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La sostenibilidad de los servicios de agua y saneamiento rural en América Latina: Módulo 4

La sostenibilidad de los servicios de agua y saneamiento rural en América Latina

Módulo 4: Un nuevo pacto social por el agua y el saneamiento rural.

Introducción

El pacto social es el conjunto de valores, principios, normas y políticas que adoptan los pueblos y
grupos sociales en una determinada sociedad, con el fin de coexistir de manera pacífica,
democrática y civilizada.

Con base en esto, se determinan:

1. Los principales temas del desarrollo y el progreso nacional.

2. Las prioridades y esquema de implementación de las políticas sectoriales.

Precisamente, entre esos temas están las políticas de agua y saneamiento que se deberán
adoptar en favor de los 127 millones de personas que residen en el área rural (según datos del
Programa Conjunto de Monitoreo de la OMS/UNICEF1).

En las últimas décadas, los países de América Latina y El Caribe, con el fin de abordar los desafíos
que se plantearon desde las Naciones Unidas, han construido sus estrategias y planes de desarrollo
con base en:

Pacto social, expresado en el marco legal y Políticas públicas y estrategias sectoriales

constitucional

De esta manera se abordaron los desafíos que se plantearon desde las Naciones Unidas con los
Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) hasta el año 2015, objetivos que en muchos países se
lograron en relación al acceso a agua potable, pero en el caso de saneamiento quedaron
notablemente rezagados.

Tema 1. El desafío de un nuevo pacto social.

¿Cómo surge el Nuevo Pacto Social por el saneamiento rural?

Ahora, las Naciones Unidas han consolidado los compromisos de los Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ODS), que se deberán lograr al año 2025 y 2030. En este nuevo escenario cabe
preguntarse si conviene construir las bases de un “Nuevo Pacto Social por el saneamiento rural”.

El planteamiento de un “Nuevo Pacto Social”

1
https://washdata.org/data
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En favor de los más pobres

Para acceder a los servicios básicos,

especialmente, el acceso al agua y
saneamiento rural

Orientado a lograr la cobertura universal

Intento de establecer algunos temas de la

agenda política y social que permitan:

1. Mejorar el análisis

2. Aportar nuevas ideas al debate

3. Llegar a nuevos consensos

Con el propósito de buscar respuestas a los

nuevos problemas que plantea la provisión
de servicios básicos:

• Educación

• Salud

• Agua y saneamiento

Webb, Richard; Valencia, Sofía, 2006; Cotlear, 2006; PAS, 2007.

Adoptar un nuevo consenso social sobre la provisión de servicios de agua y saneamiento sostenibles
exigirá superar los paradigmas tradicionales y tomar nuevos enfoques, aprendiendo de experiencias
pasadas. Este nuevo enfoque deberá integrar desde la gestión de los recursos hídricos hasta los
nuevos modelos de gestión de los servicios rurales. Los principales desafíos, además de reducir la
inequidad, mejorar la capacidad de gestión de los servicios rurales en un contexto de cambio
climático y restricción de las fuentes de agua dulce, son:

a) Construir una nueva relación entre lo urbano y lo rural.

b) Concretar el derecho humano al agua y saneamiento.

A continuación, veamos a detalle estos desafíos.

a) Una nueva relación entre lo urbano y lo rural.

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Los países de América Latina y El Caribe avanzan hacia una mayor urbanización, pero la población
rural no desaparecerá.

Se estima que, en 2030, algunos países tendrán una población rural superior al 30%.

Los cambios sociales, económicos y políticos ocurridos en el área rural a partir de los años ochenta
han llevado a los investigadores y académicos a proponer el concepto de la “nueva ruralidad” (CAF:
2016), (De Grammont, 2008)2, tema que en ALC es desarrollado, entre otras, por la Pontificia
Universidad Javeriana de Colombia y por CLACSO (Pérez, Farah, & De Grammont, 2008). 3

Aunque se advierte que dicho concepto tiene un significado polisémico, se pueden constatar
algunos cambios sustanciales entre la “antigua” y “nueva” ruralidad que le darían sustento.

b) El acceso a agua y saneamiento ya es un derecho humano reconocido.

