporaban también otros principios
orientadores, como la recurrente cláusula de statu quo en cada reforma, garantizando a todas las
CC.AA., como mínimo los ingresos previos al nuevo modelo, que prolongaban las desigualdades de
partida42 .
42 Fernández Leiceaga, X., «La equidad horizontal en el modelo de financiación de 2009 de las Comunidades Autónomas
El Estatuto Catalán de 2006 pretendió limitar la aportación de Cataluña a los mecanismos de

nivelación, restringiendo su contribución a la nivelación parcial de servicios públicos fundamentales y
condicionándola, además, a la realización de un esfuerzo fiscal similar por parte de otras CC.AA. Así
se desprende de su art. 206.3, que indica «Los recursos financieros de que disponga la Generalitat
podrán ajustarse para que el sistema estatal de financiación disponga de recursos suficientes para
garantizar la nivelación y solidaridad a las demás Comunidades Autónomas, con el fin de que los
servicios de educación, sanidad y otros servicios sociales esenciales del Estado del bienestar
prestados por los diferentes gobiernos autonómicos puedan alcanzar niveles similares en el conjunto
del Estado, siempre y cuando lleven a cabo un esfuerzo fiscal también similar . En la misma forma y
si procede, la Generalitat recibirá recursos de los mecanismos de nivelación y solidaridad. Los
citados niveles serán fijados por el Estado» 43 .
43 En términos similares, art. 123.2 del Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares (RCL 1983, 396)
Junto a Cataluña, otras CC.AA. como Aragón, Andalucía y Baleares también establecieron
expresamente en sus respectivos Estatutos que debía garantizarse la nivelación en el ámbito de la
educación, la sanidad y otros servicios sociales esenciales, lo que evidenciaba un cierto consenso
autonómico al respecto.
Este hecho no pasó desapercibido para el legislador estatal y así, en el modelo de financiación de
2009 creó el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales con una clara finalidad, que
todas las Comunidades Autónomas reciban los mismos recursos por habitante, en términos de
población ajustada o unidad de necesidad, y no sólo en el primer año de aplicación, sino también en
el futuro, para poder prestar en términos similares estos servicios públicos esenciales del Estado del
bienestar.
Tras la aplicación de este fondo, cada Comunidad Autónoma recibiría la misma cantidad por
habitante ajustado, sin que existiesen diferencias entre ellas; y es que como ha apuntadoLópez
Laborda, su diseño es un ejemplo de manual de transferencias de nivelación44 .
44 López Laborda, J., «Posibles reformas en la regulación constitucional de la financiación autonómica», Fedea Policy Papers,
nº 02/2014
No ocurre así con el resto de fondos que contempla la Ley 22/2009, dotados con recursos
estatales y que perseguían finalidades distintas a la nivelación del resto de servicios. Su diseño
provoca que el modelo de financiación de 2009 tampoco arroje una nivelación plena de los servicios

públicos autonómicos.
La aspiración del fondo de suficiencia global es garantizar a las CC.AA. recursos suficientes para
prestar todas sus competencias tomando como referencia el año base, partiendo de unos ingresos
tributarios en un marco normativo estándar, esto es, corregidos los efectos recaudatorios del ejercicio
de las competencias normativas en los impuestos cedidos, y computando las cantidades asignadas
por el fondo de garantía de servicios públicos fundamentales.
Su distribución no se realiza atendiendo a unidades de necesidad en la prestación del resto de los
servicios en cada Comunidad Autónoma, sino simplemente a cubrir lo que recibía cada una en el año
base, actualizándola y ajustándola posteriormente; y es que dotar a cada Comunidad de recursos
suficientes para prestar las competencias atribuidas no implica que todas gocen de los mismos
recursos por habitante o por población ajustada.
De hecho, el fondo de competitividad, aplicado con posterioridad, tiene entre sus objetivos reducir
las diferencias en financiación homogénea por población ajustada entre CC.AA. que se producen
tras la aplicación del fondo de suficiencia global.
En este escenario llegó la STC 31/2010 (RTC 2010, 31) , cuyo FJ134 no cuestionó la restricción de
la participación de Cataluña en los mecanismos de nivelación que establecía el art. 206.3 del
Estatuto catalán, limitando su contribución a una nivelación parcial, solo de los servicios públicos
esenciales de educación, sanidad y otros servicios sociales del Estado del bienestar. Entendió que
esta referencia a los servicios públicos esenciales era equivalente a los servicios públicos
fundamentales, teniendo presente que «corresponde al Estado determinar qué servicios públicos son
fundamentales» y cuál es el nivel en la prestación de los mismos que debe resultar garantizado. A
partir de ahí, consideró que el citado art. 206.3, excluida la referencia a un esfuerzo fiscal similar,
podía ser respetuoso con nuestra Constitución.
Puede interpretarse que con esta sentencia, el Tribunal constitucional parece admitir
implícitamente que la interpretación del art. 158.1 CE sobre participación de las CC.AA. en los
mecanismos de nivelación debe restringirse a los servicios públicos fundamentales. Esta es la
interpretación que parece hacer el Estatuto de Cataluña y al respaldarla el Tribunal Constitucional,
parece mostrarse proclive a que el sistema garantice equidad fiscal horizontal en relación a los
mismos, pero no en relación a otros, limitando el alcance de la solidaridad interterritorial.
El debate seguirá abierto en sucesivos modelos sobre como estimar cuál es el coste de esos
servicios públicos fundamentales. El modelo de 2009 estableció una equivalencia en términos
relativos, correspondiéndose dicho coste con el 75% de los impuestos cedidos más una cuantía
adicional aportada por el Estado. Sin embargo, en el futuro, como señalóDíaz de Serralde, se tendrá
que realizar una «medición de las necesidades del financiación en términos relativos, y esto en dos
sentidos: midiendo en términos relativos las diferentes necesidades, y costes de prestación, de los
mismos servicios en las diferentes autonomías; y estimando qué parte del total de la financiación
debe hacerse corresponder con un nivel base de cobertura de ciertos servicios» 45 .
45 Díaz de Serralde, S., «La Garantía de Servicios Públicos Fundamentales en el nuevo Sistema de Financiación de las
Comunidades Autónomas» Presupuesto y Gasto Público, Nº 62/2011.
En todo caso, existe un consenso generalizado —Estatutos de Autonomía, Tribunal Constitucional

y el propio modelo de financiación de 2009— sobre la conveniencia de que los servicios públicos
fundamentales estén nivelados en todo el territorio español y que a tal fin debe dotarse un fondo que
lo garantice.
2.3.3 . Esfuerzo fiscal equivalente: Normativa estándar y nivel similar de fraude fiscal
El art. 206.3 del Estatuto de Cataluña no solo estableció como límite de la solidaridad la nivelación
parcial de los servicios de educación, sanidad y otros servicios sociales esenciales del Estado del
bienestar sino que además condicionó esa solidaridad a un segundo requisito: la realización de un
«esfuerzo fiscal similar».

En relación a este segundo requisito el TC no fue tan indulgente y en su STC 31/2010, FJ134,
declaró inconstitucional y, por tanto nulo, el inciso «siempre y cuando lleven a cabo un esfuerzo fiscal
también similar».
El argumento utilizado se basaba en que se usurpaba una competencia del Estado, pues es a él a
quien corresponde determinar la contribución que deben realizar las diferentes CC.AA. a los
mecanismos de nivelación y solidaridad y, por lo tanto, no es posible que un Estatuto de Autonomía
establezca una condición que afecte al conjunto del sistema de financiación.
La respuesta resulta lógica a tenor del marco constitucional y de hecho, esta misma
argumentación podría haberla utilizado, aunque no lo hizo, en relación a la restricción de la
solidaridad a la nivelación de los servicios públicos fundamentales, declarándola igualmente
inconstitucional.
En cualquier caso, la tacha de inconstitucionalidad no radicaba propiamente en que se emplee el
requisito de un «esfuerzo fiscal similar», sino en que sea impuesto por un Estatuto autonómico y no
por el Estado.
Al contrario, a nuestro juicio resulta fundamental condicionar la solidaridad interterritorial a la
realización de un «esfuerzo fiscal similar» en todas las CC.AA para evitar abusos y situaciones
claramente injustas; y si nuestra Constitución no lo recoge, debería introducirse en una futura
reforma constitucional.
Ahora bien, cuando nos referimos al concepto de «esfuerzo fiscal» debemos ser muy precisos en
su definición y en los objetivos que pretendemos con su incorporación constitucional, para evitar
lecturas interesadas.
Este concepto debe ser compatible con el principio de solidaridad interterritorial, por lo que en
ningún caso puede identificarse con una igualdad de recursos disponibles por habitante en cada
Comunidad Autónoma46 , como parece que pretendía el Parlamento de Cataluña en la propuesta de
Estatuto que aprobó y remitió a las Cortes Generales47 .
46 De la Fuente, A. yGundín, M., «La financiación autonómica en los nuevos Estatutos regionales», Hacienda Pública
Española, nº 182/2007;Medina Guerrero, M., «Las Haciendas Autonómica y local en la STC 31/2010», Revista d'Estudis
Autonòmics i federals, nº 21/2011;Vega García, A., «El principio constitucional de solidaridad interterritorial en España y en
Alemania: aplicación y límites», Revista d'Estudis Autonòmics i federals, nº 20/2014;Montilla Martos, J.A. Reforma federal y
Estatutos de segunda generación. Los Estatutos de Autonomía de segunda generación como modelo para la reforma federal y
de la Constitución Thomson Reuters-Aranzadi, 2015, págs. 199 y 200.
47 La Propuesta de Estatuto aprobada por el Parlamento catalán incorporaba otros preceptos, art. 210.Segundo c) y
Disposición final primera, suprimidos posteriormente por las Cortes Generales, que dejaban entrever matices diferenciales en
la interpretación del concepto de esfuerzo fiscal, se apoyaban en la idea de que debía calcularse como ingresos por habitante.
Así, , el art. 210.Segundo c) consideraba que «El mayor esfuerzo fiscal eventualmente llevado a cabo por los ciudadanos de
Cataluña, calculado a partir de la diferencia entre los impuestos soportados en Cataluña y el promedio de las comunidades
autónomas, debe traducirse en una mayor capacidad financiera y unos mayores ingresos para la Generalidad, dentro de los
márgenes que se determinen. Para calcular el esfuerzo fiscal, debe tenerse en cuenta el conjunto de precios privados por
servicios públicos ya soportados en Cataluña». Y el apartado 2 b) de la Disposición final primera manifestaba que: «En
coherencia con lo establecido en el artículo 210, para la determinación de la aportación inicial a la solidaridad debe tomarse
como referente la diferencia entre los coeficientes de población y esfuerzo fiscal de Cataluña, medido éste por el rendimiento
del impuesto sobre la renta de las personas físicas, sobre el conjunto del Estado».
Como señalóMedina Guerrero, con esa interpretación «aunque dos CC.AA. apliquen los mismos
tipos impositivos, no estarían realizando el mismo esfuerzo fiscal, toda vez que la más desarrollada
económicamente obtendrá como es lógico una recaudación mayor por habitante» 48 ; lo que como
acertadamente han apuntadoDe la Fuente y Gundín «supondría convertir en papel mojado la
cláusula de nivelación, puesto que la garantía de servicios iguales a igualdad de recaudación por
habitante no pasa de ser una forma de decir que cada uno tendrá los servicios que pueda financiar
con sus propios recursos» 49 .
nº21/2011.
49 De la Fuente, A. yGundín, M., «La financiación autonómica en los nuevos Estatutos regionales», Hacienda Pública

