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 Lateinamerika Analysen 19, 1/2008, S. 189-216.

Hamburg: ILAS 

Forum & Debatte

Günther Maihold

Schwerpunktsetzung, Kohärenz und


politische Initiative. Elemente eines neuen
Profils deutscher Lateinamerika-Politik

Zusammenfassung
Die deutsche Lateinamerika-Politik ist immer wieder – meist
durch Anstöße von außen – auf ihre Leistungsfähigkeit und ihren
Fokus überprüft worden. Angesichts des gegenwärtigen Wandels
in dieser Region erscheint eine Neubestimmung von Programmen
und Partnern für die Außen- und Entwicklungspolitik nicht nur
überfällig sondern auch bezogen auf Design und interministerielle
Organisation dringend erfoderlich. Deutschland läuft Gefahr wei-
ter seine Präsenz in Lateinamerika einzubüßen, wenn nicht eine
Neuausrichtung des Engagements in der Region erfolgt. Nach ei-
ner kurzen Einschätzung der Lage in Lateinamerika werden
Schwerpunkte und Felder für politische Initiativen aufgezeigt, die
sich insbesondere auch auf eine gemeinsame Führungsverantwor-
tung bei Fragen globaler Politik beziehen.
Schlagwörter: Lateinamerika, deutsche Außen- und Entwicklungspolitik

Günther Maihold
, geb. 1957, Dr. phil., stv. Direktor der Stiftung Wissenschaft und
Politik (SWP), Berlin sowie Hon.-Prof. an der Freien Universität Berlin
 SWP, Ludwigkirchplatz 3-4, 10719 Berlin
E-Mail: guenther.maihold@swp-berlin.org
 190 Günther Maihold   

Resumen

Günther Maihold
Prioridades, coherencia e iniciativa política. Elementos
de un nuevo perfil de la política alemana en torno a
América Latina

La política alemana en torno a América Latina y el Caribe ha periódicamente


estado sujeta a revisiones de su enfoque y alcance. Sin embargo, la situación
actual de América Latina exige una reorientación no solamente de pro-
gramas y contrapartes para la política exterior y de cooperación, sino tam-
bién una revisión profunda en cuanto a su diseño y organización. Los
esquemas tradicionales del reparto de responsabilidades ministeriales ya no
corresponden a los retos planteados de generar más visibilidad, impacto y
efecto de la presencia alemana en el subcontinente latinoamericano. Por lo
tanto, se recomiendan después de un corto diagnóstico de la situación en la
región áreas prioritarias y tareas inmediatas para potenciar la presencia ale-
mana en América Latina, especialmente con respecto a un co-liderazgo en
materia de políticas globales.

Summary

Günther Maihold
Priorities, Coherence, and Political Iniciative. Elements of
a New Profile for Germany’s Latin America Policy

Germany’s Latin America policy has periodically been subject to revisions of


its focus and impact. This is particulary important given the profound
changes occurring in Latin America. The programs and counterparts of
German foreign and development policy have to be evaluated; in addition,
the policies’ design and internal organization need to be reformed. The old
game of ministerial responsibilities which lack clear coherence limits the
potential of Germany’s Latin America policy. If the policy is to achieve
greater visibility, higher impact, and a stronger presence, it has to define
regional and thematic priorities, especially in the final interest of shaping a
common co-leadership in global affairs.
 Ein neues Profil deutscher Lateinamerika-Politik 191   

Nicht erst seit der Wahl der sogenannten „linken Regierungen“ befindet sich
Lateinamerika in einem umfassenden Umbruch, der vom Grundverständnis
demokratischer Herrschaft bis zur Rolle des Subkontinents in der internatio-
nalen Politik reicht. Obwohl das Bild der Region sicher vielfältiger und die
Akteure vielgestaltiger geworden sind und sich damit die vordergründige
Homogenität des Subkontinents zu verflüchtigen scheint, bieten sich für
externe Akteure dennoch auch weiterhin gemeinsame Handlungsansätze
gegenüber der Region an, so dass ein Rückfall in einen rein bilateralen Ansatz
für das Handeln deutscher Außenpolitik nicht das Instrument der Stunde ist.
Dies gilt insbesondere angesichts eines spürbaren Präsenz- und Profilverlusts
Deutschlands in Lateinamerika, so dass es gegenwärtig angezeigt erscheint,
politische Anstöße zu geben, die jenseits etablierter Integrationsräume ange-
siedelt sind und themenbezogen offene Gruppenkoordination zwischen Staa-
ten und nichtstaatlichen Akteuren eröffnen.
Deutsche Außen- und Entwicklungspolitik verlieren in Lateinamerika an
Präsenz. Diese Feststellung wird typischerweise von mit diesem Subkontinent
befassten Personen hervorgehoben. Außen- und entwicklungspolitisches
Handeln muss sich heute bei der Gestaltung der internationalen Beziehungen
Deutschlands mit Knappheitsproblemen (Faust 2006: 97f.) auseinanderset-
zen, die klare Prioritätensetzungen verlangen. Wenn denn aber solche Res-
sourcen knapp sind, so ist Politik gefordert, sich besonders der Gestaltung
von Kohärenz anzunehmen, die den außenpolitischen Auftritt Deutschlands
in der Region bestimmen sollte. Insofern gilt es jenseits der unterschiedlichen
Aufmerksamkeitsschwellen im globalen Maßstab auch jene im Bereich der
Politikformulierung liegenden Ursachen bei inneren Koordinationsproblemen
in den Blick zu nehmen und das fehlende Interesse anzugehen, gemeinsame
Initiativen für deutsche und internationale Politik mit den Partnern in Latein-
amerika zu erarbeiten.
Dieser Notwendigkeit, Anschlussfähigkeit zu den neuen Zielgruppen und
Trägern politischer und gesellschaftlicher Verantwortung in Lateinamerika
aufzubauen, ist der vorliegende Beitrag gewidmet.1 Hierzu wird zunächst
versucht, in einem ersten Abschnitt den Wandel der jüngeren Zeit in Latein-
amerika kurz zu charakterisieren, um anschließend nach den strategischen
Interessen Deutschlands in der Region zu fragen. Wichtig ist dabei selbstver-
ständlich das Interesse deutscher Außenpolitik, eine zentrale Rolle in der
multilateralen Ordnung durch die Gestaltung internationaler Ordnungspolitik
zu spielen. Mit Lateinamerika als „best performer“ globaler Ordnungspolitik
im westlichen Sinne unter den Entwicklungsregionen bietet sich ein Gestal-

1 Für wichtige Hinweise zu einer früheren Fassung dieses Textes danke ich Wolf Grabendorff, Bert
Hoffmann, Wilhelm Hofmeister, Manfred Mols und vielen anderen Gesprächspartnern, die mir
in verschiedenen Diskussionsrunden wertvolle Anregungen gegeben haben.
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tungsraum an, neben welchem – jenseits der transatlantischen Beziehungen –


weltweit nichts Vergleichbares für Deutschland existiert (Mols 1994: 6).

1. „Jedem sein Lateinamerika“ – Folgen der


Beliebigkeit deutscher Lateinamerika-Politik
Es gehört gegenwärtig fast schon zum Standardrepertoire, dass es „Latein-
amerika“ gar nicht mehr gebe (Muñoz 2006), die Entwicklungen der jüngsten
Zeit hätten die ohnedies schon bestehende Heterogenität des Subkontinents
noch weiter erhöht. Der von manchen behauptete „Linksrutsch“ nach dem
Superwahljahr 2006 wird mit dem Hinweis auf Kolumbien und Mexiko ge-
kontert, der Verweis auf die wachsende Rolle von Hugo Chávez in der Regi-
on mit dem Hinweis auf Chile und Uruguay als „andere, nicht-populistische“
Linke relativiert. Solche Hinweise und Einschränkungen sind alle richtig, nur
führen sie nicht weiter, wenn man den Versuch unternehmen möchte, per-
spektivisch zu denken und markante Tendenzen in ihrem Zukunftspotenzial
zu beurteilen.
Debatten über Entwicklungen auf dem Subkontinent und seiner Rolle in
der internationalen Politik sind gar nicht mehr zu führen, ohne dass nicht je
nach politischem Vorzeichen oder jeweiliger Argumentationslage darauf ver-
wiesen wird, die jeweilige Aussage gelte aber nur für diesen oder jenen Fall
und es dürfe in keinem Falle verallgemeinert werden. So zutreffend diese
Einschätzung immer war und noch immer ist, so sehr fördert sie die Tendenz,
Lateinamerika nurmehr als Länderarchipel zu verstehen und den Blick auf
Dynamiken umfassenderer Art zu verstellen (Whitehead 2006: 223f.), die den
Kontinent insgesamt treffen, aber zu durchaus unterschiedlichen Reaktionen
und Effekten in den jeweiligen Staaten und Gesellschaften führen. Hierzu
gehören vor allem:
 Der Auftritt Chinas als neuer Partner der Region mit durchaus unter-
schiedlichen Folgen für die rohstoffexportierenden Nationen einerseits
und Mexiko/ Zentralamerika andererseits.2
 Der Präsenz- und Positionsverlust der USA und der Europäischen Union,
der zum einen durch disengagement und/ oder andere Prioritäten bzw. fal-
sche Konzepte für den Umgang mit den lateinamerikanischen Partnern
bedingt ist (Hakim 2006; Diedrichs/ Oeter 2006).
 Der Verfall und Zusammenbruch etablierter Parteiensysteme und das
Vordringen politischer Sammlungsbewegungen, auch wenn z.B. in Chile
und Mexiko sich dies nicht in gleichem Umfang niederschlägt.3

2 Vgl. hierzu ausführlich (Husar 2007).


3 Stellvertretend für viele vergleichbare Analysen vgl. (Zilla 2007).
 Ein neues Profil deutscher Lateinamerika-Politik 193   