A pesar de los avances logrados en las dos últimas décadas, se mantienen las brechas de cobertura
entre áreas rurales y urbanas y entre acceso a agua y a saneamiento. Sin embargo, en materia de
saneamiento o disposición sanitaria de excretas, se están:

• Adoptando nuevos niveles de servicio.

• Mejorando la calidad, la higiene y la seguridad de las familias.

Desde esa perspectiva, se observan buenas condiciones en América Latina y el Caribe para lograr
el acceso al saneamiento universal:

Baño familiar rural en Perú, según el Baño de una vivienda rural en Perú, según el
modelo SABA, en la sierra. modelo SABA, que incluye servicio higiénico
completo y lavadero exterior.

2
De Grammont H.: “El concepto de nueva ruralidad”, en: Pérez Edelmira: María Adelaida Farah:”La nueva
ruralidad en América Latina. Avances teóricos y evidencias empíricas”. Pontificia Universidad Javeriana,
CLACSO, Bogotá, 2008.

3
Pérez Edelmira, María Adelaida Farah; Huberth De Grammont (Compiladores): “La nueva ruralidad en
América Latina. Avances teóricos y evidencias empíricas”. Pontificia Universidad Javeriana; CLACSO.
Bogotá, Colombia, 2008.
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El derecho al agua y saneamiento está ligado con la calidad, continuidad y asequibilidad del
servicio. El ejercicio de este derecho:

Obliga al Estado a: Supone el deber ciudadano de:

Adoptar nuevos modelos de servicios que Proteger los recursos hídricos y contribuir a la
tengan en cuenta a la población dispersa y más sostenibilidad de los servicios.
vulnerable, las comunidades nativas y los
hogares más pobres.

Las estrategias para proveer servicios sostenibles con calidad han sido más exitosas, entre otras
medias, gracias a:

• La planificación multisectorial.

• El fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos locales.

• La incorporación del enfoque de gestión integrada de los recursos hídricos.

Los nuevos procesos sociales y económicos exigen una revisión de las intervenciones sectoriales, en
la que, frente a un enfoque territorial, los servicios básicos que provea el Estado promuevan la
concentración de la población rural de forma voluntaria a fin de lograr mejores resultados y con
un mejor costo-eficiencia.

En el marco de un “Nuevo Pacto Social” por el agua y el saneamiento rural, será necesario llegar a
nuevos consensos sobre la agenda política y social para dar acceso universal a esos servicios. La
construcción de una visión y un enfoque nuevos para el desarrollo rural, con servicios básicos de
calidad, se puede lograr revisando y discutiendo, entre otros temas:

• Los roles que han cumplido los actores del sector.

• Los costos per cápita aplicados.

• La asignación del presupuesto.

• La prioridad para la población concentrada y dispersa.

• Las estrategias de intervenciones sectoriales o aisladas.

• La participación comunitaria.

• El enfoque de género.
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Tema 2. Planteamientos previos.

Para iniciar el debate y llegar a conclusiones sobre el tema de adoptar un “Nuevo Pacto Social por
el agua y el saneamiento”, los tomadores de decisiones, los planificadores y las autoridades deben
responder a algunas cuestiones previas:

1. ¿Qué es lo rural en cada país?

2. ¿Cómo se relaciona la ruralidad con la definición de políticas públicas?

3. ¿Cuáles serán las tecnologías apropiadas para proveer y garantizar sostenibilidad en los
servicios de agua y saneamiento rural?

A continuación analicemos estas preguntas.

1. ¿Qué es lo rural en cada país?

Dado que cada país ha producido un proceso social y político específico, también tiene una distinta
y compleja relación entre el campo y la ciudad.

