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DE DEFESA
DO USUÁRIO
DO SERVIÇO
PÚBLICO
Apontamentos sobre a lei 13.460/2017
e normas regulamentadoras
Anjuli Tostes Faria Melo
Auditora Federal de Finanças e Controle do Ministério da Transparência e Controladoria-
Geral da União – CGU. Advogada Popular. Bacharela em Relações Internacionais pela
Universidade de Brasília. Especialista em Gestão Pública, pela Universidade Cândido
Mendes. Membro da Comissão de Direitos Humanos e da Comissão de Direito do Trabalho
da Ordem dos Advogados do Brasil, Secção Distrito Federal
CÓDIGO
DE DEFESA
DO USUÁRIO
DO SERVIÇO
PÚBLICO
Apontamentos sobre a lei 13.460/2017
e normas regulamentadoras
F B da Silva Livros
Recife - 2018
Copyright by © 2018
Todos os direitos autorais reservados aos autores.
F B da Silva Livros
Rua Quarenta e Oito, 462/1402 B - Espinheiro - Recife - PE
Revisão: Os organizadores
M528c Melo, Anjuli Tostes Faria
Código de defesa do usuário do serviço público apontamentos sobre a
lei 13.460/2017 e normas regulamentadoras / Anjuli Tostes Faria Melo ;
prefácio Wagner de Campos Rosário. – Recife : FB. da Silva Livros, 2018.
269p.
Inclui referências.
Inclui anexos
ISBN 978-85-45575-03-0
CDU 342.9
CDD 342
PeR – BPE 18-389
Dedico este livro ao meu pai, Édson Faria (in
memoriam), que me inspirou com sua vida de
humildade e amor ao próximo; à minha mãe,
Rita Tostes, meu exemplo como mulher; ao meu
amado esposo, Hugo Melo Filho, companheiro de
todas as horas; à comunidade de São sebastião,
que tão bem me acolheu.
SUMÁRIO
Prefácio 11
1. Considerações Gerais 19
Anexos 139
Lei n.º 13.460, de 26 de junho de 2017 141
Decreto n.º 9.094, de 17 de julho de 2017. 153
Instrução Normativa Conjunta n.º 1/18 dos Ministros 163
de Estado da Transparência e Controladoria-Geral da União
e do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão
Instrução Normativa nº 5, de 18 de junho de 2018, 171
do Ouvidor-Geral da União
Apêndice 181
Acesso à informação e garantia dos direitos sociais 183
O Direito à informação à luz da perspectiva do 13
Direito como trunfo de Dworkin
PREFÁCIO
11
Dentro da evolução supramencionada, a Emenda
Constitucional no 19/98 introduziu no art. 37 da Constituição
o atual § 3.º, inciso I, que assim dispõe: “A lei disciplinará as
formas de participação do usuário na administração pública
direta e indireta, regulando especialmente: I - as reclamações
relativas à prestação dos serviços públicos em geral, assegu-
radas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário
e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos
serviços”.
Anos mais tarde foi promulgada a lei 13.460/2017, que
dispõe sobre a participação, proteção e defesa dos direitos
do usuário dos serviços públicos da administração pública.
Toda essa evolução é tratada com maestria pela autora, que,
no capítulo 1 da presente obra, traz considerações gerais
sobre os normativos constitucionais, legais e infra legais
existentes em nosso país sobre o tema. No capítulo 2 é explo-
rado o alcance e a extensão da norma, além de suas lacunas
e subsidiariedade.
Nos capítulos 3, 4, 5, 6, 7 e 8 a autora aborda as categorias
essenciais tratadas na lei de defesa do usuário dos serviços
públicos, os princípios do serviço público, os direitos e de-
veres dos usuários, as obrigações impostas à administração
pública, o papel das ouvidorias, os tipos de manifestações dos
usuários dos serviços públicos, as diretrizes de racionalização
de exigências e normas e, até, um Manual do Usuário, em
linguagem cidadã.
Trata-se de uma obra completa acerca da lei 13.460,
também conhecida como Código de Defesa do Usuário do
Serviço Público, bem como das demais normas regulamen-
tadoras que tratam do assunto. Para valorarmos o nível de
atualização da obra, dela consta até a Instrução Normativa
05, de 18 de junho de 2018, que estabelece orientações para a
12
atuação das unidades de ouvidoria do Poder Executivo federal
para o exercício das competências previstas nos capítulos
III e IV da lei 13.460.
Finalizo cumprimentando a Dra. Anjuli Tostes Faria
Melo por sua dedicação a um tema tão sensível e tão im-
portante para o desenvolvimento democrático de um país,
e pela dedicação que ora é externada com a publicação deste
livro que servirá de base para todos aqueles que desejam
aprimorar-se nesta área de conhecimento.
13
O serviço público é o patrimônio dos que não têm patrimônio.
Celso Antônio Bandeira de Mello
15
CÓDIGO
DE DEFESA
DO USUÁRIO
DO SERVIÇO
PÚBLICO
Apontamentos sobre a lei 13.460/2017
e normas regulamentadoras
I
CONSIDERAÇÕES GERAIS
A democracia é a melhor maneira de governar um Esta-
do, por assegurar direitos essenciais, liberdades e igualdade
política, valorizar a paz, a autodeterminação, o desenvolvi-
mento humano1. Segundo Bobbio, “a democracia é ideal-
mente o governo do poder visível ou do governo cujos atos se
desenvolvem em público, sob o controle da opinião pública” 2.
Por outro lado, como refere Macpherson, “a baixa par-
ticipação e a iniquidade social estão de tal modo interligadas
que uma sociedade mais equânime e mais humana exige um
sistema de mais participação política”3.
Não é tarefa fácil, todavia, implementar um modelo
que amplie a participação do cidadão na tomada de decisões
governamentais. Macpherson vislumbra obstáculos na socie-
dade e na atual ideologia, cuja remoção representa requisito
19
para o atingimento da democracia participativa. Em primeiro
lugar, a mudança da consciência do povo, para que passe a
agir como executor e desfrutador da execução e desenvolvi-
mento de sua capacidade, e não como consumidor. Depois,
impõe-se a diminuição da desigualdade social e econômica4.
É razoável admitir, com Pateman, que a expressiva
participação dos cidadãos nas decisões governamentais
“engendra o desenvolvimento humano, aumenta o senso de
eficácia política, reduz o senso de distanciamento dos centros
de poder, nutre uma preocupação com problemas coletivos e
contribui para a formação de um corpo de cidadãos ativos e
conhecedores, capazes de ter um interesse mais agudo nos
assuntos governamentais”5.
Também está na essência da democracia a possibilidade
de responsabilização dos agentes públicos quanto à gestão do
Estado, à produção e à aplicação da lei. Estruturas democráti-
cas têm por escopo a ampliação da responsabilização dos
governantes. Os dirigentes têm o dever de prestar contas
aos dirigidos, que os elegeram. A qualidade democrática se
amplia na mesma medida em que aumenta a responsabilidade
do dirigente em relação aos dirigidos.
A ideia de accountability vincula-se ao exercício do poder
mediante a utilização de recursos públicos, que impõe aos
administradores a justificação dos seus atos. O conceito de
accountability está intimamente ligado à teoria do agencia-
mento (aqui em sua aplicação à esfera pública), o qual tem por
unidade de análise a relação que existe entre o principal (que
são os administrados/eleitores) e o agente (administrador/
20
eleito). O principal é quem delega poderes e responsabilidades
ao agente, surgindo para este o dever de prestar contas da
aplicação correta dos recursos6.
O’Donnell distingue duas espécies de accountability:
horizontal e vertical. À possibilidade de existência de agências
estatais legalmente autorizadas a atuar nos casos de ações
ilegais ou omissões de outros agentes do Estado denomina-se
indisponibilidade do sistema legal para os governantes, ou
horizontal accountability7. Trata-se, aqui, de uma relação entre
iguais. Já accountability vertical diz respeito ao relacionamen-
to entre desiguais, entre os governantes e os governados, e
se fundamenta no dever de transparência, na liberdade de
expressão, no amplo acesso à informação, na capacidade
reivindicatória e na possibilidade de avaliação e sanção
dos governantes.
Para Amaral, ”no caso da accountability vertical, a par-
ticipação dos governados no processo de tomada de decisões
(...) relaciona-se principalmente com a ação preventiva, no
sentido de poder co-participar da gestão pública no processo
deliberativo”8.
É essencial, então, que transparência, participação e
prestação de contas, as três dimensões mais relevantes da
21
accountability, sejam contempladas e reciprocamente estim-
uladas, pois o Estado será mais ou menos democrático de
acordo com o nível de transparência na ação dos agentes
públicos, de possibilidade de participação dos cidadãos e de
prestação de contas por parte dos gestores.
Nessa perspectiva, a entrada em vigor do Código de
Defesa do Usuário do Serviço Público, em 22 de junho de
2018, deve ser comemorada como um grande avanço em
termos de participação do cidadão na administração pública.
A Lei n.º 13.460/17, publicada em 26 de junho de 2017,
“dispõe sobre a participação, proteção e defesa dos direitos
do usuário dos serviços públicos da administração pública”,
reforça e amplia para todos os entes da federação direitos
básicos dos usuários, consagra os princípios norteadores
dos serviços públicos, impõe a todos os Poderes de todas as
esferas de governo a publicação anual do quadro geral dos
serviços públicos prestados e a elaboração de uma Carta de
Serviços ao Usuário, oferece instrumentos para garantia dos
direitos dos usuários, mediante a apresentação de manifes-
tações perante a administração pública, determina a criação
de Conselhos de Usuários, órgão consultivo de promoção da
participação popular na Administração, impõe a avaliação
continuada dos serviços prestados, cujo resultado deverá
ser integralmente publicado, cria um ranking das entidades
com maior incidência de reclamação dos usuários e redefine
o papel das ouvidorias.
Numa perspectiva habermasiana, a aplicação da lei se
adequa a uma concepção libertária, pois fornece à comunidade
de princípios um instrumento efetivo para operar o resgate
de pretensões de validade criticáveis – o agir comunicativo –,
possibilitando assim a descentralização do reino do inteligível,
22
compartilhado, em Habermas, por todos aqueles que agem
comunicativamente.
Com efeito, a noção de validade de uma norma, em
Habermas, se configura sob uma perspectiva procedi-
mental. O resgate de pretensões de validade levantadas
depende, necessariamente, de um reconhecimento in-
tersubjetivo, realizado por meio de um acordo racio-
nalmente motivado entre os participantes do processo
argumentativo.
Para Habermas, “é possível ampliar as condições con-
cretas de reconhecimento através do mecanismo de reflexão
do agir comunicativo, ou seja, através da prática da argu-
mentação, que exige de todo o participante a assunção das
perspectivas uns dos outros.” 9
De uma maneira mais ampla, o modelo habermasiano
concebe uma teoria segundo a qual as práticas decisórias
passam a ser legitimadas a partir da perspectiva de todos
os atingidos10.
Essa forma de interpretar deve refletir uma recons
trução do direito articulada pela intersubjetividade de uma
coletividade deliberativa, situada no contexto da sociedade
civil e da esfera pública, consagrando um procedimento
argumentativo que envolva uma quantidade ampliada de
participantes na busca cooperativa pela verdade11.
A atitude interpretativa compartilhada se demonstra,
portanto, absolutamente compatível com a concepção do
direito como integridade, que repousa sobre a existência de
uma comunidade de princípios: “uma comunidade em que
23
seus membros se reconhecem reciprocamente como livres
e iguais e como coautores das leis que fizeram para reger
efetivamente a sua vida cotidiana em comum.”12
Na esteira da Lei n.º 13460/17, no âmbito do Poder Exe
cutivo federal, foi publicado, em 18 de julho de 2017, o Decreto
n.º 9.094/2017, que dispõe sobre a simplificação do atendi-
mento prestado aos usuários dos serviços públicos, ratifica
a dispensa do reconhecimento de firma e da autenticação
em documentos produzidos no país e institui a Carta de
Serviços ao Usuário.
A rigor, não se pode considerar que o Decreto n.º
9.094/2017 tenha sido editado para regulamentar a Lei n.º
13.460/17. É bem verdade que o art. 1.º, caput, do Decreto
delimita a sua aplicação aos órgãos e às entidades do Poder
Executivo federal, como deveria ser, uma vez que a Lei manda
que cada Poder e esfera de Governo elabore Regulamentos
específicos.
Ocorre que o Decreto não cumpre, satisfatoriamente,
tal determinação, mesmo no âmbito da Poder Executivo
federal, uma vez que não regulamenta diversos aspectos
da Lei n.º 13.460/18, como a organização e o funcionamento
das ouvidorias (art. 17); a organização e o funcionamento dos
conselhos de usuários (art. 22); a avaliação da efetividade e
dos níveis de satisfação dos usuários (art. 24).
Além disso, é importante ressaltar que o Decreto entrou
em vigor na data de sua publicação (art. 24), 18/7/17, enquanto
a Lei só veio a entrar em vigor no dia 22/6/18 (art. 25). Ora, se
o Decreto vigora antes mesmo da Lei, não se pode falar em
norma regulamentadora desta, senão de decreto autônomo,
24
editado com arrimo no art. 84, caput, inciso VI, alínea “a” da
Constituição Federal, ainda que trate de temas semelhantes
aos da Lei13.
Ainda no âmbito do Poder Executivo federal, em ja-
neiro de 2018 foi publicada a Instrução Normativa Con-
junta n.º 1/2018 dos Ministérios de Estado da Transpar-
ência e Controladoria-Geral da União e do Planejamento,
Desenvolvimento e Gestão, estabelecendo os procedimen-
tos relativos às solicitações de simplificação de serviços
públicos, a serem efetivadas por meio de formulário de-
nominado “Simplifique!”, com a finalidade de promover
a participação do usuário de serviços públicos nos pro-
cessos de simplificação e desburocratização de serviços,
e a Instrução Normativa n.º 5/2018, do Ouvidor-Geral da
União, com orientações para atuação das unidades de
ouvidoria nas atividades relativas aos procedimentos para
participação, proteção e defesa dos direitos do usuário do
serviço público.
Há imprecisões e importantes omissões no Código
de Defesa do Usuário do Serviço Público e no Decreto n.º
9.094/17, especialmente neste. Muitos aspectos ainda não
foram objeto de regulamentação. Mas não se pode deixar
de reconhecer os avanços trazidos, ainda que representem
suprimento parcial da omissão legislativa de quase 20 anos,
quanto ao tema.
Com efeito, já em 1998, a Emenda Constitucional n.o 1914
introduzira no art. 37 da Constituição o atual § 3.º, que dispõe:
13 No mesmo sentido, PAIVA, João Pedro Lamana et BURTET, Tiago Machado.
A Lei nº 13.460/17 e o Decreto nº 9.094/17 e os serviços notariais e registrais. Dis-
ponível em http://www.notariado.org.br/index.php?pG=X19leGliZV9ub3RpY2l-
hcw==&in=OTgwNg==&filtro=1&Data=. Acesso em 11.6.18 e 24.6.18.
14 Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/
Emc/emc19.htm. Acesso em 11.6.18.
25
Art. 37. [...] § 3º A lei disciplinará as formas de parti
cipação do usuário na administração pública direta e
indireta, regulando especialmente: I - as reclamações
relativas à prestação dos serviços públicos em geral,
asseguradas a manutenção de serviços de atendimento
ao usuário e a avaliação periódica, externa e inter-
na, da qualidade dos serviços (grifos nossos); II – o
acesso dos usuários a registros administrativos
e a informações sobre atos de governo, observa-
do o disposto no art. 5o, X e XXXIII; III – a disci-
plina da representação contra o exercício negli-
gente ou abusivo de cargo, emprego ou função na
administração pública.”
15 Sobre a Lei de Acesso à Informação, vide artigos que se encontram como
apêndice deste livro.
16 É bem verdade que o Presidente da República, em 11.8.09, baixara o De-
creto 6.932, dispondo sobre a simplificação do atendimento público prestado
ao cidadão e instituindo, inclusive, uma Carta de Serviços ao Cidadão, o qual,
seja pela origem, seja pela limitação, não poderia ser sucedâneo da lei exigida
pelo art. 37, § 3.º, da Constituição da República.
17 Supremo Tribunal Federal. Ação Direta por Omissão 24. Disponível em
www.stf.jus.br>anexo>ADO_24MC. Acesso em 11/6/18.
18 A OAB também pedia a aplicação do Código de Defesa do Consumidor,
enquanto não cumprida a determinação. O pedido foi indeferido. Mas a doutrina
e a jurisprudência, ainda que não pacífica, já a admitiam. A matéria nunca foi
apreciada pelo Plenário. Em fevereiro de 2018, o relator extinguiu a ação, em face
da perda superveniente de objeto, determinada pela edição da Lei 13.460/17. Cf.
26
liminar postulada, em julho de 2013, determinando que o
Congresso suprisse a omissão no prazo de 120 dias. Foram
necessários mais quatro anos para que a omissão fosse supri-
da, ainda que se tenha em mente que tramitavam no Congres-
so, desde 1999, projetos de lei destinados à regulamentação
da matéria.
A nomodinâmica da lei revela a dificuldade de aprovação
de matérias de tal jaez em nosso Congresso Nacional, his-
toricamente refratário à ampliação da participação direta
do cidadão.
Com efeito, a nova lei tem origem no Projeto de Lei n.º
439/199919, do Senador Lúcio Alcântara (PSDB/CE), aprova-
do, em caráter terminativo, pela Comissão de Constituição,
Justiça e Cidadania do Senado, em 25/5/02, e remetido à
Câmara dos Deputados em, 12/6/02, onde passou a tramitar
como Projeto de Lei n.º 6953/200220. Paralelamente, tra-
mitara na Câmara dos Deputados, como primeiro projeto
de lei apresentado para a regulamentação da matéria, o de
número 674/99, do deputado Celso Russomano (PPB/SP). A
este foram apensados os projetos de lei números 1678/99,
1896/99, 2086/99. Depois de passarem pela Comissão
de Defesa do Consumidor, Comissão de Trabalho, de
Administração e Serviço Público e Comissão de Finanças
da Câmara, o PL 674/99 e apensados foram também apen-
sados ao PL 6953/2002, oriundo do Senado, no dia 25/6/02.
Ministro extingue ação que pedia criação da lei de defesa dos usuários de serviços
públicos. Notícias STF, 5/2/18. Disponível em http://www.stf.jus.br/portal/cms/
verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=368745. Acesso em 11.6.18.
19 Senado Federal. Projeto de Lei n.º 439/1999. Disponível em https://www25.
senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/40970. Acesso em 11.6.18.
20 Câmara dos Deputados. Projeto de Lei n.º 674/1999. Disponível em www.
camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=15724. Acesso
em 11.6.18.
27
Também foram anexados a este último os projetos de lei
números 1397/03, 6861/10, 679/11, 1165/11, 6002/13 e 6882/13.
Em 15/10/2015, todos os projetos de lei foram desapensa-
dos do 6953/2002, pela aprovação deste em Plenário, com
alterações, o que determinou o retorno da matéria ao Sena-
do, como Substitutivo da Câmara n.º 20/201521. Foi rela-
tor da matéria, por último, o Senador Antônio Anastasia
(PSDB/MG), que propôs a aprovação global do substitu-
tivo da Câmara, finalmente aprovada na sessão de 6/6/17.
A matéria seguiu à sanção presidencial, que ocorreu em
26/6/17.
Finalmente, no dia 26 de junho de 2017, foi publica-
da a Lei 13.46022, que “dispõe sobre participação, proteção
e defesa dos direitos do usuário dos serviços públicos da
administração pública”, com entrada em vigor projetada
para trezentos e sessenta dias para a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios com mais de quinhentos mil
habitantes; quinhentos e quarenta dias para os Municípios
entre cem mil e quinhentos mil habitantes; e setecentos e
vinte dias para os Municípios com menos de quinhentos mil
habitantes (art. 25)23.
28
Assim é que, em 22 de junho de 2018, a Lei 13.460/2017
- Código de Defesa do Usuário do Serviço Público24 - entrou
em vigor na União, nos Estados, no Distrito Federal e em
alguns Municípios, fato que justifica a apresentação destes
primeiros apontamentos sobre a novel norma.
29
II
ALCANCE E EXTENSÃO DA NORMA.
LACUNAS E SUBSIDIARIEDADE
O primeiro aspecto a ser observado é o de que a Lei
13.460/2017, a despeito de consignar, no art. 1.º, que regula
a participação, a proteção e a defesa dos direitos do usuário
dos serviços públicos, regulamenta, apenas, o inciso I, do §
3.º, do art. 37 da Constituição.
De fato, o inciso II, como mencionado acima, já fora
regulamentado pela Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527
de 18 de novembro de 201125), o que, aliás, está expressamente
indicado no parágrafo único, do artigo 2.o, da Lei 13.460/17.
Cumpre registrar que a Lei de Acesso à Informação
trouxe uma nova e poderosa ferramenta à sociedade26, que
representou uma mudança de paradigma na relação desta
com o Estado. A Lei dispõe sobre os procedimentos a serem
observados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios
com o fim de garantir o acesso a informações previsto no
inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do § 3º do art. 37 e no
§ 2º do art. 216 da Constituição Federal, que se destinam a
assegurar o direito fundamental de acesso à informação,
31
prevendo a observância da publicidade como preceito geral
e do sigilo como exceção.
A garantia do direito de acesso à informação é com-
preendida como dever do Estado, que será franqueada medi-
ante procedimentos objetivos e ágeis, de forma transparente,
clara e em linguagem de fácil compreensão.
Quanto ao inciso III, que ordena “a disciplina da repre
sentação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo,
emprego ou função na administração pública” segue care-
cendo de regulamentação.
Resta mantida a omissão legislativa, a desafiar a ordem
constitucional, que, obviamente, não se satisfaz com a vetusta
Lei n.º 4.898/6527, produzida em pleno Regime Militar, para
regulamentar o direito de representação no caso de abuso
de autoridade.
Em outra vertente, é de ver que a aplicação da Lei n.º
13.460/17 não afasta a necessidade de cumprimento da Lei n.
8.078/1990, conhecida como Código de Defesa do Consumi-
dor, quando caracterizada relação de consumo (art. 1º, § 2º,
II), nem de normas regulamentadoras específicas, quando
se tratar de serviço ou atividade sujeitos a regulação ou
supervisão (art. 1º, § 2º, I). Essa supervisão frequentemente
envolve as agências reguladoras e serviços prestados indire-
tamente pelo Estado, como o fornecimento de energia elétrica
e serviços de telecomunicações (art. 1º, § 2º, I). No caso de
serviços públicos prestados indiretamente (por particulares),
a Lei 13.460/2017 se aplica de forma subsidiária (art. 1º, § 3º)28.
32
Giro outro, ainda que a Lei 13.460/2017 não disponha
expressamente, a Lei 9.784/199929 será aplicada de maneira
subsidiária, uma vez que estabelece as normas básicas sobre o
processo administrativo no âmbito da Administração Pública
federal direta e indireta, visando à proteção dos direitos dos
administrados.
Registre-se, ainda, que o Código de Defesa do Usuário do
Serviço Público tem abrangência nacional: aplica-se à admi
nistração pública direta e indireta da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios (art. 1º, § 1º).
33
III
CATEGORIAS ESSENCIAIS TRATADAS NA LEI
A lei elenca as categorias essenciais e as conceitua no art.
2.º: usuário, serviço público, administração pública, agente
público e manifestações.
Impõe-se o exame de cada uma delas.
3.1 Usuário
Para os fins da lei, usuário é a pessoa física ou jurídica
que se beneficia ou utiliza, efetiva ou potencialmente, de
serviço público.
No Direito Civil, pessoa é o detentor de direitos e de-
veres, podendo ser natural (pessoa física) e jurídica (pessoa
moral). A Lei n.º 10.406/02, Código Civil, adota a expressão
“pessoa natural” (v.g., art. 6.º). Pessoa natural é o indivíduo,
o ser humano capaz de direitos e deveres, enquanto pessoa
jurídica é uma abstração, figura jurídica idealizada.
Nos termos do art. 40 do Código Civil30, as pessoas
jurídicas são de direito público, interno ou externo, e de
direito privado. São pessoas jurídicas de direito público in-
terno a União, os Estados, o Distrito Federal, Territórios, os
Municípios, as autarquias, inclusive as associações públicas,
e as demais entidades de caráter público criadas por lei (art.
41). São pessoas jurídicas de direito público externo os Esta-
35
dos estrangeiros e todas as pessoas que forem regidas pelo
direito internacional público (art. 42). Já as pessoas jurídi-
cas de direito privado são as associações, as sociedades, as
fundações, as organizações religiosas, o partidos políticos,
as empresas individuais de responsabilidade limitada.
A Lei n.º 13.460/17 não distinguiu entre as pessoas jurídi-
cas quanto a serem de direito privado ou de direito público,
seja interno ou externo. Mas o Decreto n.º 9.094/2017, que
dispõe sobre a simplificação do atendimento prestado aos
usuários dos serviços públicos no âmbito do Poder Executivo
federal, altera o conceito de usuário, no parágrafo único do
art. 1.º, estatuindo que usuário é a pessoa física ou jurídica, de
direito público ou privado, diretamente atendidas por serviço
público. A especificação é evidentemente desnecessária, pois
o conceito legal já englobava as duas vertentes.
Por outro lado, a redação do decreto é restritiva em
relação à dicção legal, no que concerne ao Poder Executivo
federal, uma vez só será considerado usuário a pessoa que
for diretamente atendida por serviço público e não a que
dele se utiliza, efetiva ou potencialmente.
Também se percebe na Lei n.º 13.460/17 uma mudança
de paradigma no que concerne à concepção do usuário do
serviço público, em virtude do modelo de administração
adotado.
Quanto a isso, a doutrina identifica três distintos mo-
mentos: o gerencialismo (managerialism) adota a descen-
tralização administrativa em uma determinada estrutura
organizacional, atribuindo ampla autonomia aos gestores,
com foco na eficiência; o consumerism adota a descentra
lização política, para Estados e Municípios, a fim de aproximar
a prestação do serviço público dos usuários, vistos como
consumidores, aos quais se facilita a avaliação dos serviços,
36
com foco na eficácia (qualidade do produto); já o public service
oriented direciona a descentralização para a sociedade, com
foco na efetividade31 (impacto social, alterações na realidade).
Segundo Abrucio32,
37
Sem dúvida, em se tratando de serviço público, a efi-
ciência há de ser sacrificada em nome do princípio da uni-
versalidade. A natureza da relação entre o usuário (cidadão)
e o prestador (Administração Pública) não se define por
critérios de diferenciação, que marcam o mercado de con-
sumo, uma vez que todos os usuários representam igual
custo e nenhum lucro.
O Texto Constitucional (art. 37, § 3.º) se orienta, clara-
mente, pelo consumerism. Entretanto, normas produzidas para
a regulamentação da matéria no nível infraconstitucional
foram delineadas a partir do public service oriented. Basta
ver o teor do Decreto n.º 6.932/0934, que dispunha sobre a
simplificação do atendimento público prestado ao cidadão
e instituía a “Carta de Serviços ao Cidadão”, e mesmo da
Lei 12.527/11 – LAI, seguramente centrada no conceito de
accountability35. Em ambos os casos, o usuário não é visto
como contribuinte ou consumidor e sim como cidadão.
A Lei n.º 13.460/17, no particular, parece indicar um re-
torno ao consumerism, revelado na busca por “fazer melhor”
para o usuário, individualmente considerado, afastado da
condição de cidadão ativo na sociedade.
38
Dispõe o art. 175 da Constituição que “incumbe ao Poder
Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de con-
cessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação
de serviços públicos”.
Na lição de Hely Lopes Meirelles, serviço público é “todo
aquele prestado pela Administração ou por seus delegados,
sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades
essenciais ou secundárias da coletividade ou simples con-
veniências do Estado”36.
Já José Cretella Júnior considera serviço público como
“toda atividade que o Estado exerce, direta ou indiretamente,
para a satisfação as necessidades públicas mediante proce
dimento típico do direito público”37.
Maria Sylvia Zanella di Pietro apresenta conceito que
seria a conjugação dos anteriores, pois, de acordo com a
Professora, serviço público é “toda atividade material que a
lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por
meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concre-
tamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total
ou parcialmente público”38.
O cotejo das acepções doutrinárias com o teor do inciso
II, do art. 2.º deixa clara a imprecisão conceitual da norma
em comento. Omissa quanto ao regime de oferecimento dos
serviços, restritiva quanto aos exercentes, porque, por ex-
emplo, deixa de fora os delegados da Administração Pública.
Equivocado, ao se referir à “administração pública” e não ao
36 MEIRELLES, Helly Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33ª edição. São
Paulo: Malheiros, 2007, p. 330.
37 CRETELA JÚNIOR, José. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro:
Forense, 1980, p. 55-60. Apud. DI PETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Admi
nistrativo. 28.ª ed. Atlas, 2015, p. 136.
38 DI PETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 28.ª ed. Atlas,
2015, p. 136.
39
“Estado”, excluindo as atividades legislativa e judicial, que
a própria lei pretende abarcar, como se vê no inciso III do
mesmo art. 2º, eis que ali se faz referência a todos os Poderes
da União.
Imprecisões como estas não passaram despercebidas
pela arguta visão do Prof. Emerson Gabardo39:
40
serviços sociais (os não privativos do Estado) quando
prestado por particulares – o que me faz pensar, então,
que o parágrafo 3o do artigo 1o está lá justamente
para impor tal regime aos exploradores privados dos
serviços sociais (educação, saúde, previdência) – ainda
que subsidiariamente. Este é o meu palpite.