 Der Vertrauensverlust der Bevölkerung in die institutionellen Formen


parlamentarischer und repräsentativer Demokratie mit der Neigung zur
Stärkung personalistischer und direkt- bzw. volksdemokratischer Formen
der Verbindung zwischen politischer Klasse und Wahlvolk (Wolff 2004).
 Das Auftreten neuer politischer Kräfte wie indigener Bewegungen, die
überhaupt erstmals oder erstmals in Form politischer Artikulation in den
Kampf um Macht eintreten und eingreifen (Ströbele-Gregor 2005).
 Formen der extrainstitutionellen Interessenvertretung und des Konflikt-
austrags gewinnen an Bedeutung und stellen neue Herausforderungen für
Regierbarkeit und bestehende (westliche) governance-Vorstellungen.
 Eine erneut wachsende Rolle staatlichen Handelns oder ein dem Staat
angetragenen Handlungsauftrag, der in neuen Verantwortlichkeiten für
staatliche Leistungs- und Steuerungsanforderungen erkennbar wird; insbe-
sondere in den Rohstoffökonomien schlägt sich dies durch Staatsunter-
nehmen und die Rückkehr staatlicher Führung von Wirtschaftsunterneh-
men nieder (Haldenwang 2006).
 Verhinderte Vergangenheitsbewältigung und die schwache Bindung an
Institutionen im Gegensatz zu einer starken Zentrierung auf politische
Persönlichkeiten ermöglichen in Lateinamerika den Wiederaufstieg schon
überwunden geglaubter Kulturmuster und Politiktraditionen, die wenig
mit moderner Demokratie vereinbar sind (Eßer 1998).
Diese und weitere Elemente müssten dazu angetan sein, das dominante Bild
Lateinamerikas bei den politisch handelnden Akteuren zu verändern und
bestehende Strategien zu überprüfen. Allerdings bereitet das aber sichtlich
Schwierigkeiten, da die Bindung an traditionelle Akteure als Bezugspunkte
und europäisch angeleitete Integrationsräume als Handlungsmuster weiterhin
im Vordergrund stehen und mit diesen Perzeptionen neue Entwicklungen
erst verspätet in den Blick genommen werden.

2. Strategische Fragen für eine deutsche


Lateinamerika-Politik
Immer wieder hat sich die deutsche Lateinamerika-Politik um eine Standort-
bestimmung bemüht, die insbesondere in der Vorlage von Konzeptpapieren
zum Ausdruck gekommen ist. Das Lateinamerika-Konzept der Bundesregie-
rung aus dem Jahr 1995 ist in dieser Hinsicht ein zentraler Bezugspunkt, da es
den auch von der deutschen Wirtschaft geforderten neuen Blick auf die Sub-
region aus einer ressortübergreifenden Perspektive beschreibt und einen Auf-
bruch mit einer neuen Hinwendung zu den Partnern in Lateinamerika bewir-
ken sollte. Nachfolgende Versuche zur Beschreibung einer gemeinsamen
Position der Bundesregierung sind jedoch nicht vorangekommen, weithin
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dominierten Versuche zu einer ressortbezogenen Formulierung von


Grundsätzen (Auswärtiges Amt 2004; Bodemer 2006; BMVg 2007; BMZ
2008), die jedoch nicht als gemeinsame Papiere den Weg in das Kabinett
gefunden haben. Gleiches gilt auch für den Deutschen Bundestag, der seine
letzte gemeinsame Entschliessung zur Lateinamerika-Politik im Jahre 2004
formulierte. Aber der Ruf nach einer neuen, ressortübergreifenden Standort-
beschreibung allein führt noch nicht zum Ziel, wenn die Einschätzungen zur
Lage in Lateinamerika stark auseinander laufen, was gegenwärtig durchaus der
Fall zu sein scheint; zudem bedarf eine solche Selbstvergewisserung auch der
Bereitschaft, politische Entscheidungen daraus abzuleiten, die geeignet sind,
Prioritäten mittelfristiger Art zu setzen und damit ein Profil zu entwickeln,
dass auch für die Partner erkennbar und nachvollziehbar ist. Dabei stellen
sich neue Fragen hinsichtlich der in die Zukunftsperspektive reichenden Ü-
berlegung, wie sich der Subkontinent weiter entwickeln wird.

2.1 Lateinamerika driftet im Inneren auseinander


Nach einem jahrelang geübten Diskurs, der Lateinamerika als den geographi-
schen Raum mit Vorbildrolle bei der regionalen Integration nach EU-Muster
kultivierte (Heine 1999), scheinen selbst in den Augen eingefleischter Integra-
tionsbefürworter gegenwärtig jene politischen Kräfte an Bedeutung zu gewin-
nen, die die Länder und Gesellschaften des Subkontinents untereinander aber
auch intern auseinander treiben. Die Spaltung des Subkontinents in verschie-
dene politische Lager hat diese Tendenz befördert und lässt den Nationalis-
mus wieder zu einem gestalterischen Instrument nach innen und außen wer-
den. Merkmale dafür sind:
 Die Vertiefung der Kluft zwischen Verfassungs-/ Gesetzesnorm und
Realität setzt sich fort; insoweit sind die Ansätze zur Reform oder völligen
Neuformulierung der Verfassungen ein traditioneller und für die Region
und die (neuen) Eliten typischer „Fluchtversuch nach vorne“ angesichts
ihrer nur begrenzten Handlungsfähigkeit zur Verbesserung der realen La-
ge der Bevölkerung. Diese als „Verfassungsleidenschaft“ bezeichnete Dis-
position (Garzón Valdés 1999: 110) mag zwar auch kurzfristigen macht-
politischen Interessen entsprechen, aber bleibt gleichwohl der Illusion
verhaftet, mit der Verfassung sei eine reale Regulierung des sozialen Le-
bens verbunden, obwohl der eklatante Bruch zwischen Rechtsordnung
und sozialer Wirklichkeit mehr als augenfällig ist.
 Die politische Polarisierung der Gesellschaft „von oben“ erschüttert die
Grundlagen des in Lateinamerika ohnehin nur begrenzt belastbaren inter-
personellen Vertrauens und vollzieht sich im Kontext populistischer
Handlungsmuster und Politikstile (Puhle 2003), die sich in der Region
ausbreiten.
 Ein neues Profil deutscher Lateinamerika-Politik 195   

 Wachsende innergesellschaftliche Konflikte, die sich innerhalb und vor


allem auf Kosten der Mittelschicht vollziehen, beschädigen deren traditio-
nelle Rolle als Träger institutioneller Demokratie. Die Ausdünnung der
Mittelschicht als Folge der Strukturanpassungspolitik der 1980er und
1990er Jahre (Brieger 2002: 349) kann insoweit als Aderlass für Stabilität
und Demokratie angesehen werden, ihre weitere innere Fraktionierung
durch die politische Polarisierung lässt sie als Trägerschicht für politischen
Wandel in vielen Ländern der Region definitiv ausfallen.
 Die bestehende Elitenstruktur ist in der großen Mehrheit der Länder nicht
reformorientiert oder -willig (Waldmann 2007), so dass sich statt einer Eli-
tenzirkulation ein dramatischer durchgreifender Elitentausch in einigen
Ländern wie Bolivien und Venezuela vollzogen hat. Die Mitglieder dieser
neuen Elite sind angesichts der Abschottung sozialer Gruppen aber
gleichzeitig wenig auf ihre neue Verantwortung vorbereitet. Dies bedeutet,
dass Dynamiken eines inkrementellen Elitenwandels angesichts bestehen-
der gesellschaftlicher und ethnischer Polarisierung oftmals verstellt sind,
so dass sich diese Prozesse stärker konfliktartig vollziehen.
 Entgegen der Tendenzen der 1980er und 1990er Jahre ist eine wachsende Re-
Zentralisierung der Herrschaft in vielen Staaten Lateinamerikas festzustellen,
die präsidentielle Macht konsolidiert sich weiter auf Kosten parlamentarischer
Mitwirkung, föderaler Strukturen und gesellschaftlicher Teilhabe.
 Ein neues Demokratieverständnis, das sich der partizipativen zu Lasten
der repräsentativen Demokratie verschreibt (Rodríguez Garavito/ Barrett
2005: 37), ist mit der Stärkung des Präsidentialismus voll kompatibel, kann
sich aber unter dem Gesichtspunkt der Wahrung von Bürgerrechten und
operativer Performanz als fragwürdiges Unternehmen erweisen, das ge-
genüber autoritären Versuchungen nicht immun ist.
Diese Entwicklungen stellen deutsche Außen- und Entwicklungspolitik vor
neue Herausforderungen in Lateinamerika. Sie muss davon ausgehen, in ei-
nem Umfeld politischer Polarisierung unter der Ägide des „neuen Populis-
mus“ in Konfliktkonstellationen zu geraten, in der die beteiligten Akteure
meinen, ein Bekenntnis für ihre jeweiligen Positionen einfordern zu sollen.
Übergreifende Gestaltungsmöglichkeiten werden dadurch untergraben, ent-
wicklungspolitische Zielstellungen reduzieren sich oftmals auf die geeignete
Gestaltung von Dialog- und Konfliktaustragungsprozessen, ohne den eigent-
lichen Zielen näher zu kommen. Zudem beschränkt die Festlegung der Ko-
operationszusagen auf der Regierungsebene die Einbeziehung zivilgesell-
schaftlicher Akteure und schränkt somit die Reichweite der Projektansätze
ein. Das Instrumentarium der Konfliktprävention und -regelung kann dabei
sicherlich gute Dienste leisten und vermag bestimmte Formen des Konflikt-
austrags vermeiden helfen.
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Indes kommt deutsche Außen- und Entwicklungspolitik nicht umhin, eine


stärker politisch angelegte Rolle zu übernehmen und im Dialog mit den Eliten
der Länder eine deutliche Sprache hinsichtlich der Gestaltung des sozialen
Wandels zu sprechen. Dies gilt gleichermaßen in Ländern wie etwa Guatema-
la und Bolivien, in denen die Frage der Offenheit der Gesellschaft und der
Beteiligung aller Bevölkerungsgruppen zur Debatte steht. Aber auch in Län-
dern wie Peru und Ecuador stehen die Fragen der gemeinsamen Entwicklung
im nationalen Territorium seit Jahrzehnten auf der Tagesordnung. Ohne
strukturelle Veränderungen dürften diese Gesellschaften in schwierig zu be-
herrschende Konfliktszenarien eintreten, so dass dort der Dialog mit neuen
Partnern jenseits der etablierten Kräfte zu aktivieren und in diesem Sinne
politisch-präventiv zu agieren sein wird. Hier sollte gerade mit der Komple-
mentarität von politischem Dialog und Maßnahmen der Entwicklungszu-
sammenarbeit eine größere Wirkung erreichbar sein.