Española, nº 182/2007, pág. 176.
Tampoco es un concepto que deba relacionarse con las inversiones del Estado en cada
Comunidad Autónoma a través del fondo de compensación interterritorial, ni con las balanzas
fiscales, sino que está relacionado exclusivamente con los ingresos y no con el gasto público.
A nuestro juicio, el esfuerzo fiscal similar entre CC.AA., como concepto teórico compatible
con el principio de solidaridad, debe dar respuesta a la idea de determinar una recaudación
potencial conforme a la riqueza de cada una, en un marco normativo estándar para todas ellas
y con un nivel en términos relativos de fraude fiscal análogo.
Esa recaudación potencial así calculada situaría a cada Comunidad Autónoma en un nivel
de esfuerzo fiscal similar y debería ser tomada para determinar su participación en los
mecanismos de solidaridad.
Bien es cierto que el concepto y la metodología para calcular y comparar el «esfuerzo fiscal»
presenta dudas en la actualidad. Se trata de un concepto teórico cuyo cálculo debe ser elaborado por
los economistas, entre quienes aún no hay pleno consenso50 .
50 Para calcularlo,López CasasnovasyPons Novellproponían aproximarse mediante distintas variables, como la relación entre
los ingresos públicos y el PIB o la relación entre los ingresos públicos y la renta familiar bruta disponible en poder de compra,
si bien los anteriores autores son conscientes de las limitaciones que presentan Véase GuillemLópez Casasnovas, JordiPons
Novell, Anàlisi dels fluxos redistributius territorials a l'Estat espanyol: Criteris d'avaluació i proposta de nous principis bàsics,
Barcelona, Fundació Josep Irla, 2005, p. 44 y 48.Si no nos es indispensable conocer el nivel de cumplimiento fiscal específico
de cada territorio, sino que tan solo necesitamos conocer el cumplimiento fiscal relativo de cada territorio respecto a los demás
se puede prescindir de estimar dicha recaudación teórica. En esta línea se han formulado índices territoriales de esfuerzo
fiscal, como los propuestos porZabalzayLasherasque persiguen la evaluación del esfuerzo fiscal relativo que cada territorio
realiza en el cumplimiento de cada uno de los impuestos.Zabalza, A. yLasheras, M. A., «Índices territoriales de esfuerzo fiscal
en el IRPF: Concepto y medidas alternativas» Documentos de Trabajo. Departamento de Análisis Económico. Universidad de
Valencia, 1998; Seguido también porLópez Casanovas, G. yCastellanos Maduell, A., «Aproximación al concepto de esfuerzo
fiscal», 2002, disponible en.
Por ello, para evitar posibles confusiones futuras en la aplicación del concepto, se podría indicar
expresamente en nuestra Constitución los dos objetivos que perseguimos con ella para implementar
adecuadamente el principio de solidaridad. Ese doble objetivo sería, por un lado, partir de un marco
normativo estándar, común a todas ellas; y, por otro, que el nivel de fraude fiscal en términos
relativos sea similar.
Notemos que si la recaudación efectiva obtenida en cada Comunidad Autónoma se utiliza como
variable esencial para dotar los fondos de solidaridad, sin relativizarla en relación a algún concepto
que evidencie el potencial recaudatorio que tenga cada territorio, en un marco normativo estándar y
con niveles de fraude similares en términos relativos, se pueden dar situaciones claramente
distorsionadas que vulneren ese equilibrio económico adecuado y justo entre las distintas partes del
territorio español, que preconiza el art. 138.1 CE al implementar el principio de solidaridad.
a . Marco normativo estándar

En un sistema de reparto de poder como el nuestro, en el que la mayor parte de los ingresos
tributarios de las CC.AA proceden de los impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado,
teniendo competencias normativas sobre muchos de ellos, utilizar la recaudación efectiva para dotar
los fondos de solidaridad generaría un fuerte incentivo para ejercer sus competencias normativas en
una misma dirección, que además resulta rentable electoralmente, bajar la carga fiscal.
Las CC.AA más ricas tendrían un incentivo para bajar la carga fiscal y recaudar menos, porque
implicaría transferir menos recursos; y las CC.AA. con menor riqueza también lo tendrían, porque la
ausencia de ingresos tributarios derivada de la bajada impositiva sería compensada a través de la
solidaridad de otras, que se proyectaría con mayor intensidad.
Para corregir el impacto recaudatorio que conlleva el ejercicio de las competencias normativas en
los impuestos cedidos, el modelo de financiación autonómico de 2009 prevé los conceptos de
«recaudación normativa» y «capacidad tributaria».

El primero, la «recaudación normativa» o «recaudación en términos normativos» debe

entenderse conforme al art. 3 de la Ley 22/2009, como la recaudación que se obtendría en un marco
normativo estándar, sin tener en cuenta las diferencias recaudatorias derivadas del ejercicio de las
competencias normativas cedidas a cada CC.AA51 . Se trataría de calcular la recaudación que
correspondería a cada Comunidad si no hubiese entre ellas diferencias en la regulación de una parte
importante de los tributos cedidos —IRPF, Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, Impuesto
sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, Impuesto sobre el Patrimonio,
Tributos sobre el juego, Impuesto especial sobre determinados Medios de Transporte e Impuesto
sobre hidrocarburos. Esas diferencias en la regulación de estos tributos inciden en la recaudación y
por tanto, desvirtúan la recaudación efectiva como valor a tomar para determinar la participación de
cada Comunidad Autónoma; y es por ello que se sustituye por esta otra variable, la recaudación
normativa, que corrige dichas diferencias.
51 Así, el segundo párrafo de la letra a) del art. 3 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre (RCL 2009, 2478) , por el que se
regula el sistema de financiación de las CC.AA. de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, dispone que «En
el supuesto de recursos sujetos a liquidación se entiende por valor normativo el importe de su rendimiento sin tener en cuenta
el ejercicio de competencias normativas realizado por la Comunidad Autónoma».
Así, el art. 15.2 LOFCA señala que para dotar el fondo de garantía de los servicios públicos
fundamentales participarán, «(...) las Comunidades Autónomas con un porcentaje de sus tributos
cedidos, en términos normativos, y el Estado con su aportación, en los porcentajes y cuantías que
marque la Ley».
El segundo concepto, la «capacidad tributaria» de cada Comunidad Autónoma se obtiene
sumando la recaudación en términos normativos de los impuestos en los que se ceden competencias
normativas y la recaudación del resto de los impuestos cedidos, aquellos en los que no se ceden
competencias normativas52 ; y a esa capacidad tributaria se refiere el Fondo de Suficiencia Global
cuando el art. 13.Dos de la LOFCA señala que «cubrirá la diferencia entre las necesidades de gasto
de cada Comunidad Autónoma y Ciudad con Estatuto de Autonomía y la suma de su capacidad
tributaria y la transferencia del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales».
52 Exposición de Motivos y Art. 8 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre (RCL 2009, 2478) , por el que se regula el sistema de
financiación de las CC.AA. de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía.
Por tanto, el problema derivado del ejercicio de las competencias normativas en los impuestos
cedidos y, por consiguiente, de la existencia de una regulación distinta de esos tributos en cada
Comunidad Autónoma ya ha sido detectado y se ha intentado corregir en nuestro ordenamiento con
la introducción de los dos conceptos anteriores. Sin perjuicio de que se sigan perfeccionando los
cálculos en el futuro, existe un claro consenso sobre la necesidad de contar con un mecanismo como
éste y, por ello, creemos que el objetivo que persigue debería ser recogido expresamente en una
futura reforma constitucional.
b . Nivel de fraude fiscal en términos relativos similar

Los conceptos de recaudación en términos normativos y de capacidad tributaria de cada
Comunidad Autónoma son necesarios pero, a nuestro juicio, resultan insuficientes para diseñar un
escenario ideal en el que se pueda considerar que todas las CC.AA. hacen un esfuerzo fiscal similar.
El problema que presentan es que ignoran las diferencias relativas de fraude fiscal en cada una de
ellas. Se pueden apreciar áreas donde por diferentes motivos (sociales, culturales, educativos, etc.)
la economía sumergida tiene un peso relativo mayor y, por consiguiente, el fraude fiscal es también
más elevado en términos porcentuales que en otras zonas.
En estos casos, la recaudación efectiva se alejará de la verdadera recaudación que habría
obtenido si sus niveles de fraude fuesen similares a la media de los territorios; e igualmente se
desvirtúa los conceptos expuestos anteriormente: la recaudación en términos normativos de los
impuestos cedidos y la capacidad tributaria.
Tomar la recaudación efectiva atribuible a cada Comunidad Autónoma o incluso tomar en cada

una de ellas la recaudación normativa que correspondería al conjunto de los impuestos cedidos y la
capacidad tributaria, para determinar la contribución a los fondos de solidaridad, sin corregir las
diferencias de fraude fiscal, obviaría esta realidad, premiando a las zonas más defraudadoras en
detrimento de las más cumplidoras.
No contemplar el fraude relativo en cada Comunidad Autónoma, con independencia de su riqueza,
distorsionaría los mecanismos de solidaridad. Si aquel es mayor en CC.AA. más ricas, les haría
contribuir menos; mientras si lo es en aquellas con menor riqueza, la ausencia de ingresos sería
compensada con la solidaridad de otras.
En consecuencia se hace necesario el establecimiento de algún mecanismo corrector de las
diferencias del fraude fiscal relativo entre CC.AA. Lo llamativo es que esta realidad ha sido ignorada
en nuestro ordenamiento hasta el momento. Los distintos modelos de financiación autonómica y sus
respectivos mecanismos de nivelación no la han tenido en cuenta y para evitar que esta situación
vuelva a repetirse en el futuro, estamos convencidos que debería recogerse constitucionalmente
como criterio a seguir en la implementación del principio de solidaridad.
2.4 . Falta de participación de las CC.AA. de régimen común en el diseño de su modelo de

financiación
Nuestra Constitución atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre la Hacienda General —art.
149.1.14 CE— y el poder originario para establecer tributos —art. 133.1 CE—, mientras a las CC.AA
le atribuye poder derivado. También otorga al Estado la garantía de la realización efectiva del
principio de solidaridad entre los diversos territorios —138.1 CE— y, finalmente, a través de una ley
orgánica, la facultad de regular el modelo de financiación autonómica, incluidas las normas para
resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre las
Comunidades Autónomas y el Estado —art. 157.3 CE—.
La consecuencia inmediata de esta configuración constitucional es que queda en manos de la
mayoría parlamentaria coyuntural del Estado la decisión sobre el alcance de la autonomía financiera
de las Comunidades y la solidaridad interterritorial, lo que contrasta con la garantía estatutaria de la
que gozan el resto de asuntos relevantes en la conformación del régimen de las Comunidades
Autónomas53 .
nº21/2011;Montilla Martos, J. A. Reforma federal y Estatutos de segunda generación. Los Estatutos de Autonomía de segunda
De manera que las CCAA no pueden alterar, ni siquiera estatutariamente, su modelo de