40 MEIRELLES, Helly Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33ª edição. São
Paulo: Malheiros, 2007.
41 Cf. GABARDO, Emerson. O Novo Código de Defesa do Usuário do Serviço
Público: Lei 13.460/17. Disponível em http://www.direitodoestado.com.br/co
lunistas/emerson-gabardo/o-novo-codigo-de-defesa-do-usuario-do-servico-pu-
blico-lei-13-460-17. Acesso em 11.6.18.
41
querendo” a Lei 13.460/17 restringe o conceito às
entidades designadas: ou seja, os três Poderes da
União, Estados Distrito Federal e Municípios, além
da Advocacia Pública e da Defensoria Pública. Por
um lado, não seria necessário citar estes dois últimos
órgãos, que já estão açambarcados pelo conceito
geral; por outro lado, faltou uma salutar menção
expressa ao Ministério Público e aos Tribunais de
Contas. Por óbvio, espero que a norma incida tam-
bém sobre estes dois organismos.
42 GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 17.ª ed.,
2012, p. 124.
42
3.5 Manifestações
Por fim, o art. 2.º, inciso V, introduz a categoria mani
festações, que seriam “reclamações, denúncias, sugestões,
elogios e demais pronunciamentos de usuários que tenham
como objeto a prestação de serviços públicos e a conduta de
agentes públicos na prestação e fiscalização de tais serviços”.
De acordo com o art. 4.º da Instrução Normativa n.º
1/2014 da Ouvidoria-Geral da União43, reclamação (única
espécie de manifestação expressamente referida no inciso I,
do § 3.º, do art. 37 da Constituição) é a demonstração de insa
tisfação relativa a serviço público; denúncia, a comunicação
de prática de ato ilícito cuja solução dependa da atuação de
órgão de controle interno ou externo; sugestão, a proposição
de ideia ou formulação de proposta de aprimoramento de
políticas e serviços prestados pela Administração Pública
federal; e elogio, a demonstração ou reconhecimento ou
satisfação sobre o serviço oferecido ou atendimento recebido.
Curiosamente, para uma lei que regulamenta a “partici-
pação, proteção e defesa dos direitos do usuário dos serviços
públicos da administração pública”, não foi especificada a
hipótese solicitação, que, ainda para a OGU, é o requerimento
de adoção de providência por parte da Administração, e que,
na lei, terminou na vala comum dos “demais pronunciamen-
tos de usuários”.
O Ouvidor-Geral da União fez publicar, em 25 de junho
de 2018, a Instrução Normativa n.º 5 que “estabelece orien-
tações para a atuação das unidades de ouvidoria do Poder
Executivo federal no âmbito das atividades relativas aos
43
procedimentos para a participação, proteção e defesa dos
direitos do usuário de serviços públicos da administração
pública direta e indireta, de que trata a Lei nº 13.460, de 26
de junho de 2017”44.
Nos mesmos termos da Instrução Normativa n.º 1/2014,
a Instrução n.º 5/2018, que a revogou, define as possíveis
manifestações dos usuários:
• reclamação: demonstração de insatisfação relativa a
prestação de serviço público;
• denúncia: comunicação de prática de irregularidade ou
ato ilícito cuja solução dependa da atuação dos órgãos
apuratórios competentes;
• elogio: demonstração de reconhecimento ou satisfação
sobre o serviço oferecido ou atendimento recebido;
• sugestão: apresentação de ideia ou formulação de pro-
posta de aprimoramento de políticas e serviços pres-
tados pela Administração Pública federal;
• solicitação de providências: pedido para adoção de pro-
vidências por parte da Administração.
44
IV
PRINCÍPIOS DO SERVIÇO PÚBLICO
A lei em comento elenca os princípios que presidirão
os serviços públicos e o atendimento ao usuário: princípios
da regularidade, continuidade, efetividade, segurança, atua
lidade, generalidade, transparência e cortesia (art. 3.º).
Não se trata, por óbvio, dos princípios constitucionais
da administração pública, da legalidade, da moralidade, da
impessoalidade, da publicidade e da eficiência, previstos no
caput do art. 37 da Constituição, ou mesmo dos princípios da
razoabilidade, proporcionalidade, da ampla defesa, do contra-
ditório, da segurança jurídica, da motivação e da supremacia
do interesse público, os quais, embora não mencionados
na Carta Magna, decorrem do nosso regime político, tanto
que foram textualmente enumerados pelo art. 2º da Lei
federal 9.784/99. O serviço público, expressão que é da ação
da Administração Pública, há de ser promovido em estrita
observância de todos estes princípios.
Ocorre que a Lei n.º 8.987/9545, que regulamenta o re-
gime de concessão e permissão da prestação de serviços pú-
blicos, introduziu os princípios específicos do serviço público:
45
dos usuários, conforme estabelecido nesta Lei, nas
normas pertinentes e no respectivo contrato.
§ 1o Serviço adequado é o que satisfaz as condições
de regularidade, continuidade, eficiência, segurança,
atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação
e modicidade das tarifas.
(...)
46
4.2 Princípio da continuidade
O princípio da continuidade é corolário do princípio da
regularidade e indica que a prestação de serviços públicos
não deve sofrer interrupção, dado o potencial que isso tem
de causar danos aos usuários.
O dever de manter a continuidade impõe ao Estado o
aperfeiçoamento e ampliação da prestação dos serviços, utili-
zando a tecnologia mais atual, para a adequação às mudanças
das demandas sociais. Não por outra razão, do princípio da
continuidade decorre o princípio da atualidade, que será
analisado adiante.
Os aspectos mais relevantes quanto à aplicação do
princípio da continuidade se situam nos âmbitos dos con-
tratos administrativos e do exercício das funções públicas.
Quanto ao primeiro, como identifica Maria Sylvia Zanella
Di Pietro, a ordem jurídica cuida de impor prazos rigorosos
aos contratantes, de prescrever a aplicação da teoria da im-
previsão, para recompor o equilíbrio econômico-financeiro
do contrato e permitir continuidade do serviço, de vedar a
aplicação da exceptio non adimpleti contractus contra a Admi
nistração, e de reconhecer certos privilégios à Administração
Pública, como no caso de encampação. No que concerte ao
exercício da função pública, trata de exigir a permanência do
servidor em serviço, quando do pedido de exoneração, por
certo período, além de acolher os institutos da substituição,
da suplência e da delegação47.
47 DI PETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 28.ª ed. Atlas, 2015.
47
Aspecto especialmente sensível, na seara de aplicação
do princípio da continuidade, diz respeito ao exercício do
direito de greve pelos servidores públicos civis48.
A Constituição da República de 1988 assegurou aos
servidores civis o direito de greve (artigo 37, VII, CF/88), a
ser exercido nos termos de Lei Complementar. A Emenda
Constitucional n.º 19 alterou a redação do referido inciso,
para fazer referência a “lei específica”, regulamentadora do
direito de greve, que jamais foi providenciada pelo Congresso.
Em face da mora legislativa, mandados de injunção foram
propostos no Supremo Tribunal Federal, que terminou de-
cidindo pela aplicação da lei geral de greve, Lei 7.783/8949, até
que venha a ser regulamentada a matéria por lei específica.
A greve de servidores públicos, em respeito ao princípio
da continuidade, não pode determinar a interrupção dos
serviços públicos, nomeadamente em atividades tidas por
essenciais, ainda que pressuponha, por óbvio, a paralisação
dos trabalhadores. É que a própria lei de greve determina
que, em tais casos, o serviço será mantido, em percentual
mínimo. Trata-se de compatibilizar o direito constitucional
de greve com o direito de obtenção do serviço público, pelo
usuário, ainda que de forma parcial.
Mas o Supremo Tribunal Federal, levando em conta
apenas a garantia da manutenção integral do serviço público,
vem erigindo jurisprudência praticamente impeditiva do
exercício do direito de greve dos servidores. Exemplos: em
7.10.16, o Ministro Dias Toffoli, apreciando pedido de Medida
Cautelar na Reclamação n.º 24.597, decidiu que categorias
48 Os servidores militares não têm direito à greve nem à sindicalização, por
vedação constitucional definida no artigo 142, § 3º da CF/88.
49 Lei 7.783/1989. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/
l7783.htm. Acesso em 15.6.18.
48
de cujas atividades dependam a prestação de saúde pública
não estão inseridas no elenco dos servidores alcançados pelo
direito de greve50; em 27.10.16, o STF concluiu o julgamento
do Recurso Extraordinário (RE) 693456, com repercussão
geral reconhecida, e decidiu que a administração pública
deve fazer o corte do ponto dos grevistas, admitida a possi-
bilidade de compensação dos dias parados mediante acordo,
salvo quando o movimento grevista tenha sido motivado por
conduta ilícita do próprio Poder Público51; em 5.4.17, o STF
reafirmou entendimento no sentido de que é inconstitucional
o exercício do direito de greve por parte de policiais civis e
demais servidores públicos que atuem diretamente na área
de segurança pública. A decisão foi tomada no julgamento
do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 654432, com
repercussão geral reconhecida52; em 13.6.18, o Supremo Tri-
bunal Federal, em decisão proferida nas ADI 1306 e 1335,
considerou constitucional o Decreto 4.264/95, do Estado
da Bahia, que determina, em caso de movimento paredista,
sejam os grevistas convocados a reassumirem imediatamente
seus cargos, haja instauração de processo administrativo
disciplinar caso persista o afastamento, desconto dos dias
de greves e exoneração imediata dos ocupantes de cargo de
provimento temporário e de função gratificada que parti
ciparem do movimento grevista53.
50 Em http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoPeca.as-
p?id=310489265&tipoApp=.pdf. Acesso em 15.6.18.
51 Disponível em http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?id-
Conteudo=328294. Acesso em 15.6.18.
52 Disponível em http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?id-
Conteudo=340096. Acesso em 15.6.18.
53 Disponível em https://stf.jusbrasil.com.br/noticias/589435724/plenar-
io-julga-constitucional-decreto-da-ba-sobre-greve-no-servico-publico. Acesso
em 15.6.18.
49
Para Matheus Carvalho, o direito de greve do servidor
seria uma exceção ao princípio da continuidade, porque,
ainda que mantida a prestação dos serviços, o exercício de-
terminará, de todo modo, uma redução do ritmo dos serviços
executados, razão pela qual tem que ser exercido com respeito
aos limites definidos na legislação pertinente, de modo a se
evitar a paralisação total da atividade pública e o prejuízo
aos usuários54.
Merece registro, por fim, que, de acordo com o § 3o,
do art. 6.º, da Lei 8.987/95, “não se caracteriza como des
continuidade do serviço a sua interrupção em situação de
emergência ou após prévio aviso, quando motivada por razões
de ordem técnica ou de segurança das instalações, e por
inadimplemento do usuário, considerado o interesse da
coletividade”.
50
como a capacidade que tem o administrador de prestar os
serviços e produzir os resultados com dispêndio mínimo
de recursos e esforços. Há de se convir, então, que o serviço
pode ser eficiente, mas não efetivo. Por exemplo, um admi
nistrador pode edificar um equipamento público adequado,
com a aplicação da menor quantidade de recursos possível,
entretanto, por se situar em local de difícil acesso, ninguém
o frequenta. Eficiente e eficaz, mas não efetivo.
Tendo em vista que a lei, agora, faz expressa referên-
cia ao princípio da efetividade, é de se ter por superado o
princípio da eficiência do serviço público, em face da maior
abrangência daquele.
Pode-se concluir que, na promoção dos serviços pú-
blicos, ao agente público não basta “fazer mais com menos”
(eficiência) - ou “fazer melhor” (eficácia). Haverá de se “fazer
o que deve ser feito”, pois é disso que se trata a efetividade.
Neste ponto, a Lei n.º 13.460/17 representa avanço no
sentido do modelo do public service oriented, alçando a efe-
tividade administrativa à condição de princípio do serviço
público.
51
do Consumidor55 prescreve, dentre os direitos básicos do
consumidor, a proteção da vida, saúde e segurança contra os
riscos provocados por práticas no fornecimento de produtos
e serviços considerados perigosos ou nocivos. O artigo 8º
prescreve que os produtos e serviços colocados no mercado
de consumo não acarretarão riscos à saúde ou segurança dos
consumidores, exceto os considerados normais e previsíveis
em decorrência de sua natureza e fruição, obrigando-se os
fornecedores, em qualquer hipótese, a dar as informações
necessárias e adequadas a seu respeito. E o artigo 10 pres
creve que o fornecedor não poderá colocar no mercado de
consumo produto ou serviço que sabe ou deveria saber apre-
sentar alto grau de nocividade ou periculosidade à saúde ou
segurança e, acaso tiver conhecimento da periculosidade
que apresentem, deverá comunicar o fato imediatamente
às autoridades competentes e aos consumidores, mediante
anúncios publicitários (artigo 10, § 1.º).
Na mesma direção, o serviço público não pode colocar
em risco a integridade física e a vida dos usuários, cuja se-
gurança não pode ser comprometida pelos serviços públicos.
52
O Estado deve atualizar a prestação de serviços e, para
isso, há de promover avaliações periódicas sobre a adequação
do serviço oferecido à demanda social, à luz da tecnologia
disponível.
De acordo com o § 2o, do artigo 6.º, da Lei 8.987/95,
atualidade compreende a modernidade das técnicas, do eq-
uipamento e das instalações e a sua conservação, bem como
a melhoria e expansão do serviço.
53
assim, a transparência administrativa pode ser deduzida dos
artigos 5º, incisos XIV, XXXIII, XXXIV, LX e LXXII, 37, caput
(princípio da publicidade) e § 3.º da Carta Magna, que ainda
trata do dever de publicidade nos artigos 37, § 1.º e 225, IV.
O termo “transparência” foi introduzido na Constituição
Federal pela Emenda Constitucional n.º 71/1256, como uma
das caraterísticas da organização de um sistema nacional
de cultura (art. 216, IX).
No nível infraconstitucional, é de ver que a Lei n.º
8.987/95 não incluiu o princípio da transparência no rol
apresentado no art. 6.º. Mas a Lei nº 9.784/99, que regula o
processo administrativo no âmbito da Administração Pública
Federal, abre, no art. 9º, a possibilidade de intervenção de
portadores de interesses indiretos e de titulares de interes
ses difusos e coletivos no processo administrativo. Também
trata da faculdade de convocação de audiências e consultas
públicas (arts. 31 e 32), bem como outros meios de partici-
pação dos administrados (art. 33). A Lei Complementar nº
101/200057 instituiu instrumento de transparência da gestão
fiscal, ao determinar ampla divulgação desta, inclusive em
meios eletrônicos de acesso público, além de assegurar a
transparência mediante incentivo à participação popular
e a realização de audiências públicas, durante os processos
de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes
orçamentárias e orçamentos (art. 48, parágrafo único). Já
a Lei nº 10.257/200158 (art. 2º, II e XIII, 4º, III, f, e V, s, 40, §
4º, 43 e 44), aponta o referendo popular e o plebiscito, os
54
órgãos colegiados, a iniciativa popular de projeto de lei de
desenvolvimento urbano, a audiência e a consulta públicas,
a publicidade e o acesso de qualquer interessado aos docu-
mentos e informações no processo de elaboração do plano
diretor e sua fiscalização e na gestão orçamentária partici-
pativa como meios de gestão democrática das cidades59. Até
este momento, “a transparência, então, se instrumentaliza
pelo subprincípio da participação popular”, como leciona
Martins Júnior60.
Nessa senda, o advento da Lei de Acesso à Informação
(Lei 12.527 de 18 de novembro de 2011), referida por alguns
como Lei da Transparência61, representou o ponto alto em
termos de transparência administrativa, uma verdadeira
mudança de paradigma na relação do cidadão com o Estado,
ao garantir o acesso a informações, prevendo a observância
da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção.
Agora, a Lei n.º 13.460/17 guindou a transparência à
condição de princípio do serviço público. Em boa hora. A
transparência caracteriza as sociedades democráticas. O
contrário disso, a conduta sigilosa do Estado, é, naturalmente,
antidemocrática, e, segundo Joseph Stiglitz, serve para in-
59 Devo a referência às três últimas leis a Carlos Roberto Almeida Silva. Cf.
Princípio da Transparência na Administração Pública. Disponível em https://
ralmeidasgc.jusbrasil.com.br/artigos/113024627/principio-da-transparen-
cia-na-administracao-publica. Acesso em 15.6.18.
60 MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva. Transparência Administrativa: publi
cidade, motivação e participação popular. 2. Ed. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 42.
Apud SILVA, Carlos Roberto Almeida. Ibidem.
61 V.g., MARTINS, Humberto. Lei da Transparência e sua aplicação na admi
nistração pública: valores, direito e tecnologia em evolução. Disponível em http://
www.stj.jus.br/internet_docs/ministros/Discursos/0001182/LEI%20DA%20
TRANSPAR%C3%8ANCIA%20E%20SUA%20APLICA%C3%87%C3%83O%20
NA%20ADMINISTRA%C3%87%C3%83O%20P%C3%9ABLICA%20VALORES,%20
DIREITO%20E%20TECNOLOGIA%20EM%20EVOLU%C3%87%C3%83O.pdf.
Acesso em 15.6.18.
55
teresses pessoais e egoístas62, pois, ao adotá-la, o governo
passa a se valer da falta de informações como instrumento
de realização de suas funções, em todos os seus âmbitos de
ação. Afirma o mesmo autor63 que o sigilo atribui aos princi-
pais atores da administração controle exclusivo sobre certas
áreas de conhecimento, ampliando o poder deles, de um lado,
e deteriorando a democracia, de outro.
Conforme ensinam Scapin e Bossa, “a transparência via-
biliza a criação de formas de responsabilização deliberativa e
circular e permite que todos sejam capazes de responsabilizar
todos e que cada organização possa ser responsabilizada por
indivíduos que dela participam”64.
De fato, a transparência nos serviços públicos permite
o accountability e figura como importante instrumento para
conter os abusos na gestão governamental65.
56
4.8 Princípio da cortesia
Cortesia é o atributo, característica do que se apre-
senta de modo cortês; civilidade, educação no trato com
outrem; amabilidade, polidez; gentileza. É o que informam
os dicionários. Segundo o dicionário Aurélio, urbanidade é a
qualidade de urbano, civilidade, cortesia, afabilidade. Cortesia
e urbanidade são a mesma coisa.
O art. 116 da Lei n.º 8.112/9066 (Regime Jurídico dos
Servidores Civis da União) elenca como dever do servidor
atender ao público em geral com presteza (inciso V) e tratar
com urbanidade as pessoas (inciso XI). Disposições semelhan-
tes são encontradas nas normas estaduais e municipais de
regência dos servidores públicos. Não poderia ser diferente.
O princípio da cortesia não traduz outra coisa senão
o dever daquele que presta serviço público de tratar com
urbanidade, com gentileza, o usuário, de ser cortês e educa-
do no exercício de suas funções. Procedimento em sentido
contrário configura a prestação inadequada do serviço.
57
V
DIREITOS E DEVERES DOS USUÁRIOS
A lei n.º 13.460/17 enumera direitos e deveres dos usuá
rios, a serem observados para uma adequada prestação dos
serviços públicos. No art. 5.º são fixadas diretrizes as quais,
antes de parâmetros a serem seguidos pela administração,
constituem, na verdade, importantes direitos dos usuários.
No art. 6.º, a lei elenca o que seriam os direitos básicos dos
usuários e, no art. 8º, os deveres destes, temas que serão
examinados neste capítulo.
Registre-se que no conjunto de direitos ainda se destaca
a Carta de Serviços ao Usuário que, por opção editorial, será
examinada no próximo capítulo.
59
compreensível, evitando o uso de siglas, jargões e estrangei-
rismos) já se encontravam no art. 1.º do Decreto n.º 6.932/09,
que dispunha sobre a simplificação do atendimento público
prestado ao cidadão, no âmbito do Poder Executivo federal.
Tais diretrizes são quase todas decorrentes de princípios
da administração pública e do serviço público, já examina-
dos. Ei-las:
• urbanidade, respeito, acessibilidade e cortesia no aten-
dimento aos usuários67;
• presunção de boa-fé do usuário68;
• atendimento por ordem de chegada, ressalvados casos
de urgência e aqueles em que houver possibilidade de
agendamento, asseguradas as prioridades legais às
pessoas com deficiência, aos idosos, às gestantes, às
lactantes e às pessoas acompanhadas por crianças de
colo69;
67 Como visto, tal diretriz decorre do princípio da cortesia e já está prevista
na ordem legal, como, por exemplo, no art. 116 da Lei n.º 8.112/90. O Decreto
n.º 3.507/00, que dispunha sobre o estabelecimento de padrões de qualidade
de atendimento prestado aos cidadãos pelos órgãos e pelas entidades da Ad-
ministração Pública Federal, previa, no art. 3.º, I, padrões de atenção, respeito
e cortesia no tratamento a ser dispensado aos usuários.
68 Boa fé é um dos mais relevantes princípios do Direito, segundo o qual se
presume que as pessoas não agem com reserva mental, que suas intenções são
as declaradas. Diretriz já prevista no art. 1.º do Decreto n.º 6.932/09 e renovada
no Decreto n.º 9.094/17, art. 1.º.
69 Os princípios constitucionais da isonomia (art. 5.º, caput, CR) e da im-
pessoalidade (art. 37, caput, CR) exigem o atendimento segundo a ordem de
chegada. Mas, como visto no exame do princípio da generalidade, admite-se o
tratamento diferenciado de pessoas em determinadas circunstâncias, como as
indicadas neste inciso. O Decreto n.º 3.507/00, referido na nota 37 acima, previa,
no art. 3.º, II, padrões de prioridades a serem consideradas no atendimento.
60
• adequação entre meios e fins70, vedada a imposição de
exigências, obrigações, restrições e sanções não pre-
vistas na legislação71;
• igualdade no tratamento aos usuários, vedado qualquer
tipo de discriminação72;
• cumprimento de prazos e normas procedimentais73;
• definição, publicidade e observância de horários e nor-
mas compatíveis com o bom atendimento ao usuário74;
• adoção de medidas visando a proteção à saúde e a se-
gurança dos usuários75;
• manutenção de instalações salubres, seguras, sinali-
zadas, acessíveis e adequadas ao serviço e ao atendi-
mento76;
• eliminação de formalidades e de exigências cujo custo
econômico ou social seja superior ao risco envolvido77;
• observância dos códigos de ética ou de conduta aplicá-
veis às várias categorias de agentes públicos78;
61
• aplicação de soluções tecnológicas que visem a sim-
plificar processos e procedimentos de atendimento
ao usuário e a propiciar melhores condições para o
compartilhamento das informações79;
• utilização de linguagem simples e compreensível, evi-
tando o uso de siglas, jargões e estrangeirismos80.
Três das diretrizes trazidas no art. 5.º merecem exame
mais detalhado:
• vedação da exigência de nova prova sobre fato já com-
provado em documentação válida apresentada.
Este direito do usuário já estava previsto no art. 7.º
do Decreto n.º 6.932/09: “não será exigida prova de fato já
comprovado pela apresentação de outro documento válido”. A
disposição revela sintonia com o princípio da razoabilidade. A
administração pública se obriga a adequar os meios aos fins,
não sendo permitida a imposição de obrigações, restrições e
sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias
ao atendimento do interesse público. Se já o usuário já se
desincumbiu do onus probandi, não seria razoável dele se
exigir nova prova.
O Decreto n.º 9.094/17, na esteira da Lei n.º 13.460/17,
dispôs, no art. 7.º, que “não será exigida prova de fato já
62
comprovado pela apresentação de documento ou informação
válida”. Esta última norma ampliação a possibilidade de com-
provação de fato, por informação que poderá ser escrita ou
verbal, uma vez que não há restrição quanto a isso.
• autenticação de documentos pelo próprio agente pú-
blico, à vista dos originais apresentados pelo usuário,
vedada a exigência de reconhecimento de firma, salvo
em caso de dúvida de autenticidade.
Quanto ao reconhecimento de firma, é de ver que o
Decreto n.º 63.166/6881 dispensara tal exigência em qualquer
documento produzido no país, quando apresentado para fazer
prova perante repartições e entidades públicas federais da
administração direta e indireta. Determinava, ainda, que,
verificada, em qualquer tempo, falsificação de assinatura
em documento público ou particular, a repartição pública
consideraria não satisfeita a exigência documental e daria
conhecimento do fato à autoridade competente, em cinco
dias, para instauração do processo criminal.
A eficácia de tais disposições foi praticamente nula,
uma vez que o reconhecimento de firma sempre foi exigido.
O Decreto n.º 6.932/2009, no artigo 9.º, reiterou a dis-
pensa do reconhecimento de firma em qualquer documento
produzido no Brasil destinado a fazer prova junto a órgãos e
entidades da administração pública federal, quando assinado
perante o servidor público a quem devia ser apresentado,
salvo na existência de dúvida fundada quanto à autenticidade
e no caso de imposição legal. Este decreto introduziu dois
empecilhos que não se encontravam no decreto de 1968: a
exigência de assinatura perante o servidor e a possibilidade de
não recebimento por dúvida quanto à autenticidade da firma.
63
Em 2016, o Decreto n.º 8.93682 eliminou a exigência de
assinatura do documento perante o servidor público a quem
devia ser apresentado.
Agora, a Lei n.º 13.460/17 veda a exigência de reconhe-
cimento de firma, salvo em caso de dúvida de autenticidade.
Sobreleva a subjetividade que permitirá a ressalva contida na
lei. Porque a dúvida não estará no documento e sim na mente
do servidor que o receber. Ela poderá surgir ou não, quanto
a um mesmo documento, a depender do agente público que
o receber, o que não é razoável.
O Decreto n.º 9.094/17, no art. 9º, dispensa o reconhe-
cimento de firma para os documentos expedidos no país e
destinados a fazer prova junto a órgãos e entidades do Poder
Executivo federal. Há aqui exigência que não se encontra na
Lei: somente seria dispensado o reconhecimento de firma dos
documentos expedidos no país, no caso de serem destinados
ao Poder Executivo federal.
Já em relação à autenticação de cópias, o Decreto n.º
6.932/09 estabelecera que a juntada de documento, quando
decorrente de disposição legal, poderia ser feita por cópia
autenticada, dispensada nova conferência com o documento
original (art. 10). Ainda previu a possibilidade de a autenti-
cação ser feita, mediante cotejo da cópia com o original, pelo
próprio servidor a quem o documento deveria ser apresentado
(§ 1.º). Por outro lado, verificada, a qualquer tempo, falsificação
de assinatura ou de autenticação de documento público ou
particular, o órgão ou entidade considerará não satisfeita a
exigência documental respectiva e, dentro do prazo máxi-
mo de cinco dias, daria conhecimento do fato à autoridade
64
competente para adoção das providências administrativas,
civis e penais cabíveis (§ 2.º).
O art. 5º, IX da Lei nº 13.460/17 dispõe que a autenticação
de documentos será feita pelo próprio agente público, à vista
dos originais apresentados pelo usuário. Já o art. 9º do Decreto
nº 9.094/17, num primeiro momento, dispensa a autenticação
para os documentos expedidos no país e destinados a fazer
prova junto a órgãos e entidades do Poder Executivo federal;
mas, no art. 10, §1º, diz que a autenticação poderá ser feita
pelo servidor público. Vê-se que enquanto a Lei nº 13.460/17
exige a autenticação e manda que o servidor a faça, o Decreto
nº 9.094/17 dispensa a autenticação, embora admita que seja
feita pelo servidor. No mais, o Decreto n.º 9.094/17 repete as
disposições do revogado Decreto n.º 6.932/09 quanto à jun-
tada de documento por cópia autenticada, dispensada nova
conferência com o documento original (art. 10) e à verificação
posterior de falsificação de autenticação (art. 10, § 2.º).
65
Os denominados direitos básicos do usuário estão
estampados no art. 6º da Lei n.º 13.460/17. Trata-se de in-
ovação legal, uma vez que o Decreto n.º 6.932/09 não os
indicara. São os seguintes:
• participação no acompanhamento da prestação e na
avaliação dos serviços83;
• obtenção e utilização dos serviços com liberdade de
escolha entre os meios oferecidos e sem discriminação84;
• acesso e obtenção de informações relativas à sua pessoa
constantes de registros ou bancos de dados, observado o
disposto no inciso X do caput do art. 5º da Constituição
Federal e na Lei nº 12.527/201185;
• proteção de suas informações pessoais, nos termos da
Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 201186;
66
• atuação integrada e sistêmica na expedição de atestados,
certidões e documentos comprobatórios de regulari-
dade87; e
• obtenção de informações precisas e de fácil acesso nos
locais de prestação do serviço88, assim como sua dispo-
nibilização na internet, especialmente sobre:
ŒŒ horário de funcionamento das unidades admi-
nistrativas;
ŒŒ serviços prestados pelo órgão ou entidade, sua
localização exata e a indicação do setor respon-
sável pelo atendimento ao público;
ŒŒ acesso ao agente público ou ao órgão encarre-
gado de receber manifestações89;
ŒŒ situação da tramitação dos processos adminis-
trativos em que figure como interessado90; e
87 Direito básico antes apontado como diretriz para a atuação dos órgãos
e entidades do Poder Executivo federal, no art. 1.º do Decreto n.º 6.932/09 e
renovada como tal no Decreto n.º 9.094/17, art. 1.º.
88 Vide nota de rodapé n.º 52, acima.
89 Para garantir seus direitos, o usuário poderá apresentar manifestações
perante a administração pública acerca da prestação de serviços públicos (art.
9º da Lei 13.460/17). O tema será objeto do Capítulo 8 deste livro.