2.2 Lateinamerika organisiert sich neu


Gegenwärtig bildet sich vor allem in Südamerika ein „neues Integrationsver-
ständnis“ heraus, das aus der Kooperation in Fragen der Energieversorgung
und der Entwicklung der zwischenstaatlichen und grenzüberschreitenden
Infrastruktur eine stärker „nach innen gewandte“ Sichtweise etabliert auf
Kosten des „offenen Regionalismus“, der eine Entwicklung von Wettbe-
werbsfähigkeit mit dem Ziel der Integration in den Weltmarkt betonte. Ob-
wohl dieses Verständnis von Zusammenarbeit nur schwerlich als „Integrati-
on“ zu verstehen ist, da mit ihr keinerlei gemeinsame Regelungen oder gar die
Übertragung von Souveränität verbunden sind, wird diese neue Form der
Kooperation in Südamerika mit institutionellen Formaten unterlegt. Hierzu
gehört die Gründung einer gemeinsamen Entwicklungsbank Banco del Sur
durch Argentinien, Bolivien, Brasilien, Ecuador, Paraguay und Venezuela, die
auch das Ziel verfolgt, diese Länder unabhängiger von der Politik der interna-
tionalen Finanzorganisationen wie Währungsfonds und Weltbank zu machen.
All dies soll sich im Rahmen einer südamerikanischen Union (Unión de Nacio-
nes Suramericanas, UNASUR) vollziehen, die als Nachfolgerin der Südamerika-
nischen Staatengemeinschaft (CSN) angelegt ist, aber deren politische Reich-
weite heute noch nicht abgeschätzt werden kann. Erkennbar ist jedoch, dass
damit eine Konkurrenz zu den subregionalen Verbünden der andinen Staa-
tengemeinschaft (CAN) sowie des MERCOSUR begründet wurde, da das
Verhältnis dieser Institutionen zueinander bislang ungeklärt ist. Mit den vene-
zolanischen Initiativen wie PETROSUR und PETROCARIBE wird eine
Verbindung der Länder auf der Basis der strategischen Ressource Erdöl ge-
stiftet, deren mittelfristige Tragweite sich bei diesem subregionalen Design
unterschiedlich ausnimmt: Während PETROCARIBE das am weitesten ent-
 Ein neues Profil deutscher Lateinamerika-Politik 197   

wickelte Projekt darstellt und mit einer Preisgarantie durch Venezuela gegen-
über den Staaten der Karibik und Zentralamerikas ausgestattet ist, ist ein
Erfolg der venezolanischen Bemühungen um Fortschritte bei PETROSUR
angesichts des hinhaltenden Widerstands Brasiliens nur schwer absehbar.
Gegenwärtig sind diese Bestrebungen aber noch sehr stark als Projekte ohne
große Bindungswirkung für die beteiligten Staaten zu verstehen (Altmann
2008), die sich vielmehr aus „opportunistischen“ Gründen diesen Zusam-
menschlüssen anschließen bzw. nicht verweigern.
Für externe Akteure wie die EU und ihre Mitgliedstaaten stellen sich inso-
weit einige zentrale Fragen: Angesichts der sich nun konstituierenden neuen
Institutionalität in Südamerika ist zu prüfen, ob die bisherige Zusammenarbeit
mit etablierten Regionalakteuren (wie etwa der Río-Gruppe) zugunsten anderer
Formate (wie etwa UNASUR) aufgegeben werden soll. Bislang ist allerdings
offen, wie belastbar die Allianzpolitik der neuen Akteure in Lateinamerika ist.
Angesichts des jüngsten Säbelrasselns zwischen Ecuador und Venezuela auf der
einen und Kolumbien auf der anderen Seite ist unklar, ob die neuen Institutio-
nen fähig sein werden, dauerhaft politisches Handeln der nationalen Regierun-
gen und in Verbindung miteinander zu vereinbaren und aufeinander abzustim-
men. Wenn man sich auf diese neue Strukturen als Partner einlassen will, wäre
vorher zu klären, wer letztlich die Träger der neuen politischen Strömungen in
Lateinamerika sind und welche dauerhaften Strukturen zu schaffen sie in der
Lage sind. Neue Turbulenzen zwischen den einzelnen Staaten sind nicht auszu-
schließen, da angesichts der starken Rolle nationalistischer Positionen der Re-
kurs auf als „unverletztlich“ angesehene Souveränitätsrechte nahe liegt. Wenn
heute die „lateinamerikanische Integration nicht mehr überzeugt“ (Mols 2008:
24), dann hat dies nicht nur mit dem gegenwärtig ambivalenten Verhalten Ve-
nezuelas mit seinen Mitgliedschaften im Andenraum (CAN) und MERCOSUR
zu tun, sondern auch mit einer insgesamt abnehmenden Kohäsion dieser Integ-
rationsräume, die sich in einem geringen Umfang an Ratifizierungen des jeweili-
gen aquis comunautaire ablesen lässt.
Bezogen auf diese neuen Integrationsdynamiken sind deutliche Anzeichen
zu erkennen, dass einige der traditionellen Formate (MERCOSUR, CAN,
Sistema de la Integración Centroamericana – SICA) von wichtigen lateinamerikani-
schen Staaten selbst in Frage gestellt werden bzw. die Identifikation mit ihnen
nachgelassen hat. Das ihnen zugrunde liegende Muster einer auf Weltmarktin-
tegration abzielenden Politik ist in der Region zunehmend unter Druck gera-
ten, stärker binnenzentrierte Orientierungen haben an Boden gewonnen. Die
umfassende Förderung dieser Integrationsräume durch die EU scheint ver-
pufft zu sein. Es wurde viel an institutionellen Formen geschaffen, die jedoch
die erwünschte Bindewirkung für das Handeln der Akteure nicht entfalten
konnte (Maihold 2006b). Heute gilt es, sich zu den neuen Integrationsformen
zu verhalten, auch wenn diese bislang mehr Projekt als Realität sind, so dass
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entscheidend sein wird, wo die Regierungen der Region ihre Prioritäten setzen
werden. Angesichts der bereits laufenden Assoziierungsverhandlungen zwi-
schen der EU und Zentralamerika (SICA) sowie der andinen Staatengemein-
schaft (CAN) und des Abschluss eines Partnerschaftsabkommens (EPA) mit
15 karibischen Staaten im Dezember 2007 ist erkennbar, dass sich die europä-
ische Politik auf die etablierten subregionalen Räume bezieht. Die starken
zentrifugalen Kräfte in den alten Integrationsräumen wie dem MERCOSUR
und im andinen Raum werden die Verhandlungen von Assoziierungsverträ-
gen mit der EU erschweren, es gilt flexiblere Formate der Zusammenarbeit zu
entwickeln. So sind perspektivisch Formen der offenen Gruppenkoordination
zu bevorzugen, die den in Lateinamerika vorhandenen Positionen zu einfa-
cher Politikkoordination stärker entgegenkommen und möglicherweise besse-
re Resultate erbringen. Positive Erfahrungen in diesem Beziehungsmuster
konnte die EU bereits beim Sektordialog zu Drogen-Fragen gewinnen.

2.3 Die USA und EU sind immer weniger in der Lage, auf die Ereignisse
auf dem Subkontinent Einfluss zu nehmen
Die Partnerschaft mit Europa ist heute für Lateinamerikas Regierungen ange-
sichts der Präsenz Chinas immer weniger Notwendigkeit sondern verstärkt
nurmehr eine Option. Wenn als Folge der zwischen Europa und Lateinameri-
ka sehr unterschiedlichen Anpassung an den Globalisierungsprozess die „ge-
meinsame Weltsicht“ weitgehend verloren gegangen ist (Grabendorff 2007:
16), wird zunehmend fraglich, ob die „gewachsene Affinität zum Westen …
immer noch eine funktionierende Nabelschnur bildet“ (Mols 2008: 24). Die
lateinamerikanische Selbstperzeption als Globalisierungsverlierer (Graben-
dorff 2007: 10), die sich für die großen Nationen wie Brasilien und Mexiko
oder auch Chile sicherlich anders ausnimmt, setzt insofern einen neuen Be-
zugsrahmen für das beiderseitige Verhältnis zwischen Europa und Lateiname-
rika. Der traditionelle Ansatz eines europäischen (vor allem spanischen) Sen-
dungsbewusstseins findet hier seine Grenzen (Maihold 2006a: 8): Der Vor-
bildcharakter des alten Kontinents, der in Lateinamerika vor allem eine ver-
gangene Attraktivität ausstrahlt, muss sich heute angesichts der neuen Präsenz
Chinas neu legitimieren. Eine quasi „automatische“ euro-lateinamerikanische
Interessengemeinschaft ist damit international nur sehr eingeschränkt gege-
ben, gemeinsame Positionen müssen mittelfristig entwickelt werden, wenn sie
tragfähig sein sollen.
Zentral ist dabei die Präsenz und Einsatzbereitschaft Brasiliens, das seine
weltpolitische Gestaltungsrolle zwischen den USA, der EU und seinem
Selbstverständnis als Führungsmacht des Südens zu etablieren versucht. Trotz
seiner von den lateinamerikanischen Nachbarn kritisch beobachteten Füh-
rungsansprüche ist Brasilien entscheidend bei der Konfliktregelung in Süd-
 Ein neues Profil deutscher Lateinamerika-Politik 199   

