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Steuern, was zu steuern ist:

Was können Einwanderungs- und


Integrationsgesetze leisten?
Jahresgutachten 2018

Eine Initiative von:


Stiftung Mercator, VolkswagenStiftung, Bertelsmann Stiftung, Freudenberg Stiftung, Robert Bosch Stiftung, Stifterverband
und Vodafone Stiftung Deutschland
Steuern, was zu steuern ist:
Was können ­Einwanderungs- und
Integrationsgesetze ­leisten?
Jahresgutachten 2018
Geleitwort

Rüdiger Frohn Dr. Wilhelm Krull

Im Herbst 2018 kann der Sachverständigenrat seinen zehnten Geburtstag feiern. Über die Jahre hinweg hat sich der
Rat einen festen Platz in der wissenschaftlichen Politikberatung erarbeitet. Dazu gratulieren wir allen Sachverständigen
und dem sie unterstützenden Team. Die nüchterne Analyse und Sachorientierung in der Arbeit des Rates hat sich als
großer Mehrwert in der oft emotionalen und faktenarmen Debatte über Integration und Migration erwiesen. Wir sind
überzeugt, dass Deutschland ein solcher Sachverständigenrat guttut.

Heute legen die Sachverständigen ihr neuntes Jahresgutachten vor und sie haben ein derzeit viel diskutiertes Thema
gewählt: die Steuerungsmöglichkeiten und -grenzen des Staates bei der Einwanderung und Integration. Die Sachver-
ständigen fordern ein Einwanderungsgesetzbuch, überschätzen es aber in seinen Wirkungsmöglichkeiten nicht. Es
muss sich einfügen in den Rechtsrahmen der Europäischen Union und wird auf die individuelle Entscheidung eines
Menschen, sein Heimatland zu verlassen und nach Deutschland zu gehen, nur begrenzten Einfluss haben. Ein solches
Einwanderungsgesetzbuch unterstreicht aber den politischen Willen, sich den Herausforderungen zu stellen und sich
als Land handlungs- und entscheidungsfähig zu zeigen.

In der Frage der Integration kreiste die gesellschaftliche Debatte in den letzten Jahren vor allem um die Gruppe der
Geflüchteten. Das „Brennglas Flüchtlingskrise“ bietet nun die Gelegenheit, die bestehenden Prozesse und Strukturen
der Integrationspolitik im föderalen System grundsätzlich zu beleuchten. Dabei wird deutlich, dass sich Integration
nicht per Gesetz verordnen lässt. Gleichwohl lassen sich integrationsförderliche Rahmenbedingungen staatlicherseits
schaffen, und Integrationsgesetze oder -konzepte können hierzu einen wichtigen Beitrag leisten. Nur auf Zugewanderte
zielende integrationspolitische Sonderprogramme sollten nach Auffassung des SVR auf das Nötigste beschränkt sein.

Wir wünschen den Botschaften aus diesem Gutachten, dass sie zu einer sachlichen und konstruktiven Debatte beitra-
gen und gesellschaftliche Wirkung entfalten. Das Gutachten ist das Ergebnis einer gemeinschaftlichen Anstrengung.
Wir danken den Sachverständigen um ihren Vorsitzenden Prof. Dr. Thomas K. Bauer für die vielen Denkanstöße und
Analysen. Unser Dank gilt auch der Geschäftsführerin des SVR, Dr. Cornelia Schu, und den wissenschaftlichen Mitarbeite-
rinnen und Mitarbeitern um ihren langjährigen Leiter, Dr. Holger Kolb, die die Erarbeitung des Gutachtens in bewährter
Weise unterstützt haben.

Rüdiger Frohn, Staatssekretär a. D. Dr. Wilhelm Krull


Vorsitzender des Kuratoriums Generalsekretär der VolkswagenStiftung
Essen, im Februar 2018 Hannover, im Februar 2018

Jahres gutachte n 2018 3


Vorwort

Der gestiegene Zuzug von Flüchtlingen und die damit ein- und Gestaltung von Zuwanderung und Integration im
hergehenden Herausforderungen haben die öffentliche Einwanderungsland.
und politische Diskussion der letzten drei Jahre zweifels-
ohne dominiert. Davon zeugen nicht nur zahllose Talkrun- Stellvertretend für alle Mitglieder des Sachverständigen-
den im deutschen Fernsehen zu den Themen Integration, rats danke ich den Stiftungen, die unsere Arbeit tragen
Migrationssteuerung, innere Sicherheit, ‚Leitkultur‘ oder – vertreten durch den Vorsitzenden des Stiftungskurato-
zur Rolle des Islam in der deutschen Gesellschaft. Die riums, Herrn Staatssekretär a. D. Rüdiger Frohn. Ich dan-
Themen „Integration von Flüchtlingen“ und „Steuerung ke den Stiftungen nicht nur für die breite Unterstützung
der Zuwanderung“ rangierten im Vorfeld der Bundestags- der Arbeit, die über die finanzielle Förderung weit hi-
wahl im September 2017 auch in vielen Umfragen unter nausgeht, sondern auch für ihr Vertrauen in den Erfolg
den drängendsten Problemen, für die die Politik nach dieser einzigartigen Institution und dafür, dass sie stets
Ansicht der Wählerinnen und Wähler in der kommenden die Unabhängigkeit des Gremiums respektiert haben. Für
Legislaturperiode Lösungen finden sollte. Darüber hinaus uns ist dieses Engagement der Stiftungen Verpflichtung,
spielten sie in den Wahlprogrammen nahezu aller zur die Arbeit des Sachverständigenrats in bewährter Weise
Wahl angetretenen Parteien eine wichtige Rolle. fortzusetzen und die gewonnene Reputation zu erhalten
und auszubauen.
In seinem letzten Jahresgutachten „Chancen in der Krise:
Zur Zukunft der Flüchtlingspolitik in Deutschland und Euro- Der Geschäftsführerin des SVR, Dr. Cornelia Schu, danke
pa“ hat sich der Sachverständigenrat deutscher Stiftungen ich für die stets vertrauensvolle Zusammenarbeit und
für Integration und Migration bereits mit den Möglichkei- ihre hervorragende Unterstützung. Dr. Holger Kolb, dem
ten der Neuausrichtung der deutschen und europäischen langjährigen Leiter des Arbeitsbereichs Jahresgutachten,
Asyl- und Flüchtlingspolitik und den Herausforderungen gilt mein besonderer Dank für sein qualifiziertes und
einer nachhaltigen Integration von Asylberechtigten in kritisches Engagement und seine Leistungsbereitschaft
das politische und gesellschaftliche Leben in Deutschland und Einsatzfreude bei der Erstellung des Jahresgutach-
beschäftigt. In dem hier vorgelegten neunten Jahresgut- tens. Auch für das vorliegende Gutachten waren seine
achten „Steuern, was zu steuern ist: Was können Ein- konzeptionelle Arbeit und seine umfangreiche Expertise
wanderungs- und Integrationsgesetze leisten?“ erweitert von zentraler Bedeutung. Schließlich beruht dieses Gut-
er diese Analyse in zweierlei Hinsicht: Zum Ersten wird achten ganz wesentlich auf der Unterstützung durch die
der im Jahresgutachten von 2017 gesetzte Fokus auf die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Geschäftsstelle, die
Asyl- und Flüchtlingspolitik erweitert und die deutsche unsere Arbeit mit enormem Engagement und vorzügli-
Einwanderungspolitik insgesamt in den Blick genommen. cher Expertise unterstützt haben. Ein herzlicher Dank geht
Dabei geht es insbesondere um die Frage nach den Mög- daher an die stellvertretende Leiterin des Arbeitsbereichs
lichkeiten und Grenzen der rechtlichen Steuerung der Zu- Jahresgutachten, Charlotte Wohlfarth, die wissenschaftli-
wanderung nach Deutschland durch ein Einwanderungs- chen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter Anna-Lucia Graff,
gesetz, wie es viele politische Akteurinnen und Akteure Saskia Kollbach, Caroline Schultz, Martin Weinmann und
fordern. Zum Zweiten wird die Frage nach den Möglich- Alex Wittlif, die an der Erstellung des Jahresgutachtens
keiten der Förderung einer nachhaltigen Integration von beteiligt waren, Sabine Schwebel, die die redaktionelle
der Gruppe der Flüchtlinge auf alle Zuwanderinnen und Erstellung begleitet hat, Dr. Margret Karsch, die Kommu-
Zuwanderer erweitert und diskutiert, ob und wie Inte- nikationsmanagerin des SVR, und alle anderen Mitarbei-
grationsgesetze, -konzepte und -leitbilder auf Bundes-, terinnen und Mitarbeiter der Geschäftsstelle, ohne die die
Landes- und kommunaler Ebene Integrationsprozesse Arbeit des Sachverständigenrats nicht gelingen könnte.
beeinflussen können. Es geht also grundsätzlich um die Dank sage ich schließlich Prof. Dr. Jörg Bogumil und Jonas
Möglichkeiten und Grenzen der (rechtlichen) Steuerung Hafner, Prof. Dr. Andreas Blätte sowie Dr. Frank Gesemann

Jahres gutachte n 2018 5


V ORWORT

und Prof. Dr. Dieter Filsinger, die unsere Arbeit an diesem Schließlich danken wir den Vertreterinnen und Vertretern
Gutachten mit ihren Expertisen unterstützt haben. von Politik und Verwaltung, Religionsgemeinschaften,
Verbänden, sonstigen zivilgesellschaftlichen Institutio-
Den Mitgliedern des Sachverständigenrats danke ich für nen, den Medien und der Wissenschaft sowie den inte-
das mir entgegengebrachte Vertrauen, den Sachverstän- ressierten Bürgerinnen und Bürgern, die unsere Arbeit
digenrat als Vorsitzender nach außen zu vertreten. Dar- begleiten und sie durch konstruktive, aber auch kritische
über hinaus danke ich den Kolleginnen und Kollegen für Diskussionen bereichern. Wir hoffen, auch mit diesem
ihr Engagement, ihre Offenheit für die Argumente und Gutachten zur Versachlichung der häufig doch sehr emo-
Erkenntnisse anderer Disziplinen und ihre Bereitschaft, tional geführten Debatte um die Migrations- und Integra-
im Rahmen sachlicher, teilweise kontroverser, aber im- tionspolitik beizutragen und Anregungen zu deren Aus-
mer kollegialer Diskussionen ein gemeinsames Ergebnis gestaltung zu geben.
zu erarbeiten. Mein Dank gilt schließlich dem Stellvertre-
tenden Vorsitzenden Prof. Dr. Hacı Halil Uslucan für seine
Unterstützung bei der Vertretung des Rats sowie Prof. Dr.
Petra Bendel und Prof. Dr. Daniel Thym, die bei diesem
Gutachten thematisch federführend waren und bei seiner
Schlussbearbeitung entscheidend mitgewirkt haben. Die Prof. Dr. Thomas K. Bauer
Verantwortung für das Gutachten liegt beim Sachverstän- Vorsitzender des Sachverständigenrats
digenrat insgesamt. Die Verantwortung für die Schlussbe- deutscher Stiftungen für Integration und Migration (SVR)
arbeitung trägt der Vorsitzende.
Berlin, im Februar 2018

6 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
Inhaltsverzeichnis
Das Wichtigste in Kürze..................................................................................................................................................... 12

Sieben Kernbotschaften. ............................................................................................................................................................ 13

A. Einleitung: Braucht Deutschland ein Einwanderungsgesetz und (ein)


Integrationsgesetz(e)?. ............................................................................................................................................ 16

B. Ein Einwanderungsgesetz für Deutschland? Möglichkeiten und Grenzen................................. 20

B.1 Grenzen des Rechts: zu den Determinanten von Migration...................................................................................... 23


B.1.1 Sprache und soziale Netzwerke. ........................................................................................................................... 24
B.1.2 Wirtschafts- und sozialpolitische Faktoren........................................................................................................... 26
B.1.3 Der Einfluss der Einwanderungspolitik................................................................................................................. 27
B.1.4 Fazit: Grenzen des Einwanderungsrechts............................................................................................................. 28

B.2 Grenzen im Recht: europäische Vorgaben für ein ­deutsches Einwanderungsgesetz.......................................... 29


B.2.1 Die Personenfreizügigkeit der ­EU-Staatsangehörigen....................................................................................... 29
B.2.2 Die völkerrechtliche Assoziierung von Drittstaatsangehörigen........................................................................ 31
B.2.3 Die Steuerung der Migration von Drittstaatsangehörigen: europäische Vorgaben ...................................... 32
B.2.4 Fazit: Erwerbsmigration im Zentrum eines nationalen Einwanderungsgesetzes.......................................... 36

B.3 Steuerung der Erwerbsmigration: ein analytischer Rahmen.................................................................................... 37


B.3.1 Möglichkeiten zur Steuerung der Erwerbsmigration: Humankapital und Arbeitsmarktkopplung.............. 37
B.3.2 Ein Analyserahmen für das ­Erwerbsmigrationsrecht ......................................................................................... 39

B.4 Die deutsche Erwerbsmigrationspolitik und Optionen ihrer Weiterentwicklung................................................. 41


B.4.1 Die Blaue Karte (EU) als Kern­element des deutschen Erwerbs­­migra­tionsrechts.......................................... 41
B.4.2 Systematische Ergänzungen und Alternativen zur Blauen Karte (EU) im deutschen Recht........................ 42
B.4.3 Berufs- und länderspezifische Zuwanderungsmöglichkeiten........................................................................... 43
B.4.4 Entwicklung und Schwerpunkte des deutschen Erwerbsmigrationsrechts .................................................... 47
B.4.5 Fazit: Reformen sind sinnvoll, eine ‚Revolution‘ unnötig.................................................................................. 50

B.5 ‚Stiefkinder‘ der Erwerbsmigrationspolitik................................................................................................................... 51


B.5.1 Im Ausland ausgebildete Fachkräfte gewinnen: unmittelbare Maßnahmen................................................ 52
B.5.2 Langfristige Maßnahmen für ­beruflich qualifizierte Fachkräfte: Strukturen der Ausbildung .
‚exportieren‘, Auszubildende ‚importieren‘......................................................................................................... 57
B.5.3 Fazit: Mut zur Komplexität...................................................................................................................................... 59

B.6 Chancen und Grenzen einer Regionalisierung von ­Einwanderungspolitik ............................................................ 60


B.6.1 Demografischer Wandel in Deutschland: Boomtowns und ent­völkerte Landstriche . .................................. 60
B.6.2 Der Aufstieg regionaler Erwerbsmigrationsprogramme in Kanada................................................................. 61
B.6.3 Potenziale einer Regionalisierung der Erwerbsmigrationspolitik in Deutschland . ....................................... 64

Jahres gutachte n 2018 9


INHALTSVERZEICHNIS

C. Steuerung von Integration in Bund, Ländern und Kommunen: 


Gesetze, Konzepte und praktische Ausgestaltung...................................................................................... 68

C.1 Integration als Querschnittsaufgabe.............................................................................................................................. 70


C.1.1 Integration als Teilhabe an ­zentralen gesellschaftlichen Bereichen............................................................... 70
C.1.2 Steuerung von Integration in den einzelnen Bereichen.................................................................................... 72
C.1.3 Ansätze und Bedingungen für staatliche Steuerung.......................................................................................... 78
C.1.4 Fazit: Begrenzte Steuerbarkeit von Integration.................................................................................................. 83

C.2 Integrationspolitik jenseits des Integrationsgesetzes: Handlungsmöglichkeiten des Bundes ......................... 84


C.2.1 Allgemeine integrationspolitische Maßnahmen. ............................................................................................... 84
C.2.2 Spezielle integrationspolitische Maßnahmen..................................................................................................... 90
C.2.3 Fazit: Fachpolitik wichtiger als Integra­tionsgesetz............................................................................................. 102

C.3 Der Spielraum der Länder in der Integrationspolitik: mehr als Gesetze................................................................ 104
C.3.1 Wegweiser und Selbstver­pflichtung: Integrationskonzepte als Steuerungsinstrument............................... 105
C.3.2 Die Integrationsgesetze der ­Länder: zwischen Normierung und Symbolpolitik ........................................... 108
C.3.3 Akteure und Akteurinnen der Integrationspolitik............................................................................................... 111
C.3.4 Integrationspolitik durch allgemeine Maßnahmen: Bildung und Wohnen.................................................... 118
C.3.5 Integrationspolitik durch spezielle Maßnahmen: interkulturelle Öffnung und Verwaltungshandeln........ 121
C.3.6 Fazit: Bedeutungszuwachs von Integrationspolitik auf Länderebene............................................................. 125

C.4 Integrationsförderung im Alltag: die Rolle der Kommunen. .................................................................................... 127


C.4.1 Rahmenbedingungen für ­kommunales integrationspolitisches Handeln ...................................................... 127
C.4.2 Kommunale Konzepte und Leitbilder zu Integration: Verbreitung, Funktion und Wirkung......................... 129
C.4.3 Flüchtlingsintegration als Bewährungsprobe...................................................................................................... 133
C.4.4 Fazit: Kommunen als Katalysatoren der Integration.......................................................................................... 136

Anhang I: Verzeichnisse.................................................................................................................................................... 138

Abbildungen.................................................................................................................................................................................. 139
Tabellen.......................................................................................................................................................................................... 139
Info-Boxen..................................................................................................................................................................................... 139
Abkürzungen................................................................................................................................................................................. 140
Literatur.......................................................................................................................................................................................... 142

Anhang II: Der Sachverständigenrat. ........................................................................................................................ 160

Die Stiftungsinitiative ................................................................................................................................................................. 161


Die Mitglieder des Sachverständigenrats............................................................................................................................... 162
Die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Geschäftsstelle................................................................................................. 164
Die beteiligten Stiftungen. ........................................................................................................................................................ 166

Impressum..................................................................................................................................................................................... 168

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Das Wichtigste in Kürze
Sieben Kernbotschaften

1
Als vor mehr als 20 Jahren die Brüder und späteren Box- Einwanderungs- und Integrationsgesetze
weltmeister Wladimir und Vitali Klitschko aus der Ukraine dienen (auch) der gesellschaftlichen
nach Deutschland kamen, staunten sie besonders über Selbstverständigung
eines: dass in Deutschland Autofahrerinnen und -fahrer
sogar mitten in der Nacht, wenn nirgends ein anderes Jenseits der konkreten Steuerungsfunktion haben solche
Auto zu sehen ist, vor roten Ampeln stehen bleiben. Die Gesetze eine Signal- und Symbolwirkung, und gerade da-
von den Klitschkos beobachtete penible Einhaltung der rin kann ihr Wert liegen. Dem Begriff der symbolischen
Straßenverkehrsordnung passt zu dem wohl international Politik haftet ein negativer Beigeschmack an – zu Unrecht.
verbreiteten Eindruck von den besonders gesetzestreuen Gerade in Politikfeldern wie Migration und Integration, die
oder gar -gläubigen Deutschen. politisch sensibel sind und gesellschaftlich oft sehr emo-
In jedem Klischee steckt bekanntlich mindestens ein tional diskutiert werden, können und dürfen sich staat-
Körnchen Wahrheit. Vermutlich ist es tatsächlich in gewis- liche Aktivitäten nicht darin erschöpfen, einfach einen
ser Weise ‚typisch deutsch‘, sofort ein neues Gesetz zu widerspruchsfreien rechtlichen Rahmen bereitzustellen.
verlangen, wenn sich in einem bestimmten Bereich Män- Vielmehr gilt es, die Bevölkerung einzubinden und über
gel oder Fehlentwicklungen zeigen. Die Bereiche Migrati- das Thema parlamentarisch wie öffentlich zu diskutieren.
on und Integration bilden hier keine Ausnahme: Nicht von Dabei müssen unterschiedliche politische Überzeugun-
ungefähr erhebt sich wieder häufiger der Ruf nach einem gen ebenso einfließen wie empirisch-wissenschaftliche
Einwanderungsgesetz, seit die Fluchtzuwanderung in den Erkenntnisse und die Positionen verschiedener gesell-
Jahren 2015 und 2016 so stark gestiegen ist. Gerade im schaftlicher Akteure und Akteurinnen. Genau dazu kön-
letzten Jahr wurde im Kontext der Bundestagswahl viel nen Einwanderungs- und Integrationsgesetze beitragen.
darüber diskutiert, ob ein Einwanderungsgesetz sinnvoll Wenn auf der Bundesebene ein Einwanderungsgesetz
ist – und wenn ja, in welcher Form. Von verschiedenen verabschiedet wird, kann das innerhalb der Gesellschaft
Seiten wurden auch Integrationsgesetze gefordert, um einen Prozess der Reflexion und Selbstvergewisserung
vor allem die Integration gerade nach Deutschland ge- in Gang setzen. Dies ist auch notwendig, schließlich ist
kommener Flüchtlinge zu fördern. Deutschland auf gesteuerte Migration angewiesen, schon
Unstrittig ist, dass der Staat Zuwanderung so gut wie aus demografischen Gründen. Integrationsgesetze kön-
möglich steuern und Integration gestalten sollte. Hier nen helfen, sich darüber zu verständigen, wie das Zu-
sieht der SVR durchaus noch Verbesserungsmöglichkeiten. sammenleben in einer Einwanderungsgesellschaft wie
Allerdings sollte weder die Steuerungsmacht eines Ein- der deutschen aussehen und welchen Grundsätzen die
wanderungsgesetzes noch der Einfluss von Integrations- Integrationspolitik folgen soll.
gesetzen überschätzt werden. Dies spricht nicht grund- Für weitere Informationen und Handlungsempfehlun-
sätzlich gegen solche Gesetze. Im Sinne eines politischen gen s. Kap. B.5, C.2.
Erwartungsmanagements ist es jedoch wichtig, falschen
Vorstellungen und daraus folgenden Enttäuschungen vor-

2
zubeugen.   Ein Einwanderungsgesetz schafft Über­
sicht über Zuwanderungsoptionen und
hat Signalfunktion nach außen und innen
Über die Jahre ist aus den verschiedenen Normen zu
Einwanderung ein wahrer Dschungel aus verschiedenen
Gesetzen und Verordnungen geworden. Ein Einwande-
rungsgesetz könnte diesen ein Stück weit lichten und
neu ordnen. Der SVR spricht sich hier für ein Einwan-

Jahres gutachte n 2018 13


Sieben Kernbotschaften

derungsgesetzbuch (EGB) aus. Ein Vorbild dafür könnte als zentrale Zuzugsbarriere für beruflich qualifizierte Fach-
das Sozialgesetzbuch (SGB) sein, das die verschiedenen kräfte erwiesen. Hier steht Deutschland vor einem Di-
Zweige der Sozialversicherung in jeweils eigenen Büchern lemma: Einerseits will es aus nachvollziehbaren Gründen
regelt. In ähnlicher Weise könnte ein EGB jeweils die nicht ohne Weiteres auf seine Ausbildungsstandards im
verschiedenen Wege zusammenstellen, auf denen Dritt- Bereich der beruflichen Ausbildung verzichten, die inter-
staatsangehörige nach Deutschland kommen können. In national bewundert werden. Andererseits sind genau die-
der Anlage würde ein EGB damit dem Aufenthaltsgesetz se Ausbildungswege in wichtigen Herkunftsländern von
ähneln, es würde die bestehenden Normen aber etwas Zuwandernden kaum ausgeprägt. Der SVR schlägt drei
übersichtlicher und ‚nutzerfreundlicher‘ aufbereiten. Da- Handlungsansätze vor, um dieses Dilemma aufzulösen:
von würde ein doppeltes Signal ausgehen: Nach innen Erstens könnten Ausbildungskooperationen geschlossen
könnte ein EGB der ansässigen Bevölkerung vermitteln, werden, um deutsche Ausbildungsstandards in den Her-
dass Einwanderung und Einwanderungssteuerung schon kunftsländern der Zukunft stärker zu verankern. Zweitens
allein aus demografischen Gründen notwendig sind. Zu- könnten die bereits bestehenden Möglichkeiten für Dritt-
gleich würde es die Kommunikation nach außen erleich- staatsangehörige erweitert werden, für eine Ausbildung
tern: Gerade im Bereich der Erwerbsmigration gibt es für einzuwandern. Damit würden im Bereich der Ausbildung
Hochqualifizierte schon sehr liberale Regelungen, und Zuzugsmöglichkeiten geschaffen, die denen im Bereich
die für beruflich Qualifizierte sollten erweitert werden (s. der Hochschulbildung entsprechen. Drittens empfiehlt der
Kernbotschaft 3). Ein EGB könnte diese Regelungen so SVR, die Nachweispflicht in Bezug auf die Gleichwertig-
übersichtlich und verständlich wie möglich zusammen- keit einer im Ausland erworbenen Qualifikation flexibler
fassen und sie in wichtigen Herkunftsräumen zu erwar- zu gestalten; dies könnte das Herzstück einer Reform der
tender Zuwanderung bekannter machen. erwerbsmigrationspolitischen Rahmenbedingungen sein.
Für weitere Informationen und Handlungsempfehlun- Als Grundlage für eine Neuregelung sollte das „Nimm
gen s. Kap. B.4, B.5. 2+“-Modell dienen: Danach könnte die Gleichwertigkeits-
voraussetzung durch eine Kombination anderer Kriterien
ersetzt werden (z. B. Sprachkenntnisse, ein finanzielles

3
 D
 ie Zuwanderungsmöglichkeiten für Kriterium oder die Ausbildung in einem Mangelberuf).
Hochqualifizierte sind gut, die für Eine Fachkraft könnte dann auch ohne Gleichwertig-
beruflich Qualifizierte sollten dagegen keitsnachweis einreisen, wenn sie in Deutschland eine
Arbeitsstelle gefunden hat, sofern sie zwei oder mehr
ausgebaut werden alternative Qualifikationskriterien geltend machen kann.
Steuern lässt sich Zuwanderung vor allem im Bereich der Dies wäre ein sinnvoller Mittelweg zwischen dem Status
Erwerbsmigration. Europäische Vorgaben gibt es hier be- quo, dass das Gleichwertigkeitskriterium im deutschen
sonders für die Gruppe der Hochqualifizierten, also für Recht als Ausschlusskriterium wirkt, und seiner vollstän-
Fachkräfte mit akademischer Ausbildung. Deutschland hat digen Abschaffung.
diese Vorgaben in den letzten Jahren für einen politischen Für weitere Informationen und Handlungsempfehlun-
‚Quantensprung‘ genutzt: Die hiesigen Zuwanderungsre- gen s. Kap. B.4, B.5.
gelungen für hoch qualifizierte Fachkräfte gehören mitt-
lerweile zu den liberalsten weltweit. Weitreichende Re-

5
formen für diese Gruppe hält der SVR entsprechend für   Die Politik sollte für realistische Erwar-
unnötig; sie wären angesichts der europäischen Vorgaben tungen an ein Einwanderungsgesetz
auch schwer umzusetzen. Im Bereich der beruflich quali- sorgen. Sie muss Grenzen im Recht und
fizierten Fachkräfte sollten die Zuwanderungsmöglichkei-
ten dagegen erweitert werden.
Grenzen des Rechts beachten
Für weitere Informationen und Handlungsempfehlun- Von einem Einwanderungsgesetz darf nicht zu viel erwar-
gen s. Kap. B.2, B.4, B.5. tet werden. Um unrealistischen Vorstellungen vorzubeu-
gen, muss auf die Grenzen dessen hingewiesen werden,
was durch ein solches Gesetz überhaupt gesteuert wer-

4
  E in flexiblerer Umgang mit dem Gleich- den kann und was nicht. Zum einen sollte nicht über-
wertigkeitskriterium kann es beruf- schätzt werden, wie stark das Recht Migrationsprozesse
lich Qualifizierten erleichtern, nach überhaupt beeinflussen kann. Dies gilt auch für Erwerbs-
migration, einen wichtigen Teilbereich von Einwande-
Deutschland zu ziehen rung: Zahlreiche Studien weisen darauf hin, dass z. B. die
Zuwanderungswillige müssen schon vor der Einreise im Land gesprochene Sprache oder andere Faktoren, vom
nachweisen, dass eine im Ausland erworbene Berufs- Klima bis zum Steuersystem, für die Zuwanderungsent-
ausbildung deutschen Standards entspricht. Dies hat sich scheidung oft wichtiger sind als das Einwanderungsrecht.

14 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
Sieben Kernbotschaften

Neben diesen Grenzen des Rechts gibt es auch Grenzen nur auf Personen mit Migrationshintergrund beziehen.
im Recht: Hier sind vor allem Vorgaben der Europäischen Um beispielsweise Integration in und durch Bildung zu
Union zu beachten, denn das Migrationsrecht ist mittler- ermöglichen, bedarf es keiner Integrationsgesetze, son-
weile weitgehend europäisiert. So entziehen sich Staats- dern eines durchlässigen Bildungssystems, das Kindern
angehörige von EU-Mitgliedstaaten den Regelungen eines und Jugendlichen mit unterschiedlichen Ausgangslagen
nationalen Einwanderungsgesetzes, da sie Freizügigkeit die gleichen Zugangschancen gewährt. In einigen Punk-
genießen. Dabei ist gerade diese Zuwanderungsgruppe ten sind Spezialmaßnahmen nötig, etwa um fehlende
für Deutschland überaus wichtig, wenn sie auch medial Sprachkenntnisse auszugleichen. Dies erfordert aber häu-
kaum beachtet wird. Auch für Drittstaatsangehörige gibt fig keine gesetzlichen Regelungen. Vielmehr müssen hier
es mittlerweile einen dichten europarechtlichen Rahmen. Dienstleistungen bereitgestellt werden, vor allem Kurse,
Vor allem für den Bereich Flucht und Asyl sowie für hoch Qualifizierungsprogramme oder Beratungs- und Betreu-
qualifizierte Fachkräfte ist Brüssel als Ort der Normset- ungsangebote.
zung mittlerweile wichtiger als Berlin. Nationale Allein- Für weitere Informationen und Handlungsempfehlun-
gänge sind damit vielfach ausgeschlossen, die nationale gen s. Kap. C.1, C.2, C.3.
Gesetzgebung hat hier nur noch wenig Spielraum – abge-
sehen davon, welche Verhandlungsposition Deutschland

7
in Brüssel einnimmt und wie es EU-Richtlinien in natio-   Kommunen leisten ­entscheidende Ar-
nales Recht überführt. beit für die Integration. Den Flüchtlings-
Für weitere Informationen und Handlungsempfehlun- zuzug haben sie insgesamt gut gemeis-
gen s. Kap. B.1, B.2.
tert; zu verbessern ist die Koordination
Mittlerweile ist anerkannt, dass die Kommunen für In-

6
  Um Integration zu gestalten, ist eine tegration eine wichtige Rolle spielen. Sie können zwar
Anpassung der Regelsysteme wichtiger integrationspolitisch nicht selbst gesetzliche Maßnahmen
als spezifische Integrationsgesetze ergreifen. Aber zum einen sind es in der Regel die Kom-
munen, die auf Bundes- und Landesebene verabschiedete
Der Staat kann Integration nicht verordnen; er kann aber Maßnahmen umsetzen. Dabei haben sie gewisse Gestal-
die Rahmenbedingungen so gestalten, dass sie Integ- tungsspielräume, die sie unterschiedlich nutzen können.
ration fördern. Dafür hat er mehrere Möglichkeiten. Die Zum anderen werden die Kommunen auch eigenständig
Verabschiedung entsprechender Gesetze ist eine davon: integrationspolitisch tätig; z. B. entwickeln sie zum Teil
Nicht nur der Bund hat im letzten Jahr ein Regelwerk er- sehr umfassende Integrationskonzepte. Schließlich sind
lassen, das als Integrationsgesetz bezeichnet ist (de facto sie die entscheidenden Akteurinnen für eine Dimension,
ist es freilich eher ein neues Asylpaket). Auch mehrere die in der öffentlichen Diskussion oftmals unterschätzt
Bundesländer haben in den letzten Jahren spezifische wird: die der identifikativen Integration. Der Flüchtlings-
Integrationsgesetze verabschiedet; weitere wollen nach- zuzug hat die Integrationspolitik der Kommunen auf den
ziehen. Eine andere Option bilden Integrationskonzepte, Prüfstand gestellt und gezeigt, wo noch Herausforderun-
die vor allem auf Länder- und kommunaler Ebene genutzt gen und Desiderate bestehen (z. B. bei der Koordination
werden. Ob Integration auf Landesebene durch Konzep- und Abstimmung von Maßnahmen und deren Nachhaltig-
te oder durch Gesetze gestaltet wird, ist dabei weniger keit). Einige Kommunen haben bereits kreative Ansätze
entscheidend als eine konsequente Umsetzung und ein entwickelt, um mit diesen Herausforderungen umzuge-
gutes Integrationsmonitoring. Wie bei den einwande- hen. Indem sie sich untereinander austauschen – wie sie
rungsrechtlichen Regelungen sollte aber auch bei Inte- es vielerorts bereits tun –, können sie Maßnahmen und
grationsgesetzen die Steuerungskraft nicht überschätzt Konzepte, die sich als wirksam erwiesen haben, vonei-
werden: Zum einen lassen sich individuelle Integrations- nander übernehmen bzw. entsprechend den örtlichen
prozesse überwiegend nicht staatlich steuern. Zum an- Gegebenheiten weiterentwickeln.
deren ist eine adäquate Ausgestaltung der allgemeinen Für weitere Informationen und Handlungsempfehlun-
Regelsysteme (mainstreaming) wirkungsvoller und auch gen s. Kap. C.4.
systematisch überzeugender als Spezialgesetze, die sich

Jahres gutachte n 2018 15


A. Einleitung: Braucht Deutschland .
ein Einwanderungsgesetz und .
(ein) Integrationsgesetz(e)?
EINLEITUNG
Am 1.  Januar 2005 trat in Deutschland das Zuwande- den-Württemberg), und einige andere planen ebenfalls
rungsgesetz (ZuwG)1 in Kraft. Es handelt sich um ein sog. die Einführung eines derartigen Gesetzes.8
Artikelgesetz, d. h. darüber wurden verschiedene Geset- An gesetzlichen Regelungen zu Migration und Integ-
ze weitreichend geändert. Unter anderem wurde damit ration mangelt es also nicht; das vorliegende Gutachten
das Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und beleuchtet an verschiedenen Stellen die vielfältige Akti-
die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Auf- vität in diesen Bereichen. Trotzdem reißt die Forderung
enthaltsgesetz) eingeführt und das heutige Asylgesetz nach weiteren gesetzlichen Regelungen im politischen
geändert. Im Februar 2016 verabschiedete der Deutsche und öffentlichen Diskurs nicht ab. Im Gegenteil: Vor al-
Bundestag auch ein Integrationsgesetz (IntG).2 Dieses trat lem das Thema Einwanderungsgesetz spielte im letzten
in wesentlichen Teilen am 6. August 2016 in Kraft und Bundestagswahlkampf eine zentrale Rolle, ebenso in den
war ebenfalls als Artikelgesetz konzipiert. Gesprächen zur Regierungsbildung nach der Wahl. Folgt
Das Zuwanderungs- und das Integrationsgesetz sind man der öffentlichen Debatte, muss der Staat nicht nur
vermutlich die Maßnahmen der Integrations- und Mig- die Zuwanderung endlich stärker steuern, sondern auch
rationspolitik, die in den letzten 15 Jahren am meisten die Integration. Dies wurde vor allem nach der Flucht-
öffentlich diskutiert wurden. Doch auch zwischen Januar zuwanderung in den Jahren 2015 und 2016 gefordert.
2005 (Inkrafttreten des ZuwG) und August 2016 (Inkraft- Diskutiert wird auch darüber, ob die Rechte und Pflichten
treten des IntG) war die Gesetzgebung in diesen Berei- von Zugewanderten stärker als bisher gesetzlich festge-
chen höchst aktiv: In dieser Zeit wurden auf Bundesebe- legt werden sollten. Diese Debatte verdeutlicht auch ein
ne u. a. zwei ‚Asylpakete‘ verabschiedet,3 außerdem das hohes Vertrauen in die Macht von Recht und Gesetz und
Arbeitsmigrationssteuerungsgesetz (ArbMigrStG),4 das eine hohe Erwartung an diese.
Gesetz zur Neubestimmung des Bleiberechts und der Vor diesem Hintergrund fragt dieses Jahresgutach-
Aufenthaltsbeendigung,5 das Gesetz zur Verbesserung der ten vor allem danach, was Recht und Gesetz(e) in den
Rechte von international Schutzberechtigten und auslän- Bereichen Migration und Integration tatsächlich steuern
dischen Arbeitskräften6 sowie verschiedene Gesetze zur können und wie dies genau geschehen sollte. Hierbei ist
Umsetzung einschlägiger Richtlinien der Europäischen zu bedenken, dass der Staat einige Bereiche bzw. Aspekte
Union.7 Die Bundesländer sind für den Bereich der Mi- von Migration und Integration überhaupt nicht oder nur
grationssteuerung nicht zuständig; sie erließen in dieser zum Teil beeinflussen kann. Beispielsweise lässt sich –
Zeit aber verschiedene Gesetze zur Integrationsförderung. auch erwünschte – Zuwanderung nur begrenzt durch das
Mittlerweile haben vier Bundesländer eigene Integrati- Recht steuern, denn Migrationsentscheidungen hängen
onsgesetze (Nordrhein-Westfalen, Berlin, Bayern und Ba- nicht in erster Linie von den rechtlichen Gegebenheiten

1 Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern
vom 30. Juli 2004 (BGBl. I, S. 1950).
2 Integrationsgesetz vom 31. Juli 2016 (BGBl. I, S. 1939).
3 Das Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz vom 20. Oktober 2015 (BGBl. I, S. 1722) und das Gesetz zur Einführung beschleunigter Asylverfahren
vom 11. März 2015 (BGBl. I, S. 390).
4 Gesetz zur arbeitsmarktadäquaten Steuerung der Zuwanderung Hochqualifizierter und zur Änderung weiterer aufenthaltsrechtlicher Regelungen
vom 20. Dezember 2008 (BGBl. I, S. 2846).
5 Gesetz zur Neubestimmung des Bleiberechts und der Aufenthaltsbeendigung vom 27. Juli 2015 (BGBl. I, S. 1386).
6 Gesetz zur Verbesserung der Rechte von international Schutzberechtigten und ausländischen Arbeitnehmern vom 29. August 2013 (BGBl. I, S. 3484).
7 In diesen Bereich fallen z. B. das Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union vom 19. August 2007
(BGBl. I, S. 1970) und das Gesetz zur Umsetzung der Hochqualifizierten-Richtlinie der Europäischen Union vom 1. Juni 2012 (BGBl. I, S. 1224).
8 Schleswig-Holstein bereitet derzeit ein Landesintegrationsgesetz vor; auch in anderen Ländern wurde ein solches gefordert oder angekündigt.