90 Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro: “Esse direito de acesso ao processo
administrativo é mais amplo do que o de acesso ao processo judicial; neste, em
regra, apenas as partes e seus defensores podem exercer o direito; naquele,
qualquer pessoa é titular desse direito, desde que tenha algum interesse atin-
gido por ato constante do processo ou que atue na defesa do interesse coletivo
ou geral, no exercício do direito à informação assegurado pelo artigo 5º, inciso
XXXIII, da Constituição. (...) O direito de acesso só pode ser restringido por
razões de segurança da sociedade e do Estado, hipótese em que o sigilo deve
ser resguardado (art. 5º, XXXIII, da Constituição); ainda é possível restringir
a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o inte
resse social o exigirem (art. 5º, LX).” Cf. DI PETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito
Administrativo. 28.ª ed. Atlas, 2015, p. 510.
67
ŒŒ valor das taxas e tarifas cobradas pela prestação
dos serviços, contendo informações para a com-
preensão exata da extensão do serviço prestado91.
91 Embora a Lei n.º 13.460/17 não faça referência expressa ao princípio da
modicidade, no art. 4.º, a Lei n.º 8.987/95, que regulamenta o regime de concessão
e permissão da prestação de serviços públicos, em seu art. 6.º, faz expressa
referência à modicidade das tarifas, que se constitui em verdadeiro princípio do
serviço público, segundo o qual os serviços públicos devem ser remunerados a
preços módicos, avaliando-se o poder aquisitivo do usuário para que não deixe
de ser beneficiário. Esse princípio traduz a ideia de que o lucro não é objetivo
da função administrativa. Neste sentido, CARVALHO FILHO, José dos Santos.
Manual de Direito Administrativo. 21ª ed. Ed. Lumen Juris: Rio de Janeiro, 2009.
Apud ANJOS, Daniele. Princípio do serviço público no Direito Administrativo.
Disponível em https://danieledanjos.jusbrasil.com.br/artigos/405074318/princip-
ios-do-servico-publico-no-direito-administrativo. Acessos em 15.6.18 e 23.6.18.
68
plesmente inviabilizaria a prestação do próprio serviço, com
prejuízo direto para os usuários.
Infelizmente, o dano a bens públicos não é incomum, a
despeito de ser punido com rigor pela lei penal, sem prejuízo
das reparações de ordem civil.
O Código Penal92, no art. 163, disciplinava:
69
pública, empresa pública, sociedade de economia mis-
ta ou empresa concessionária de serviços públicos.
94 MONTORO, André Franco. Introdução à Ciência do Direito. 26. ed. rev. e
atual. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p.538-539). Apud SGARBOSSA,
Luís Fernando. IENSUE, Geziela. Existem normas constitucionais desprovidas
70
Sgarbossa e Iensue95, baseados em Hart e Kelsen, sus-
tentam que a relação entre norma e sanção é intuitivamente
essencial, considerando que é da natureza de qualquer norma
a possibilidade de seu descumprimento e considerando que
o estabelecimento de um comando dá-se, em regra, pela ne-
cessidade de conter comportamentos existentes em sentido
oposto, todos os sistemas normativos baseiam-se na ideia
de sanção. Alguns autores e escolas do pensamento jurídico,
ditos sancionistas, chegam ao extremo de considerar que
norma sem sanção é algo como uma “não-norma”.
Prosseguem os autores citados reconhecendo que, de
qualquer modo, “há que se reconhecer que a relação entre
norma e sanção é importante (...) e que a existência ou ine
xistência de sanções juridicamente impostas e de caráter
coercitivo parece constituir uma das bases distintivas de
âmbitos distintos do jurídico, como o âmbito do político”96.
Não se pode negar, entretanto, que existem normas
jurídicas desprovidas de sanção, como é o caso do art. 8.º
da Lei n.º 13.460/17.
A propósito, leciona Norberto Bobbio97:
71
“O argumento mais comum e também mais fácil
contra a teoria que vê na sanção um dos elemen-
tos constitutivos de um ordenamento jurídico é o
que se funda na presença, em todo ordenamento
jurídico, de normas não garantidas por sanção. Não
há dúvida de que existem, em todo ordenamento
jurídico, normas de que ninguém saberia indicar
qual é a consequência desagradável imputada em
caso de violação.
(...)
A presença de normas não sancionadas em um
ordenamento jurídico é um fato incontestável. A
solução para esta dificuldade, por parte de quem
considera a sanção como elemento constitutivo do
direito, não é certamente a de negar o fato. O fato
é o que é. Trata-se, quando muito, de ver o direito
como conjunto de regras com sanção organizada.”
98 KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. Trad. João B. Machado. São Paulo:Mar-
tins Fontes, 2003, p.30. Apud SGARBOSSA, Luís Fernando. IENSUE, Geziela. Ex-
istem normas constitucionais desprovidas de sanção? Revista do Direito Público.
Londrina, v.9, n.1, p.163-178, jan./abr.2014. DOI: 10.5433/1980511X.2014v9n1p163.
Disponível em www.uel.br/revistas/uel/index.php/direitopub/article/down-
load/17060/14323. Acesso em 23.6.17.
72
VI
OBRIGAÇÕES IMPOSTAS À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
De acordo com a Lei n.º 13.460/2017, cada Poder e esfera
de Governo tem o dever de:
• publicar um quadro geral dos serviços públicos presta
dos, que especificará os órgãos ou entidades responsá-
veis por sua realização e a autoridade administrativa a
quem estão subordinados ou vinculados. A periodicidade
mínima para publicação do quadro é anual (art. 3º);
• elaborar Regulamentos específicos dispondo sobre:
ŒŒ a operacionalização da Carta de Serviços ao
Usuário (art. 7º, § 5o);
ŒŒ a organização e o funcionamento das ouvidorias
(art. 17);
ŒŒ a organização e o funcionamento dos conselhos
de usuários (art. 22);
ŒŒ a avaliação da efetividade e dos níveis de satis-
fação dos usuários (art. 24).
Além das providências acima indicadas, a Lei determina
a adoção de medidas específicas, a seguir analisadas.
73
esses serviços e seus compromissos e padrões de qualidade
de atendimento ao público (art. 7º).
Não se trata de inovação da Lei n.º 13.460/17. O Decre-
to n.º 6.932/0999 já instituíra, no âmbito do Poder Executi-
vo federal a “Carta de Serviços ao Cidadão”100. Os órgãos e
entidades divulgaram suas respectivas cartas. O grande
problema, até aqui, tem sido a fiscalização e o cumprimento.
O art. 7.º da Lei 13.460/17 repete, com alterações pontu-
ais, o art. 11 do Decreto n.º 6.932/09, agora para cada Poder
de todas as esferas de Governo. De acordo com a lei, a Carta
de Serviços ao Usuário deverá trazer informações claras e
precisas em relação a cada um dos serviços prestados, apre-
sentando, no mínimo, as seguintes informações:
• serviços oferecidos;
• requisitos, documentos, formas e informações neces-
sárias para acessar o serviço;
• principais etapas para processamento do serviço;
• previsão do prazo máximo para a prestação do serviço;
• forma de prestação do serviço; e
• locais e formas para o usuário apresentar eventual
manifestação sobre a prestação do serviço.
Além dessas informações, a Carta de Serviços ao Usuário
deverá detalhar os compromissos e padrões de qualidade do
atendimento101 relativos, no mínimo, aos seguintes aspectos:
99 O Decreto n.º 6.932/09 foi revogado pelo Decreto n.º 9.094/17.
100 O uso da expressão “Carta de Serviços ao Usuário”, pela Lei 13.460/17,
em substituição à “Carta de Serviços ao Cidadão”, usada no Decreto de 2009,
também parece indicar um retorno ao consumerism, revelado na busca por “fazer
melhor” para o usuário, individualmente considerado, afastado da condição de
cidadão ativo na sociedade.
101 Uma iniciativa anterior quanto a isso foi materializada pelo Decreto n.º
3.507/00, que dispunha sore o estabelecimento de padrões de qualidade de
atendimento prestado aos cidadãos pela Administração Pública federal, revo-
gado pelo Decreto n.º 6.932/09.
74
• prioridades de atendimento;
• previsão de tempo de espera para atendimento;
• mecanismos de comunicação com os usuários;
• procedimentos para receber e responder as manifes-
tações dos usuários; e
• mecanismos de consulta, por parte dos usuários, acer-
ca do andamento do serviço solicitado e de eventual
manifestação.
A Carta de Serviços ao Usuário deverá ser atualizada
de forma periódica e divulgada de modo permanente, por
meio da sua publicação em sítio eletrônico do órgão ou
entidade na internet.
De acordo com o art. 7º, § 5o, da Lei n.º 13.460/17, cada
Poder e esfera de Governo tem o dever de regulamentar
a operacionalização da Carta de Serviços ao Usuário. No
âmbito do Poder Executivo federal, foi publicado o Decreto
n.º 9.094/17 que, embora trate da Carta, absolutamente não
regulamenta a sua operacionalização. Eis o teor do Decreto,
no particular:
75
III - às etapas para processamento do serviço;
IV - ao prazo para a prestação do serviço;
V - à forma de prestação do serviço;
VI - à forma de comunicação com o solicitante do
serviço; e
VII - aos locais e às formas de acessar o serviço.
§ 3º Além das informações referidas no § 2º, a Carta
de Serviços ao Usuário deverá, para detalhar o padrão
de qualidade do atendimento, estabelecer:
I - os usuários que farão jus à prioridade no aten-
dimento;
II - o tempo de espera para o atendimento;
III - o prazo para a realização dos serviços;
IV - os mecanismos de comunicação com os usuários;
V - os procedimentos para receber, atender, gerir e
responder às sugestões e reclamações;
VI - as etapas, presentes e futuras, esper
adas para a realização dos serviços, incluídas a es-
timativas de prazos;
VII - os mecanismos para a consulta pelos usuários
acerca das etapas, cumpridas e pendentes, para a
realização do serviço solicitado;
VIII - o tratamento a ser dispensado aos usuários
quando do atendimento;
IX - os elementos básicos para o sistema de sinali
zação visual das unidades de atendimento;
X - as condições mínimas a serem observadas pelas
unidades de atendimento, em especial no que se
refere à acessibilidade, à limpeza e ao conforto;
XI - os procedimentos para atendimento quando o
sistema informatizado se encontrar indisponível; e
XII - outras informações julgadas de interesse dos
usuários.
(...)
Art. 18. A Carta de Serviços ao Usuário, a forma
de acesso, as orientações de uso e as informações
do formulário Simplifique! deverão ser objeto de
permanente divulgação aos usuários dos serviços
públicos, e mantidos visíveis e acessíveis ao público:
76
I - nos locais de atendimento;
II - nos portais institucionais e de prestação de
serviços na internet; e
III - no Portal de Serviços do Governo federal, dis-
ponível em www.servicos.gov.br.
77
Nos termos do Decreto, os usuários dos serviços públi-
cos do Poder Executivo Federal podem apresentar Solicitação
de Simplificação, por meio de formulário próprio denominado
Simplifique!103, aos órgãos e às entidades do Poder Executivo
federal. A Solicitação de Simplificação deverá ser apresenta-
da, preferencialmente, por meio eletrônico, no canal único
oferecido pela Ouvidoria-Geral da União, do Ministério da
Transparência e Controladoria-Geral da União (art. 13 do
Decreto n.º 9.094/2017)104.
Admite-se o recebimento de solicitação por meio físico,
mas, nesse caso, deverá ser providenciada a digitalização,
pelo órgão ou entidade, para posterior inserção no canal
acima mencionado.
Por força do disposto no art. 19 do Decreto, as infor-
mações do formulário Simplifique! serão divulgadas no
painel de monitoramento do desempenho dos serviços pú-
blicos prestados105. Além disso, a forma de acesso, as ori-
entações de uso e as informações do formulário deverão
ser permanentemente divulgadas aos usuários e mantidos
a eles visíveis e acessíveis nos locais de atendimento, nos
portais institucionais e de prestação de serviços na internet
e no Portal de Serviços do Governo federal, disponível em
www.servicos.gov.br106.
78
O Decreto remeteu a ato conjunto dos Ministros de
Estado da Transparência e Controladoria-Geral da União e do
Planejamento, Desenvolvimento e Gestão o disciplinamento
do procedimento aplicável à Solicitação de Simplificação (art.
15), o que se concretizou por meio da Instrução Normativa
Conjunta n.º 1/2018, de 12 de janeiro de 2018107, que estabelece
os procedimentos relativos às solicitações de simplificação de
serviços públicos, a serem efetivadas por meio de formulário
denominado “Simplifique!”, com a finalidade de promover a
participação do usuário de serviços públicos nos processos
de simplificação e desburocratização de serviços.
O Simplifique! encontra-se implementado como um
módulo do Sistema Informatizado de Ouvidorias do Poder Ex-
ecutivo Federal, e-Ouv108, para receber reclamações, denúncias
e solicitações relativas à simplificação de serviços públicos.
Quanto ao procedimento e tratamento do Simplifique!,
caberá à Ouvidoria dos órgãos e entidades a recepção, o
tratamento e a publicação das respostas ao Simplifique!,
salvo as sujeitas ao sigilo de que trata o art. 31 da Lei nº
12.527/11. No caso de inexistência de ouvidoria, o órgão ou
entidade designará agente público encarregado de receber
e dar tratamento ao Simplifique!, disso dando ciência à Ou-
vidoria-Geral da União109.
Se o Simplifique! for recebido por órgão ou entidade
incompetente para respondê-lo, caberá a este o reencaminhar
79
imediatamente à Ouvidoria do órgão ou entidade competente,
por meio do Sistema e-Ouv.
O prazo de resposta à Solicitação de Simplificação é
de 30 dias prorrogáveis por mais 30. Ou seja: em até 60
dias, o usuário deverá ter uma resposta, que poderá ser um
compromisso do órgão para implantar a sua solicitação110.
As respostas ao Simplifique! deverão ser redigidas em lin-
guagem simples e compreensível, evitando o uso de siglas,
jargões e estrangeirismos.
No mesmo prazo de trinta dias, contados a partir do re-
cebimento da solicitação, as ouvidorias de entidades federais
poderão solicitar ao usuário complementação de informações,
apenas uma vez, oportunidade em que serão requeridas todas
as informações necessárias à conclusão da solicitação, caso
as informações inicialmente apresentadas pelo solicitante
sejam insuficientes para a análise da manifestação. Nessa
hipótese, haverá a interrupção do prazo para a resposta,
que só voltará a correr a partir do recebimento da resposta
do usuário.
A Ouvidoria-Geral da União determinará a emissão de
resposta, caso ela não seja dada nos prazos acima indicados.
Os Simplifique! serão classificados nas seguintes moda
lidades: a) solicitação de simplificação que descreva exigência
injustificável ou necessidade de revisão de procedimentos
ou normas; b) denúncia de descumprimento das normas
previstas no Decreto nº 9.094/17, c) reclamação de dificul-
dade no acesso a serviço público ou de outras questões. As
solicitações de simplificação serão encaminhadas ao Comitê
80
Permanente de Desburocratização do órgão ou entidade111;
as denúncias serão encaminhadas ao órgão competente; as
reclamações serão encaminhadas à unidade competente
para adotar as medidas corretivas.
No caso de Solicitação de Simplificação ou Desburo-
cratização, o Comitê Permanente de Desburocratização do
órgão ou entidade elaborará, deliberará e aprovará relatórios
individualizados que analisem a viabilidade de adoção das
ações de simplificação ou desburocratização solicitadas112.
Havendo manifestação pela viabilidade de adoção das medidas
propostas na solicitação de simplificação, o relatório, que será
inserido no Sistema e-Ouv para acompanhamento das partes
interessadas, especificará a simplificação a ser implementada,
as fases e cronograma da implementação da simplificação,
os responsáveis por cada fase da implementação e as formas
de acompanhamento pelas quais o usuário poderá monitorar
a implementação da simplificação. As solicitações deverão
ser respondidas de forma objetiva, indicando-se, em caso de
inviabilidade de simplificação, o motivo da manutenção do
procedimento. Recebida a resposta, caberá ao usuário avaliar
o integral cumprimento da providência proposta. No caso de
não serem efetivamente implementados os compromissos
propostos, o usuário poderá denunciar o descumprimento à
Ouvidoria-Geral da União para que faça gestão junto ao órgão
ou entidade a fim de recompor ou retificar o procedimento.
Em se tratando de denúncia de descumprimento das
normas previstas no Decreto nº 9.094/17, esta será tratada
81
pela ouvidoria do órgão, ou agente público designado, para,
em primeiro lugar, fazer análise quanto à aderência do fato
narrado às normas de atendimento vigentes. Constatado o
descumprimento, será feita gestão junto ao agente denun-
ciado, para a retificação da prática. A este fim, o agente de-
nunciado firmará compromisso, que será inserido no Sistema
e-Ouv para monitoramento das partes interessadas. Caso o
usuário verifique o descumprimento do compromisso, poderá
denunciar o fato à Ouvidoria-Geral da União, para providên-
cias cabíveis. Uma vez efetivada a retificação da prática de
atendimento, a denúncia será arquivada, sem prejuízo de
nova denúncia em razão de novo descumprimento.
Por fim, as reclamações serão processadas diretamente
pelo sistema de Ouvidoria, que responderá sobre as providên-
cias adotadas em relação à reclamação.
Em todos os casos, caberá à Ouvidoria do órgão ou enti-
dade, ou ao agente público designado, analisar a pertinência
e qualidade das respostas oferecidas, podendo ajustá-las ou
solicitar retificação à área competente.
A Instrução Normativa n.º 5 do Ouvidor-Geral da União
reiterou a competência das unidades de ouvidoria para rece-
ber, tratar e dar resposta às solicitações encaminhadas por
meio do formulário Simplifique!, já estabelecida na Instrução
Normativa Conjunta MPDG/CGU nº 1/2018.
O Ministério da Transparência e Controladoria-Geral
da União lançou, no dia 01/09/2017, o Sistema de Ouvidoria
Online dos Entes Federados ou e-Ouv Municípios, com as
mesmas funcionalidades do sistema já utilizado pelo Governo
Federal, como resposta à intensa demanda de municípios
pela utilização do sistema e-Ouv.
Em 25/6/18 foi lançado o novo e-Ouv, o Sistema Informa-
tizado de Ouvidorias do Poder Executivo Federal, atualização
82
feita para a integral harmonização com a Lei n.º 13.460/17 e
a Instrução Normativa n.º 5/18.
83
dos órgãos e entidades deverão constar do Portal de Serviços
do Governo federal, e do Sistema de Ouvidoria do Poder Exe
cutivo federal, cujos canais, ao lado das referidas pesquisas,
objetivam assegurar a efetiva participação dos usuários
dos serviços públicos na avaliação e identificar lacunas e
deficiências na prestação dos serviços.
84
VII
O PAPEL DAS OUVIDORIAS
Nos marcos fixados pela Lei 13.460/2017, as ouvidorias
terão os seguintes atribuições e deveres, sem prejuízo de
outros estabelecidas em regulamento específico (arts. 13 e 14):
• promover a participação do usuário na administração
pública, em cooperação com outras entidades de defesa
do usuário;
• acompanhar a prestação dos serviços, visando a garantir
a sua efetividade;
• propor aperfeiçoamentos na prestação dos serviços;
• auxiliar na prevenção e correção dos atos e procedi-
mentos incompatíveis com os princípios estabelecidos
na Lei 13.460/2017;
• propor a adoção de medidas para a defesa dos direitos
do usuário, em observância às determinações da Lei
13.460/2017;
• receber, analisar e encaminhar às autoridades compe-
tentes as manifestações, acompanhando o tratamento
e a efetiva conclusão das manifestações de usuário
perante órgão ou entidade a que se vincula;
• promover a adoção de mediação e conciliação entre o
usuário e o órgão ou a entidade pública, sem prejuízo
de outros órgãos competentes.
• receber, analisar e responder, por meio de mecanismos
proativos e reativos, as manifestações encaminhadas
por usuários de serviços públicos; e
85
• elaborar, anualmente, relatório de gestão.
Na visão de Emerson Gabardo, “a lei contém uma es-
pécie de regulamento geral para as ouvidorias. Todavia, seu
texto é paradoxal ao não impor que todos os órgãos públicos
estejam submetidos a alguma ouvidoria”. Gabardo também
adverte para a possibilidade de eventuais incompatibilidades
legislativas entre as normas específicas de cada órgão em
cada Poder e esfera política da federação114.
De acordo com a Instrução Normativa n.º 5/2018 do
Ouvidor-Geral da União são consideradas unidades de ouvi-
doria as unidades administrativas responsáveis pelo acom-
panhamento e tratamento das manifestações dos usuários
de serviços públicos prestados pelos órgãos e entidades a que
se refere o art. 1º do Anexo I do Decreto nº 8.910115, de 2016.
A Ouvidoria-Geral da União deverá manter sistema
informatizado que permita o recebimento e tratamento das
manifestações recebidas por todas as ouvidorias do Poder
Executivo federal e sítio eletrônico que promova a interação
entre a sociedade e a Administração Pública federal, bem
como a divulgação de informações e estatísticas dos serviços
prestados pelas ouvidorias públicas federais.
Sobreleva a dimensão atribuída pela Lei n.º 13.460/2017
às ouvidorias, como canal de participação do usuário na
administração pública, de cooperação com entidades que
atuem na defesa do usuário dos serviços públicos e mesmo
86
de proponente de medidas nessa seara, de fiscalização da
prestação de serviço, como instâncias garantes de sua efe-
tividade, tudo em observância às determinações da Lei.
Tais elevadas atribuições revestem as ouvidorias de
legitimidade para propor aperfeiçoamentos na prestação
dos serviços, inclusive como instâncias auxiliares dos órgãos
da administração na prevenção e correção dos atos e pro-
cedimentos que não se compatibilizem com as diretrizes e
princípio trazidos pela novel Lei 13.460/2017.
A recém-editada Instrução Normativa n.º 5/2018 fixa
diretrizes para a atuação das unidades de ouvidoria: agir com
presteza e imparcialidade; colaborar com a integração das
ouvidorias; zelar pela autonomia das ouvidorias; promover a
participação social como método de governo116; e contribuir
para a efetividade das políticas e dos serviços públicos.
Com vistas à participação, proteção e defesa dos dire-
itos do usuário de serviços públicos são definidas diversas
competências das unidades de ouvidoria. Além de atribuições
de caráter interno, nas atividades de ouvidoria da respectiva
área de atuação, como propor ações e sugerir prioridades,
organizar e divulgar informações e procedimentos operacio-
nais, acompanhar e avaliar os programas e projetos, outras
relevantes competências foram delineadas.
Caberá às unidades de ouvidoria processar as infor-
mações obtidas por meio das manifestações recebidas e das
pesquisas de satisfação realizadas com a finalidade de avaliar
os serviços prestados, em especial sobre o cumprimento dos
compromissos e dos padrões de qualidade de atendimento da
Carta de Serviços ao Usuário (art. 7º da Lei nº 13.460/2017).
87
Aqui fica claro o papel fiscalizador e de instância garantidora
de qualidade e efetividade dos serviços descritos na Carta
de Serviços.
Também será de responsabilidade das unidades produ
zir e analisar dados e informações sobre as atividades de ouvi-
doria, para subsidiar recomendações e propostas de medidas
para aprimoramento da prestação dos serviços e correção de
falhas, e promover articulação, em caráter permanente, com
instâncias e mecanismos de participação social, em especial
conselhos e comissões de políticas públicas, conferências
nacionais, mesas de diálogo, fóruns, audiências, consultas
públicas e ambientes virtuais de participação social117.
Muito importante é a previsão de competências para
atribuições de Serviço de Informação ao Cidadão (art. 9º, I,
88
da Lei nº 12.527/2011), que serão exercidas pelas ouvidorias,
quando assim designadas. Tal serviço se destina a assegurar
o acesso a informações públicas. Sem dúvida, as unidades de
ouvidoria constituem local com condições apropriadas para
atender e orientar o público quanto ao acesso a informações,
informar sobre a tramitação de documentos e protocolizar
documentos e requerimentos de acesso a informações, como
quer a LAI.
A Instrução Normativa n.º 5 reitera a competência
das unidades de ouvidoria para receber, tratar e dar res-
posta às solicitações encaminhadas por meio do formulário
Simplifique!, já estabelecida na Instrução Normativa Conjunta
MPDG/CGU nº 1/2018118.
A norma ainda trouxe um significativo avanço, em
termos de proteção ao usuário, que é a atribuição de respon
sabilidade das unidades de ouvidoria para garantir a ade
quação, a atualidade e a qualidade das informações dos órgãos
e entidades a que estejam vinculadas e que estejam inseridas
no Portal de Serviços do Governo Federal. O Portal compõe
a Plataforma de Cidadania Digital, ao lado do mecanismo
de acesso digital único do usuário aos serviços públicos, da
ferramenta de solicitação e acompanhamento dos serviços
públicos, da ferramenta de avaliação da satisfação dos usuári-
os em relação aos serviços públicos prestados; do painel
de monitoramento do desempenho dos serviços públicos
prestados119.
De todas, merecem destaque três novas atribuições das
ouvidorias, fixadas pela Lei n.º 13.460/2017 e regulamentadas
pela Instrução Normativa n.º 5/2018: elaborar relatório de
89
gestão; receber, analisar e encaminhar às autoridades com-
petentes, ou responder, por meio de mecanismos proativos
e reativos, as manifestações dos usuários; receber e coletar
informações junto aos usuários de serviços públicos com a
finalidade de avaliar a prestação de tais serviços e de auxi
liar na detecção e correção de irregularidades, promover a
adoção de mediação e conciliação entre o usuário e o órgão
ou a entidade pública, que serão examinadas detalhadamente.
90
públicos e a conduta de agentes públicos na prestação e
fiscalização de tais serviços (art. 2º, V).
A manifestação deve ser dirigida à ouvidoria do órgão ou
entidade responsável e conterá a identificação do requerente.
Porém, a identificação do requerente não conterá exigências
que inviabilizem sua manifestação (art. 10).
São vedadas quaisquer exigências relativas aos motivos
determinantes da apresentação de manifestações perante a
ouvidoria (art. 10, §2º).
Caso não haja ouvidoria, o usuário poderá apresentar
manifestações diretamente ao órgão ou entidade responsável
pela execução do serviço e ao órgão ou entidade a que se
subordinem ou se vinculem.
A manifestação poderá ser feita por meio eletrônico, ou
correspondência convencional, ou verbalmente, hipótese em
que deverá ser reduzida a termo. No caso de manifestação
por meio eletrônico, respeitada a legislação específica de
sigilo e proteção de dados, a administração pública ou sua
ouvidoria poderão requerer meio de certificação da identi-
dade do usuário. As informações pessoais dos usuários dos
serviços públicos terão seu acesso restrito.
Quanto aos procedimentos para a proteção de infor-
mações pessoais, é importante esclarecer que a Lei de Acesso
à Informação (Lei n. 12.527/2011) dispõe que o tratamento das
informações pessoais deve ser feito de forma transparente
e com respeito à intimidade, vida privada, honra e imagem
das pessoas, bem como às liberdades e garantias individuais,
conforme preceitua a Constituição Federal de 1988. A legis
lação brasileira ainda não contempla lei específica sobre
proteção de dados pessoais. Por essa razão, a Lei n. 12.527/2011
é o diploma indicado para reger o assunto.
91
Os órgãos e entidades públicos abrangidos pela Lei
13.460/2017 deverão colocar à disposição do usuário for-
mulários simplificados e de fácil compreensão para a apre-
sentação do de sua manifestação, facultada ao usuário sua
utilização.
Em nenhuma hipótese, será recusado o recebimento
de manifestações, sob pena de responsabilidade do agente
público. (art. 11)
A efetiva resolução das manifestações dos usuários
compreende:
• recepção da manifestação no canal de atendimento
adequado;
• emissão de comprovante de recebimento da manifes-
tação;
• análise e obtenção de informações, quando necessário;
• decisão administrativa final; e
• ciência ao usuário.
A Lei 13.460/2017 prevê que as manifestações deverão ser
identificadas (art. 10). Todavia, a regulamentação no âmbito
do Executivo federal prevê a possibilidade de registro de uma
comunicação anônima, como será examinado adiante, que
não seguirá os ritos das manifestações tradicionais, de modo
que a administração pública possa tomar conhecimento de
eventuais irregularidades ou ilícitos que estejam ocorrendo.
A Lei também trouxe novos prazos para que as Ouvi-
dorias respondam as manifestações dos usuários de serviços
públicos. Todas as manifestações devem ser respondidas em
até trinta dias, prorrogáveis de forma justificada uma única
vez, por igual período (art. 16).
O parágrafo único do mesmo art. 16 traz uma obrigação
para os agentes públicos do órgão ou entidade a que a Ou-
vidoria se vincula. Estes devem responder as solicitações da
92
Ouvidoria respeitando o prazo de vinte dias, prorrogável de
forma justificada uma única vez, por igual período. Desta
forma, a Ouvidoria disporá de tempo hábil para responder
as manifestações em até sessenta dias.
A nova lei, no § 2.º do art. 23, faz referência a “um ranking
das entidades com maior incidência de reclamação dos usuári-
os”, embora não disponha a respeito de eventuais sanções.
O Decreto n.º 9.094/17 também trata pontualmente das
manifestações dos usuários dos serviços públicos. No art. 5.º,
III, veda a recusa de recebimento de requerimentos pelos
serviços de protocolo, exceto quando o órgão ou a entidade
for manifestamente incompetente, cabendo aos serviços de
protocolo prover as informações e as orientações necessárias
para que o interessado possa dar andamento ao requerimento.