financiación autonómica. El TC ha declarado en reiteradas, oportunidades — SSTC 104/1988 (RTC
1988, 104) , FJ4º; 14/2004 (RTC 2004, 14) , FJ7º 154/2005 (RTC 2005, 154) , FJ4º y 5º; 13/2007
(RTC 2007, 13) , FJ6º y 7º; 247/2007 (RTC 2007, 247) FJ6º o 31/2010 (RTC 2010, 31) , FJ130º entre
otras— que esta ley orgánica, la LOFCA, se configura como un límite a la regulación estatutaria que
en ningún casos puede contradecirla, «no siendo posibles decisiones unilaterales que (…) tendrían
repercusiones en el conjunto (…) y condicionarían las decisiones de otras Administraciones
Autonómicas y de la propia Administración del Estado».
Le corresponde al Estado hacerlo, a través de esta Ley Orgánica, garantizando unilateralmente a
las Comunidades la suficiencia de recursos para el ejercicio de sus competencias. Es la regulación
estatal, elaborada sin apenas intervención de las regiones, la que determina como se financian
éstas.
De hecho, la referencia en los Estatutos de Autonomía a la Comisión bilateral (Mixta)
Estado/Comunidad autónoma, ya fue interpretada en la STC 181/1988 (RTC 1988, 181) y reiterada
por la STC 31/2010 (RTC 2010, 31) , FJ31º considerando que «no significa que a aquélla le competa
alcanzar los acuerdos que posteriormente determinen el desarrollo normativo o la aplicación del
Título VI. Dicha Comisión es un instrumento para propiciar la integración de las posiciones del
Estado y de la Comunidad Autónoma correspondiente, bien porque los asuntos requieran un

tratamiento específico, bien porque facilite la preparación de los acuerdos a adoptar en el seno de los
órganos multilaterales, o bien, incluso, porque permita la deliberación común sobre la aplicación en la
Comunidad Autónoma de Cataluña de las decisiones o acuerdos adoptados por el Estado o por los
órganos multilaterales competentes al efecto» para concluir en su FJ 135º que tales funciones «no
excluyen ni limitan la capacidad de las instituciones y organismos de carácter multilateral en materia
de financiación autonómica, no afectan a la reserva de Ley Orgánica prevista en el art. 157.3 CE, ni
sustituyen, impiden o menoscaban el libre y pleno ejercicio por el Estado de sus propias
competencias». Por tanto, lo pactado en la Comisión bilateral Estado-Comunidad Autónoma puede
ser perfectamente alterado por las Cortes Generales.
Esta escasa participación de las CC.AA. en el diseño y aprobación de su modelo de financiación
se pretendió compensar a través de la creación del Consejo de Política Fiscal y Financiera, creado
por la LOFCA, como órgano multilateral para la coordinación de la actividad financiera.
Sin embargo, debemos tener presente dos rasgos de su régimen jurídico que determinan la clara
posición de prevalencia del Estado54 .
54 Montilla Martos, J. A. Reforma federal y Estatutos de segunda generación. Los Estatutos de Autonomía de segunda
En primer lugar, sus acuerdos en relación al modelo de financiación autonómica no tienen carácter
jurídicamente vinculante. Son meras recomendaciones que se trasladan al Gobierno central y, en su
caso, a las Cortes Generales, para que actúen en consecuencia.
En segundo lugar, si atendemos al procedimiento de toma de decisiones previsto en el art. 10.3 de
su Reglamento de Régimen Interior, el Estado tiene una absoluta preeminencia en el seno del
Consejo pues cuenta con la mitad de los votos y las decisiones se adoptan por mayoría absoluta en
segunda votación. Basta con que atraiga el apoyo de una sola Comunidad para que pueda
aprobarse su propuesta de acuerdo.
En definitiva, se trata de un sistema de financiación prácticamente impuesto por el Estado, con
escasa participación de las CC.AA. en su diseño y aprobación, de manera que al no ser
consensuado con y entre ellas, sino impuesto verticalmente, algunas han presentado resistencias y
no lo han asumido como propio. De hecho, a lo largo de estos años hemos asistido continuamente a
reacciones de malestar con el Estado central por el trato recibido en el modelo de financiación
autonómica aprobado por aquel, que en algunos casos las ha llevado a no aceptarlo y a recurrirlo
ante el Tribunal Constitucional55 .
55 A modo de ejemplo, hace ya algunos años la fórmula establecida en el Acuerdo 1/1993 del CPFF para otorgar al sistema
de financiación mayor corresponsabilidad fiscal se basó en la cesión indirecta a cada CC. AA. de parte de la recaudación del
IRPF devengada en su territorio a través de la denominada participación territorializada. Durante ese periodo la LOFCA no
contemplaba la posibilidad de ceder a las CC. AA. recaudación o competencias normativas en el IRPF. El impuesto seguía
siendo netamente estatal en su configuración pero detrás de la participación territorializada en la recaudación del IRPF, se
escondía de forma encubierta una cesión parcial de la recaudación impuesto, prohibida por aquel entonces por el art. 11.2
LOFCA (RCL 1980, 2165) , pero realizada de facto a través de este mecanismo como manifestó el letrado de la Xunta de
Galicia, Comunidad que junto a Extremadura e Islas Baleares votaron en contra del Acuerdo, y presentaron recurso de
inconstitucionalidad sobre los apartados 6 y 7 del art. 95 de la Ley 21/1993 (RCL 1993, 3567) , de Presupuestos Generales del
Estado para el año 1994.Posteriormente el CPFF adoptó un nuevo acuerdo que se trasladó a la Ley Orgánica 3/1996 (RCL
1996, 3160) , de modificación parcial de la LOFCA, que subsanó la anomalía jurídica anterior, alterando su art. 11.2 para
permitir la cesión parcial del IRPF a las CC.AA. Sin embargo, éste no fue aceptado por Andalucía y Extremadura, que
siguieron recibiendo su financiación conforme al anterior sistema y que la recurrieron.Martos García, J. J., «Financiación
autonómica e IRPF. Corresponsabilidad tributaria versus competencia fiscal» Crónica Tributaria, nº 136/2010.
2.5 . Insuficiente responsabilidad financiera de las CC.AA. en el ejercicio de su autonomía

Hemos señalado que a lo largo de los distintos modelos de financiación autonómica se ha
profundizado en la autonomía financiera de las CC.AA.
Desde el inicio del actual periodo constitucional han gozado de una amplia libertad en materia de
gasto, y poco a poco, han ido avanzando hacia una mayor autonomía en la configuración de sus
ingresos, con la sucesiva transferencia de competencias normativas en los impuestos cedidos.

Pero si nuestra Constitución proclama y exige que se garantice la autonomía financiera de las
CC.AA., parece lógico que también las haga plenamente responsables de las posibles
consecuencias negativas de su ejercicio, sin que esperen que el Estado u otras CC.AA. vengan a
socorrerlas.
La mayoría de edad autonómica debe conllevar altas dosis de libertad para perfeccionar el
presupuesto, pero también debe acarrear la consecuente responsabilidad derivada de un mal
ejercicio de esa autonomía.
En este sentido, la reciente crisis económica ha hecho que algunas CC.AA. hayan estado
prácticamente en quiebra, habiendo acudido el Estado mediante la concesión de préstamos blandos,
a su rescate.
Ante una insuficiencia presupuestaria derivada de una mala gestión pública o una errónea
previsión de ingreso y gasto público, parece lógico que se impida que el Estado asuma el pago de su
deuda y de la parte de la sanción impuesta por la Unión Europea imputable al incumplimiento
autonómico.
Tampoco debería verse afectada su relación con los mecanismos de solidaridad, en términos de
aportación/recepción de asignaciones.
Con ello se pretende incentivar una mayor responsabilidad en la gestión de las finanzas públicas
autonómicas y que el contribuyente perciba directamente las consecuencias de esa mala gestión
pública. Si el Estado asumiese esas responsabilidades, la percepción de esa mala gestión se
difuminaría para el contribuyente, al seguir disfrutando de unos servicios públicos similares56 .
56 Del Blanco García, A., «La Sostenibilidad financiera del Modelo Autonómico Español», en ECJ Leading Cases, Año IV
(2015), vol. II, Enlace directo:.
Notemos que el principio de responsabilidad es uno de los clásicos principios de contenido

financiero en los Tratados de la Unión Europea. Primero en el art. 103 del TCE (RCL 1999, 1205 ter)
y ahora en el art. 125 del TFUE (RCL 2009, 2300) , establece que «1. La Unión no asumirá ni
responderá de los compromisos de los Gobiernos centrales, autoridades regionales o locales u otras
autoridades públicas, organismos de Derecho público o empresas públicas de los Estados miembros,
sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para la realización conjunta de proyectos
específicos. Los Estados miembros no asumirán ni responderán de los compromisos de los
Gobiernos centrales, autoridades regionales o locales u otras autoridades públicas, organismos de
Derecho público o empresas públicas de otro Estado miembro, sin perjuicio de las garantías
financieras mutuas para la realización conjunta de proyectos específicos».
La reforma del art. 135 de la Constitución (RCL 1978, 2836) ha venido a consagrar el principio de
estabilidad presupuestaria, que pretende asegurar una disciplina presupuestaria en todos los niveles
territoriales.
En desarrollo de este principio, el art. 8 de la Ley Orgánica 2/2012 (RCL 2012, 607) ha incorporado
en nuestro ordenamiento a nivel subcentral el principio de responsabilidad. Conforme al mismo:
«1. Las Administraciones Públicas que incumplan las obligaciones contenidas en esta Ley, así
como las que provoquen o contribuyan a producir el incumplimiento de los compromisos asumidos
por España de acuerdo con la normativa europea o las disposiciones contenidas en tratados o
convenios internacionales de los que España sea parte, asumirán en la parte que les sea imputable
las responsabilidades que de tal incumplimiento se hubiesen derivado.
En el proceso de asunción de responsabilidad a que se refiere el párrafo anterior se garantizará,
en todo caso, la audiencia de la administración o entidad afectada.
2. El Estado no asumirá ni responderá de los compromisos de las Comunidades Autónomas, de
las Corporaciones Locales y de los entes previstos en el artículo 2.2 de esta Ley vinculados o
dependientes de aquellas, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para la realización
conjunta de proyectos específicos».

Este principio se puede sintetizar indicando que consiste en la prohibición de que una
Administración asuma o responda de los compromisos de gasto de las otras Administraciones57 .
nº 02/2014.
En todo caso, la propia Ley Orgánica 2/2012 no pareció tomarse demasiado en serio el principio
de responsabilidad que incluía, dado que en su Disposición Transitoria cuarta estableció una
excepción al mismo que lo desvirtuaba. Así, permitía que Estado central pudiese habilitar un fondo
con el fin de que las CC.AA. y las Corporaciones Locales hiciesen frente a las obligaciones
pendientes de pago con sus proveedores, para financiar sus vencimientos de deuda o para dotar de
liquidez a las propias CC.AA.
3 . Propuestas de reforma constitucional
3.1 . Revisión del modelo de financiación de los territorios forales