amerika, ihm kommt auch eine Sprecherfunktion für die Staaten des Südens
zu, die sich im Rahmen der WTO und durch die Einbeziehung in den G8-
outreach-Prozess weiter ausgeprägt hat. Sicherheitspolitisch muss es daher vor
allem darauf ankommen, Brasilien auf eine tragende Position in der Region
(wie etwa bei der Stabilisierungsmission in Haiti) zu verpflichten und die
Konfliktprävention zu stärken. Auf diese gestaltende Einflussnahme Brasi-
liens setzen auch die USA, die sich in vielen anderen Ländern der Region mit
der Welle des Populismus einem anti-amerikanischen Diskurs gegenüber
sehen, der ihr Handeln in der Region einschränkt (Pérez Llana 2007: 23).
Indes bewegen sich die Beziehungen zwischen Lateinamerika und den USA
zwischen den Polen ideologischer Dogmatismus und einer pragmatischen
Politik auf beiden Seiten (Domínguez 2007), so dass sich keine akuten Kon-
fliktkonstellationen (selbst in den schwierigen Beziehungen zu Venezuela)
ausgebildet haben. Gleichzeitig ist Washingtons Interesse an Lateinamerika
wegen anderer weltpolitischer Interessen gesunken, so dass sich auch durch
diese Neuorientierung eine größere Distanz zu Südamerika ausgeprägt hat,
während das Karibische Becken im Rahmen der Drogenpolitik nach wie vor
den unmittelbaren nationalen Sicherheitsinteressen der USA zuzuordnen ist.
Bezogen auf die Gesamtregion verlieren Deutschland und Europa weiter
an Präsenz, ohne dass dies auf eine mögliche Konfrontation mit den USA
zurückzuführen wäre. Diese Entwicklung ist gleichermaßen Folge anderer
Prioritäten der deutschen Außen- und Entwicklungspolitik wie auch abneh-
mender Attraktivität des deutschen und europäischen Standortes in Latein-
amerika (Werz 2006). Da nicht mit einem unmittelbaren Umschwung in der
politischen Agenda zu rechnen ist, gilt es, neue Prioritäten für die Umsetzung
deutscher Interessen im europäischen Sinne zu setzen. Dies sollten neben den
ohnedies kaum zu bestreitenden außenpolitischen Länderschwerpunkten in
Argentinien, Brasilien, Chile und Mexiko4 vor allem regional angelegte Pro-
gramme sein, die geeignet sind, eine Fülle unterschiedlicher Akteure auf staat-
licher und nichtstaatlicher Ebene einzubeziehen. Dies bedeutet vor allem die
Notwendigkeit, Themenfelder zu identifizieren, die bestimmte Länder bzw.
-gruppen zusammenführen können. Inhaltlich meint dies vor allem zweierlei:
Die Bereitschaft zur Formulierung außenpolitischer Ziele gegenüber Latein-
amerika in mittelfristiger Perspektive sowie eine stärkere Politisierung der
deutschen Entwicklungszusammenarbeit, was gleichzeitig einen höheren
Wiedererkennungswert sichert. Dabei müssen Kompetenzfelder deutscher
Außen- und Entwicklungspolitik besonders profiliert werden, d.h. Umweltpo-
litik und -technologie sowie Fragen lokaler und regionaler governance (Dezen-
tralisierung etc.). Letztlich sollte überlegt werden, ob nicht andere Aufgaben –

4 Dies folgt nicht zuletzt aus der Präsenz der deutschen Wirtschaft in diesen Ländern; als Überblick
hierzu vgl. (Rösler 2006).
 200 Günther Maihold   

wie etwa der Bereich der Armutsbekämpfung – im Rahmen der Arbeitsteilung


multilateral und europäischer Zuständigkeit verankert und weniger dem bila-
teralen Bereich zugeordnet werden sollten (Faust/ Messner 2005).

2.4 Die neue Konkurrenz um die Führungsrolle in Südamerika zwischen


Brasilien und Venezuela verschiebt sich zugunsten von Hugo Chávez
Mit dem Beitritt Venezuelas zum MERCOSUR und dem Erdölboom haben
sich die Gewichte in Südamerika verschoben. Brasiliens Führungsrolle in der
Region ist wachsender Konkurrenz durch Venezuela ausgesetzt, die Petrodol-
lars haben Hugo Chávez zumindest einen vordergründigen Bedeutungszu-
wachs eingebracht. Selbst wenn viele Regierungen Lateinamerikas sich nicht
mit den Positionen von Chávez identifizieren, sind sie doch bereit, Koopera-
tionen mit ihm einzugehen, um an diesen finanziellen Ressourcen zu partizi-
pieren. Zudem scheinen sie zu fürchten, dass der Diskurs von Chávez in
ihren Gesellschaften an Anhängerschaft gewinnt und ihre eigene politische
Basis ins Wanken geraten könnte. Trotz der innenpolitischen Niederlage beim
Verfassungsreferendum am 2. Dezember 2007 im eigenen Land und der we-
nig erfolgreichen Konfrontation mit Kolumbien nach dessen Konflikt mit
Ecuador im März 2008 ist zunächst weiter von einer Gefolgsbereitschaft
vieler Staaten in der Region gegenüber Hugo Chávez auszugehen. Indes sollte
sich der Blick nicht auf ein beinahe vollständig durch politische Inszenierun-
gen von Hugo Chávez geprägtes Bild auf Lateinamerika verengen, vielmehr
gilt es, auch die vorsichtige Distanzierung Mexikos, Chiles Perus, Uruguays
und selbstverständlich Kolumbiens im Auge zu behalten. Gerade in diesen
Ländern wird die Verengung der Wahrnehmung Lateinamerikas in Europa
auf den Protagonismus Venezuelas kritisiert.
Brasilien hat beim lateinamerikanischen Energiegipfel im April 2007 erst-
mals und nun bei der Ratifizierung des Beitritts Venezuelas zum MERCO-
SUR im brasilianischen Parlament deutlich gemacht, dass man nicht gewillt
ist, Chávez weiterhin frei gewähren zu lassen. Gleichwohl steht selbstver-
ständlich bei Brasilien als dem Schwergewicht Südamerikas das starke Eigen-
interesse im Vordergrund (vgl. das neue Nuklearprogramm) als „Weltmacht“
wahrgenommen zu werden, ohne dafür allzu viele Vorleistungen erbringen zu
müssen. Die Neigung der brasilianischen Diplomatie, internationale Debatten
anzustoßen, um sie mit großer Flexibilität zugunsten nationaler Positionen –
dann unabhängig von internationalen Führungsaufgaben – zu wenden, sollte
durch entsprechende Einbindung in Dialogforen im Rahmen der neuen stra-
tegischen Partnerschaft mit der EU vom Juli 2007 aufgefangen und positiv
für europäische und deutsche Interessen verändert werden.
Die „Region“ steht in Lateinamerika zunehmend zu Debatte: Es gilt aus-
zumachen, wohin der südamerikanische Raum steuern wird oder wohin er
 Ein neues Profil deutscher Lateinamerika-Politik 201   

gesteuert wird. Sowohl Brasilien wie auch Venezuela versuchen Südamerika


immer deutlicher von Mexiko, der Karibik und Zentralamerika abzukoppeln,
eine Strategie, die sich an vordergründigen geopolitischen Maximen orientiert.
Lateinamerika läuft Gefahr, trotz des Ressourcenbooms und der damit verfüg-
baren Finanzmittel von der internationalen Entwicklung abgehängt zu werden,
wenn es die Globalisierungsherausforderungen nicht aktiv aufnimmt und vor
allem die interne Einkommensverteilung durch Investitionen in Erziehung und
Bildung korrigiert. Diese Besorgnis sollte von europäischer und deutscher Seite
den Partnern in der Region deutlich vermittelt werden. Auch Brasilien muss
hier klare Korrekturen vornehmen, wenn es international eine als Mitglied der
G8-Outreach-Gruppe erst genommen werden will. Regional wird sich das Land
allerdings nicht im Sinne mancher europäischer Hoffnungen als „Bremse“ für
die Expansion der Präsenz „chavistisch“ motivierter Bestrebungen einsetzen
lassen; vielmehr werden brasilianische Eigeninteressen dominieren.
Gleiches gilt für Überlegungen aus den USA, in Lateinamerika jene Staaten
zusammenzuführen, die eine distanzierte Position gegenüber den venezolani-
schen Interessen einnehmen. Diese müssen aus heutiger Sicht wenig sinnvoll
erscheinen, da sie die internen Spannungen in Lateinamerika erhöhen würden.
Es ist schwerlich zu erwarten, dass einzelne lateinamerikanische Staaten offen
gegen Chávez Position ergreifen, da sie sich damit intern der Kritik aussetzen,
den USA „nachzulaufen“. Insofern ist für die EU eine Strategie des engagement
Venezuelas angezeigt unter gleichzeitiger offener Kritik an Einschränkungen
der Bürgerrechte und der Gewaltenteilung sowie demokratischer Grundregeln
und Rechtsstaatlichkeit. Gleichzeitig sollte der politische Dialog mit den Län-
dern Lateinamerikas in dieser Frage verstärkt werden, ohne sie öffentlich in
Positionen zu drängen, die für sie wenig ertragreich sind.
Den Auswirkungen der Politik von Chávez ist in der Region wie auch in der in-
ternationalen Politik zu begegnen: Weder stellt die Allianz mit Iran, Weissrußland,
Nordkorea etc. eine neue Qualität von Süd-Süd-Beziehung dar, noch können Mus-
ter des Tausch- und Verrechnungshandels in Gestalt von Barter-Geschäften
Grundlagen für dauerhafte Beziehungen in Südamerika darstellen. Es muss also
darauf ankommen, die Attraktivität bestehender Formen der Zusammenarbeit
(Banco Interamericano de Desarrollo – BID, Organization of American States – OAS, Comisi-
ón Económica para América Latina y el Caribe – CEPAL) zu stärken und ihre Leistungs-
fähigkeit zu erhöhen. Dies gilt nicht zuletzt für CEPAL und BID, die dazu aufgeru-
fen sind, die Debatte zwischen den verschiedenen Wirtschaftspolitikmodellen in
Lateinamerika aktiv aufzunehmen und breitere Kreise der wissenschaftlichen und
politischen Öffentlichkeit einzubeziehen. Anstöße hierzu könnten gerade aus
Deutschland als extraregionales Mitglied beider Einrichtungen erfolgen, wenn die
jeweiligen Institutionen ihr nachvollziehbares Interesse in den Vordergrund rücken
sollten, nicht zum Schauplatz des Konfliktaustrags zwischen verschiedenen Positio-
nen in der Region zu werden.
 202 Günther Maihold   