No caso de o órgão ou a entidade do Poder Executivo fe
deral ser incompetente para o exame ou a decisão da matéria,
será providenciada a remessa do requerimento ao órgão ou à
entidade do Poder Executivo federal competente. Se não for
possível a remessa, deverá ser feita a comunicação do fato
ao interessado, para que adote as providências necessárias.
Quaisquer que sejam as exigências para o requerimen-
to estas haverão de ser feitas de imediato e uma só vez ao
interessado. Exigência posterior só será admitida em caso
de dúvida superveniente.
No art. 11, § 3.º, V, o Decreto remete à Carta de Serviços
ao Usuário o estabelecimento dos “procedimentos para rece-
ber, atender, gerir e responder às sugestões e reclamações”.
Como visto no Capítulo 6, os usuários dos serviços públi-
cos do Poder Executivo Federal podem apresentar solicitação
de simplificação de procedimentos ou normas, denúncia
de descumprimento das normas previstas no Decreto nº
9.094/17 e reclamação aos órgãos e às entidades do Poder
93
Executivo federal. É de ver que solicitações e denúncias de
natureza diversa daquelas tratadas no Decreto, bem como os
elogios, serão manifestações de usuários não abarcadas pelo
Simplifique!. Assim, quanto a estes, as Cartas de Serviços ao
Usuário é que deverão estabelecer os procedimentos para
receber, atender, gerir e responder tais manifestações. O
mesmo deverão providenciar as Cartas dos órgãos e entidades
dos demais Poderes e esferas governamentais.
No Poder Executivo Federal, o Ministério da Transpa
rência e Controladoria-Geral da União desenvolveu o sistema
e-OUV para receber, tratar e responder as manifestações en-
caminhadas pelos cidadãos.120 Ainda que não seja obrigatório
para as ouvidorias federais, a Ouvidoria-Geral da União
recomenda sua utilização, para uniformizar e facilitar o
mecanismo de acesso por parte do cidadão, além de con-
tribuir para a produção automática de estatísticas. O Módulo
Simplifique! no e-OUV, no entanto, torna-se obrigatório para
Ouvidorias do Poder Executivo Federal como canal eletrônico
único oferecido pela Ouvidoria-Geral da União, por força do
§ 1º do art. 13 do Decreto 9.094/2017.
Em cada Poder e esfera de Governo, atos normativos
específicos disporão sobre a organização e o funcionamento
de suas ouvidorias.
O Ouvidor-Geral da União fez publicar, em 25 de junho
de 2018, a Instrução Normativa n.º 5 que, no Capítulo II,
trata do recebimento, análise e resposta de manifestações
dos usuários de serviços públicos prestados pelo Poder Exe
cutivo federal.
Na mesma linha da Lei n.º 13.460/17, a Instrução Nor-
mativa trata da obrigação das ouvidorias de receberem,
120 https://sistema.ouvidorias.gov.br.
94
analisarem e encaminharem às autoridades competentes as
manifestações dos usuários, além de respondê-las, encami
nhando decisão administrativa final121 ao usuário.
Fica estabelecida a gratuidade dos procedimentos,
vedando-se a cobrança de qualquer valor aos usuários, do
mesmo modo que estão vedados questionamentos sobre as
motivações da apresentação das manifestações à ouvidoria.
Assim é que, sob nenhuma hipótese, poderá ser recusado o
recebimento de manifestações apresentadas às ouvidorias.
Também não será exigida certificação de identidade do
usuário, salvo quando a resposta à manifestação implicar o
acesso a informação pessoal própria ou de terceiros122.
Assim como ocorre na Solicitação de Simplificação,
examinada no item 6.2 do Capítulo anterior, as manifes-
tações deverão ser apresentada, preferencialmente, por meio
eletrônico, por meio do Sistema Informatizado de Ouvidorias
do Poder Executivo Federal (e-Ouv), disponibilizado pelo
Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União,
ou sistema próprio da unidade de ouvidoria, que deverá
ser plenamente compatível com as diretrizes da Instrução
Normativa n.º 5/2018. Para isso, todos os meios deverão ser
buscados a que o acesso ao sistema esteja disponível na página
principal dos portais dos órgãos e entidades, na Internet.
Admite-se o recebimento de solicitação por meio físico,
mas, nesse caso, deverá ser providenciada a digitalização,
95
pelo órgão ou entidade, para posterior inserção no sistema
acima mencionado.
Se a manifestação for recebida por unidade de ouvidoria
incompetente para respondê-lo, caberá a esta o reencaminhar
imediatamente à ouvidoria do órgão ou entidade competente.
As unidades de ouvidoria procederão à análise prévia das
manifestações recebidas e, se for o caso, as encaminharão às
áreas responsáveis pela adoção das providências necessárias.
As respostas conclusivas às manifestações deverão ser
apresentadas no prazo de trinta dias contados do seu recebi-
mento, prorrogável por igual período mediante justificativa
expressa, e devem ser redigidas em linguagem simples e com-
preensível123. Mas poderá deixar de haver resposta conclusiva,
com o encerramento da manifestação, quando o autor agir
de modo temerário, não expuser os fatos conforme a verdade
ou deixar de proceder com lealdade, urbanidade e boa-fé124.
No mesmo prazo de trinta dias, contados a partir do re-
cebimento da solicitação, as ouvidorias de entidades federais
poderão solicitar ao usuário complementação de informações,
vedados os pedidos de complementação sucessivos (salvo
na hipótese de surgimento de situação nova, a partir dos
documentos ou informações apresentadas). Nessa hipótese,
haverá a interrupção do prazo para a resposta, que só voltará
a correr a partir do recebimento da resposta do usuário. No
caso de o usuário não prestar as informações que lhe forem
123 Ou, na dicção do art. 3.º, X, da IN 5/18, linguagem cidadã: linguagem simples,
clara, concisa e objetiva, que considera o contexto sociocultural do usuário, de
forma a facilitar a comunicação e o mútuo entendimento.
124 Disposição da IN 5/2018 claramente inspirada no art. 80 do Código de
Processo Civil, que considera-se litigante de má-fé, entre outras hipóteses, aquele
que alterar a verdade dos fatos e proceder de modo temerário em qualquer
incidente ou ato do processo. Cf. Lei n.º 13.105/2015. Disponível em http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm. Acesso em 27.6.18.
96
solicitadas para o esclarecimento dos fatos, a manifestação
poderá ser encerrada, sem resposta conclusiva.
A ouvidoria poderá solicitar informações e esclareci-
mentos diretamente às áreas responsáveis pela adoção das
providências e as solicitações devem ser respondidas no
prazo de vinte dias, prorrogável de forma justificada uma
única vez, por igual período.
A tramitação das manifestações, nos termos da regu-
lamentação dada pela Instrução Normativa n.º 5/2018, vai
depender da espécie de que se trate. O elogio recebido será
encaminhado ao agente público que prestou o atendimen-
to ou ao responsável pela prestação do serviço público, e
à sua chefia imediata. Já a reclamação e a sugestão serão
encaminhadas à autoridade responsável pela prestação do
atendimento ou do serviço público.
As denúncias recebidas somente serão conhecidas se
contiverem elementos mínimos descritivos da irregularidade
ou, ao menos, indícios que viabilizem a identificação de tais
elementos pela administração. Do contrário, a denúncia será
encerrada. Também será encerrada se estiver dirigida a órgão
não pertencente ao Poder Executivo federal.
As denúncias contra agente público125 no exercício de
cargos comissionados do Grupo Direção e Assessoramento
Superiores - DAS a partir do nível 4 ou equivalente serão infor-
madas por cada ouvidoria pública federal à Ouvidoria-Geral
da União.
A resposta conclusiva do elogio conterá informação
sobre o encaminhamento e cientificação ao agente público ou
ao responsável pelo serviço público prestado, e à sua chefia
imediata. Por seu turno, a resposta conclusiva da reclamação
97
conterá informação objetiva acerca do fato apontado. No caso
de sugestão, a autoridade responsável se manifestará acerca
da possiblidade de adoção da medida sugerida.
A resposta conclusiva da denúncia conterá informação
sobre o seu encaminhamento aos órgãos apuratórios com-
petentes e sobre os procedimentos a serem adotados, ou
sobre o seu arquivamento.
É assegurada a proteção da identidade e dos elementos
que permitam a identificação do usuário ou do autor da mani
festação (art. 31 da Lei nº 12.527/ 2011), sujeitando-se o agente
público às penalidades legais pelo seu uso indevido, a menos
que se trate de denunciação caluniosa (art. 339 do Código
Penal126) ou se configure flagrante má-fé do manifestante.
Mas no caso de denúncia, se for indispensável à apuração dos
fatos, o nome do denunciante será encaminhado ao órgão
apuratório, que ficará responsável por restringir acesso à
identidade do manifestante a terceiros.
98
Quando as informações não estiverem identificadas ou
quando não configurarem uma as espécies de manifestação
previstas na Lei nº 13.460/2017, não haverá obrigação de elabo
ração de resposta conclusiva. Por outro lado, as informações
que constituam comunicações de irregularidade, ainda que
anônimas, deverão ser enviadas ao órgão ou entidade com-
petente para sua apuração, desde que observada a existência
de indícios mínimos de relevância, autoria e materialidade.
Convém registrar que a Lei n.º 13.460/18 dispõe que a
manifestação dirigida à ouvidoria conterá a identificação do
requerente. É verdade que, aqui, a IN 5/18 trata de “comuni-
cação de irregularidade”, espécie de comunicação que não
está prevista no inciso V do art. 2.º da Lei. A menos que se
admita que a comunicação de irregularidade esteja incluí-
da nos “demais pronunciamentos de usuários que tenham
como objeto a prestação de serviços públicos e a conduta de
agentes públicos na prestação e fiscalização de tais serviços”,
o que não parece ser a melhor interpretação. Assim, é de ver
que a Instrução Normativa disciplina uma nova categoria de
manifestação, a “comunicação de irregularidade”.
Trata-se de providência necessária e elogiável, a
considerar a corriqueira apresentação de comunicações
de irregularidade feitas anonimamente no Brasil, até por
razões de segurança do comunicante, e que são admitidas
amplamente no âmbito da persecução criminal.
Veja-se, a propósito, trecho de decisão do Supremo
Tribunal Federal, sob a relatoria do Ministro Celso de Melo,
sobre o tema:
99
considerado, a imediata instauração de “persecutio
criminis”. - Peças apócrifas não podem ser formal-
mente incorporadas a procedimentos instaura-
dos pelo Estado, salvo quando forem produzidas
pelo acusado ou, ainda, quando constituírem, elas
próprias, o corpo de delito (como sucede com bi
lhetes de resgate no crime de extorsão mediante
seqüestro, ou como ocorre com cartas que eviden-
ciem a prática de crimes contra a honra, ou que
corporifiquem o delito de ameaça ou que materia
lizem o “crimen falsi”, p. ex.). - Nada impede, con-
tudo, que o Poder Público, provocado por delação
anônima (“disque-denúncia”, p. ex.), adote medidas
informais destinadas a apurar, previamente, em
averiguação sumária, “com prudência e discrição”, a
possível ocorrência de eventual situação de ilicitude
penal, desde que o faça com o objetivo de conferir
a verossimilhança dos fatos nela denunciados, em
ordem a promover, então, em caso positivo, a formal
instauração da “persecutio criminis”, mantendo-se,
assim, completa desvinculação desse procedimento
estatal em relação às peças apócrifas” 127 (grifei)
100
caluniosa ou se configure flagrante má-fé do manifestante
(art. 17 da IN 5/18, OGU).
101
VIII
CONSELHO DE USUÁRIOS
A participação dos usuários no acompanhamento da
prestação e na avaliação dos serviços públicos será feita
por meio de conselhos de usuários, sem prejuízo de outras
formas previstas na legislação (art. 18).
Os conselhos de usuários são órgãos consultivos dotados
das seguintes atribuições:
• acompanhar a prestação dos serviços;
• participar na avaliação dos serviços;
• propor melhorias na prestação dos serviços;
• contribuir na definição de diretrizes para o adequado
atendimento ao usuário; e
• acompanhar e avaliar a atuação do ouvidor (o conselho
de usuários também poderá ser consultado quanto à
indicação do ouvidor).
A composição dos conselhos deve observar os critérios
de representatividade e pluralidade das partes interessadas,
com vistas ao equilíbrio em sua representação. A escolha dos
representantes será feita em processo aberto ao público e
diferenciado por tipo de usuário a ser representado. A par-
ticipação do usuário no conselho será considerada serviço
relevante e sem remuneração (arts. 19 e 21).
A organização e funcionamento dos conselhos de usuári-
os serão definidos por regulamento específico de cada Poder
e esfera de Governo.
103
Parece razoável que, no âmbito do serviço público
federal, sejam adotadas as diretrizes fixadas para a consti-
tuição dos conselhos de políticas públicas, pelo Decreto n.º
8.243/2014129, em vigor, que instituiu a Política Nacional de
Participação Social e o Sistema Nacional de Participação So-
cial (art. 10): presença de representantes eleitos ou indicados
pela sociedade civil, preferencialmente de forma paritária
em relação aos representantes governamentais; definição,
com consulta prévia à sociedade civil, de suas atribuições,
competências e natureza; garantia da diversidade entre os
representantes da sociedade civil; estabelecimento de critéri-
os transparentes de escolha de seus membros; rotatividade
dos representantes da sociedade civil; compromisso com o
acompanhamento dos processos conferenciais relativos ao
tema de sua competência; e publicidade de seus atos.
104
IX
RACIONALIZAÇÃO DE EXIGÊNCIAS E NORMAS. SAN-
ÇÕES
O Decreto n.º 9.032/2017 abre dois capítulos sobre racio-
nalização de exigências e da troca de informações (Capítulo
I) e de normas (Capítulo III) no âmbito do Poder Executivo
federal. O primeiro tema não representa inovação, uma vez
que o Decreto n.º 6.932/2009 (com alterações dadas pelo
Decreto n.º 8.789/2016) dele tratava, com disposições quase
idênticas. A racionalização de normas sobre atendimento ao
usuário é contribuição original do decreto de 2017130.
130 A propósito:
“No ano de 1998, diante do número de leis que se acumulavam no ordenamento
jurídico brasileiro, o Congresso Nacional aprovou a Lei Complementar – LC nº
95, que trata da elaboração e redação das leis que regerão toda a sociedade. A
norma surgiu para dar efetividade ao disposto no parágrafo único do art. 59 da
Constituição Federal, que previa uma lei complementar para tratar do tema.
A LC nº 95/1998 destaca:
Art. 13. As leis federais serão reunidas em codificações e consolidações, inte-
gradas por volumes contendo matérias conexas ou afins, constituindo em seu
todo a Consolidação da Legislação Federal.
§ 1º A consolidação consistirá na integração de todas as leis pertinentes a
determinada matéria num único diploma legal, revogando-se formalmente as
leis incorporadas à consolidação, sem modificação do alcance nem interrupção
da força normativa dos dispositivos consolidados.
(...) No início desse ano [2017], o Congresso Nacional deu mais um passo rumo
à efetivação da consolidação das leis federais. Em ato conjunto, as mesas do
Senado Federal e da Câmara dos Deputados se manifestaram pela criação da
Comissão Mista Permanente de Regulamentação e Consolidação da Legislação
Federal, composta por onze senadores e onze deputados federais, destinada a
apresentar projetos de lei visando à consolidação da legislação federal, à regula-
mentação dos dispositivos da Constituição Federal, bem como à modernização
e ao fortalecimento econômico e social do País.
105
De outro giro tanto o decreto quanto a Instrução Nor-
mativa n.º 5/2018, do Ouvidor-Geral da União, prescrevem
sanções para o descumprimento das normas.
106
base de dados oficial fica condicionado à autorização expressa
do usuário, exceto nas situações previstas em lei.
E quando não for possível a obtenção dos documentos
diretamente do órgão ou da entidade responsável pela base
de dados oficial, bastará que o usuário faça declaração escrita
e a assine, para que a comprovação seja feita. É claro que
eventual declaração falsa do usuário o sujeitará às sanções
administrativas, civis e penais cabíveis.
No mesmo propósito de racionalização de exigências, o
Decreto 9.094/2017 elenca práticas a serem observadas pelos
órgãos e entidades. Em primeiro lugar, a gratuidade dos atos
necessários ao exercício da cidadania, os quais, nos termos
da Lei n.º 9.265/1996131, são os que capacitam o cidadão ao
exercício da soberania popular, a que se reporta o art. 14 da
Constituição132; aqueles referentes ao alistamento militar; os
pedidos de informações ao poder público, em todos os seus
âmbitos, objetivando a instrução de defesa ou a denúncia
de irregularidades administrativas na órbita pública; as
ações de impugnação de mandato eletivo por abuso do poder
econômico, corrupção ou fraude; quaisquer requerimentos
ou petições que visem as garantias individuais e a defesa do
interesse público; o registro civil de nascimento e o assento
de óbito, bem como a primeira certidão respectiva.
107
Em segundo luar, o Decreto impõe a padronização de
procedimentos referentes à utilização de formulários, guias
e documentos congêneres.
Veda a recusa de recebimento de requerimentos pelos
serviços de protocolo133, salvo no caso de manifesta incom-
petência do órgão ou entidade à qual for apresentado e,
em tal hipótese, o serviço de protocolo deverá oferecer as
informações e orientações necessárias para que o interes-
sado possa dar andamento ao requerimento, por exemplo,
indicando o órgão competente e fornecendo o endereço, ou,
ainda, o sítio eletrônico no qual a pretensão do usuário poderá
ser atendida. Se a constatação da incompetência somente
ocorrer após a protocolização de requerimento, o agente
público que a constatar providenciará a imediata remessa
ao órgão ou à entidade competente. E se isso, por alguma
razão, não for possível, deverá comunicar o fato ao usuário
interessado a que tome as providências necessárias134.
Somente poderão ser feitas exigências estritamente
necessárias para o requerimento do usuário interessado, de
pronto e uma só vez, salvo em caso de dúvida superveniente e
de modo justificado. É de ver que a preocupação com a elimi-
nação de exigências permeia toda a Lei n.º 13.460/2017, como
a vedação de imposição de exigências, obrigações, restrições
e sanções não previstas na legislação; de reconhecimento de
firma, salvo em caso de dúvida de autenticidade; de exigên-
cias cujo custo econômico ou social seja superior ao risco
envolvido; de exigências sobre a identificação do requerente
que inviabilizem sua manifestação; de exigências relativas aos
133 De acordo com o artigo 11 da Lei n.º 13.460/2017, “em nenhuma hipótese,
será recusado o recebimento de manifestações formuladas nos termos desta
Lei, sob pena de responsabilidade do agente público”.
134 Estes aspectos foram parcialmente analisados no item 7.2 deste livro.
108
motivos determinantes da apresentação de manifestações
perante a ouvidoria; de exigência de nova prova sobre fato
já comprovado em documentação válida apresentada. Aliás
esta última vedação é renovada pelo Decreto n.º 9.094/17,
com muita razão. Configura ofensa inaceitável ao princípio
da eficiência, exigir-se do usuário a renovação de prova já
feita por meio de documento hábil.
Por fim, o Decreto 9.094/2017 estabelece que a comuni-
cação entre o órgão ou a entidade do Poder Executivo federal
e o interessado poderá ser feita por qualquer meio, preferen-
cialmente eletrônico, seja para complementar informações,
seja para solicitar esclarecimentos.
Estas diretrizes foram rigorosamente seguidas pela
Instrução Normativa Conjunta n.º 1/2014 e pela Instrução
5/2018, do Ouvidor-Geral da União, como examinado nos
capítulos precedentes (itens 6.2 e 7.2).
109
intuito de alcance de resultados na prestação do
serviço público”135.
9.3 Sanções
O Decreto n.º 9.094/2017 fixa sanções para o caso de
descumprimento de suas disposições. No art. 16, dispõe que o
servidor público ou o militar que as descumprir estará sujeito
às penalidades previstas, respectivamente, na Lei nº 8.112, de
11 de dezembro de 1990, e na Lei nº 6.880, de 9 de dezembro
de 1980137. Tal disposição é absolutamente desnecessária
135 DI PETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 28.ª ed. Atlas, 2015.
136 BUGARIN, Paulo Soares. O Princípio Constitucional da Eficiência, um Enfo
que Doutrinário Multidisciplinar. Brasília: revista do Tribunal da União – Fórum
Administrativo, mai/2001, p. 240. Apud BARRETO FILHO, Sérgio Alberto. O
estudo dos Princípios da Eficiência, Eficácia e Economicidade na Administração
Pública. Disponível em http://www.ambitojuridico.com.br/site/?n_link=revis-
ta_artigos_leitura&artigo_id=12851. Acesso em 28.6.18.
137 As Leis números 8.112/1990 e 6.880/1980 dispõem, respectivamente, sobre
o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das
fundações públicas federais e sobre o Estatuto dos Militares. Disponíveis em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/l8112cons.htm e http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/Leis/L6880.htm. Acesso em 28.6.18.
110
e, paradoxalmente, representa descumprimento da deter-
minação de racionalização de normas prevista no artigo
12. É que o descumprimento do decreto somente levará à
punição do servidor se também configurar falta passível de
punição, nos termos das leis citadas no artigo. E se houve o
cometimento de falta, a punição decorreria, naturalmente,
da própria norma de regência do servidor em questão e não
da dicção do art. 16 do decreto.
Os usuários dos serviços públicos que tiverem os direi
tos garantidos no Decreto desrespeitados poderão represen-
tar ao Ministério da Transparência e Controladoria-Geral
da União, nos termos do parágrafo único, do mesmo artigo
12. A disposição há de ser interpretada como a abertura de
mais uma via de representação ao usuário. Porque, a rigor,
a representação seria apresentada ao dirigente do órgão ou
entidade a que se vincula o servidor, que tem a competência
legal para a instauração de inquérito e providências san-
cionatórias. Mas não fará mal ao conjunto dos usuários o
poder optar por representar o servidor ao Ministério da
Transparência e Controladoria-Geral da União, talvez até
com mais probabilidade de resultado eficaz, uma vez que,
assumindo esse papel, o Ministério é que deverá adotar as
providências no sentido de levar à apreciação do órgão ou
entidade a prática desrespeitosa do servidor e acompanhar
o procedimento disciplinar até o desfecho.
Até porque, conforme art. 17, “cabe ao Ministério da
Transparência e Controladoria-Geral da União e aos órgãos
integrantes do sistema de controle interno do Poder Executivo
federal zelar pelo cumprimento do disposto neste Decreto e
adotar as providências para a responsabilização dos servidores
públicos e dos militares, e de seus superiores hierárquicos,
que praticarem atos em desacordo com suas disposições”.
111
Por fim, no que concerne à atuação das unidades de
ouvidoria do Poder Executivo federal para o exercício das com-
petências definidas pela Lei nº 13.460/2017, caberá represen-
tação à Ouvidoria-Geral da União no caso de descumprimento
dos prazos e procedimentos previstos na Instrução Normativa
n.º 5/2018, do Ouvidor-Geral da União (art. 18).
Esta disposição deve ser interpretada em conjunto com
o art. 17 do Decreto n.º 9.094/17, dada a expectativa de que a
representação feita à Ouvidoria-Geral da União alcance um
resultado útil, o que só poderá ocorrer se o órgão adotar as
providências para a responsabilização dos servidores públi-
cos e dos militares que praticarem atos em desacordo com
as normas que regem a atuação das unidades de ouvidoria.
112
X
MANUAL DO USUÁRIO DO SERVIÇO PÚBLICO (EM
LINGUAGEM CIDADÃ)
É a partir da participação dos cidadãos e cidadãs que a
democracia se fortalece e que podemos produzir serviços pú-
blicos de qualidade. De acordo com a Constituição brasileira,
todo cidadão usuário dos serviços públicos tem direito de
participar nas ações do governo, fazendo reclamações sobre
a prestação dos serviços públicos em geral. Também tem
direito de avaliar a qualidade dos serviços e de ser atendido,
a qualquer tempo.
O Código de Defesa do Usuário do Serviço Público (Lei
13.460/2017) foi feito para explicar o que o cidadão pode fazer
para ter garantidos esses direitos.
Para entender bem o que diz a lei, é preciso, primeiro,
saber o que é exatamente o usuário, a administração pública,
o serviço público, o agente público e também de que maneiras
o cidadão pode se manifestar.
Usuário é a pessoa que utiliza e se beneficia de serviço
público. São comparadas às pessoas físicas, como usuários,
as associações, as sociedades, as organizações religiosas,
entre outros, chamados pessoas jurídicas.
A administração pública é formada por todos os órgãos
e entidades dos Governos. Quando a lei fala em “governo”,
quer dizer governo federal, governos estaduais, governos
municipais e governo do Distrito Federal.
113
O serviço público é prestado pelos órgãos e entidades
dos governos (administração pública). Também são con-
siderados serviço público os bens e equipamentos, como
praças, parques, etc. Os governos os serviços públicos tanto
de forma direta quanto indireta. A forma direta é por meio da
ação dos servidores públicos que atuam nos Ministérios, nas
secretarias estaduais, distritais e municipais, nas empresas
públicas, nas agências, como é o caso da educação pública, da
saúde pública, etc. A forma indireta é com a participação de
pessoas ou empresas privadas, como é o caso do transporte
coletivo urbano, por exemplo. As pessoas que prestam os
serviços em nome do governo (administração pública) são
os agentes públicos.
Como visto, os usuários têm direito de fazer reclamações.
Mas não é só isso. O Código de Defesa do Usuário do Serviço
Público chama de “manifestações” as várias formas de o
cidadão entrar em contato com a administração pública.
São consideradas manifestações as reclamações, as
denúncias, as sugestões, os elogios e as solicitações que
falem da qualidade da prestação de serviços públicos e do
comportamento dos agentes públicos. Vejamos o que cada
uma delas quer dizer.
Reclamar é mostrar insatisfação com o serviço público.
Denunciar é comunicar comportamento ilegal do servidor,
do agente público, para que ele seja processado e, se for o
caso, punido. Sugerir é dar alguma ideia ou propor alteração
que melhore o serviço prestado pelos governos. Elogiar, todo
mundo sabe, é falar bem do servidor ou do governo, mostrar
satisfação sobre o serviço ou sobre atendimento recebido.
E solicitar é pedir que o governo tome alguma providência,
sobre assuntos variados.
114
Agora vamos ver como é que tudo isso funciona, na práti-
ca. Para isso, temos que saber, primeiro, quais são os direitos
dos cidadãos usuários. Só aí poderemos saber sobre o que
vamos reclamar, denunciar ou solicitar. Ou mesmo elogiar.
O usuário de serviço público tem direito a um serviço
adequado. Para isso, os órgãos têm que atender o cidadão
levando em conta que ele tem bons propósitos e tem que
informar a ele o que quer ou precisa saber. Os órgãos e en-
tidades não podem fazer uma série de exigências ao usuário
para poder atendê-lo. Ao contrário, tem que simplificar e
facilitar. Tem que aproveitar a tecnologia, como a Internet,
os computadores, os telefones celulares para facilitar o aten-
dimento ao cidadão e melhor prestar as informações. Tam-
bém não é para falar difícil ou em língua estrangeira, usar
siglas que ninguém entende. Tem que usar uma linguagem
simples, para todo mundo entender. O servidor público é
obrigado a tratar o cidadão com respeito e cortesia, tem que
ser acessível também.
Nos locais de atendimento, a ordem de chegada deve
ser respeitada. A não ser em casos de urgência (por exemplo,
nos pronto socorros) ou quando se tratar de prioridade dada
pela lei, como acontece com os idosos, gestantes, pessoas com
deficiência, lactantes e pessoas acompanhadas por crianças
de colo.
Para sermos bem atendidos, temos que saber, antecipa-
damente, os horários de atendimento, os serviços prestados
por cada órgão ou entidade, sua localização exata e a indicação
do setor responsável pelo atendimento ao público.
Os órgãos e entidades têm que cumprir os prazos que
estão nas normas. Têm que respeitar os procedimentos. Além
disso, os locais de atendimento ao público precisam ser limpos
e seguros, bem sinalizados e de fácil acesso para todos. Se
115
houver mais de uma forma de receber o atendimento, pode
escolher a que for mais conveniente.
Se um órgão precisar de um documento que ele mesmo
ou outro órgão do governo já tenha, esse documento não
pode ser exigido do cidadão. O órgão tem que procurar no
seu próprio arquivo (banco de dados) ou pedir diretamente
ao órgão que tenha o documento. Por exemplo, o Tribunal
Eleitoral não pode exigir do cidadão a cópia do título de
eleitor, porque ele já tem esse documento arquivado. Não
faz sentido que o governo obrigue o usuário a apresentar
documentos que ele mesmo já tem.
E se não conseguirem achar o documento que eles de-
veriam ter, basta que o usuário faça uma declaração escrita
e a assine, que já vale para comprovar. É claro que não pode
fazer declaração falsa, porque isso é crime.
Outra coisa: um órgão não pode entregar a outro órgão
um documento que contenha informação sigilosa sobre o
usuário, a menos que ele autorize.
Os órgãos do governo não podem cobrar para fornecer
documentos que todo cidadão precisa ter. Então o registro
civil de nascimento e o registro de óbito (e a primeira cer-
tidão de nascimento e de óbito), título de eleitor, alistamento
militar, Carteira de Trabalho, pedidos de informações ao
poder público, qualquer petição sobre direitos do cidadão,
tudo isso é gratuito.
Os órgãos e entidades não podem fazer exigências
desnecessárias e que não estejam previstas na lei. Também
não podem aplicar punição que não esteja na lei.