Hemos expuesto el problema que supone la asimetría financiera de los territorios forales en el
conjunto de la financiación autonómica y la necesidad de corregirla para que deje de ser un foco
permanente de desestabilización política.
La situación financiera privilegiada que gozan de forma continuada no puede justificarse en el
reconocimiento de derechos históricos, ni obedece a mayores necesidades de gasto ni a la
realización de un mayor esfuerzo fiscal58 ; ni por supuesto, tampoco a motivos geográficos, como
podría considerarse en el caso de los territorios insulares.
58 Generalitat de Catalunya. La problemática del vigente sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen
común. Barcelona, 2006.
No debemos olvidar que el art. 138 CE (RCL 1978, 2836) establece que el Estado garantizará la
realización efectiva del principio de solidaridad, velando por el establecimiento de un equilibrio
económico, adecuado y justo, entre las diversas partes del territorio español, añadiendo además en
su punto segundo que «Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas
no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales».
Contrastando el art. 138.2 y la Disposición Adicional Primera de nuestra Constitución, desarrollada
en los términos indicados, se observa una clara antinomia, que debilita la coherencia del
ordenamiento jurídico; coherencia que no debe enfocarse siempre desde la inexistencia absoluta de
éstas, sino desde la previsión por el ordenamiento de principios que hagan posible la solución de las
colisiones normativas y la determinación del Derecho aplicable59 .
59 Balaguer Callejón, F., «El ordenamiento jurídico» en la obra colectiva Manual de Derecho Constitucional, Volumen I, 4ª
Edición, Ed. Tecnos, 2009, pág. 97;Montilla Martos, J. A., «Apuntes sobre colaboración y participación en el estado
autonómico. A propósito de la propuesta de reforma del estatuto de Cataluña», Revista d'Estudis Autonòmics i federals,
nº1/2005.
En la búsqueda de ese equilibrio, debemos apuntar que la mera existencia de los regímenes
forales no tiene por qué implicar privilegios financieros, de carácter económico, que entren
claramente en colisión con el art. 138.2 de nuestra Constitución, sino que esto dependerá de su
participación en los mecanismos de solidaridad y del procedimiento o de la metodología que se siga
para determinar la contribución o cupo al Estado60 .
60 Zubiri, I., «Los sistemas forales: características, resultados y su posible generalización», en la obra colectiva La
financiación del Estado de las Autonomías: perspectivas de futuro, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 2007, pág.
360;Sevilla, J. V., «Saldos fiscales y solidaridad interterritorial». En la obra colectiva La financiación de las comunidades
autónomas: políticas tributarias y solidaridad interterritorial. Barcelona: Universitat de Barcelona, 2005, pág. 258;Utrilla de la
Hoz, «La solidaridad interterritorial en el sistema de financiación foral» en la obra colectiva La financiación de las CC.AA.:
políticas tributarias y solidaridad interterritorial, Universidad de Barcelona, 2005;Ferreiro Lapatza, J. J. , «El sistema de
financiación autonómica de Cataluña: Estatuto y Constitución», Revista Catalana de Dret Públic, núm. 32, 2006, p. 53;
Generalitat de Catalunya. La problemática del vigente sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen

común. Barcelona, 2006;Medina Guerrero, M., «Las Haciendas Autonómica y local en la STC 31/2010», Revista d'Estudis
Autonòmics i federals, nº 21/2011;Vega García, A., «El principio constitucional de solidaridad interterritorial en España y en
Alemania: aplicación y límites», Revista d'Estudis Autonòmics i federals, nº 20/2014;Montilla Martos, J.A. Reforma federal y
Estatutos de segunda generación. Los Estatutos de Autonomía de segunda generación como modelo para la reforma federal y
de la Constitución Thomson Reuters-Aranzadi, 2015, pág. 186.
Pero cabe preguntarse cómo corregir esta situación ¿Podrá hacerlo unilateralmente el Estado
Central mediante una Ley aprobada en las Cortes, que modifique el Concierto Vasco y el Convenio
Navarro?
La respuesta es negativa y ello se debe a otro aspecto especialmente relevante de los sistemas de
financiación los territorios forales, la forma de aprobar o de modificar el Convenio o Concierto
económico con el Estado central. Conforme al contenido del Estatuto de Autonomía del País Vasco y
la Ley orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, debe ser acordado
previamente en una Comisión bilateral entre Estado Central y territorio foral, de tal manera que sin
ese acuerdo, el Estado no puede unilateralmente modificar la ley que los regula.
Se trata, por tanto, de un sistema de financiación pactado de forma bilateral entre Estado y
territorio foral, cuya modificación legal también debe ser acordada entre ambos, exigiéndose su
aprobación mediante ley ordinaria previo sometimiento al Parlamento Foral y a las Cortes Generales.
Además, la falta de acuerdo no supondrá un peligro financiero para los territorios forales, ya que
como hemos apuntamos previamente, a través de su Hacienda recaudarán la mayor parte de los
impuestos del sistema tributario, por lo que tienen asegurada su financiación61 .
61 Montilla Martos, J.A. Reforma federal y Estatutos de segunda generación. Los Estatutos de Autonomía de segunda
Es fácil vaticinar que manteniéndose el marco constitucional en los términos actuales, difícilmente
los territorios forales aceptarán modificaciones en el Convenio o Concierto que perjudiquen
notablemente su financiación.
De manera que si se quiere corregir o, cuanto menos, atenuar esta situación de privilegio
financiero permanente que disfrutan, estamos convencidos de que debe producirse una reforma
constitucional de la Disposición Adicional Primera.
Planteamos dos opciones. En primer lugar, la reforma puede consistir en poner fin a la relación
financiera cuasi confederada que tienen los territorios forales con el Estado central, equiparando
expresamente en nuestra Constitución su situación en materia fiscal y de financiación autonómica al
del resto de CC.AA. Notemos que otras singularidades del régimen foral no tendrían por qué verse
afectadas, pudiendo mantenerse el régimen foral en materias no financieras.
Sin embargo, somos conscientes que la situación política que atraviesa nuestro país hace que esta
alternativa, plenamente respetuosa con el principio de igualdad tributaria y de solidaridad, puede no
ser oportuna, dado que a la tensión territorial existente en Cataluña podría extenderse a País Vasco
y Navarra.
Si se descartase por motivos de oportunidad política la reforma constitucional anterior, como
segunda opción se podría plantear otra reforma que conciliaría la antinomia descrita en nuestro texto
constitucional, y que pasaría por señalar expresamente que estos territorios contribuirán también a
financiar todos los mecanismos de solidaridad, y por supuesto, los fondos de nivelación, tal y como
han apuntadoUtrilla de la Hoz,Sevilla,Castells,Sorribas,Vilalta,Ferreiro Lapatza,Vega García,López
LabordaoMontilla Martosentre otros62 .
62 Utrilla de la Hoz«La solidaridad interterritorial en el sistema de financiación foral» en la obra colectiva La financiación de las
CC.AA.: políticas tributarias y solidaridad interterritorial, Universidad de Barcelona, 2005;Sevilla, J. V., «Saldos fiscales y
solidaridad interterritorial». En la obra colectiva La financiación de las comunidades autónomas: políticas tributarias y
solidaridad interterritorial. Barcelona: Universitat de Barcelona, 2005, pág. 258;Castells, A,Sorribas, P yVilaltaM, «Las
subvenciones de nivelación en la financiación de las CCAA: propuesta de incorporación de las CCAA forales», en la obra
colectiva, La financiación de las comunidades autónomas: políticas tributarias y solidaridad interterritorial. Barcelona:
Universitat de Barcelona, 2005;Ferreiro Lapatza, J. J. , «El sistema de financiación autonómica de Cataluña: Estatuto y
Constitución», Revista Catalana de Dret Públic, núm. 32, 2006, p. 53; Generalitat de Catalunya. La problemática del vigente
sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común. Barcelona, 2006;Vega García, A., «El principio

constitucional de solidaridad interterritorial en España y en Alemania: aplicación y límites», Revista d'Estudis Autonòmics i
federals, nº 20/2014;López Laborda, J., «Posibles reformas en la regulación constitucional de la financiación autonómica»,
Fedea Policy Papers, nº 02/2014;Montilla Martos, J.A. Reforma federal y Estatutos de segunda generación. Los Estatutos de
Autonomía de segunda generación como modelo para la reforma federal y de la Constitución , Thomson Reuters-Aranzadi,
2015, pág. 186.
Por tanto, en esta segunda alternativa se mantendría el Concierto Vasco y el Convenio

Navarro en materia fiscal, pero indicando expresamente en nuestra Constitución la
participación plena de ambos territorios en todos los mecanismos de solidaridad del Estado y
no solo en el fondo de compensación interterritorial del art. 158.2 CE.
Además, creemos necesario que se estableciese una cláusula constitucional que prohibiese
la sobrefinanciación continuada, instando a una revisión automática del Convenio o Concierto
para corregirla.
En todo caso, una reforma de esta naturaleza debería implementarse de forma gradual, para que
País Vasco y Navarra no vieran reducidos sus ingresos de forma drástica y pudieran acomodar
progresivamente sus políticas de gasto a esta nueva situación63 .
63 Castells, A,Sorribas, P yVilaltaM, «Las subvenciones de nivelación en la financiación de las CCAA: propuesta de
incorporación de las CCAA forales», en la obra colectiva, La financiación de las comunidades autónomas: políticas tributarias y
solidaridad interterritorial. Barcelona: Universitat de Barcelona, 2005.Vega García, A., «El principio constitucional de
solidaridad interterritorial en España y en Alemania: aplicación y límites», Revista d'Estudis Autonòmics i federals, nº
20/2014;Montilla Martos, J.A. Reforma federal y Estatutos de segunda generación. Los Estatutos de Autonomía de segunda
generación como modelo para la reforma federal y de la Constitución ,Thomson Reuters-Aranzadi, 2015, pág. 186
3.2 . Establecimiento constitucional de los tributos atribuibles a cada Administración

territorial
Hemos expuesto que la descentralización política y financiera del Estado, por motivos obvios, no
puede continuar indefinidamente hasta vaciar por completo al Estado central; y tampoco parece
políticamente probable que se desande el camino andado, recentralizando competencias y
financiación
En este escenario, parece recomendable diseñar un marco jurídico constitucional que otorgue
mayor estabilidad al modelo de financiación autonómico, concretando sus principales recursos de
manera permanente, sin perjuicio de que a través de una norma con rango legal se siga
desarrollando algunos aspectos para adaptarlo a las nuevas realidades que se vayan presentando.
Para ello, el art. 157 de la Constitución debería ir más allá de una mera enumeración genérica de
recursos de las CC.AA64 . Nuestra Constitución, como hacen otras constituciones federales de
nuestro entorno —Alemania o Suiza—, podría concretar específicamente que impuestos son
estatales, autonómicos e incluso locales y cuales son cedidos o compartidos65 .
64 Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre los impuestos estatales; otras participaciones en los
ingresos del Estado; tributos autonómicos, transferencias de compensación interterritorial; rendimientos patrimoniales e
ingresos de derecho privado; y deuda.
65 A favor de esta línea de reforma constitucional se muestraMontilla Martos, J.A. Reforma federal y Estatutos de segunda
generación. Los Estatutos de Autonomía de segunda generación como modelo para la reforma federal y de la Constitución ,
Thomson Reuters-Aranzadi, 2015, págs. 192 a 196; yAja, E. Estado Autonómico y reforma federal, Alianza editorial, 2014.Por
otro,López Laborda, en «Posibles reformas en la regulación constitucional de la financiación autonómica», Fedea Policy
Papers, nº 02/2014 aboga simplemente por señalar en la Constitución la participación genérica de las CC.AA. en el IVA y en el
IRPF, remitiéndose a la Ley Orgánica para concretar el porcentaje de recaudación y las competencias normativas cedidas.
La Constitución Alemana establece expresamente que corresponden al Estado central —art.