3. Herausforderungen für die deutsche Außen- und


Entwicklungspolitik – Neuausrichtung im Politik-
Design
Angesichts einer wachsenden Entfremdung zwischen Europa und Lateiname-
rika muss es für die deutsche Außen- und Entwicklungspolitik darauf an-
kommen, Anschlussfähigkeit zu Meinungs- und Verantwortungsträgern in
Lateinamerika herzustellen, die angesichts des Elitentausches sehr viel gerin-
ger gesät sind als oftmals vermutet. Hier liegen wichtige Voraussetzungen, die
von der Auswärtigen Kulturpolitik, der wissenschaftlich-technologischen
Zusammenarbeit und den Mittler- bzw. Durchführungsorganisationen ge-
schaffen werden können. Ob nun als Wertelite oder nachwachsende/ neue
Führungskräfte verstanden, sind diese Gruppen unverzichtbar als Partner,
wenn man nicht an den konkreten Problemlagen der jeweiligen Länder vorbei
die staatliche Entwicklungszusammenarbeit (EZ) organisieren möchte. Die
Volatilität der politischen Führungen weist die Grenzen zwischenstaatlicher
Vereinbarungen schnell auf, wenn nationale Entwicklungspläne oftmals
schneller verändert werden als es – der Logik des Projektzyklus folgend – den
Gebern lieb sein kann. Staatliche EZ wird damit leicht zum Spielball der in-
nenpolitischen Verwerfungen und muss sich zuweilen in Bedingungen be-
währen, die die Minimalvoraussetzungen einer angemessen governance für EZ-
Projekte deutlich unterschreiten. Die Folgen eines Regierungswechsels für
diese Projekte (vor allem wenn sie mit integrierten Experten in der Regie-
rungsberatung agieren) sind angesichts des Umschwenkens der jeweiligen
neuen Regierungen auf andere gesellschaftspolitische Leitbilder und Ord-
nungsideen immer schwieriger zu bewältigen.

3.1 Außenpolitischer Präsenzverlust – die Kehrseite verwaltender


Außenpolitik gegenüber Lateinamerika
Trotz angestiegener Reisediplomatie ist es der deutschen Außenpolitik bislang
nicht gelungen, ein tragendes Profil für die Beziehungen mit den Staaten und
Gesellschaften Lateinamerikas zu entwickeln. Die im Einzelnen sicherlich
sinnvollen Initiativen bleiben kurzfristigen Charakters und werden mittelfris-
tig nicht so unterfüttert, dass daraus ein neuer Anstoß für die „traditionell
guten Beziehungen“ erwachsen würde. Dies gilt vor allem für den Dialog
über globale Fragen, bei denen insbesondere Brasilien und Mexiko von Be-
deutung sind. Bislang sind nicht die Instrumente verfügbar, die geeignet wä-
 Ein neues Profil deutscher Lateinamerika-Politik 203   

ren, mit diesen Ländern auf Regierungsebene und darüber hinaus eine mittel-
fristige Strategie zu entwickeln.5
Eine stärkere politische Profilierung und Prioritätensetzung bleibt also
notwendig: Neben der Gewährleistung gewachsener Außenbeziehungen sollte
deutsche Außenpolitik in der Lage sein, politische Initiativen zusammen mit
Partnern in Lateinamerika zu entwickeln, sei es zum Thema Klima, sei es zu
Fragen der Nuklearpolitik etc. Durch Ausbau einer solchen Initiativrolle
könnte es gelingen, die besonderen Partnerqualitäten lateinamerikanischer
Staaten im globalen Konzert für deutsche Außenpolitik sichtbar zu machen.
Eine solche Positionierung setzte allerdings voraus, dass die Bereitschaft zur
Definition von Schwerpunkten besteht und die Suche nach Anschluß- und
Dialogfähigkeit aktiv betrieben wird bzw. entsprechende Kompetenzen dafür
vorgehalten werden.
Zudem stehen den deutschen Außenvertretungen oftmals keine finanziellen
Mittel zur Verfügung, um signifikante Aktivitäten jenseits der Kleinprojekte mit
Experten etc. unterlegen zu können. Hier sollte Ausgleich geschaffen werden in
Form eines Fonds der „politischen Zusammenarbeit“, aus dem die Außenver-
tretungen entsprechende Mittel beziehen können. Dies würde es auch erlauben,
vermehrt durch Einzelmaßnahmen (im Gegensatz zur Programm- und Projekt-
arbeit der EZ) politisch signifikante Aktivitäten umzusetzen.

3.2 Ansteigender Problemhaushalt der Entwicklungspolitik


Inbesondere in den mittleren und kleinen Staaten Lateinamerikas stellen die
Projekte der EZ neben der auswärtigen Kulturpolitik oftmals die Substanz
der Außenbeziehungen dar. Insoweit kommt der EZ eine wachsende Bedeu-
tung in der Gestaltung deutscher Präsenz in Lateinamerika zu, andererseits
sind damit auch ihre Handlungsansätze stärker im Rahmen einer gesamtstaat-
lichen Repräsentation zu beurteilen. Aus dieser Perspektive ergeben sich fol-
gende Gesichtspunkte:
Die fehlgeleitete Ankerland-Debatte6: Von der richtigen Annahme des Be-
darfs höherwertiger EZ im Verhältis zu Führungsmächten in Lateinamerika
und darüber hinaus ausgehend ist diese zu einem Plädoyer für eine „Entwick-
lungspolitik aus einem Guss“ verengt worden. Damit wird die Notwendigkeit
der Schaffung vielschichtiger Anschlussfähigkeiten in den Partnerländern an
deutsche/ europäische Debatten einer einseitigen Signifikanzerwartung geop-

5 Vgl. hierzu die bislang wenig ermutigenden Resultate des deutsch-brasilianischen Zivilgesellschaftsdi-
alogs (vgl. die Analyse von Schwamborn 2005) sowie die bislang ungeklärte Umsetzung der Gemein-
samen Erklärung beider Regierungen vom 17. April 2007 mit dem Titel „Gemeinsame Perspektiven
für eine intensivere Zusammenarbeit“. Zum mexikanischen Fall vgl. (DusselPeters/Maihold 2007).
6 Vgl. zu der aktuellen Debatte um dieses und andere Konzepte zur Beschreibung neuer Füh-
rungsmächte als Partner der deutschen Außenpolitik vgl. (Flemes/ Nolte 2008).
 204 Günther Maihold   

fert, die sich seit der „Paris-Erklärung über die Wirksamkeit der Entwicklungs-
zusammenarbeit“ der OECD vom März 2005 (Drescher 2006) als innerstaatli-
che und europäische Geberkoordination darstellt. Zwar sind die Abstim-
mungsprobleme zwischen europäischer und nationaler EZ unbestritten, aller-
dings sollte damit nicht das bisherige Qualitätsmerkmal dezentraler Koopera-
tion rückgebaut werden zugunsten eines vereinheitlichten Portfolios, das alle
Geber und Mittler in ein gemeinsames Korsett zwängt. Dies zumal angesichts
der Aversion, die in vielen Ländern Lateinamerikas aus der Tradition eines
„defensiven Multilateralismus“ einer überbordenden global governance-Euphorie
entgegen gebracht wird.
Die Verselbständigung der Durchführungsorganisationen: Der Steuerungs-
verlust, den das BMZ gegenüber seiner wichtigsten Durchführungsorganisation
erlitten bzw. hingenommen hat, erweist sich als zentrales Hindernis für eine
Neuausrichtung der EZ. Die Eigeninteressen und das Eigengewicht der Durch-
führungsorganisationen müssen zurückgeführt werden, um dem BMZ die poli-
tische Steuerung der EZ wieder in die Hand zu geben. Dies setzt allerdings
voraus, dass sich die politischen Vorgaben als belastbar erweisen und nicht in
kurzfristigen Wendebewegungen solche Zusagen untergraben werden.
Die Bedeutung nichtstaatlicher Akteure: Nicht zuletzt aufgrund der Krisen
von Staatlichkeit und guter Regierungsführung in Lateinamerika wurden die
nicht-staatlichen Akteure zur zentralen Zielgruppe und zu Partnern neben staat-
lichen Stellen in der Entwicklungspolitik. Inzwischen ist diese Euphorie ge-
schwunden, da insbesondere die NGOs oftmals in die bestehenden Mechanis-
men von Kooptation und Klientelismus hineingewachsen oder zu dauerhaften
„Kostgängern“ der verschiedenen Agenturen internationaler EZ geworden
sind. Gleichwohl kommt die EZ jenseits der „NGO-Welt“ nicht ohne Stiftun-
gen, Unternehmensverbände und Public-Private Partnerships als Träger aus, sie
sind wichtige Akteure, um gesellschaftlichen Wandel in den stark vermachteten
Gesellschaften Lateinamerikas zu induzieren, auch wenn sie nicht als dessen
Gestalter fungieren können. Hier ist die EZ gefordert, Wirkungsbeobachtungen
durchzuführen, um eine klare zielgerechte Ausrichtung der EZ-Maßnahmen
sicherzustellen. Vor allem muss es darauf ankommen, den Dialog und das ge-
meinsame Handeln verschiedener Gruppierungen zu stärken, um die Tendenz
zu Gruppenegoismen und gegenseitiger Blockade zu mindern.