Outros direitos muito importantes: não se pode obrigar
o cidadão a provar algo que ele já/ provou com um documento
válido apresentado ao servidor público. Ninguém pode mais
exigir do cidadão o reconhecimento de firma em documentos
116
expedidos no Brasil e que servirão para fazer prova de algum
fato nos órgãos e entidades, a não ser que a assinatura esteja
muito diferente e isso ponha em dúvida se é autêntica.
Outra coisa: se o cidadão for apresentar a cópia de um
documento e ela já estiver autenticada, não precisa mostrar o
documento original. E se não estiver autenticada, não precisa
mais ir ao cartório fazer isso, basta mostrar o documento
original ao servidor que está atendendo, que ele mesmo
pode autenticar.
O cidadão tem direito de receber atestados, certidões
e outros documentos necessários, com rapidez e facilidade.
Também é direito do cidadão saber da situação de processos
administrativos de seu interesse e ter fácil acesso ao agente
público ou ao órgão encarregado de receber reclamações,
denúncias, solicitações, etc.
Por fim, todo cidadão tem direito de saber o valor das
taxas e tarifas cobradas pela prestação dos serviços e o mo-
tivo da cobrança, com informações claras e compreensíveis.
Mas para saber se o serviço está sendo bem feito, o ci-
dadão usuário tem direito de acompanhar e avaliar o serviço.
Para isso, tem também o direito de obter informações sobre
a sua pessoa que estejam disponíveis nos registros públicos.
Além disso, essas informações pessoais têm que estar prote-
gidas, pois não é todo mundo que pode ter acesso.
É claro que para exercer tantos direitos, o cidadão tam-
bém tem que cumprir suas obrigações. Tem que ser correto
e atencioso com os servidores e utilizar corretamente os
serviços. Tem que colaborar para que os bens públicos não
sejam estragados ou destruídos. Quando lhe pedirem infor-
mações sobre serviço, o usuário deve atender, pois, assim, a
qualidade vai melhorar.
117
Muito bem. E se os direitos do usuário, que acabamos
de ver, não forem respeitados? O que ele pode fazer? Isso é
o que tem de mais importante no Código.
O servidor público ou o militar que descumprir as
regras poderá ser punido, como determina a lei. Então, o
usuário dos serviços públicos que tiver os direitos desres-
peitados poderá levar o caso ao Ministério da Transparência
e Controladoria-Geral da União, a CGU, porque ela e outros
órgãos de controle do governo federal têm a obrigação de
zelar pelo cumprimento do Código de Defesa do Usuário do
Serviço Público e tomar as providências para responsabilizar
os servidores públicos e os militares que praticarem atos
contrários à lei.
Veja só o que o art. 17 do Decreto n.º 9.094/17 diz:
118
serviço. Essa Carta de Serviços ao Usuário deve estar sempre
atualizada e divulgada de modo permanente, no sítio eletrôni-
co do órgão ou entidade na internet. Hoje, parte importante
dessas informações está no Portal de Serviços, que deve ser
permanentemente atualizado: https://www.servicos.gov.br/
Sabendo de tudo isso, o cidadão está em condições de
avaliar o serviço que for prestado, inclusive se os seus direi
tos foram respeitados. Caso o cidadão queira fazer qualquer
manifestação sobre o serviço e o atendimento, ele deverá
entrar em contato com a ouvidoria do órgão ou entidade
em que foi atendido.
O que é ouvidoria? Ouvidoria é a porta de entrada do
cidadão no governo! Ela é responsável pelo recebimento,
acompanhamento e resposta das manifestações dos usuários
de serviços públicos.
De acordo com o Código de Defesa do Usuário de Serviço
Público, as ouvidorias devem promover a participação do
usuário na administração pública, acompanhar a prestação
dos serviços, para garantir o funcionamento adequado, propor
aperfeiçoamentos na prestação dos serviços, atuar na pre-
venção e correção dos atos contrários à lei, propor medidas
para a defesa dos direitos do usuário, receber, analisar e
encaminhar às autoridades competentes as manifestações
e acompanhar até que seja dada a resposta.
Então, se o cidadão tem reclamações, denúncias, suges
tões, elogios ou solicitações a fazer, deverá procurar a ou-
vidoria do órgão ou da entidade para a qual a manifestação
deve ser apresentada. Se não houver ouvidoria, o usuário
poderá apresentar manifestações diretamente ao órgão ou
entidade responsável. Todos os procedimentos são gratuitos.
Na manifestação o cidadão deve se identificar de forma
simples: nome, endereço, e-mail, número de documento de
119
identidade. Não precisa dizer o motivo pelo qual está apre-
sentando a manifestação.
A manifestação poderá ser feita pela internet, em papel,
ou verbalmente. Mas é melhor que seja pela internet.
Os órgãos e entidades públicos têm que colocar à dis-
posição do usuário formulários simplificados e de fácil com-
preensão para a apresentação de sua manifestação.
A ouvidora não pode se recusar a receber a manifestação.
O servidor que fizer isso será responsabilizado e poderá ser
punido.
Mas se a ouvidoria não tiver competência para receber
a manifestação, ou seja, se o assunto da manifestação não
tem a ver com aquele órgão, o servidor que atender vai ter
que informar isso ao usuário e dizer qual é o lugar certo, qual
é o endereço, etc., para que o cidadão possa dar andamento
à manifestação.
Ao receber a manifestação, a ouvidoria dará um reci-
bo ao usuário. Depois, examinará a manifestação. Se nesse
momento a ouvidoria achar que não tem competência para
o assunto, enviará a manifestação para a ouvidoria que for
responsável por aquele assunto, ou, se isso não for possível,
chamará o cidadão para que ele mesmo a leve.
Se a ouvidoria for mesmo competente, buscará as in-
formações necessárias. Os agentes públicos do órgão ou
entidade a que a Ouvidoria se vincula têm que responder as
solicitações da Ouvidoria em vinte dias, podendo haver uma
prorrogação por mais vinte dias.
Todas as manifestações dos usuários devem ser respon-
didas em até trinta dias, podendo haver uma prorrogação
por mais trinta dias.
Depois de receber a manifestação, as ouvidorias de enti-
dades federais poderão solicitar ao usuário complementação
120
de informações. Se isso acontecer, para de contar o prazo para
a resposta, que só voltará a correr quando o usuário informar
o que foi pedido. Se o usuário não prestar as informações que
lhe forem pedidas, a manifestação poderá ser encerrada, sem
resposta conclusiva.
O andamento das manifestações vai depender da es-
pécie de que se trate. O elogio recebido será encaminhado
ao agente público que fez o atendimento ou ao responsável
pela prestação do serviço público, e à sua chefia imediata. A
resposta do elogio terá informação sobre o encaminhamento
e a comunicação ao agente público responsável pelo serviço
elogiado e à sua chefia imediata.
A reclamação e a sugestão serão encaminhadas à au-
toridade responsável pela prestação do atendimento ou do
serviço público. A resposta da reclamação terá informação
clara sobre o fato. No caso de sugestão, a autoridade re-
sponsável dirá se é possível adotar a medida sugerida.
Para fazer uma denúncia o cidadão tem que explicar a
irregularidade cometida, dizer claramente o que aconteceu,
pois, do contrário, a denúncia será encerrada. A resposta da
denúncia terá informação sobre o seu encaminhamento aos
órgãos competentes para apurar os fatos e sobre os proced-
imentos adotados.
É garantida a proteção da identidade do autor da mani-
festação. Mas se for feita uma denúncia sem fundamento ou
o cidadão estiver de má-fé, poderá ser identificado.
A Instrução Normativa n.º 5/18, do Ouvidor-Geral da
União, ainda trata da “comunicação de irregularidade”, que
pode ser feita anonimamente, ou seja, sem identificação do
denunciante, até por razões de segurança do usuário.
Uma vez recebida a comunicação de irregularidade e
se houver elementos suficientes, os órgãos darão início a
121
um procedimento investigatório. Caso não haja elementos
suficientes, a comunicação será arquivada.
Se os prazos e procedimentos previstos no Decreto
não forem cumpridos, o usuário poderá levar o caso à Ou-
vidoria-Geral da União, que tomará as providências para
responsabilizar os servidores públicos que descumprirem
as regras.
E como pode você pode fazer isso? Vai no site do sistema
e-Ouv (https://sistema.ouvidorias.gov.br) e clica em “recla
mação”.
Os usuários dos serviços públicos do Poder Executivo
Federal podem apresentar solicitação de simplificação de
procedimentos ou normas, denúncia de descumprimento
e reclamação aos órgãos e às entidades do Poder Executivo
federal, no sistema “Simplifique!”, previsto pelo Decreto
9.094/2017 e regulamentado pela Instrução Normativa Con-
junta n.º 1/2018 dos Ministros de Estado da Transparência
e Controladoria-Geral da União e do Planejamento, Desen-
volvimento e Gestão.
A Solicitação de Simplificação deverá ser apresentada,
preferencialmente, por meio eletrônico (internet), no site
http://www.simplifique.gov.br/. Também pode ser apresen-
tada em papel, mas é melhor pela internet.
A forma de acesso, as orientações de uso e as infor-
mações do formulário são divulgadas aos usuários nos lo-
cais de atendimento, nos portais dos órgãos na internet e
no Portal de Serviços do Governo federal, disponível em
www.servicos.gov.br.
Os pedidos feitos pelo Simplifique! serão recebidos e res
pondidos pela ouvidoria dos órgãos e entidades responsáveis
pelo atendimento ou pelo serviço.
122
Se o Simplifique! for recebido por órgão ou entidade in-
competente para respondê-lo (ou seja, que não é responsável
por aquele serviço), caberá a este órgão ou entidade reen-
caminhá-lo imediatamente à Ouvidoria do órgão ou entidade
competente, por meio eletrônico.
Também no Simplifique! o prazo de resposta é de 30 dias
prorrogáveis por mais 30. Ou seja: em até 60 dias, o usuário
deverá ter uma resposta, que poderá ser um compromisso
do órgão para implantar a sua solicitação. As respostas ao
Simplifique! deverão ser redigidas em linguagem simples
e compreensível por todos. No Simplifique! A Ouvidoria
também pode, para melhor responder o cidadão, pedir de
informações a entidades e ao próprio usuário solicitante.
O Simplifique! Pode ser usado nos seguintes casos: a) so-
licitação de simplificação que descreva exigência injustificável
ou necessidade de revisão de procedimentos ou normas;
b) denúncia de descumprimento das normas previstas no
Decreto nº 9.094/17, c) reclamação de dificuldade no acesso
a serviço público ou de outras questões.
As solicitações de simplificação serão encaminhadas
a um Comitê que é responsável pela desburocratização do
órgão ou entidade, que elaborará e aprovará um relatório
individualizado, analisando se é possível a adoção das ações de
simplificação ou desburocratização solicitadas. Se for viável,
o relatório dirá que simplificação será feita, como será feita,
por quem será feita e como o usuário poderá acompanhar. Se
não for viável, terão que dizer o motivo. Se o usuário achar
que não houve resposta adequada ou que não foram feitas as
alterações prometidas, poderá denunciar o descumprimento
à Ouvidoria-Geral da União para que tome providências.
As denúncias serão encaminhadas ao órgão competente,
para, em primeiro lugar, analisar se as normas estão sendo
123
mesmo descumpridas. Se houver descumprimento, o órgão
determinará ao agente denunciado que corrija sua conduta.
O agente vai ter que assinar um termo de compromisso. Se
o usuário perceber que houve descumprimento do compro-
misso, poderá denunciar o fato à Ouvidoria-Geral da União,
para as providências cabíveis.
As reclamações serão encaminhadas à unidade com-
petente para que as correções sejam feitas. Depois, terá que
responder ao usuário sobre as providências adotadas.
As ouvidoras também têm competência para tentar
mediar o relacionamento entre o usuário e os órgãos e en-
tidades públicas e até tentar a conciliação entre eles. Então,
se o cidadão está tendo problemas com algum órgão ou enti-
dade, pode procurar a ouvidoria para tentar uma conciliação
e chegar a uma solução.
O cidadão também deve ter ciência de que os órgãos
e entidades públicos são obrigados a avaliar os serviços
prestados, para saber da satisfação do usuário, da quali-
dade do atendimento prestado ao usuário, do cumprimento
dos compromissos e prazos definidos para a prestação dos
serviços, da quantidade de manifestações de usuários e das
medidas adotadas pelos órgãos e entidades para melhoria
e aperfeiçoamento da prestação do serviço.
Essa avaliação será feita por pesquisa de satisfação,
uma vez por ano, no mínimo. Também pode ser feita de outro
modo eficaz. O resultado da pesquisa deverá ser divulgado,
incluindo a relação das entidades com maior número de
reclamação dos usuários.
Por fim, o Código de Defesa do Usuário do Serviço Pú-
blico manda que sejam criados conselhos de usuários, para
acompanhar a prestação e avaliação dos serviços públicos,
124
propor melhorias nos serviços e no atendimento ao usuário,
acompanhar e avaliar a atuação do ouvidor.
A escolha dos representantes será feita em processo
aberto ao público e diferenciado por tipo de usuário a ser
representado. Os cidadãos escolhidos para os conselhos
devem representar os diversos grupos da sociedade, para
haver equilíbrio em sua representação.
125
BIBLIOGRAFIA
127
BARRETO FILHO, Sérgio Alberto. O estudo dos Princípios da
Eficiência, Eficácia e Economicidade na Administração Pública.
Disponível em http://www.ambitojuridico.com.br/site/?n_
link=revista_artigos_leitura&artigo_id=12851. Acesso em
28.6.18.
128
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Brasil. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
constituicao/constituicao.htm, Vários acessos.
129
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planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/l9784.htm. Acesso em 11.6.18.
130
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planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/l12527.htm. Acesso em 11.6.18.
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133
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do Tribunal da União – Fórum Administrativo, mai/2001, p.
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Princípios da Eficiência, Eficácia e Economicidade na Adminis
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Acesso em 28.6.18.
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135
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CIA%20E%20SUA%20APLICA%C3%87%C3%83O%20NA%20
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136
informalidade na administração dos tribunais e no governo da
magistratura no Brasil. São Paulo: LTr, 2014.
137
uel.br/revistas/uel/index.php/direitopub/article/down-
load/17060/14323. Acesso em 23.6.18.
138
ANEXOS
I
LEI Nº 13.460, DE 26 DE JUNHO DE 2017
Dispõe sobre participação, proteção
e defesa dos direitos do usuário dos
serviços públicos da administração
pública.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA
CAPÍTULO I
DISPOSIÇÕES PRELIMINARES
141
I - em normas regulamentadoras específicas, quando
se tratar de serviço ou atividade sujeitos a regulação ou
supervisão; e
II - na Lei no 8.078, de 11 de setembro de 1990, quando
caracterizada relação de consumo.
§ 3o Aplica-se subsidiariamente o disposto nesta Lei
aos serviços públicos prestados por particular.
Art. 2o Para os fins desta Lei, consideram-se:
I - usuário - pessoa física ou jurídica que se beneficia
ou utiliza, efetiva ou potencialmente, de serviço público;
II - serviço público - atividade administrativa ou de
prestação direta ou indireta de bens ou serviços à população,
exercida por órgão ou entidade da administração pública;
III - administração pública - órgão ou entidade inte-
grante da administração pública de qualquer dos Poderes
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
a Advocacia Pública e a Defensoria Pública;
IV - agente público - quem exerce cargo, emprego ou
função pública, de natureza civil ou militar, ainda que tran-
sitoriamente ou sem remuneração; e
V - manifestações - reclamações, denúncias, sugestões,
elogios e demais pronunciamentos de usuários que tenham
como objeto a prestação de serviços públicos e a conduta de
agentes públicos na prestação e fiscalização de tais serviços.
Parágrafo único. O acesso do usuário a informações
será regido pelos termos da Lei no 12.527, de 18 de novembro
de 2011.
Art. 3o Com periodicidade mínima anual, cada Poder
e esfera de Governo publicará quadro geral dos serviços
públicos prestados, que especificará os órgãos ou entidades
responsáveis por sua realização e a autoridade administrativa
a quem estão subordinados ou vinculados.
142
Art. 4o Os serviços públicos e o atendimento do usuário
serão realizados de forma adequada, observados os princípios
da regularidade, continuidade, efetividade, segurança, atua
lidade, generalidade, transparência e cortesia.
CAPÍTULO II
DOS DIREITOS BÁSICOS E DEVERES DOS USUÁRIOS
143
IX - autenticação de documentos pelo próprio agente
público, à vista dos originais apresentados pelo usuário,
vedada a exigência de reconhecimento de firma, salvo em
caso de dúvida de autenticidade;
X - manutenção de instalações salubres, seguras, sinal-
izadas, acessíveis e adequadas ao serviço e ao atendimento;
XI - eliminação de formalidades e de exigências cujo
custo econômico ou social seja superior ao risco envolvido;
XII - observância dos códigos de ética ou de conduta
aplicáveis às várias categorias de agentes públicos;
XIII - aplicação de soluções tecnológicas que visem a
simplificar processos e procedimentos de atendimento ao
usuário e a propiciar melhores condições para o comparti
lhamento das informações;
XIV - utilização de linguagem simples e compreensível,
evitando o uso de siglas, jargões e estrangeirismos; e
XV - vedação da exigência de nova prova sobre fato já
comprovado em documentação válida apresentada.
Art. 6o São direitos básicos do usuário:
I - participação no acompanhamento da prestação e na
avaliação dos serviços;
II - obtenção e utilização dos serviços com liberdade
de escolha entre os meios oferecidos e sem discriminação;
III - acesso e obtenção de informações relativas à sua
pessoa constantes de registros ou bancos de dados, observa-
do o disposto no inciso X do caput do art. 5º da Constituição
Federal e na Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011;
IV - proteção de suas informações pessoais, nos termos
da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011;
V - atuação integrada e sistêmica na expedição de ates
tados, certidões e documentos comprobatórios de regula
ridade; e
144
VI - obtenção de informações precisas e de fácil acesso
nos locais de prestação do serviço, assim como sua disponibi-
lização na internet, especialmente sobre:
a. horário de funcionamento das unidades administrativas;
b. serviços prestados pelo órgão ou entidade, sua loca-
lização exata e a indicação do setor responsável pelo
atendimento ao público;
c. acesso ao agente público ou ao órgão encarregado de
receber manifestações;
d. situação da tramitação dos processos administrativos
em que figure como interessado; e
e. valor das taxas e tarifas cobradas pela prestação dos
serviços, contendo informações para a compreensão
exata da extensão do serviço prestado.
Art. 7o Os órgãos e entidades abrangidos por esta Lei
divulgarão Carta de Serviços ao Usuário.
§ 1o A Carta de Serviços ao Usuário tem por objetivo
informar o usuário sobre os serviços prestados pelo órgão
ou entidade, as formas de acesso a esses serviços e seus com-
promissos e padrões de qualidade de atendimento ao público.
§ 2o A Carta de Serviços ao Usuário deverá trazer
informações claras e precisas em relação a cada um dos
serviços prestados, apresentando, no mínimo, informações
relacionadas a:
I - serviços oferecidos;
II - requisitos, documentos, formas e informações
necessárias para acessar o serviço;
III - principais etapas para processamento do serviço;
IV - previsão do prazo máximo para a prestação do
serviço;
V - forma de prestação do serviço; e
145
VI - locais e formas para o usuário apresentar eventual
manifestação sobre a prestação do serviço.
§ 3o Além das informações descritas no § 2o, a Carta
de Serviços ao Usuário deverá detalhar os compromissos e
padrões de qualidade do atendimento relativos, no mínimo,
aos seguintes aspectos:
I - prioridades de atendimento;
II - previsão de tempo de espera para atendimento;
III - mecanismos de comunicação com os usuários;
IV - procedimentos para receber e responder as mani
festações dos usuários; e
V - mecanismos de consulta, por parte dos usuários,
acerca do andamento do serviço solicitado e de eventual
manifestação.
§ 4o A Carta de Serviços ao Usuário será objeto de
atualização periódica e de permanente divulgação medi-
ante publicação em sítio eletrônico do órgão ou entidade
na internet.
§ 5o Regulamento específico de cada Poder e esfera
de Governo disporá sobre a operacionalização da Carta de
Serviços ao Usuário.
Art. 8o São deveres do usuário:
I - utilizar adequadamente os serviços, procedendo com
urbanidade e boa-fé;
II - prestar as informações pertinentes ao serviço presta-
do quando solicitadas;
III - colaborar para a adequada prestação do serviço; e
IV - preservar as condições dos bens públicos por meio
dos quais lhe são prestados os serviços de que trata esta Lei.
146
CAPÍTULO III
DAS MANIFESTAÇÕES DOS USUÁRIOS DE SERVIÇOS PÚBLICOS
147
§ 7o A identificação do requerente é informação pes-
soal protegida com restrição de acesso nos termos da Lei nº
12.527, de 18 de novembro de 2011.
Art. 11. Em nenhuma hipótese, será recusado o recebi-
mento de manifestações formuladas nos termos desta Lei,
sob pena de responsabilidade do agente público.
Art. 12. Os procedimentos administrativos relativos
à análise das manifestações observarão os princípios da
eficiência e da celeridade, visando a sua efetiva resolução.
Parágrafo único. A efetiva resolução das manifestações
dos usuários compreende:
I - recepção da manifestação no canal de atendimento
adequado;
II - emissão de comprovante de recebimento da ma
nifestação;
III - análise e obtenção de informações, quando
necessário;
IV - decisão administrativa final; e
V - ciência ao usuário.
CAPÍTULO IV
DAS OUVIDORIAS
148
IV - auxiliar na prevenção e correção dos atos e pro-
cedimentos incompatíveis com os princípios estabelecidos
nesta Lei;
V - propor a adoção de medidas para a defesa dos direi
tos do usuário, em observância às determinações desta Lei;
VI - receber, analisar e encaminhar às autoridades com-
petentes as manifestações, acompanhando o tratamento e
a efetiva conclusão das manifestações de usuário perante
órgão ou entidade a que se vincula; e
VII - promover a adoção de mediação e conciliação entre
o usuário e o órgão ou a entidade pública, sem prejuízo de
outros órgãos competentes.
Art. 14. Com vistas à realização de seus objetivos, as
ouvidorias deverão:
I - receber, analisar e responder, por meio de mecanis-
mos proativos e reativos, as manifestações encaminhadas
por usuários de serviços públicos; e
II - elaborar, anualmente, relatório de gestão, que deverá
consolidar as informações mencionadas no inciso I, e, com
base nelas, apontar falhas e sugerir melhorias na prestação
de serviços públicos.
Art. 15. O relatório de gestão de que trata o inciso II do
caput do art. 14 deverá indicar, ao menos:
I - o número de manifestações recebidas no ano anterior;
II - os motivos das manifestações;
III - a análise dos pontos recorrentes; e
IV - as providências adotadas pela administração pública
nas soluções apresentadas.
Parágrafo único. O relatório de gestão será:
I - encaminhado à autoridade máxima do órgão a que
pertence a unidade de ouvidoria; e
II - disponibilizado integralmente na internet.
149
Art. 16. A ouvidoria encaminhará a decisão adminis-
trativa final ao usuário, observado o prazo de trinta dias,
prorrogável de forma justificada uma única vez, por igual
período.
Parágrafo único. Observado o prazo previsto no caput,
a ouvidoria poderá solicitar informações e esclarecimentos
diretamente a agentes públicos do órgão ou entidade a que
se vincula, e as solicitações devem ser respondidas no prazo
de vinte dias, prorrogável de forma justificada uma única
vez, por igual período.
Art. 17. Atos normativos específicos de cada Poder e
esfera de Governo disporão sobre a organização e o funcio-
namento de suas ouvidorias.
CAPÍTULO V
DOS CONSELHOS DE USUÁRIOS
150
Parágrafo único. A escolha dos representantes será
feita em processo aberto ao público e diferenciado por tipo
de usuário a ser representado.
Art. 20. O conselho de usuários poderá ser consultado
quanto à indicação do ouvidor.
Art. 21. A participação do usuário no conselho será
considerada serviço relevante e sem remuneração.
Art. 22. Regulamento específico de cada Poder e esfera
de Governo disporá sobre a organização e funcionamento
dos conselhos de usuários.
CAPÍTULO VI
DA AVALIAÇÃO CONTINUADA DOS SERVIÇOS PÚBLICOS
151
em especial quanto ao cumprimento dos compromissos e
dos padrões de qualidade de atendimento divulgados na
Carta de Serviços ao Usuário.
Art. 24. Regulamento específico de cada Poder e esfera
de Governo disporá sobre a avaliação da efetividade e dos
níveis de satisfação dos usuários.
CAPÍTULO VII
DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS
MICHEL TEMER
Torquato Jardim
Dyogo Henrique de Oliveira
Wagner de Campos Rosário
152
II
DECRETO Nº 9.094, DE 17 DE JULHO DE 2017
Dispõe sobre a simplificação do
atendimento prestado aos usuários
dos serviços públicos, ratifica a
dispensa do reconhecimento de firma
e da autenticação em documentos
produzidos no País e institui a Carta
de Serviços ao Usuário.
DECRETA:
153
VI - aplicação de soluções tecnológicas que visem a
simplificar processos e procedimentos de atendimento
aos usuários dos serviços públicos e a propiciar melhores
condições para o compartilhamento das informações;
VII - utilização de linguagem clara, que evite o uso de
siglas, jargões e estrangeirismos; e
VIII - articulação com os Estados, o Distrito Federal, os
Municípios e os outros Poderes para a integração, racionali
zação, disponibilização e simplificação de serviços públicos.
Parágrafo único. Usuários dos serviços públicos são
as pessoas físicas e jurídicas, de direito público ou privado,
diretamente atendidas por serviço público.
CAPÍTULO I
DA RACIONALIZAÇÃO DE EXIGÊNCIAS E DA TROCA DE INFORMAÇÕES
154
Parágrafo único. Quando não for possível a obtenção
dos documentos a que a que se refere o art. 2º diretamente
do órgão ou da entidade responsável pela base de dados
oficial, a comprovação necessária poderá ser feita por meio
de declaração escrita e assinada pelo usuário dos serviços
públicos, que, na hipótese de declaração falsa, ficará sujeito
às sanções administrativas, civis e penais aplicáveis.
Art. 4º Os órgãos e as entidades responsáveis por bases
de dados oficiais da administração pública federal prestarão
orientações aos órgãos e às entidades públicos interessados
para o acesso às informações constantes das bases de dados,
observadas as disposições legais aplicáveis.
Art. 5º No atendimento aos usuários dos serviços pú-
blicos, os órgãos e as entidades do Poder Executivo federal
observarão as seguintes práticas:
I - gratuidade dos atos necessários ao exercício da ci-
dadania, nos termos da Lei nº 9.265, de 12 de fevereiro de 1996;
II - padronização de procedimentos referentes à uti-
lização de formulários, guias e outros documentos congê-
neres; e
III - vedação de recusa de recebimento de requerimen-
tos pelos serviços de protocolo, exceto quando o órgão ou a
entidade for manifestamente incompetente.
§ 1º Na hipótese referida no inciso III do caput, os
serviços de protocolo deverão prover as informações e as
orientações necessárias para que o interessado possa dar
andamento ao requerimento.
§ 2º Após a protocolização de requerimento, caso o
agente público verifique que o órgão ou a entidade do Poder
Executivo federal é incompetente para o exame ou a de-
cisão da matéria, deverá providenciar a remessa imediata
155
do requerimento ao órgão ou à entidade do Poder Executivo
federal competente.
§ 3º Quando a remessa referida no § 2º não for possível,
o interessado deverá ser comunicado imediatamente do fato
para adoção das providências necessárias.
Art. 6º As exigências necessárias para o requerimento
serão feitas desde logo e de uma só vez ao interessado, jus-
tificando-se exigência posterior apenas em caso de dúvida
superveniente.
Art. 7º Não será exigida prova de fato já comprovado
pela apresentação de documento ou informação válida.
Art.8º Para complementar informações ou solicitar
esclarecimentos, a comunicação entre o órgão ou a entidade
do Poder Executivo federal e o interessado poderá ser feita
por qualquer meio, preferencialmente eletrônico.
Art. 9º Exceto se existir dúvida fundada quanto à auten-
ticidade ou previsão legal, fica dispensado o reconhecimento
de firma e a autenticação de cópia dos documentos expedidos
no País e destinados a fazer prova junto a órgãos e entidades
do Poder Executivo federal.
Art. 10. A apresentação de documentos por usuários
dos serviços públicos poderá ser feita por meio de cópia
autenticada, dispensada nova conferência com o documento
original.
§ 1º A autenticação de cópia de documentos poderá ser
feita, por meio de cotejo da cópia com o documento original,
pelo servidor público a quem o documento deva ser apre-
sentado.
§ 2º Constatada, a qualquer tempo, a falsificação de
firma ou de cópia de documento público ou particular, o
órgão ou a entidade do Poder Executivo federal considerará
não satisfeita a exigência documental respectiva e, no prazo
156
de até cinco dias, dará conhecimento do fato à autoridade
competente para adoção das providências administrativas,
civis e penais cabíveis.