En la actualidad, para definir “rural” no es suficiente utilizar solo el criterio del tamaño de la
población, aplicado en la mayoría de los países, el cual define “rural” a las localidades o centros
poblados con una población o concepto determinados. De manera general los países usan distintos
criterios para definir a la población rural o el área rural, tales como:

a) Criterios numéricos: es el más frecuente, usado en los censos nacionales, según el cual
lo rural es definido de acuerdo al tamaño de una población residente en un centro
poblado. Puede ser hasta 2,000 habitantes, o 2,500 habitantes.

b) Según acceso a servicios básicos, infraestructura. equipamiento

c) Político-administrativo: según los niveles de descentralización administrativa del Estado:

municipios, centros poblados, etc.

d) Características físico-geográficas

(En Colombia la zona rural se define como “la disposición dispersa de viviendas y explotaciones
agropecuarias existentes en ella. No cuenta con un trazado o nomenclatura de calles, carreteras,
avenidas, y demás. Tampoco dispone, por lo general, de servicios públicos y otro tipo de facilidades
propias de las áreas urbanas”. En Perú son centros poblados con una población de hasta 2.000
habitantes). A continuación, la definición de zona rural en seis países de la región. Fuente:
https://www.dane.gov.co/files/inf_geo/4Ge_ConceptosBasicos.pdf
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País Criterio Tamaño de Criterios político/
numérico/años población: rural administrativos
Desde el Censo de Hasta 2,500
México
1950 habitantes

Bolivia Desde el Censo 1976 2,000 habitantes

Desde el Censo de
1993, población rural
Población en CP con
es la que vive en áreas
Colombia En el Censo de 1964 menos de 1,500
no incluidas dentro el
habitantes.
perímetro de la
cabecera municipal.

Argentina Desde el Censo 1950 2,000 habitantes

-Población urbana es
la que habita en CP de
2,000 a más
habitantes y cuenta
Honduras Desde Censo 1988 con servicios básicos

-Poblac. Rural, la que

no reúne esas
características

Perú Desde el Censo 1961 Centros poblados La capital de un

con menos de 2,000 distrito, aun cuando
habitantes tenga menos de 2,000
habitantes será
considerada como
urbana.

F: Candía 2011. 4 , y CEPAL. Elaboración propia.

Actualmente, la ruralidad se entiende como un concepto “multidimensional” (De Ferranti, Perry,

Foster, Lederman, & Valdés, 2005).

Para proveer los servicios de agua y saneamiento rural

Lo más eficiente es…

4
Candia, B. David: “Propuesta metodológica para una definición de la ruralidad”, en Dirven, Martine et. al
,mayo del 2011. Véase también: https://www.cepal.org/sites/default/files/def_urbana_rural.pdf
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Adoptar un concepto territorial

(Identificar territorios rurales, diferenciados de los territorios urbanos)

Densidad

Tamaño de la población

Tomando como base estas variables:

Distancia o el tiempo de recorrido hasta una

localidad urbana

Predominio del tipo de actividad u ocupación

de los residentes

Adoptar una definición de lo rural considerando el conjunto de tales categorías, permite:

• Mayor precisión para identificar a la población rural concentrada y a la población rural

dispersa, ya que la población rural no es homogénea: presenta diferencias en cuanto a los
ingresos, el acceso a los recursos agrarios y al mercado.

• Mejores condiciones para la inclusión de las comunidades y los gobiernos locales, logrando
una mejor coordinación con ambos, y para implementar programas o proyectos
multisectoriales (energía eléctrica, comunicaciones, salud, educación y agua y saneamiento)
con un enfoque basado en la demanda.