106.1— los derechos aduaneros y ciertos impuestos como los que recaen sobre los seguros o los
vehículos; a los Länder el impuesto sobre sucesiones —art. 106.2—; y a los municipios el impuesto
sobre bienes inmuebles —art. 106.6—. Sin embargo, la recaudación de los principales impuestos del
sistema tributario tiene carácter compartido. Así, el impuesto sobre sociedades se distribuye a partes
iguales entre la Federación y los Länder —art. 106.3 GG—, mientras que en el caso del impuesto
sobre la renta, de manera similar a como lo prevé la LOFCA (RCL 1980, 2165) en España, una

pequeña parte se destina a los municipios y el resto se divide también a partes iguales entre la
Federación y los Länder, si bien estos últimos no tienen competencias normativas. El reparto de la
recaudación del IVA no se fija en la Constitución, sino que se regula mediante una ley en función de
la evolución del resto de ingresos de la Federación y de los Länder —art. 106.4—66 .
66 Vega García, A., «El principio constitucional de solidaridad interterritorial en España y en Alemania: aplicación y límites»,
Revista d'Estudis Autonòmics i federals, nº 20/2014
La concreción constitucional tributaria conseguiría dotar de mayor estabilidad al modelo y

establecer un límite máximo a la desigualdad tributaria interregional
En relación a los impuestos autonómicos, se podrían incluir un listado abierto que contempla a
aquellos que en términos similares son aplicados en la actualidad por distintas CC.AA. (impuestos
medioambientales, inmuebles infrautilizadas o vacíos, sobre estancias en establecimiento turísticos,
sobre depósitos de clientes en entidades de crédito, sobre grandes establecimientos comerciales,
etc.)
Si se quiere profundizar en la autonomía financiera de las CC.AA. para determinar sus ingresos, se
podría valorar la transformación en propios de los impuestos que desde hace algunos años han sido
totalmente cedidos por el Estado, quedando su recaudación y su regulación exclusivamente en poder
de éstas, tal y como propusieronCalvo Ortega,Falcón y Tella,Checa González,Rodríguez
BereijoyLago PeñasyMartínez-Vázquez67 .
67 Calvo Ortega, R., «Principios tributarios constitucionales y sistema autonómico» en El sistema de financiación territorial en
el modelo de Estado español y alemán, AA.VV., Ministerio de Administraciones Públicas, INAP, 2000; «Tributos cedidos:
concepto evolución y problemas actuales», Revista de Derecho Financiero y de Hacienda Pública, nº 268/2003;Falcón y Tella,
«El sistema de financiación en los modelos de Estado: una visión general» en El sistema de financiación territorial en el
modelo de Estado español y alemán, AA.VV., Ministerio de Administraciones Públicas, INAP, 2000; «Los tributos cedidos y las
competencias normativas de las CC.AA.» Papeles de Economía Española (Corresponsabilidad Fiscal), nº 83/2000;Checa
González, C., «El sistema tributario local», Aranzadi, 2001; Propuestas para un nuevo de financiación de las CC.AA. de
régimen común, en materia de impuesto propios y cedidos, Aranzadi & Thomson, 2008; «Impuestos propios y cedidos a las
Comunidades Autónomas: Su regulación en los nuevos Estatutos de Autonomía» Impuestos, nº 19/2009.Rodríguez Bereijo,
A., «Descentralización política y descentralización fiscal: la experiencia española», Repertorio Aranzadi del Tribunal
Constitucional, nº 20/2006;Lago Peñas, S. yMartínez-Vázquez, J., «La descentralización tributaria en las Comunidades
Autónomas de régimen común: un proceso inacabado» Hacienda Pública Española, nº 192/2010.
Sin embargo, debemos advertir de las inapropiadas consecuencias de seguir profundizando en

esta senda de cesión de competencias normativas. Se produciría una mayor desigualdad tributaria
interregional, en una escenario como el actual en el que como hemos dejado apuntado, se aprecia
ya una clara fragmentación tributaria, que conlleva por un lado, una gran erosión del principio de
igualdad y, por otro, procesos de competencia fiscal interna. Por ello, no somos partidarios de
acentuar esta tendencia68 .
68 En esta línea también parece posicionarseLópez Laborda, J., «Posibles reformas en la regulación constitucional de la
financiación autonómica», Fedea Policy Papers, nº 02/2014.
En relación a los impuestos cedidos o compartidos, habría que enumerarlos, indicando si se ceden
competencias normativas y en su caso, cuáles de forma general, a quien corresponde la gestión
—salvo acuerdo contrario de las Administraciones— y unos límites porcentuales en el porcentaje de
recaudación cedido.
Incluir en la Constitución un porcentaje concreto de cesión introduce un enorme grado de rigidez
en el sistema. Por el contrario, omitir toda referencia al respecto supondría dejar en la incertidumbre
y sometido a coyunturales negociaciones políticas la fuente de ingresos fundamental en el sistema
de financiación, generando inestabilidad.
Por ello apostamos por una vía intermedia que armonice ambos aspectos, fijando una horquilla de
porcentajes de cesión en relación a los impuestos parcialmente cedidos. Así, a modo de ejemplo, la
Constitución podría calificar al IVA como impuesto estatal, sin perjuicio de su adecuación a la
normativa de la UE, sin cesión de la gestión ni de competencias normativas, asignándoles a las
CC.AA. entre el 30% y el 70% de la recaudación.

Notemos que este escenario constitucional no estaría exento, como es obvio, de desarrollo a
través de una norma con rango legal. Sin embargo, su gran aportación sería que dotaría de gran
estabilidad al sistema de financiación autonómico, acotando el margen de actuación legislativo, dado
que una mayoría parlamentaria simple no sería suficiente para alterarlo, siendo necesario poner en
marcha el procedimiento de reforma constitucional.
Con ello, a diferencia del marco normativo actual, también se limitaría constitucionalmente la
desigualdad tributaria entre residentes de distintas CC.AA, al quedar claramente determinadas las
competencias normativas que se podrían ceder en los impuestos compartidos. El Estado no podría
ceder competencias normativas en elementos del tributo no previstos en la Constitución, por lo que
se aseguraría un mínimo común denominador en la tributación de estos impuestos; quedaría
constitucionalmente establecida la identidad básica de derechos y deberes de los españoles — ATC
182/1986 (RTC 1986, 182 AUTO) FJ1º— o la igualdad de posiciones jurídicas fundamentales — STC
150/1990 (RTC 1990, 150) — en materia tributaria, que como ha indicado nuestro Tribunal
Constitucional debe ser salvaguardada en todo el Estado.
3.3 . Límites constitucionales al Principio de Solidaridad
3.3.1 . Necesidad de clarificar y precisar los límites constitucionales al Principio de

Solidaridad interterritorial
La solidaridad es un valor loable que humaniza y cohesiona las sociedades, pero no es menos
cierto también que no puede ni debe ser ilimitada y que se deben tomar las cautelas necesarias
—principios generales, fondos, variables, metodología— para evitar que se produzcan situaciones
abusivas, alejadas de la recomendable equidad que debe acompañarla.
La implementación de este principio no debe suponer un desincentivo para la gestión eficiente de
los recursos, ni para poner en marcha políticas que fomenten la riqueza, ni para ejercer
adecuadamente las competencias normativas en materia tributaria ni, finalmente, para premiar a las
regiones con mayor fraude fiscal en términos relativos.
Además, en los Estados descentralizados el principio de solidaridad interterritorial también debe
convivir armónicamente con el principio federal o territorial, esto es, con el deseo de los territorios
más ricos de beneficiarse de su mayor capacidad tributaria; deseo que puede verse truncado si el
alcance de la solidaridad no está sometido a límite alguno69 .
nº21/2011;Montilla Martos, J.A., Reforma federal y Estatutos de segunda generación. Los Estatutos de Autonomía de segunda
generación como modelo para la reforma federal y de la Constitución , Thomson Reuters-Aranzadi, 2015, pág. 197.
Por ello debería contemplarse el establecimiento constitucional de unos límites al principio de

solidaridad, que eviten situaciones abusivas y permitan su aplicación de forma equilibrada.
En la búsqueda de ese desarrollo equilibrado se requieren límites constitucionales, mínimos y
máximos, sobre el alcance del principio de solidaridad interterritorial.
Por un lado, límites inferiores que garanticen a las CC.AA. más desfavorecidas recursos mínimos
para cubrir el desfase entre los que podrían generar en un escenario de presión fiscal similar en todo
el país y los que necesitarían para prestar las competencias atribuidas.
Por otro, límites máximos que, utilizando el concepto usado por el Tribunal Constitucional Federal
Alemán, impidan un debilitamiento excesivo de la capacidad financiera de las CC.AA. más ricas
como consecuencia de su participación neta (contribución/recepción) en el sistema; límites que
excluyan, en palabras del Tribunal Constitucional español, conforme a su STC 31/2010, FJ 134, «el
resultado de la peor condición relativa de quien contribuye respecto de quien se beneficia de una
contribución que dejaría de ser solidaria y servir al fin del equilibrio para propiciar, en cambio, un
desequilibrio de orden distinto al que se pretende corregir».

Pero además, junto a los límites mínimos y máximos sobre el alcance del principio de solidaridad,
resultan fundamentales otros, que más bien podrían ser considerados como directrices necesarias
para evitar que aparezcan distorsiones que adulteren la relación de cada territorio con el mecanismo
de solidaridad, permitiendo con ello determinar de forma equitativa la aportación y recepción de cada
Comunidad Autónoma al sistema.
Tras su inclusión en los Estatutos de Autonomía de segunda generación, el Tribunal Constitucional
ha confirmado la necesidad de ciertos límites, algunos de los cuales han sido tenidos en cuenta
como principios orientadores por el modelo de financiación autonómica de 2009 (LOFCA y Ley
22/2009 [RCL 2009, 2478] ), de manera que se puede afirmar que algunos de ellos ya forman parte
del bloque normativo de constitucionalidad.
Se trataría, por tanto, de clarificar la situación creada, recogiendo y precisando en nuestro texto
constitucional algunos aspectos sobre los que parece haber consenso y estableciendo otros que,
estamos convencidos, contribuirían al desarrollo equilibrado del principio de solidaridad en los futuros
modelos de financiación autonómica.
Establecer claramente en nuestra Constitución unos límites o directrices que deban ser respetados
al desarrollar el principio de solidaridad interterritorial, que gocen de un amplio consenso, contribuirá
a una mayor estabilidad del sistema de financiación autonómico y a rebajar la tensión del debate
político que periódicamente surge en relación este asunto.
3.3.2 . El principio de ordinalidad como límite máximo

El principio de ordinalidad como límite al principio de solidaridad, conforme al art. 138.1 CE, ya ha
sido reconocido por Tribunal Constitucional y debe ser respetado por el legislador, en los términos
señalados por aquel, en el desarrollo del modelo de financiación autonómico.
La interpretación conforme a la Constitución que realizó la STC 31/2010, FJ 134, consideró que
este solo operaría como límite «cuando la alteración de la posición de la Comunidad Autónoma de
Cataluña se debiera, no a la aplicación general de los mecanismos de nivelación, sino
exclusivamente a la aportación que realizase Cataluña como consecuencia de su posible
participación en dichos mecanismos».
Por tanto, a día de hoy cualquier Comunidad Autónoma puede recurrir el modelo de financiación
autonómico cuando arroje unos resultados que no respeten el principio de ordinalidad, conforme a la
interpretación realizada por el Tribunal Constitucional. En consecuencia, podría recurrirse el modelo
de 2009 y el que lo suceda si no cumple con dicho principio.
Sin embargo, creemos oportuno que en esa hipotética reforma constitucional se precisen cuatro
aspectos en relación a este principio:
a) Reconocimiento expreso y formulación del principio de ordinalidad en la Constitución como
límite al principio de solidaridad.
La formulación del principio de ordinalidad debería indicar con claridad la regla que tendría que
respetarse. Nos referimos a si se exige que el reparto de fondos tenga que respetar estrictamente el
orden previo de las CC.AA. en el ranking (ordinalidad total) o si bastase con que ninguna de las
CC.AA. con capacidad tributaria superior al promedio tenga una financiación por habitante, o por
habitante ajustado, según la variable que se tomase, inferior a la media (ordinalidad parcial o
limitada).
Por otro lado, debería formularse confirmando o rectificando la doctrina de nuestro máximo
Tribunal. Así, debería indicar si solo queda prohibida la alteración en el ranking de CC.AA. por las
aportaciones al sistema de nivelación de la propia Comunidad Autónoma; o bien, formularse
estableciendo una prohibición genérica, con independencia del origen autonómico o estatal de las
aportaciones al sistema de nivelación, que impida la alteración del ranking salvo casos
excepcionales, que tendrían que ser desarrollados legislativa y/o jurisprudencialmente, en términos