CAPÍTULO II
DA CARTA DE SERVIÇOS AO USUÁRIO
157
II - o tempo de espera para o atendimento;
III - o prazo para a realização dos serviços;
IV - os mecanismos de comunicação com os usuários;
V - os procedimentos para receber, atender, gerir e
responder às sugestões e reclamações;
VI - as etapas, presentes e futuras, esperadas para a
realização dos serviços, incluídas a estimativas de prazos;
VII - os mecanismos para a consulta pelos usuários
acerca das etapas, cumpridas e pendentes, para a realização
do serviço solicitado;
VIII - o tratamento a ser dispensado aos usuários quando
do atendimento;
IX - os elementos básicos para o sistema de sinalização
visual das unidades de atendimento;
X - as condições mínimas a serem observadas pelas
unidades de atendimento, em especial no que se refere à
acessibilidade, à limpeza e ao conforto;
XI - os procedimentos para atendimento quando o siste-
ma informatizado se encontrar indisponível; e
XII - outras informações julgadas de interesse dos
usuários.
CAPÍTULO III
DA RACIONALIZAÇÃO DAS NORMAS
158
CAPÍTULO IV
DA SOLICITAÇÃO DE SIMPLIFICAÇÃO
159
CAPÍTULO V
DAS SANÇÕES PELO DESCUMPRIMENTO
CAPÍTULO VI
DA DIVULGAÇÃO AOS USUÁRIOS DOS SERVIÇOS PÚBLICOS
160
Art. 19. As informações do formulário Simplifique!, de
que trata o art. 14, serão divulgadas no painel de monitora-
mento do desempenho dos serviços públicos prestados a que
se refere o inciso V do caput do art. 3º do Decreto nº 8.936,
de 19 de dezembro de 2016.
CAPÍTULO VII
DA AVALIAÇÃO E DA MELHORIA DOS SERVIÇOS PÚBLICOS
CAPÍTULO VIII
DISPOSIÇÕES TRANSITÓRIAS
161
Art. 22. Os Ministros de Estado da Transparência e
Controladoria-Geral da União e do Planejamento, Desenvolvi-
mento e Gestão poderão expedir normas complementares
ao disposto neste Decreto.
Art. 23. O Decreto nº 8.936, de 2016, passa vigorar com
as seguintes alterações:
“Art. 3º ............................................................................................
..............................................................................................................
V - ......................................................................................................
.............................................................................................................
b) tempo médio de atendimento;
c) grau de satisfação dos usuários; e
d) número de Solicitações de Simplificação relativas
ao serviço.” (NR)
Art. 24. Este Decreto entra em vigor na data de sua
publicação.
Art. 25. Ficam revogados:
I - o Decreto nº 6.932, de 11 de agosto de 2009; e
II - o Decreto nº 5.378, de 23 de fevereiro de 2005.
Brasília, 17 de julho de 2017; 196º da Independência e
129º da República.
MICHEL TEMER
Dyogo Henrique de Oliveira
Wagner Campos Rosário
162
III
INSTRUÇÃO NORMATIVA CONJUNTA N.º 1/18
DOS MINISTROS DE ESTADO DA TRANSPARÊNCIA
E CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO E DO
PLANEJAMENTO, DESENVOLVIMENTO E GESTÃO
Dispõe sobre os procedimentos apli
cáveis à Solicitação de Simplificação
de que trata o Decreto nº 9.094, de 17
de julho de 2017.
163
cratização de serviços, nos termos do art. 13 do Decreto nº
9.094, de 17 de julho de 2017.
Parágrafo único - O formulário a que se refere o caput
deverá receber reclamações, denúncias e solicitações relativas
à simplificação de serviços públicos, que serão tratadas no
âmbito do Sistema Informatizado de Ouvidorias do Poder
Executivo Federal (e-Ouv).
Art. 2º - O Simplifique! deverá ser apresentado, prefe
rencialmente, em meio eletrônico, por meio do Sistema e-Ouv,
de uso obrigatório por todos os órgãos e entidades do Poder
Executivo Federal.
§ 1º - Os órgãos e entidades do Poder Executivo federal
disponibilizarão na página principal de seus sítios eletrônicos
o link de acesso ao “Simplifique!”.
§ 2º - Sempre que recebido em meio físico, os órgãos
e entidades deverão digitalizar o Simplifique! e promover a
sua inserção no sistema a que se refere o caput.
§ 3º - Ao usuário que preencher o Simplifique! serão
exigidas somente as informações de identificação necessárias
à sua individualização.
§ 4º - No ato de recebimento do Simplifique!, o órgão ou
entidade deverá informar ao usuário número de protocolo e
o meio eletrônico pelo qual possa acompanhar e monitorar o
tratamento de sua solicitação, bem como a previsão de prazo
para recebimento de resposta conclusiva.
Art. 3º - Em nenhuma hipótese será recusado o recebi-
mento do Simplifique! preenchido nos termos desta Instrução
Normativa Conjunta.
164
CAPÍTULO I
DO PROCEDIMENTO DE TRATAMENTO DO SIMPLIFIQUE!
165
Art. 7º - O órgão ou entidade deverá apresentar ao
solicitante a resposta da solicitação, no prazo de até trin-
ta dias corridos a contar do recebimento do Simplifique!,
prorrogáveis por igual período uma única vez, mediante
justificativa prévia e expressa.
Art. 8º - A Ouvidoria ou agente público designado re-
alizará a análise, classificará e encaminhará o Simplifique!
segundo os seguintes critérios:
I - tratando-se de solicitação de simplificação que des
creva exigência injustificável ou necessidade de revisão de
procedimentos ou normas, esta será encaminhada para a
análise do Comitê Permanente de Desburocratização do
órgão ou entidade, de que trata o § 2º do art. 1º do Decreto
que cria o Conselho Nacional para a Desburocratização -
Brasil Eficiente, de 7 de março de 2017, e será apreciada nos
termos da Seção I deste Capítulo;
II - tratando-se de denúncia que manifeste descumpri-
mento das normas previstas no Decreto nº 9.094, de 2017, esta
será encaminhada ao órgão competente e será processada
nos termos da Seção II deste Capítulo; e
III - tratando-se de reclamação que manifeste dificuldade
no acesso a serviço público, ou quando não classificadas na
forma dos incisos I ou II, esta será encaminhada diretamente
à unidade competente para adotar as medidas corretivas,
nos termos da Seção III deste Capítulo.
Seção I
Da Solicitação de Simplificação
166
órgão ou entidade, a quem caberá elaborar, deliberar e aprovar
relatórios individualizados que analisem a viabilidade de adoção
das ações de simplificação ou desburocratização solicitadas.
Parágrafo único - Os órgãos e entidades da adminis-
tração indireta deverão designar colegiado para exercer as
competências de que trata o caput .
Art. 10 - Caso o Comitê Permanente de Desburocra-
tização se manifeste pela viabilidade de adoção das medidas
propostas na solicitação de simplificação, o relatório deverá
conter, no mínimo, as seguintes informações:
I - descrição pormenorizada da simplificação a ser im-
plementada;
II - fases e cronograma da implementação da simplificação;
III - responsáveis por cada fase da implementação; e
IV - formas de acompanhamento pelas quais o usuário
poderá monitorar a implementação da simplificação.
Parágrafo único - Os relatórios de que trata este artigo
serão inseridos no Sistema e-Ouv para acompanhamento
das partes interessadas.
Seção II
Da Denúncia
167
denunciar à Ouvidoria-Geral da União sempre que verificado
o descumprimento do compromisso registrado.
§ 2º - Havendo omissão ou recusa injustificada do agen-
te denunciado em retificar o descumprimento, a denúncia
deverá ser encaminhada imediatamente à Ouvidoria-Geral
da União, para providências cabíveis.
§ 3º - A efetiva retificação da prática de atendimento
levará ao arquivamento da denúncia, sem prejuízo de nova
denúncia em razão de descumprimento.
Seção III
Da Reclamação
Seção IV
Da Resposta ao Usuário e Monitoramento das Providências
de Simplificação
168
das respostas oferecidas ao Simplifique!, podendo ajustá-las
ou solicitar retificação à área competente.
Art. 14 - Recebida a resposta ao Simplifique!, em que
haja proposta de simplificação ou alteração do procedimento,
caberá ao usuário dos serviços públicos avaliar o integral
cumprimento da providência proposta, podendo denunciar
caso os compromissos propostos não sejam efetivamente
implementados.
Parágrafo único - Informado o descumprimento, a Ou-
vidoria-Geral da União poderá fazer gestão junto ao órgão
ou entidade a fim de recompor ou retificar o procedimento.
Art. 15 - Não havendo resposta nos prazos previstos
nesta Instrução Normativa Conjunta, a Ouvidoria-Geral da
União determinará a emissão de resposta.
CAPÍTULO II
DISPOSIÇÕES FINAIS
169
IV
INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 5, DE 18 DE JUNHO DE
2018 DO OUVIDOR-GERAL DA UNIÃO
Estabelece orientações para a
atuação das unidades de ouvidoria
do Poder Executivo federal para
o exercício das competências
definidas pelos capítulos III e IV da
Lei nº 13.460, de 26 de junho de 2017
CAPÍTULO I
DISPOSIÇÕES GERAIS
171
para a participação, proteção e defesa dos direitos do usuário
de serviços públicos da administração pública direta e in-
direta, de que trata a Lei nº 13.460, de 26 de junho de 2017.
Art. 2º As unidades de ouvidoria atuarão de acordo com
as seguintes diretrizes:
I - agir com presteza e imparcialidade;
II - colaborar com a integração das ouvidorias;
III - zelar pela autonomia das ouvidorias;
IV - promover a participação social como método de
governo; e
V - contribuir para a efetividade das políticas e dos
serviços públicos.
Art. 3º Para os efeitos desta Instrução Normativa, con-
sidera-se:
I - unidade de ouvidoria: unidades administrativas res
ponsáveis pelo acompanhamento e tratamento das mani-
festações dos usuários de serviços públicos prestados pelos
órgãos e entidades a que se refere o art. 1º do Anexo I do
Decreto nº 8.910, de 2016;
II - reclamação: demonstração de insatisfação relativa
a prestação de serviço público;
III - denúncia: comunicação de prática de irregularidade
ou ato ilícito cuja solução dependa da atuação dos órgãos
apuratórios competentes;
IV - elogio: demonstração de reconhecimento ou satis
fação sobre o serviço oferecido ou atendimento recebido;
V - sugestão: apresentação de ideia ou formulação de
proposta de aprimoramento de políticas e serviços prestados
pela Administração Pública federal;
VI - solicitação de providências: pedido para adoção de
providências por parte da Administração;
172
VII - identificação: qualquer elemento de informação
que permita a individualização de pessoa física ou jurídica;
VIII - certificação de identidade: procedimento de con-
ferência de identidade do manifestante por meio de docu-
mento de identificação válido;
IX - decisão administrativa final: ato administrativo
mediante o qual o órgão ou a entidade pública manifesta-se
acerca da procedência ou improcedência do pedido, apre-
sentando solução ou comunicando a impossibilidade de seu
atendimento; e
X - linguagem cidadã: linguagem simples, clara, concisa
e objetiva, que considera o contexto sociocultural do usuário,
de forma a facilitar a comunicação e o mútuo entendimento.
Art. 4º Compete às unidades de ouvidoria, dentre outras
atribuições:
I - propor ações e sugerir prioridades nas atividades de
ouvidoria da respectiva área de atuação;
II - acompanhar e avaliar os programas e projetos de
atividades de ouvidoria;
III - organizar e divulgar informações sobre atividades
de ouvidoria e procedimentos operacionais;
IV - promover a adoção de medição e conciliação entre
usuários de órgãos e entidades públicas, com a finalidade
de ampliar e aperfeiçoar os espaços de relacionamento e
participação da sociedade com a administração pública;
V - processar as informações obtidas por meio das mani
festações recebidas e das pesquisas de satisfação realizadas
com a finalidade de avaliar os serviços prestados, em especial
sobre o cumprimento dos compromissos e dos padrões de
qualidade de atendimento da Carta de Serviços ao Usuário,
de que trata o art. 7º da Lei nº 13.460, de 2017;
173
VI - produzir e analisar dados e informações sobre as
atividades de ouvidoria, para subsidiar recomendações e
propostas de medidas para aprimoramento da prestação
dos serviços e correção de falhas;
VII - promover articulação, em caráter permanente, com
instâncias e mecanismos de participação social, em especial,
conselhos e comissões de políticas públicas, conferências
nacionais, mesas de diálogo, fóruns, audiências, consultas
públicas e ambientes virtuais de participação social;
VIII - exercer as atribuições de Serviço de Informação
ao Cidadão, de que trata o inciso I do art. 9º da Lei nº 12.527,
de 18 de novembro de 2011, quando assim designadas;
IX - receber tratar e dar resposta às solicitações en-
caminhadas por meio do formulário Simplifique!, nos termos
da Instrução Normativa Conjunta MPDG/CGU nº 1, de 12 de
janeiro de 2018; e
X - garantir a adequação, a atualidade e a qualidade
das informações dos órgãos e entidades a que estejam vin-
culadas e que estejam inseridas no Portal de Serviços do
Governo Federal a que se refere o Decreto nº 8.936, de 19 de
dezembro de 2016.
Parágrafo único. A Ouvidoria-Geral da União deverá
manter:
I - sistema informatizado que permita o recebimento
e tratamento das manifestações recebidas por todas as ou-
vidorias do Poder Executivo federal; e
II - sítio eletrônico que promova a interação entre a
sociedade e a Administração Pública federal, bem como a
divulgação de informações e estatísticas dos serviços presta-
dos pelas ouvidorias públicas federais.
174
CAPÍTULO II
DO RECEBIMENTO, ANÁLISE E RESPOSTA DE MANIFESTAÇÕES
175
§ 3º A unidade que receber manifestação sobre matéria
alheia à sua competência, deverá encaminhá-la à unidade de
ouvidoria responsável pelas providências requeridas.
Art. 10. As unidades de ouvidoria deverão responder
às manifestações em linguagem clara, objetiva, simples e
compreensível.
Art. 11. As unidades de ouvidoria deverão elaborar e
apresentar resposta conclusiva às manifestações recebidas
no prazo de trinta dias contados do seu recebimento, pror
rogável por igual período mediante justificativa expressa.
§ 1º Recebida a manifestação, as unidades de ouvidoria
deverão proceder à análise prévia e, caso necessário, encamin-
há-la às áreas responsáveis pela adoção das providências
necessárias.
§ 2º Sempre que as informações apresentadas pelo
usuário forem insuficientes para a análise da manifestação,
as unidades de ouvidoria deverão solicitar ao usuário com-
plementação de informações, que deverá ser atendido no
prazo de trinta dias contados da data do seu recebimento.
§ 3º Não serão admitidos pedidos de complementação
sucessivos, exceto se referentes a situação surgida com a
nova documentação ou informações apresentadas.
§ 4º O pedido de complementação de informações in-
terrompe o prazo previsto no caput deste artigo, que será
retomado a partir da resposta do usuário.
§ 5º A falta da complementação da informação pelo
usuário no prazo estabelecido no § 2º deste artigo acarre-
tará o arquivamento da manifestação, sem a produção de
resposta conclusiva
§ 6º As unidades de ouvidoria poderão solicitar infor-
mações às áreas responsáveis pela tomada de providências,
as quais deverão responder no prazo de vinte dias contados
176
do recebimento do pedido no setor competente, prorrogáveis
de forma justificada uma única vez por igual período, nos
termos do parágrafo único do art. 16 da Lei nº 13.460, de 2017.
§ 7º A manifestação poderá ser encerrada, sem produção
de resposta conclusiva, quando o seu autor descumprir os
deveres de:
I - expor os fatos conforme a verdade;
II - proceder com lealdade, urbanidade e boa-fé;
III - não agir de modo temerário; ou
IV - prestar as informações que lhe forem solicitadas
para o esclarecimento dos fatos.
Art. 12. O elogio recebido será encaminhado ao agente
público que prestou o atendimento ou ao responsável pela
prestação do serviço público, e à sua chefia imediata.
Parágrafo único. A resposta conclusiva do elogio con-
terá informação sobre o encaminhamento e cientificação
ao agente público ou ao responsável pelo serviço público
prestado, e à sua chefia imediata.
Art. 13. A reclamação recebida será encaminhada à
autoridade responsável pela prestação do atendimento ou
do serviço público.
Parágrafo único. A resposta conclusiva da reclamação
conterá informação objetiva acerca do fato apontado.
Art. 14. A sugestão recebida será encaminhada à au-
toridade responsável pela prestação do atendimento ou do
serviço público, que se manifestará acerca da possiblidade
de adoção da medida sugerida.
Art. 15. A denúncia recebida será conhecida caso con-
tenha elementos mínimos descritivos da irregularidade ou
indícios que permitam à administração pública chegar a
tais elementos.
177
§ 1º A resposta conclusiva da denúncia conterá infor-
mação sobre o seu encaminhamento aos órgãos apuratórios
competentes e sobre os procedimentos a serem adotados,
ou sobre o seu arquivamento.
§2º A denúncia poderá ser encerrada quando:
I - estiver dirigida a órgão não pertencente ao Poder
Executivo federal; ou
II - não contenha elementos mínimos indispensáveis
à sua apuração.
§ 3º Cada ouvidoria pública federal deverá informar à
Ouvidoria-Geral da União a existência de denúncia praticada
por agente público no exercício de cargos comissionados do
Grupo Direção e Assessoramento Superiores - DAS a partir
do nível 4 ou equivalente.
Art. 16. As unidades de ouvidoria poderão receber e
coletar informações junto aos usuários de serviços públicos
com a finalidade de avaliar a prestação de tais serviços e de
auxiliar na detecção e correção de irregularidades.
§ 1º As informações referidas no caput deste artigo,
quando não sejam identificadas ou não configurem manifes-
tações nos termos da Lei nº 13.460, de 2017, não acarretam
obrigação de criação de resposta conclusiva.
§ 2º As informações que constituam comunicações de
irregularidade, mesmo que de origem anônima, deverão ser
enviadas ao órgão ou entidade competente para sua apuração,
observada a existência de indícios mínimos de relevância,
autoria e materialidade.
§ 3º Recebida a comunicação de irregularidade, os
órgãos apuratórios a arquivarão e, se houver elementos
suficientes, procederão, por iniciativa própria, à instauração
de procedimento investigatório preliminar.
178
§ 4º O procedimento investigatório preliminar mencio-
nado no parágrafo anterior não poderá ter caráter punitivo.
Art. 17. As unidades de ouvidoria assegurarão a proteção
da identidade e dos elementos que permitam a identificação
do usuário ou do autor da manifestação, nos termos do art.
31 da Lei nº 12.527, de 2011, sujeitando-se o agente público
às penalidades legais pelo seu uso indevido.
§ 1º Caso indispensável à apuração dos fatos, o nome
do denunciante será encaminhado ao órgão apuratório,
que ficará responsável a restringir acesso à identidade do
manifestante à terceiros.
§ 2º A restrição de acesso estabelecida no caput deste
dispositivo não se aplica caso se configure denunciação calu
niosa, nos termos do art. 339 do Decreto-Lei nº 2.848, de
7 de dezembro de 1940, ou flagrante má-fé por parte do
manifestante.
CAPÍTULO III
DISPOSIÇÕES FINAIS
179
Art. 21. Fica revogada a Instrução Normativa OGU nº
1, de 5 de novembro de 2014.
Art. 22. Esta Instrução Normativa entra em vigor na
data de sua publicação.
180
APÊNDICE
ACESSO À INFORMAÇÃO E GARANTIA DOS
DIREITOS SOCIAIS*
Anjuli Tostes Faria Melo
183
valer da falta de informações como instrumento de realização
de suas funções, em todos os seus âmbitos de ação. Afirma
o mesmo autor3 que o sigilo atribui aos principais atores
da administração controle exclusivo sobre certas áreas de
conhecimento, ampliando o poder deles, de um lado, e dete-
riorando a democracia, de outro. Um Estado será tanto mais
democrático quanto mais transparente for a administração.
A transparência dos dados públicos permite o account-
ability e figura como importante instrumento para conter
os abusos na gestão governamental4. Com efeito, estruturas
democráticas têm por escopo a ampliação da resposabilização
dos governantes (accountability). Os dirigentes têm o dever
de prestar contas aos dirigidos, que os elegeram. A qualidade
democrática se amplia na mesma medida em que aumenta
a responsabilidade do dirigente em relação aos dirigidos.
A idéia de accountability vincula-se ao exercício do poder
mediante a utilização de recursos públicos, que impõe aos
administradores a justificação dos seus atos. O conceito de
accountability está intimamente ligado à teoria do agencia-
mento (aqui em sua aplicação à esfera pública), o qual tem
por unidade de análise a relação que existe entre o principal
(que são os administrados/eleitores) e o agente (dirigente/
eleito). O principal é quem delega poderes e responsabilidades
184
ao agente, surgindo para este o dever de prestar contas da
aplicação correta dos recursos5.
O’Donnel distingue duas espécies de accountability:
horizontal e vertical. À possibilidade de existência de agên-
cias estatais legalmente autorizadas a atuar nos casos de
ações ilegais ou omissões de outros agentes do Estado (1998)
denomina-se indisponibilidade do sistema legal para os
governantes, ou horizontal accountability (1999:641). Trata-se,
aqui, de uma relação entre iguais. Já accountability vertical
diz respeito ao relacionamento entre desiguais, entre os
governantes e os governados, e se fundamenta no dever de
transparência, na liberdade de expressão, no amplo acesso à
informação, na capacidade reivindicatória e na possibilidade
de avaliação e sanção dos governantes.
185
atos passíveis de repreensão, outros mecanismos deverão
ser adotados para um efetivo controle dos poderes políticos.
Pode-se, ainda, falar em um terceiro tipo de account-
ability que seria favorecido pela democratização interna do
Poder Judiciário: a accountability social, relacionada às enti-
dades da sociedade organizada: imprensa, organizações não
governamentais, sindicatos (e demais movimentos sociais),
associações, entre outros, que cuidam de fiscalizar e cobrar
a responsabilização dos agentes públicos6.
186
Ouvidorias, Tribunais de Contas e Ministério Público, ou
mesmo sensibilizar a opinião pública1.
Uma vez incrementados os três tipos de accountability,
transparência, participação e prestação de contas, as três
dimensões mais relevantes da accountability, estariam con-
templadas e reciprocamente estimuladas.
Um Estado será mais ou menos democrático de acordo
com o nível de transparência na ação dos agentes públicos,
de acesso às informações, de possibilidade de participação
dos cidadãos e de prestação de contas por parte dos gestores.
Não é por outra razão que, em muitos países, é percebido
um grande esforço para assegurar o aceso às informações,
preservando-se, apenas, aquelas legalmente protegidas,
como condição de prevenção da corrupção e fortalecimento
das instituições2.
Conforme explica Joseph Stiglitz3, a participação sig-
nificativa do cidadão no processo democrático exige par-
ticipantes informados, especialmente no momento em que
deve eleger seus governantes. Nesse sentido, afirmou James
Madison:
187
do que um prólogo para uma farsa ou uma tragédia,
ou talvez ambos4.
4 MADISON, James. Artigos Federalistas. Apud STIGLITS, Joseph. Op. cit., p. 55.
5 FUCS, Ildo. Na Suécia, até a monarquia se submete à transparência. Revista
Consultor Jurídico, 13 set. 2013. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2013-
set-13/ildo-fucs-suecia-monarquia-submete-transparencia>. Aceso em 5.7.17.
188
“Toda pessoa terá direito à liberdade de expressão; esse
direito incluirá a liberdade de procurar, receber e difundir
informações e ideias de qualquer natureza (...)”.
• Declaração Interamericana de Princípios de Liberdade
de Expressão de 2000 (item 4):
“O acesso à informação mantida pelo Estado constitui
um direito fundamental de todo indivíduo. Os Estados
têm obrigações de garantir o pleno exercício desse direito”.
• Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção de
2003 (artigos 10 e 13):
“Cada Estado-parte deverá (...) tomar as medidas necessá-
rias para aumentar a transparência em sua administração
pública (...) procedimentos ou regulamentos que permitam
aos membros do público em geral obter (...) informações
sobre a organização, funcionamento e processos decisórios
de sua administração pública (...)”.
189
Conforme obtemperam Scapin e Bossa, a LAI quer “que
o acesso à informação seja igualitário, amplo e facilitado,
atingindo todos os cidadãos que estejam interessados em
obtê-la”, para que o Estado não seja o único controlador.
Segundo as autoras, “a transparência viabiliza a criação de
formas de responsabilização deliberativa e circular e permite
que todos sejam capazes de responsabilizar todos e que cada
organização possa ser responsabilizada por indivíduos que
dela participam”6.
Com efeito, a Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527
de 18 de novembro de 2011) trouxe uma nova ferramenta
poderosa à sociedade, que representou uma mudança de
paradigma na relação desta com o Estado. A Lei dispõe sobre
os procedimentos a serem observados pela União, Estados,
Distrito Federal e Municípios com o fim de garantir o acesso
a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II
do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal.
Além de alcançar todas os entes federativos, a Lei tam-
bém abrange os órgãos públicos integrantes da administração
direta dos Poderes Executivo, Legislativo, incluindo as Cortes
de Contas, e Judiciário e do Ministério Público, assim como as
autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as
sociedades de economia mista e demais entidades controladas
direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal
e Municípios. Também aplicam-se as disposições desta Lei,
no que couber, às entidades privadas sem fins lucrativos
que recebam, para realização de ações de interesse público,
recursos públicos diretamente do orçamento ou mediante
190
subvenções sociais, contrato de gestão, termo de parceria,
convênios, acordo, ajustes ou outros instrumentos congêneres.
Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a
assegurar o direito fundamental de acesso à informação,
prevendo a observância da publicidade como preceito geral
e do sigilo como exceção. As exceções à publicidade advém
de informações sujeitas a sigilos legais (como o bancário e o
fiscal), pessoais ou classificadas (consideradas imprescindíveis
à segurança da sociedade ou do Estado). As informações,
porém, não permanecem classificadas eternamente, mas
apenas pelo prazo máximo de 25 (vinte e cinco) anos, no
caso de informações ultrassecretas. Já as informações pes-
soais terão seu acesso restrito pelo prazo máximo de 100
(cem) anos a contar da sua data de produção. Não poderá
ser negado acesso à informação necessária à tutela judicial
ou administrativa de direitos fundamentais.
A garantia do direito de acesso à informação é com-
preendida como dever do Estado, que será franqueada medi-
ante procedimentos objetivos e ágeis, de forma transparente,
clara e em linguagem de fácil compreensão.
Qualquer cidadão poderá apresentar pedido de acesso
a informações aos órgãos e entidades públicos, por qualquer
meio legítimo. O órgão ou entidade pública deverá autorizar
ou conceder o acesso imediato à informação disponível. Não
sendo possível conceder o acesso imediato, o órgão ou enti-
dade deverá responder o pedido no prazo de até 20 (vinte) dias.
No caso de indeferimento de acesso a informações,
o cidadão poderá interpor recurso contra a decisão no prazo
de 10 (dez) dias a contar da sua ciência, que será dirigido à
autoridade hierarquicamente superior à que exarou a de-
cisão impugnada. Esta terá um prazo de 5 (cinco) dias para
decidir sobre o recurso. Caso a negativa persista, o cidadão
191
ainda pode recorrer, sucessivamente, à Controladoria-Geral
da União (CGU) e à Comissão Mista de Reavaliação de Infor-
mações (CMRI), esta última um colegiado composto por dez
ministros de Estado. Casos De omissão de respostas pelo
órgão ou entidades são passíveis de reclamação, direcionadas
diretamente à CGU e, sucessivamente, à CMRI.
A Lei de Acesso à Informação prevê como conduta ilícita,
que enseja responsabilidade do agente público ou militar, a re-
cusar em fornecer informação requerida, o retardo deliberado
no seu fornecimento ou o fornecimento intencional de forma
incorreta, incompleta ou imprecisa, entre outras condutas
que prejudiquem a efetividade da Lei, prevendo para estas a
pena de, no mínimo, suspensão aos servidores estatutários
e transgressões militares médias ou graves àqueles sujeitos
aos regulamentos disciplinares das Forças Armadas.
A pessoa física ou entidade privada que detiver infor-
mações em virtude de vínculo de qualquer natureza com o
poder público e deixar de observar o disposto na Lei estará
sujeita a diversas sanções, dentre as quais a rescisão do
vínculo com o poder público e a declaração de inidoneidade
para licitar ou contratar com a administração pública.
192
O acesso à informação deve atingir a atuação de
alguns agentes privados, como os empregadores,
as empresas que prestam serviços públicos ou as
empresas que exercem atividades geradoras de risco
coletivo, como indústrias com alto potencial danoso
ao meio-ambiente, e outros que possam afetar os
direitos sociais ou os bens públicos8.
8 Idem, p. 212.
9 Idem, p. 23.
10 BUCCI, Eduardo Salada. O acesso à informação pública como direito fun-
damental à cidadania. Disponível em http://www.ambito-juridico.com.br/site/
index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=6490. Acesso em 6.7.17.
193
na Constituição Federal. Para tanto, se faz necessário
o acesso à informação pública, que é pré-requisito
para o exercício deste direito inerente à democracia.
(...)
Assim, a sociedade tem direito à promoção do bem
estar social, devendo agir como agente fiscaliza-
tório direto das políticas adotadas, ou que vão ser
adotadas, pelo Estado. Contudo, sem o DAIP não
será possível tal atitude por parte dos cidadãos, que
não terão dados necessários ao livre discernimento
para exercitar tal direito. Desta maneira, se encontra
como pré-condição o acesso à informação pública.
194
cipais instrumentos no combate a esse crime e é tido como
referência pelas Nações Unidas.
Em 2015, a organização Repórter Brasil e o instituto
InPACTO solicitaram, com base nos artigos 10, 11 e 12 da Lei
de Acesso à Informação (12.527/2012),
195
Contemporâneo” foi publicada em fevereiro de 2016 e con-
solidou os dados de empregadores autuados em decorrência
de caracterização de trabalho análogo ao de escravo e que
tiveram decisão administrativa final entre dezembro de 2013
e dezembro de 2015. As informações foram compiladas pelo
Ministério do Trabalho e Emprego.