Jahres gutachte n 2018 17


EINLEITUNG: BRAUCHT DEUTSCHLAND EIN EINWANDERUNGSGESETZ UND (EIN) INTEGRATIONSGESETZ(E)?

ab. Vielmehr bestimmen sie sich durch ein ganzes Bündel (b) Distributive Maßnahmen: Hier ist das Mittel der Steu-
von Faktoren; großzügige Zuzugsregelungen sind dabei erung nicht Macht wie bei Punkt a), sondern Geld.
nur ein Faktor von vielen. Die USA z. B. sind seit vielen Bei solchen Maßnahmen geht es also vor allem da-
Jahren das wichtigste Einwanderungsland der Welt – und rum, Geld oder Sachmittel zu verteilen. Diese finan-
das sicher nicht wegen, sondern trotz ihrer Einwande- ziert der Staat wiederum in der Regel über Steuern
rungsgesetzgebung. Ihre ungebrochene Anziehungskraft und Abgaben.
für Einwanderer und Einwanderinnen weltweit steht in (c) Kooperative Maßnahmen: Hier geht es darum, ge-
deutlichem Widerspruch zu den dysfunktionalen amerika- sellschaftliche Akteurinnen und Akteure kooperativ
nischen Einwanderungsregelungen, die mit der gängigen in den politischen Prozess einzubinden. Die Zusam-
Redewendung vom broken immigration system treffend menarbeit staatlicher und nichtstaatlicher Instanzen
beschrieben sind. Wenn Menschen wegen der Kultur oder kann darauf abzielen, die unter a) beschriebenen
der Verdienstmöglichkeiten in ein Land zuwandern wol- Formen der Steuerung zu verbessern oder auch den
len, lassen sie sich offenbar nicht von komplizierten Ge- gesellschaftlichen Resonanzboden für entsprechen-
setzen abhalten, auch wenn diese eher abschrecken als de Maßnahmen vorzubereiten (s. dazu auch (d)).
einladen. Ebenso wenig können nahezu unbeschränkte (d) Persuasive Maßnahmen: Unter diesem Begriff lassen
gesetzliche Einwanderungsmöglichkeiten die erwünsch- sich Formen der politischen Steuerung zusammen-
ten Fachkräfte ins Land ziehen, wenn eine Wanderung fassen, die in der Öffentlichkeit bisweilen eher ab-
dorthin nicht lohnend erscheint, etwa weil die Verkehrs- fällig als ‚Symbolpolitik‘ bezeichnet werden. Im Kern
sprache schwer zu erlernen ist, die Steuern hoch sind geht es dabei um Maßnahmen, die durch ein Vorbild
oder das Land als zuwanderungsfeindlich gilt. oder ein Leitbild indirekt wirken sollen.
Die Steuerungsmöglichkeiten sind aber auch dadurch Vereinfacht gesprochen kann der Staat also Gesetze erlas-
begrenzt, dass nicht alle Sachverhalte von Migration und sen oder Geld ausgeben und dabei durch entsprechende
Integration überhaupt noch auf der Ebene des National- Vorgaben sicherstellen, dass die Verwaltung Gesetze und
staats zu regeln sind. Denn auch diese Bereiche wurden in Unterstützungsprogramme so umsetzt, wie sie beabsich-
den letzten Jahren zunehmend europäisiert. Europäisierung tigt sind. Und er kann eine gewünschte gesellschaftli-
darf hier aber nicht als Schicksal missverstanden werden, che Entwicklung durch Appelle oder indirekte Anstöße
dem die Nationalstaaten macht- und hilflos gegenüberste- (nudging) fördern, ohne Zwang oder größere finanzielle
hen. Vielmehr wird sie gerade von diesen vorangetrieben, Mittel einzusetzen. Dazu ist es oft hilfreich, nichtstaatli-
und das meist mit gutem Grund. So sind beispielsweise che Akteurinnen und Akteure einzubinden. Trotz der be-
viele Herausforderungen von globalen Migrationsprozes- schriebenen Grenzen gibt es also breite Möglichkeiten für
sen auf europäischer Ebene in der Regel besser zu bewälti- politisches Handeln.
gen, als ein Nationalstaat allein es könnte. Zugleich können  Das vorliegende Gutachten zeigt auf, inwieweit
durch die Europäisierung aber nationale Gesetze weniger der Staat die Politikbereiche Migration und Integration
bewirken. Dies betrifft vor allem die Zuwanderungssteue- durch Gesetze (also durch regulative Maßnahmen im
rung. Im Bereich der Integration hat die europäische Ebene Lowi’schen Sinne) steuern kann und welche Grenzen
bislang keine größeren Zuständigkeiten. ihm dabei gesetzt sind. Gleichzeitig wird ausgelotet, auf
 Recht und Politik sind also nicht allmächtig. Sie welche Weise er in diesen Bereichen anders als durch
sind aber auch nicht machtlos, selbst wenn bestimmte Vorschriften tätig werden kann bzw. könnte. Im Zentrum
Aspekte durch die Europäisierung gar nicht mehr nati- der Analysen steht also die Frage, wie individuelles Ver-
onalstaatlich zu regeln sind. Nicht zuletzt sind Gesetze halten gesetzlich bestimmt werden kann und welche
nur eine Möglichkeit, politisch zu steuern. Die politische Alternativen dazu bestehen. Dabei befasst sich Kap.  B
wie auch die öffentliche Debatte konzentriert sich sehr mit dem Thema Einwanderungssteuerung und Kap. C mit
stark auf diesen Weg, um gesellschaftliche Herausfor- Integrationsförderung.
derungen zu lösen. Damit werden jedoch andere Hand- Die Betrachtung zeigt, dass eine gute Absicht der re-
lungsmöglichkeiten des Staates ausgeblendet.  Sinn- gulativen Politik untergraben werden kann, wenn die ver-
voller wäre es, die gesamte Bandbreite der politischen antwortlichen Behörden sie nicht entsprechend gestalten.
Möglichkeiten in den Blick zu nehmen. In Anlehnung Daher richtet sich das Augenmerk in diesem Gutachten
an die klassische politikwissenschaftliche Studie von Lowi auch darauf, wie verschiedene politische Maßnahmen
(1964) lassen sich vier Formen politischer Steuerung un- von der Verwaltung vor Ort umgesetzt werden. Darüber
terscheiden: hinaus werden im Bereich der Integrationsförderung (s.
(a) Regulative Maßnahmen: Der Begriff umschreibt all- Kap. C) auch sog. distributive Maßnahmen in den Blick
gemein Maßnahmen, die – ggf. unter Zuhilfenahme genommen. Schließlich wird auch der Bereich der symbo-
der einem Staat allgemein zur Verfügung stehenden lischen Politik betrachtet, der oft unterschätzt wird (nicht
Zwangsmittel – die Rechtsverhältnisse verschiedener nur in den Feldern Migration und Integration). Gerade
Akteure beeinflussen. für das „unerklärte Einwanderungsland“ Deutschland

18 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
EINLEITUNG: BRAUCHT DEUTSCHLAND EIN EINWANDERUNGSGESETZ UND (EIN) INTEGRATIONSGESETZ(E)?

(Thränhardt 1988), das Migrationssteuerung und Integra- kann vermitteln, dass die Gesellschaft sich an eine
tionsförderung als politische Gestaltungsfelder erst spät (gesteuerte) Zuwanderung gewöhnen muss, die schon
entdeckt hat, sollte symbolischer Politik nicht das Odium allein wegen der Bevölkerungsentwicklung im eigenen
des Nutzlosen anhaften.  Vielmehr kann symbolische Interesse liegt. Und sie kann helfen, sich darüber zu
Politik nach innen wie nach außen als „Treibmittel verständigen, nach welchen Regeln Einheimische und
der Selbstvergewisserung“ (Thym 2017a: 302) dienen Zugewanderte in einer Einwanderungsgesellschaft wie
und einen Verständigungsprozess in Gang setzen: Sie der deutschen zusammenleben wollen und sollen.

EINLEITUNG

Jahres gutachte n 2018 19


B. Ein Einwanderungsgesetz für
Deutschland? Möglichkeiten und
Grenzen
Das Thema Einwanderungsgesetz steht regelmäßig auf eine Ordnungsfunktion: Es könnte die Gesetzeslage zumin-
der innenpolitischen Agenda. Besonders seit dem Jahr dest ein Stück weit vereinfachen und neu systematisieren,
2015 wird verstärkt darüber diskutiert, ein solches zu die über die Jahre sehr komplex und unübersichtlich ge-
verabschieden, zuletzt im Wahlkampf des Sommers 2017 worden ist. Andererseits hätte es auch eine Signalfunktion:
und dann auch in den Verhandlungen über die Bildung Ein EGB würde – nach innen wie nach außen – klarer und
einer künftigen Bundesregierung. Teil B des vorliegen- offensiver als bisher markieren, dass Zuwanderung not-

EIN EINWANDERUNGSGESETZ
den Jahresgutachtens widmet sich diesem Thema und hat wendig ist und welche Möglichkeiten es dafür gibt.9
entsprechend eine doppelte Aufgabe: Zunächst stellt er Die deutschen Regelungen im Bereich der Zuwande-

FÜR DEUTSCHLAND?
die Erwartungen auf den Prüfstand, die sich mit einem rung sind nicht nur komplex geworden. Ein EGB könnte
Einwanderungsgesetz verbinden. Kap. B.1 und Kap. B.2 diese Regelungen bündeln und neu ordnen, dadurch wür-
fragen danach, was ein nationales Einwanderungsge- den sie auch leichter verständlich. Als Vorbild eignet sich
setz tatsächlich (noch) regeln kann. Kap. B.3 bis Kap. B.6 das deutsche Sozialgesetzbuch (SGB), in dem das Sozial-
befassen sich dann genauer damit, wie ein Einwande- recht zusammenfassend geregelt ist. Der deutsche Ge-
rungsgesetz aussehen könnte, das den derzeitigen recht- setzgeber hatte bereits 1969 begonnen, die zahlreichen
lichen Rahmen ablösen würde: Sie entwickeln konkrete Einzelgesetze zum Sozialrecht in ein zusammenhängen-
Vorschläge, zum einen dazu, was neu geregelt werden des Gesetzbuch zu übertragen. Die verschiedenen Zweige
könnte, und zum anderen dazu, wie es geregelt werden der Sozialversicherung sind nun im SGB jeweils in einem
könnte. Der Schwerpunkt dieser Überlegungen liegt auf eigenen Buch geregelt, etwa die gesetzliche Krankenver-
dem Bereich der Erwerbsmigration – ebenso wie bei den sicherung im SGB V, die gesetzliche Rentenversicherung
Reformvorschlägen, die in letzter Zeit unter dem Titel im SGB VI, die Unfallversicherung im SGB VII und die Pfle-
„Einwanderungsgesetz“ parlamentarisch diskutiert wur- geversicherung im SGB XI. Entsprechend könnte in einem
den. Denn hier kann die nationale Gesetzgebung noch umfassenden EGB jeweils für die verschiedenen Bereiche
vergleichsweise viel gestalten, während die Bereiche geregelt werden, unter welchen Bedingungen Drittstaats-
Flucht und Asyl oder Familie weitgehend vom Europa- angehörige nach Deutschland kommen können.10 Ein ers-
recht bestimmt sind. ter, allgemeiner Teil eines neuen deutschen EGB könnte
Auf der Grundlage der vorherigen Erörterungen ent- grundlegende Definitionen und Verfahrensvorschriften
wickelt Kap. B.5 den zentralen Reformvorschlag des SVR: festlegen, aber auch allgemeine Ziele vorgeben: Mit Blick
Es sollten neue Möglichkeiten geschaffen werden, zum auf den Arbeitsmarkt, auf völkerrechtliche und humanitä-
Arbeiten nach Deutschland einzureisen. Im Zuge dieser re Verpflichtungen und auf Integration könnte ausgeführt
Änderung könnten die deutschen Regeln insgesamt neu werden, ob überhaupt und in welchen Bereichen Zuwan-
geordnet werden. Denkbar ist etwa, ein Einwanderungsge- derung angestrebt wird. In den folgenden Abschnitten
setzbuch (EGB) zu erarbeiten. Ein solches hätte einerseits bzw. Büchern könnten dann die einzelnen Bereiche von

9 Die Möglichkeiten der Steuerung und Neuregelung, die mit der Erarbeitung eines Einwanderungsgesetzbuchs verbunden sind, hat der SVR (2017d)
in einem Positionspapier ausführlicher erörtert.
10 Die Freizügigkeit der Unionsbürger und ‑bürgerinnen sollte ein solches EGB dagegen nicht behandeln. Dieser Bereich von Zuwanderung spielt zwar für
Deutschland im Umfang eine wichtige Rolle. Rechtlich bestimmt ist er aber derzeit durch das Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unions-
bürgern (Freizügigkeitsgesetz/EU, FreizügG/EU) und eben nicht durch das Aufenthaltsgesetz (AufenthG), das für Drittstaatsangehörige maßgeblich
ist. EU-Staatsangehörige haben eine Sonderstellung, und das sollte weiterhin durch einen eigenen Rechtsrahmen unterstrichen werden. Zudem
würde sonst der Eindruck erweckt, dass diese Zuwanderung gesteuert werden kann, und das ist gerade in diesem Bereich illusorisch. Der SVR ist in
seinem Jahresgutachten von 2013 auf die ‚Freizügigkeitsdividende‘ eingegangen, die Deutschland durch die Zuwanderung von Unionsbürgern und
‑bürgerinnen gewinnt: Aus den anderen Mitgliedsländern der Europäischen Union kommen sehr viele Personen nach Deutschland, die überwiegend
gut qualifiziert sind.

Jahres gutachte n 2018 21


EIN EINWANDERUNGSGESETZ FÜR DEUTSCHLAND? MÖGLICHKEITEN UND GRENZEN

Zuwanderung nach Deutschland neu geregelt werden: derung und Einwanderungssteuerung notwendig sind,
Erwerbstätigkeit, Ausbildung, Flucht und Asyl, Familie, schon allein wegen der Bevölkerungsentwicklung (s. dazu
Aufenthaltsbeendigung, Staatsangehörigkeit. beispielhaft Bauer 2017b: 13–26). Zum anderen könnte
Wenn ein EGB politisch diskutiert und öffentlichkeits- ein EGB die Kommunikation nach außen verbessern: Es
wirksam verabschiedet wird, könnte das für die nötige würde die bestehenden Regelungen zusammenfassen,
Selbstvergewisserung sorgen und damit die schon ange- systematisieren und verständlicher machen. Gerade die
sprochene Signalfunktion erfüllen. Das würde zum einen Regelungen im Bereich der Erwerbsmigration werden all-
nach innen wirken (so auch Groß 2016: 262): Die Verab- gemein als sehr liberal und weitreichend gelobt. Ein EGB
schiedung eines so bezeichneten Gesetzbuchs könnte der könnte dafür sorgen, dass sie in wichtigen Herkunftsräu-
ansässigen Bevölkerung deutlich machen, dass Einwan- men möglicher Zuwandernder auch bekannt(er) werden.

22 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
B.1
Kapitel

Grenzen des Rechts: zu den Determinanten von Migration

Der Inhalt in Kürze


Oft wird angenommen, dass das Einwanderungsrecht die einzige Möglichkeit ist, den Standort
Deutschland für Wanderungswillige attraktiver zu machen. Wichtiger für die Wahl des Ziellands
sind aber Faktoren, die oft kaum staatlich zu steuern sind. Es sollte also nicht überschätzt werden,
inwieweit das Recht als ‚Hebel‘ der Migrationssteuerung dienen kann.

EIN EINWANDERUNGSGESETZ
FÜR DEUTSCHLAND?
Der Bereich der Erwerbsmigration erhält in diesem Teil Für die Migrationspolitik ist von zentraler Bedeutung,
des Gutachtens einen besonderen Stellenwert, weil ge- wie die rechtlichen Rahmenbedingungen wirken – ganz
rade für diese Form der Zuwanderung angenommen wird, allgemein, aber besonders auch bezogen auf die welt-
dass sie durch Gesetze effektiv gesteuert werden kann. weit umworbene Gruppe der Hochqualifizierten. Diese
Vielleicht ist diese Annahme sogar in gewisser Weise „ty- Frage lässt sich jedoch nur sehr eingeschränkt beantwor-
pisch deutsch“ (Thym 2017a: 301). So gehen z. B. viele ten, weil es dazu keine Daten gibt. Wegen der Vielzahl
davon aus, dass deutlich mehr Drittstaatsangehörige zum der Herkunftsländer ist es schwierig, im Vorfeld der Wan-
Arbeiten nach Deutschland kommen werden, wenn man derungsentscheidung zu erheben, wie Migrantinnen und
nur (endlich) die entsprechenden Bestimmungen über- Migranten jeweils die Attraktivität der einzelnen Ziellän-
arbeitet. der bewerten.12 Meist wird daher auf aggregierte Daten
Die Migrationsrealität ist aber deutlich komplexer. zurückgegriffen, die Zu- und Abwanderungsprozesse ab-
Wanderungsentscheidungen beruhen immer auf einem bilden und manchmal auch Informationen zum Qualifika-
ganzen Bündel von Faktoren (vgl. Massey et al. 1998: tionsstand der Migrantinnen und Migranten bereitstellen.
15). Ein gemeinsamer Nenner dieser einzelnen Faktoren Letzteres ist notwendig, um zu analysieren, inwieweit
ist die Frage, ob die Lebenschancen und die Lebensqua- sich Wanderungsmuster und ‑vorlieben von Wanderungs-
lität im Zielland voraussichtlich besser sein werden als willigen nach deren Qualifikation unterscheiden.
im Herkunftsland. Entscheidend sind hier Aspekte, die Migrationsbewegungen wurden lange Zeit hauptsäch-
wenig oder gar nichts damit zu tun haben, wie das Mig- lich auf ökonomische Faktoren zurückgeführt (Massey
rationsrecht konkret ausgestaltet ist: Dazu gehören z. B. et al. 1998: 8). Es zeigte sich aber, dass Wanderungsströ-
die Verdienstmöglichkeiten (nach Abzug von Steuern und me nicht allein mit messbaren Einkommensunterschie-
Abgaben) im Zielland im Vergleich zum Herkunftsland, den zwischen Ziel- und Herkunftsregion erklärt werden
die Qualität des Bildungssystems, das gesellschaftliche können. Daher wurde in der einschlägigen wissenschaft-
Klima und die Offenheit für Einwanderung,11 die im Ziel- lichen Literatur für eine Vielzahl weiterer Faktoren über-
land gesprochene Sprache bzw. die sprachliche Kluft zu prüft, inwieweit sie Wanderungsbewegungen erklären
den im Herkunftsland gesprochenen Sprachen, die Kosten können. Konkret waren das die Sprache bzw. die lingu-
der Wanderung u. v. a. m.  Das Einwanderungsrecht istische Nähe zwischen den im Herkunftsland und den
ist in diesem Bündel von Migrationsfaktoren ein Faktor, im Zielland gesprochenen Sprachen, die geografische
aber nicht zwingend der entscheidende. Entfernung zwischen Herkunfts- und Zielland, die Exis-
tenz und Ausprägung ethnischer und sozialer Netzwer-

11 Bei diesem Punkt stellt sich die Frage von Ursache und Wirkung. Es ist länderübergreifend belegt, dass wirtschaftlicher Wohlstand mit einer positiven
Haltung zu Einwanderung zusammenhängt (IOM 2015). Zugleich ist die Akzeptanz von Einwanderung für sich genommen ein entscheidender Faktor
für Migration.
12 Zwar gibt es auch Studien zu Wanderungsabsichten (vgl. Esipova/Ray/Pugliese 2011). Diese sagen aber wenig über tatsächliche Migrationsströme
aus oder über die Attraktivität einzelner Faktoren, die für Migration entscheidend sind.

Jahres gutachte n 2018 23


Grenzen des Rechts: zu den Determinanten von Migration

ke von Menschen aus dem Herkunftsland (s. Kap. B.1.1) Zeitpunkt der Einreise) die Sprache nur mangelhaft be-
sowie wirtschafts- und sozialpolitische Aspekte wie z. B. herrschen, können sie auch die nachfolgende Generation
die Steuerpolitik (s. Kap. B.1.2). Untersucht wurde auch, weniger gut unterstützen (Chiswick/Miller 2014: 6). Für
inwieweit einwanderungsrechtliche Regelungen Migrati- (Erwerbs‑)‌Migrantinnen und Migranten, die langfristig
onsentscheidungen beeinflussen und Anreize setzen kön- im Zielland bleiben möchten, erhält die Sprache des Ziel-
nen. Diese Frage wurde und wird gerade in Deutschland lands damit zusätzliches Gewicht.
politisch und öffentlich intensiv diskutiert (s. Kap. B.1.3). Adsera und Pytlikova (2012) führten anhand von
OECD-Daten (für den Zeitraum von 1980 bis 2009) eine
Studie zu 223 Ländern durch. Sie konnten zeigen, dass die
B.1.1 Sprache und soziale Netzwerke Verwandtschaft zwischen den Sprachen von Herkunfts-
und Zielland für Erwerbsmigrationsprozesse eine große
Ein wichtiger Faktor für Wanderungsentscheidungen ist Rolle spielt: In ihren Modellen sind die Migrationsströme
(bzw. sind) die im Zielland vorherrschende(n) Schrift- und zwischen zwei Ländern mit verwandten Sprachen deut-
Verkehrssprache(n) (vgl. Chiswick/Miller 2014: 4). Denn lich stärker als zwischen Ländern ohne sprachliche Nähe.
Sprachkenntnisse bestimmen in allen Einwanderungslän- Dies gilt auch, wenn man für die Entfernung zwischen
dern unmittelbar die Möglichkeiten der Arbeitsmarktinte- Herkunfts- und Zielland sowie ökonomische Faktoren (wie
gration. Menschen ohne ausreichende Sprachkenntnisse z. B. Bruttoinlandsprodukt und Arbeitslosenquote) kont-
haben nicht nur auf dem Arbeitsmarkt selbst Nachteile. rolliert. Darüber hinaus belegt die Studie, dass sprach-
Sie sind z. B. auch von Fort- und Weiterbildungen weit- liche Nähe13 zwischen nicht englischsprachigen Ländern
gehend ausgeschlossen. Eine Wanderung in ein Land, in eine größere Rolle spielt als zwischen englischsprachigen
dem eine andere Sprache gesprochen wird als im Her- und nicht englischsprachigen Ländern (Adsera/Pytlikova
kunftsland, bedeutet entsprechend höhere Kosten, etwa 2012: 25). Brücker et  al. (2012: 84) zeigen weiterhin,
für den Besuch von Sprachkursen. dass sprachliche Hürden für Hochqualifizierte ein größe-
Auch für gesellschaftliche Teilhabe allgemein sind res Hindernis sind als für Geringqualifizierte. Sie erklären
sprachliche Fertigkeiten entscheidend (Chiswick/Miller diesen Befund damit, dass hoch qualifizierte Arbeits-
2014: 5). In diesem Zusammenhang ist auch eine mög- kräfte meist anspruchsvollere Tätigkeiten ausüben, die
liche linguistische Verwandtschaft wichtig: Wenn die im viel Kommunikation erfordern und deshalb Kenntnisse
Zielland gesprochenen Sprachen denen im Herkunftsland in der Landessprache voraussetzen. Außerdem müssen
ähneln, muss weniger in den Spracherwerb investiert Geringqualifizierte weniger investieren, um ein Sprach-
werden (vgl. Isphording/Otten 2014: 2). Bedeutsam ist niveau zu erreichen, das für ihre berufliche Tätigkeit aus-
darüber hinaus, wie weit Englisch und ggf. noch weite- reicht.
re Sprachen im Zielland verbreitet sind, denn dies kann Die Verkehrssprache im Zielland ist damit ein Krite-
in den ersten Jahren nach der Migration gesellschaftli- rium, das für die Wanderungsentscheidung potenzieller
che Teilhabe erleichtern. Für die Verbreitung englischer Migrantinnen und Migranten und die Wahl des Ziellands
Sprachkenntnisse zeigen repräsentative Erhebungen al- von großer Bedeutung ist. Dies verschafft englischspra-
lein in Europa schon deutliche Unterschiede: Nach eige- chigen Ländern oder solchen mit einer mehrsprachigen
nen Angaben können rund 86 Prozent der Schwedinnen Bevölkerung einen Standortvorteil – und Deutschland
und Schweden sowie 90 Prozent der Niederländerinnen entsprechend einen Standortnachteil, der mit rechtlichen
und Niederländer eine Unterhaltung auf Englisch füh- Mitteln nicht zu beheben ist.14
ren, aber nur 22 Prozent der Spanierinnen und Spanier Über die Sprachnähe wird möglicherweise ein wei-
(European Commission 2012: 21). In Deutschland gaben terer Faktor erfasst, der für Migrationsentscheidungen
immerhin ca. 56 Prozent der Befragten an, dass sie sich wichtig sein kann und von der Forschung bislang eher
auf Englisch zumindest rudimentär verständigen können. vernachlässigt wurde, nicht zuletzt weil dafür geeigne-
Insgesamt beherrschen Menschen aus kleineren Ländern te Daten fehlen: kulturelle Vielfalt (vgl. West/Graham
in der Regel mehrere Sprachen; Muttersprachlerinnen und 2004). Es gibt zwar keine empirischen Studien dazu, wie
Muttersprachler der ‚großen‘ Sprachen in Europa sind hin- Migrantinnen und Migranten kulturelle Vielfalt im Vor-
gegen deutlich häufiger einsprachig. feld der Wanderung wahrnehmen. Allgemein wird aber
Dass die Sprache für die erste Einwanderergenerati- angenommen, dass Menschen in ein bestimmtes Land
on sehr wichtig ist, liegt auf der Hand. Ihre Bedeutung umso bereitwilliger wandern, je vielfältiger sie die dorti-
reicht aber darüber hinaus: Wenn Zugewanderte (zum ge Gesellschaft wahrnehmen (Pedersen/Pytlikova/Smith

13 Die Autorinnen nutzen u. a. eine von Desmet et al. (2012) entwickelte Methode, um die Sprachnähe zwischen allen weltweit genutzten Sprachen
zu operationalisieren.
14 Mittlerweile dürfte es im deutschen Arbeitsmarkt auch Bereiche geben, in denen hoch qualifizierte Zuwandernde ohne Deutschkenntnisse auskom-
men. Dies betrifft allerdings nur kleine Gruppen der Erwerbsmigrantinnen und Erwerbsmigranten.

24 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
Grenzen des Rechts: zu den Determinanten von Migration

Info-Box 1 Migration und koloniale Vergangenheit


Länder mit einer kolonialen Vergangenheit, die bis in die Gegenwart hineinreicht (wie Frankreich oder Groß-
britannien), haben ein besonderes Verhältnis zu den Staaten, die aus den ehemaligen Kolonialgebieten her-
vorgegangen sind. Deutschland hat zu seinen ehemaligen außereuropäischen Kolonien kaum Verbindungen,
weil es seine kolonialen Ansprüche im Nachgang des Ersten Weltkriegs – also vergleichsweise früh – aufge-
geben hat. Besonders Großbritannien hat hingegen intensive Verbindungen zu einigen Ländern in Afrika und
Asien. Im Commonwealth diente Englisch als Verkehrs- und Schriftsprache. Dadurch wandern Menschen aus
den entsprechenden Staaten bis heute verstärkt nach Großbritannien (Office for National Statistics 2013: 8).
Für die Bevölkerung in den ehemaligen Kolonialgebieten bedeutet die Migration in das ehemalige Kernland
des Kolonialreichs meist geringere Kosten, denn sie haben oft Anknüpfungspunkte an den Arbeitsmarkt, der
rechtliche und institutionelle Rahmen ist ähnlich, die sprachliche Distanz geringer als bei anderen europäischen
Staaten, und vor allem finden sie dort bereits soziale Netzwerke. Darüber hinaus gibt es vielfache historisch
gewachsene institutionelle Verflechtungen.

Zuwanderung aus den ehemaligen Kolonien wird nicht immer erleichtert. Oft existieren jedoch großzügige
Visaregelungen: Wie Vezzoli und Flahaux (2017) für den Zeitraum 1973 bis 2013 zeigen konnten, mussten

EIN EINWANDERUNGSGESETZ
Bürgerinnen und Bürger aus karibischen Staaten im Vergleich zu anderen Drittstaatsangehörigen geringere
Anforderungen erfüllen, um in ihre jeweiligen europäischen Kolonialmächte (Großbritannien, Niederlande,

FÜR DEUTSCHLAND?
Frankreich) einzureisen. Eine kurzfristige Einreise bietet oft Anknüpfungspunkte für weitere Aufenthalte. Zwar
hat z. B. Großbritannien die Einwanderung aus den ehemaligen Kolonien bereits in den 1960er Jahren einge-
schränkt (vgl. Hansen 2000). Dennoch haben Menschen aus diesen Ländern aufgrund der historischen Bindung
langfristig eine bessere Bleibeperspektive. So haben die jüngsten Verschärfungen des Einwanderungsrechts
in Großbritannien die Einbürgerungszahlen bei Zugewanderten aus den ehemaligen Kolonien nicht verändert
(Blinder 2016: 4). Denn diese Verschärfungen beinhalten meist höhere sprachliche Anforderungen, die für
Zugewanderte aus dem Commonwealth-Raum in der Regel keine Hürde darstellen. Insgesamt begünstigen
frühere koloniale Beziehungen Migrationsprozesse. Der Effekt ist aber eher gering, wenn man gleichzeitig
soziale Netzwerke und Sprachverwandtschaft berücksichtigt (vgl. Beine/Docquier/Özden 2011: 36).

2008: 1161). Andere Erwartungen, die für die Migrations- gen (Info-Box 1) verstärken hingegen eher die Einwan-
entscheidung wichtig sein könnten, wurden bislang nicht derung von Geringqualifizierten (Brücker et al. 2012: 84).
systematisch empirisch analysiert. Dazu gehört etwa die Empirische Studien zeigen darüber hinaus, dass die
wahrgenommene Fremdenfeindlichkeit im Zielland (vgl. Existenz sozialer Netzwerke in einem Zielland einen er-
Czaika/Parsons 2016: 3).15 heblichen Beitrag zur Erklärung internationaler Wande-
rungsströme liefert (vgl. Massey et al. 1998: 115; Peder-
Geografische Entfernung, koloniale Vergangenheit und sen/Pytlikova/Smith 2008: 1162; Beine/Docquier/Özden
soziale Netzwerke 2011: 31). Dieser Befund ist damit zu erklären, dass sol-
Auch jenseits sprachlicher Hürden und wahrgenomme- che Netzwerke die monetären und psychischen Kosten
ner kultureller Vielfalt gibt es Standortfaktoren, die die der Migration verringern. Besonders wichtig können sie
Anziehungskraft eines Landes für international mobile Zu- in der Orientierungsphase nach der Ankunft sein, z. B. bei
wanderer und Zuwanderinnen beeinflussen können, po- der Suche nach einer Wohnung oder Arbeit. Die meisten
litisch jedoch nicht oder nur eingeschränkt zu regulieren Untersuchungen verwenden (teilweise auf kommunaler
sind. Eine wichtige Rolle für Wanderungsströme spielen Ebene) die Zahl der Menschen aus dem Herkunftsland, die
z. B. die geografische Entfernung zwischen Ländern und schon früher ins Zielland zugewandert sind, als Maß für
eine gemeinsame koloniale Vergangenheit. Dabei wir- eventuelles Sozialkapital (vgl. Bauer/Epstein/Gang 2002;
ken diese beiden Faktoren auf verschiedene Gruppen von McKenzie/Rapoport 2010; Bertoli/Ruyssen 2016: 2). Da-
Zuwanderern und Zuwanderinnen unterschiedlich: Große bei entscheiden sich Wanderungswillige umso eher für
Entfernungen sind für Hochqualifizierte ein geringeres ein Land (oder einen bestimmten Ort innerhalb eines Lan-
Hemmnis als für Geringqualifizierte. Koloniale Beziehun- des) mit einer großen Gemeinschaft der eigenen Ethnie,

15 Hierzu gehört auch die Frage, inwieweit Zuwanderinnen und Zuwanderer in ihr Herkunftsland zurückkehren, weil sie sich in Deutschland diskriminiert
fühlen. Obergfell (2016) untersucht dies für Türkeistämmige in Deutschland: Dort wird wahrgenommene Diskriminierung als einer der häufigsten
Ausreisegründe genannt.