similares a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional federal alemán. Optar por una u otra
interpretación supone limitar en menor o mayor medida el alcance de la solidaridad interterritorial.
b) Clarificación constitucional de la variable/variables a utilizar en su formulación.
A falta de mayor concreción, la variable sería la renta per cápita que utilizan los Estatutos de
Cataluña e Islas Baleares y que implícitamente fue aceptada por el Tribunal Constitucional al admitir
la constitucionalidad de estos preceptos estatutarios.
Parece que hay cierto consenso en que por renta podría interpretarse los recursos normativos
disponibles para cada Comunidad Autónoma antes y después de su participación en los mecanismos
de nivelación; ahora bien, no resulta tan pacífica la determinación de la variable del denominador,
existiendo posiciones que defienden la utilización de la población, sin corrección alguna, y otras que
consideran que sería más adecuado acudir a la unidad de necesidad o población ajustada. Por tanto,
esta cuestión debería quedar clarificada.
c) Principio de ordinalidad supeditado a la nivelación de los servicios públicos fundamentales.
El principio de ordinalidad se convertiría en un techo a la solidaridad de las CC.AA. que generan
mayores recursos; pero ese techo a la solidaridad, estaría a su vez supeditado al objetivo
constitucional previo de garantizar la nivelación plena de los servicios públicos fundamentales en
todo el territorio, que se convertiría a su vez en el límite mínimo a la solidaridad interterritorial.
Por tanto, nuestra Constitución debería admitir el quebrantamiento del principio de ordinalidad
siempre que fuese necesario para garantizar la nivelación plena de los servicios públicos
fundamentales en todas las CC.AA.
d) Si se decide mantener la interpretación que ha realizado el Tribunal Constitucional del principio
de ordinalidad, cuando mayor sean los ingresos tributarios que correspondan a las CC.AA.
—impuestos cedidos total o parcialmente— y su participación horizontal en los mecanismos de
nivelación, mayor sería su alcance y, en consecuencia, la limitación del principio de solidaridad.
La paradoja que se da es que el Tribunal Constitucional desarrolla un principio para limitar la
actuación del Estado central al desarrollar el principio de solidaridad, pero a la par, hace depender su
alcance de decisiones que con el marco normativo actual deberán ser adoptadas por éste. Nos
referimos a qué cargas tributarias tendrán naturaleza autonómica y en qué cuantía participarán en el
mecanismo de nivelación.
Por tanto, el límite que debe regir la actuación del Estado central en la implementación del principio
de solidaridad, dependerá indirectamente de una decisión que constitucionalmente se le atribuye a él
o, dicho de otro modo, quien debe someterse al límite podrá alterar unilateralmente la manera de
determinarlo, por lo que en términos prácticos puede desvirtuarlo.
Mientras el Estado central tenga asignada constitucionalmente la implementación del principio de
solidaridad interterritorial, para que el principio de ordinalidad como límite a aquel resulte efectivo y
creíble, debe ser formulado de manera que su aplicación no se haga depender de una decisión
unilateral que deba tomar el propio Estado central.
En este sentido, bastaría con que el modelo de financiación autonómica no fuese aprobado en
exclusiva por el Estado central. Si su aprobación dependiese también del visto bueno de las CC.AA,
determinar qué cargas tributarias tendrán naturaleza autonómica y en qué cuantía participarán en el
mecanismo de nivelación ya no dependería única y exclusivamente del Estado Central, por lo que
éste no podría alterar indirecta y unilateralmente el alcance del principio de ordinalidad tal y como lo
ha formulado el Tribunal Constitucional. De esta forma, se evitaría que en términos prácticos pudiese
quedar desvirtuado.
3.3.3 . La nivelación de los servicios públicos fundamentales como límite mínimo y prioritario
Resulta indudable es que Estatutos de Autonomía, Tribunal Constitucional y el propio modelo de

financiación de 2009 apuestan por garantizar la nivelación de los servicios públicos fundamentales
—educación, sanidad y ciertos servicios sociales—, por lo que ante semejante consenso, nuestra
Constitución debería reconocerlo claramente, si bien, el inciso final del art. 158.1 CE ya establece «la
garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el
territorio español».
Para ello, junto al fondo de compensación con destino a gastos de inversión del art. 158.2 CE,
sería conveniente que nuestra constitución recogiese expresamente la creación de un fondo de
garantía de los servicios públicos fundamentales como instrumento adecuado para conseguir esa
nivelación, constitucionalizando la esencia del fondo previsto en el art. 9 de la Ley 22/2009; esto es,
dotarlo según la capacidad tributaria de cada Comunidad Autónoma y distribuirlo por unidades de
necesidad o población ajustada.
Mostramos nuestra preferencia por la dotación exclusiva de este fondo mediante asignaciones
horizontales, de las propias CC.AA., salvo situaciones excepcionales. De todas formas, este aspecto
no es esencial y podría dejarse para el desarrollo legal de cada modelo.
Determinar qué servicios públicos son fundamentales, cuál es el nivel mínimo que debe quedar
garantizado, qué coste tienen prestarlos a nivel nacional y como se determina la unidad de
necesidad o población ajustada para el reparto del fondo constituido al efecto, serán cuestiones
capitales del modelo que deberán abordarse por el legislador fuera de la Constitución.
Por otro lado, como hemos apuntado previamente, este límite mínimo al principio de solidaridad
debe prevalecer en caso de conflicto con el límite máximo. El principio de ordinalidad debe quedar
supeditado expresamente en nuestra Constitución a que se garantice un nivel similar de los servicios
públicos fundamentales en todo el territorio nacional.
3.3.4 . El principio de ordinalidad como límite a la nivelación de los servicios públicos no

fundamentales
Hemos expuesto que existe un consenso generalizado en la nivelación de los servicios públicos
fundamentales en todo del territorio. Sin embargo, también existe una demanda legítima de los
territorios más ricos a no extender más allá esa nivelación y, en todo caso, a que no se nivelen la
totalidad de los servicios públicos.
La búsqueda del equilibrio entre autonomía y solidaridad en un Estado descentralizado requiere
alejarse de soluciones extremas que nivelen los resultados de todas las CC.AA., como de otras en
las que su financiación dependa exclusivamente de sus recursos tributarios70 .
70 Díaz de Serralde, S., «La Garantía de Servicios Públicos Fundamentales en el nuevo Sistema de Financiación de las
Comunidades Autónomas», Presupuesto y Gasto Público, Nº 62/2011.
A nuestro juicio, los principios de autonomía financiera, responsabilidad fiscal y solidaridad,

interpretados de forma global, equilibrada y justa, exigen que las CC.AA. tengan un margen de
libertad para determinar una parte significativa de sus ingresos, establecer una carga fiscal
diferencial sobre sus contribuyentes y poder acomodar políticas de gasto en consonancia; políticas
que pueden diferir en cada Comunidad Autónoma atendiendo a la carga fiscal que soporten sus
propios contribuyentes y de la gestión, más o menos eficiente que se haga de los fondos públicos.
La solidaridad debe estar presente para garantizar en todas las CC.AA. un nivel similar en la
prestación de los servicios públicos fundamentales y, por supuesto, contribuir en su caso al fondo de
compensación interterritorial. Ahora bien, una interpretación amplia de este principio, proyectándolo
hasta nivelar todos los servicios, podría llegar a ser un desincentivo para la gestión eficiente de los
recursos públicos de las CC.AA. receptoras; también podría suponer una distorsión excesiva en la
relación entre carga tributaria soportada por los contribuyentes de cada Comunidad Autónoma y
servicios recibidos; así como, finalmente, convertirse en un elemento generador de tensión para las
aportantes en términos netos al considerar que los territorios receptores de sus fondos los utilizan
para financiar servicios públicos no esenciales.

Es por ello que la consolidada Jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal Alemán prohíbe
la nivelación total de servicios públicos, salvo situaciones extraordinarias. Conforme a esta
jurisprudencia, las transferencias de nivelación que exige el principio de Estado federal no deben
comportar ni una nivelación total de la capacidad financiera de los Länder ni un debilitamiento
excesivo de la posición de aquellos que aportan recursos a la nivelación71 . Este planteamiento le
lleva también a defender el principio de ordinalidad.
71 Vega García, A., «El principio constitucional de solidaridad interterritorial en España y en Alemania: aplicación y límites»,
Revista d'Estudis Autonòmics i federals, nº 20/2014.
Por ello, creemos oportuno que nuestra Constitución manifieste que el respeto al principio de
ordinalidad será un límite infranqueable para la nivelación de los servicios públicos que no sean
considerados como fundamentales.
La financiación de los servicios públicos fundamentales debe garantizarse para que se presten a
un nivel similar en toda España, acudiendo a un mecanismo de nivelación para corregir las
diferencias de capacidad tributaria entre CC.AA.
Sin embargo, el resto de servicios no esenciales no tendrán por qué prestarse en iguales términos
en cada Comunidad Autónoma y, parece razonable que en relación a estos el principio de solidaridad
ceda frente al principio de ordinalidad, para que aquellas CC.AA. que generan más recursos
dispongan de más ingresos y, como señala el Tribunal Constitucional Federal Alemán, no ser
produzca un debilitamiento excesivo de su posición por la aportación de recursos a la nivelación.
Por tanto, la nivelación de los servicios públicos que no fuesen calificados como fundamentales
quedaría supeditada al principio de ordinalidad, de manera que si en futuros modelos de financiación
que pretendan nivelar parcialmente estos servicios se tendrían que prever mecanismos correctores
que impidieran transgredir el citado principio.
Ahora bien, nuestra Constitución debería seguir reconociendo el principio de suficiencia financiera
de las CC.AA. pero esa suficiencia financiera debe ser mínima y no tiene que garantizarse en los
mismos términos para todos los servicios.
Nos referimos a una suficiencia financiera mínima porque parece evidente que las CC.AA han
acometido muchas decisiones de gasto ciertamente discutibles, que han ido más allá del ejercicio
razonable de las competencias atribuidas: radios y televisiones autonómicas, crecimiento sector
público empresarial, embajadas, etc. Si una Comunidad Autónoma decide gastar sus recursos en
estas actividades no esenciales, la procedencia de los mismos debe venir de sus propios
contribuyentes, sin que ello afecte a su relación con los mecanismos de solidaridad.
La solidad no debería financiar este tipo de gastos a las CC.AA. con menor capacidad tributaria; y
de igual forma, cuando quien los realicen sean aquellas CC.AA. aportantes en términos netos al
sistema, no deberían alegarlos para negarse a seguir contribuyendo en los mismos términos que lo
venían haciendo.
Por ello, los servicios públicos no fundamentales deberían financiarse atendiendo a la capacidad
tributaria restante de cada territorio. Habría que fijar un nivel mínimo de financiación per cápita, o de
financiación por unidad de necesidad —que no tendría que conformarse en los mismos términos que
la unidad de necesidad de los servicios públicos fundamentales— para estos servicios; y si la
capacidad tributaria restante de una Comunidad Autónoma resulta insuficiente para alcanzar ese
mínimo de financiación, el Estado central podría realizar una asignación económica hasta alcanzarlo,
garantizando así una suficiencia financiera mínima.
Notemos que para evitar quebrantar el principio de ordinalidad, es posible que el Estado central
también tuviese que realizar al resto de CC.AA. asignaciones equivalentes per cápita o por unidad de
necesidad. De esta forma se garantizaría la diferencia de recursos por CC.AA. en relación a este tipo
de servicios.
3.3.5 . Corrección recaudatoria de las diferencias en el marco normativo tributario y en el

grado de fraude fiscal relativo entre CC.AA.