Repórter Brasil e InPACTO declararam que o objetivo
das organizações ao veicular a “Lista Suja” era garantir o
direito da sociedade e do setor empresarial à transparência
sobre o tema, fornecendo informações sobre os flagrantes
confirmados por trabalho análogo ao de escravo realizados
pelo governo.
Na ocasião, Leonardo Sakamoto justificou a medida:
196
à Informação. Solicitação que pode ser repetida por
qualquer cidadão, organização social ou empresa.
A lista tem sido, enquanto a “lista suja” segue suspen-
sa, o principal instrumento das empresas associadas
do InPACTO para o controle e monitoramento de sua
cadeia produtiva com relação ao trabalho escravo.13
13 Idem.
197
passiveis de regularização fundiária, com base na novel Lei n.º
13.456/2017, e quais seriam passíveis de usucapião, requereu
à referida empresa, com fundamento na Lei n.º 12.527/11 e
na Lei Distrital n.º 4.990/2012, o acesso a tal informação.
Não logrando êxito e, ainda com espeque na Lei de Acesso à
Informação, recorreu até a última instância administrativa,
exercida pela Controladoria-Geral do Distrito Federal, que, ao
final, deferiu o pleito da autora e determinou à Companhia
Imobiliária de Brasília – Terracap que promovesse a entrega
da informação, qual seja, a indicação de todos os terrenos
de propriedade dela.
A Controladoria-Geral do Distrito Federal (CGDF)
representa a última instância recursal da Lei de Acesso à
Informação em nível distrital (Lei Distrital 4.990/2012). No
exercício de sua competência legal, a referida instância de-
cidiu, em 5 de abril do corrente ano, de forma favorável ao
pleito da requerente, conforme segue:
198
venda e pelo fornecimento, no prazo máximo de 90
dias, da relação completa dos restantes dos imóveis,
anexar cópia da resposta aos autos e restituí-lo a
esta Controladoria-Geral para ciência e posterior
arquivamento.
Atenciosamente,
Controladoria Geral do Distrito Federal”14
199
poderia negar o acesso do requerente ao Relatório/VIGEP n.º
003/2017, que tratava do tema do seu interesse.
A CGU não se furtou à análise do alegado caráter sigiloso
do documento, afastando-o, com base nos artigos 22 da Lei
n.º 12.527/2011 e 157 da Lei nº 6.404/1976.
Quanto ao mais, assim foi vazado o parecer que opinou
pelo provimento do recurso e que foi acolhido pelo Ouvi-
dor-Geral da República15:
200
Observa-se que o art. 129, do Decreto Lei 5452 de
1943 (Consolidação das Leis do Trabalho), na linha do
que estabelece o art. 7.º, XVII da Constituição, dispõe
que todo empregado terá direito anualmente ao gozo
de um período de férias, sem prejuízo da remuneração.
Por seu turno, o art. 130 dispõe que após cada período
de 12 (doze) meses de vigência do contrato de trabalho,
o empregado terá direito a férias, e o art. 134 que as
férias serão concedidas por ato do empregador, em um
só período, nos 12 (doze) meses subseqüentes à data em
que o empregado tiver adquirido o direito.
A não concessão das férias no denominado período
concessivo gera despesa para o empregador, uma
vez que a remuneração haverá de ser paga em dobro,
nos termos do art. 137 da CLT.
Resta evidenciado o interesse público na concessão
das férias no prazo legal, uma vez que sua extra
polação gera acréscimo de despesa para a empresa
pública. Para além disso, verifica-se, no caso vertente,
evidente direito do requerente, na condição de em-
pregado da requerida, de conhecer as razões pelas
quais não serão concedidas férias aos empregados
no período de maio de 2017 a abril de 2018, período
no qual, fatalmente, restarão escoados os prazos de
concessão de férias de diversos empregados.
Frise-se que a CLT, em seu artigo 136, § 1.º, determina
que vencido o mencionado prazo [período concessivo]
sem que o empregador tenha concedido as férias, o em-
pregado poderá ajuizar reclamação pedindo a fixação,
por sentença, da época de gozo das mesmas, disposição
que evidencia o direito de o empregado gozar as
férias no período fixado na lei e, consequentemente,
de saber os motivos pelos quais o exercício do direito
está empecilhado.
Cabe à entidade pública harmonizar a necessidade
de preservação de certas informações consideradas
de cunho estratégico, como é o caso do sigilo comer-
cial estabelecido pela Lei nº 6.404/1976, invocada
pela requerida, com os princípios de proteção ao
trabalhador, estes trazidos pela CLT, pela doutrina
e pela jurisprudência correlata, sendo esta também
uma forma de proteção às próprias estatais e aos
cofres públicos, como no caso de não concessão de
201
férias no prazo legal, que acarreta o pagamento em
dobro da remuneração correspondente. Além disso,
a não concessão pode gerar sanções pelo descum-
primento de regras relativas a férias.
Não se alegue que o momento de concessão das férias
será aquele que melhor consulte aos interesses da
empresa, como dispõe a CLT (art. 136, caput), porque
tal faculdade tem que ser exercida nos limites tem-
porais fixados pela mesma norma, ou seja, dentro
do período concessivo.
16 https://www.socioambiental.org/pt-br/noticias-socioambientais/bndes-
descumpre-decisao-da-controladoria-da-uniao-e-nega-acesso-a-dados-sobre-
belo-monte
202
do empréstimo destinado a financiar a usina, a empresa
Norte Energia fosse disponibilizados. 17
203
Segundo a ISA, “Belo Monte recebeu um financiamento
de R$ 22,5 bilhões do BNDES, o que equivale a cerca de 80% do
valor da obra. Desse valor, R$ 3,7 bilhões foram destinados ao
cumprimento de obrigações socioambientais e à implantação
de um plano de desenvolvimento sustentável da região de
Altamira”. O Instituto afirmou, à época, que “a própria CGU
ou outros órgãos de controle, como o Tribunal de Contas e
o Ministério Público, não tiveram acesso a esses dados para
confirmar quais informações o banco realmente possui e se
elas são realmente sigilosas”, de modo que “a sociedade acaba
sem ter informações sobre o orçamento destinado à garantia
de direitos das populações atingidas, que são informações
de evidente interesse público”18.
A decisão da CGU impôs ao BNDES a ampliação das me-
didas de transparência das informações relativas a obrigações
socioambientais dos beneficiários de seus empréstimos,
pois “além de representarem instrumento à efetividade do
comando constitucional, [as obrigações] servem de impor-
tante meio para a redução dos riscos inerentes ao negócio,
em especial no que se refere à eventual responsabilização
solidária da instituição financeira por conduta que gere
danos ao meio ambiente”.
Uma vez que o BNDES descumpriu a determinação da
CGU, o Ministério Público Federal propôs ação, com base na
Lei de Acesso à Informação, em que postulava a disponibi-
204
lização dos relatórios ao ISA, em virtude da qual foi feito
acordo extrajudicial, que assegurou a publicação periódica
dos relatórios.
205
O Auditor a quem coube a produção do parecer ar-
gumentou, na linha do que defendera o Ministério Público
Federal, em processo precedente:
206
destinatários as sociedades de economia mista na
prestação de informações de interesse particular
dos administrados, não seria razoável julgar que
o terceiro, empregado do Banco do Brasil antes da
demissão, seja desinteressado em conhecer e apalpar
os autos processuais do procedimento que apurou
transgressão funcional a ele imputada; até porque
não configura esta uma hipótese excepcional de
sigilo resguardada pela CF/1988 ou pelos incisos I e II
do art. 6º3 do Decreto nº 7.724/2012, o qual disciplina
a Lei de Acesso à Informação no plano do Executivo
Federal ou ainda pela Lei das Sociedades Anônimas.
Além do mais, se até informações públicas devem
ser disponibilizadas aos administrados, ressalvadas
as protegidas por sigilo, quiçá as que guardem per-
tinência com a vida pessoal de tais pessoas.
5. Conclusões
Um Estado será mais ou menos democrático de acordo
com o nível de transparência na ação dos agentes públicos,
de acesso às informações, de possibilidade de participação
dos cidadãos e de prestação de contas por parte dos gestores.
Não é por outra razão que o acesso à informação como
direito fundamental, é reconhecido por importantes or-
ganismos da comunidade internacional, como evidenciam
a Declaração Universal dos Direitos Humanos, o Pacto In-
ternacional dos Direitos Civis e Políticos e a Convenção das
Nações Unidas contra a Corrupção.
207
Em muitos países, é percebido um grande esforço para
assegurar o aceso às informações, preservando-se, apenas,
aquelas legalmente protegidas, como condição de prevenção
da corrupção e fortalecimento das instituições.
No Brasil, a Constituição da República erige, no art.
5.º, XXXII, o direito à informação como direito fundamental,
matéria regulamentada pela Lei n.º 12.527/2012 – Lei de
Acesso à Informação (LAI), segundo a qual a transparência
é regra e o sigilo só é admitido em casos expressamente
motivados, nas circunstâncias mencionadas.
O direito de acesso à informação é essencial para a
garantia do exercício dos direitos sociais e, por isso, deve
atingir não apenas a ação estatal, mas, também, a atuação
de alguns agentes privados, como os empregadores, as em-
presas que prestam serviços públicos e outros que possam
afetar os direitos sociais ou os bens públicos, pois o escopo
do direito de acesso à informação é muito mais amplo do que
a obtenção de um dado público, em particular, e nisso não se
esgota. É direito instrumental imprescindível à efetividade
dos direitos sociais constitucionalmente assegurados.
Assim, a garantia de acesso a informações, seja no
âmbito público, seja na esfera privada, promoveu alterações
importantes na qualidade da democracia brasileira, com
destaque para avanços em matéria de garantia do exercício
de direitos sociais, como evidenciam os casos elencados no
presente texto.
6. Referência bibliográficas
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AMARAL, Marcelo Santos (2007). Accountability, governo local
e democracia. Salvador: Dissertação de Mestrado. Disponível
em http://www.bibliotecadigital.ufba.br/tde_busca/arquivo.
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n.º 99923.000573/2017-45. Parecer da Auditora Federal de
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210
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trabalho: o caso italiano. In MELO FILHO, Hugo et PETRUCI,
Fabio. Direito material e processual do trabalho: uma inter
locução entre Brasil e Itália. São Paulo: LTr, 2016.
211
2001. Disponível em <http://hdr.undp.org/en/reports/global/
hdr2002 /papers/Peruzzotti-Smulovitz_2002.pdf>.
212
O DIREITO À INFORMAÇÃO À LUZ DA PERSPECTIVA
DO DIREITO COM TRUNFO DE DWORKIN*
Anjuli Tostes Faria Melo
I. INTRODUÇÃO
A teoria do direito de Ronald Dworkin fornece um rele-
vante ferramental teórico para a tomada de decisão. Centrado
na preocupação de que o juiz possa sempre identificar os
direitos das partes no caso concreto, o autor formula um
importante conceito: direitos são trunfos políticos frente
a justificativas de fundo utilitárias formuladas pelo Estado.
Esse conceito, aliado a uma compreensão do direito como
integridade, será o norte para o desenvolvimento do presente
trabalho.
213
Com esteio na teoria do direito formulada por Dworkin,
será analisado o acórdão do Supremo Tribunal Federal refer-
ente ao Recurso Ordinário em Mandado de Segurança (RMS)
n. 23.036-1/RJ22, em que os recorrentes se insurgiam contra
a negativa de acesso às gravações das sustentações orais de
julgamentos realizadas perante o Superior Tribunal Militar
(STM) durante o período da ditadura.
Buscar-se-á, a partir da análise empreendida, responder
a seguinte pergunta: a consideração dos direitos – e, nesse
caso específico, do direito à informação - como trunfos tem
impacto sobre a tomada de decisão?
No acórdão mencionado, um mesmo caso concreto
ensejou duas decisões com perspectivas diametralmente
opostas. Pretende-se investigar, por meio do presente tra-
balho, se a consideração do direito à informação como trunfo,
sob a perspectiva de Dworkin, foi variável determinante para
a definição do resultado do julgamento no caso concreto.
Primeiramente, faremos uma exposição geral da teoria
do direito de Dworkin, tomando por base, principalmente,
dois livros relevantes para sua compreensão: Levando os
Direitos a Sério (Taking the Rights Seriously, 1977)23, em
que Dworkin expõe algumas de suas ideias por meio de
uma coleção de ensaios; e O Império do Direito (Law Em-
pire, 1986)24, uma versão mais amadurecida em que autor
214
desenvolve e aperfeiçoa algumas das concepções apresen-
tadas no primeiro livro. Desse modo, serão explicitados os
principais elementos da teoria de Dworkin, destacando-se
os mais relevantes à análise empreendida, como a concepção
de direitos como trunfos, a tese da única resposta correta,
o conceito de norma jurídica, a distinção entre argumentos
de princípio e de política, a interpretação construtiva e a
concepção de direito como integridade.
Na sequência, a teoria do direito de Dworkin será uti-
lizada como ferramenta para a análise dos votos dos minis
tros Maurício Corrêa e Nelson Jobim, no bojo do acórdão
supramencionado. O primeiro, relator originário, decidiu pelo
não provimento do recurso, com base, sucintamente, (i) na
colisão entre o direito a informação e o direito a intimidade e
(ii) na inaplicabilidade da lei de arquivos, negando, por-
tanto, o direito a informação no caso concreto. O segundo,
relator para o acórdão, entendeu pelo provimento do recurso,
com base na não configuração de situação excepcional apta
a limitar o direito a informação.
215
II. A TEORIA DO DIREITO DE DWORKIN
25 “Direitos são melhor compreendidos como trunfos sobre alguma justificativa
de fundo para decisões políticas que afirmem um objetivo para a comunidade
como um todo.” (DWORKIN, Ronald. Rights as Trumps. In: WALDRON, Jeremy.
The Theories of Rights. Oxford: Oxford University Press, 1984, p. 153).
26 DWORKIN, Ronald. Levando os Direitos a Sério. São Paulo: Martins Fontes,
2010, p. XV.
216
um trunfo, portanto deve ter um peso maior na avaliação dos
tomadores de decisão.27
Essa caracterização revela uma compreensão liberal
do direito, que permeará do primeiro ao último escrito de
Dworkin. Há, no entanto, uma evolução à descrição inicial de
Carl Schmitt – que expressa um tom mais ideológico do que
filosófico - pois não reveste os direitos fundamentais de um
pretenso caráter absoluto28. Na verdade, a própria definição
do direito como trunfo explicita que, em casos extremos, é
possível que uma meta coletiva29 venha a se sobrepor a um
direito subjetivo30:
27 É importante compreender que, para Dworkin, tanto direitos quanto metas
são expressões de objetivos políticos, e que esses últimos são justificações políti-
cas genéricas para um determinado estado de coisas. Podemos considerar algo
como um objetivo político no âmbito de uma teoria política se, para essa teoria,
ele contar a favor de uma decisão política que tem a probabilidade de promover
um estado de coisas, e contra uma decisão que irá retardar sua ocorrência ou
colocar esse estado de coisas em perigo. Um objetivo político pode se manifestar
tanto como um direito quanto como uma meta no âmbito de uma determinada
teoria política: um direito é um objetivo político individuado, enquanto uma
meta é um objetivo político não- individuado. (DWORKIN, Ronald. Levando os
Direitos a Sério. São Paulo: Martins Fontes, 2010, pp. 142-143.)
28 SCHMITT, Carl. Teoría de La Constitución. Madrid: Alianza, 1996, p. 169
29 Meta é um objetivo político não-individuado, ou seja, promove um estado
de coisas cuja especificação não requer a concessão de nenhuma oportunidade
ou recurso particular, nem de nenhuma liberdade para indivíduos determina-
dos. Uma meta coletiva estimula as trocas de benefícios e encargos em uma
determinada comunidade, visando a produção de algum benefício geral para
a comunidade como um todo. Como exemplos de meta, temos a eficiência
econômica e a segurança nacional. (DWORKIN, Ronald. Levando os Direitos a
Sério. São Paulo: Martins Fontes, 2010, p. 143.)
30 Um direito é um objetivo político individuado, pois conta a favor de uma
decisão política que promove um determinado estado de coisas no qual se
concede uma oportunidade, recurso ou liberdade para indivíduos determina-
dos - mesmo que com isso nenhum outro objetivo político seja servido e algum
objetivo político seja desservido – e conta contra uma decisão que retarde ou
coloque em perigo esse estado de coisas, mesmo que com isso algum outro
objetivo político possa ser afetado. (DWORKIN, Ronald. Levando os Direitos a
Sério. São Paulo: Martins Fontes, 2010, pp. 142-143.)
217
car, podemos dizer que não chamaremos de direito
qualquer objetivo político, a menos que ele tenha
um certo peso contra as metas coletivas em geral;
a menos que, por exemplo, não possa ser invalidado
mediante o apelo a qualquer das metas rotineiras
da administração política, mas somente por uma
meta de urgência especial.”31
2) Casos Difíceis
Segundo Dworkin, quando juristas tentam descrever
a lei por meio de conceitos que não são claros – “normas de
textura aberta”, no dizer de Hart - acabam por gerar nos apli-
cadores do direito perplexidades conceituais, e a controvérsia
entre esses aplicadores é um desacordo não sobre o fato ou
a doutrina, mas sobre a forma correta de interpretar esses
conceitos. Não haveria clareza, portanto, sobre o modo como
resolver controvérsias conceituais com base nas técnicas
correntemente utilizadas pelos juízes na prática do direito.33
Há, também, um outro tipo de dificuldade interpretativa
imposta aos aplicadores do direito, que se manifesta quando
não é possível identificar de forma precisa, no caso concreto,
31 DWORKIN, Ronald. Levando os Direitos a Sério. São Paulo: Martins Fontes,
2010, p. 144. (Aqui fiz uma correção na tradução, para manter a fidedignidade
ao texto original.)
32 DWORKIN, Ronald. Levando os Direitos a Sério. São Paulo: Martins Fontes,
2010, p. 314.
33 DWORKIN, Ronald. Levando os Direitos a Sério. São Paulo: Martins Fontes,
2010, p. 3.
218
a regra correta a ser aplicada: seja porque há dúvidas entre a
aplicabilidade de duas ou mais regras, seja porque não existe
regra alguma que poderia subsumir o fato no caso concreto.34
Esses dois tipos de problemas manifestam-se espe-
cialmente no que Dworkin chama de “casos difíceis”, e re-
querem, portanto, a aplicação de um método especial para
serem solucionados. As soluções oferecidas pelo positivismo
jurídico - criticado pelo autor em sua versão mais refinada,
formulada por Hart – e pela teoria do direito de Dworkin
fornecem respostas distintas para esses problemas, que
serão aqui brevemente analisadas.
O positivismo concebe o direito como um sistema de
regras. Essas regras são consideradas como válidas se, quando
da sua gênese, tiverem sido formuladas respeitando pro-
cedimentos pré-estabelecidos, que fazem referência a uma
“regra fundamental de reconhecimento”.35
Hart reconhece que as regras jurídicas possuem limites
imprecisos, em virtude de sua “textura aberta”. Além disso,
há situações em que não haveria uma regra explícita a ser
aplicada ao caso. Nesses casos problemáticos, Hart afirma
que os juízes estariam autorizados a exercitar um poder
discricionário, estabelecendo uma nova legislação no caso
concreto36. Segundo Dworkin,
34 DWORKIN, Ronald. Levando os Direitos a Sério. São Paulo: Martins Fontes,
2010, p. 55.
35 DWORKIN, Ronald. Levando os Direitos a Sério. São Paulo: Martins Fontes,
2010, p. 33.
36 HART, H. L. A., The Concept of Law, apud DWORKIN, Ronald. Levando os
Direitos a Sério. São Paulo: Martins Fontes, 2010, p. 35.
219
exerçam um poder discricionário independente para
legislar sobre problemas que o direito não alcança.”37
37 DWORKIN, Ronald. Levando os Direitos a Sério. São Paulo: Martins Fontes,
2010, p. 195.
38 DWORKIN, Ronald. Levando os Direitos a Sério. São Paulo: Martins Fontes,
2010.
39 DWORKIN, Ronald. Levando os Direitos a Sério. São Paulo: Martins Fontes,
2010, p. 165.
40 DWORKIN, Ronald. Levando os Direitos a Sério. São Paulo: Martins Fontes,
2010, p. 192.
220
pela sobre-humana capacidade argumentativa de
Hércules é definido, de um lado, pela possibilidade
de variar a hierarquia dos princípios e objetivos do
direito positivo e de corrigir ‘erros’. Hércules deve
descobrir a série coerente de princípios capaz de
justificar a história institucional de um determinado
sistema de direitos, ‘do modo como é exigido pela
equidade’.”41
221
Quando os princípios se intercruzam (...), aquele
que vai resolver o conflito tem que levar em conta
o peso de cada um.”43
43 DWORKIN, Ronald. Levando os Direitos a Sério. São Paulo: Martins Fontes,
2010, pp. 39-42
44 Hart e A. M. Honore, no livro Causation in the Law (A Causação no Direito)
discutiram as perplexidades conceituais relativas ao conceito de “infração legal”,
mas, ao contrário dos demais positivistas predecessores de Hart, propuseram-se
a explicar tanto os sentidos cotidianos como os estritamente jurídicos desse
conceito. Hart e seus demais colegas da corrente filosófica de Oxford, e J. L.
Austin em particular, focaram no estudo da linguagem para definir o sentido que
devem ter as regras para os seus aplicadores. (in: DWORKIN, Ronald. Levando
os Direitos a Sério. São Paulo: Martins Fontes, 2010, p. 12.).
45 DWORKIN, Ronald. Levando os Direitos a Sério. São Paulo: Martins Fontes,
2010, p. 129.
46 DWORKIN, Ronald [1986]. Law’s Empire. Cambridge: Harvard University
Press, 2000, p. 52.
47 DWORKIN, Ronald. Levando os Direitos a Sério. São Paulo: Martins Fontes,
2010, p. 6.
222
morais e não a estratégias ou fatos jurídicos”, como quer-
em fazer crer os positivistas.48 Em O Império do Direito, a
tese da única resposta certa apresenta uma evolução: o juiz
Hércules passa de um juiz devotado aos princípios para um
aplicador do direito na busca da “melhor interpretação” para
o caso, que estará fundada em uma compreensão do direito
como integridade.49
Em O Império do Direito, Dworkin ataca a teoria semân-
tica positivista de forma mais detalhada, descrevendo seus
defensores como prisioneiros do “aguilhão semântico”. Para
esses teóricos, o direito se resumiria a uma questão de fato,
um dado objetivo, e os conceitos jurídicos como convenções
jurídicas para o uso de certos termos. Segundo Dworkin,
os desacordos acerca do direito não são meros desacordos
verbais – se assim fosse, bastaria, como creem os partidários
da Teoria do Dado Objetivo (Plain Fact Theory), uma pesquisa
acerca dos sentidos atribuídos a esses conceitos jurídicos
indeterminados. Na verdade, os desacordos acerca do Di-
reito envolvem conflitos interpretativos: os conceitos não
decorrem de simples convenções, mas de interpretação. O
Direito não é, portanto, uma mera questão de semântica,
mas de “concepção”.50
Para Dworkin, o habitat do fenômeno jurídico é a contro-
vérsia e o debate, razão pela qual propõe que se realize uma
interpretação com características específicas, denominada
“interpretação construtiva”. A “interpretação construtiva”
visa “impor um propósito a um objeto ou prática, afim de
48 DWORKIN, Ronald. Levando os Direitos a Sério. São Paulo: Martins Fontes,
2010, p. 12.
49 DWORKIN, Ronald [1986]. Law’s Empire. Cambridge: Harvard University
Press, 2000, p. 52-53.
50 DWORKIN, Ronald [1986]. Law’s Empire. Cambridge: Harvard University
Press, 2000, p. 31-33.
223
torná-lo o melhor exemplo possível da forma ou do gênero
aos quais se imagina que pertençam”51. Essa interpretação
pressupõe uma “atitude interpretativa”, realizada do ponto
de vista interno52, que implica na busca pela finalidade ge
ral da prática (dimensão crítica), de modo que seja possível
compreender a melhor maneira de se continuar essa prática
(dimensão construtiva). Quando desenvolvida de forma apro-
priada, a atitude interpretativa implica que “a interpretação
repercuta na prática, alterando sua forma, e a nova forma
incentiva uma nova interpretação”53, estabelecendo-se uma
relação dialógica. Portanto, a prática, ou o conceito jurídico,
possui um valor, e é compreendida, aplicada, modificada,
limitada ou ampliada de acordo com esse valor.
A investigação a respeito do valor dessa prática, em-
preendida por meio da interpretação construtiva, deve ser
concebida à luz da concepção de direito como integridade54.
Essa concepção introduz uma noção de congruência com
um todo admitido como coerente em uma comunidade de
224
princípios, e é aplicada tanto na atividade legislativa quanto
na deliberação judicial. 55Segundo Dworkin:
225
gramática de produzir um acordo racionalmente
motivado entre participantes da argumentação.”57
226
por princípios comuns, e não somente por regras criadas
em conformidade com um acordo político.60
3) Direito e Moral
A expurgação da moral do contexto jurídico havia sido
estabelecida pelo positivismo jurídico na busca de uma pre-
tensa “pureza” das normas jurídicas. No entanto, ela acaba
sendo, por eles, contraditoriamente resgatada no contexto
dos casos difíceis, sem o componente de racionalidade al-
cançado quando se utiliza o direito como um medium para
a sua assimilação. Segundo Habermas:
60 DWORKIN, Ronald. O Império do direito. São Paulo: Martins Fontes, 2003,
p. 254.
227
padrões morais, que não são mais cobertos pela
autoridade do direito.”61
228
lado, os argumentos de política, destinados a estabelecer
objetivos coletivos66, não passaram por esse filtro.
Para explicitar essa diferenciação, Dworkin formula
um exemplo no qual uma empresa aeronáutica ingressa
com uma ação para pleitear o recebimento de um subsídio
previsto em lei. Ao invocar o direito a esse subsídio, a au-
tora está formulando um argumento de princípio, pouco
importando se a defesa nacional ou a eficiência econômica
global poderão ser melhoradas com a sua concessão, muito
embora esse tipo de argumento pudesse estar presente na
gênese da lei. Poder-se-ia admitir, inclusive, que a lei estava
politicamente errada quando foi adotada. O direito ao sub-
sídio não depende mais de um argumento de política para
justificá-lo, pois o processo legislativo o transformou em
uma questão de princípio.67
Ao contrário de Dworkin, os positivistas não estabele-
cem distinção alguma entre argumentos de princípio e de
política. Para os positivistas, uma decisão apropriada para um
caso difícil estaria na esfera discricionária do juiz, podendo
estar embasada tanto em argumentos de princípio quanto
de política. 68Assim, o positivismo acaba incorrendo em con-
tradição: promete um direito puro pretendendo distanciá-lo
da moral, mas permite que critérios axiológicos penetrem
em suas decisões nos casos difíceis, sem que tenham passado
pela mediação do direito.
caso da Spartan Steel.” (DWORKIN, Ronald. Levando os Direitos a Sério. São Paulo:
Martins Fontes, 2010, p. 1439.)
66 DWORKIN, Ronald. Levando os Direitos a Sério. São Paulo: Martins Fontes,
2010, p. 141.
67 DWORKIN, Ronald. Levando os Direitos a Sério. São Paulo: Martins Fontes,
2010, p. 143.
68 DWORKIN, Ronald. Levando os Direitos a Sério. São Paulo: Martins Fontes,
2010, p. 131 e 132.
229
Segundo Carvalho Neto, Dworkin admite que o Direito
recepcione os conteúdos morais de uma comunidade de
princípios para conferir a esses maior densificação, de modo
que passem a funcionar não mais como critérios axiológicos,
mas jurídicos:
230
direitos como trunfos diante dos objetivos cole-
tivos, a não ser como um caso limite, pois ele é a
fonte tanto da autoridade geral dos objetivos cole-
tivos quanto das restrições especiais à autoridade
desses objetivos, usada para justificar direitos mais
particulares.”70
4) Peso e Ponderação
A dimensão de peso, atribuída por Dworkin aos
princípios, relevante para os casos de colisão, difere-se, porém,
do critério de ponderação produzido por Alexy. Habermas ex-
plica que Dworkin resolve o problema da colisão de princípios
por meio de uma noção de transitividade (portanto, operada
em uma relação binária), em que um princípio pode gozar de
primazia no caso concreto, “porém não ao ponto de anular a
validade dos princípios que cedem o lugar”71:
70 DWORKIN, Ronald. Levando os Direitos a Sério. São Paulo: Martins Fontes,
2010, p. XX.
71 HABERMAS, Jürgen [1992]. Direito e Democracia: entre Facticidade e Validade.
Volume I. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2012, p. 258-259.
231
“Um princípio passa à frente do outro, conforme o
caso a ser decidido. No desenrolar dos casos, esta-
belece-se entre os princípios uma ordem transitiva,
sem que isso arranhe sua validade”72
232
Ao evidenciar a percepção de uma dimensão axiologi-
zante conferida pela teoria de Alexy aos princípios, Habermas
chama atenção para os riscos que essa concepção traz aos di-
reitos individuais. Quando se atribui uma dimensão de “pon-
deração” aos direitos, estes, assim como os valores, passam
a poder ser negociados segundo um critério de preferência
(ao invés do critério de aplicação/não-aplicação, inerente às
normas), permeando a decisão de elementos de convicção
subjetivos76: resultado que se contrapõe frontalmente à con-
cepção de direitos como trunfos formulada por Dworkin e,
em última análise, ao próprio princípio democrático.