Jahres gutachte n 2018 25


Grenzen des Rechts: zu den Determinanten von Migration

je weniger sie die Sprache des Ziellands beherrschen (vgl. Einwanderer und Einwanderinnen; gleichzeitig öffnete
Bauer/Epstein/Gang 2002). Folgerichtig führen soziale aber Deutschland für diese Gruppe seine Grenzen. Im
Netzwerke dazu, dass neu eintreffende Zuwandernde den Hinblick auf den Zugang zur Staatsangehörigkeit und die
bereits im Land niedergelassenen Zugewanderten ähneln Arbeitsmöglichkeiten unterschieden sich die möglichen
(z. B. im Hinblick auf das Qualifikationsprofil). Zielländer kaum. Der Hauptunterschied lag vielmehr in
der materiellen Unterstützung: In Deutschland waren die
Versorgungsleistungen für die jüdischen Einwanderer und
B.1.2 Wirtschafts- und sozialpolitische Einwanderinnen am höchsten; Israel wiederum gewährte
Faktoren höhere staatliche Leistungen als die USA. Auf der anderen
Seite boten die USA den liberalsten Arbeitsmarkt, und Hu-
Die Entwicklung neuer theoretischer Ansätze zu Migrati- mankapital wurde dort am höchsten entlohnt. Grundsätz-
onsentscheidungen führte dazu, dass zur Erklärung von lich konnten die Ausreisewilligen also wählen zwischen
Wanderungsbewegungen nicht mehr ausschließlich öko- der Aussicht auf wohlfahrtsstaatliche Sicherheit und der
nomische Faktoren herangezogen wurden (Massey et al. auf hohe Bildungserträge. Hochgebildete zogen in den
1998: 10). Dennoch schreiben zahlreiche Studien diesen 1970er und 1980er Jahren meist in die USA anstatt nach
weiterhin eine wichtige Rolle zu (vgl. Geis/Uebelmes- Israel oder Deutschland;16 dies bestätigt nach Ansicht der
ser/Werding 2013; für einen Überblick s. Bauer/Haisken- Autorinnen und Autoren weitgehend die theoretischen
DeNew/Schmidt 2004). Entscheidend ist hiernach das Erwartungen. Interessant ist aber, dass dieses Muster sich
(abdiskontierte Lebens‑)‌Einkommen, das eine Person in den 1990er Jahren fortsetzte. Die USA blieben also für
im Zielland im Vergleich zum Herkunftsland erwarten Hochqualifizierte am attraktivsten, obwohl sie ihre Ein-
kann. Das wiederum bestimmt sich nach dem erwarte- wanderungsgesetzgebung zunehmend verschärfte.17
ten Lohn und der Wahrscheinlichkeit, eine Beschäftigung Die unterschiedlichen Qualifikationsniveaus von Zu-
aufnehmen zu können. Um das erwartete Einkommen wanderern und Zuwanderinnen berücksichtigt auch eine
zu bestimmen, muss die Forschung also das jeweilige Studie von Brücker et al. (2012), die sich auf Daten zu
Humankapital der betreffenden Person berücksichtigen insgesamt 14 Ziel- und 74 Herkunftsländern stützt. Die
– das ist angesichts der vorhandenen Datensätze eine er- Analysen bestätigen zunächst die Ergebnisse früherer
hebliche methodische Herausforderung. Theoretische Mo- Studien: Sie zeigen insgesamt, dass umso mehr Men-
delle legen weiterhin nahe, dass qualifizierte Zuwanderer schen zuziehen, je stärker sich die Löhne zwischen Her-
und Zuwanderinnen eher in Länder mit hoher Ungleich- kunfts- und Zielland unterscheiden (vgl. Grogger/Hanson
heit auswandern, weil Humankapital dort tendenziell 2008). Daneben stützen die empirischen Ergebnisse die
höher entlohnt wird (vgl. Borjas 1987). Jene mit niedri- Erkenntnis von Cohen, Haberfeld und Kogan (2008), dass
geren Qualifikationen oder einer geringen Risikoneigung der Lohnabstand zwischen hoch und niedrig qualifizierten
entscheiden sich dagegen tendenziell eher für Länder, Tätigkeiten die Qualifikationsstruktur der Zuwanderung
in denen die Einkommen näher beieinanderliegen und beeinflusst: Länder mit einer höheren Lohnungleichheit
man im Fall von Arbeitslosigkeit sozialstaatlich besser ziehen Hochqualifizierte stärker an als eher egalitäre
abgesichert ist. Staaten. Letztere zeichnen sich dadurch aus, dass die Un-
Diese Hypothesen werden neben Borjas (1987) auch terschiede im Bruttolohn entweder generell kleiner sind
von Cohen, Haberfeld und Kogan (2008) empirisch un- oder sich durch eine entsprechende Besteuerung ausglei-
termauert. Die Autorinnen und Autoren nutzten für ihre chen (Brücker et al. 2012: 84).
Studie als (historisch seltenes) ‚natürliches Experiment‘ Diese Ergebnisse verdeutlichen, welche Rolle die
die Auswanderung jüdischer Bürger und Bürgerinnen aus Steuerpolitik als Instrument der Einwanderungspolitik
der ehemaligen Sowjetunion: Sofern eine Ausreisegeneh- im weiteren Sinne spielen kann. Schweden etwa ist ein
migung vorlag, konnten diese Menschen bis 1989 zwi- klassisches Hochsteuerland: Hohe Steuern sind der Preis
schen Israel und den USA als Zielland frei wählen. Wäh- für ein umfangreiches Bündel an Kollektivgütern; das ist
rend sie in Israel gleich nach der Einreise garantiert die in Schweden fester politischer Konsens (vgl. Brochmann/
Staatsangehörigkeit erhielten, sicherten die USA ihnen Hagelund 2012: 1). Zugewanderten gewährt das Land je-
den Flüchtlingsstatus zu (Cohen/Haberfeld/Kogan 2008: doch spezielle Steuerentlastungen, um vor allem Hoch-
187). Als dann die Sowjetunion zusammenbrach, ver- qualifizierte nicht abzuschrecken und für sie attraktiver
schärften die USA die Einreisebestimmungen für jüdische zu sein: Ab einem bestimmten Einkommen sind für die

16 Es gibt Hinweise darauf, dass diese Gruppe ihre bedürftigen Eltern oft in Israel oder auch in Deutschland ‚parkte‘.
17 Von allen Menschen, die zwischen 1990 und 1995 aus den Nachfolgestaaten der ehemaligen Sowjetunion in die USA wanderten, hatten rund
66 Prozent der Männer und etwa 63 Prozent der Frauen einen Hochschulabschluss. Bei jenen, die nach Israel gingen, waren es rund 46 Prozent der
Männer und etwa 47 Prozent der Frauen. Noch etwas niedriger war der Anteil der Hochqualifizierten bei den nach Deutschland Zugewanderten:
Hier hatten nur rund 44 Prozent der Männer und etwa 38 Prozent der Frauen einen Hochschulabschluss.

26 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
Grenzen des Rechts: zu den Determinanten von Migration

ersten drei Jahre nach der Einreise 25 Prozent des Einkom- Unionsbürger und ‑bürgerinnen sind von den Regeln
mens steuerfrei (SVR 2015: 39). des Aufenthaltsrechts nicht betroffen. Doch auch für Mi-
granten und Migrantinnen aus der EU haben Sozialleis-
Grad der Arbeitsmarktregulierung tungen an Bedeutung verloren, denn der Europäische
Die Regulierung von Arbeitsmärkten ist geprägt von ei- Gerichtshof hat in seiner aktuellen Rechtsprechung die
ner Insider-Outsider-Problematik: Die Insider – das sind Wahrnehmung von Freizügigkeitsrechten wieder stärker
diejenigen, die bereits einen Arbeitsplatz haben – wer- an wirtschaftliche Aktivität gekoppelt (s. dazu ausführlich
den durch Regulierungen geschützt (etwa entsprechende Kap. B.2). Allerdings konnten auch Untersuchungen, die
Kündigungsvorschriften). Dies kann zugleich den Outsi- vor dieser neuen Linie in der Rechtsprechung durchge-
dern (dazu zählen auch neu Zugewanderte) erschweren, führt wurden, die Magnet-Hypothese nicht bestätigen.
in den Arbeitsmarkt einzutreten. Vor allem für Erwerbs- Giulietti et al. (2011) untersuchen die Wanderungsbewe-
migrantinnen und ‑migranten ist somit entscheidend, wie gungen innerhalb der EU für den Zeitraum von 1993 bis
intensiv die Gesetzgebung das Arbeitsrecht reguliert. Mit 2008 und finden keinen Zusammenhang mit der Höhe
diesem Aspekt haben sich bislang nur wenige Studien der Sozialleistungen.18 Eine Studie zu Schweden und Ir-
befasst (Castles/de Haas/Miller 2014: 256; vgl. Bauer/ land kann ebenfalls keinen Magneteffekt des Sozialstaats
Flake/Sinning 2011; Zimmermann 2005). Die bisherigen feststellen (vgl. Kahanec/Zaiceva/Zimmermann 2009).
empirischen Befunde deuten darauf hin, dass umso weni- Diese Länder sind insofern besonders interessant, als sie
ger Menschen zuwandern, je stärker der Arbeitsmarkt re- den neuen EU-Beitrittsländern schon 2004 volle Arbeit-

EIN EINWANDERUNGSGESETZ
guliert ist. Außerdem wirkt eine starke Arbeitsmarktregu- nehmerfreizügigkeit gewährt hatten. Die Zugewander-
lierung sich auf die Qualifikationsstruktur der Zuwanderer ten bezogen zwar überdurchschnittlich häufig Sozialhilfe,

FÜR DEUTSCHLAND?
und Zuwanderinnen eher nachteilig aus (Geis/Uebelmes- aber seltener Arbeitslosenunterstützung. Neben diesen
ser/Werding 2013: 835; vgl. auch Brücker et al. 2012). uneindeutigen Befunden ist für den EU-Raum zu beden-
ken, dass sich auch die Lebenshaltungskosten erheb-
Wohlfahrtsstaat lich unterscheiden. Die Sozialleistungen mögen z. B. in
Nicht nur, aber vor allem in Ländern mit eher hohen Sozi- Deutschland vergleichsweise hoch sein, wegen der hohen
alleistungen wird oft befürchtet, dass ein gut ausgebau- Lebenshaltungskosten reichen sie aber trotzdem nur für
ter Wohlfahrtsstaat gering qualifizierte Zuwanderer und die Existenzsicherung (vgl. SVR 2013: 128).
Zuwanderinnen anzieht und damit eine ‚Einwanderung
in die Sozialsysteme‘ auslöst (vgl. Bauer 2002). Danach
könnte die Aussicht, bei Arbeitslosigkeit abgesichert zu
B.1.3 Der Einfluss der Einwanderungs-
sein, gerade Menschen mit niedrigem Humankapital zum politik
Wandern bewegen, weil diese sich stärker von Arbeitslo-
sigkeit bedroht sehen. Dies wäre selbst dann ein Anreiz, In der aktuellen Literatur wird besonders intensiv disku-
wenn sich die Löhne zwischen Herkunfts- und Zielland tiert, inwieweit einwanderungspolitische Regelungen
kaum unterscheiden. sich auf Migrationsentscheidungen auswirken (Czaika/
Empirisch lässt sich ein solcher Magneteffekt ausge- Parsons 2016: 2). Zahlreiche Studien zeigen, dass ein-
bauter Wohlfahrtsstaaten allerdings nicht bestätigen (vgl. wanderungspolitische Maßnahmen sowohl den Umfang
Brücker et al. 2012: 88; Pedersen/Pytlikova/Smith 2008: als auch die (aus‑)‌bildungsbezogene Zusammensetzung
1181). Besonders deutlich zeigen dies die Ergebnisse von von Zuwanderung beeinflussen können (vgl. z. B. Czaika/
Brücker et al. (2012: 88): Wenn man die Einwanderungs- Parsons 2016; Brücker et al. 2012; Mayda 2010; Ortega/
gesetze berücksichtigt, hat die Höhe der Sozialleistungen Peri 2013; Czaika/de Haas 2013). Dabei erfassen sie die
auf die (aus‑)‌bildungsbezogene Zusammensetzung der einzelnen Maßnahmen unterschiedlich und berücksichti-
Zuwanderung keinen statistisch bedeutsamen Effekt. gen zum Teil auch verschiedene (OECD‑)‌Zielländer. Den-
Dieses Ergebnis kann auch damit erklärt werden, dass noch kommen sie zu ähnlichen Ergebnissen: Die Instru-
viele Einwanderungsländer eine zunehmend selektive mente wirken meist wie erwartet; z. B. wandern mehr
Einwanderungspolitik verfolgen; so dürfen gering quali- Hochqualifizierte zu, wenn die Hürden bis zur Erlangung
fizierte Arbeitskräfte ohne Arbeitsvertrag meist gar nicht einer Niederlassungserlaubnis gesenkt werden. Aller-
einreisen. Inwieweit der Sozialstaat die jüngere Fluchtmi- dings sind die Effektstärken der einzelnen Instrumente
gration beeinflusst, ist bisher nicht ausreichend empirisch immer Durchschnittswerte, die sich auf zahlreiche Länder
untersucht. zugleich beziehen. Für einzelne Staaten erlauben sie kei-
ne zuverlässigen Aussagen. An den bisherigen Studien

18 Zu den Untersuchungsländern gehörten die EU 15 (ohne Griechenland), die Tschechische Republik, die Slowakei, Ungarn, Norwegen und die Schweiz.

Jahres gutachte n 2018 27


Grenzen des Rechts: zu den Determinanten von Migration

wurden noch weitere Unzulänglichkeiten bemängelt. So dender ist aber ein Bündel von Faktoren, die politisch
kritisieren Czaika und de Haas (2013: 499) u. a., dass die nicht zu beeinflussen sind (z. B. Sprache) oder außer-
Operationalisierung der Einwanderungspolitiken meist halb des Bereichs liegen, den die Einwanderungspolitik
nicht erlaubt, die Effekte einzelner Regelungsänderungen regeln kann (hohe Steuerbelastung für Hochqualifizier-
scharf voneinander zu trennen. Darüber hinaus lässt sich te mit entsprechenden Löhnen). Wie stark die einzelnen
die kausale Wirkung einzelner Maßnahmen empirisch nur Faktoren jeweils die Attraktivität eines Landes bestim-
schwer bestimmen, wenn – wie häufig geschehen – die men, lässt sich nicht konkret angeben oder in eine klare
Zuwanderungspolitik innerhalb kurzer Zeit in mehreren Rangfolge bringen. In jedem Fall ist die Zuwanderungsge-
Punkten verändert wurde.19 Weitere methodische Pro- setzgebung stets in ihrem Zusammenwirken mit anderen
bleme ergeben sich daraus, dass die einzelnen Zuwan- bestimmenden Faktoren zu betrachten.
derungsmechanismen stets in den spezifischen Kontext  Einwanderungsgesetze können nur beschränkt
des jeweiligen Landes eingebettet sind (Czaika/de Haas Anreize für Zuwanderung geben, die Wirkung entspre-
2013: 501). So können zuwanderungspolitische Maßnah- chender Regelungen darf nicht überschätzt werden. Des-
men mit anderen Faktoren zusammenspielen, die die halb sollten weitere Instrumente genutzt werden, um
Attraktivität eines Landes erhöhen (oder auch senken); bekannt(er) zu machen, welche Vorteile Deutschland
solche Interaktionseffekte sind empirisch schwer zu er- Zuwanderern und Zuwanderinnen bieten kann. Beispiels-
fassen. Die aktuelle Forschungslage erlaubt somit keine weise sollten Menschen, die sich für eine Einwanderung
eindeutigen Erkenntnisse, aus denen man für Deutsch- nach Deutschland interessieren, leichter Zugang zu den be-
land ein allgemeines Rezept ableiten könnte (vgl. Czaika/ treffenden Informationen erhalten. Dafür könnte man z. B.
de Haas 2013: 503). bestehende Internetangebote ausbauen. Insbesondere
 Schließlich ist nicht nur von Bedeutung, wie die müsste sichergestellt werden, dass alle Interessierten sich
Einwanderungsgesetzgebung im Zielland tatsächlich in der komplexen Gesetzeslage schnell zurechtfinden. Ein
ausgestaltet ist. Wichtig ist vor allem, wie Wande- wichtiger Ansatz ist hier sicherlich das Portal www.make-
rungswillige im Vorfeld ihrer Entscheidung ihre Hürden it-in-germany.com: Es bietet eine Fülle von Informationen
und Vorteile wahrnehmen.  Insofern müssen die Ziel- und ist in mehreren Sprachen verfügbar. Daneben könnten
länder im globalen Wettbewerb um hoch qualifizierte staatliche Programme ausgebaut werden, die Zugewan-
Zuwanderer und Zuwanderinnen ihre Einwanderungsre- derte über die erste Zeit nach ihrer Ankunft hinaus be-
gelungen stärker bewerben und in ein entsprechendes gleiten – etwa Sprachkurse vermitteln, bei der Suche nach
Marketing investieren (vgl. SVR 2015: 164). geeigneten Ausbildungsstellen helfen usw. Dies betrifft vor
allem die Gruppe der internationalen Studierenden, denn
Deutschland hat ein besonderes Interesse daran, dass die-
B.1.4 Fazit: Grenzen des Einwande- se sich langfristig im Land niederlassen. Gleichzeitig soll-
rungsrechts ten die aktuellen Regelungen, die bereits auf Fachkräfte
zugeschnitten sind, im Ausland besser bekannt gemacht
Im Wettbewerb um hoch qualifizierte Fachkräfte hat werden. Ein stärkeres Zuwanderungsmarketing könnte die
Deutschland als Standort sowohl Vorteile als auch Nach- Vorteile des Einwanderungsrechts mit den Möglichkeiten
teile. Die aktuelle Einwanderungsgesetzgebung, be- im deutschen Arbeits- und Ausbildungsmarkt verknüpfen
sonders im Hinblick auf die Zuwanderung qualifizierter und das Gesamtpaket werbewirksam darstellen. Das wäre
Arbeitskräfte, ist dabei im internationalen Vergleich si- u. U. deutlich effektiver als weitere Umgestaltungen des
cherlich nicht nachteilig (s. dazu Kap. B.4).  Entschei- Einwanderungsrechts (vgl. SVR 2015: 43).

19 Deutschland ist dafür ein klassisches Beispiel, denn hier wurde in relativ kurzer Zeit eine Fülle verschiedener einschlägiger Gesetze verabschiedet;
s. dazu ausführlich Kap. B.4.

28 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
B.2
Kapitel

Grenzen im Recht: europäische Vorgaben für ein


­deutsches Einwanderungsgesetz

Der Inhalt in Kürze


Im Bereich der Einwanderungspolitik ist der nationale Gesetzgeber längst nicht mehr allein
zuständig. Das Migrationsrecht hat sich in den letzten Jahren stark europäisiert. So müssen bei
einer Neugestaltung der Einwanderungspolitik zahlreiche Vorgaben berücksichtigt werden. Am
meisten Spielraum bleibt der nationalen Gesetzgebung bei der Steuerung der Erwerbsmigration.

EIN EINWANDERUNGSGESETZ
FÜR DEUTSCHLAND?
Derzeit sind sich fast alle Parteien in Deutschland darüber geregelt sind. Unionsbürgerinnen und ‑bürger haben
einig, dass ein Einwanderungsgesetz sinnvoll sein könn- damit eine Sonderstellung; die einzelnen Mitgliedstaa-
te. Diese Einigkeit über das gesamte politische Spektrum ten können ihre Zuwanderung kaum noch steuern (s.
hinweg deutet darauf hin, dass an ein solches Gesetz dazu SVR 2012: 67–69). Um diese Sonderstellung zu un-
durchaus unterschiedliche Hoffnungen und Erwartungen terstreichen und keine falschen Vorstellungen von den
geknüpft werden. Für ein kluges Erwartungsmanage- Steuerungsmöglichkeiten in diesem Bereich zu wecken,
ment ist daher zu klären, wie stark und wie erfolgreich sollten die Freizügigkeitsrechte in einem möglichen Ein-
ein nationales Einwanderungsgesetz angesichts der Euro- wanderungsgesetzbuch (EGB) auch nicht berücksichtigt
päisierung des Migrationsrechts Zuwanderung überhaupt werden. Im Folgenden beschreibt Kap. B.2.1.1 die Dyna-
steuern kann und in welchen Bereichen. Im Folgenden mik der Zuwanderung von EU-Staatsangehörigen nach
wird erläutert, welche Steuerungsmöglichkeiten dem Na- Deutschland. Anschließend geht Kap. B.2.1.2 darauf ein,
tionalstaat bei verschiedenen Personengruppen bleiben, wie diese Zuwanderung rechtlich geregelt ist.
nämlich in Bezug auf EU-Staatsangehörige (s. Kap. B.2.1),
Drittstaatsangehörige mit assoziationsrechtlichem Son- B.2.1.1 Zuwanderung von Unionsbürgerinnen und
derstatus (s. Kap. B.2.2) und sonstige Drittstaatsangehö- ‑bürgern als ‚unsichtbare‘ Erwerbsmigration
rige (s. Kap. B.2.3).
Vor allem in den letzten Jahren verzeichnet Deutschland
eine erhebliche Zuwanderung von Staatsangehörigen aus
B.2.1 Die Personenfreizügigkeit der Ländern der Europäischen Union: Bei dieser Gruppe hat
E­ U-Staatsangehörigen sich der Zuzug in den letzten Jahren verdoppelt, während
die Fortzüge – ausgehend von einem niedrigeren Niveau –
 Staatsangehörige anderer EU-Staaten gehören seit um etwas mehr als 90 Prozent gestiegen sind (Tab. B.1).
einigen Jahren zu den mengenmäßig wichtigsten Zu- Die Nettozuwanderung hat sich entsprechend um den Fak-
wanderungsgruppen, was in der Öffentlichkeit aber tor 2,2 erhöht. Dabei handelt es sich in der Regel um gut
kaum wahrgenommen wird. In den letzten Jahren lag oder gar sehr gut qualifizierte Personen (SVR 2013: 61–62).
ihr Anteil an allen Zuwandernden bei über 50 Prozent Der Anteil der EU-Staatsangehörigen am gesamten
(abgesehen vom ‚Flüchtlingsjahr‘ 2015). Ein Grund da- deutschen Wanderungsgewinn ist zwar in den letzten
für sind die weitreichenden Freizügigkeitsrechte, die im Jahren deutlich gesunken. Diese Entwicklung ist jedoch
europäischen Primär- und Sekundärrecht verankert und ausschließlich darauf zurückzuführen, dass die Zuwande-
derzeit im Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von rung von Flüchtlingen vor allem 2015 sprunghaft ange-
Unionsbürgern (Freizügigkeitsgesetz/EU, FreizügG/EU) stiegen ist.20

20 Bei syrischen Staatsangehörigen betrug der Wanderungssaldo 2010 nur 1.769 Personen; bis 2015 stieg er auf fast 300.000. Bezogen auf Afghanistan
ist der Anstieg schwächer: Hier hat sich der Migrationssaldo zwischen 2010 und 2015 ‚nur‘ von knapp 6.000 auf knapp 80.000 Personen erhöht
(Statistisches Bundesamt 2012; 2017c).

Jahres gutachte n 2018 29


Grenzen im Recht: europäische Vorgaben für ein ­deutsches Einwanderungsgesetz

Tab. B.1 Deutschland: Zuzüge und Fortzüge von EU-Staatsangehörigen (ohne Deutsche) sowie Migrationssaldo

Jahr Zuzüge Fortzüge Saldo Anteil am ges. Migrationssaldo


2010 398.451 303.825 94.626 61,5 %
2011 532.395 324.799 207.596 68,5 %
2012 623.407 359.720 263.687 68,1 %
2013 707.771 422.157 285.614 63,4 %
2014 809.807 511.888 297.919 51,6 %
2015 846.039 518.461 327.578 28,3 %
2016 796.522 584.470 212.052 33,4 %

Anmerkung: Die Ergebnisse des Berichtsjahres 2016 sind aufgrund methodischer und technischer Änderungen nur eingeschränkt mit den Vorjahres-
werten vergleichbar.
Quelle: Statistisches Bundesamt 2012; 2013b; 2014; 2015b; 2016b; 2017c; 2018; eigene Berechnung

Dass die öffentliche Diskussion die starke Zuwande- staatlich ‚verwaltet‘, wie es bei der Fluchtmigration der
rung von Unionsbürgerinnen und ‑bürgern weitgehend Fall ist.
ignoriert, hat sicher vielschichtige Gründe. Einer davon Dass bei der Zuwanderung aus der EU21 öffentliche
mag die besondere rechtliche Stellung dieser Gruppe Wahrnehmung und tatsächlicher Umfang so weit ausein-
sein. Denn EU-Staatsangehörige stehen im Einwande- anderliegen, ist auch aufschlussreich für die Hypothese,
rungsrecht quer zu einem Merkmal, das für viele Ein- Deutschland sei für Erwerbsmigranten und ‑migrantinnen
wanderungsländer (auch für Deutschland) zentral ist: der wenig attraktiv. Diese Ansicht ist in Politik und Öffentlich-
Zweckbasierung. Üblicherweise wird Zuwanderung nach keit weit verbreitet; belegt wird sie häufig mit der gerin-
ihren Motiven eingeordnet. Das deutsche Aufenthalts- gen Zahl von Erwerbsmigrantinnen und ‑migranten aus
gesetz (AufenthG) unterscheidet hier klassisch zwischen Drittstaaten (s. beispielhaft Brücker 2017; Hunger/Kran-
Aufenthalten zum Zweck der Ausbildung (Abschnitt 3), nich 2017; Angenendt 2017). Dabei wird zumeist überse-
der Erwerbstätigkeit (Abschnitt 4), aus völkerrechtlichen, hen, dass in entsprechenden Wanderungsstatistiken bei
humanitären oder politischen Gründen (Abschnitt 5) und Zuwanderern und Zuwanderinnen aus der EU kein Motiv
aus familiären Gründen (Abschnitt 6). Dieser sektorale angegeben wird. Stattdessen werden sie unter Hilfsbe-
Ansatz findet sich auch auf der europäischen Ebene (vgl. griffen wie „Freizügigkeit“ (z. B. vom Bundesamt für Mi-
etwa Thym 2008: 183–204). Nach dem Aufenthaltsgesetz gration und Flüchtlinge (BAMF)) oder „free movements“
muss für den Zuzug nach Deutschland also ein bestimm- (von der OECD) geführt. Doch auch EU-Staatsangehörige
ter Grund genannt werden. Das rechtliche Privileg der nutzen ihre Mobilitätsrechte nicht als Selbstzweck, son-
Unionsbürgerinnen und ‑bürger besteht darin, dass sie dern um – ebenso wie Zuwandernde aus Drittstaaten –
sich dieser Pflicht entziehen können. So gibt es keine Sta- ein bestimmtes Ziel zu erreichen. Sonderauswertungen
tistiken darüber, wie viele EU-Zuwandernde zum Zweck des Mikrozensus legen nahe, dass mindestens die Hälfte
der Erwerbstätigkeit einreisen. Mit dem FreizügG/EU gilt aller Unionsbürgerinnen und ‑bürger zum Arbeiten nach
für sie ein eigener rechtlicher Rahmen; für Drittstaatsan- Deutschland kommt. Ihre Zuwanderung ist also ebenfalls
gehörige ist hingegen das AufenthG entscheidend. vor allem mit Erwerbstätigkeit verbunden. Sie sind aber
Diese rechtliche Konstruktion ist sicher ein Grund da- insofern privilegiert, als sie – im Unterschied zu Menschen
für, dass die Zuwanderung von EU-Staatsangehörigen in aus Drittstaaten – ihren Zuzug nicht mit einem solchen
der öffentlichen Wahrnehmung (derzeit) kaum beachtet Zweck rechtfertigen müssen.
wird. Noch wichtiger dürfte dafür aber der allgemeine  Dies relativiert das bisweilen vermittelte Bild, dass
gesellschaftliche Kontext sein, in dem und in den Unions- der Bereich der Erwerbsmigration bei der Zuwanderung
bürger und ‑bürgerinnen zuwandern. Die EU-Mobilität ist nach Deutschland kaum eine Rolle spielt. Denn der An-
ein Musterbeispiel für das traditionelle deutsche Modell, teil der Erwerbsmigrantinnen und ‑migranten (ob nun aus
bei dem Arbeit als ‚Katalysator‘ für erfolgreiche Integ- dem EU-Ausland oder aus Drittländern) an der gesamten
ration diente. Diese wird von den betroffenen Personen Zuwanderung betrug 2015 und 2016 über 22 bzw. 25 Pro-
individuell organisiert, sie wird nicht in größerem Umfang zent, obwohl in diesen Jahren die Flüchtlingszuwande-

21 Diskussionen über die Zuwanderung von EU-Staatsangehörigen sind selten und kaum nachhaltig. Als z. B. die Arbeitnehmerfreizügigkeit für die
Staatsangehörigen der mittel- und osteuropäischen Staaten einsetzte, die der EU 2004 beigetreten waren, diskutierte die Öffentlichkeit intensiv
darüber, wie viel Zuwanderung dadurch zu erwarten wäre.

30 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
Grenzen im Recht: europäische Vorgaben für ein ­deutsches Einwanderungsgesetz

rung eine außergewöhnlich große Rolle spielte. Für 2014 dürfen sich nun ohne einen besonderen Zweck innerhalb
belief sich der entsprechende Wert auf circa 33 Prozent. der Europäischen Union frei bewegen und aufhalten; vor
Im Ergebnis ist festzuhalten, dass „die Wirtschaftsmigration allem müssen sie dazu nicht erwerbstätig sein (Art. 21
[zwar] derzeit vorrangig über die Unionsbürgerfreizügigkeit AEUV). Sekundärrechtlich geregelt sind Freizügigkeits-
stattfindet“ (Thym 2017a: 298), aber eben doch stattfin- rechte auf europäischer Ebene in der Verordnung über die
det. Zwar liegt die geschätzte ‚Erwerbsmigrationsquote‘ Arbeitnehmerfreizügigkeit (VO (EU) Nr. 492/2011) und
für Deutschland immer noch deutlich unter einer Zielgröße der Freizügigkeitsrichtlinie (RL 2004/38/EG). Die Freizü-
von rund 53 Prozent, wie sie z. B. Kanada in seinem Im- gigkeit hat sich also von einem „‚Marktbürgerrecht‘ der
migration Levels Plan festlegt.22 Für 2012 lag sie jedoch wirtschaftlich Aktiven“ (Thym 2010: 86–87; mit Bezug auf
über 35 Prozent (wenn 50 % der EU-Staatsangehörigen als Grabitz 1970: 65) weiterentwickelt zu einer generellen
Erwerbsmigranten eingerechnet werden); in diesem Jahr Freizügigkeit.
war die Flüchtlingszuwanderung mit 64.539 Erstanträgen Die Freizügigkeitsrechte unterlagen jedoch immer be-
noch vergleichsweise moderat.23 Dieser Wert kommt dem stimmten Voraussetzungen: Wenn EU-Staatsangehörige
kanadischen Zielwert zumindest nahe. sich länger als drei Monate in einem anderen EU-Mitglied-
Dass mehr EU-Staatsangehörige zu Erwerbszwecken staat aufhalten wollten, mussten sie stets ausreichende
zuwandern als Drittstaatsangehörige, ist leicht nachvoll- Mittel vorweisen können, um ihren Lebensunterhalt zu
ziehbar: Im Bereich der Erwerbsmigration spielen Unter- bestreiten. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat zuletzt
nehmen eine entscheidende Rolle. Und diese dürften in mehreren Urteilen bestätigt, dass europäische Freizü-

EIN EINWANDERUNGSGESETZ
bei der Besetzung ihrer Stellen ein „gestuftes Verfahren“ gigkeitsrechte an wirtschaftliche Aktivität gebunden sind
(Langenfeld/Kolb 2016: 85) anwenden: Wenn der loka- (Urt. v. 11.11.2014, Rs. C-333/13, Dano; Urt. v. 15.09.2015,

FÜR DEUTSCHLAND?
le, der regionale und der nationale Arbeitsmarkt ausge- Rs. C-67/14, Alimanovic; Urt. v. 25.02.2016, Rs. C-299/14,
schöpft sind, geben sie tendenziell Unionsbürgerinnen Garcia-Nieto) (s. für Details SVR 2017a: 43; kritisch dazu
und ‑bürgern den Vorzug vor Drittstaatsangehörigen, Wallrabenstein 2016: 349–357). Die richterlichen Klarstel-
schon weil die Einstellungskosten deutlich niedriger sind lungen ändern jedoch nichts an der Tatsache, dass Unions-
als bei Drittstaatsangehörigen (nicht zuletzt durch den bürgerinnen und ‑bürger (und das sind europaweit etwa
geringeren Verwaltungsaufwand). Zumindest in einer eine halbe Milliarde Menschen) das Recht besitzen, nach
mittel- bis langfristigen Perspektive ist aber zu erwarten, Deutschland zu kommen und sich als Beschäftigte oder
dass sich die Zuwanderung von EU-Staatsangehörigen Selbständige hier niederzulassen. Das Europarecht befreit
nach Deutschland verringern wird, allein schon wegen sie generell auch von migrationspolitischen Standardins-
der demografischen Entwicklung in den anderen EU- trumenten wie Ermessensentscheidungen, Quotierungen
Mitgliedstaaten. Damit haben Unternehmen auch zuneh- oder einer Vorrangprüfung, die in einem Einwanderungs-
mend weniger die Möglichkeit, ihre betrieblichen Perso- gesetz festgelegt werden können.  Für eine der wich-
nalprobleme vorrangig ‚europäisch‘ zu lösen. tigsten Zuwanderungsgruppen der letzten Jahre hätten
mögliche Neuregelungen durch ein nationales Einwan-
B.2.1.2 Die rechtliche Normierung der EU-Frei­ derungsgesetz also keine Auswirkungen.
zügigkeit

Wie oben dargelegt, genießen EU-Staatsangehörige in-


B.2.2 Die völkerrechtliche Assoziierung
nerhalb der EU weitreichende Freizügigkeitsrechte. Zu- von Drittstaatsangehörigen
nächst gewährt Art. 45 des Vertrags über die Arbeitsweise
der Europäischen Union (AEUV) Arbeitnehmerinnen und Ein nationales Einwanderungsgesetz kann auch nur ein-
Arbeitnehmern innerhalb des Hoheitsgebiets der Union geschränkt die Zuwanderung von Personen steuern, die
Freizügigkeit, um den europäischen Binnenmarkt zu ver- über völkerrechtliche Assoziierungsabkommen einen
wirklichen. Festgeschrieben wurde dieses Recht bereits Sonderstatus innehaben. Rechtlich stehen diese Perso-
im Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschafts- nen zwischen EU-Staatsangehörigen, für die die Instru-
gemeinschaft von 1957. Am 1. November 1993 trat der mente der nationalen Migrationspolitik nicht gelten (s.
Maastrichter Vertrag über die Europäische Union in Kraft. Kap. B.2.1), und Drittstaatsangehörigen (s. Kap. B.2.3).
Damit erhielten Unionsbürgerinnen und ‑bürger ein ver- Konkret geht es hier um Personen aus der Schweiz und
traglich verankertes allgemeines Freizügigkeitsrecht. Sie aus den Ländern des Europäischen Wirtschaftsraums

22 S. zu den Details des kanadischen Immigration Levels Plan Government of Canada 2016. Im Oktober 2017 wurde zudem ein „multi-year immigration
levels plan” für 2018–2020 vorgestellt.
23 Berechnet werden diese Werte über die Wanderungsstatistik. Dabei wird unterstellt, dass die Hälfte der EU-Staatsangehörigen zu Erwerbszwecken
zuwandert. Für Drittstaatsangehörige werden die Werte verwendet, die der BAMF-Wanderungsmonitor als Anteile der Erwerbsmigration am Ge-
samtzuzug ausweist.