3.3 Parteilichkeit als Vorteil? – Zur Rolle der politischen Stiftungen


Das Instrument der politischen Stiftungen erscheint gerade in der gegenwärti-
gen Phase des politischen und gesellschaftlichen Umbruchs in Lateinamerika
als besonders geeignetes Instrument, da mit einer breiten Abdeckung von
Ansprechpartnern durch die sechs Stiftungen die Dialogfähigkeit innerhalb
 Ein neues Profil deutscher Lateinamerika-Politik 205   

der (gespaltenen) Gesellschaften gestärkt wird. Indes haben die vergangenen


Jahre erwiesen, dass auch hier deutliche Probleme aufgetreten sind:
 Lateinamerikanische Regierungen machen sich das Argument nationaler
Souveränität zunutze, um die Tätigkeit politischer Stiftung als „Einmi-
schung in innere Angelegenheiten“ zu begreifen, d.h. je nach politischer
Couleur wird die innere Polarisierung auf externe Akteure übertragen.
 Der Umgang mit populistisch angeleiteten oder agierenden Regimen ist
für politische Stiftungen extrem schwierig, die Gefahr der Vereinnahmung
sehr hoch.
 Die Konzentration auf die „Struktur ‚Partei’“ beinhaltet die „Blindheit“ ge-
genüber neuen „Bewegungsparteien“, die sich im Rahmen des Misskredits des
etablierten Parteiensystems als neue Träger der Willensbildung etablieren.
 Durch ihre Bindung an bestehende Eliteformationen ist die Tendenz bei
politischen Stiftungen hoch, zu lange an etablierten Gruppen festzuhalten
und den „Wandel zu verschlafen“.
Andererseits eröffnet die „Parteilichkeit“ auch Vorteile des Zugangs zu politi-
schen Kräften, zu denen staatliche oder parastaatliche Träger nur schwerlich
Kontakte aufbauen können, ohne ihre eigenen Arbeitsbedingungen einzu-
schränken. Allerdings hat der Leitbildcharakter des deutschen Parteiensystems
(Christ- und Sozialdemokratie) in Lateinamerika erheblich gelitten, neue politi-
sche Kräfte wollen daher oftmals nicht mit den Partnern alter Parteien in Ver-
bindung gebracht werden. Die Stiftungen sind in der jetzigen Phase des Um-
bruchs in Lateinamerika in besonderem Maße gefordert: Die Elitenrekrutierung
vollzieht sich nicht mehr zentral innerhalb der politischen Strukturen (Parteien),
das „politische Unternehmertum“ von Einzelpersonen aus Militär, Kultur,
Wirtschaft und Basisbewegungen ist in der Lage, politische Mehrheiten zu mo-
bilisieren. Damit geraten die Stiftungen an die Grenzen ihres selbst definierten
Auftrags. Unter funktionalen Gesichtspunkten müssten sie ihre „Netze“ sehr
viel breiter anlegen, um die neuen Führungskräfte frühzeitig erschließen zu
können; dem steht aber die Bindung an bestimmte politische Kräfte entgegen,
die die notwendige Offenheit beeinträchtigen kann. Hier ist insoweit ein
schwieriger Balanceakt zu vollziehen, wenn das Instrument „politische Stiftung“
in seinem vollen Potenzial genutzt werden soll.

3.4 Aufmerksamkeitsschwellen und Partnerqualitäten


Jenseits der Definition von Partnern aufgrund geeigneter Partnerstrukturen
bewegt sich das deutsche Lateinamerika-Engagement unter dem Eindruck der
spezifischen Aufmerksamkeit, die einzelnen Ländern der Region im deut-
schen Umfeld zukommt: Hierzu gehört sicherlich Kuba, das aus einer Fülle
von Gründen – ohne geeignete Partnerstrukturen zu bieten – durch den
 206 Günther Maihold   

Druck der politischen Öffentlichkeit im Mittelpunkt außen- und entwick-


lungspolitischer Bezüge steht. Ähnliches gilt für die Drogenproblematik, die
sich aus dem innenpolitischen Konfliktfeld heraus unter den Themen wieder
findet, die eine Hinwendung zu Lateinamerika legitimieren. In beiden Fällen
liegen die medialen Aufmerksamkeitsschwellen so hoch, dass eine Vernach-
lässigung politische Folgen hätte. Indes muss dafür Sorge getragen werden,
dass sich solche Aufmerksamkeitsschwellen nicht zum entscheidenden Mus-
ter des außenpolitischen Verhältnisses zu Lateinamerika entwickeln und mit-
telfristige Konzeptionen dadurch ausgesteuert werden.
Letztlich sollte in der entwicklungspolitischen Zusammenarbeit versucht
werden, die Anforderungen an die Partnerqualitäten hoch zu halten, zumal
wenn Instrumente wie Budgethilfe etc. zum Einsatz gebracht werden. In
Lateinamerika dürfte in dieser Hinsicht – im Gegensatz zu Afrika – ein deut-
lich höheres Qualitätsniveau erwartet werden.

4. Perspektiven für ein neues Profil der Beziehungen


Deutschlands zu Lateinamerika: Inhaltliche und
regionale Schwerpunktsetzungen
Angesichts der geschilderten politischen und sozialen Rahmenbedingungen
muss sich die deutsche Außen- und Entwicklungspolitik auf veränderte
Handlungsbedingungen einstellen und eigene Handlungskompetenzen schaf-
fen, wenn sie die Fallstricke politischer Beliebigkeit und organisatorischer
Verzettelung vermeiden will. Eine Klärung von Prioritäten und eine Anpas-
sung an die Möglichkeiten sind unverzichtbar, wenn die Zielgrößen besserer
Sichtbarkeit, steigender Attraktivität für die Partner und nachhaltiger Präsenz
bzw. Wirkung erreicht werden sollen. Dazu ist eine Umkehrung bestehender
Tendenzen und Routinen notwendig, die dazu angetan sind, eigene Leis-
tungspotenziale zu verschütten oder ungenutzt zu lassen. Die deutsche Au-
ßenpolitik kommt daher nicht um die Definition nationaler Interessen in
ihrem Beziehungsprofil mit Lateinamerika herum: Dieser Übung hat man sich
nicht nur deswegen entzogen, weil jenseits der etablierten Kooperation mit
den Ländern Argentinien, Brasilien, Chile und Mexiko die Interessen
Deutschlands in Lateinamerika mit seinem generellen außenpolitischen Profil
zusammenfallen (Grabendorff 2007: 8). Hinzu tritt eine gewisse Abneigung,
die inhaltliche Schwerpunktsetzung auch mit Präferenzen für bestimmte
Partner zu unterlegen. Weithin wird dies noch immer als Einschränkung au-
ßenpolitischen Handelns begriffen denn als Chance zur Gestaltung eines
neuen Profils. Insoweit – und dies unterscheidet Lateinamerika nicht von
anderen Entwicklungsregionen – sind die außenpolitischen Interessen
 Ein neues Profil deutscher Lateinamerika-Politik 207   

Deutschlands jenseits der Unterstützung von investitions- oder handelspoliti-


schen Initiativen der deutschen Wirtschaft nur mittelbar zu erkennen.
Unter dem Gesichtspunkt der gemeinsamen Gestaltung globaler Struktur-
politik und relevanter Beiträge lateinamerikanischer Staaten zur Lösung von
Weltproblemen (etwa im Bereich der Klimapolitik) sind sicherheits- und au-
ßenpolitisch relevante Fragen im Dialog mit den Partnern kaum so intensiviert,
dass sie über die diplomatische Formel der „traditionell guten Beziehungen“
hinaus reichen. Dabei läge gerade hier das eigentliche Potenzial deutscher La-
teinamerika-Politik: Es geht um die Vertiefung der Zusammenarbeit auf einem
relativ hohen Niveau gegenseitigen Verständnisses, das große Chancen bei der
Gestaltung gemeinsamer weltpolitischer Initiativen bietet. Dies erfordert aber
systematische und mittelfristig angelegte Zusammenarbeit mit einer breiten
Zahl an politischen Entscheidungsträgern. Damit ist ein Politikansatz verbun-
den, der sich jenseits von notwendiger Reisediplomatie bewegt und des nach-
haltigen Dialogs bedarf. Indes gilt immer zu berücksichtigen, dass die global
governance-Neigung in Lateinamerika sehr beschränkt ist und die Hauptaufgabe
in der Entwicklung von Anschlussfähigkeiten begründet ist.