Tomando esses pontos cardeais da teoria do direito de
Dworkin, passaremos agora a analisar o acórdão referente
ao Recurso Ordinário em Mandado de Segurança (RMS) n.
23.036-1/RJ.
233
III. UM BREVE RELATÓRIO SOBRE O CASO ANALISADO
234
Ante a negativa do tribunal, os requerentes impetraram
Mandado de Segurança, argumentando, em síntese, (a) que
foram violados os incisos XIV e LX do art. 5º da Constituição
Federal e negada vigência aos incisos XIII, XIV, XV e XVI do
art. 7º da Lei n. 8.906/94 (Estatuto da Ordem dos Advogados
do Brasil); arts 3º, 29, 75 e 387 do Código de Processo Penal
Militar; art. 40 e 155, do Código de Processo Civil; arts. 4º
e 22 da Lei 8.159/91 (Lei de Arquivos Públicos); e arts. 3º, 15
e art. 19, do Decreto n. 2.134/97, regulamentador da Lei n.
8.159/97; (b) que os processos que não estavam sob segredo
de justiça são públicos, devendo, portanto, ser franqueado o
acesso destes ao cidadão para que possa deles ter vista e tirar
cópias; (c) que tirar cópias de processos não é ato privativo
de advogado; (d) que, quanto ao segundo impetrante, por ser
ele advogado, não se lhe poderia negar nem mesmo o acesso
a autos que tramitem em segredo de justiça; e, por fim (e) a
natureza de arquivo público das gravações das sustentações
orais de advogados perante o tribunal.
A segurança foi denegada, conforme ementa a seguir
colacionada:
235
particulares - elaboração de livro -, atividade, in-
clusive de caráter comercial, não tem em vista a
defesa de direito subjetivo amparado em lei. Decisão
administrativa em harmonia com o ordenamento
jurídico, não se vislumbrando afronta ao rol das
garantias onde se define o pressuposto remédio
heróico (CF, art. 5º, LXIX, e Lei nº 1.533 art. 1º).
Medida de uso excepcional conhecida e denegada.
Unânime”. (Grifos meus)
STM – MANDADO DE SEGURANÇA MS 380 RJ
1997.01.000380-0 (STM)
Data de publicação: 09/12/1997
236
IV. ANÁLISE DO VOTO DO MINISTRO MAURÍCIO CORRÊA
1) Direito à intimidade
237
(...)
Na espécie, entendo inexistir direito líquido e certo,
visto que o interesse dos recorrentes – editar o livro
“Voz Humana” – não pode ultrapassar o dever de
proteger a imagem dos que se viram envolvidos em
processos julgados pelo Superior Tribunal Militar.”78
238
elaboração (...)”.79 Essa coerência discursiva não se verifica
na análise do Ministro Maurício Corrêa, que expressa um
entendimento descolado da inteligência contemporânea
da Corte Suprema, a qual concebe a valorização do direito à
informação como essencial ao Estado Democrático.
Para Dworkin, a atividade do intérprete deve ser real-
izada a partir de uma visão de direito como integridade, o
que estabelece a necessidade de uma consistência narrativa
com os precedentes, as disposições legislativas, a doutrina
e os princípios:
239
A dicotomia arguida tem o condão manter em segredo uma
parte importante da história, que, em última análise, não
é direito apenas daqueles que peticionaram pelo acesso a
informação no caso concreto, mas de todo o povo brasileiro,
no resgate de sua própria memória.
Na verdade, a teorização sobre a existência de um di-
reito à intimidade no caso, e a consequente “ponderação”
entre os princípios da intimidade e da publicidade, dá razão
à preocupação de Habermas de que a utilização da Teoria de
Alexy dê azo à utilização de critérios axiológicos. É claro que,
no voto, percebe-se uma distorção da proposta de Alexy, mas
aqui cabe uma reflexão sobre até que ponto essa preferência
valorativa foi objeto de opção deliberada ou se é apenas uma
consequência provável da aplicação da mencionada teoria,
conforme alertou Habermas. 81De todo modo, foi a partir da
instrumentalização da “ponderação de princípios” que se
propiciou uma transação sobre o direito à informação no
caso, destituindo-o de toda a sua força normativa.
Com efeito, a ferramenta de Alexy não se mostra ade
quada à análise desse caso concreto, tendo em vista não
haver colisão real entre princípios. Não existe tal direito
à intimidade dos juízes, membros do Ministério Público e
partes em um processo que não tenha, nem mesmo, corrido
em segredo de justiça.
81 Talvez, aqui, a questão possa ser mais simples do que o apresentado. Cf.
LIMA, George Marmelstein. Alexy à brasileira ou a Teoria da Katchanga. Jus
Navigandi, Teresina, ano 17, n. 3222, 27 abr. 2012. Disponível em: <http://jus.
com.br/artigos/21646>. Acesso em: 2 abr.2014.
240
2) A Não Violação à Lei de Arquivos Públicos (Lei 8.159/91)
241
edição de livro, ainda que, nesse caso, nem pode ser
afirmado o necessário INTERESSE PARTICULAR,
nem o imprescindível INTERESSE COLETIVO OU
GERAL.’
Do Decreto federal nº 2.134, de 27.01.1997, teriam
sido contrariados os seguintes preceitos:
‘Art. 3º É assegurado o direito de acesso pleno aos
documentos públicos, observado o disposto neste
Decreto e no art. 22 da Lei nº 8.159, de 8 de janeiro
de 1991.
(...)
Art. 15. Os documentos públicos sigilosos classifi-
cam-se em quatro categorias:
I - ultra-secretos: os que requeiram excepcionais
medidas de segurança e cujo teor só deva ser do
conhecimento de agentes públicos ligados ao seu
estudo e manuseio;
II - secretos: os que requeiram rigorosas medidas de
segurança e cujo teor ou característica possam ser
do conhecimento de agentes públicos que, embora
sem ligação íntima com seu estudo ou manuseio,
sejam autorizados a deles tomarem conhecimento
em razão de sua responsabilidade funcional; III - con-
fidenciais: aqueles cujo conhecimento e divulgação
possam ser prejudiciais ao interesse do País;
IV - reservados: aqueles que não devam, imediata-
mente, ser do conhecimento do público em geral.
(...)
Art. 19. São documentos passíveis de classificação
como reservados aqueles cuja divulgação, quando
ainda em trâmite, comprometa as operações ou
objetivos neles previstos.
Parágrafo único. A classificação de documento na
categoria reservada somente poderá ser feita pelas
autoridades indicadas no parágrafo único do art.
18 deste Decreto e pelos agentes públicos formal-
mente encarregados da execução de projetos, planos
e programas.
Esse Decreto é regulamentador do artigo 23 da Lei
nº 8.159/91, que cuida de renovação de classificação
242
de documentos considerados de interesse da socie-
dade e do Estado.
Entendo que tais dispositivos não têm, in casu, o
alcance que lhes emprestam os recorrentes, pois,
como bem salienta o parecer da Procuradoria Geral
da República, são preceitos que têm por sua ratio a
proteção de valores outros, diversos dos que moti-
varam o acesso aos registros de áudio da corte a quo.
(...)
Some-se a isso o fato de as gravações das sessões
realizadas pelos Tribunais terem por fim exclusivo
subsidiar a coleta de elementos que devam constar
do processo, após transcritas, o que não se confunde
com a noção de arquivo público. De uso irrestrito são
as notas taquigráficas já revisadas pelos juízes que
as subscrevem, e não o teor das gravações contendo
todas as discussões travadas por época do respec-
tivo julgamento. São registros fonográficos de uso
privativo do órgão e que sofrem restrição quanto à
divulgação, como se infere do parágrafo único do
artigo 1º da Lei 9.507/97, verbis:
‘Considera-se de caráter público todo registro ou
banco de dados contendo informações que sejam
ou que possam ser transmitidas a terceiros ou que
não sejam de uso privativo do órgão ou entidade
produtora ou depositária das informações’”82
243
Rodrigues83, a Lei 8.159/91 prevê duas “condições” para que a
informação seja obtida: o interesse particular ou o interesse
coletivo ou geral, sendo que, no caso em concreto, segundo
ela, não se verificaria o cumprimento de nenhuma dessas
condições.
O art. 4º da Lei 8.159/91, na verdade, reproduz o inciso
XXXIII do art. 5º da Constituição Federal, in verbis:
“Art. 5º...............................................
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos pú-
blicos informações de seu interesse particular, ou
de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas
no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, res-
salvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à
segurança da sociedade e do Estado;”
244
informação deve ser concedido. Sob esta ótica, “particular”
e “coletivo” são interpretadas como expressões de sentidos
opostos e também complementares.
De todo modo, mesmo que os trechos mencionados evi-
denciassem condições, tal como defende o Ministro Maurício
Corrêa em seu voto, é de se notar que em momento algum
se indica qual seria a terceira categoria de interesse na qual
o pedido formulado se enquadraria, e que não seria hábil a
propiciar a concretização do direito. Provavelmente isso
decorre mesmo do fato de que tal demonstração é impossível
do ponto de vista lógico. O caráter restritivo dado ao dis-
positivo para negar o direito à informação no caso concreto
demonstra, ademais, esse direito não foi considerado como
um direito fundamental.
A interpretação restritiva prossegue quando da in-
terpretação do objeto do pedido como incompatível com o
conceito de arquivo público, enquadrando como informações
“de uso privativo do órgão” as gravações das sustentações
orais de advogados em processos que não correram sob
segredo de justiça, nem foram classificados como previsto
pelo art. 15 do Decreto 2.134/2007, regulamentador da Lei
de Arquivos Públicos.
Cotejando-se o mencionado artigo com os demais
dispositivos constitucionais que tratam do direito à infor-
mação (especialmente os incisos XIV e LX do art. 5º) e com os
princípios regentes da ordem democrática, compreendidos
como um todo coerente, a decisão pela negação do direito à
informação no caso se mostra equivocada.
Por fim, cumpre registrar brevemente a respeito das
discussões travadas entre os Ministros no sobre o caso,
quando do pedido de vista pelo Ministro Nelson Jobim:
245
“O Sr. Ministro Nelson Jobim: Sr. Presidente, está
no poder discricionário do Presidente do Tribunal
conceder ou vedar de forma discricionária o acesso a
dados de processos que são públicos, as sustentações
orais dos advogados?
(...)
‘Art. 5º ..................................................................
XXXIII – todos têm direito a receber dos órgãos
públicos informações de seu interesse particular,
ou de interesse coletivo ou geral, que serão presta-
das no prazo da lei, sob pena de responsabilidade,
ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível
à segurança da sociedade e do Estado.’
246
seja do interesse deles divulgar. Tema que, como
se vê, está relacionado com o direito constitucional
à privacidade.
247
No entanto, essa teoria ainda mostra potencial expli-
cativo para descrever as bases da tomada de certas decisões
em casos concretos, como a parece ser o caso do voto do
Ministro Maurício Corrêa. As preocupações manifestas pelos
ministros em suas falas reforçam a fragilidade da construção
realizada pelo Ministro Maurício Corrêa para decidir pelo não
provimento do recurso, e portanto, pela negação do direito
no caso concreto. A dissonância do voto com o contexto
histórico e moral; a inexistência de menções a precedentes e
o descolamento com a jurisprudência sobre o tema; a funda-
mentação em princípios constitucionais que apresentariam,
na melhor das hipóteses, uma colisão apenas aparente com o
princípio da publicidade no caso concreto; a afirmação de uma
escolha discricionária mesmo na existência de norma cons
titucional expressa delimitando o direito em questão e, por
fim, a interpretação ampliativa de uma norma de hierarquia
inferior (inciso 1 do Provimento n. 54 /STM) para restringir
um direito fundamental, parecem demonstrar que se tomou,
em primeiro lugar, uma decisão baseada em convicções
pessoais (e não jurídicas) sobre como deveria ser decidido
o caso concreto para, em seguida, adotar-se seletivamente
argumentos jurídicos para que embasassem essa decisão.
Percebe-se que se realiza uma construção teórica para
servir como fundamento para a uma decisão já tomada – de
ocultar os registros sobre os posicionamentos dos envolvidos
em processos julgados pelo Superior Tribunal Militar –, e
não para que seja possível, a partir de um processo de inter-
pretação construtiva, chegar-se ao direito aplicável no caso
concreto. Assim, a não consideração do direito à informação
à luz da perspectiva do direito como um trunfo parece fazer
parte, na verdade, uma estratégia de decisão, não podendo ser
albergada à luz da dimensão da justificação. Segundo Dworkin:
248
“Sem dúvida, qualquer conjunto de leis e decisões
pode ser explicado histórica, psicológica ou socio-
logicamente, mas a consistência exige uma justifi-
cação, e não uma explicação, e a justificação deve ser
plausível, e não postiça. Se a justificação que Hércules
concebe estabelece distinções que são arbitrárias,
e se vale de princípios que não são convincentes,
então ela não pode, de modo algum, contar como
uma justificação.”85
85 DWORKIN, Ronald. Levando os Direitos a Sério. São Paulo: Martins Fontes,
2010, p. 186.
86 Dworkin prossegue na descrição da teoria dos erros: “Hércules aplicará,
portanto, pelo menos duas máximas na segunda parte de sua teoria de erros. Se
puder demonstrar, por argumentos históricos ou pela menção a uma percepção
geral da comunidade jurídica, que um determinado princípio, embora já tenha tido
no passado atrativo suficiente para convencer o poder legislativo ou um tribunal a
tomar uma decisão jurídica, tem agora tão pouca força que é improvável que con-
tinue gerando decisões desse tipo – então, nesse caso, o argumento da equidade
que sustenta esse princípio se verá enfraquecido. Se Hércules puder demonstrar, por
meio de argumentos de moralidade política, que esse princípio é injusto, a despeito
de sua popularidade, então o argumento de equidade que sustenta o princípio
estará invalidado. Hércules ficará encantado ao descobrir que essas distinções são
249
V. ANÁLISE DO VOTO DO MINISTRO NELSON JOBIM
250
de se sobrepor a metas que, segundo Dwrokin, define um
objetivo político como um direito.88
Prosseguindo nessa linha, o Ministro Nelson Jobim
demonstra a debilidade da argumentação construída para
negar o direito no caso concreto, atacando a tese sustentada
no voto do Ministro Maurício Corrêa de que as gravações das
sessões realizadas pelo tribunal não possuiriam caráter de
arquivo público em razão de “terem por fim exclusivo subsid-
iar a coleta de elementos que devam constar do processo”89.
Com efeito, a definição de arquivo público trazida pela Lei
8.159/91 estabelece que estes são conjuntos de documentos
produzidos e recebidos por órgãos públicos de âmbito federal,
estadual, do Distrito Federal e municipal em decorrência de
suas funções administrativas, legislativas e judiciárias, no
exercício de suas atividades. A referida Lei não estabelece,
portanto, exceções relativas a “documentos de uso interno
do tribunal”.
No tocante ao argumento sobre a necessidade de se pro-
teger o direito à intimidade em face do direito à informação,
o Ministro Nelson Jobim entende que não haveria colisão
autêntica entre esses princípios no caso concreto, pois não
se verifica o ferimento à honra daqueles que participaram
do julgamento com a divulgação das gravações das ses-
sões realizadas:
88 DWORKIN, Ronald. Levando os Direitos a Sério. São Paulo: Martins Fontes,
2010, p. 144-145.
89 Voto do Ministro Maurício Corrêa, BRASIL. Supremo Tribunal Federal.
Acórdão no Recurso Ordinário em Mandado de Segurança n. 23.036/RJ, pp. 264.
Relator originário: Corrêa, Maurício. Relator para o Acórdão: Jobim, Nelson.
Segunda Turma. Recorrentes: Fernando Augusto Henriques Fernandes e outro.
Recorrido: Superior Tribunal Militar. Publicado no DJ de 25-08-2006. Disponível
em http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=115926.
Acessado em 10/03/2014. Acesso em 5 de março de 2014.
251
“Maurício argumenta que ‘o interesse dos recor-
rentes... não pode ultrapassar o dever de proteger a
imagem dos que se viram envolvidos em processos
julgados pelo Superior Tribunal Militar’.
Dificilmente se poderia falar em ferimento à honra
daqueles que naquele momento fizeram parte da
história da Justiça brasileira.
Um exemplo atua de prestígio ao princípio da publi
cidade é a TV JUSTIÇA.
Nela as sessões do Plenário são transmitidas todas
as quartas e quintas, reprisadas em outros horários
e, nem por isso, se cogitou em falar de fermento à
imagem dos Ministros ou dos ilustres advogados
que sustentam na tribuna.
Todos os personagens que ali atuam exercem o
múnus público.
Não há que se falar em violação à intimidade, à honra
ou à imagem destas pessoas.”90
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America Latina’, p. 225, 3. ed., 1980, trad. de A. Veiga
Fialho, Civilização Brasileira), ao privilegiar e cultivar
o sigilo, transformando-o em ‘praxis’ governamental
institucionalizada, frontalmente ofendeu o princípio
democrático, pois, consoante adverte NORBERTO
BOBBIO, em lição magistral sobre o tema (‘O Futuro
da Democracia’, 1986, Paz e Terra), não há, nos mode
los políticos que consagram a democracia, espaco
possível reservado ao misterio.
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Ao dessacralizar o segredo, a Assembleia Constitu-
inte restaurou velho dogma republicano e expôs o
Estado, em plenitude, ao princípio democrático da
publicidade, convertido, em sua expressão concre-
ta, em fator de legitimação das decisões e dos atos
governamentais.
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Não obstante a decisão de CELSO dissesse respeito
ao direito de liberdade de imprensa, é perfeitamente
aplicável à hipótese ora em exame.
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Nos trechos reproduzidos, o ministro demonstra com-
preender a necessidade de se respeitar o princípio da integri-
dade na deliberação judicial, tendo em vista que fundamenta
seu julgamento em uma análise do direito como um todo,
assumido como coerente.
Buscando aplicar o cânone interpretativo da adequação
- segundo o qual os juízes devem, ao interpretar, harmoni-
zar-se com os materiais jurídicos e intelectuais existentes - o
magistrado faz uma análise da jurisprudência, colacionando
entendimentos sobre casos correlatos, e analisa o “atual
sistema de normas públicas como se este expressasse um
conjunto coerente”92, sendo contrário à atribuição de uma
interpretação ampliativa a uma norma infraconstitucional
para restringir um direito fundamental.
Também aplica o cânone da justificação93, e de seus
princípios consectários da equidade94, da justiça95 e do devido
processo legal adjetivo96. O princípio da equidade é alcançado
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quando o Ministro faz referência ao princípio democrático,
por meio dos trechos dos julgamentos colacionados, para
definir o alcance do direito à informação no caso concreto. O
princípio da justiça também é contemplado ao se estabelecer
que uma norma interna do Superior Tribunal Militar (inci-
so I do Provimento n. 54/STM) não deve prevalecer ante o
restante do direito. Por fim, o princípio do devido processo
legal adjetivo é também observado, pois, ao mesmo tempo
em que se preocupa com o respeito aos procedimentos le-
galmente previstos para a jurisdição, o ministro estabelece
uma contraposição a um entendimento anteriormente pro-
ferido, que seria, em sua análise, incorreto, representando
um falso veredicto.
Por fim, diferentemente do que entendeu o presidente do
Superior Tribunal Militar, o Ministro Nelson Jobim defende
que não há discricionariedade na decisão sobre fornecer
ou não a informação ao cidadão. Ao iniciar o voto, ele for-
mula a seguinte pergunta “Está no poder discricionário de
Presidente de Tribunal conceder ou vedar acesso a dados de
processos que são públicos ou sustentações orais proferidas
em julgamentos públicos dos Tribunais?”, pergunta esta
que é respondida ao longo do acórdão, sacramentando, na
ementa, o entendimento de que “a publicidade e o direito à
informação não podem ser restringidos com base em atos
de natureza discricionária”.
Essa visão está de acordo com a tese da única resposta
certa de Dworkin, que rejeita a existência de uma discricio-
nariedade em seu sentido forte97 para os juízes como creem
os positivistas:
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“Portanto, parece que os positivistas, pelo menos
algumas vezes, entendem a sua doutrina no terceiro
sentido, o sentido forte de poder discricionário. (...).
É o mesmo que dizer que, quando um juiz esgota as
regras à sua disposição, ele possui o poder discri-
cionário, no sentido de que ele não está obrigado por
quaisquer padrões derivados da autoridade da lei.
Ou, para dizer de outro modo: os padrões jurídicos
que não são regras e são citados pelos juízes não
impõem obrigações a estes”98
para dizer que algum funcionário público tem a autoridade para tomar uma decisão
em última instância e que esta não pode ser revista e cancelada por nenhum outro
funcionário. (...) Chamo esses dois sentidos de fracos para diferenciá-los de um
sentido mais forte. Às vezes usamos ‘poder discricionário’ não apenas para dizer
que um funcionário público deve usar seu discernimento na aplicação dos padrões
que foram estabelecidos para ele pela autoridade ou para afirmar que ninguém irá
rever aquele exercício de juízo, mas para dizer que, em certos assuntos, ele não está
limitado pelos padrões da autoridade em questão. Nesse sentido, podemos dizer
que um sargento tem um poder discricionário quando lhe for dito para escolher
quaisquer cinco homens para uma patrulha ou que um juiz de uma exposição de
cães tem o poder discricionário de avaliar os airdales antes dos boxers, caso as
regras não estipulem uma ordem para esses eventos. Empregamos a expressão
nesse sentido não para comentar a respeito da dificuldade ou do caráter vago dos
padrões ou sobre quem tem a palavra final na aplicação deles, mas para comentar
sobre seu âmbito de aplicação e sobre as decisões que pretendem controlar. Se o
sargento recebe uma ordem para escolher os cinco homens mais experientes, ele
não possui o poder discricionário nesse sentido forte, pois a ordem pretende dirigir a
sua decisão.” (DWORKIN, Ronald. Levando os Direitos a Sério. São Paulo: Martins
Fontes, 2010, pp. 51 – 52)
98 DWORKIN, Ronald. Levando os Direitos a Sério. São Paulo: Martins Fontes,
2010, p. 55.
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dutor, de que a previsão para solicitação dos recorrentes
“sequer figura em normas objetivas”99 é falsa, tendo em vista
que esse direito já se encontrava então normatizado pela
própria Constituição Federal, além de normas infracons
titucionais, como a Lei 8.159/91 (Lei de Arquivos Públicos).
No entanto, mesmo que essa tese estivesse correta, ainda
assim não disporiam os juízes de poder discricionário para
decidir o caso concreto, devendo lançar mão dos princípios
para proceder ao exercício da jurisdição:
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VI. PROCESSO INTERPRETATIVO: DA CONCEPÇÃO SOLIPSISTA DE
DWORKIN AO MODELO PROCEDIMENTALISTA DE HABERMAS
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essa construção (1) não permite uma “concorrência discur-
sivamente regulada entre diferentes paradigmas”101; (2) se
baseia na perspectiva de “um juiz que tem a pretensão de
um privilégio cognitivo”102, o que na realidade não se verifica.
A noção de uma validade de uma decisão ou de uma
norma, em Dworkin, está calcada em dois pilares. Primeiro,
a necessidade de estar congruente à noção de direito como
integridade, ou seja, de apresentar coerência diante dos de-
mais elementos do Direito em vigor em uma determinada
comunidade; nesse contexto, a não caracterização como
um “erro”, análise que se situa na dimensão da justificação,
adquire especial relevância. Segundo, a necessidade de fazer
referência à norma que Dworkin entende como a mais fun-
damental de todas: o direito à igual consideração e respeito.
Observe-se que ambos são critérios de natureza substantiva,
ao contrário da noção de validade em Habermas, que se
configura sob uma perspectiva procedimental.
Outra diferença relevante a respeito da noção de vali
dade entre os dois autores é que, enquanto em Dworkin a
validade é resultado de uma busca solitária empreendida por
um juiz idealizado, em Habermas o resgate de pretensões
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de validade levantadas depende, necessariamente, de um
reconhecimento intersubjetivo, realizado por meio de um
acordo racionalmente motivado entre os participantes do
processo argumentativo.
Dworkin, apesar de conceber o direito como calcado na
perspectiva de uma comunidade de princípios, estabelece
que o critério de coerência na deliberação deva ser extraído
dessa comunidade por meio de um processo interpretativo
realizado de maneira mediata pelo juiz e pelo o legislador,
como forma de cumprir as exigências da integridade.
O modelo procedimentalista do direito103, proposto por
Habermas, por seu turno, fundamenta uma teoria da argu-
mentação jurídica que prevê que o exame das questões
controvertidas deva ser realizado no contexto de pressupostos
comunicativos que possibilitem uma pluralidade de inter-
pretações da situação.104 Para Habermas,
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“é possível ampliar as condições concretas de re
conhecimento através do mecanismo de reflexão
do agir comunicativo, ou seja, através da prática da
argumentação, que exige de todo o participante a
assunção das perspectivas uns dos outros.”105
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civil108 e da esfera pública109, consagrando um procedimento
argumentativo que envolva uma quantidade ampliada de
participantes na busca cooperativa pela verdade110. A atitude
interpretativa compartilhada, se demonstra, portanto, ab-
solutamente compatível com a concepção do direito como
integridade, que repousa sobre a existência de uma comuni-
dade de princípios: “uma comunidade em que seus membros
se reconhecem reciprocamente como livres e iguais e como
coautores das leis que fizeram para reger efetivamente a sua
vida cotidiana em comum.”111
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Como o juiz, ao reconstruir racionalmente o direito
vigente, apenas toma “de empréstimo ao ato de fundação
da constituição e da prática dos cidadãos que participam do
processo constitucional” 112 , é preciso compreender o direito
sob uma lógica discursiva, considerando as perspectivas dos
demais participantes do direito. Para Habermas, “o juiz sin-
gular tem que conceber sua interpretação construtiva como
um empreendimento comum, sustentado pela comunicação
pública dos cidadãos.”113
A partir da visão procedimentalista, a verdade, apresen-
tada em Dworkin em uma versão mais factual - a coerência
- deixa de ser objeto de acesso privilegiado por parte do
Juiz Hércules e do legislador, idealizados em Dworkin, para
alcançar um potencial de racionalidade ilimitado, uma vez
que resgatada sob as condições comunicacionais de um au-
ditório de intérpretes alargado idealmente no espaço social
e no tempo histórico.114
Em última análise, o modelo procedimentalista possi-
bilita a evolução da compreensão do direito como trunfo de
uma perspectiva liberal para uma concepção libertária, pois
fornece à comunidade de princípios um instrumento efetivo
para operar o resgate de pretensões de validade criticáveis - o
agir comunicativo –, possibilitando assim a descentralização
do reino do inteligível, compartilhado em Habermas por
todos aqueles que agem comunicativamente.
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VII. CONCLUSÃO
115 “A tese [elaborada por Dworkin] segundo a qual tais direitos “existem” conta
com uma razão prática incorporada na história e que, de certe forma, a atravessa. A
razão prática emerge no ponto de vista moral e se articula numa norma fundamental,
a qual exige a mesma consideração e respeito por cada um. A norma fundamental
de Dworkin coincide com o princípio kantiano do direito e com o primeiro princípio
da justiça, de Rawls, segundo o qual cada um tem um direito a iguais liberdades
de ações subjetivas (...) A teoria dworkiniana dos direitos apoia-se na premissa
segundo a qual há pontos de vista morais relevantes na jurisprudência, porque o
direito positivo assimilou inevitavelmente conteúdos morais. Essa premissa não
causa nenhuma surpresa para uma teoria iscursiva do direito, a qual parte da ideia
de que argumentos morais entram no direito através do processo democrático da
legislação – e das condições da equidade da formação do compromisso.” (HABERMAS,
Jürgen [1992]. Direito e Democracia: entre Facticidade e Validade. Volume I. Rio
de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2012, p. 252-253).
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direitos dos indivíduos. Foi pela descontinuidade dessa linha
de pensamento, somente possível de se perpetuar em meio
a um contexto de desrespeito aos direitos subjetivos - que
sucede, invariavelmente, de uma cultura do segredo sobre
a ação estatal - que se decidiu no caso estudado.
Ao falarmos da concepção dos direitos individuais como
trunfos, estamos também falando de democracia. Uma com-
preensão do direito que tenha por base a afirmação e o res-
peito aos direitos e garantias fundamentais é essencial para
que se possa assegurar aprevalência do Estado Democrático
de Direito frente a iniciativas de cunho autoritário que visem
solapar as liberdades dos indivíduos.
O direito a informação também se coloca como ele-
mento crucial para a ampliação do direito de participação
dos cidadãos, lançando bases para o aprofundamento do
paradigma democrático tanto do ponto de vista material
como procedimental. O exercício do princípio democráti-
co, segundo o qual “todo poder emana do povo”, vincula-se
intimamente à proteção do direito à informação, já que a
difusão do conhecimento é condição para que os indivíduos
possam participar de maneira efetiva da vida pública e dos
processos de tomada de decisão que afetam as suas vidas.
Ao decidir pela garantia da liberdade da informação
no caso analisado, o STF atuou como guardião do próprio
direito a participação, enquanto instrumento viabilizador
da autonomia política dos cidadãos, a ser exercida conti
nuamente por meio da via comunicativa, formando as bases
para uma verdadeira democracia deliberativa. 116
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VIII. REFERÊNCIAS
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____________ [1977]. Levando os Direitos a Sério. São Paulo:
Martins Fontes, 2010.
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