El principio de solidaridad debe quedar expuesto en nuestro texto constitucional de tal forma que
en su desarrollo se eviten situaciones claramente injustas, como que los servicios públicos de las
CC.AA. que han decidido reducir su presión fiscal, sean financiados por el resto; o que las CC.AA.
más ricas bajen sus impuestos para contribuir en menor medida a los mecanismos de solidaridad; o
finalmente, que aquellas regiones con un fraude fiscal mayor se beneficien de su falta de
cumplimiento, contribuyendo menos o recibiendo más de lo que les correspondería.
Estamos convencidos que para evitar este tipo de distorsiones, la correcta proyección del principio
de solidaridad debe realizarse en un escenario de esfuerzo fiscal similar para cada Comunidad
Autónoma72 .
72 Quintana Ferrer, E., «La financiación de la Generalitat en el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña», Nueva Fiscalidad,
nº 6/2007;Vega García, A., «El principio constitucional de solidaridad interterritorial en España y en Alemania: aplicación y
límites», Revista d'Estudis Autonòmics i federals, nº 20/2014.
La idea no es novedosa en el derecho comparado y, por ejemplo, la sección 36.2 de la

Constitución Canadiense prevé que las Provincias de aquel país dispondrán de recursos suficientes
para proveer niveles razonablemente comparables de servicios públicos a niveles razonablemente
comparables de imposición.
Para evitar posibles lecturas interesadas del concepto «esfuerzo fiscal similar», somos partidarios
de dejar constancia en nuestra Constitución de los dos objetivos que a nuestro juicio deben
conseguirse, con independencia de la inclusión o no de esta expresión en la misma.
Para ello, bastaría con introducir un párrafo que estableciese que «Para determinar la participación
de cada Comunidad Autónoma en los mecanismos de solidaridad se deberá tener en cuenta un
marco normativo estándar, común a todas ellas, y un nivel de fraude fiscal relativo similar».
Con ello se estaría impidiendo constitucionalmente tomar la recaudación efectiva tributaria como
referente para determinar la participación en los mecanismos de solidaridad. Esa recaudación
efectiva debería ser sustituida por la recaudación potencial, calculada conforme a la riqueza de cada
una en un marco normativo estándar y con un nivel en términos relativos de fraude fiscal análogo,
que situaría a cada Comunidad Autónoma en un nivel de esfuerzo fiscal similar.
Notemos que el modelo de financiación de 2009 ya recoge una de estas correcciones.
Efectivamente, pretende partir de un marco normativo estándar, con la incorporación de los
conceptos de recaudación en términos normativos y de capacidad tributaria. Sin embargo, sigue
ignorando las diferencias de fraude fiscal relativo en cada Comunidad Autónoma, lo que a nuestro
juicio hace que no se pueda considerar que partan de una situación de idéntico esfuerzo fiscal73 .
73 En sentido contrarioVega Garcíaque señala que «en la práctica el actual sistema de financiación autonómica ya aplica este
criterio. En concreto, según el art. 15 LOFCA (RCL 1980, 2165) , las comunidades autónomas participan en la constitución del
Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales con un porcentaje de sus tributos cedidos en términos normativos,
esto es, independientemente del tipo impositivo que finalmente aplican en sus impuestos cedidos, por lo que puede
entenderse que esta precisión equivale a considerar que el esfuerzo fiscal de las distintas comunidades autónomas es
similar».Vega García, A., «El principio constitucional de solidaridad interterritorial en España y en Alemania: aplicación y
límites», Revista d'Estudis Autonòmics i federals, nº 20/2014.
Por ello, si se realizase la reforma constitucional propuesta, se haría necesario contemplar el

establecimiento de algún mecanismo corrector del fraude fiscal relativo entre CC.AA. para igualarlas
a todas.
Habría que estimar el fraude fiscal relativo en cada Comunidad Autónoma y como se correlaciona
con la recaudación de los impuestos cedidos en términos normativos y con la capacidad tributaria.
Esa corrección podría hacerse de forma global sobre la capacidad tributaria de cada una de ellas; o
impuesto a impuesto, si hubiese diferencias relativas apreciables de fraude individualmente
considerado.
Cobraría especial importancia el método de estimación del fraude por CC.AA., dado que incidiría

directamente en los recursos de cada una de ellas. Se incorporaría en el ordenamiento una nueva
variable económica, cuya metodología de cálculo debería ser formulada por los economistas.
Lógicamente esas estimaciones llevarían implícitas un cierto margen de error, pero si la
metodología es buena y se va perfeccionando con el paso del tiempo, se pueden llegar a resultados
satisfactorios. En todo caso, la posible distorsión que podría provocar el margen de error implícito a
la estimación, debería ser sensiblemente menor a la que existe actualmente, en un sistema que
ignora por completo el efecto recaudatorio de diferencias relativas de fraude fiscal entre CC.AA.
Además, acudir a variables macroeconómicas y estimaciones en el reparto de la financiación
autonómica no sería una novedad en nuestro sistema, dado que ya se viene haciendo desde el
modelo de 2001 para distribuir la recaudación del IVA conforme al consumo relativo de cada región.
En cualquier caso la formulación constitucional del principio de solidaridad debe ir acompañada de
ciertos límites que impidan o, cuanto menos atenúen los efectos negativos descritos en el desarrollo
del modelo de financiación autonómico, derivados de las diferencias territoriales en el ejercicio de las
competencias normativas en los impuestos cedidos y del distinto grado de fraude fiscal; diferencias
que, lógicamente, afectarán a la recaudación efectiva en cada Comunidad Autónoma y pueden, si no
se es preciso en su implementación, distorsionar el principio de solidaridad, atentando contra el
equilibrio económico adecuado y justo entre las distintas partes del territorio español, que preconiza
el art. 138.1 CE.
Además, a diferencia de los anteriores límites al principio de solidaridad, estas directrices no
pretenden establecer un techo máximo ni en techo mínimo, no suponen un guiño a las CC.AA más o
menos ricas; su única pretensión sería lograr un desarrollo equitativo y sin distorsiones del principio
de solidaridad interterritorial. Partir de una foto real del potencial recaudatorio de cada Comunidad
para determinar cómo debe participar en los mecanismos de solidaridad.
3.4 . Mayor participación de las CC.AA. en el diseño de su modelo de financiación

Hemos expuesto que el modelo de financiación autonómico es impuesto por el Estado, con escasa
participación de las CC.AA. en el proceso de conformación, lo que ha provocado en múltiples
ocasiones que algunas no lo hayan asumido como propio.
Creemos que la tensión y la conflictividad política se reducirían si las propias CC.AA. tuvieran una
mayor participación en el diseño y en la toma de decisiones.
Por motivos de homogeneidad, coherencia del sistema, y ausencia de agravios comparativos,
descartamos que esa participación se realizase unilateralmente por cada Comunidad Autónoma o
bilateralmente, entre el Estado y cada una de ellas, a través de comisiones mixtas.
Como señaló la STC 31/2010 (RTC 2010, 31) , los recursos que se atribuyan a una Comunidad
Autónoma no pueden venir determinados unilateralmente por ésta, ni tampoco de manera bilateral
con el Estado, aunque se haga en el Estatuto de Autonomía, porque esa decisión afectará
necesariamente a los recursos de que puedan disponer las restantes Comunidades y el Estado
central.
Proponemos pasar de la unilateralidad estatal, a una situación de diseño y aprobación multilateral,
en el que las CC.AA. y Estado deban aprobar el modelo74 . En el marco de una posible reforma
constitucional, se nos ocurren dos vías para llevarlo a cabo:
74 En sentido contrario, considera adecuado mantener el actual sistema de participación y toma de decisionesLópez Laborda,
en «Posibles reformas en la regulación constitucional de la financiación autonómica», Fedea Policy Papers, nº 02/2014.
a) Reforma del senado para convertirlo en una cámara territorial.

Han sido numerosas la voces que se han pronunciado sobre la necesidad de reformar el Senado
para convertido en una Cámara territorial con presencia de representantes de cada Comunidad
Autónoma.

Con ello el Senado dejaría de ser una Cámara de trámite para pasar a convertirse en una Cámara
decisoria en la aprobación de las leyes que afectan a las CC.AA. En esta línea, nos parece razonable
la propuesta de aquellos que comoAjayMontilla Martos, se han mostrado proclives a que la
aprobación de la LOFCA requiera una doble mayoría; tanto en el Parlamento estatal, cámara de los
ciudadanos, como del Senado, convertido en la nueva cámara de representación de los territorios75 .
75 Aja, E. Estado Autonómico y reforma federal, Alianza editorial, 2014, págs. 314 a 316;Montilla Martos, J. A. Reforma federal
y Estatutos de segunda generación. Los Estatutos de Autonomía de segunda generación como modelo para la reforma federal
y de la Constitución , Thomson Reuters-Aranzadi, 2015, pág. 186
Así, el modelo de financiación autonómico, en línea con los Estados Federales, dejaría de ser
impuesto, dado que se requeriría que además del Estado central lo hubiesen aprobado las CC.AA.
b) Constitucionalización y reforma del Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF)
La segunda alternativa que plantearíamos pasaría por Constitucionalizar el CPFF76 , otorgándole a
sus acuerdos en materia de financiación autonómica un carácter vinculante para el Estado y
exigiendo que estos cuenten con el voto favorable de al menos el 50% de las CC.AA.
76 López Labordaplantea la posibilidad de constitucionalizar el CPFF pero sin alterar su los aspectos de su régimen jurídico
que proponemos en nuestro trabajo. En «Posibles reformas en la regulación constitucional de la financiación autonómica»,
Fedea Policy Papers, nº 02/2014.
Notemos que cualquiera de las dos opciones planteadas, el Senado como cámara territorial o la
constitucionalización y reforma del CPFF, permitirían darle participación a las CC.AA., no solo en la
aprobación, sino en la delimitación y desarrollo del modelo. Participarían en aspectos como la
determinación y concreción de los servicios públicos fundamentales que deben ser garantizados en
todo el territorio nacional; las variables o conceptos técnicos a utilizar para medir ese potencial
recaudatorio; la forma en que nivelarían esos servicios públicos fundamentales; como se dotarían los
distintos fondos de solidaridad; o en definitiva, cualquier otra materia que deba ser desarrollada en la
conformación del modelo.
También en ambos escenarios, la reforma plantearía simultáneamente la cuestión espinosa de
determinar el peso de cada Comunidad Autónoma en la Composición del Senado —¿Cuántos
senadores corresponderían a cada Comunidad Autónoma?— o del CPFF —¿Cuánto votos se
atribuirían a cada una?—. Cuestión ciertamente conflictiva que debería alcanzarse con el mayor
consenso posible entre todas las CC.AA. para evitar que algunas cuestionaran la legitimidad de la
reforma y, por tanto, de los modelos posteriores basados en el nuevo marco normativo77 .
77 Aja, E. Estado Autonómico y reforma federal, Alianza editorial, 2014, págs. 319 a 323, considera que la representación de
las CC.AA. el Senado debería ser ponderada y, por tanto, desigual.
3.5 . Incorporación del principio de responsabilidad financiera de las CC.AA.