4.1 Gestaltung eines kohärenten Auftritts Deutschlands in Lateinamerika


Wenn das BMZ in seinem jüngst vorgelegten Konzept für die entwicklungspo-
litische Zusammenarbeit mit Lateinamerika und der Karibik als Schlusspunkt
formuliert, „Politischen Dialog Europas mit Lateinamerika unterstützen, auf
Kohärenz achten“ (BMZ 2008: 26), wird deutlich, dass das Kohärenzgebot sich
zu einem wichtigen Bezugspunkt staatlichen Handelns entwickelt. Es ist unmit-
telbar einsichtig, dass Kontroversen und Teilblockaden zwischen den beteilig-
ten Ministerien nicht dazu angetan sind, den Stellenwert Deutschlands in La-
teinamerika zu befestigen. Vielmehr gewinnt man zunehmend den Eindruck,
dass dadurch Positionsverluste eintreten. Vor Ort scheint es immer weniger zu
gelingen, aus dem vielstimmigen deutschen „Heimatchor“ eine angemessene
Positionsbeschreibung vermitteln zu können. Zum einen liegt es angesichts der
EZ-Präsenz nahe, die Rolle der Durchführungsorganisationen als „den deut-
schen“ Beitrag zu vertreten, zum anderen fehlen Vorgaben zur Beschreibung
einer eigenen Position. Dies wurde gerade im Rahmen der deutschen EU-
Präsidentschaft erneut deutlich (Husar/ Maihold 2007).
Mit bürokratischen Verfahren wie „Federführung“ und „Mitzeichnung“
ist das Alltagsgeschäft zu bestreiten, der notwendige neuer Impuls für die
deutsche Lateinamerika-Politik ist damit nicht zu entwickeln. Es muss darauf
ankommen, jenseits von Formelkompromissen auf dem kleinsten gemeinsa-
men Nenner politisch einen neuen Anstoß für die deutsche Lateinamerika-
Politik zu gewinnen, um als Partner für den Subkontinent wieder größere
Bedeutung zu erhalten.
 208 Günther Maihold   

Wenn es zutrifft, dass die deutsche Präsenz in Lateinamerika eine größere


Sichtbarkeit und Kohärenz erreichen soll, muss es darum gehen, jenseits einer
Projektion des Landes über die Deutschland-Zenten in Mexiko-Stadt und Bra-
silia einen strategischen Dialog mit Partnern in Lateinamerika zu beschreiben,
der mittelfristigen Charakter besitzt. Solche Intentionen sind jenseits der Routi-
ne des Verwaltungshandelns angesiedelt, können aber in Gestalt von „Gemein-
samen Kommissionen“ und strukturierten Dialogen im bilateralen Maßstab
entwickelt werden, die auch zivilgesellschaftliche Akteure einbeziehen.

4.2 Gestaltung einer Mehrebenenzusammenarbeit mit Lateinamerika


und Pfadwechsel in der Entwicklungspolitik
Die aus außenpolitischer Sicht strategischen Partner Deutschlands in Latein-
amerika sind nicht mit den Schwerpunktländern deutscher EZ identisch. Dies
muss zunächst kein Schaden sei, wenn hinreichend Mittel zur Sicherung des
Bezugs zu strategischen Partnern zur Verfügung stehen würden. Die Einrich-
tung einer Budgetlinie für „politische Zusammenarbeit“ (PZ) neben der fi-
nanziellen (FZ) und technischen Zusammenarbeit (TZ) könnte hier die not-
wendige Abhilfe leisten.7 Dort könnten die Aufgaben der Regierungsbera-
tung, Konfliktprävention, Demokratieförderung und mittelfristiger strategi-
scher Dialoge mit neuen Führungsmächten zusammengeführt werden. Gera-
de in diesen Bereichen gebricht es sowohl dem Auswärtigen Amt wie dem
BMZ oder weiteren Ministerien an den geeigneten Instrumenten und Ansät-
zen. Es gilt aus bilateraler Sicht Schwerpunkte zu setzen und es ist zu
bestimmen, welche Aufgabenprofile europäisiert oder multilateralisiert wer-
den sollten: Trotz aller Beschränkungen der europäischen Gemeinsamen
Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) wäre durchaus zu überlegen, inwieweit
der Komplex der Millenniums-Entwicklungsziele (MDGs) angesichts des
meist nur als mittelgroß veranschlagten Handlungsbedarfs in Lateinamerika
(BMZ 2008: 31f.) nicht sinnvoller bei multilateralen oder europäischen Ge-
bern und den entsprechenden dortigen Verpflichtungen Deutschlands anzu-
siedeln wäre. Da insbesondere das Ziel der Sicherung der ökologischen
Nachhaltigkeit als mit hohem Handlungsbedarf versehen eingeordnet wird,
sollte sich angesichts des spezifischen außenpolitischen Profils Deutschland
hier eine bilaterale Schwerpunktsetzung ermöglichen lassen.
Stärker national fokussiert wären dann jene Schwerpunkte zu setzen, bei
denen Deutschland ein spezifisches Kompetenzprofil besitzt, bestimmte
strategische Interessen befördern möchte oder Nachhaltigkeitseffekte poten-
zieren möchte. So sollte zunehmend neben der Orientierung der EZ an den
MDGs auch eine spezielle bilaterale Kooperationslinie mit strategischen Part-

7 Dieser Vorschlag geht auf (Mair 2003: 6) zurück.


 Ein neues Profil deutscher Lateinamerika-Politik 209   

nern wachsen, die neben der multilateralen Einbindung der EZ an die MDGs
den außenpolitischen Prioritäten dienen sollte. Sinnvoll wäre es, wenn dazu
(dem Transatlantik-Programm des Auswärtigen Amtes vergleichbar) ein ge-
meinsamer Fonds geschaffen würde, der Projekte mit dem Ziel des mittelfris-
tigen Dialogs bedienen kann.

4.3 Stärkere Profilierung nationaler/ deutscher außenpolitischer Positionen


Spanien hat mit seiner Lateinamerika-Politik deutlich gemacht, dass mit einer
profilierten Präsenz in der Region deutliche Standortvorteile zu erlangen sind.
Dies bezieht sich weniger auf die (durchaus umstrittenen) Investitionen in der
Region sondern auf die Projektion der Rolle eines (oftmals selbst ernannten)
Sachwalters Lateinamerikas in der EU. Obwohl dies mehr Anspruch als Realität
darstellt, ist Deutschland auch ein privilegierter Ansprechpartner Lateinameri-
kas bzw. wird dort (noch) als solcher wahrgenommen, ohne dass die deutsche
Außenpolitik bislang darauf sinnvoll eingegangen wäre. Erforderlich wäre es
daher, den Dialog zu suchen und etwa – wie in der Vergangenheit von der
deutsch-mexikanischen Kommission eingebracht – eine Beschreibung beider-
seitiger Erwartungen vorzunehmen und dies in ein Kooperationsprofil zu ver-
dichten. Hier ginge es gerade darum, dem verbreiteten Urteil entgegen zu tre-
ten, „Europa habe nur schöne Worte für Lateinamerika übrig“, ohne den Sub-
kontinent wirklich ernst zu nehmen (Freres/ Sanahuja 2006: 31).
Hier könnten gerade sektorpolitische Dialogangebote für bestimmte, aus
Deutschlands außenpolitischer Sicht strategische Partner in Lateinamerika hilf-
reich sein, sei es zu Fragen der wissenschaftlich-technologischen Entwicklung
oder zur Zusammenarbeit bei globalen Fragen. Das durchgängige Muster sollte
dabei weniger vom Festhalten an bestehenden regionalen Zuschnitten der Ko-
operation als vielmehr von offenen Gruppenbildungsprozessen geprägt sein,
die die Zusammenführung von „willigen“ und „relevanten“ Akteuren erlauben.

4.4 Zusammenarbeit mit Ländern und Regionen


Die Bestimmung bilateraler Länderprioritäten hat sich – insbesondere bei den
jeweiligen Partner- bzw. Schwerpunktländern – als schwieriges Unterfangen
erwiesen, da einer solchen Entscheidung bestimmte voluntaristische Elemen-
te eigen sind. Für Lateinamerika bieten sich unmittelbar Argentinien, Brasi-
lien, Chile und Mexiko als Partner an, die aufgrund ihres gesamtpolitischen
Gewichts im deutschen gesellschaftlichen und politischen Umfeld sowie ihres
Gestaltungscharakters in der regionalen und internationalen Politik von he-
rausgehobenem Interesse sind. Angesichts der Restriktionen, die wegen ihres
hohen pro-Kopf-Einkommens für die Entwicklungszusammenarbeit in die-
sen Ländern bestehen, sind die Überlegungen zur Bereitstellung höherwerti-
 210 Günther Maihold   

ger EZ sinnvoll und im Sinne mittelfristiger Kooperationsansätze dringend


geboten. Die Definition eines jenseits routinemäßiger Konsultationen liegen-
den außenpolitischen Dialogangebots ist bislang nicht zu erkennen.
Hinzu kommen jene Länder, in denen akute Konfliktkonstellationen vor-
handen sind wie Kolumbien, Bolivien und Haiti, bei denen Deutschland in
Kooperation mit anderen Partnern (aus Europa und den Amerikas) einen
Beitrag zur Konfliktbewältigung leisten könnte und sollte.
Angesichts der geschilderten Unsicherheiten bezüglich der regionalen
Entwicklungstendenzen in Lateinamerika kommt übergreifenden regionalen
Institutionen eine große Bedeutung zu, um als Foren des Austausches zu
fungieren. Dies gilt in besonderem Maße für CEPAL und BID, aber auch für
die OAS, die sich um einen unabhängigen Kurs bemüht. So war beispielswei-
se das von Kanada finanzierte Programm (Unidad de Promoción de la Democracia)
bei der OAS eine sinnvolle Initiative, die gleichzeitig einen sichtbaren Beitrag
zu einem relevanten Thema leistete. Vergleichbare Initiativen wären sinnvoll
und Erfolg versprechend. CEPAL und BID kommt eine zentrale Bedeutung
für die Modelldebatte auf dem Subkontinent zu, solange die regionalen Integ-
rationsverbünde mit internen Klärungsprozessen befasst sind.