Jahres gutachte n 2018 31


Grenzen im Recht: europäische Vorgaben für ein ­deutsches Einwanderungsgesetz

(EWR) (Norwegen, Island, Liechtenstein). Sie sind Unions- B.2.3 Die Steuerung der Migration von
bürgerinnen und ‑bürgern weitgehend gleichgestellt;24
derzeit wird verhandelt, inwieweit dies nach dem Brexit
Drittstaatsangehörigen: europäische
künftig auch für britische Staatsangehörige gelten wird. Vorgaben
Daher sollte die Zuwanderung dieser Gruppe ebenfalls
nicht in einem möglichen Einwanderungsgesetz(buch) In den letzten zwanzig Jahren hat die Europäische Union
geregelt werden. im Bereich des Migrationsrechts immer mehr Kompeten-
Eine besondere Rechtsstellung haben auch türkische zen erhalten. Entscheidend dafür waren die Verträge von
Staatsangehörige, die (nachdem sie rechtmäßig nach Amsterdam (1997) und von Lissabon (2009). Danach wird
Deutschland eingereist sind) in einigen Bereichen einen im Migrationsrecht nun die Gemeinschaftsmethode ange-
ähnlichen Rechtsstatus besitzen wie EU-Staatsangehöri- wendet, während es zuvor im Bereich der intergouverne-
ge (s. dazu ausführlicher SVR 2012: 70–72). 1963 war mentalen Zusammenarbeit lag: Die EU-Kommission hat
zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, nunmehr das Initiativmonopol, d. h. sie allein kann Ge-
die damals aus Deutschland, Frankreich, Italien und den setze vorschlagen. Beschlüsse werden im Rat per Mehr-
Benelux-Staaten bestand, und der Türkei ein Assoziie- heitsentscheidung gefasst; das Europäische Parlament
rungsabkommen geschlossen worden. Darin wurde als wirkt dabei gleichberechtigt mit und der Europäische
Ziel festgehalten, auch im Hinblick auf die in dem Ab- Gerichtshof kontrolliert.  Die politischen Kompeten-
kommen verankerte Möglichkeit eines Beitritts der Türkei zen in Bezug auf Migration haben sich damit von der
zur Gemeinschaft (die heute immer unrealistischer er- nationalen stärker auf die europäische Ebene verlagert.
scheint), „die Freizügigkeit der Arbeitnehmer schrittwei- Allerdings gilt das je nach Bereich in unterschiedlichem
se herzustellen“ (Art. 12). 1970 wurde das Abkommen Maß. Entsprechend unterschiedlich ist in den einzelnen
durch ein Zusatzprotokoll ergänzt und ein Assoziationsrat Bereichen der Spielraum für eine nationale Einwande-
geschaffen, der mit der Umsetzung und Entwicklung der rungsgesetzgebung.  Nichtsdestotrotz empfiehlt der
formulierten Zielvorgaben betraut war. SVR, die verschiedenen Bereiche der Zuwanderung von
Wichtig für die Frage, welche Gestaltungsspielräu- Drittstaatsangehörigen zu vereinfachen und neu zu
me und Grenzen ein nationales Einwanderungsgesetz in systematisieren und sie in einzelnen Abschnitten oder
Bezug auf die genannte Personengruppe hätte, sind vor Büchern eines EGB zu erfassen.
allem die sog. Stillhalteklauseln in Art. 41 des Zusatzpro-
tokolls und in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 des Asso- B.2.3.1 Flucht und Asyl
ziationsrats. Danach dürfen für türkische Arbeitnehmerin-
nen und Arbeitnehmer und ihre Familienangehörigen, die Mit Abstand am stärksten europäisiert ist der Bereich
sich bereits auf dem Gebiet der EU aufhalten, hinsichtlich Flucht und Asyl. Hier liegt die rechtliche Regelung am
Niederlassungsfreiheit, Dienstleistungsverkehr oder Ar- stärksten auf der supranationalen Ebene (s. dazu ausführ-
beitsmarktzugang keine neuen Beschränkungen einge- lich z. B. SVR 2014: 79–81). In einer ersten Harmonisie-
führt werden.25  Das Assoziierungsvölkerrecht sichert rungsphase (1999–2005) wurden lediglich Mindeststan-
also die Statusrechte von Personen, die sich schon in dards festgeschrieben, vor allem weil Beschlüsse im Rat
Deutschland aufhalten (und hier konkret: von türki- zu der Zeit nur einstimmig gefasst werden konnten. In
schen Staatsangehörigen). Es ist aber wenig bedeutsam einer zweiten Phase wurde das Recht dann weiter verein-
für die hier zentrale Frage, ob diese Personengruppe heitlicht. Schließlich wurde 2013 ein umfangreiches Pa-
zuwandern darf oder nicht. Zwischen EU-Staatsangehöri- ket von Richtlinien und Verordnungen verabschiedet, das
gen (s. Kap. B.2.1) und türkischen Staatsangehörigen, die im Wortsinn ein Gemeinsames Europäisches Asylsystem
durch das Assoziationsrecht privilegiert sind, bleibt somit (GEAS) bildete. Es umfasst im Einzelnen die Asylverfah-
ein zentraler Unterschied: Erstere haben einen Anspruch rensrichtlinie, die Qualifikationsrichtlinie, die Aufnahme-
darauf, nach Deutschland einzureisen und dort erstmals richtlinie, die Dublin-III-Verordnung und die Eurodac-Ver-
eine Arbeit aufzunehmen, Letztere nicht. ordnung. Das GEAS hat jedoch verschiedene Schwächen

24 § 12 FreizügG/EU stellt entsprechend klar, dass dieses „Gesetz auch für Staatsangehörige der EWR-Staaten und ihre Familienangehörigen […]“ gilt.
25 Der EuGH sah z. B. die Voraussetzung eines Sprachnachweises für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis in § 30 Abs. 1 Nr. 2 AufenthG, die auch
für türkische Nachziehende gilt, als Verstoß gegen die Stillhalteklausel des Assoziierungsabkommens mit der Türkei an (EuGH, Urt. v. 10.07.2014,
Rs. C-138/13, Dogan). Allerdings bewertete er damit nicht die Maßnahme ‚Deutsch vor Zuzug‘ generell als unzulässig, wie die Medien z. T. fälschlich
berichteten. Er beurteilte lediglich die damaligen deutschen Regelungen als zu pauschal, weil bei fehlenden Sprachkenntnissen automatisch der
Familiennachzug verweigert wurde. Die Bundesregierung hat daraufhin mit dem Gesetz zur Neubestimmung des Bleiberechts und der Aufenthalts-
beendigung vom 27. Juli 2015 (BGBl. I, S. 1386) in § 30 Abs. 1 S. 3 eine Nr. 6 ergänzt. Diese stellt klar, dass für die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis
vom Sprachnachweis abgesehen werden kann, wenn „es dem Ehegatten auf Grund besonderer Umstände des Einzelfalles nicht möglich oder nicht
zumutbar ist, vor der Einreise Bemühungen zum Erwerb einfacher Kenntnisse der deutschen Sprache zu unternehmen“.

32 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
Grenzen im Recht: europäische Vorgaben für ein ­deutsches Einwanderungsgesetz

und Umsetzungsprobleme. Diese waren zwar schon früh nachweisen können.27 Dieses Instrument nutzen mitt-
bekannt, doch erst mit dem starken Anstieg der Flücht- lerweile mehrere EU-Mitgliedstaaten. Zu seinen Vor-
lingszuwanderung im Jahr 2015 traten sie offen zutage. und Nachteilen hat sich der SVR bereits in früheren
Daraufhin schlug die Europäische Kommission in den letz- Gutachten ausführlich geäußert (SVR 2011: 104–110;
ten beiden Jahren verschiedene Reformen vor und leitete SVR 2014: 92–93). Verschiedene Höchstgerichte haben
damit eine dritte Phase des GEAS ein (ausführlicher dazu inzwischen anerkannt, dass eine solche Regelung mit
SVR 2017a: 36–39).26 den Grund- und Menschenrechten im Einklang steht,
 Wie diese Entwicklung deutlich macht, hat der soweit im Einzelfall eine Ausnahme möglich ist, um
nationale Gesetzgeber also die Möglichkeiten der Steu- Härtefälle auszugleichen.28 Außerdem muss die bereits
erung in diesem Bereich nach und nach weitgehend in Deutschland lebende Person in der Regel über aus-
an die EU abgegeben. Den Zuzug von Personen, die als reichenden Wohnraum verfügen und der Lebensunter-
Schutzsuchende nach Deutschland kommen wollen, halt gesichert sein.
kann er nur noch sehr begrenzt bestimmen. • Für den Familiennachzug zu deutschen Staatsange-
hörigen gibt es keine unionsrechtlichen Vorgaben. Zu
B.2.3.2 Familiennachzug beachten sind aber Art. 6 des Grundgesetzes (GG) und
Art.  8 der Europäischen Menschenrechtskonvention
Der Familiennachzug ist für Deutschland traditionell ein (EMRK). Bei dieser Gruppe ist der Handlungsspielraum
wichtiges Einwanderungssegment. Auch hier existieren für die nationale Gesetzgebung am größten. Deutsch-

EIN EINWANDERUNGSGESETZ
europarechtliche, aber auch verfassungs- und völker- land hat die Möglichkeiten in diesem Bereich in der
rechtliche Vorgaben, die die Spielräume für die nationale Weise genutzt, dass für den Familiennachzug zu deut-

FÜR DEUTSCHLAND?
Gesetzgebung deutlich einschränken. Rechtlich ist im Be- schen Staatsangehörigen mehr Voraussetzungen er-
reich des Familiennachzugs zu unterscheiden zwischen füllt sein müssen als für den Nachzug zu hier lebenden
EU-Staatsangehörigen, in Deutschland aufhältigen Dritt- Unionsbürgerinnen und ‑bürgern. Dies führt im Bereich
staatsangehörigen und deutschen Staatsangehörigen: des Familiennachzugs zu einer Inländerdiskriminierung
• Familienangehörige, die zu Unionsbürgerinnen und ‑bür- (die unionsrechtlich nicht zu beanstanden ist) (s. dazu
gern nachziehen, dürfen nach europäischem Recht ein- Tryfonidou 2009).
reisen und sich im Land aufhalten (s. auch Kap. B.2.1).  Auch beim Familiennachzug ist der rechtliche Rah-
Sie sind Letzteren in dieser Hinsicht gleichgestellt (§ 2 men somit relativ eng. Insofern ist er als Regelungs-
Abs. 1 u. § 3 FreizügG/EU). Ein nationales Einwande- feld für ein nationales Einwanderungsgesetz wenig at-
rungsgesetz hat auf sie also praktisch keinen Zugriff. traktiv. Zudem hat Deutschland für den Familiennachzug
• Für den Nachzug zu Drittstaatsangehörigen bildet die erst 2013 weitreichende Erleichterungen beschlossen,
europäische Familiennachzugsrichtlinie 2003/86/EG nachdem sich dieser Bereich lange Zeit kaum verändert
einen sekundärrechtlichen Rahmen (Bendel 2006). hatte:29 Wenn Drittstaatsangehörige eine Aufenthaltser-
Sie lässt der nationalen Legislative aber gewisse Ge- laubnis zum Familiennachzug besitzen, können sie eine
staltungsspielräume. So können die Mitgliedstaaten unbeschränkte Arbeitserlaubnis für Deutschland erhalten
Nachzugsrechte auf die Kernfamilie begrenzen (Art. 4 (vgl. § 27 Abs. 5 AufenthG).30 Damit wurde die kompli-
Abs. 1), den Nachzug von Kindern (Art. 4 Abs. 1) und zierte und integrationspolitisch widersinnige Regelung
Ehegatten (Art. 4 Abs. 5) auf bestimmte Altersgruppen beendet, dass bei den Nachziehenden der Arbeitsmarkt-
beschränken und den Nachzug an bestimmte Voraus- zugang vom Status der Stammberechtigten abhängt.
setzungen knüpfen, indem sie Integrationspflichten Diese Änderung wurde von der Öffentlichkeit kaum zur
einführen (Art.  7 Abs.  2) (s. dazu auch Langenfeld/ Kenntnis genommen. Insgesamt orientieren sich die
Mohsen 2003). Letzteres hat der deutsche Gesetzgeber deutschen Regeln zum Familiennachzug nunmehr an in-
in § 30 Abs. 1 Nr. 2 AufenthG getan: Danach dürfen ternationalen Standards und Praktiken (SVR 2015: 52–60).
Ehegatten und Ehegattinen nur nachziehen, wenn sie Politisch umstritten ist in diesem Bereich (und dies war
einfache Deutschkenntnisse (Niveau A1 des Gemein- wohl auch einer der Hauptstreitpunkte sowohl in den ge-
samen Europäischen Referenzrahmens für Sprachen) scheiterten ‚Jamaika‘- wie auch in den letztendlich erfolg-

26 Zur Reform der GEAS und möglichen Perspektiven s. ausführlich SVR-Forschungsbereich/Delmi 2017.
27 Hier gibt es allerdings zahlreiche Ausnahmen; s. dazu die umfangreiche Liste in § 30 Abs. 1 S. 3 AufenthG.
28 S. z. B. EuGH, Urt. v. 09.05.2015, Rs. C-153/14, K&A; BVerwG, Urt. v. 04.09.2012, 10 C 12.12; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats
vom 11.10.2017, BvR 1758/17, Rn. 1–21.
29 Die SPD-Bundestagsfraktion hat im November 2016 einen Entwurf für ein Einwanderungsgesetz vorgestellt, den sie in der aktuellen Legislaturperi-
ode in leicht veränderter Form in den Bundestag eingebracht hat (BT-Drs. 19/44). Darin ist der Familiennachzug entsprechend kein eigenständiger
Regelungsbereich. Die Bundestagsfraktion von Bündnis 90/Die Grünen schlägt in ihrem eigenen Entwurf zwar einige Änderungen im 6. Abschnitt
des Aufenthaltsgesetzes vor, der den Familiennachzug regelt. Doch auch sie konzentriert sich auf den Bereich der Erwerbsmigration.
30 Gesetz zur Verbesserung der Rechte von international Schutzberechtigten und ausländischen Arbeitnehmern vom 29. August 2013 (BGBl. I, S. 3484).

Jahres gutachte n 2018 33


Grenzen im Recht: europäische Vorgaben für ein ­deutsches Einwanderungsgesetz

reichen ‚GroKo‘-Verhandlungen), dass für Menschen mit czynski/Solka 2009: 219–229). Daher bildet sie insgesamt
subsidiärem Schutz der Familiennachzug für (zunächst) einen eher schwachen unionsrechtlichen Rahmen.
zwei Jahre ausgesetzt wurde. Dies hat die Bundesregie- Für die hier behandelte Frage, was die nationale Ge-
rung im Rahmen des sog. Asylpakets II31 beschlossen. Die setzgebung im Bereich der Zuwanderung steuern kann,
kontrovers diskutierte Frage der Familiennachzugsrechte ist die Hochqualifiziertenrichtlinie dennoch wichtig.
für diese Gruppe ist aber nicht entscheidend für die Dis-  Damit wurde erstmals systematisch ein unionsrecht-
kussionen über ein Einwanderungsgesetz(buch), denn sie licher Rahmen gesetzt, den die Mitgliedstaaten im Be-
stellt sich unabhängig von solchen Überlegungen. Einer reich der Erwerbsmigration beachten müssen und den
ersten Vereinbarung von Unionsparteien und SPD zufolge sie nicht einfachgesetzlich verändern können. Er gibt
wird die Aussetzung des Familiennachzugs zu subsidiär den Mitgliedstaaten vor, ein bestimmtes migrationspo-
Schutzberechtigten zunächst verlängert, um zu einer litisches Instrumentarium für hoch qualifizierte Dritt-
Neuregelung zu kommen. Über diese soll dann eine Kon- staatsangehörige einzuführen, das sie bei Reformen auf
tingentierung des Familiennachzugs für diese Gruppe auf der nationalstaatlichen Ebene berücksichtigen müssen.
1.000 Personen pro Monat eingeführt werden.32 Nach der Hochqualifiziertenrichtlinie wurden 2014
und 2016 weitere Richtlinien verabschiedet, die der
B.2.3.3 Erwerbsmigration Steuerung der Erwerbsmigration dienen (sie wurden in
Deutschland kürzlich umgesetzt, s. für Details dazu Info-
Die Bereiche Asyl und Flucht sowie Familiennachzug sind Box 2 sowie Kap. B.4): die Saisonarbeitnehmerrichtlinie,35
also nahezu vollständig bzw. weitgehend europäisiert. die ICT-Richtlinie36 und die REST-Richtlinie.37 Anders als die
Versuche, auch den Bereich der Erwerbsmigration stärker Hochqualifiziertenrichtlinie betreffen sie zwar jeweils nur
zu vergemeinschaften, hatten dagegen über viele Jahre einen kleinen Personenkreis. Sie tragen aber dazu bei,
kaum Erfolg. Die Europäische Kommission hatte bereits die europarechtlichen Vorgaben weiter zu verdichten. Als
2001 eine anspruchsvolle, kategorienübergreifende Er- Kehrseite davon begrenzen sie zugleich die nationalstaat-
werbsmigrationsrichtlinie (KOM(2001)386) vorgeschla- lichen Möglichkeiten, Erwerbsmigration zu steuern.
gen, die jedoch scheiterte. In ihrem zweiten Anlauf, die Absehbar ist zudem, dass die europarechtlichen
Erwerbsmigrationspolitik zu vereinheitlichen, ging sie Vor­gaben in diesem Bereich künftig noch weiter ver-
dann mit dem Grünbuch (KOM(2004)811) stärker dialo- stärkt werden. So wird auf europäischer Ebene derzeit
gisch vor. Durch diese „Salami-Taktik“ (Bendel 2009: 24) darüber diskutiert, die Hochqualifiziertenrichtlinie zu
entstand 2005 der Strategische Plan zur legalen Zuwan- überarbeiten. Die Europäische Kommission hat im Som-
derung (KOM(2005)669) und 2007 der erste Vorschlag mer 2016 einen Entwurf für ihre Neufassung vorgelegt
für die Hochqualifiziertenrichtlinie (KOM(2007)637),33 die (COM(2016)378), der durchaus weitreichend ist. Er
nur einen bestimmten Bereich von Erwerbszuwanderung sieht u. a. vor, den personellen und sachlichen Anwen-
abdeckt. Verabschiedet wurde schließlich die „Richtlinie dungsbereich erheblich zu erweitern, etwa indem die
2009/50/EG des Rates vom 25. Mai 2009 über die Be- Gehaltsvorgabe für Regel- und Mangelberufe gesenkt
dingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Dritt- (Art. 5 Abs. 2 u. Abs. 4), für Berufsanfänger und -anfän-
staatsangehörigen zur Ausübung einer hochqualifizierten gerinnen ein niedrigeres Gehalt gefordert (Art. 5 Abs. 5)
Beschäftigung“, die als Blaue Karte (EU) bekannt ist. Sie oder die Vorrangprüfung auf wirtschaftliche Ausnahme-
gewährt den Mitgliedstaaten für die Umsetzung deutlich situationen beschränkt wird (Art.  6 Abs.  2). Dies wird
mehr Spielräume,34 als die ursprünglichen Entwürfe vor- verbunden mit der Klausel, dass Personen, auf die die
sahen (dazu ausführlich Fellmer 2013; Bendel 2009; Ku- Vorgaben des Richtlinienentwurfs zutreffen, zwingend
eine Blaue Karte (EU) zu erteilen ist; die Vergabe eines

31 Gesetz zur Einführung beschleunigter Asylverfahren vom 11. März 2015 (BGBl. I, S. 390).
32 S. hierzu die Stellungnahme des SVR (2018) vom 29. Januar 2018.
33 Zeitgleich legte die Kommission den Vorschlag für eine Rahmenrichtlinie zu den Rechten von Arbeitnehmern und Arbeitnehmerinnen aller Kategorien
vor (KOM(2007)638 endg.).
34 Diese Spielräume hat die Bundesregierung in bemerkenswerter Weise genutzt, als sie die Richtlinie 2012 umsetzte. Dadurch hat sich die Blaue
Karte (EU) zum institutionellen Rückgrat der deutschen Erwerbsmigrationspolitik entwickelt. Kap. B.4 geht darauf ausführlich ein. Zur Umsetzung
der Richtlinie in deutsches Recht s. auch Thym 2012b; Strunden/Schubert 2012; Herzog-Schmidt 2014; Offer/Ewald 2016: Rn. 12–15.
35 Richtlinie 2014/36/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt
von Drittstaatsangehörigen zwecks Beschäftigung als Saisonarbeitnehmer.
36 Richtlinie 2014/66/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt
von Drittstaatsangehörigen im Rahmen eines unternehmensinternen Transfers.
37 Richtlinie 2016/801/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Mai 2016 über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt
von Drittstaatsangehörigen zu Forschungs- oder Studienzwecken, zur Absolvierung eines Praktikums, zur Teilnahme an einem Freiwilligendienst,
Schüleraustauschprogrammen oder Bildungsvorhaben und zur Ausübung einer Au-pair-Tätigkeit.

34 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
Grenzen im Recht: europäische Vorgaben für ein ­deutsches Einwanderungsgesetz

Info-Box 2 EU-Richtlinien im Bereich der Erwerbsmigration


Zur Erwerbsmigration gibt es mittlerweile fünf europäische Richtlinien. Mit Abstand die wichtigste ist die
Hochqualifiziertenrichtlinie 2009/50/EG.38 Sie setzt einen europarechtlichen Rahmen für die Zuwanderung
akademisch ausgebildeter Personen. Diese müssen dafür nicht nur eine Arbeitsplatzzusage vorweisen, sondern
in ihrer neuen Tätigkeit auch ein bestimmtes Mindestgehalt bekommen.

Die Saisonarbeitnehmerrichtlinie legt fest, unter welchen Voraussetzungen Nicht-EU-Angehörige als Saisonar-
beitskräfte einreisen und beschäftigt werden können. Dies betrifft sowohl kurzfristige Aufenthalte von bis zu 90
Tagen als auch längere Aufenthalte bis zu sechs Monaten. Dabei können die Mitgliedstaaten nach der Richtlinie
ausdrücklich (weiterhin) „fest[ ]legen, wie viele Drittstaatsangehörige in ihr Hoheitsgebiet zum Zwecke der
Saisonarbeit einreisen dürfen“ (Art. 7). Am Status quo wird sich also erst einmal nichts ändern. Derzeit sind
keinerlei entsprechende Vermittlungsabsprachen mit Drittstaaten vorgesehen; Arbeitskräfte aus Drittstaaten
können somit derzeit nicht nach Deutschland einreisen, um eine Saisonarbeit aufzunehmen.

Die ICT-Richtlinie bezieht sich vor allem auf Personen, die innerhalb eines Konzerns entsandt werden und
auf diesem Weg aus einem Drittstaat nach Europa kommen (s. zur Richtlinie ausführlich Klaus 2016). Für

EIN EINWANDERUNGSGESETZ
sie wird mit der ICT-Karte ein eigener Aufenthaltstitel geschaffen. Dabei werden verschiedene Fallgruppen
unterschieden:

FÜR DEUTSCHLAND?
(a) Drittstaatsangehörige, die innerhalb eines Konzerns unmittelbar aus ihrem Heimatland nach Deutschland
entsandt werden, erhalten die sog. ICT-Karte (§ 19b AufenthG).
(b) Wenn Drittstaatsangehörige bereits einen ICT-Aufenthaltstitel für einen anderen EU-Mitgliedstaat besitzen
und innerhalb ihres Unternehmens nach Deutschland geschickt werden, erhalten sie je nach Entsendungs-
zeitraum eine bestimmte Art von mobiler ICT-Karte (§§ 19c f. AufenthG).

In den Anwendungsbereich der REST-Richtlinie fallen Forschende, Studierende, Schülerinnen und Schüler,
bezahlte und unbezahlte Praktikantinnen und Praktikanten, Freiwillige in Freiwilligendiensten und Au-pairs.
Kap. B.4 geht ausführlich darauf ein, welche Änderungen (genauer: Erleichterungen) die Umsetzung der Richt-
linie für Forschende aus Drittstaaten gebracht hat. Für Studierende wird die bereits seit der Umsetzung der
Hochqualifiziertenrichtlinie in Form einer Kann-Bestimmung bestehende Option, nach erfolgreichem Studien-
abschluss eine Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis um bis zu 18 Monate zur Suche eines dem Abschluss an-
gemessenen Arbeitsplatzes (§ 16 Abs. 4 AufenthG a. F.) zu erhalten, durch einen Rechtsanspruch (§ 16 Abs. 5
AufenthG) ersetzt. Zudem wird ein Rechtsanspruch auf die Aufnahme eines Studiums im Falle einer Zulassung
durch die Ausbildungseinrichtung begründet (§ 16 Abs. 1 AufenthG). Die Umsetzung der Richtlinie ermöglicht
zudem erstmals, den Aufenthaltszweck des Studiums zu ändern in den der Ausbildung in einem Mangelberuf
(§ 16 Abs. 4 AufenthG), so dass Personen, die das Studium abbrechen, um eine Ausbildung aufzunehmen,
nicht mehr ausreisen und einen neuen Aufenthaltstitel aus dem Ausland beantragen müssen.

Ergänzend zu diesen vier Richtlinien zu Einzelbereichen gibt es die sog. Rahmenrichtlinie.39 Diese hat zwei
Bestandteile: Zum einen soll sie Anwerbeverfahren effizienter machen, etwa indem Antragsverfahren ver-
einheitlicht oder Arbeits- und Aufenthaltserlaubnis zusammen erteilt werden. Dies wird schon seit dem Zu-
wanderungsgesetz von 2005 praktiziert, und zwar über das sog. One-stop-Government. Zum anderen soll die
Richtlinie sicherstellen, dass Beschäftigte aus Drittstaaten, die keinen dauerhaften Aufenthaltsstatus haben, ar-
beits- und sozialrechtlich möglichst gleichgestellt werden (s. zur Richtlinie umfassend Tewocht 2012: 217–224).
Von den anderen Richtlinien unterscheidet sie sich also schon allein dadurch, dass sie keine Zulassungsbedin-
gungen für eine bestimmte Gruppe von Drittstaatsangehörigen festlegt.

38 Die Richtlinie selbst und ihre Umsetzung in deutsches Recht werden in Kap. B.4 ausführlich beschrieben.
39 Richtlinie 2011/98/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über ein einheitliches Verfahren zur Beantragung
einer kombinierten Erlaubnis für Drittstaatsangehörige, sich im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufzuhalten und zu arbeiten, sowie über ein
gemeinsames Bündel von Rechten für Drittstaatsarbeitnehmer, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten.

Jahres gutachte n 2018 35


Grenzen im Recht: europäische Vorgaben für ein ­deutsches Einwanderungsgesetz

rein nationalen Aufenthaltstitels wird ausgeschlossen nationale Gesetzgebung nicht mehr abschaffen kann
(Art. 3 Abs. 4). Die Folge davon wäre eine „‚Quasi-Volleu- (Thym 2017a: 302–303). Zugleich wird deutlich, dass der
ropäisierung‘ der Arbeitsmigrationspolitik zumindest im nachvollziehbare Wunsch nach einem kurzen und leicht
Segment der qualifizierten Arbeitskräfte“ (Langenfeld/ verständlichen Erwerbsmigrationsrecht eine Illusion
Kolb 2016: 532). bleiben wird. Die bestehenden unionsrechtlichen Vor-
Einer solchen Entwicklung dürften kaum alle EU-Mit- gaben umfassen im EU-Amtsblatt jetzt schon 92 Seiten.
gliedstaaten zustimmen – zumal einige von ihnen der
Blauen Karte bislang nur eine Nebenrolle zugestanden
haben, obwohl sie im Bereich der Erwerbsmigration die
B.2.4 Fazit: Erwerbsmigration im Zent-
zentrale unionsrechtliche Norm bildet. Die Richtlinie, die rum eines nationalen Einwanderungs-
nach den Verhandlungen zwischen Ministerrat und Euro- gesetzes
päischem Parlament letztlich verabschiedet werden wird,
dürfte sich daher vom Erstentwurf deutlich unterscheiden. Das Thema Einwanderungsgesetz wird in der deutschen
Dies ändert aber nichts an der erkennbaren Tendenz, dass Politik wie auch in der Öffentlichkeit derzeit intensiv
unionsrechtliche Vorgaben im Bereich der Erwerbsmig- diskutiert, und die Idee findet breite Zustimmung. Nicht
ration allgemein wichtiger werden. Ungeachtet dessen zuletzt verspricht ein solches Gesetz, endlich die fehlen-
hat der nationale Gesetzgeber hier noch deutlich mehr de oder jedenfalls mangelhafte Steuerung zu beenden,
Steuerungsmöglichkeiten als in den anderen Regelungs- die die Öffentlichkeit in diesem Bereich sieht. Allerdings
bereichen, die oben behandelt wurden. sollten die Steuerungsmöglichkeiten eines solchen
Einen revolutionären Neuanfang im Bereich der Er- Gesetzes nicht überschätzt werden. Festzuhalten ist:
werbsmigration markieren die genannten Richtlinien  (1) Was ein Einwanderungsgesetz auf der nationa-
nicht. Vielmehr wurden damit Pfade europäisch über- len Ebene regeln kann, ist deutlich weniger als das,
formt, die die Mitgliedstaaten (darunter auch Deutsch- was sich darüber nicht (mehr) steuern lässt.40 (2) Der
land) in der Erwerbsmigrationspolitik schon vorher größte Gestaltungsspielraum für die nationale Gesetz-
beschritten hatten. Immerhin hat die deutsche Gesetz- gebung besteht im Bereich der Erwerbsmigration. Das
gebung die Umsetzung der Hochqualifiziertenrichtlinie spiegeln auch die bislang vorliegenden Entwürfe für ein
zum Anlass genommen, um den rechtlichen Rahmen in Einwanderungsgesetz (s. hierzu Kap. B.3). Entsprechend
ganz neuem Maß zu lockern. Zum einen hat sie die Be- konzentrieren sich die Ausführungen der folgenden Kap.
grenzungs- und Ausnahmeklauseln nicht genutzt, die bei B.3 bis Kap. B.5 auf die Möglichkeiten, den Zuzug von
den Verhandlungen der Richtlinie in die endgültige Fas- Drittstaatsangehörigen zu regeln, die zum Arbeiten nach
sung eingeflossen waren. Dieser Verzicht ging vor allem Deutschland kommen wollen. Dabei ergeben sich Quer-
auf Druck der FDP zurück, die zu dem Zeitpunkt an der bezüge zu anderen Bereichen wie dem Asylrecht, etwa
Regierung beteiligt war. Ironischerweise hatte vor allem wenn die Möglichkeiten der Erwerbsmigration in einer
die deutsche Bundesregierung angeregt, diese (nun nicht bestimmten Weise erweitert werden, um das Asylsystem
genutzten) Begrenzungsmöglichkeiten überhaupt in die zu entlasten, oder der Familiennachzug gestattet wird,
Richtlinie aufzunehmen (vgl. auch Kolb 2017a). Zum an- um das Land für Erwerbsmigrantinnen und ‑migranten
deren hat die Bundesregierung bei der Umsetzung recht- generell attraktiver zu machen.  Nicht zuletzt aufgrund
liche Möglichkeiten ergänzt, die die Richtlinie keineswegs dieser Querbezüge erscheint es sinnvoll, ein Einwande-
fordert (s. dazu ausführlich Kap. B.4). rungsgesetzbuch auszuarbeiten. Denn eine Diskussion
 Für die hier diskutierte Frage ist entscheidend, darüber, wie die geltenden Gesetze vereinfacht und
dass die EU-Gesetzgebung gleichsam als ‚Änderungs- systematisiert werden können, würde diese Querbezü-
sperre‘ wirkt: Ihre Vorgaben zur Erwerbsmigrationspo- ge deutlicher als bisher zutage treten lassen, und damit
litik verankern viele Spezialbestimmungen, die eine könnten sie in geeigneter Weise berücksichtigt werden.

40 Dabei darf nicht vergessen werden, dass der in den letzten Jahren gewachsene europäische Rahmen den Mitgliedstaaten keineswegs gegen ihren
Willen ‚übergestülpt‘ wurde. Vielmehr wurde er von diesen mitverhandelt und ‑gestaltet.

36 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
B.3
Kapitel

Steuerung der Erwerbsmigration: ein analytischer Rahmen

Der Inhalt in Kürze


Um die rechtlichen Regelungen im Bereich der Erwerbsmigration weiterzuentwickeln, muss
zunächst der aktuelle Stand erfasst werden. In diesem Kapitel wird ein dafür geeigneter analyti-
scher Rahmen erarbeitet und vorgestellt. Er berücksichtigt einerseits die Qualifikation der Zuzugs-
willigen und andererseits, wie eng der Staat eine Zuwanderung an den Arbeitsmarkt bindet.

EIN EINWANDERUNGSGESETZ
FÜR DEUTSCHLAND?
In Kap.  B.2 ist u.  a. deutlich geworden, dass Spielräu- rungsgesetzes“ zur Beratung in den Bundestag ein (BT-
me für Reformen der Einwanderungspolitik vor allem im Drs. 18/11854), der sich ebenfalls vor allem (wenn auch
Bereich der Erwerbsmigration bestehen. Insofern ist es nicht nur) mit Erwerbsmigration befasst.42
konsequent, dass ausformulierte und zum Teil sogar in Im Folgenden werden – als Vorbereitung für die Darle-
Gesetzesform gegossene Vorschläge für ein Einwande- gung eigener Reformvorschläge in Kap. B.5 – die Stärken
rungsgesetz vor allem in diesem Bereich ansetzen und und Schwächen der deutschen Rahmenbedingungen in
neu definieren, unter welchen Bedingungen Drittstaats- diesem Bereich analysiert. Vorab wird eine allgemeine
angehörige41 zu Erwerbszwecken nach Deutschland zu- Typologie von Maßnahmen entwickelt, mit denen Dritt-
wandern dürfen. Im Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU staatsangehörige dafür gewonnen werden können, zum
und SPD ist die Erarbeitung eines Fachkräfteeinwande- Arbeiten in ein Land zu kommen.43 Diese Typologie ist los-
rungsgesetzes vereinbart. Der Fokus auf die Erwerbsmi- gelöst vom jeweiligen institutionellen Rahmen und lässt
gration findet sich aber auch in einem Gesetzentwurf, sich somit auf jedes Land anwenden. Sie dient zugleich
den die Bundestagsfraktion der SPD im November 2016 als Vorarbeit für eine Bestandsaufnahme der deutschen
vorgelegt und im November 2017 – zu diesem Zeitpunkt Normen (s. Kap. B.4).
davon ausgehend, dass die SPD an der Bundesregie-
rung nicht beteiligt sein würde – in leicht abgewandelter
Form in den Deutschen Bundestag eingebracht hat (BT-
B.3.1 Möglichkeiten zur Steuerung der
Drs. 19/44). Er wurde zwar als „Einwanderungsgesetz“ Erwerbsmigration: Humankapital und
bezeichnet; wie bereits die Langfassung des Titels („Ent- Arbeitsmarktkopplung
wurf eines Gesetzes zur Neuordnung der Einwanderung
qualifizierter Fachkräfte“) deutlich macht, bezieht er sich Alle Einwanderungsländer unterscheiden in ihren Rechts-
aber ausschließlich auf den Bereich der Erwerbsmigra- systemen zur Erwerbsmigration nach Formen und Ver-
tion (s. dazu Lehner/Kolb 2017 und Offer 2017 sowie wertbarkeit von Qualifikationen. Welche Schwerpunkte
die Stellungnahmen des SVR (2017e), des Bundes der sie dabei setzen, kann sich im Laufe der Zeit erheblich
Verwaltungsrichterinnen und Verwaltungsrichter (2017) verändern. In den 1960er Jahren warben viele westeu-
und des Deutschen Anwaltvereins (2017)). Im April 2017 ropäische Länder (darunter auch Deutschland) vor allem
brachte die Fraktion von Bündnis  90/Die Grünen den Arbeitskräfte für niedrig qualifizierte (und entsprechend
„Entwurf eines Gesetzes zur Einführung eines Einwande- entlohnte) Tätigkeiten an (s. dazu stellvertretend für viele

41 Auf Unionsbürgerinnen und ‑bürger wäre ein solches Gesetz nicht anzuwenden. Sie genießen das Recht, sich in jedem Mitgliedstaat der EU bis zu
drei Monate aufzuhalten und dort Arbeit zu suchen. Gelingt es ihnen, als „Arbeitnehmer oder Selbstständiger im Aufnahmemitgliedstaat“ tätig zu
werden (Art. 7 Abs. 1a RL 2004/38/EG), dürfen sie auch länger bleiben. Zu den Grenzen der Steuerung generell s. Kap. B.2.
42 Der Entwurf schlägt beispielsweise auch Änderungen im Staatsangehörigkeitsgesetz (StAG) vor. Zu dem Gesetz s. ausführlich Kolb/Lehner 2017.
43 Ein erster Entwurf der vorgeschlagenen Typologie findet sich in Kolb 2017b.