• Mejores condiciones para proponer modelos de gestión de los servicios sostenibles ajustados
a las condiciones específicas. Hasta la fecha, lo que predomina es la gestión aislada, es decir,
una junta administradora de servicios de saneamiento (JASS), juntas de agua potable (JAP) o
comités por comunidad, con lo cual la dispersión de la población también se traslada a la
gestión de los servicios. Frente a ello, la nueva ruralidad exige establecer incentivos para
promover nuevos modelos de gestión asociativos, que superen la gestión aislada y,
eventualmente, busquen asociarse, para adoptar conceptos y principios de eficiencia en la
gestión, aprovechando las economías de escala y recibiendo la asistencia técnica y el subsidio
apropiado.
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• Mejor ambiente social, político y administrativo, favorable a la integración económica de los
territorios o espacios rurales con los urbanos y, en la perspectiva de la provisión de servicios
básicos para todos, planificar el uso más eficiente de los recursos. La práctica tradicional
tiende a proveer la infraestructura de los servicios básicos allí donde residen las familias y
comunidades porque, hacerlo de otra manera, forzando el desplazamiento de las
comunidades, genera respuestas de rechazo y conflictos. Lo que se puede hacer de
inmediato es comenzar a promover una gestión articulada de los servicios que supere el
aislamiento de las localidades y comunidades mediante incentivos, nuevamente, con
subsidios condicionados y asistencia técnica local permanente.
2. ¿Cómo se relaciona la ruralidad con la definición de políticas públicas?

Con esta pregunta se busca examinar los enfoques sobre proyectos apropiados, que faciliten el
diseño de esos proyectos con una visión integral, de manera que la infraestructura hídrica mantenga
un equilibrio con la evaluación económica de las alternativas disponibles y la evaluación de los
impactos sociales y ambientales, complementándose con los sectores de educación, salud,
ambiente, etcétera.

3. ¿Cuáles serán las tecnologías apropiadas para proveer los servicios de agua y saneamiento
rural?

La adopción de las tecnologías se relacionan con:

1. El tipo de fuentes de agua.

2. El nivel de servicio de agua y saneamiento que pueda ser sostenible financieramente para
las familias.

En la mayoría de países existen los Reglamentos y normas técnicas actualizados, para elaborar los
diseños y expedientes técnicos de los sistemas de agua potable y de saneamiento, o disposición
sanitaria de excretas en las comunidades rurales.

Perú:

http://pnsr.vivienda.gob.pe/portal/

Colombia:

http://www.minvivienda.gov.co/viceministerios/viceministerio-de-agua/reglamento-tecnico-del-
sector/actualizaci%C3%B3n-t%C3%ADtulo-j-del-ras-alternativas-tecnol%C3%B3gicas-en-agua-y-
saneamiento-para-el-sector-rural

México:
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http://aneas.com.mx/wp-content/uploads/2016/04/SGAPDS-1-15-Libro4.pdf

Bolivia:

http://www.anesapa.org/wp-content/uploads/2014/07/NB689AguaPotableREGLAMvol01.pdf

Ecuador:
http://www.agua.gob.ec/wpcontent/uploads/downloads/2014/04/norma_rural_para_estudios_y
_disenos.pdf

Sin embargo, conviene recordar que la adopción de una determinada tecnología no debe ser una
decisión exclusiva del diseñador del proyecto, sino que también deberá ser consultada o
compartida con la comunidad o los usuarios finales. La experiencia ha demostrado la importancia
de esta etapa del proceso, la probabilidad de que la comunidad no reciba, descuide o no use la
infraestructura aumenta cuando las alternativas tecnológicas no son concertadas desde el inicio con
la comunidad.

De igual manera se debe proceder en los proyectos de provisión de servicios de agua potable.

En los años noventa, hubo un caso en un país del sur andino, en donde el Fondo de Inversión Social
disponía de recursos financieros para proveer agua potable a comunidades rurales de escasos
recursos, y en una región, ante las temporadas largas de sequía, el ingeniero encargado decidió que
el mejor sistema era proveer piletas familiares con pozos perforados, y se construyeron más de
1.200 pozos perforados, pero en la elaboración del expediente se cometieron dos errores: i) el
ingeniero encargado de la formulación y ejecución del proyecto no realizó un proceso de consulta
con los futuros usuarios del sistema; y ii) no se hicieron los estudios de suelos y de la calidad del
agua.