La reciente crisis económica ha provocado la reforma del art. 135 de la Constitución, que ha
venido a consagrar el principio de estabilidad presupuestaria en nuestro texto constitucional. Con él,
se pretende asegurar una disciplina presupuestaria en todos los niveles territoriales.
En desarrollo de este principio, el artículo 8 de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera (RCL 2012, 607) ha incorporado en nuestro ordenamiento el principio de
responsabilidad financiera, que se puede sintetizar indicando que consiste en la prohibición de que
una Administración asuma o responda de los compromisos de gasto de las otras Administraciones78 .
nº 02/2014.
La idea es simple. Los contribuyentes del resto del Estado no deben asumir los costes y sanciones
derivados de la mala gestión llevada a cabo en una Administración territorial concreta. Estos deberán
recaer sobre sus propios contribuyentes.
Como señalaDel Blanco García, «en el caso de que alguna Comunidad Autónoma quebrase

financieramente y se cumpliese con el principio de no bail-out, se mantendrían los servicios públicos

de salud y educación pero estarían obligadas a eliminar servicios públicos no fundamentales, tales
como las televisiones autonómicas, embajadas autonómicas en el extranjero y a reducir en gran
medida la estructura administrativa autonómica, además de una más que probable reducción salarial
a los empleados públicos autonómicos» 79 .
79 Este autor manifiesta su escepticismo sobre el cumplimiento futuro de este principio en nuestro ordenamiento. Lo justifica,
atendiendo a que los sucesivos incumplimientos Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (RCL
2012, 607) , y en particular en relación a los desequilibrios presupuestarios de las Comunidades Autónomas, sin que se hayan
aplicado las medidas correctoras o coercitivas establecidas en la propia Ley.Del Blanco García, A.: «La Sostenibilidad
financiera del Modelo Autonómico Español», en ECJ Leading Cases, Año IV (2015), vol. II, Enlace directo:.
Pero además, también debería recaer sobre las CC.AA. la sanción aplicada por la Unión Europea
sobre el Estado español en la parte que les sea imputable por las responsabilidades que de tal
incumplimiento se hubiesen derivado.
Este principio, contenido también en el art. 125.1 del Tratado de Funcionamiento de la Unión
Europea (RCL 2009, 2300) , es habitual en las Constituciones de los Estados federales y creemos
resultaría conveniente que se incorporará en nuestro texto constitucional, si bien, matizado, para que
en caso de quiebra de una Comunidad Autónoma, el Estado siga garantizando la prestación de los
servicios públicos fundamentales; pero exclusivamente estos y no el resto de competencias
transferidas y servicios prestados80 .
80 Del Blanco Garcíamanifiesta su escepticismo sobre el cumplimiento futuro de este principio en nuestro ordenamiento. Lo
justifica, atendiendo a que los sucesivos incumplimientos Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera, y en particular en relación a los desequilibrios presupuestarios de las Comunidades Autónomas, sin que se hayan
aplicado las medidas correctoras o coercitivas establecidas en la propia Ley. En «La Sostenibilidad financiera del Modelo
Autonómico Español», en ECJ Leading Cases, Año IV (2015), vol. II, Enlace directo:.
Creemos conveniente la constitucionalización de este principio porque aunque ya forma parte de

nuestro ordenamiento, lo cierto es que parece que la propia Ley Orgánica 2/2012, al incluir en su
Disposición Transitoria cuarta una excepción al mismo, parece desvirtuarlo. Permitía y permite que
Estado central pueda habilitar un fondo con el fin de que las CC.AA. y las Corporaciones Locales
hiciesen frente a las obligaciones pendientes de pago con sus proveedores, para financiar sus
vencimientos de deuda o para dotar de liquidez a las propias CC.AA.
Su constitucionalización le otorgaría además mayor estabilidad. Actualmente, al estar aprobado en
una norma con rango de ley orgánica, puede ser modificado por el Parlamento a través de otra ley de
igual rango, para lo cual, como establece el art. 81.2 CE, bastará con que se apruebe mediante
mayoría absoluta del Congreso81 . Sin embargo, con su incorporación en la Constitución, cuando
llegue una nueva situación comprometida, una mayoría simple o absoluta en el Parlamento será
insuficiente para alterarlo, evitando así que el gobierno de turno establezca legislativamente
excepciones que lo desvirtúen.
81 Así ocurrió cinco meses después de la entrada en vigor del art. 8 de la Ley Orgánica 2/2012 (RCL 2012, 607) . Esta
precepto pasó a estar vigente el 28 de abril de 2012 pero el propio gobierno de la nación promovió inmediatamente su reforma
y cinco meses después fue modificado mediante la Ley Orgánica 4/2012, de 28 de septiembre (RCL 2012, 1331) .
4 . Conclusiones
Unidad nacional, Autonomía y solidaridad son los tres principios básicos que conforman la base de
la organización territorial del Estado, desarrollada en el Título VIII de nuestra Constitución y
consideramos que deben seguir siéndolos en una hipotética reforma constitucional.
Sin embargo, la experiencia acumulada en el desarrollo del Estado de las Autonomías y de los
distintos modelos que lo han financiado ha evidenciado deficiencias en el engranaje de estos
principios que creemos deberían ser corregidas; deficiencias derivadas esencialmente de las
complejas circunstancias que tuvo que salvar el constituyente para buscar un consenso amplio entre
las distintas sensibilidades políticas que participaron en la elaboración de nuestra Constitución;
consenso que fue alcanzado a costa de incorporar ciertas atipicidades, como los regímenes forales

en materia financiera; o de dejar sumamente abierto del modelo de Estado, que ha caminado hacia
una progresiva federalización, evidenciando claras insuficiencias en su arquitectura jurídica.
La convivencia armónica entre unidad nacional y autonomía financiera de las CC.AA. implica que
se garantice un mínimo de igualdad en las cargas tributarias que soportan los ciudadanos y en los
servicios públicos que reciben, con independencia del lugar en el que residan; pero a la par, nuestro
sistema constitucional debe garantizar que las CC.AA. tengan margen de actuación suficiente para
poder obtener recursos de sus ciudadanos que les permitan poner en marcha políticas propias y
prestar otros servicios.
De la misma forma, la progresiva federación del Estado ha hecho que se acrecente una tensión
clásica, presente por otro lado, en todos los Estados con una importante descentralización política.
Los ciudadanos pertenecientes a unidades territoriales subcentrales más ricas aspiran a beneficiarse
en mayor medida de las cargas tributarias que soportan; mientras que aquellos que residen en otras
menos favorecidas abogan por priorizar la solidaridad en el marco de la unidad nacional.
El aumento del sentimiento de pertenencia a la unidad territorial subcentral hace que proyecten las
cargas tributarias soportadas, los servicios públicos recibidos y la solidaridad del sistema, del plano
individual del ciudadano al plano autonómico. El debate constitucional fue pasando del individuo al
ámbito territorial y ello provocó el desarrollo de los Estatutos de autonomía de segunda generación,
teniendo como punta de lanza el Estatuto catalán, que pretendió reenfocar el modelo de financiación
autonómico y que se encontró con la conocida STC 31/2010 (RTC 2010, 31) .
En este escenario se presentan las tres primeras líneas de reforma constitucional que planteamos
—revisión del modelo de financiación de los territorios forales, concreción de los tributos atribuibles a
cada Administración territorial y límites al principio de solidaridad— que pretenden armonizar la
convivencia de los principios que configuran nuestro modelo territorial: unidad nacional, autonomía y
solidaridad.
Pero además, en un modelo de Estado que se ha ido federalizando cada vez más, se presentan
ciertas disonancias en nuestra Constitución, quizás porque el constituyente no previó que su
desarrollo alcanzase el alto grado descentralización existente. Sea como fuere, en la situación actual
y tras las experiencias vividas, se echan en falta dos clásicos principios de los Estados federales: la
responsabilidad financiera de las CC.AA. en caso de mala gestión —cuarta propuesta—, así como
una mayor participación de estas en el diseño y toma de decisiones de su modelo de financiación
—quinta propuesta—.
Con estas cinco reformas, el modelo de Estado que tenemos, con independencia del término que
utilicemos, autonómico o federal, ganaría coherencia sustantiva e institucional.
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Financiación autonómica y propuestas de

reforma de la Constitución Española.

Financiación autonómica y propuestas de reforma de la Constitución

Juan Jesús Martos García.

Publicación: Revista Quincena Fiscal num.4/2016 parte Estudio

Editorial Aranzadi, SA, Cizur Menor. 2016.

La idea parece haberse relanzado tras las elecciones autonómicas-plebiscitarias celebradas el 27

2 . Deficiencias detectadas en el modelo de financiación autonómica

2.1 . La financiación autonómica asimétrica como elemento desestabilizador

20 de abril de 2016 © Thomson Reuters 1

Estos territorios tienen mayores competencias normativas especialmente en la imposición directa

Sin embargo, la traslación de este principio en el Concierto Vasco y en el Convenio Navarro se ha

20 de abril de 2016 © Thomson Reuters 2

20 de abril de 2016 © Thomson Reuters 3

El aumento de la desigualdad tributaria interregional y de la competencia fiscal interna se ha

20 de abril de 2016 © Thomson Reuters 4

20 de abril de 2016 © Thomson Reuters 5

2.3 . Ausencia de límites al principio de solidaridad

A lo largo de la Constitución se hacen numerosas referencias al principio de solidaridad —arts. 2,

20 de abril de 2016 © Thomson Reuters 6

El tratamiento constitucional de la solidaridad resulta especialmente relevante en el art. 158 CE,

20 de abril de 2016 © Thomson Reuters 7

En nuestro ordenamiento, el Estatuto de Cataluña pretendió establecer ciertos límites a la

20 de abril de 2016 © Thomson Reuters 8

2.3.1 . El principio de ordinalidad

a . Estatutos autonómicos y modelo de financiación de 2009

20 de abril de 2016 © Thomson Reuters 9

determinan lo que se denomina población ajustada.

20 de abril de 2016 © Thomson Reuters 10

Posteriormente la cuantía de este fondo se ha actualizado año a año atendiendo a un índice de

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Con la incorporación del fondo competitividad no se ha conseguido el respeto al principio de

b . El principio de ordinalidad como límite reconocido por el Tribunal Constitucional

20 de abril de 2016 © Thomson Reuters 12

La situación creada nos lleva a cuatro conclusiones básicas:

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2.3.2 . Nivelación total o parcial de las competencias autonómicas

La equidad fiscal horizontal y la solidaridad interterritorial están correlacionadas directamente, de

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La diferencia en el desarrollo económico y la consiguiente capacidad tributaria de cada Comunidad

b . Estatutos autonómicos, modelo de financiación de 2009 y marco constitucional

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hasta, simplemente, un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales. Es

El Estatuto Catalán de 2006 pretendió limitar la aportación de Cataluña a los mecanismos de

20 de abril de 2016 © Thomson Reuters 16

En todo caso, existe un consenso generalizado —Estatutos de Autonomía, Tribunal Constitucional

20 de abril de 2016 © Thomson Reuters 17

20 de abril de 2016 © Thomson Reuters 18

Española, nº 182/2007, pág. 176.

a . Marco normativo estándar

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El primero, la «recaudación normativa» o «recaudación en términos normativos» debe

b . Nivel de fraude fiscal en términos relativos similar

20 de abril de 2016 © Thomson Reuters 20

2.4 . Falta de participación de las CC.AA. de régimen común en el diseño de su modelo de

De manera que las CCAA no pueden alterar, ni siquiera estatutariamente, su modelo de

20 de abril de 2016 © Thomson Reuters 21

2.5 . Insuficiente responsabilidad financiera de las CC.AA. en el ejercicio de su autonomía

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Notemos que el principio de responsabilidad es uno de los clásicos principios de contenido

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3 . Propuestas de reforma constitucional

3.1 . Revisión del modelo de financiación de los territorios forales

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