Jahres gutachte n 2018 37


Steuerung der Erwerbsmigration: ein analytischer Rahmen

Herbert 2001). Ein halbes Jahrhundert später hat sich der (­ wobei beide Qualifikationen durch Zertifikate nachge-
Fokus stark verschoben: Im Zentrum stehen weltweit nun wiesen werden können) und die Berufserfahrung.
fast ausnahmslos qualifizierte Zuwanderer und Zuwan- (1) Akademischer Abschluss: Das Kriterium des akade-
derinnen (s. beispielhaft SVR 2015: 34–42; Groß 2016: mischen Abschlusses ist ein Klassiker. Im deutschen
265–267). Als solche galten (gerade in Deutschland) bis Recht war es über lange Jahre ein Alleinstellungs-
vor wenigen Jahren nur Menschen mit einem Hochschul- merkmal. Neben deutschen werden auch anerkann-
abschluss. Der SVR (2011: 78; 2015: 37) hat diese Stra- te ausländische Hochschulabschlüsse oder solche,
tegie wiederholt als „akademische Arroganz“ kritisiert. die einem deutschen Abschluss entsprechen, zuge-
Mit der Neufassung der Beschäftigungsverordnung von lassen. Bewertet und anerkannt werden im Ausland
2013 hat sie ein Ende gefunden: Darin ist die Gruppe der erworbene Zertifikate in Deutschland entweder über
erwünschten Erwerbszuwanderer und ‑zuwanderinnen die Datenbank anabin oder von der Zentralstelle für
breiter gefasst. ausländisches Bildungswesen (ZAB).
Qualifikationsvorgaben, die die Zuwanderung von Ar- (2) Berufsausbildung: In den letzten Jahren wurde zuneh-
beitskräften steuern, zielen auf eine bestimmte Art von mend deutlich, dass auf dem deutschen Arbeitsmarkt
Humankapital, für das auf dem Arbeitsmarkt des jewei- auch Bedarf an qualifizierten Arbeitskräften ohne aka-
ligen Einwanderungslands ein Bedarf gesehen wird. Eine demische Qualifikation besteht. Daher wurde eine im
weitere zentrale politische Stellschraube ist, Erwerbszu- Ausland erworbene Berufsausbildung zu einem wei-
wanderung in unterschiedlichem Grad an Arbeitsmarkt- teren wichtigen Kriterium für die Einwanderung von
beteiligung zu koppeln. So kann von etwaigen Erwerbs- Arbeitskräften. In der Regel muss eine dafür zustän-
migrantinnen und ‑migranten erwartet werden, dass sie dige Stelle im Inland feststellen, dass die Ausbildung
direkt nach ihrer Einreise eine berufliche Tätigkeit aufneh- deutschen Standards entspricht. Grundsätzlich kann
men, die ihrer Qualifikation entspricht. Man kann ihnen ein Land natürlich auf eine solche Prüfung verzichten
aber auch erlauben einzureisen, wenn ihnen noch kein und einfach davon ausgehen, dass eine Bescheini-
konkreter Arbeitsplatz zugesagt wurde; Voraussetzung gung aus dem Herkunftsland ausreicht (s. dazu aus-
dafür ist in der Regel ein bestimmtes Humankapitalpro- führlicher Kap. B.5).
fil. In Deutschland war die Kopplung an den Arbeitsmarkt (3) Berufserfahrung: Das Kriterium der Berufserfahrung
über viele Jahre besonders streng: Eine Einreise war lange hat vor allem durch EU-Vorgaben an Bedeutung ge-
Zeit nur möglich, wenn schon vorher ein Arbeitsplatz fest wonnen: Danach sollen auch informelle Kompetenzen
zugesagt war. Seit 2012 hat sich Deutschland aber auch in berücksichtigt werden, die nicht durch akademische
dieser Hinsicht geöffnet: Mittlerweile haben Zuwandern- oder berufliche Abschlüsse nachzuweisen sind. Die
de je nach Gruppe verschiedene rechtliche Möglichkeiten, aktuell gültige Hochqualifiziertenrichtlinie 2009/50/
im Land eine Beschäftigung zu suchen. Das Humankapital EC stellt den Mitgliedstaaten frei, ob sie neben Per-
(s. Kap. B.3.1.1) und die Kopplung an den Arbeitsmarkt (s. sonen mit einem Hochschulabschluss auch jenen mit
Kap. B.3.1.2) bilden die zentralen Kriterien in der Typolo- „mindestens fünfjährige[r] einschlägige[r] Berufser-
gie der Rahmenbedingungen von Erwerbsmigrationspo- fahrung“ (Art. 2g) eine Blaue Karte (EU) erteilen. Nach
litik, die in diesem Kapitel erarbeitet wird. dem Neuentwurf der Kommission (COM(2016)378
final; s. dazu ausführlich Klaus 2017: 60–72; Langen-
B.3.1.1 Art des Humankapitals feld/Kolb 2016: 527–532) soll den Mitgliedstaaten
sogar vorgeschrieben werden, die Blaue Karte (EU)
Viele Einwanderungsländer wollen die Zulassung von über die Gruppe der akademisch Qualifizierten hin-
Arbeitskräften nicht ausschließlich davon abhängig ma- aus zu öffnen.45 Der Richtlinienentwurf bezieht sich
chen, ob ein Arbeitsvertrag zustande kommt,44 sondern allgemein auf Drittstaatsangehörige mit einem „hö-
auch die Qualifikationen berücksichtigen, die die Zuwan- heren beruflichen Bildungsabschluss“ (Art. 5 Abs. 1c).
derungsinteressierten mitbringen. Dafür stehen ihnen Dieser kann nachgewiesen werden durch „ein Hoch-
vor allem drei Kriterien zur Verfügung: der akademische schulabschlusszeugnis oder durch höhere berufliche
Abschluss, die nichtakademische berufliche Ausbildung Fertigkeiten“ (Art. 2g). Letztere wiederum definiert
Art. 2i als „mindestens dreijährige[] einschlägige[]

44 Dies ist keineswegs eine rein theoretische Möglichkeit. Schweden hat 2008 in einem bemerkenswerten Schwenk seine Erwerbsmigrationspolitik
radikal geändert. Entscheidend sind dort nun die Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber: Sie können ohne weitere Beschränkungen Drittstaatsangehö-
rige anwerben, sofern die geschlossenen Arbeitsverträge den Bestimmungen der Tarifverträge entsprechen (s. dazu auch SVR 2015: 38–40; Parusel
2010: 477–488). In eine ähnliche Richtung weist der Entwurf für ein Einwanderungsgesetz, den die Bundestagsfraktion von Bündnis 90/Die Grünen
kürzlich vorgelegt hat; s. dazu vor allem § 18 Abs. 2 des Entwurfs eines Gesetzes zur Einführung eines Einwanderungsgesetzes (EinwG-E) i. V. m.
der Neuregelung von § 8 Abs. 1 AufenthG.
45 Entsprechend fehlt im Richtlinienentwurf COM(2016)378 final in Bezug auf nicht akademisch ausgebildete Fachkräfte die Einschränkung „sofern im
innerstaatlichen Recht vorgesehen“, die in Art. 2g RL 2009/50/EG enthalten ist.

38 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
Steuerung der Erwerbsmigration: ein analytischer Rahmen

Berufserfahrung […], deren Niveau mit einem Hoch- in dauerhafte und zeitweilige Migration. Diesem
schulabschluss vergleichbar ist“. Modell entsprechen Maßnahmen im Bereich der Er-
Zu bedenken ist in diesem Zusammenhang, dass „die werbszuwanderung: Zwar kann die Einreise gestattet
deutsche Bildungs- und Wirtschaftsordnung, […] durch- werden, wenn noch kein Arbeitsvertrag vorliegt bzw.
aus mit Erfolg, auf staatlich zertifizierte Abschlüsse“ setzt zugesagt ist. Ein Aufenthalt zur Arbeitssuche ist aber
– und damit vor allem auf die Wege (1) und (2), wäh- befristet. Verstetigt wird der Aufenthalt nur bei er-
rend „in anderen Ländern […] die Berufsausbildung mit folgreicher Arbeitsmarktintegration. Dafür muss die
formalen Abschlüssen […] eine geringere Rolle“ (Thym betreffende Person in der Regel eine Beschäftigung
2017d: 207) spielt. Die Ausbildungsstrukturen in vielen aufnehmen, die ihrer Qualifikation entspricht.
Herkunftsländern möglicher Erwerbsmigranten und ‑mi- (3) Schließlich gestatten manche Programme die Ein-
grantinnen unterscheiden sich von denen in Deutschland reise nur unter der Bedingung, dass bereits ein
jedoch erheblich.  Um Fachkräfte zu gewinnen, muss Arbeitsvertrag vorliegt bzw. zugesagt ist. Solche
sich Deutschland also womöglich stärker für den dritten Programme bilden bei allen Einwanderungsländern
Weg öffnen oder im Bereich von (2) auf eine Feststel- eine zentrale Säule im Einwanderungssystem. Auch
lung der Gleichwertigkeit verzichten. Dies würde einen hier wird in Europa zumeist im ersten Schritt eine be-
gewissen Strukturwandel im nationalen Arbeitsmarkt fristete Aufenthaltserlaubnis erteilt, die dann in eine
erfordern, der als Deformalisierung und Deinstitutio- Daueraufenthalts- bzw. eine Niederlassungserlaubnis
nalisierung beschrieben werden kann. Welche Möglich- überführt werden kann.

EIN EINWANDERUNGSGESETZ
keiten und Konsequenzen dies für Deutschland bringen Diese Unterscheidung ist zunächst analytischer Natur.
könnte, wird in Kap. B.4 und Kap. B.5 behandelt. Für ein Land wie Deutschland wirkt das Kriterium der

FÜR DEUTSCHLAND?
Arbeitsplatzzusage auch als Filter. Denn das Land bietet
B.3.1.2 Grad der Arbeitsmarktkopplung im internationalen Vergleich eine hohe soziale Absiche-
rung. Somit muss es stärker darauf bedacht sein, eine
Neben dem Kriterium des Humankapitals können Nor- befürchtete ‚Einwanderung in die Sozialsysteme‘ zu ver-
men zur Regulierung der Erwerbsmigration danach un- meiden, als Einwanderungsländer wie etwa die USA, in
terteilt werden, inwieweit sie eine Zuwanderung direkt denen soziale Sicherungssysteme kaum ausgebildet sind.
an den nationalen Arbeitsmarkt koppeln. Auch hier lassen  Für Deutschland hat es sich grundsätzlich bewährt,
sich idealtypisch drei Ausprägungen beschreiben: die Arbeitsplatzzusage zum wichtigsten Kriterium
(1) Manche Länder verzichten völlig darauf, Zuwande- für Erwerbszuwanderung zu machen. Der SVR (2014:
rung an den nationalen Arbeitsmarkt zu koppeln, 74) beschreibt dieses Strukturelement als „Arbeits­
und erteilen eine sofortige Niederlassungserlaubnis markterdung“, über die sichergestellt werden kann,
unabhängig von der Frage, ob ein Arbeitsvertrag vor- dass Zuwandernde nicht unter ihren Qualifikationen
liegt (sie verlassen sich darauf, dass das betreffende beschäftigt werden.  Somit spricht viel dafür, bei der
Humankapital eine Integration in den Arbeitsmarkt Regulierung von Erwerbsmigration insgesamt beson-
wahrscheinlich macht). Ein prominentes Beispiel da- deres Gewicht auf entsprechende Voraussetzungen zu
für ist Kanada: Zuwanderungsinteressierte werden legen. Das muss aber nicht kategorisch ausschließen,
über ein hochgradig selektives Punktesystem aus- dass Zuwanderungswillige auch ohne konkrete Arbeits-
gewählt, das in den letzten Jahren immer stärker platzzusage einreisen können.
ausdifferenziert wurde. Wenn sie diesen Auswahl-
prozess erfolgreich bestehen, wird ihnen sofort der
Weg in einen Daueraufenthalt eröffnet; sie müssen
B.3.2 Ein Analyserahmen für das
dafür nicht nachweisen, dass schon bei der Einrei- ­Erwerbsmigrationsrecht
se ein Arbeitsvertrag besteht. Andere Formen der
Erwerbsmigration, gerade im geringer qualifizierten Die in den vorangegangenen Abschnitten vorgeschlage-
Bereich, sollen dagegen als temporäre Migration nen Abgrenzungen lassen sich nun zu einer Matrix ver-
grundsätzlich keine Bleibeperspektive haben. binden, mit der die strukturelle Anlage von Erwerbsmi-
(2) Das deutsche und auch das europäische Migrations- grationspolitik analysiert werden kann (Tab. B.2). In den
recht ermöglichen hingegen eine „abgestufte Auf- Spalten dieser Matrix werden als Kriterium die Qualifikati-
enthaltsverfestigung“ (Thym 2012b: 7). Nach die- onsanforderungen (z. B. Hochschulabschluss) abgetragen.
sem Modell erhalten Zugewanderte zunächst eine Die Zeilen der Matrix bilden die Kopplung an den natio-
befristete Aufenthaltserlaubnis. Unter bestimmten nalen Arbeitsmarkt ab. Ein hoher Kopplungsgrad besteht
Bedingungen schließt daran aber eine Niederlas- z. B. dann, wenn für die Einreise bereits ein Arbeitsver-
sungserlaubnis an. Diese steht prinzipiell auch jenen trag vorliegen muss. Dabei ist zu beachten, dass sich die
offen, die zuerst eine befristete Erlaubnis erhalten – beiden hier angelegten Dimensionen wechselseitig stark
anders als bei der nordamerikanischen Unterteilung beeinflussen können.

Jahres gutachte n 2018 39


Steuerung der Erwerbsmigration: ein analytischer Rahmen

Tab. B.2 Analysematrix zur Kombination von Kriterien in verschiedenen arbeitsmigrationspolitischen Modellen

Hauptkriterium im Bereich des Humankapitals


Berufserfahrung anerkannte akademischer
­Berufsausbildung ­Abschluss

hoch.
(Arbeitsvertrag als 7 8 9
­Voraussetzung)
Grad der Kopplung mittel.
an den nationalen (Möglichkeit, zur 4 5 6
Arbeitsmarkt ­Arbeitssuche einzureisen)

gering.
1 2 3
(keine Kopplung)

Quelle: eigene Darstellung in Anlehnung an Kolb 2017b: 147

Beim Humankapital können entsprechend der oben • Mittlere Kopplung: Solche Programme gestatten zwar
skizzierten Einteilung mit Blick auf das Hauptkriterium der eine Einreise, ohne dass bereits ein Arbeitsvertrag vor-
Qualifikation folgende Grade unterschieden werden: liegt bzw. zugesagt ist. Um den Aufenthalt über eine
• Einreisewillige müssen ein bestimmtes Maß an Berufs- befristete Suchphase hinaus zu verstetigen, setzen sie
erfahrung (ggf. auf einem bestimmten Niveau) nach- aber eine erfolgreiche Arbeitsmarktintegration voraus.
weisen. • Hohe Kopplung: Solche Programme gestatten die Ein-
• Einreisewillige müssen eine Berufsausbildung nachwei- reise nur, wenn bereits ein Arbeitsvertrag vorliegt bzw.
sen, die die jeweils zuständige Stelle in der Regel als zugesagt ist.
der einheimischen gleichwertig anerkennen muss. Die deutschen Rechtsnormen zur Erwerbsmigration lassen
• Einreisewillige müssen einen anerkannten akademi- sich nun in dieses Raster einordnen und damit genauer
schen Abschluss nachweisen. diskutieren – auch im Vergleich zu anderen Modellen der
Bei der Kopplung an den nationalen Arbeitsmarkt sind Arbeitsmigration. Auf dieser Basis soll nun in Kap. B.4 und
wie oben ausgeführt ebenfalls drei Grade zu unterschei- Kap. B.5 erörtert werden, wo das deutsche Recht weiter-
den: entwickelt oder angepasst werden muss, auch mit Blick
• Geringe Kopplung: Solche Programme verzichten völlig auf die oben angesprochenen volkswirtschaftlichen Be-
darauf, den Zuzug an den nationalen Arbeitsmarkt zu darfe. Die Matrix soll helfen zu identifizieren, in welchen
binden. Sie erlauben nicht nur, zur Arbeitsplatzsuche Punkten die Erwerbs­migration noch besser gesteuert
einzureisen, sondern erteilen sofort eine Niederlas- werden kann und sollte. Auf dieser Grundlage können
sungserlaubnis (und verlassen sich bezüglich der Ar- ggf. mit Blick auf ein Einwanderungsgesetz passgenaue
beitsmarktintegration auf das geforderte Qualifikati- Ergänzungen vorgeschlagen werden.
onsniveau).

40 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
B.4
Kapitel

Die deutsche Erwerbsmigrationspolitik und Optionen ihrer


Weiterentwicklung

Der Inhalt in Kürze


Die Regelungen des Zuzugs für akademisch qualifizierte Fachkräfte sind in Deutschland – auch im
internationalen Vergleich – sehr offen und liberal. Im Zentrum dieses Regelwerks steht die Blaue
Karte (EU). Für beruflich qualifizierte Fachkräfte haben sich die Zuzugsmöglichkeiten dagegen in
den letzten Jahren deutlich weniger entwickelt. Entsprechend ist besonders in diesem Bereich

EIN EINWANDERUNGSGESETZ
einiges nachzuholen.

FÜR DEUTSCHLAND?
Die in Kap. B.3 erarbeitete Analysematrix lässt sich länder­ Für die Erteilung einer Blauen Karte gibt es im We-
übergreifend als Ordnungsschema für die Portfolios er- sentlichen drei Voraussetzungen. Zwei davon beziehen
werbsmigrationspolitischer Maßnahmen verwenden, die sich direkt auf Kriterien der in Kap. B.3 vorgestellten Ana-
sich immer stärker ausdifferenzieren. In Kap. B.4 werden lysematrix. Das dritte dient der Feinsteuerung.
nun die in Deutschland geltenden Rahmenbedingungen (1) Das erste Kriterium ist die Qualifikation der betreffen-
für diesen Bereich auf dieses Schema übertragen. Anhand den Person (die in Tab. B.2 in den Spalten abgetra-
der ‚Füllung‘ der Matrix lassen sich Schwerpunkte und gen ist): Hier erfordert die Blaue Karte (EU) entweder
Desiderate der deutschen Politik aufzeigen. Dies leistet einen deutschen Hochschulabschluss oder einen aus-
gleichzeitig die Vorarbeit dafür, einen erwerbsmigrations- ländischen Hochschulabschluss, der in Deutschland
politischen Reformvorschlag zu entwickeln (s. Kap. B.5). anerkannt oder aber einem deutschen Hochschulab-
schluss vergleichbar ist. In ihrer jetzigen Form richtet
sich die Blaue Karte (EU) also nur an Menschen mit
B.4.1 Die Blaue Karte (EU) als Kern­ einem akademischen Abschluss. Dabei erlaubt die
element des deutschen Erwerbs­­migra­ Richtlinie selbst den Mitgliedstaaten, auch Personen
tionsrechts mit „mindestens fünfjährige[r] einschlägige[r] Be-
rufserfahrung“ (Art. 2g RL 2009/50/EG) eine Blaue
Im Mittelpunkt der deutschen Erwerbsmigrationspo- Karte (EU) zu erteilen. Bislang hat die Bundesre-
litik steht die sog. Blaue Karte (EU). Sie folgte aus der gierung dafür jedoch keine Regelung erlassen. Sie
EU-Hochqualifiziertenrichtlinie, die mit § 19a AufenthG begründet dies damit, dass bislang „kein Verfahren
in deutsches Recht umgesetzt wurde (s.  Info-Box  2 in existiert, mit dem festgestellt werden kann, wann
Kap. B.2.3).46 Mittlerweile hat sich die Blaue Karte (EU) eine mindestens fünfjährige Berufserfahrung eine
zum „zentralen Aufenthaltstitel der Arbeitsmigration“ Qualifikation vermittelt hat, die mit einem Hoch-
entwickelt (BMI 2012: 2; s. für eine ähnliche Einschät- schulabschluss im Sinne von Abs. 1 Ziff. 1a vergleich-
zung auch Mastmann 2016: V). Das Bundesministerium bar ist“ (Stiegeler 2016: Rn. 17).
des Innern (BMI), das für die Umsetzung der Richtlinien (2) Das zweite Kriterium für eine Blaue Karte (EU) ist der
zuständig ist, hatte dies von Anfang an angekündigt. Der- Grad der Kopplung an den nationalen Arbeitsmarkt
zeit wird auf europäischer Ebene über eine Neufassung (dieser ist in Tab. B.2 in den Zeilen abgetragen, s.
der Richtlinie verhandelt (s. auch Kap. B.2). Danach ist Kap.  B.3): Eine Blaue Karte (EU) wird nur erteilt,
absehbar, dass die Blaue Karte (EU) ihre zentrale Stellung wenn ein in Deutschland ansässiges Unternehmen
im deutschen Recht auch künftig behalten wird. einen Arbeitsplatz fest zugesagt hat, der der Qualifi-
kation der betreffenden Person entspricht.

46 Gesetz zur Umsetzung der Hochqualifizierten-Richtlinie der Europäischen Union vom 1. Juni 2012 (BGBl. I, S. 1224).

Jahres gutachte n 2018 41


Die deutsche Erwerbsmigrationspolitik und Optionen ihrer Weiterentwicklung

(3) Das dritte Kriterium ist das Gehalt. Hier hat die demische Fachkräfte zu Erwerbszwecken zuwandern.
deutsche Gesetzgebung die Vorgaben der Richtlinie Konkret schuf §  6 Abs.  2 Nr.  2 BeschV diese Mög-
(Art.  5 Abs.  3 bzw. Abs. 5 RL  2009/50/EG) durch lichkeit für Fachkräfte, die einen Berufsabschluss in
eine abstrakte Mindestvorgabe umgesetzt: Für die einem Mangelberuf und eine Arbeitsplatzzusage vor-
Erteilung einer Blauen Karte muss der sozialversi- weisen können; diese Norm ist in der oben abgebilde-
cherungspflichtige Bruttolohn mindestens zwei Drit- ten Matrix in Feld 8 zu verorten. Eine Vorrangprüfung
tel der Beitragsbemessungsgrenze der gesetzlichen wird nicht durchgeführt (§ 6 Abs. 3 BeschV). Geprüft
Rentenversicherung betragen (§  2 Abs.  1 Nr.  2a wird allerdings, ob die Arbeitsbedingungen denen
BeschV) bzw. bei Angehörigen von Mangelberufen47 vergleichbarer Arbeitnehmer und Arbeitnehmerin-
52 Prozent (§ 2 Abs. 2 BeschV). Die konkreten Min- nen entsprechen (Lutz 2016b: Rn. 22). Wichtig ist,
destgehälter ergeben sich dann über § 3 Abs. 1 Nr. 1 dass die im Ausland erworbene Berufsqualifikation
der Sozialversicherungs-Rechengrößenverordnung von einer „nach den Regelungen des Bundes oder der
für das entsprechende Jahr. Danach mussten Zuwan- Länder für die berufliche Anerkennung zuständige[n]
derungswillige 2017 im Bereich der Regelberufe ein Stelle“ (§ 6 Abs. 2 S. 1 BeschV) als einer inländischen
Bruttojahresgehalt in Höhe von 50.800 Euro erzielen, qualifizierten Berufsausbildung gleichwertig aner-
bei einem Mangelberuf reichten 39.624  Euro. Für kannt wurde. Darauf wird in der Diskussion zu mögli-
2018 sind 52.000 Euro bzw. 40.560 Euro erforderlich. chen Weiterentwicklungen des deutschen Rechts (s.
Die Blaue Karte (EU) ist als ‚Akademikermaßnahme‘ für Kap. B.5) ausführlicher eingegangen.
Personen mit bereits vorhandenem Arbeitsvertrag in (2) Arbeitsvertrag: Darüber hinaus wird die Blaue Kar-
Feld 9 der Matrix zu verorten. Ihre Umsetzung bildet ei- te (EU) auf der Ebene des Arbeitsvertrags durch ein
nen (vorläufigen) Höhepunkt in der Geschichte der deut- Suchrecht ergänzt. Bei der Umsetzung der Hochqua-
schen Erwerbsmigrationspolitik, die sich seit fünfzehn lifiziertenrichtlinie wurde im deutschen Recht eine
Jahren zunehmend liberalisiert. Möglichkeit geschaffen, die unionsrechtlich nicht
vorgegeben war: Nach § 18c AufenthG können Per-
sonen mit Hochschulabschluss auch ohne Arbeits-
B.4.2 Systematische Ergänzungen und vertrag für maximal sechs Monate nach Deutschland
Alternativen zur Blauen Karte (EU) im kommen, um hier einen Arbeitsplatz nach §§ 18ff.
deutschen Recht AufenthG zu suchen. Ist die Suche erfolgreich, kann
ein Daueraufenthaltsrecht erteilt werden. Diese Re-
Ergänzend zur europarechtlich vorgegebenen Blauen gelung war ursprünglich bis zum 31. Juli 2016 befris-
Karte (EU) als ‚Premiumkategorie‘ der Erwerbsmigration tet, mit dem Gesetz zur Bleiberechtsreform49 wurde
gibt es verschiedene nationalstaatliche Möglichkeiten sie aber verstetigt. Die Suchoption nach § 18c Auf-
der Zuwanderung. Dass diese weiteren Regelungen ex- enthG ist in der Matrix in Feld 6 zu verorten. Sie ist
akt an den genannten Voraussetzungen für die Erteilung deshalb (auch symbolisch) bedeutsam, weil damit
der Blauen Karte (Arbeitsvertrag, Mindesteinkommen, erstmals Instrumente der Potenzialzuwanderung ins
akademischer Abschluss) ansetzen, zeigt die Konsistenz deutsche Recht aufgenommen wurden; konkret kön-
des deutschen Rechts. Entsprechend geht es hier also um nen damit auch Personen ohne Arbeitsvertrag neu
Ergänzungen oder Ausweichmöglichkeiten in Bezug auf zuwandern. Für Menschen, die bereits in Deutsch-
(1) die Qualifikation, (2) den Arbeitsvertrag und (3) das land leben, wurden entsprechende Regelungen im
Einkommen. Aufenthaltsgesetz ergänzt und über die Jahre schritt-
(1) Qualifikation: Die Blaue Karte (EU) ist so angelegt, weise ausgebaut (s. z. B. § 16 Abs. 5; § 17a Abs. 4;
dass sie sich auf akademisch ausgebildete Personen § 20 Abs. 7 AufenthG).
beschränkt. Nichtakademisch ausgebildete Fachkräfte (3) Einkommen: Unter bestimmten Voraussetzungen
fallen nicht in ihren Anwendungsbereich. Bevor 2013 können schließlich auch Personen zum Arbeiten
die Beschäftigungsverordnung (BeschV) reformiert einreisen, die die Gehaltsvoraussetzung der Blauen
wurde, war es kaum möglich, entsprechende Fach- Karte nicht erfüllen. Als „Auffangregelung“ (Dörig
kräfte aus dem Ausland in Deutschland zu beschäf- 2016: 1034) dient hier § 18 Abs. 4 AufenthG i. V. m.
tigen.48 Seit der Reform können nun auch nichtaka- §  2 Abs.  3 BeschV. Dabei wird die Gehaltsvoraus-

47 Diese sind definiert als Berufe, die „zu den Gruppen 21, 221 oder 25 nach der Empfehlung der Kommission vom 29.10.2009 über die Verwen-
dung der Internationalen Standardklassifikation der Berufe (ABl. L 292 vom 10.11.2009, S. 31)“ gehören. Gruppe 21 umfasst „Naturwissenschaft-
ler, Mathematiker und Ingenieure“, Gruppe 221 „Ärzte“ und Gruppe 25 „akademische und vergleichbare Fachkräfte in der Informations- und
Kommunikationstechnologie“.
48 Bis zur Reform der BeschV musste nachgewiesen werden, dass es im öffentlichen Interesse liegt, die betreffende Person zu beschäftigen.
49 Gesetz zur Neubestimmung des Bleiberechts und der Aufenthaltsbeendigung vom 27. Juli 2015 (BGBl. I, S. 1386).

42 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
Die deutsche Erwerbsmigrationspolitik und Optionen ihrer Weiterentwicklung

setzung der Blauen Karte (§  2 Abs.  1 Nr. 2a bzw. Erarbeitung eines EGB die Regelungen zu vereinfachen
§ 2 Abs. 2 BeschV) ersetzt durch die Vorrangprüfung und Komplexität abzubauen.
(§ 39 AufenthG). Mit § 20 AufenthG ist als Element der Erwerbsmig-
rationspolitik kürzlich auch eine Zuzugsoption deutlich
wichtiger geworden, die sich auf eine bestimmte Form
B.4.3 Berufs- und länderspezifische des Arbeitens richtet: Eine Aufenthaltserlaubnis erhielten
Zuwanderungsmöglichkeiten danach bis August 2017 Forschende,51 die „eine wirk-
same Aufnahmevereinbarung zur Durchführung eines
Die Möglichkeiten, zu Erwerbszwecken nach Deutschland Forschungsvorhabens mit einer Forschungseinrichtung
einzureisen, erschöpfen sich aber nicht mit der Blauen abgeschlossen“ hatten, „die für die Durchführung des
Karte und den aufgezeigten Alternativen, die daran di- besonderen Zulassungsverfahrens für Forscher im Bun-
rekt anknüpfen. Vielmehr existieren zahlreiche weitere desgebiet […] anerkannt ist“. Diese Norm ist im Hinblick
Zuwanderungswege. Diese beschränken sich allerdings auf die Grundsätze des Rechts interessant, denn damit
auf bestimmte Einzelgruppen und sind damit in der Regel werden erstmals entsprechend zertifizierte52 „öffentliche
nur auf vergleichsweise wenig Personen anzuwenden. und private Forschungseinrichtungen unter Einschluss
von Industrieunternehmen formell in die staatliche Zu-
B.4.3.1 Regelungen für bestimmte Berufe bzw. lassungsentscheidung eingebunden“ (Thym 2010: 157).
Tätigkeiten Faktisch war sie bislang aber eher unbedeutend: 2016

EIN EINWANDERUNGSGESETZ
sind über § 20 AufenthG lediglich 422 Personen einge-
Hierzu gehören die auf bestimmte Berufe bzw. Tätigkeits- reist (Tab. B.3).

FÜR DEUTSCHLAND?
profile ausgerichteten Regeln, etwa für „Wissenschaftler Es ist jedoch zu erwarten, dass dieser Passus für For-
mit besonderen fachlichen Kenntnissen“ (§ 19 AufenthG), schende als allgemeine Möglichkeit der Erwerbsmigration
„Sprachlehrer und Spezialitätenköche“ (§  11 BeschV), künftig an Bedeutung gewinnen wird. Denn im Sommer
„vom Presse- und Informationsamt der Bundesregierung 2017 wurde ein umfassendes Richtlinienpaket umge-
anerkannt[e]“ Journalisten (§ 18 BeschV), „Berufssport- setzt. Zu diesem gehört auch die „Richtlinie 2016/801/
ler“ (§ 22 Nr. 4 BeschV), „Mitglieder der Besatzungen von EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom
Seeschiffen im internationalen Verkehr“ (§ 24 BeschV) 11.  Mai 2016 über die Bedingungen für die Einreise
oder Personen, die „eine künstlerische oder artistische und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zu For-
Beschäftigung oder eine Beschäftigung als Hilfspersonal, schungs- oder Studienzwecken, zur Absolvierung eines
das für die Darbietung erforderlich ist, ausüben“ (§ 25 Praktikums, zur Teilnahme an einem Freiwilligendienst,
BeschV). Damit gibt es in Deutschland zwar nicht über Schüleraustauschprogrammen oder Bildungsvorhaben
fünfzig verschiedene Aufenthaltstitel, wie es in der öf- und zur Ausübung einer Au-pair-Tätigkeit“, die auch als
fentlichen Diskussion oft heißt (tatsächlich sind es sechs, REST-Richtlinie bezeichnet wird (s. dazu Kap. B.2 sowie
denn für die Umsetzung der ICT-Richtlinie (s. Kap. B.2) von Diest 2017: 251–256). Daraus ergeben sich für diesen
musste ein neuer eingeführt werden). Es werden aber Bereich konkret drei Änderungen:
fünfzig verschiedene Aufenthaltszwecke unterschieden, (1) Aufgrund entsprechender Vorgaben in Art. 25 Abs. 1,
also Gründe, für die auf einer bestimmten Rechtsgrund- 3 u. 7 der REST-Richtlinie wurde in § 20 AufenthG
lage eine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden kann. Auf- ein neuer Abs. 7 integriert: Nach Abschluss der For-
fällig ist bei der öffentlichen Diskussion, dass diese Viel- schungstätigkeit kann die Aufenthaltserlaubnis um
zahl von Möglichkeiten in Deutschland als Ausweis einer bis zu neun Monate verlängert werden, damit die
besonderen Komplexität gilt – in Kanada, dem zentralen betreffende Person eine ihrer Qualifikation entspre-
Bezugspunkt für Erwerbsmigrationspolitik, wird exakt die- chende Erwerbstätigkeit suchen kann.53 Damit erhal-
selbe Zahl dagegen als Beweis für Offenheit gepriesen.50 ten Forschende nach Abschluss eines Projekts einen
 In jedem Fall gäbe es gerade bei den verschiedenen eigenen Suchtitel. Bislang konnten sie dazu schon
Aufenthaltszwecken sicherlich Spielraum, um bei der § 18c Abs. 3 AufenthG nutzen, der im September

50 S. z. B. www.canadavisa.com; www.canadianimmigration.com/immigration-to-canada; www.canadianimmigration.net/immigration; www.cana-


davisa.com/canadian-immigration-visas.html (18.01.2018).
51 Forschungstätigkeit ist in Art. 2b RL 2005/71/EG und Art. 3 Nr. 9 RL 2016/801/EU allgemein definiert als „systematisch betriebene, schöpferische
Arbeit mit dem Zweck der Erweiterung des Wissensstands, einschließlich der Erkenntnisse über den Menschen, die Kultur und die Gesellschaft, sowie
der Einsatz dieses Wissens mit dem Ziel, neue Anwendungsmöglichkeiten zu finden“.
52 Für die Zertifizierung ist das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) zuständig; s. www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/DE/Downloads/
Infothek/Forschung/ListenAnerkennungsverfahren/001-liste-der-anerkennungen_xls.html?nn=1367224 (18.01.2018).
53 Dafür muss die aufnehmende Einrichtung bestätigen, dass das Forschungsvorhaben abgeschlossen ist. In der Suchphase dürfen die betreffenden
Personen uneingeschränkt arbeiten, um ihren Lebensunterhalt zu sichern.

Jahres gutachte n 2018 43


Die deutsche Erwerbsmigrationspolitik und Optionen ihrer Weiterentwicklung

Tab. B.3 Zuzüge von Fachkräften aus Drittstaaten 2009 bis 2016

Passus im AufenthG 2009 2010 2011 2012 201354 2014 2015 2016
§ 18 Abs. 4 (qualifizier- 14.816 17.889 23.912 23.191 17.185 19.515 18.994 22.387
te Beschäftigung)
§ 19 (Hochqualifizierte) 169 219 370 244 27 31 31 25
§ 19a (Blaue Karte (EU) 1.387 2.786 3.099 3.786 4.729
Regelberufe)
§ 19a (Blaue Karte (EU) 803 1.865 2.279 3.006 3.309
Mangelberufe)
§ 20 (Forschende) 140 211 317 366 444 397 409 422
§ 21 (Selbständige) 1.024 1.040 1.347 1.358 1.690 1.781 1.782 1.733

Quelle: BMI/BAMF 2016: 68; BAMF 2017a: 84

2013 ergänzt wurde.55 § 20 Abs. 7 AufenthG eröff- im Visa-Handbuch sichergestellt sein, dass diese Fäl-
net dem betreffenden Personenkreis also keine neu- le unbürokratisch gehandhabt werden.
en Suchrechte. Aber immerhin privilegiert er hoch (3) Von Bedeutung könnte aber eine andere Neuerung
qualifizierte Personen, die als Forschende beschäf- sein, nämlich der in § 20 Abs. 1 AufenthG ergänzte
tigt sind, bei der Arbeitssuche gegenüber anderen Buchstabe b: Danach können Forschende nun auch
Hochqualifizierten.56 dann auf der Basis von § 20 AufenthG eine Aufent-
(2) Mit dem aktuellen Richtlinienumsetzungsgesetz haltserlaubnis als solche erhalten, wenn sie nicht in
wurde außerdem der § 2 Abs. 3 S. 6 AufenthG ge- Einrichtungen arbeiten, die „für die Durchführung
strichen. Dieser stellte für Forschende etwas höhere des besonderen Zulassungsverfahrens für Forscher
Anforderungen an die Sicherung des Lebensunter- im Bundesgebiet anerkannt“ sind. Das soll auch die
halts (konkret musste ihr Einkommen mindestens bisherige Praxis beenden, dass das Aufenthaltsrecht
zwei Drittel der Bezugsgröße nach § 18 SGB IV be- Forschende nach der Art der Aufnahmeeinrichtung un-
tragen). Mit der Änderung gilt nun auch für sie die terschiedlich behandelt. Nun können über die betref-
allgemeine Voraussetzung, dass ihr Lebensunterhalt fende Regelung auch Forschende nach Deutschland
gesichert sein muss (§ 5 Abs. 1 Nr.  1 i.  V.  m. §  2 kommen, die von einem privatwirtschaftlichen Un-
Abs. 3 AufenthG).57 Ob das die Erteilung von Arbeits- ternehmen angestellt werden. Diese Reform soll die
erlaubnissen für diese Gruppe wirklich erleichtert, Einreisemöglichkeiten für Forschende im Aufenthalts-
ist allerdings fraglich. Angestellte aus den Aus- recht bündeln, wie es die Umsetzung der Richtlinie
landsvertretungen geben zu bedenken, dass durch anstrebt.58 Personen, die sowohl in den personellen
den Wegfall dieser Spezialklausel der Prüfaufwand Anwendungsbereich des § 20 (Forschende) als auch in
steigen könnte, denn nun müsse der Lebensunter- den der Blauen Karte (§ 19a AufenthG) fallen, können
halt wieder umfassend geprüft werden und eben faktisch aber auch zukünftig wählen (s. entsprechend
nicht mehr lediglich ein fester Betrag, der über § 18 Abschnitt 2.0.1.3. der aktuellen Anwendungshinweise
SGB IV berechnet werden kann. Entsprechend sollte des Bundesministeriums des Innern; von Diest 2017:

54 Mayer (2017: 119) weist darauf hin, dass die „Delle im Jahr 2013 […] ein statistisches Artefakt“ ist: Da kroatische Staatsangehörige seit dem EU-
Beitritt des Landes am 01.07.2013 keinen Aufenthaltstitel mehr beantragen müssen, fallen sie aus der Statistik heraus.
55 Dies geschah vor allem auf Initiative der sächsischen Landesregierung. Nach dem ergänzten Abs. 3 gilt § 18c auch für „Ausländer, die sich bereits
im Bundesgebiet aufhalten“, sofern sie „unmittelbar vor Erteilung der Aufenthaltserlaubnis nach Absatz 1 im Besitz eines Aufenthaltstitels zum
Zweck der Erwerbstätigkeit waren“ (s. dazu Strunden/Schubert 2012).
56 Konkret besteht dieses Privileg darin, dass die Betreffenden bis zu drei Monate länger nach einer Arbeitsstelle suchen können und – was sicher
wichtiger ist – dass sie in der Suchphase uneingeschränkt erwerbstätig sein dürfen.
57 Die Richtlinie 2016/801/EU stellt den Mitgliedstaaten frei, dafür einen bestimmten Betrag festzulegen (Art. 7 Abs. 3 RL 2016/801/EU). Insofern
bedeutet es eine Vereinfachung, wenn diese unionsrechtlich nicht vorgegebene Spezialnorm gestrichen wird.
58 Die Bundesregierung und vor allem das Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) erhoffen sich davon u. a. verlässliche Informationen
darüber, wie viele Forschende aus Drittstaaten einreisen und wie attraktiv Deutschland somit als Wissenschaftsstandort ist. Die Bundesregierung hält
diese Änderung nach den Vorgaben der REST-Richtlinie für notwendig. Konkret deutet sie Art. 2 und Erwägungsgrund 29 sowie Art. 4 Abs. 2 der Richt-
linie so, dass Aufenthalte zu Forschungszwecken künftig nur noch über § 20 AufenthG möglich sein sollen (von Diest 2017: 254). Unmittelbar ergibt
sich dies weder aus dem Wortlaut von Art. 2 noch aus dem von ErwG 29 RL 2016/801/EU. Man kann u. U. aber Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie so auslegen
(hierzu Hailbronner/Thym 2016: Rn. 28–33). Laut dem dafür zuständigen BMI hat die Europäische Kommission diese Rechtsauffassung bestätigt.