4.5 Suche nach neuer Anschlussfähigkeit in der Region: Alte und neue Partner
Deutschland besitzt als eines der wenigen EU-Mitgliedstaaten neben Spanien
und Frankreich ein erkennbares Perzeptionsprofil in Lateinamerika. Indes ist
dieses Deutschlandbild bestimmt von historischen Bezügen Deutschlands als
Kulturnation, mit denen sich vor allem die älteren Generationen identifizieren
und die von diesen getragen werden. Debatten zur Gegenwartskultur müssen
mit großen Anstrengungen gestiftet werden, um Deutschland als Bezugs-
punkt sichtbar werden zu lassen. Zunehmend verändern sich jedoch die Eli-
tenkonstellationen auf dem „jungen“ Subkontinent Lateinamerika, neue Mei-
nungsträger und Führungsschichten, die sehr viel stärker an den USA ausge-
richtet sind, rücken in Positionen politischer und sozialer Verantwortung ein
(Werz 2007). Dabei kann nicht mehr auf die weitere Attraktivität des traditio-
nellen Deutschlandbild gesetzt werden: Neue Bezüge müssen gestiftet wer-
den, um die Anziehungskraft Deutschlands als Alternative zum angelsächsi-
schen Muster sichtbar werden zu lassen. Dabei geht es um mehr als Rezepti-
onslenkung und public diplomacy-Aktivitäten für die kulturelle und gesell-
schaftspolitische Dimension wie auch für das entwicklungspolitische Leitbild;
es gilt die Anschlussfähigkeit zu Diskursen in Lateinamerika herzustellen und
gemeinsames (Kennen)Lernen zu organisieren.
Es muss insoweit darauf ankommen, eben solche Anschlusspunkte zu er-
arbeiten, da sie sich nicht mehr einfach aus der Strahlkraft der eigenen Gesell-
schafter ergeben. Dies steht zudem im Kontext sich wandelnder Elitenkons-
 Ein neues Profil deutscher Lateinamerika-Politik 211   

tellationen und Elitendynamiken, was unmittelbar deutlich macht, dass eine


breite Verankerung dieser Anschlusspunkte in den jeweiligen Gesellschaften
gegeben sein sollte, wenn nicht nur kurzfristige Bezüge vorliegen sollen. Die
Frage, ob hierzu Strategiepapiere hilfreicher sind als Dialogprogramme, kann
sicherlich nur im konkreten Fall entschieden werden. Maßgeblich sollte aber
in jedem Falle das Interesse, von der Suche nach einem strategischen Dialog
geprägt sein, der sich jenseits klassischer Regierungskonsultationen bewegt.

4.6 Thematische Schwerpunkte


Über den Zuschnitt thematischer Zugänge und das Instrument offener
Gruppenkoordination lässt sich die Einbeziehung aller und insbesondere
kritischer Staaten und Partner gewinnen. Nicht zuletzt die ersten Schritte zur
Einrichtung eines Europäischen Diplomatischen Dienstes zeigen die Not-
wendigkeit auf, sich rechtzeitig über Schwerpunkte eigener diplomatischer
Repräsentation in der Region und Mechanismen zur Beteiligung relevanter
Partner an bilateralen Initiativen nachzudenken (Lieb/ Maurer 2007). Hierzu
gehört neben Festlegung von Länderprioritäten auch die Bestimmung thema-
tischer Schwerpunkte, mit denen sich Deutschland in Lateinamerika in be-
sonderem Maße auszeichnen möchte.
Diese umfassen neben den unmittelbaren Interessen der Präsenz durch
Wirtschaft und Kultur, die nicht von einer Europäisierung erfasst werden, die
folgenden thematischen Zugänge:
 multilaterale Ordnungsmuster
 Umwelt- und Ressourcenschutz/ Klimapolitik
 Konfliktprävention und -bewältigung
 Dezentrale Formen von Governance
 Drogen- und Geldwäscheproblematik
Hinzu treten zwei Schwerpunkte, die sich für die spezifische Situation Latein-
amerikas in der gegenwärtigen Phase des Umbruchs in der Region anbieten:

Aufnahme des Elitenwechsels und Beschleunigung der Lernprozesse


Nicht nur die deutsche Außen- und Entwicklungspolitik ist von dem dramati-
schen und in einigen Ländern Lateinamerikas sehr tief greifenden Wechsel
der politischen Eliten überrascht worden. Die traditionellen Wege der Eliten-
rekrutierung in der Region über Parteien und in Staatsämter durch politische
Kooptation sind dabei verschüttet worden, neue Akteure konstituieren sich
durch soziale und kulturelle Identitäten, zu denen den traditionellen Akteuren
der Außenpolitik und der EZ oftmals der Zugang verstellt war bzw. dieser
nicht gelungen ist.
 212 Günther Maihold   

Erkennbar geworden ist in den vergangenen Jahrzehnten, dass sich politi-


scher und wirtschaftlicher Wandel in Lateinamerika anders vollzieht als in
Westeuropa, nicht zuletzt aufgrund der Tatsache, dass eine Fülle von Füh-
rungskräften den Charakter von Chamäleons (Santiso 2006: 17) angenommen
hat. Die neueste Form der Metamorphose des lateinamerikanischen Füh-
rungspersonals verkörpert sicherlich Hugo Chávez, der allerdings mehr eine
Rolle rückwärts in der Gestaltung der neopopulistischen Tradition in Süd-
amerika darstellt. Unbestritten ist sicherlich, dass gegenwärtig eine Fülle von
Regressionen in der demokratischen Qualität der Regierungssysteme Latein-
amerikas festzustellen ist (Diamond 2008). Dabei handelt es sich jedoch nicht
im klassischen Sinne um den Zusammenbruch des gesamten rechtlichen und
politischen Rahmens des öffentlichen Handelns, sondern um eine Häufung
von Mikro-Zusammenbrüchen, die zum Ausdruck bringen, dass die Struktu-
ren und vor allem die Akteure den Leistungserwartungen der Bürger nicht
gewachsen sind. Letztendlich scheinen sich die Wähler gegenwärtig auf Kos-
ten demokratischer Strukturen wieder für die personalistische Tradition zu
entscheiden und den klassischen bzw. modernen Varianten der caudillos im
zivilen Gewand anzuhängen (unabhängig von deren politischer Couleur).
Gleichwohl muss Außen- und Entwicklungspolitik mit diesen – teilweise
sehr volatilen – neuen Akteuren gestaltet werden, selbst wenn ihre Hand-
lungsgrundlagen als noch sehr prekär einzuschätzen sind, nicht nur bezogen
auf ihre Handlungskompetenz sondern auch auf die Belastbarkeit von einge-
gangenen Verpflichtungen. Es muss darauf ankommen, zum einen eine bes-
sere Kenntnis über die Muster der neuen Elitenrekrutierung zu gewinnen und
zum anderen die Lernprozesse der neuen Eliten zu beschleunigen, um stabile
politische Akteure und eine gedeihliche Entwicklung der politischen Kultur
zu fördern. Die langwierigen Lernphasen neuer politischer Akteure und Re-
gierungen sind mit der Kurzfristigkeit von governance-Herausforderungen nur
sehr schwer zur Deckung zu bringen, gleichwohl sollten darauf entsprechende
Bemühungen fokussiert werden.

Debatte zu den Entwicklungsmodellen Lateinamerikas


Obwohl sich die „linken“ Regierungen Lateinamerikas bislang einer Position
des verantwortlichen Pragmatismus befleißigt haben, der die Stabilität der
makroökonomischen Rahmendaten nicht in Frage stellt, hat sich der Schwer-
punkt der Wirtschaftsdynamik in der Region verschoben. Ressourcenökono-
mien sind in den Vordergrund gerückt, windfall-profits fallen den Regierungen
durch die internationale Konjunktur zu, aber die grundsätzlichen Rahmenda-
ten in der Verteilungs(un)gerechtigkeit haben sich kaum verändert. Die Politik
jenseits des für die Strukturanpassungspolitik der 1980er und 1990er Jahre
maßgeblichen „Washington-Konsens“ ist noch nicht klar definiert, sie wird
 Ein neues Profil deutscher Lateinamerika-Politik 213   

mehr ertastet als gedacht. Hier liegen entscheidende Unsicherheiten der Zu-
kunft: Wenn die Ressourcenländer Lateinamerikas erneut die Einnahmen-
schwemme ohne Verbesserung bei den grundlegenden Versorgungsindikato-
ren der Bevölkerung verwenden, dann sind die Chancen des Subkontinents in
der Konkurrenz zu anderen Weltregionen vertan. Es muss daher darauf an-
kommen, jetzt die Weichen mit zu stellen, dass der Subkontinent sich nicht
auf das Abstellgleis manövriert, sondern seine Chancen nutzt. An dieser Stelle
müssen Außen- und Entwicklungspolitik gemeinsam ansetzen.

5. Deutsche Lateinamerika-Politik: Dringender Bedarf


an politischer Initiative für co-leadership
Deutschland als europäische Mittelmacht kann sein Potenzial in der internatio-
nalen Politik nur entwickeln, wenn es systematisch seine Partnerschaften mit
aufstrebenden Führungsmächten verbreitert und politikfeldbezogene Koopera-
tionen zur Beförderung seiner Interessen voranbringt. Wichtige Voraussetzung
dafür ist die Einsicht, dass dies nur auf der Basis einer Außenpolitik von Kon-
sensmacht möglich sein wird, die in der Lage ist, einen neuen Rahmen für in-
ternationales Handeln zu schaffen. Hier bietet sich Lateinamerika trotz aller
internen Divergenzen als wichtiger Partner an, mit dem auf einem höheren
Niveau (jenseits der transatlantischen Beziehungen zu den USA) gemeinsames
Handeln zur Gestaltung internationaler Strukturpolitik erreicht werden kann.
Diese Chance wird gegenwärtig nicht genutzt und muss durch politische Initia-
tiven, die sich relevante Partner in der Region sucht, organisiert werden. Ein
Verharren auf dem Niveau der Appells an die historischen Bindungen ist nicht
mehr hinreichend, wenn die Herausforderungen einer politischen Gestaltung
der Globalisierung bewältigt werden sollen. Wichtige Länder wie Brasilien und
Mexiko, aber auch andere Staaten bezogen auf bestimmte Politikfelder können
das Potenzial deutscher Außenpolitik erweitern helfen, wenn man neue Forma-
te gemeinsamer Führung in der internationalen Politik voranbringt, die das
bilaterale Interesse mit der multilateralen Verpflichtung verbinden. Dieses Po-
tenzial gilt es zu entwickeln und mittelfristig in gemeinsame Initiativen zu bin-
den. Ohne einen neuen politischen Impuls kann dies nicht gelingen, wenn sich
Außen- und Entwicklungspolitik nicht in Gefahr begeben wollen, wichtige
Chancen deutscher Außenpolitik zu vergeben.
 214 Günther Maihold   

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