El resultado fue que, una vez construidos y entregados los 1.200 pozos, las familias rechazaron el
agua porque estaba contaminada con altos contenidos de residuos minerales, especialmente con
arsénico.

Este ejemplo es una muestra clara no solo de las consecuencias de no concertar las tecnologías con
los usuarios, sino de la gravedad de no realizar un proceso de planeación adecuado que cumpla con
los mínimos estudios técnicos.

Tema 3. Temas y recomendaciones de políticas sectoriales para promover el “Nuevo Pacto social”
en lo servicios.

En el corto y mediano plazo, se pueden adoptar determinadas políticas sectoriales que mejoren las
condiciones para proveer los servicios rurales y, al mismo tiempo, promuevan un entorno
ambiental, político y social favorable al “Nuevo Pacto Social”, referidas a los siguientes temas:

• La adopción de un marco legal y normativo que promueva una visión integral.

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• La promoción de distintas opciones técnicas y niveles de servicio para saneamiento.
• La promoción del diálogo y generación de un debate nacional sobre el área rural.
• El diseño de una política específica para el agua y el saneamiento o disposición sanitaria de
excretas.
Veamos a continuación el detalle de estos temas.

• La adopción de un marco legal y normativo que promueva una visión integral del agua y el
saneamiento, obligando a la inclusión del saneamiento con un enfoque de dignidad y
sostenibilidad en las inversiones sectoriales, y la asignación de recursos financieros para
impulsar la demanda comunitaria. Todos los países disponen de un marco legal para el
sector, pero no se articulan en forma apropiada con los otros sectores, y muchas veces se
producen duplicidad de normas o de funciones.
• La promoción de distintas opciones técnicas y niveles de servicio para saneamiento,
evitando opciones únicas en proyectos de inversión mayores. En ese sentido, se puede
comenzar con proyectos piloto o de pequeña escala para fomentar la demanda, identificando
las ventajas, beneficios, y limitaciones de proveer un “paquete de servicios”, agrupando
territorialmente a localidades , que, de manera voluntaria, acepten su relocalización. Será
recomendable la adopción de tecnologías de saneamiento con bajo consumo de agua (por
ejemplo, evitar el uso de sistemas con arrastre hidráulico) cuando se necesite el uso de agua
bombeada, porque ello implicará gasto de energía y recursos financieros adicionales para su
operación. Como alternativa, se puede adoptar el Ecosan u otros sistemas in situ.

• La promoción del diálogo y generación de un debate nacional sobre el área rural, que
incluya a todas las organizaciones y actores del sector. Reconocer que el área rural debe ser
tratada de manera específica, integrando las políticas de vivienda, salud, educación y agua y
saneamiento dentro del desarrollo local, y favoreciendo políticas de estímulo que apunten a
revertir la migración campo-ciudad. En ese marco, respetar la interculturalidad y cosmovisión
del área rural.

• El diseño de una política específica para el agua y el saneamiento o disposición sanitaria de

excretas, en el área rural, diferenciando ambos servicios y estableciendo o precisando los
mecanismos para:
o El financiamiento y el cofinanciamiento de la comunidad, acorde con su tamaño,
sus capacidades y fortalezas, y estableciendo los compromisos de participación
económica de la comunidad en la inversión.
o Una priorización transparente, considerando costos unitarios, tamaño de la
comunidad y niveles de servicio.
o Las cuotas y/o tarifas, especificando lo que estas cubren y asegurando el buen
funcionamiento del servicio.
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o Los subsidios, estableciendo los criterios para asignar y promover el subsidio a la
oferta (inversión) y al servicio o el consumo, brindando apoyo a los operadores
rurales de manera sistemática, y analizando su continuidad en el largo plazo.
o El fortalecimiento institucional, generando capacidades locales para la gestión,
incluyendo la capacitación y asistencia técnica básica para crear microempresas con
las asociaciones de JASS u operadores especializados comunitarios de los servicios
rurales, que se orienten a la eficiencia, reduciendo costos mediante la asociatividad,
las alianzas o la mancomunidad.