44 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
Die deutsche Erwerbsmigrationspolitik und Optionen ihrer Weiterentwicklung

Info-Box 3 Zuwanderungsmöglichkeiten für Selbständige aus Drittstaaten


In Kap. B.4 beschränken sich die Ausführungen zur Erwerbsmigration auf den Bereich der abhängigen Beschäf-
tigung. Zusätzlich gibt es selbstverständlich auch Zuzugsmöglichkeiten für ausländische Selbständige, die in den
letzten Jahren mehrfach geändert wurden. Die einschlägige Norm für diese Gruppe ist § 21 AufenthG.59 Danach
können Personen, die nicht die deutsche Staatsangehörigkeit oder die eines anderen EU-Mitgliedstaats haben,
für höchstens drei Jahre eine befristete Aufenthaltserlaubnis als Selbständige erlangen, wenn an ihrer selbständi-
gen Tätigkeit ein wirtschaftliches Interesse oder ein regionaler Bedarf besteht (§ 21 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 AufenthG),
die Tätigkeit sich auf die Wirtschaft erwartbar positiv auswirken wird (§ 21 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 AufenthG) und die
Finanzierung nachweislich gesichert ist (§ 21 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 AufenthG). Bei erfolgreichem Geschäftsverlauf kann
die Aufenthalts- in eine Niederlassungserlaubnis umgewandelt werden. Frühere Fassungen von § 21 AufenthG
nannten Regelbeispiele für die Erteilung einer entsprechenden Aufenthaltserlaubnis,60 etwa Mindestinvestitions-
summen. Diese Regeln wurden zunächst durch das Arbeitsmigrationssteuerungsgesetz (ArbMigrStG)61 gelockert
und mit dem Gesetz zur Umsetzung der Hochqualifiziertenrichtlinie schließlich ersatzlos gestrichen. Damit wurde
eine Kritik hinfällig, die kurz nach Verabschiedung des Zuwanderungsgesetzes wiederkehrend geäußert wurde: Ein
Unternehmer wie der junge Bill Gates, der eine vielversprechende Geschäftsidee, aber eben (noch) wenig Kapital
hat, wäre in Deutschland am Aufenthaltsrecht gescheitert. Mittlerweile ist das Recht auch offen für Personen, die

EIN EINWANDERUNGSGESETZ
kleine und (noch) umsatzschwache Start-ups gründen oder führen. Um zu prüfen, ob die Bedingungen für einen
Aufenthaltstitel für eine selbständige Tätigkeit erfüllt sind, muss u. a. die Tragfähigkeit der zugrunde liegenden

FÜR DEUTSCHLAND?
Geschäftsidee beurteilt werden, außerdem die unternehmerische Erfahrung der beantragenden Person oder der
Beitrag zu Innovation und Forschung (§ 21 Abs. 1 S. 2 AufenthG). Dazu müssen die Ausländerbehörden die örtli-
chen fachkundigen Körperschaften, die zuständigen Gewerbebehörden, die öffentlich-rechtlichen Berufsvertretun-
gen und die für die Berufszulassung zuständigen Behörden beteiligen (§ 21 Abs. 1 S. 2 AufenthG). In den letzten
Jahren sind die nach § 21 AufenthG erteilten Arbeitserlaubnisse stetig gestiegen: 2016 wurden auf dieser rechtli-
chen Basis etwas mehr als 1.700 Zuzüge registriert. Das ist gegenüber 2009 eine Steigerung von etwa 70 Prozent.

Wer in Deutschland unternehmerisch tätig werden will, kann also vergleichsweise unbürokratisch zuwandern.
Das deutsche Recht zielt dabei auf die unternehmerisch tätige Person (und ihre Ideen) ab, weniger auf ihr
Geld. Nicht vorgesehen ist eine reine ‚Investment-Migration‘, über die sich ausländische Geschäftsleute ein
Aufenthaltsrecht ‚erkaufen‘ könnten, ohne sich selbst länger in Deutschland aufzuhalten (s. die Regelungen in
§ 51 AufenthG). Malta, Zypern und Portugal etwa haben in den letzten Jahren entsprechende Investitionspro-
gramme aufgelegt (s. dazu die Diskussion in Shachar/Bauböck 2014). Deutschland hingegen richtet sich nur
an Personen, die selbst wirtschaftlich aktiv sind.

254). Damit wird eine strenge ‚§ 20 only‘-Politik für durchaus weitreichend verändern und aufwerten. Gerade
Forschende vermieden, die wenig zielführend wäre. für kleinere und mittelständische Betriebe eröffnet der
Sie hätte für die Gruppe der besonders gut bezahlten neue § 20 AufenthG neue personalpolitische Möglichkei-
Forscherinnen und Forscher eine Verschlechterung ten. Denn nun könnten z. B. auch kleine Start-up-Unter-
bedeutet, denn diese hätten dann nicht mehr über nehmen ohne BAMF-Zertifizierung Drittstaatsangehörige
die Blaue Karte (EU) (§ 19a AufenthG) einreisen und anwerben, um an neuen Produkten zu arbeiten. Ob sich
die damit einhergehenden Privilegien nutzen können, das Ziel verwirklichen lässt, dass im Rahmen der Ertei-
etwa kürzere Fristen zur Erlangung eines Daueraufent- lungspraxis der Auslandsvertretungen § 20 AufenthG bei
halts (s. § 19a Abs. 6 AufenthG). der Anwerbung von forschend tätigen Fachkräften eine
Zusammengenommen könnten die genannten Verände- Monopolstellung erhält, ist angesichts des beschriebenen
rungen den ‚Forscherpassus‘ im deutschen Recht (§ 20 Wahlrechts aber fraglich, und im Sinne der Forschenden
AufenthG) und damit eine tätigkeitsspezifische Regelung ist es auch nicht ratsam.

59 Für jene, die freiberuflich tätig sind, gelten andere Regelungen (§ 21 Abs. 5 AufenthG).
60 Zunächst wurde als Regelbeispiel genannt, dass mindestens 500.000 Euro investiert und fünf Arbeitsplätze geschaffen werden müssen. Mit Art. 1
Nr. 4a ArbMigrStG wurde zunächst die Investitionssumme halbiert, bevor durch Art. 1 Nr. 11a des Gesetzes zur Umsetzung der Hochqualifizierten-
richtlinie S. 2 in § 21 AufenthG getilgt wurde und damit die Regelbeispiele vollständig gestrichen wurden.
61 Gesetz zur arbeitsmarktadäquaten Steuerung der Zuwanderung Hochqualifizierter und zur Änderung weiterer aufenthaltsrechtlicher Regelungen
vom 20. Dezember 2008 (BGBl. I, S. 2846).

Jahres gutachte n 2018 45


Die deutsche Erwerbsmigrationspolitik und Optionen ihrer Weiterentwicklung

Tab. B.4 Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit für Fachkräfte aus Drittstaaten nach Verordnungsgrundlagen
2013 bis 2017

2013 2014 2015 2016 2017


§ 2 Abs. 2 BeschV (Blaue Karte (EU) Mangelberuf – Ge- 1.289 2.653 3.492 3.916 5.390
haltsgrenze)
§ 2 Abs. 3 BeschV (Hochschulabschluss im Ausland) 1.979 4.182 4.962 5.456 5.733
§ 4 BeschV (leitende Angestellte/Personen mit Spezial- 1.247 1.515 1.205 1.342 1.769
kenntnissen)
§ 6 Abs. 1 BeschV (Ausbildungsberuf mit inländischem 173 432 744 1.169 1.930
Abschluss)
§ 6 Abs. 2 Nr. 1 (Ausbildungsberuf mit ausländischem 273 1.136 2.263 3.315 3.618
Abschluss – Vermittlungsabsprache)
§ 6 Abs. 2 Nr. 2 (Ausbildungsberuf mit ausländischem 51 311 658 1.305 1.982
Abschluss – Mangelberuf)
§ 8 BeschV (prakt. Tätigkeit als Anerkennungsvorauss., bis 32 171 235 – –
7/2015)
§ 8 Abs. 1 BeschV (betriebliche Aus- und Weiterbildung) – – 1.551 9.989 11.525
§ 8 Abs. 2 BeschV (Anerkennung ausländ. Berufsqual. – – 189 921 1.804
§ 17a)
§ 8 Abs. 3 BeschV (Anerkennung ausländ. Berufsqual., – – 42 67 166
sonstige)
§ 10 BeschV (internat. Personalaustausch) 3.764 9.351 9.111 7.474 7.276
§ 11 Abs. 1 BeschV (Sprachlehrende) 229 246 217 160 170
§ 11 Abs. 2 BeschV (Spezialitätenköche und ‑köchinnen) 1.482 3.600 3.436 3.181 3.030
§ 26 Abs. 1 BeschV (Angehörige bestimmter Staaten) – 6.902 7.885 8.653 9.320
§ 26 Abs. 2 BeschV (Westbalkanregelung) – – 377 42.546 74.577

Quelle: BA 2014; 2015; 2016; 2017a; 2018

B.4.3.2 Länderspezifische Optionen Abs. 1 ist außen(wirtschafts)politisch motiviert und seit


Langem Teil des deutschen Rechts. Er schafft besondere
Praktisch (zumindest derzeit) wichtiger als die genannten Möglichkeiten des Zuzugs zum Zweck der Erwerbstätig-
Programme für bestimmte Berufsgruppen bzw. Tätigkei- keit für Staatsangehörige von Andorra, Australien, Israel,
ten sind aufenthaltsrechtliche Regelungen, die sich auf Japan, Kanada, Südkorea, Monaco, Neuseeland, San Ma-
bestimmte Länder beziehen. Tab. B.3 und Tab. B.4 zeigen, rino und den USA. Abs. 2 wurde im Oktober 2015 ergänzt
wie viele Personen die verschiedenen Möglichkeiten in und kann als asylpolitisch motiviert gelten: Er bezieht sich
den vergangenen Jahren faktisch genutzt haben. Bedeu- auf Staatsangehörige der Westbalkanstaaten, die zeit-
tung gewonnen hat hier vor allem eine noch relativ junge gleich zu sicheren Herkunftsländern erklärt wurden (Lutz
Erweiterung der BeschV, die Personen aus bestimmten 2016a: Rn. 5 u. 7; kritisch dazu Langenfeld 2015: 193). Für
Staaten bevorzugt, und zwar unabhängig von Qualifika- Staatsangehörige beider Ländergruppen wurde also eine
tion oder beruflichem Sektor. Dazu gehört insbesondere Zuwanderungsmöglichkeit mit geringen Voraussetzungen
die sog. Westbalkanregelung (s. u.; Tab. B.4). geschaffen, jedoch aus unterschiedlichen Gründen. Gerade
Besonderes Augenmerk verdient an dieser Stelle § 26 die Westbalkanregelung (§ 26 Abs. 2 BeschV) wird stark
BeschV, der sich wiederum in zwei Absätze unterteilt:

46 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
Die deutsche Erwerbsmigrationspolitik und Optionen ihrer Weiterentwicklung

Tab. B.5 Entwicklung und Ausdifferenzierung erwerbsmigrationspolitischer Normen in Deutschland

2000 2005 2007 2009 2012 2012 2013 2015 2016 2017
Green- ZuwG Asyl-RL­ Arb­-  Blaue § 18c BeschV § 17a PuMa63 AMig­
card U­msG62 Mig­rStG Karte Auf- AufenthG RLUmsG64
(EU) enthG
leitende Angestellte ü ü ü ü ü ü ü ü ü ü
Personalaustausch ü ü ü ü ü ü ü ü ü ü
Fachkräfte mit ü ü ü ü ü ü ü ü ü ü
akad. Abschluss
IKT-Fachkräfte ü ü ü ü ü ü ü ü ü ü
Personen mit Hoch- ü ü ü ü ü ü ü ü ü
schulabschluss
Hochqualifizierte ü ü ü ü ü ü ü ü ü
Selbständige ü ü ü ü ü ü ü ü ü
Forschende ü ü ü ü ü ü ü ü

EIN EINWANDERUNGSGESETZ
Hochqualifizierte/ ü ü ü ü ü ü
Mangelberufe

FÜR DEUTSCHLAND?
Einreise ohne ü ü ü ü ü
Arbeitsvertrag
Fachkräfte ohne ü ü ü ü
akad. Abschluss/
Mangelberufe
Nachqualifizierung ü ü
Fachkräfte ohne ü
akad. Abschluss
außerhalb von
Mangelberufen
Forschende in ü
­Unternehmen

Quelle: Ette/Rühl/Sauer 2012; eigene Aktualisierung

nachgefragt: Im Kalenderjahr 2017 wurden auf dieser Ba- B.4.4 Entwicklung und Schwerpunkte
sis rund 74.500 Zustimmungen erteilt.65
Zu begrüßen ist, dass die Westbalkanregelung (§ 26
des deutschen Erwerbsmigrationsrechts
Abs. 2 BeschV) demnächst evaluiert wird. Dann wird ge- Die Ausführungen in Kap. B.4.1 bis B.4.3 lassen eine Dy-
nauer zu ermitteln sein, welche Qualifikationsprofile die namik der Rechtsentwicklung im Bereich der Erwerbsmi-
Personen aufweisen, die darüber nach Deutschland ein- gration erkennen, die in Tab. B.5 zusammenfasst wird.
gereist sind. So lässt sich auch feststellen, ob und ggf. in Deutlich wird daraus:  Für Drittstaatsangehörige haben
welchem Maß diese Möglichkeit missbraucht wird, z. B. sich die Möglichkeiten der Zuwanderung mittlerweile
durch Scheinbeschäftigung und zu Lohndumping. zielgruppenspezifisch vervielfacht. Diese Ausdifferen-

62 Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union vom 19. August 2007 (BGBl. I, S. 1970).
63 „Punktebasiertes Modellprojekt für ausländische Fachkräfte“ in Baden-Württemberg, s. dazu Kap. B.6.
64 Gesetz zur Umsetzung aufenthaltsrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union zur Arbeitsmigration vom 12. Mai 2017 (BGBl. I, S. 1106).
65 Die Einführung der Westbalkanregelung (§ 26 Abs. 2 BeschV) sollte vor allem Zuwanderungswillige aus dem Asylsystem in den Bereich der Arbeits-
migration umlenken. Dass sie das tatsächlich tut, lässt sich allerdings nicht belegen. Es ist auch eher unwahrscheinlich, denn nach wie vor gelten
dafür bestimmte Voraussetzungen (Arbeitsvertrag und Vorrangprüfung), die Asylsuchende und anerkannte Flüchtlinge zumeist nicht erfüllen (s. dazu
Thym 2017a: 299). Nach einer Kurzanalyse von Burkert und Haase (2017) ist allerdings auch kein ‚Kannibalisierungseffekt‘ in der Form festzustellen,
dass bei den Staatsangehörigen der Westbalkanstaaten andere Formen der Einreise zurückgehen. Diejenigen, die über die Westbalkanregelung
einreisen, kommen also im Bereich der Erwerbsmigration ‚on top‘.

Jahres gutachte n 2018 47


Die deutsche Erwerbsmigrationspolitik und Optionen ihrer Weiterentwicklung

Abb. B.1 Struktur des Erwerbsmigrationsrechts in Deutschland

Sonderregelungen:
Blaue Karte (EU)
(§ 19a AufenthG):
akademischer Abschluss Möglichkeiten für
+ Arbeitsvertrag bestimmte Berufsgruppen:
+ Mindestgehalt Wissenschaftlerinnen und
Wissenschaftler (§ 19
AufenthG), Forschende
(§ 20 AufenthG), Sportler
und Sportlerinnen,
Kulturschaffende u. a.
(§§ 22–25 BeschV)

systematische gehaltsspezifische arbeitsvertrags- qualifikations- Möglichkeiten für Staats-


Ergänzungen Ergänzung: spezifische spezifische angehörige bestimmter
zur Blauen Option für Perso- Ergänzung: Ergänzung: Länder:
Karte (EU): nen mit akade- Option der Arbeits- Option für Per- u. a. der Westbalkan-
mischem Abschluss suche für Hoch- sonen mit nicht- staaten (§ 26 BeschV),
und einem Gehalt qualifizierte (§ 18c akademischer deutsche Volkszugehörige
unter dem für AufenthG) Qualifikation in (§ 28 BeschV)
Blaue Karte (§ 18 einem Mangel-
Abs. 4 AufenthG beruf (§ 18 Abs. 4
i. V. m. § 2 Abs. 3 AufenthG i. V. m.
BeschV) § 6 Abs. 2 Nr. 2
BeschV)

Quelle: eigene Darstellung

zierung ergibt sich zum großen Teil daraus, dass die Vor- Karte (EU) bzw. die genannten Elemente (Qualifikation,
gaben der Europäischen Union immer dichter werden (s. Arbeitsvertrag, Gehalt) beziehen. Sie dienen der Fein-
dazu auch Kap. B.2). Ihr Preis ist, dass das Recht zugleich steuerung und richten sich entsprechend auf eher klei-
immer komplexer wird. Entsprechend wird immer wieder ne Personenkreise (Abb. B.1).
verlangt, den rechtlichen Rahmen zu systematisieren und Im nächsten Schritt wird nun bestimmt, welche
zu vereinfachen (s. exemplarisch Hunger/Krannich 2017). Schwerpunkte die deutsche Erwerbsmigrationspolitik
Dies ist verständlich; allerdings lässt sich das Recht in die- setzt und was darin fehlt oder wünschenswert wäre. Dazu
sem Bereich nur begrenzt vereinfachen, nicht zuletzt auf- wird der beschriebene Status quo auf die in Kap. B.3 ent-
grund der europarechtlichen Vorgaben. Somit dürfte die wickelte Matrix übertragen (s. Tab. B.2). Die Blaue Karte
„Vorstellung eines simplen Migrationsrechts […] ebenso (EU) als Instrument, das (noch) allein Personen mit einem
eine Illusion bleiben wie die Kirchhof‘sche Vision einer Hochschulabschluss und einem Arbeitsvertrag betrifft, po-
Steuererklärung auf einem Bierdeckel“ (Thym 2017a: sitioniert sich dabei klar in Feld 9. Ebenso die alternative
300; s. auch Bauer 2017a: 2). Möglichkeit für Personen, die weniger verdienen, als für
 Ebenfalls aus Kap. B.4.1 bis B.4.3 erkennbar die Blaue Karte (EU) notwendig ist; hier wird das (in der
wird die Normstruktur des deutschen Erwerbsmigrati- Matrix nicht berücksichtigte) Mindesteinkommen durch
onsrechts. Diese besteht aus drei Ebenen: Im Zentrum die Vorrangprüfung ersetzt (§ 18 Abs. 4 AufenthG i. V. m.
steht die Blaue Karte (EU) (§ 19a AufenthG), für die § 2 Abs. 3 BeschV). Die oben beschriebene arbeitsver-
drei Voraussetzungen erfüllt sein müssen (Hochschul- tragsspezifische Ergänzung zur Blauen Karte, die aka-
abschluss, Arbeitsvertrag, Mindestgehalt). Direkt an demisch Gebildeten die Arbeitssuche ermöglicht (§ 18c
diesen Bedingungen setzen ‚Ersatzpfade‘ für Personen AufenthG), gehört in Feld 6. In Feld 8 zu verorten ist die
an, die mindestens eine dieser Voraussetzungen nicht qualifikationsspezifische Alternative zur Blauen Karte, die
erfüllen. Schließlich existieren zahlreiche Optionen für sich an Fachkräfte mit beruflicher Ausbildung richtet (§ 18
bestimmte Berufe bzw. Tätigkeiten und bestimmte Län- Abs. 4 AufenthG i. V. m. § 6 Abs. 2 Nr. 2 BeschV).
der, die sich nicht (direkt oder indirekt) auf die Blaue

48 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
Die deutsche Erwerbsmigrationspolitik und Optionen ihrer Weiterentwicklung

Tab. B.6 Verortung der erwerbsmigrationspolitischen Optionen in der Analysematrix

Hauptkriterium beim Humankapital der 


Zuwanderungs­willigen
Berufserfahrung anerkannte akademischer
­ erufsausbildung
B Abschluss

7 8 9

hoch. vorgesehen im § 18 Abs. 4 i. V. m. § 19, § 19a sowie


(Arbeitsvertrag als . Rahmen von § 6 Abs. 2 Nr. 2 § 18 Abs. 4 Auf-
Voraussetzung) COM(2016)378 BeschV enthG i. V. m. § 2
Abs. 3 BeschV, § 20
AufenthG

4 5 6

Grad der Kopplung mittel. § 18c AufenthG,

EIN EINWANDERUNGSGESETZ
an den nationalen (Möglichkeit der . § 16 Abs. 4 Auf-
Arbeitsmarkt Arbeitssuche) enthG, § 20 Abs. 7
AufenthG

FÜR DEUTSCHLAND?
1 2 3

gering.
(keine Kopplung)

Quelle: eigene Darstellung in Anlehnung an Kolb 2017b: 147

Die ergänzenden Regelungen für spezielle Berufe bzw. Deutschland nicht eignen.  Es geht vielmehr darum,
Tätigkeiten und bestimmte Länder schließlich verteilen Schwerpunkte für die Arbeitskräftezuwanderung zu
sich in der Matrix auf die Felder 7, 8 und 9. Einige da- bestimmen und rechtlich auszugestalten, die den po-
von (wie die Westbalkanregelung in § 26 Abs. 2 BeschV) litischen, rechtlichen und wirtschaftlichen Rahmenbe-
setzen allerdings keinerlei Qualifikation voraus und las- dingungen entsprechen.
sen sich deshalb nicht direkt übertragen. Zudem wird im Insofern ist es auch nicht problematisch, wenn das
deutschen Recht demnächst wahrscheinlich Feld 7 gefüllt, Einwanderungsland Deutschland keine Zuwanderungs-
wenn die derzeit diskutierten Änderungen der Richtlinie optionen bietet, die ausschließlich an das Humankapital
zur Blauen Karte (COM(2016)378 final) verabschiedet wer- geknüpft sind und keinerlei Rückkopplung an den Ar-
den (s. Kap. B.4.1; dazu ausführlich Klaus 2017: 60–72). beitsmarkt vorsehen (Felder 1, 2 und 3). Dies ergibt sich
Tab. B.6 macht die Schwerpunkte und Leerstellen im u. a. aus bestimmten Rahmenbedingungen: Deutschland
deutschen Erwerbsmigrationsrecht deutlich.  Dabei ist verfügt über recht umfassende Sozialsysteme, zugleich
zu betonen, dass das Ziel einer strategischen Erwerbs- sind die Arbeitsmärkte eher rigide und wenig flexibel.
migrationspolitik nicht darin besteht, die Matrix voll- Deshalb muss das Land besonders darauf achten, dass
ständig abzudecken, also für jede dieser Kategorien Zuwandernde sich in den Arbeitsmarkt integrieren (s.
entsprechende Maßnahmen bereitzuhalten. Zum einen dazu mit Blick auf den Entwurf des Einwanderungsgeset-
würde das deutsche Recht dadurch noch vielschichtiger, zes der SPD-Bundestagsfraktion Offer 2017: 29; SVR 2015:
und viele betrachten es jetzt schon als unvertretbar kom- 163–164; Thym 2017b: 368). Die Wahrscheinlichkeit, dass
pliziert (Deutscher Anwaltverein 2017; für eine gegentei- dies gelingt, ist aber deutlich höher, wenn der Zuzug
lige Ansicht s. Offer 2017: 30). Zum anderen würde dies grundsätzlich nach der Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt
ggf. auch Instrumente zur Steuerung der Erwerbsmigra- gesteuert wird. Programme, die in die Felder 1, 2 und 3
tion hervorbringen, die sich für die konkrete Situation in einzuordnen wären, entsprechen den Rahmenbedingun-

Jahres gutachte n 2018 49


Die deutsche Erwerbsmigrationspolitik und Optionen ihrer Weiterentwicklung

gen von Deutschland als Einwanderungsland deshalb nur ischen wie auch der nationalen Ebene weiterentwickelt.
unter ganz bestimmten Bedingungen.66 So ist ein komplexes, ausdifferenziertes und aufeinander
Wie Tab. B.6 belegt, bestehen vor allem für akade- abgestimmtes Rechtskonstrukt entstanden, das sich einer
misch ausgebildete Fachkräfte (Felder 6 und 9) vielfältige etwaigen erwerbsmigrationspolitischen ‚Revolution‘ eher
und weitreichende Zuwanderungsmöglichkeiten. In die- widersetzen würde. Einer solchen stünden zum einen die
sem Bereich hat sich Deutschland sehr stark geöffnet, der weitreichenden Reformen auf der nationalen Ebene ent-
Zugang für Hochqualifizierte ist inzwischen „fast vollstän- gegen. Zum anderen haben europarechtliche Vorgaben
dig liberalisiert“ (Langenfeld 2013: 10). So bewertet u. a. „eine faktische Zementierung zahlreicher Detailvorschrif-
die OECD (2013: 15) die „deutsche Zuwanderungspolitik ten“ bewirkt, „die der nationale Gesetzgeber nicht mehr
für die hochqualifizierte Migration“ mittlerweile als eine einseitig ändern kann“ (Thym 2017a: 302). Ein nationales
der offensten im OECD-Raum und Deutschland als eines Einwanderungsgesetzbuch könnte diesen Rechtsrahmen
der OECD-Länder „mit den geringsten Beschränkungen für also an wichtigen Stellen nicht einfach umgestalten.
die beschäftigungsorientierte Zuwanderung hochqualifi- Generell hat sich die Erwerbsmigrationspolitik aber
zierter Fachkräfte“ (s. für eine ähnliche Einschätzung auch nicht nur europäisiert, sondern auch stark liberalisiert. Der
SVR 2015: 34–43). Reformbedarf sieht der SVR für diese derzeit gültige Rechtsrahmen bietet jetzt schon weitrei-
Gruppe entsprechend nur in Details.67 chende Möglichkeiten der Zuwanderung, vor allem für
 Tab. B.6 lenkt den Blick jedoch auf eine andere akademisch ausgebildete Fachkräfte.  Deshalb sieht
Zielgruppe, die bei einer Reform der einwanderungs- der SVR bei der deutschen Erwerbsmigrationspolitik
rechtlichen Regelungen zu berücksichtigen wäre, näm- keinen grundsätzlichen und umfänglichen Änderungs-
lich beruflich qualifizierte Personen (Felder 5 und 8). bedarf – auch wenn verschiedene Seiten hier einen
Für diese Gruppe wurden die Zuwanderungsmöglich- ‚Abriss‘ und ‚Neuaufbau‘ empfehlen.68 Eine Weiterent-
keiten in den letzten Jahren zwar ebenfalls verbessert. wicklung des Rechtsrahmens ist allerdings anzuraten.
Die Fortschritte in diesem Bereich waren jedoch eher Das betrifft in erster Linie Fachkräfte, die keine
bescheiden – besonders gemessen am Bereich der aka- akademische, aber eine berufliche Ausbildung haben.
demisch Gebildeten, denn hier hat vor allem die sehr Dieses Segment hat sich im deutschen Recht bisher nur
weitreichende Umsetzung der Hochqualifiziertenricht- langsam weiterentwickelt, gerade im Vergleich zu dem
linie in der Erwerbsmigrationspolitik einen ‚Quanten- der akademisch qualifizierten Fachkräfte. Dass hier Erneu-
sprung‘ bewirkt. Kap. B.5 wird detaillierter darauf ein- erungsbedarf besteht, zeigt nicht nur die Leerstelle im
gehen, wie diese Zuwanderungsoptionen für beruflich entsprechenden Feld 5 der vorgestellten Analysematrix,
Qualifizierte verbessert werden könnten. die deutlich macht, dass bislang Suchoptionen für beruf-
lich Qualifizierte fehlen. Die bestehenden Möglichkeiten
für diese Personengruppe (Feld  8 der Matrix) werden
B.4.5 Fazit: Reformen sind sinnvoll, ­außerdem nur wenig genutzt (s. dazu Tab. B.4). Entspre-
eine ‚Revolution‘ unnötig chend soll im Folgenden erörtert werden, wie die recht-
lichen Rahmenbedingungen für Fachkräfte weiterent-
 Falls sich die Politik in der neuen Legislaturperiode wickelt werden können, die im Ausland eine berufliche
für ein Einwanderungsgesetz entscheidet bzw. dem Vor- Qualifikation erworben haben.
schlag folgt, ein EGB zu erarbeiten, wird bei den Neure- Neben einer Reform in diesem Bereich würde dem
gelungen unweigerlich der Bereich der Erwerbsmigra- deutschen Recht aber an einigen Stellen auch eine Reno-
tion im Zentrum stehen (s. dazu Kap. B.2). Der SVR rät, vierung im Sinne kosmetischer Maßnahmen guttun. Die-
dabei mit Umsicht und Bedacht vorzugehen. Vor fünf- se würden nicht die Bau- bzw. Rechtssubstanz ändern.
zehn Jahren konnte das Feld der Erwerbsmigrationspolitik Sie könnten aber dazu beitragen, dass die hohe Qualität
in politischer und rechtlicher Hinsicht noch weitgehend als dieser Substanz sichtbar wird – und zwar nicht nur für
Terra incognita gelten; damit war es ein ideales Feld, um (Bau- bzw. Rechts‑)‌Sachverständige, sondern auch für die
Überlegungen zur rechtlichen Ausgestaltung freien Lauf Allgemeinheit.
zu lassen. Inzwischen hat es sich jedoch auf der europä-

66 Denkbar wäre etwa eine Zuwanderungsoption für Personen mit höheren akademischen Abschlüssen (über dem Bachelor, der im deutschen Recht
als akademischer ‚Minimalabschluss‘ angelegt ist), die ggf. noch weitere Kriterien erfüllen (wie Sprachkenntnisse o. Ä.). Allerdings würden solche
Verfeinerungen wiederum die Normen vielfältiger und das Recht komplexer machen.
67 Der SVR (2014: 76) hat z. B. wiederkehrend die Härte von § 18c Abs. 1 S. 2 AufenthG kritisiert: Wenn Menschen mit einem Hochschulabschluss sich
in Deutschland aufhalten, um einen Arbeitsplatz zu suchen, dürfen sie nicht arbeiten, um in dieser Zeit ihren Lebensunterhalt zu finanzieren. Auch
die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (2017: 2) hat kürzlich gefordert, das Arbeitsverbot durch eine Regelung zu ersetzen,
die der für ausländische Studierende entspricht (§ 16 Abs. 3 AufenthG): Diese dürfen in der Suchphase erwerbstätig sein.
68 Manche dieser ‚Neubau‘-Vorschläge fordern, den deutschen Arbeitsmarkt generell auch für Drittstaatsangehörige ohne Qualifikationsnachweis zu
öffnen (s. etwa § 18 Abs. 2 EinwG-E der Bundestagsfraktion von Bündnis 90/Die Grünen). Einen solchen Paradigmenwechsel lehnt der SVR allerdings
ab. Zum einen bietet die EU-Freizügigkeit genügend Möglichkeiten; zum anderen steht Deutschland derzeit vor der Herausforderung, die anerkannten
Flüchtlinge in den Arbeitsmarkt zu integrieren.

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B.5
Kapitel

‚Stiefkinder‘ der Erwerbsmigrationspolitik

Der Inhalt in Kürze


Das Feld der beruflich qualifizierten Fachkräfte ist die ‚Achillesferse‘ der deutschen Erwerbsmi-
grationspolitik. Hier sollte das Regelsystem weiterentwickelt werden. Nach deutschem Recht
muss nachgewiesen werden, dass eine im Ausland erworbene Berufsausbildung den deutschen
Standards entspricht. Diese Pflicht erweist sich bislang als Hürde, die den Zuzug von Fachkräften

EIN EINWANDERUNGSGESETZ
effektiv verhindert. Deshalb wird in diesem Kapitel eine Reform vorgeschlagen, die das deutsche
Recht flexibler machen würde, ohne Qualifikationsstandards generell aufzugeben.

FÜR DEUTSCHLAND?
Mit Reformen der Einwanderungspolitik verbinden sich stärker gewichtet werden. Ein solcher Abwägungspro-
oft vielfältige Erwartungen. Diese erscheinen jeweils für zess ist auch bei einwanderungspolitischen Reformen
sich genommen unmittelbar einleuchtend und nachvoll- unumgänglich. Das zeigen auch die folgenden Überle-
ziehbar. Betrachtet man sie jedoch im Wechselspiel mit gungen dazu, wie die Zuwanderungsmöglichkeiten für
anderen Erwartungen oder Anforderungen, wird schnell Fachkräfte mit einer beruflichen Ausbildung verbessert
deutlich, dass sie zum Teil in einem Spannungsverhält- werden können. Für diese Gruppe sieht der SVR in der Er-
nis stehen, sich widersprechen oder gar ausschließen. So werbsmigrationspolitik den größten Weiterentwicklungs-
sollen die Regelungen für Erwerbsmigration einerseits bedarf (s. Kap. B.4).
transparent sein, verständlich auch für ausländische Ar- Für akademisch ausgebildete Fachkräfte ist die Zu-
beitskräfte und möglichst so einfach gefasst, dass sie auf wanderung nach Deutschland bereits äußerst liberal
einen „Bierdeckel“ passen (Bauer 2017a: 2). Anderer- geregelt. Entsprechend kommen Hochqualifizierte nicht
seits sollen sie aber die ökonomischen Bedürfnisse des mehr nur aus anderen EU-Staaten zum Arbeiten nach
Aufnahmelands berücksichtigen, gegenüber den Regeln Deutschland, sondern zunehmend auch aus Drittstaaten
anderer Einwanderungsländer nicht zurückfallen und ver- (s. dazu Kap. B.2 und B.4). Der Bereich der beruflich qua-
hindern, dass die schon im Land ansässige Bevölkerung lifizierten Fachkräfte ist dagegen ein Randphänomen ge-
verdrängt wird oder dass den Entwicklungsländern Fach- blieben. Zwar wurde bei der Fachkräftezuwanderung mit
kräfte entzogen werden (Braindrain).69 der Neufassung der Beschäftigungsverordnung 2013 die
„You can’t have the cake and eat it, too“ gilt aber ‚berufliche Komponente‘ insgesamt gestärkt (§ 6 Abs. 2
auch für die Einwanderungspolitik.  Ein Recht, das mit Nr. 2 BeschV; s. Feld 8 der Matrix in Tab. B.6), und mit dem
wenigen Paragrafen auskommt und für alle auf den Gesetz zur Neubestimmung des Bleiberechts und der Auf-
ersten Blick verständlich ist, das zugleich Erwerbsmi- enthaltsbeendigung70 erhielten ausländische Arbeitskräf-
gration genau in die Bereiche steuern kann, in denen te auch die Möglichkeit, zur beruflichen Nachqualifikation
Arbeitskräfte fehlen, und das außerdem sowohl einen einzureisen (§ 17a AufenthG). Dennoch kamen im Jahr
Braindrain vermeidet als auch eine Verdrängung der an- 2016 deutlich weniger beruflich qualifizierte Fachkräfte
sässigen Arbeitskräfte, ist ein Ding der Unmöglichkeit. über § 6 Abs. 2 BeschV nach Deutschland, als Fachkräf-
Stattdessen müssen an vielen Stellen Kompromisse te mit einer akademischen Ausbildung allein über eine
gemacht oder bestimmte Kriterien gegenüber anderen Blaue Karte (EU) einreisten (s. Tab. B.3 und Tab. B.4 in

69 Aus diesem Grund ist es z. B. nur eingeschränkt möglich, Fachkräfte aus Gesundheits- und Pflegeberufen aus Drittstaaten anzuwerben. Aus bestimm-
ten Staaten (die in einer Anlage zur BeschV gelistet sind) dürfen Fachkräfte für diesen Bereich nach § 38 BeschV nur von der Bundesagentur für Arbeit
(BA) angeworben werden. Damit soll zwischen dem lokalen Bedarf an Arbeitskräften und der Gefahr eines Braindrains in den Herkunftsländern eine
Balance gewahrt werden.
70 Gesetz zur Neubestimmung des Bleiberechts und der Aufenthaltsbeendigung vom 27. Juli 2015 (BGBl. I, S. 1386).

Jahres gutachte n 2018 51


‚Stiefkinder‘ der Erwerbsmigrationspolitik

Kap. B.4.3). Angesichts des demografischen Wandels und der Hochqualifiziertenrichtlinie wurde schließlich mit dem
der daraus resultierenden Fachkräfteengpässe wird es je- neuen § 18c AufenthG Fachkräften mit akademischem
doch zunehmend wichtig werden, mehr beruflich quali- Abschluss ermöglicht, für sechs Monate einzureisen, um
fizierte Fachkräfte zu gewinnen (Sachverständigenrat zur einen Arbeitsplatz zu suchen (was unionsrechtlich nicht
Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung vorgeschrieben war). Dies war in der deutschen Erwerbs-
2017: 384–386). Dafür schlägt der SVR ein Paket von migrationspolitik eine wichtige Etappe, denn damit hielt
Maßnahmen mit verschiedenen Wirkungszeiträumen vor. „ein zentrales Element eines angebotsorientierten ‚Hu-
Kap. B.5.1 geht detailliert auf Maßnahmen ein, die sich mankapitalmodells‘ Einzug in das deutsche Aufenthalts-
unmittelbar auswirken; diese sollten im erwerbsmigrati- recht“ (Thym 2012b: 5) (s. dazu und auch zur Schwäche
onspolitischen Abschnitt eines EGB berücksichtigt werden. dieser Option ausführlicher Kap. B.4).
In Kap. B.5.2 werden mittel- und langfristige Programme Die Möglichkeit, für maximal sechs Monate zur Ar-
diskutiert, die zum Teil auch über den Bereich der Ein- beitsplatzsuche einzureisen, ist derzeit noch beschränkt
wanderungspolitik hinausgehen und entsprechend nicht auf „Ausländer, [die] […] über einen deutschen oder
migrationsrechtlich zu regeln sind. anerkannten oder einem deutschen Hochschulabschluss
vergleichbaren ausländischen Hochschulabschluss
verfüg[en]“ (§ 18c Abs. 1 S. 1 AufenthG); in der in Tab. B.2
B.5.1 Im Ausland ausgebildete Fach- vorgestellten Ordnungsmatrix ist sie somit klar in Feld 6
kräfte gewinnen: unmittelbare Maß- einzuordnen.  Um nun insgesamt mehr Fachkräfte zu
nahmen gewinnen, könnte eine entsprechende Suchoption auch
für beruflich qualifizierte Personen eingeführt werden,
Um beruflich qualifizierte Fachkräfte zu gewinnen, schlägt deren Ausbildung als den deutschen Standards gleich-
der SVR verschiedene Maßnahmen vor, die ohne lange wertig anerkannt wurde.71 Diese Erweiterung des Such-
Vorlaufzeit wirken können. Dieses Maßnahmenpaket hat rechts würde zwar die Regelungsdichte erhöhen. Das er-
zwei Komponenten: Der eine Teil fügt dem deutschen scheint jedoch vertretbar, denn sie würde es auch kleinen
Recht eine neue Zuzugsmöglichkeit hinzu (s. Kap. B.5.1.1) und mittelständischen Unternehmen erleichtern, mit aus-
und füllt damit eine Leerstelle in der deutschen Erwerbs- ländischen Fachkräften in Kontakt zu treten; diese Unter-
migrationspolitik (vgl. die Matrix in Tab.  B.6). Der an- nehmen haben in der Regel weder grenzüberschreitende
dere erweitert eine schon bestehende Möglichkeit (s. unternehmensinterne Arbeitsmärkte noch entsprechen-
Kap. B.5.1.2). Anders als die in Kap. B.5.2 diskutierten de Netzwerke für die Anwerbung von Personal. Bezogen
Programme, die bei Auszubildenden ansetzen und eher auf die Matrix in Tab. B.2 würde damit das bislang leere
langfristig wirken könnten, richten sich diese beiden Feld 5 gefüllt, das sich in „horizontaler Nachbarschaft“
Maßnahmen auf Fachkräfte, die bereits im Ausland eine (Kolb 2017b: 147) zu den Suchmöglichkeiten für akade-
berufliche Ausbildung abgeschlossen haben. misch ausgebildete Fachkräfte befindet (s. auch Tab. B.5
in Kap. B.4).72
B.5.1.1 Suchoption für beruflich qualifizierte Fach-
kräfte schaffen: § 18c AufenthG ausbauen B.5.1.2 Zuzug für beruflich qualifizierte Fachk­räfte:
Gleichwertigkeitsnachweis flexibler gestalten,
Lange Zeit durften Zuwanderungswillige aller Qualifika- aber nicht abschaffen
tionsstufen grundsätzlich nur zuziehen, wenn sie einen
Arbeitsplatz nachweisen konnten. Dies wurde mit Recht Die beschriebene Ausweitung des Suchrechts nach § 18c
als eine zentrale Schwäche des deutschen Erwerbsmig- AufenthG auf beruflich qualifizierte Fachkräfte wäre ein
rationsrechts ausgemacht. Denn es gab dadurch keine sinnvoller Schritt. Noch wichtiger ist aber, dass eine Zu-
(als solche ausgewiesene) Möglichkeit, ohne Arbeitsver- wanderungsoption für diese Zielgruppe weiterentwickelt
trag einzureisen, um sich einen Arbeitsplatz zu suchen wird, die im Recht schon besteht. Konkret geht es um die
(diesen Optionen entsprechen die Felder 4, 5 und 6 der Zuwanderung von Fachkräften, die in einem Mangelberuf
Matrix in Tab.  B.2). In anderen Ländern existiert diese ausgebildet sind (§ 18 Abs. 4 AufenthG i. V. m. § 6 Abs. 2
Möglichkeit hingegen schon länger. Bei der Umsetzung Nr. 2 BeschV; diese Option ist in Feld 8 der Matrix abge-

71 Bei Bedarf könnten in das Zulassungsverfahren auch weitere Kriterien wie z. B. Sprachkenntnisse eingebaut werden (bei akademisch qualifizierten
Fachkräften gibt es für das Suchrecht praktisch keine Voraussetzungen).
72 Mit der beschriebenen Erweiterung der Suchoptionen hätten beruflich qualifizierte Fachkräfte mehr Möglichkeiten, zum Arbeiten nach Deutschland
zu kommen. Nach Berichten aus der Praxis ist es inzwischen auch üblich, zur Arbeitsplatzsuche und zu Vorstellungsgesprächen neben § 18c AufenthG
(Suchoption für Hochqualifizierte) auch Schengen-Visa zu nutzen, die für bis zu drei Monate gelten. Ausländische Staatsangehörige, die im Rahmen
eines Schengen-Aufenthalts einen Arbeitsplatz gefunden haben, müssen jedoch zunächst wieder ausreisen und in der deutschen Auslandsvertretung
ihres Herkunftslands einen Aufenthaltstitel beantragen. Eine Suchoption wie die für Hochqualifizierte würde also auch den beruflich Qualifizierten
ersparen, zwingend wieder ausreisen zu müssen, wenn sie einen Arbeitsplatz gefunden haben.

52 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
‚Stiefkinder‘ der Erwerbsmigrationspolitik

bildet). Wie bereits in Kap. B.4 angesprochen, wird diese als Best Practice. Andererseits sind in Ländern, aus de-
Möglichkeit nach wie vor wenig genutzt (vgl. auch Weiz- nen aktuell (und vielleicht zukünftig) Menschen zum
säcker/Neundorf 2017: 291): Auch 2017 wurden darüber Arbeiten nach Deutschland kommen (könnten), solche
lediglich knapp 2.000 Arbeitserlaubnisse erteilt. Der Be- Ausbildungsstrukturen kaum ausgeprägt. Dieser Ge-
reich der beruflich qualifizierten Fachkräfte kann somit als gensatz zwischen der stark formalisierten beruflichen
Achillesferse und Stiefkind der deutschen Erwerbsmigrati- Ausbildung in Deutschland und den oft (zumindest im
onspolitik gelten; hier gibt es den größten Reformbedarf. Vergleich damit) informellen Berufsausbildungen im
Drittstaatsangehörige mit beruflicher Qualifikation, Ausland wirkt als eine zentrale Hürde für Zuwanderung.
die einen Arbeitsvertrag haben, können derzeit unter Das Anerkennungsgesetz75 sieht zwar ausdrücklich vor,
zwei Bedingungen zuwandern (§ 6 Abs. 2 Nr. 2 BeschV): dass ein entsprechender Antrag auch aus dem Ausland
(1) Die Bundesagentur für Arbeit (BA) hat für den be- gestellt werden kann. Dieses Gesetz sollte vor allem ver-
treffenden Beruf festgestellt, dass die Zulassung der hindern, dass Zugewanderte, die bereits in Deutschland
betreffenden Person arbeitsmarkt- und integrations- leben, langfristig unter ihrer Qualifikation beschäftigt
politisch vertretbar ist. Die entsprechenden Berufe sind; es erleichtert aber auch den Zuzug qualifizierter
(sog. Mangelberufe) sind auf einer Positivliste ge- Arbeitskräfte. Seit es in Kraft ist, wurden aber lediglich
führt, die halbjährlich aktualisiert wird. 10  Prozent aller Anträge aus dem Ausland gestellt (s.
(2) Die Stelle, die nach den Regelungen des Bundes oder dazu BMBF 2017: 57). Unternehmen scheuen laut Be-
der Länder für die berufliche Anerkennung zuständig richten aus der Praxis vor allem die Kosten, die mit dem

EIN EINWANDERUNGSGESETZ
ist, hat bestätigt, dass die im Ausland erworbene Anerkennungsverfahren verbunden sind. Zudem durch-
Berufsqualifikation einer inländischen qualifizierten schauen sie oft nicht, welche Institution für die Durchfüh-

FÜR DEUTSCHLAND?
Berufsausbildung gleichwertig ist. rung des Verfahrens zuständig ist (s. zum Anerkennungs-
Dies verdeutlicht, dass die Anwerbung beruflich qualifi- gesetz auch Kap. C.2.2.2).
zierter Fachkräfte derzeit nicht an einer allzu komplexen Mit dem Gesetz zur Neubestimmung des Bleiberechts
Rechtslage scheitert. Allerdings ist das Recht in diesem und der Aufenthaltsbeendigung wurde 2015 § 17a Auf-
Bereich zwar vergleichsweise einfach, besonders in ei- enthG ins deutsche Recht eingefügt. Darüber können
nem Punkt aber auch recht restriktiv: Daten der BA wei- Drittstaatsangehörige mit entsprechenden Vorqualifika-
sen darauf hin, dass vor allem die Pflicht zum Nachweis tionen unabhängig von Branchen und Berufsgruppen für
der Gleichwertigkeit die Zuwanderung von Fachkräften bis zu 18 Monate nach Deutschland kommen, um sich hier
mit einer ausländischen Berufsausbildung erheblich be- nachzuqualifizieren (dazu ausführlich von Harbou 2015:
hindert. Denn nicht nur die Zuwanderung nach § 6 Abs. 2 343–347). Wenn sie die daran anschließende Prüfung be-
Nr.  2 BeschV bleibt deutlich hinter den Erwartungen stehen, können sie außerdem einen Arbeitsplatz suchen,
zurück. Das gilt auch für das baden-württembergische der der beruflichen Qualifikation entspricht. Während die
„Punktebasierte Modellprojekt für ausländische Fachkräf- Beschäftigungsverordnung noch kategorisch trennte zwi-
te“ (PuMa); über dieses Projekt können auch jenseits der schen ‚Anerkennung möglich‘ und ‚Anerkennung nicht
Mangelberufe Fachkräfte zum Arbeiten einreisen, wenn möglich‘, hat die neu geschaffene Übergangsphase diese
ihre berufliche Ausbildung als gleichwertig anerkannt Schnittstelle nun erheblich flexibler gemacht und zeitlich
wurde (s. zu PuMa ausführlich Kolb 2016: 136–139).73 ausgedehnt (vgl. Kolb 2015: 347). Trotzdem konnte sie
Möglichkeiten der Erwerbszuwanderung, die auf den das ‚Schnittstellendilemma‘ bislang nicht nachhaltig mil-
Gleichwertigkeitsnachweis verzichten, werden hingegen dern: Vom Inkrafttreten der Regelung am 1. August 2015
deutlich stärker genutzt (Thym 2017b: 364). Ein klares bis Ende 2016 wurden auf dieser rechtlichen Basis nur
Beispiel dafür ist die Westbalkanregelung (§ 26 Abs. 2 etwa 600 Aufenthaltserlaubnisse erteilt (s. dazu BMBF
BeschV): Sie hat sich in den letzten Monaten zu einem 2017: 10).
erwerbsmigrationspolitischen ‚Bestseller‘ entwickelt.74 Naheliegend könnte nun erscheinen, den Gleichwer-
 Hier zeigt sich ein erwerbsmigrationspolitisches tigkeitsnachweis als Einreisevoraussetzung ganz abzu-
„Grunddilemma“ (Thym 2017b: 364): Einerseits setzt schaffen. Dies würde das beschriebene Dilemma zwi-
Deutschland auf staatlich beglaubigte Abschlüsse – und schen der bewährten Ausrichtung auf Zertifikate und dem
das mit Erfolg, die duale Ausbildung gilt in vielen Indus- Fehlen vergleichbarer Ausbildungsstrukturen im Ausland
trieländern und mittlerweile auch bei der OECD (2017a) nicht nur mildern, sondern vollständig beseitigen. So hat

73 Für PuMa liegen keine offiziellen Zahlen vor. Nach Auskunft verschiedener Seiten lag aber die Zahl der PuMa-Arbeitserlaubnisse im Sommer/Herbst
2017 noch im einstelligen Bereich.
74 Im Jahr 2017 erteilte die Bundesagentur für Arbeit auf dieser Rechtsgrundlage in über 74.000 Fällen eine Zustimmung.
75 Gesetz zur Verbesserung der Feststellung und Anerkennung im Ausland erworbener Berufsqualifikationen vom 6. Dezember 2011 (BGBl. I, S. 2515).

Jahres gutachte n 2018 53


‚Stiefkinder‘ der Erwerbsmigrationspolitik

Info-Box 4 Zum Konzept der reglementierten und nicht reglementierten


Berufe
Eine Legaldefinition für reglementierte Berufe findet sich in Art. 3 Abs. 1a der Richtlinie 2005/36/EG über die
Anerkennung von Berufsqualifikationen: Ein reglementierter Beruf ist danach „eine berufliche Tätigkeit oder
eine Gruppe beruflicher Tätigkeiten, bei der die Aufnahme oder Ausübung oder eine der Arten der Ausübung
direkt oder indirekt durch Rechts- und Verwaltungsvorschriften an den Besitz bestimmter Berufsqualifikationen
gebunden ist“, und „eine Art der Ausübung ist insbesondere die Führung einer Berufsbezeichnung, die durch
Rechts- oder Verwaltungsvorschriften auf Personen beschränkt ist, die über eine bestimmte Berufsqualifikation
verfügen“. In Deutschland gibt es 81 bundesrechtlich und 18 auf Länderebene reglementierte Berufe. Dazu
zählen z. B. medizinische Heilberufe (Arzt/Ärztin, Krankenpfleger/‑pflegerin, Physiotherapeut/‑therapeutin)
oder die Berufe Rechtsanwalt/Rechtsanwältin und Lehrer/Lehrerin.

Bei nicht reglementierten Berufen ist der Zugang oder die Ausübung nicht an bestimmte staatliche Vorgaben
geknüpft. Nicht reglementierte Berufe sind vor allem Ausbildungsberufe im dualen System.

z. B. die Bundestagsfraktion von Bündnis 90/Die Grünen • Erstens dient dieser Nachweis nicht nur der Sicher-
in einem Gesetzentwurf vorgeschlagen, im Bereich der stellung von Produktqualität im Sinne des Verbrau-
nicht reglementierten Berufe (Info-Box  4) auf diesen cherschutzes. Ein solches Zertifikat ist auch mit Blick
Nachweis generell zu verzichten. Als Einreisekriterium auf horizontale Arbeitskräftemobilität wichtig, also für
für qualifizierte Zuwanderung sollte nach diesem Entwurf die Frage, inwieweit Beschäftigte ihren Arbeitsplatz
auch eine Ausbildung genügen, die im Herkunftsland an- wechseln und damit auf dem Arbeitsmarkt mobil sein
erkannt wurde (§ 18 Abs. 3 S. 2 EinwG-E). Damit würden können. Schließlich ist der Gleichwertigkeitsnachweis
die Regelungen zugleich einfacher und liberaler. ein staatlich beglaubigter Beleg für individuelle Fertig-
Ein solcher Weg würde die Rolle des Staates bei der und Fähigkeiten und damit eine wichtige Vorausset-
Steuerung der Erwerbsmigration tendenziell schwächen. zung für berufliche Mobilität. Wenn er nun (für Kons-
Begründet wird er mehr oder weniger ausdrücklich da- tellationen in Feld 8 der Matrix (Tab. B.6)) abgeschafft
mit, dass diejenigen, die Arbeitskräfte einstellen, auch würde, könnten ausländische Arbeitskräfte stärker von
eine Verantwortung als Prüfinstanz haben. Im Bereich dem Unternehmen abhängig werden, das sie einge-
der nicht reglementierten Berufe spricht auf den ersten stellt hat. Gerade in Deutschland, wo der Arbeitsmarkt
Blick auch einiges für diese Lösung, denn im Gegensatz so stark auf Zertifikate ausgerichtet ist, dürfte die am
zu den reglementierten Berufen müssen hier weniger ersten Arbeitsplatz gesammelte Berufserfahrung (die
Interessen wie Produktsicherheit und Verbraucherschutz das Arbeitszeugnis dokumentiert) aus der Sicht eines
berücksichtigt werden (in diesem Sinne auch Weizsäcker/ anderen Unternehmens einen Gleichwertigkeitsnach-
Neundorf 2017: 292). Hier könnte diese Verantwortung weis kaum ersetzen. Nach dem Anerkennungsgesetz
also auf das Unternehmen übergehen, das die betreffen- können die betreffenden Arbeitskräfte zwar ihre Quali-
de Person einstellt. Wenn ein Unternehmen Arbeitskräfte fikationen anerkennen lassen, die sie im Ausland durch
anwirbt, deren im Ausland erworbene Berufsausbildung die berufliche Ausbildung und in Deutschland durch Be-
in Deutschland nicht anerkannt ist, müsste es auch das rufserfahrung erworben haben. Ob dies das Problem
Risiko tragen, dass die erbrachte Arbeitsleistung ggf. nicht wirklich löst, ist aber eher zweifelhaft.
dem entspricht, was von in Deutschland ausgebildeten • Das eben angesprochene Problem, wegen eines feh-
Arbeitskräften oder von Arbeitskräften mit einer Ausbil- lenden Zertifikats womöglich länger als gewollt an
dung, die als deutschen Standards gleichwertig anerkannt einen bestimmten Arbeitsplatz gebunden zu sein, be-
wurde, erwartet werden kann. Die Unternehmen wür- zieht sich auf die einzelne Arbeitskraft. Daneben stellt
den damit als erwerbsmigrationspolitisch Handelnde eine sich jedoch mögli­cher­weise auch ein gesellschaftliches
deutlich größere Rolle spielen. Problem: Es ist anzunehmen, dass Arbeitskräfte ohne
Der Preis für diese Liberalisierung und Vereinfachung Gleichwertigkeitsnachweis, wenn sie arbeitslos wer-
des Rechts wäre nach Ansicht des SVR allerdings (zu) den, schwerer wieder eine Anstellung finden bzw. da-
hoch. Wenn auf den Nachweis der Gleichwertigkeit voll- für länger brauchen als jene mit einem entsprechenden
kommen verzichtet würde, entstünden daraus mindes- Zertifikat. Damit ginge das unternehmerische Risiko
tens drei Probleme: vom einstellenden Unternehmen auf die Gemeinschaft

54 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
‚Stiefkinder‘ der Erwerbsmigrationspolitik

über, da länger anfallende Sozialleistungen von der Ge- diese Flexibilisierung wäre, dass die Einwanderungsrege-
samtheit der Beitragszahlenden getragen werden müs- lungen dadurch noch komplexer würden. Dafür müsste
sen. Hier wären Mechanismen erforderlich, die über man sich aber weder mit Regeln abfinden, die erwiese-
eine Beteiligung der Unternehmen zumindest einen nermaßen ungeeignet sind, noch einen Weg beschreiten,
Teil dieser negativen externen Effekte ausgleichen. Auf der dazu führen kann, dass durch Einwanderung Arbeits-
dieses Problem und eine mögliche Lösung bezieht sich verhältnisse deformalisiert und deinstitutionalisiert wer-
das vom SVR vorgeschlagene „Nimm  2+“-Verfahren, den. Das „Nimm 2+“-Verfahren sollte zunächst in einem
das im Folgenden ausgeführt wird. Pilotprojekt erprobt und evaluiert werden.
• Schließlich könnte eine Abschaffung des Gleichwertig- Bei der Suche nach entsprechenden Ausgleichskrite-
keitsnachweises indirekt auch Druck auf die Lohn- und rien hilft ein Blick in das Gesamtportfolio erwerbsmigra-
Beschäftigungsbedingungen erzeugen: Dadurch könn- tionspolitischer Maßnahmen:
ten mehr Arbeitskräfte zuwandern, die keine formale (1) Nach der derzeitigen Rechtslage müssen beruflich
(und/oder als gleichwertig anerkannte) Qualifikation qualifizierte Zuwandernde zwingend eine formale
haben. Sie könnten deswegen tariflich oder betriebsin- berufliche Ausbildung vorweisen können, die als
tern anders eingruppiert werden und weniger verdie- deutschen Standards gleichwertig anerkannt wurde.
nen als jene mit Qualifikationsnachweis. (2) Außerdem muss diese Ausbildung nach der aktuel-
Diese möglichen Konsequenzen eines grundsätzlichen len Rechtslage in einem der Mangelberufe erfolgt
Systemwechsels in diesem Punkt zeigen, dass es keine sein, die auf der Positivliste der BA gelistet sind.

EIN EINWANDERUNGSGESETZ
ideale Lösung ist, bei den Möglichkeiten der Einreise von (3) Deutschkenntnisse werden als Steuerungskriteri-
Fachkräften mit einer beruflichen Ausbildung (Feld 8 der um bislang nur ansatzweise genutzt. Eine zentrale

FÜR DEUTSCHLAND?
Matrix in Tab. B.6) die Gleichwertigkeitsvorgabe katego- Rolle spielen sie lediglich im Modellprojekt PuMa,
risch abzuschaffen (etwa im Sinne des Gesetzentwurfs der das bisher aber keinen nennenswerten Zuzug er-
Bundestagsfraktion von Bündnis 90/Die Grünen).  An möglicht hat. Dort erfordert eine Zulassung min-
dieser Stelle erscheint es also nicht empfehlenswert, destens Sprachkenntnisse auf dem Niveau A2 des
in Reaktion auf (zu) niedrige Zuzugszahlen einfach das Gemeinsamen Europäischen Referenzrahmens für
Recht weiter zu liberalisieren und zu vereinfachen. Da Sprachen. Diese reichen aber nicht aus, um als Fach-
die Zuzugszahlen bei der Gruppe der beruflich Qualifi- kraft nach Baden-Württemberg einreisen zu können,
zierten weiterhin enttäuschend sind, muss die Politik wenn man nicht in einem Engpassberuf qualifiziert
freilich angesichts von Fachkräfteengpässen trotzdem ist. Dafür werden bei Deutschkenntnissen auf dem
handeln – unabhängig davon, dass die Verfahren zur Niveau A2 oder B1 verschiedene weitere Nachweise
Feststellung und Anerkennung beruflicher Kompeten- verlangt. Erst das Sprachniveau B2 ersetzt bei PuMa
zen weiter systematisiert und bekannt gemacht werden vollständig die Zugehörigkeit zu einem Mangelbe-
müssen. ruf. Zur Feinsteuerung dienen Deutschkenntnisse
Vielversprechender erscheint ein Mittelweg zwi- auch bei der Zuwanderung Hochqualifizierter (§ 19a
schen den beiden Extrempositionen: eine Lösung zwi- Abs. 6 AufenthG): Wer über eine Blaue Karte (EU)
schen dem rechtlichen Status quo, in dem der Gleich- zugewandert ist und zudem ausreichende Deutsch-
wertigkeitsnachweis bei der Zuzugssteuerung als kenntnisse (Niveau B1) vorweisen kann, erhält be-
Primärfilter dient (Extremposition 1), und der vorge- reits nach 21 Monaten eine Niederlassungserlaubnis;
schlagenen kategorischen Abschaffung der Nachweis- jene mit einfachen Deutschkenntnissen (Niveau A1)
pflicht (Extremposition 2). Aus der Sicht des SVR sollte können eine solche erst nach 33 Monaten erhalten.
das Kriterium der Gleichwertigkeit nicht abgeschafft, (4) Bei der Blauen Karte (§  19a AufenthG) wird zur
sondern – für nicht reglementierte Berufe – flexibler Steuerung auch ein finanzielles Kriterium genutzt,
gestaltet werden. nämlich das Mindestgehalt. Damit eine Blaue Karte
(EU) erteilt wird, muss das Gehalt mindestens zwei
B.5.1.3 Optionen zur Flexibilisierung: das Drittel der Beitragsbemessungsgrenze der gesetzli-
„Nimm 2+“-Programm chen Rentenversicherung betragen (§ 2 Abs. 1 Nr. 2a
BeschV); bei Angehörigen von Mangelberufen sind
 Der SVR schlägt dazu das „Nimm 2+“-Programm vor: es 52 Prozent (§ 2 Abs. 2 BeschV). Vorstellbar wäre
Fachkräfte mit einer im Ausland abgeschlossenen beruf- nun, das Mindestgehalt in abgewandelter Form als
lichen Ausbildung können auch ohne Gleichwertigkeits- Kriterium zu nutzen. Beispielsweise könnte das ein-
nachweis nach Deutschland kommen und hier arbeiten, stellende Unternehmen eine Abgabe zahlen, wenn
sofern ein Arbeitsvertrag vorliegt. Der fehlende Gleich- die in (1) bis (3) genannten Voraussetzungen nicht
wertigkeitsnachweis muss dann durch (mindestens) ein oder nicht vollständig erfüllt sind (Info-Box 5). Die
anderes Kriterium ausgeglichen werden (angesprochen Höhe der Zahlung könnte auf eine bestimmte Anzahl
ist diese Idee bereits bei Thym 2017b: 365). Der Preis für Monatsgehälter festgelegt werden. Das Geld würde

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‚Stiefkinder‘ der Erwerbsmigrationspolitik

Info-Box 5 Verkauf, Auktion, Gebühr: marktwirtschaftliche Verfahren der


Einwanderungssteuerung
Mit der unter (4) geschilderten Möglichkeit könnten ins deutsche Einwanderungsrecht marktwirtschaftliche
Überlegungen einziehen. Die Forschung diskutiert hier unter den Stichworten ‚Auktion‘ und ‚Gebühr‘ zwei
Verfahren, die auf der gleichen Idee beruhen: Damit sollen diejenigen Zuwanderungswilligen bzw. diejenigen
Unternehmen identifiziert werden, die bereit sind, dafür zu bezahlen, dass sie selbst zuwandern bzw. eine
bestimmte Person zur Zuwanderung benennen dürfen. Rechtfertigen lässt sich eine solche Abgabe zum einen
damit, dass neu Zugewanderte sofort nach ihrer Einreise öffentliche Güter mitnutzen können, zu deren Finan-
zierung sie noch nichts beigetragen haben (Straubhaar 2003). Zum anderen können damit eventuelle soziale
Kosten von Einwanderung ausgeglichen werden. Solche können sich z. B. ergeben, wenn eine zugewanderte
Person arbeitslos wird und nicht gleich wieder eine Stelle findet, weil ihre Qualifikation nicht als gleichwertig
anerkannt wurde.

Bei einer Auktion muss der Staat eine bestimmte Quote vorgeben; der Preis bildet sich dann im Bieter-
wettbewerb von selbst. Die Erhebung einer Einwanderungsgebühr von Unternehmen wurde im Rahmen des
„Nimm 2+“-Verfahrens als ergänzende Variante vorgeschlagen. Hier ist der Preis politisch festzulegen; eine
Obergrenze muss hingegen nicht genannt werden (Bauer 1998: 88). Gerade Deutschland könnte erwägen,
eine solche Abgabe versuchsweise einzuführen, denn die Kosten, die einem Unternehmen durch die Anwer-
bung ausländischer Arbeitskräfte entstehen, sind hier im internationalen Vergleich sehr gering (OECD 2013:
15). Zudem würde die Gebühr nur anfallen, wenn andere Kriterien nicht erfüllt sind.

in einen Fonds fließen und zweckgebunden genutzt wäre also ein Mechanismus, um die einstellenden
werden, z. B. um die berufliche Nachqualifizierung Unternehmen an den ggf. anfallenden Kosten zu be-
zu verbessern.76 Eine solche Zahlung lässt sich damit teiligen und damit das entsprechende Risiko für die
begründen, dass bessere personalpolitische Möglich- Gemeinschaft zu verringern.
keiten auch die Wettbewerbsfähigkeit des Unterneh- Wie oben ausgeführt, können beruflich qualifizierte Fach-
mens und damit seine Gewinnaussichten steigern. kräfte aus Drittstaaten derzeit in Deutschland nur arbei-
Im Gegenzug können durch die Abgabe Kosten von ten, wenn ihre Qualifikation als gleichwertig anerkannt
Arbeitslosigkeit gedeckt werden, die andernfalls wurde und sie in einem Mangelberuf ausgebildet sind.
vollständig die Gemeinschaft bestreiten müsste. Vor allem der Gleichwertigkeitsnachweis hat sich als
Schließlich ersetzt eine solche Abgabe bestimm- effektive Zuwanderungsbarriere erwiesen.  Das vor-
te Kriterien – anerkannte Zertifikate, Ausbildung in gestellte „Nimm 2+“-Programm würde daneben fünf
einem Mangelberuf und Deutschkenntnisse –, die weitere Zuwanderungsoptionen eröffnen, bei denen
die Wahrscheinlichkeit erhöhen, dass Arbeitskräf- Kriterien kombiniert werden. Zudem könnte damit vom
te schnell wieder eine Stelle finden, falls sie ihren Gleichwertigkeitsnachweis abgesehen werden, ohne
Arbeitsplatz verlieren. Ist dies nicht der Fall, muss dieses Kriterium ersatzlos zu streichen: Es wäre mög-
derzeit die Allgemeinheit für ihren Lebensunterhalt lich, einen fehlenden Nachweis durch andere Kriterien
aufkommen, da steuerfinanzierte Sozialleistungen auszugleichen.77 Beispielsweise könnte ein Klempner –
von allen finanziert werden. Eine solche Abgabe dieser Beruf zählt derzeit zu den Mangelberufen –, des-

76 Die Idee, Geld als einwanderungspolitisches Steuerungskriterium zu nutzen, ließe sich auch anders umsetzen. Denkbar wäre etwa, vom einstellenden
Betrieb einen Nachweis zu verlangen, dass die neu einzustellende Arbeitskraft einen Aufschlag auf den Lohn erhält. Diese Idee muss allerdings
verworfen werden, denn damit würden innerbetriebliche Lohnstrukturen durch staatliche Vorgaben ins Ungleichgewicht gebracht. Grundsätzlich
könnte auch vom einstellenden Betrieb eine Verpflichtungserklärung eingefordert werden, dass er für einen bestimmten Zeitraum die Kosten der
sozialen Absicherung übernimmt, falls die eingestellte ausländische Arbeitskraft ohne Gleichwertigkeitsnachweis arbeitslos wird. Aber auch diese
Lösung ist nicht praktikabel, denn dies wäre mittelbar ein Anreiz, bei betriebsbedingten Kündigungen erst deutsche Arbeitskräfte freizusetzen oder
generell solche, die ohne Verpflichtungserklärung eingestellt wurden.
77 Nach deutschem Recht können derzeit nur die Kriterien (1) und (2) kombiniert werden. Mit der vorgeschlagenen Erweiterung kämen Kombinationen
der Kriterien (1) und (4), (2) und (3), (2) und (4) sowie (3) und (4) neu hinzu. Außerdem wäre die Kombination von (1) und (3) damit in ganz
Deutschland möglich. Derzeit ist sie über PuMa abgedeckt und beschränkt sich auf Baden-Württemberg.

56 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
‚Stiefkinder‘ der Erwerbsmigrationspolitik

sen ausländische Berufsausbildung nicht als gleichwertig B.5.2 Langfristige Maßnahmen für
anerkannt ist, nach dem „Nimm 2+“-Vorschlag dann als
Arbeitnehmer nach Deutschland kommen und bei einem
­beruflich qualifizierte Fachkräfte: Struk-
hier ansässigen Unternehmen arbeiten, wenn er den feh- turen der Ausbildung ‚exportieren‘,
lenden Nachweis durch hinreichende Deutschkenntnisse Auszubildende ‚importieren‘
ausgleichen kann. Er qualifiziert sich dann durch die Krite-
rien (2) und (3). Ebenso könnte ein Bäckereibetrieb eine In Kap. B.5.1 wurde ein Maßnahmenpaket beschrieben,
Bäckerin aus dem Ausland einstellen, deren Ausbildung das zum einen ein Suchrecht für beruflich qualifizier-
als deutschen Standards gleichwertig anerkannt wurde, te Fachkräfte einführt (s. Kap.  B.5.1.1) und zum ande-
wenn er sich bereit erklärt, eine finanzielle Abgabe für ren – was ungleich wichtiger sein dürfte – das Kriteri-
einen entsprechenden Fonds zu entrichten. Hier würde um der Gleichwertigkeit flexibler gestaltet, das derzeit
nicht der fehlende Gleichwertigkeitsnachweis ausgegli- die Zuwanderung beruflich Qualifizierter behindert (s.
chen, sondern die (derzeit noch) fehlende Klassifizierung Kap. B.5.1.2). Daneben braucht es nach Ansicht des SVR
als Mangelberuf. Diese Beispiele verdeutlichen wieder aber auch Maßnahmen, die über eine Anpassung des
das grundlegende Spannungsverhältnis zwischen den Einwanderungsrechts hinausgehen und die zudem erst
beiden gleichermaßen wichtigen Zielen, einerseits das mittel- oder gar langfristig wirken können. Zwei solche
Gesetz möglichst einfach und übersichtlich zu gestalten Maßnahmen werden im Folgenden vorgestellt. Sie set-
und andererseits Erwerbsmigration passgenau auf die Be- zen an dem beschriebenen Grunddilemma der Erwerbs-

EIN EINWANDERUNGSGESETZ
dürfnisse des Arbeitsmarkts abzustimmen. migrationspolitik an, dass die deutsche Wirtschafts- und
 Falls es politisch gewünscht ist, ließe sich Er- Bildungsordnung sehr formalisiert und auf bescheinigte

FÜR DEUTSCHLAND?
werbsmigration grundsätzlich auch über ein Punk- Berufsausbildungen orientiert ist, in den meisten Her-
tesystem umsetzen. Allerdings ist der Bereich der Er- kunftsländern aber kaum vergleichbare Strukturen exis-
werbsmigration mittlerweile weitgehend europäisiert, tieren. In diesem Sinne lassen sich diese Maßnahmen als
wie in Kap. B.2 ausführlich dargelegt wurde. Insofern Matching-Instrumente verstehen, denn sie sollen den
kann ein Punktesystem „die meisten Zulassungsregeln erheblichen Mismatch vermindern, der zwischen der in
ergänzen, nicht aber ersetzen“ (Thym 2017b: 369), es Deutschland etablierten und nachgefragten Form der be-
kann die deutsche Erwerbsmigrationspolitik also nicht ruflichen Ausbildung und den Ausbildungsstrukturen in
mehr umfassend reformieren. Hierin unterscheidet sich zentralen Herkunftsländern besteht. Die beiden vorge-
die Ausgangslage 2017 maßgeblich von der im Jahr 2002, stellten Programme unterscheiden sich in der Richtung
als erstmals über ein Zuwanderungsgesetz beraten wurde des Matching: In Kap. B.5.2.1 geht es darum, die Struktu-
und ein Punktesystem als zentrales Steuerungselement ren der beruflichen Ausbildung in Länder zu ‚exportieren‘,
vorgesehen war (§ 20 AufenthG a. F.).78 Damals bestan- aus denen voraussichtlich Menschen zum Arbeiten nach
den für den Bereich der Erwerbsmigration aber noch kei- Deutschland kommen könnten. Kap.  B.5.2.2 betrach-
nerlei europarechtliche Vorgaben (s. auch Thym 2017a: tet die Gegenrichtung: den ‚Import‘ von ausländischen
302; Bauer 2017c: 7). Gerade weil die unionsrechtlichen Auszubildenden nach Deutschland. Während der ‚Export‘
Vorgaben sich derzeit noch nahezu ausschließlich auf deutscher Ausbildungsstrukturen in mögliche Herkunfts-
akademisch Gebildete beziehen, könnte der skizzierte länder künftiger Migrantinnen und Migranten sich ein-
Bereich der beruflichen Ausbildung aber eine geeignete wanderungsrechtlichen Regelungen entzieht, könnte der
„Nische für das Punktesystem“ (Kolb 2017c: 258) sein. ‚Import‘ ausländischer Auszubildender in einem bestimm-
Dies gilt umso mehr, als die Kriterien Deutschkenntnisse ten Abschnitt eines Einwanderungsgesetzbuchs geregelt
und Mindestgehalt bzw. Ausgleichszahlung im Gegensatz ­werden.
zu den ‚Binär-Kriterien‘ Gleichwertigkeitsnachweis und
Mangelberuf weiter ausdifferenziert werden können. B.5.2.1 Strukturen der Berufsbildung von Deutsch-
 Wichtig ist jedenfalls, dass im Bereich der be- land in wichtige Herkunftsländer von Erwerbs­
ruflich qualifizierten Fachkräfte die Kriterien erweitert migration ‚exportieren‘
werden. Dabei ist es eher nebensächlich, ob dies im Ge-
setz formuliert oder dafür ein Punktesystem eingeführt  Damit Deutschland künftig beruflich qualifizierte
wird, das den Kriterien (1) bis (4) einen bestimmten Fachkräfte aus dem Ausland gewinnen kann, könnte
Punktwert zuweist und eine Mindestpunktzahl festlegt. es dienlich sein, die deutschen Strukturen der berufli-

78 Ende 2002 erklärte das Bundesverfassungsgericht das Zuwanderungsgesetz für nichtig, weil es in verfassungswidriger Weise zustande gekommen sei
(BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 18.12.2002, 2 BvF 1/02, Rn. 1–180). Daraufhin wurde eine Neufassung des Gesetzes in die parlamentarische
Beratung eingebracht und schließlich 2004 verabschiedet (BGBl. I, S. 1950 vom 30.06.2004). Darin wurde auf das Punktesystem verzichtet, um in
Bundestag und Bundesrat Mehrheiten sicherzustellen.

Jahres gutachte n 2018 57


‚Stiefkinder‘ der Erwerbsmigrationspolitik

chen Ausbildung in potenziell wichtige Herkunftsländer ihnen rechtlich ermöglicht, nach erfolgreichem Studien­
von Zuwanderung zu ‚exportieren‘. Organisiert werden abschluss in Deutschland zu bleiben und zu arbeiten.
könnte dies z.  B. durch Ausbildungskooperationen.79 Diese Strategie der ‚Eigenproduktion‘ könnte auch
Von solchen „Global Skill Partnerships“ (Clemens 2015) auf künftige beruflich qualifizierte Fachkräfte übertragen
profitieren nicht nur die Länder, in die die im Ausland werden. Dieser Idee folgt z. B. das Sonderprogramm zur
ausgebildeten Fachkräfte künftig einreisen, sondern „Förderung der beruflichen Mobilität von ausbildungsinte-
auch die Herkunftsländer selbst, denn dadurch können ressierten Jugendlichen aus Europa“ (MobiPro-EU), das Ju-
sich ihre Ausbildungsstrukturen verbessern. Dies könnte gendliche und junge Erwachsene aus der EU dabei unter-
auch ein Thema für eine zukünftige Migrationsaußenpo- stützt, in Deutschland eine betriebliche Berufsausbildung
litik sein. Ansatzweise gibt es eine solche Kooperation erfolgreich zu absolvieren. Zudem gibt es für Drittstaats-
schon mit Vietnam im Bereich der Krankenpflegeausbil- angehörige bereits eine Rechtsgrundlage: Nach § 17 Auf-
dung: Dort erhalten Personen mit entsprechender Vor- enthG können „Ausländer […] eine Aufenthaltserlaubnis
bildung Deutschkurse und weitere Schulungen, die sie zum Zweck der betrieblichen Aus- und Weiterbildung“ er-
darauf vorbereiten sollen, in Deutschland in dem entspre- halten. Eine solche wird allerdings nur erteilt, „wenn die
chenden Berufsfeld eingesetzt zu werden.80 Weiterhin Bundesagentur für Arbeit nach § 39 zugestimmt hat“.81
werden im Rahmen der Transformationspartnerschaft mit Diese Voraussetzung entspricht einer Vorrangprüfung. Hier
Tunesien Projekte gefördert, in denen ein Schwerpunkt könnte ein erster Ansatzpunkt liegen, um mehr ausländi-
auf der dualen Ausbildung liegt. Weit vorangeschritten sche Fachkräfte mit Berufsausbildung zu gewinnen:  Für
sind Kooperationen zwischen Deutschland und Tunesien Drittstaatsangehörige, die in Deutschland eine betriebli-
im Bereich der Ausbildung zum Orthopädietechniker bzw. che Ausbildung absolvieren wollen, könnte die Vorrang-
zur Orthopädietechnikerin. Es wird wohl einige Zeit dau- prüfung ausgesetzt werden, ggf. auch zunächst befris-
ern, bis solche Ansätze effektiv die Möglichkeiten verbes- tet. Dass dadurch einheimische Auszubildende verdrängt
sern, beruflich qualifizierte Fachkräfte aus dem Ausland werden, ist nicht zu erwarten, denn der Lehrstellenmarkt
zu gewinnen. Dennoch sollten sie ausgebaut und weiter- ist in weiten Teilen Deutschlands entspannt.
entwickelt werden. Wenn Personen mit ausländischer Staatsangehörig-
keit für eine berufliche Ausbildung einreisen wollen, müs-
B.5.2.2 Beruflich qualifizierte Fachkräfte selbst sen sie außerdem nachweisen, dass ihr Lebensunterhalt
‚produzieren‘: Einwanderung zur Ausbildung gesichert ist (§ 5 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. § 2 Abs. 3 AufenthG).
erleichtern Diese Voraussetzung ist eine effektive Hürde, denn in
vielen Ausbildungsberufen ist die Vergütung gerade im
Schneller als der skizzierte ‚Strukturexport‘ könnte eine ersten Lehrjahr gering. Zwar können die betreffenden
‚Import-Strategie‘ wirken. Im Bereich der akademisch Personen nebenbei in einer „von der Berufsausbildung
qualifizierten Fachkräfte verfolgt Deutschland eine sol- unabhängigen Beschäftigung bis zu zehn Stunden je Wo-
che Strategie schon seit einigen Jahren mit Erfolg: Es ist che“ arbeiten (§ 17 Abs. 2 AufenthG). Es ist aber fraglich,
zu einem attraktiven Zielland für internationale Studie- ob dies ausreicht, um einen gesicherten Lebensunterhalt
rende geworden (s. z. B. SVR 2015: 44–51). Wenn diese nachzuweisen. Der Zentralverband des deutschen Hand-
dafür gewonnen werden können, nach ihrem Abschluss werks (2017) hat deshalb vorgeschlagen, eine eigene
in Deutschland zu bleiben, ist das erwerbsmigrations- Förderstruktur zu schaffen. Darüber sollen Jugendliche
politisch ein Glücksfall. Denn internationale Studierende unterstützt werden, die zur Ausbildung nach Deutschland
sind ‚Idealzuwandernde‘: Bei ihnen stellt sich nicht das kommen.  Dies könnte etwa ein „German Vocational
Problem, dass die Gleichwertigkeit der Bildungszertifikate Skills Exchange Programme“ sein, das sich in der Form
geprüft werden muss, und sie sind sowohl mit der deut- an DAAD-Vorbilder anlehnt. Es sollte aber auch erwogen
schen Sprache als auch mit wichtigen kulturellen Codes werden, die Wirtschaft daran zu beteiligen. Schließlich
der deutschen Gesellschaft bereits vertraut.  In diesem hat sie am Zuzug von Auszubildenden ein unmittelbares
Sinne bildet Deutschland akademisch qualifizierte inter- Interesse, und über das Ausbildungsverhältnis besteht
nationale Fachkräfte selbst aus, indem es viele interna- auch eine direkte Verbindung zwischen Auszubildenden
tionale Studierende an den Hochschulen aufnimmt und und Unternehmen.

79 Im Koalitionsvertrag zwischen den Unionsparteien und der SPD wird ein „Programm für Ausbildungspartnerschaften“ als Teilelement eines „Marshall-
Plans für Afrika“ vereinbart.
80 S. dazu auch das Projekt „Triple Win“ der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ).
81 Darüber hinaus ist es möglich, für eine Ausbildung einzuwandern, wenn „durch Rechtsverordnung nach § 42 oder zwischenstaatliche Vereinbarung
bestimmt ist, dass die Aus- und Weiterbildung ohne Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit zulässig ist“ (§ 17 AufenthG).

58 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
‚Stiefkinder‘ der Erwerbsmigrationspolitik

Diese Überlegungen verdeutlichen, dass einladende  Bislang müssen zuwanderungswillige Arbeits-


rechtliche Regelungen zwar eine notwendige Bedingung kräfte nach deutschem Recht nachweisen, dass ihre
sind, um den Zuzug beruflich qualifizierter Fachkräfte zu im Ausland erworbene berufliche Qualifikation deut-
fördern, sie sind dafür jedoch nicht hinreichend. Das Bei- schen Standards entspricht. Der SVR schlägt vor, dieses
spiel der Sicherung des Lebensunterhalts zeigt, dass die Kriterium durch weitere zu ergänzen, um für die sehr
rechtlichen Möglichkeiten des Umgangs mit solchen Kri- hohe Hürde der Gleichwertigkeitsprüfung Ausweichrou-
terien auch mit Leben gefüllt werden müssen, etwa durch ten zuzulassen. Denkbare Ersatzkriterien wären z.  B.
eigene Beiträge der Wirtschaft. Sprachkenntnisse, die Ausbildung in einem Beruf, der
in Deutschland als Mangelberuf ausgewiesen ist, oder
auch eine Ausgleichszahlung des einstellenden Unter-
B.5.3 Fazit: Mut zur Komplexität nehmens. Grundlegende Bedingungen für eine solche
Ersetzung sind im SVR-Vorschlag „Nimm 2+“ formuliert,
 Während bei akademisch ausgebildeten Fachkräften der bei den hier vorgeschlagenen kurzfristig wirkenden
weitreichende Reformen den Zuzug erleichtert haben, Maßnahmen im Zentrum steht. Außerdem sollten Such-
war bei jenen mit einer beruflichen Qualifizierung der optionen für beruflich Qualifizierte geschaffen werden,
Fortschritt deutlich geringer. Entsprechend sieht der die denen für Hochqualifizierte entsprechen. Schließlich
SVR hier den größten Nachbesserungsbedarf und die gilt es, die berufliche Qualifikation des Nachwuchses zu
besten Möglichkeiten für Erneuerung.  Reformen fördern, indem die bewährten Ausbildungsstrukturen

EIN EINWANDERUNGSGESETZ
sollten sich aber nicht darauf beschränken, einfach die ins Ausland ‚exportiert‘ oder Drittstaatsangehörige in
Voraussetzungen für Zuwanderung zu senken. Vielmehr Deutschland ausgebildet werden.

FÜR DEUTSCHLAND?
müssen sie die zentralen Strukturmerkmale der deut- Ein solches Gesamtpaket, das im Portfolio der deut-
schen Wirtschafts- und Sozialordnung berücksichtigen. schen Erwerbsmigrationspolitik die berufliche Komponen-
Entsprechend versucht sich das hier vorgestellte Maßnah- te stärken soll, kann zwangsläufig keine einfache ‚Bier-
menpaket an einem ‚Spagat‘: Wie lässt sich die Zuwan- deckel-Lösung‘ sein. Es erfordert flexible Regelungen,
derung von Fachkräften ohne akademische Qualifikation die zugleich eine möglichst genaue Steuerung erlauben.
so steuern, dass einerseits die Hürden nicht zu hoch lie- Dafür müssen sie eben auch differenziert sein, und damit
gen, andererseits die Standards und Strukturmerkmale sind sie zwangsläufig nicht immer einfach und mit einem
des deutschen Arbeitsmarkts und Bildungswesens nicht Blick zu erfassen.
grundlegend in Frage gestellt werden?

Jahres gutachte n 2018 59


B.6
Kapitel

Chancen und Grenzen einer Regionalisierung von


­Einwanderungspolitik

Der Inhalt in Kürze


Der demografische Wandel in Deutschland verläuft nicht überall gleich: Während vor allem städti-
sche Zentren boomen, gehen in anderen Regionen die Bevölkerungszahlen immer stärker zurück.
Diese Unterschiede werden sich in Zukunft voraussichtlich noch verstärken. Das Kapitel betrachtet
eine Entwicklung, die in Kanada zu beobachten ist: Dort berücksichtigt die Einwanderungspolitik
zunehmend auch regionale Besonderheiten. Davon ausgehend wird diskutiert, inwieweit auch
die deutsche Erwerbsmigrationspolitik auf die Regionen abgestimmt werden kann und welche
Grenzen sich dabei stellen. Es wird deutlich, dass das Recht zwar wichtig, aber nicht der entschei-
dende Faktor ist, um auch abgelegenere Gegenden für Fachkräfte attraktiv zu machen.

Für die deutsche Migrationspolitik gibt es ein ‚Traumland‘: nee Programs (PNP), der die subnationale Ebene und ihre
Kanada. Deutsche Politiker und Politikerinnen machen Akteure gestärkt hat. Abschließend wird diskutiert, wie
sich regelmäßig auf den Weg über den Atlantik. Zwischen in Deutschland gesetzgeberische Zuständigkeiten stär-
Nova Scotia und British Columbia und vor allem in der ker ‚nach unten‘ verlagert werden könnten und welche
Hauptstadt Ottawa versuchen sie, den (vermeintlichen) Grenzen dem gesetzt sind (s. Kap. B.6.3). Dabei richtet
Erfolgsgeheimnissen der kanadischen Migrations- und sich der Blick besonders auf jüngst beschlossene (unter-
Integrationspolitik auf die Spur zu kommen.82 Auch ein- gesetzliche) Maßnahmen der Erwerbsmigrationspolitik,
schlägige jüngere Studien beziehen sich üblicherweise die regionalen Besonderheiten Rechnung tragen.
auf Kanada (s. beispielhaft Hunger/Krannich 2017; Hinte/
Rinne 2017; auch SVR 2015). Als Anschauungs- und Studi-
enobjekt besonders beliebt ist der Bereich der Arbeitsmi-
B.6.1 Demografischer Wandel in
grationspolitik und hier vor allem das Punktesystem, das Deutschland: Boomtowns und ent­
in den letzten Jahren mehrfach überarbeitet wurde. Umso völkerte Landstriche
mehr überrascht, dass die deutsche Diskussion bislang
einen Trend weitgehend ignoriert, der sich in Kanada in Dass sich in Deutschland demografische Umwälzungen
den letzten Jahren immer klarer abzeichnet: Die Zustän- vollziehen, ist keine neue Erkenntnis. Die 13. koordinier-
digkeit für die Erwerbsmigrationspolitik verlagert sich von te Bevölkerungsvorausberechnung hat zwar gezeigt, dass
der nationalen zunehmend auf die subnationale Ebene, die Bevölkerungszahl bis zum Jahr 2040 stabil bleiben
was bei Kanada bedeutet: auf die Ebene der Provinzen kann, wenn jedes Jahr etwa 300.000 Personen mehr
und Territorien. zuwandern, als aus Deutschland abwandern. Solche ho-
Auch für Deutschland könnte erwogen werden, die hen Wanderungsgewinne sind aber historisch gesehen
bisherige Erwerbsmigrationspolitik durch stärker regional eher die Ausnahme als die Regel. Und selbst in diesem
bezogene Programme zu ergänzen, denn der demogra- optimistischen Szenario wird das sog. Erwerbspersonen-
fische Wandel fällt regional sehr unterschiedlich aus (s. potenzial – das ist die Zahl der 20- bis 66-Jährigen – zwi-
Kap. B.6.1). Im Anschluss an diese Überlegungen skizziert schen 2014 und 2040 um 11 Prozent sinken, nämlich von
Kap. B.6.2 den Aufstieg der kanadischen Provincial Nomi- knapp 51,2 Millionen auf 45,6 Millionen. Die Zahl der ab

82 Bauder, Lenard und Straehle (2014), die in Kanada lehren und zu Migration forschen (und von denen zwei selbst aus Deutschland kommen), drehen
den Spieß um und fragen, was Kanada migrations- und integrationspolitisch von Deutschland lernen könnte.

60 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
Chancen und Grenzen einer Regionalisierung von ­E inwanderungspolitik

Abb. B.2 Entwicklung des Anteils der über 65-Jährigen in Deutschland zwischen 2015 und 2035 nach Regionen

EIN EINWANDERUNGSGESETZ
FÜR DEUTSCHLAND?
Lesehilfe: In hellgrün eingefärbten Regionen liegt der Anteil der über 65-Jährigen im jeweiligen Jahr bei unter 20 Prozent, in dunkelrot eingefärbten
Regionen bei über 35 Prozent.
Quelle: RWI-GEO-GRID-POP-Forecast; Darstellung aus Bauer 2017b: 17

67-Jährigen wird dagegen um 42 Prozent steigen, von Maße: In einigen Regionen wird die Alterung der Repu-
15,2 Millionen auf 21,6 Millionen (Statistisches Bundes- blik sich kaum oder gar nicht zeigen, während andere
amt 2016a). Das stellt den Arbeitsmarkt wie auch die um- zunehmend vergreisen (Abb. B.2).
lagebasierten sozialen Sicherungssysteme vor erhebliche Der beobachtete demografische Gegensatz, der sich
Herausforderungen. Um das Erwerbspersonenpotenzial hier anbahnt, könnte auch für die Einwanderungspolitik
dauerhaft auf seinem heutigen Niveau zu stabilisieren, von Bedeutung sein. Diese gilt oft als ein besonders ef-
wäre eine jährliche Nettozuwanderung von 400.000 Per- fektives Mittel, um den demografischen Wandel zu mil-
sonen erforderlich (Sachverständigenrat zur Begutach- dern (vgl. etwa Fuchs/Kubis/Schneider 2015: 845–850;
tung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung 2017: 387). Fuchs/Kubis 2017: 34–35). Daher liegt die Überlegung
Kaum beachtet wurde bislang aber die „regionale He- nahe, die verschiedenen Maßnahmen stärker den Regio-
terogenität“ (Bauer 2017b: 16) des demografischen Wan- nen anzupassen. An dieser Stelle kommt nun Kanada ins
dels in Deutschland. Anhand von Regionaldaten stellen Spiel. Denn im dortigen System der Zuzugssteuerung ist
Kaeding, Breidenbach und Schaffner (i. E.) nicht nur fest, eine der zentralen Neuerungen, die Provinzen und Terri-
dass die Bevölkerung über alle Regionen hinweg altert. torien als einwanderungspolitische Akteure und Akteu-
Sie zeigen auch „die Gefahr einer regionalen demogra- rinnen zu stärken.
phischen Polarisierung“ (Bauer 2017b: 17): In manchen
Gebieten – z. B. Teilen von Ostdeutschland, dem Saarland
und dem südlichen Rheinland-Pfalz sowie im Ruhrgebiet
B.6.2 Der Aufstieg regionaler Erwerbs-
– altert die Bevölkerung immer schneller, in Metropolre- migrationsprogramme in Kanada
gionen wie Berlin, München, Stuttgart und Hamburg ist
sie dagegen vergleichsweise jung.  Der demografische Die kanadische Erwerbsmigrationspolitik wurde in den
Wandel trifft Deutschland also nicht überall in gleichem letzten Jahren mehrfach umfassend reformiert. Ein we-

Jahres gutachte n 2018 61


Chancen und Grenzen einer Regionalisierung von ­E inwanderungspolitik

Abb. B.3 PNP in den einzelnen kanadischen Provinzen/Territorien

Beginn des PNP


1999
2001
2002
2003
2007
2009
kein PNP

Yukon

Northwest
Nunavut
Territories Neufundland/
Labrador

British
Columbia Prince Edward Island
Alberta Quebec
Saskat- Manitoba
chewan
Ontario Nova Scotia

New Brunswick

Anmerkung: Québec ist einwanderungspolitisch weitgehend autonom und benötigt daher kein eigenes PNP.
Quelle: CIC 2011: 15; eigene Darstellung

sentlicher Teil dieser Reformen war die Aufwertung der verschiedene Bundesprogramme angeworben wurden,
Provincial Nominee Programs. Ausgegangen war diese sich vor allem in den zwei Provinzen Ontario und British
Entwicklung von Québec.83 Das ist kaum überraschend, Columbia niederließen (und dort wiederum in den Metro-
denn die Zentralregierung hatte dieser Provinz als Re- polen Toronto und Vancouver).84 Daraufhin forderten eher
aktion auf ihr Streben nach Unabhängigkeit schon in ländlich geprägte Regionen ebenfalls eigene Programme,
den 1970er Jahren das Recht zugestanden, eine eigene um von Einwanderung stärker profitieren und darüber die
Einwanderungspolitik zu betreiben, die auf ihre spezifi- Bevölkerungsentwicklung gestalten zu können. Die ‚Wort-
schen Interessen abgestimmt ist. Seit 1991 ist sie allein führerin‘ unter den Provinzen war dabei Manitoba.
dafür zuständig, economic migrants in ihr Hoheitsgebiet Das Bundesprogramm Federal Skilled Worker Pro-
anzuwerben (Seidle 2013: 4). In den Folgejahren zeich- gram (FSWP) zielte zu jener Zeit stark auf Personen mit
nete sich ab, dass zuwandernde Arbeitskräfte, die über hohem Humankapital. Manitoba kritisierte, dass es da-

83 Zwischen der französischsprachigen Provinz Québec und dem englischsprachigen Zentralstaat ist das Verhältnis seit Jahrzehnten gespannt. Daraus
entstand auch der kanadische Multikulturalismus. Dieser war zunächst ein bikultureller Ansatz, der die Interessen der französischsprachigen Min-
derheit im Land berücksichtigen sollte. Von da entwickelte er sich weiter zu einer integrationspolitischen Gesamtstrategie.
84 1995 ließen sich rund 88 Prozent aller neu Zugewanderten in nur drei Provinzen nieder (Québec, British Columbia und Ontario). Dass dieser Anteil
im Jahr 2012 auf 73 Prozent sank, kann als Indiz für den Erfolg des PNP gesehen werden (s. Seidle 2013: 4–7).

62 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
Chancen und Grenzen einer Regionalisierung von ­E inwanderungspolitik

Tab. B.7 Erwerbszuwanderung nach Kanada insgesamt, Zuwanderung über PNP und ihr Anteil am gesamten
­Erwerbszuzug

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Gesamt- 251.649 236.762 247.261 252.218 280.730 248.732 257.809 259.039 260.282 271.847
zuzug
Erwerbs- 138.338 131.271 149.111 153.548 186.968 156.120 160.790 148.254 165.188 170.398
migra-
tion
davon 13.338 17.093 22.418 30.383 36.436 38.419 40.882 39.901 47.624 44.534
PNP
PNP/insg. 5,3 % 7,2 % 9,1 % 12,1 % 13,0 % 15,4 % 15,9 % 15,4 % 18,3 % 16,4 %
in %
PNP/ 9,6 % 13,0 % 15,0 % 19,8 % 19,5 % 25,1 % 25,4 % 26,9 % 28,8 % 26,1 %
Erwerbs-
migr. in %

EIN EINWANDERUNGSGESETZ
Quelle: IRCC 2015

FÜR DEUTSCHLAND?
durch ganz allgemein und besonders für ländlicher ge- B.6.2.1 Absolut und relativ gestiegen: die PNP-
prägte Provinzen schwierig sei, genug Arbeitskräfte für Zuwanderung nach Kanada
den niedrig qualifizierten Bereich zu finden. Besonders
in der lokalen Textilindustrie gab es in Manitoba zu der Seit vielen Jahren legt Kanada jedes Jahr einen bestimm-
Zeit einen ausgeprägten Arbeitskräfteengpass.85 Infolge ten Umfang für die Einwanderung von Menschen fest, die
dieser Diskussion wurde 1995 das Provincial Nominee keine kanadischen Staatsangehörigen sind. 2017 wurde
Program (PNP) eingeführt, das den Provinzen ermöglicht, ein Zielintervall von 280.000–320.000 Personen festge-
eigenständig Personen zur Einwanderung auszuwählen legt. Dieses beinhaltet alle Kategorien von Zuwanderung.
(Banting 2012: 86–89). Ein PNP setzt voraus, dass die Den Löwenanteil bildet traditionell der Bereich der Er-
betreffende Provinz bzw. das Territorium mit der Bundes- werbsmigration (economic migration); hier wurde für
behörde Immigration, Refugees and Citizenship Canada 2017 eine Zuwanderung zwischen 164.100 und 183.500
(IRCC) eine entsprechende Vereinbarung trifft. Als erste Personen angestrebt. Diese Zielgrößen werden in der Re-
Provinzen nutzten Saskatchewan und Manitoba 1998 gel auch erreicht. Für das Anliegen dieses Kapitels, sub-
diese neue Option. Mittlerweile gibt es solche subnati- nationale Einwanderungsprogramme zu erörtern, ist vor
onal verantworteten Einwanderungsprogramme in allen allem interessant, wie sich die Bedeutung der PNP im
Provinzen und Territorien (Abb. B.3). Einen zusätzlichen Gesamtportfolio der erwerbsmigrationspolitischen Pro-
Schub erhielten die PNP, als zeitweise die Öl- und Gasin- gramme Kanadas entwickelt hat. Von denjenigen, die
dustrie boomte und die Energiepreise stiegen: Dadurch zum Arbeiten nach Kanada zugewandert sind, kamen
wurde es trotz hoher Kosten rentabel, vor allem in Alberta 2006 noch weniger als 10 Prozent über ein Regionalpro-
Rohstoffe zu fördern. Der Ölsand-Boom machte Alberta gramm. 2015 belief sich dieser Anteil bereits auf über
2009 kurzfristig zur Nr. 2 der PNP-Provinzen. 26 Prozent (Tab. B.7).
Dass die regionalen Zuwanderungsprogramme in Es gibt allerdings keine rechtliche Handhabe, um Zu-
Kanada an Bedeutung gewonnen haben, ist an zwei gewanderte in der Region zu halten, in die sie über ein
Faktoren erkennbar: Zum einen ist die Zahl der neu Zu- PNP angeworben wurden (etwa eine Wohnsitzauflage
wandernden, die in den kanadischen Einwanderungsvor- o.  Ä.). Auch diejenigen, die über Regionalprogramme
gaben (Levels Plans) für die PNP vorgesehen sind, stetig zugewandert sind, genießen volle Freizügigkeit, sie kön-
gestiegen. Zum anderen hat sich die Struktur der Punkte- nen also innerhalb Kanadas weiterwandern. Dies könnte
verteilung im zentralen kanadischen Einwanderungsver- theoretisch das Ziel der PNP durchkreuzen, die Erwerbs-
waltungssystem Express Entry geändert. zuwanderung gleichmäßiger zu verteilen und die kanadi-

85 Entsprechend waren die Ersten, die über das PNP nach Manitoba zuwanderten, Näherinnen von den Philippinen (vgl. Baxter 2010: 19).

Jahres gutachte n 2018 63


Chancen und Grenzen einer Regionalisierung von ­E inwanderungspolitik

schen ‚Randbereiche‘ der Einwanderung zu stärken. Eine dend ist, und ließ Personen in der Rangliste nach unten
Evaluation der PNP zeigt in dieser Hinsicht ein gemischtes rutschen, die zwar bei den Humankapitalkriterien sehr
Bild: Von denjenigen, die zwischen 2000 und 2008 über gut abschnitten, aber eben nicht den big bonus von 600
ein PNP nach British Columbia eingereist waren, lebten Punkten für einen vorliegenden Arbeitsvertrag verbuchen
im Jahr 2008 knapp 97 Prozent noch in der Provinz. Bei konnten. Eine (nicht beabsichtigte) Folge war, dass das
der stärker ländlich geprägten und weniger attraktiven Qualifikationsniveau der kanadischen Express Entry-Ein-
Region Neufundland waren es hingegen nur 23 Prozent wanderungsbevölkerung insgesamt sank.
(CIC 2011: 53). Um in einer weniger beliebten Gegend zu Vor diesem Hintergrund überrascht es nicht, dass die
verbleiben (das heißt bei Kanada konkret: außerhalb von kanadische Regierung alsbald die Notbremse zog: Im No-
Ontario und British Columbia), erweist sich der Arbeits- vember 2016 wurde u. a. die Zuteilung der Punkte neu
platz als stärkster Anreiz. gestaltet; dabei kehrte die kanadische Erwerbsmigration
wieder stärker zurück zu ihren Wurzeln. Vor allem wurden
B.6.2.2 Die PNP im kanadischen Express Entry- die Punkte für einen bereits vorliegenden Arbeitsvertrag
System (arranged employment) deutlich gekürzt: Dafür gibt es
statt 600 jetzt nur noch 50 Punkte bzw. in bestimmten
2015 wurde in Kanada das Migrationsverwaltungssystem Konstellationen 200 Punkte. Damit wurden Humankapi-
Express Entry (EE) eingeführt und damit die Zuzugssteue- talfaktoren im kanadischen Punktesystem wieder deut-
rung grundlegend erneuert. Im Zentrum von EE steht ein lich höher gewichtet. Allerdings erhalten Zuzugswillige,
Punktesystem, das als Comprehensive Ranking System die von einer Provinz oder einem Territorium nominiert
(CRS) bezeichnet wird. Danach erhalten Zuwanderungs- werden, weiterhin 600 Bonuspunkte. Für Erwerbsmigrati-
willige Punkte für bestimmte Kriterien. Anhand ihrer on nach Kanada ist die Einreise über ein PNP somit derzeit
Punktzahl werden sie dann in eine Rangfolge gebracht der Königsweg.
und je nach ihrer Position in der Rangliste zur Einwande-
rung aufgefordert. Um am CRS teilzunehmen, müssen sie
die Qualifikationskriterien für eines der vier Erwerbsmig-
B.6.3 Potenziale einer Regionalisie-
rationsprogramme (Federal Skilled Worker Program, Fe- rung der Erwerbsmigrationspolitik in
deral Skilled Trades Program, Canadian Experience Class, Deutschland
Provincial Nominee Program) erfüllen und sich für den
Express Entry Pool of Candidates qualifiziert haben. In Kanada wurden regionale Einwanderungsprogramme
Auffallend war im CRS die ursprüngliche Verteilung gestärkt, um zu verhindern, dass sich das Land zuneh-
bzw. Gewichtung der Punkte, denn sie widersprach der mend aufspaltet in (städtische) Regionen, die für Zu-
kanadischen Tradition, den Schwerpunkt auf klassische wandernde attraktiv sind, und einen ländlichen Raum
Humankapitalkriterien zu legen: Insgesamt konnten abseits der großen Metropolen, in den kaum Menschen
1.200  Punkte erzielt werden; davon entfiel genau die zuwandern wollen (s. Kap. B.6.2). In Deutschland ist der
Hälfte (600  Punkte) auf eine Arbeitsplatzzusage oder demografische Wandel in den Regionen sehr unterschied-
die Nominierung durch eine Provinz oder ein Territorium. lich ausgeprägt. Insofern ist zu überlegen, inwieweit auch
Für die verschiedenen Humankapitalkriterien konnten hier eine stärker regionale Ausrichtung das Portfolio der
zusammen höchstens 500 Punkte erzielt werden; wei- Erwerbsmigrationspolitik sinnvoll ergänzen könnte.
tere 100 Punkte wurden für Kombinationen bestimmter Die kanadischen PNP können dafür aber nicht als
Eigenschaften vergeben. Diese neue ‚Punktepolitik‘ ver- Blaupause dienen, die einfach auf Deutschland übertra-
drängte Personen, die gut qualifiziert waren, aber noch gen werden kann. Das ist schon deshalb nicht möglich,
keinen Arbeitsvertrag vorweisen konnten, und bevor- weil sich die institutionelle Verankerung von Migrations-
zugte jene, die oftmals geringer qualifiziert waren, aber politik in den beiden Ländern deutlich unterscheidet:
bereits einen Arbeitsplatz in Kanada gefunden hatten.86 Nach der kanadischen Verfassung liegt Einwanderung in
Besonders ausgeprägt war dieses Phänomen im Bereich der gemeinsamen Zuständigkeit von Bundes- und Pro-
der Nahrungsmittelindustrie. Die hohe Punktzahl für eine vinzregierungen. In Deutschland dagegen werden die
Arbeitsplatzzusage platzierte auch Personen mit gerin- einwanderungspolitischen Rahmenbedingungen vom
geren Qualifikationen automatisch weit oben auf der Bund festgelegt. Die „Freizügigkeit, das Passwesen, das
CRS-Rangliste, die für die Einwanderungszusage entschei- Melde- und Ausweiswesen, die Ein- und Auswanderung

86 Dafür besteht bei Personen mit Arbeitsvertrag weniger die Gefahr eines Brainwaste. Bei dem alten Punktesystem, das ausschließlich auf Humanka-
pital abzielte, waren Zugewanderte oft unterhalb ihrer Qualifikation beschäftigt (der sprichwörtliche Taxifahrer mit Ingenieurausbildung). Dieses
Problem ist für Kanada gut dokumentiert.

64 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
Chancen und Grenzen einer Regionalisierung von ­E inwanderungspolitik

und die Auslieferung“ unterliegen nach Art. 73 Abs. 1 verstehen. Wenn es erfolgreich ist, soll es auch in ande-
Nr. 3 GG der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes; ren Regionen angewendet werden, wo in bestimmten
die Bundesländer können in diesen Bereichen keine Ge- Bereichen Arbeitskräfte fehlen. PuMa setzt an einer Be-
setze erlassen. Beim „Aufenthalts- und Niederlassungs- dingung an, die das Recht für die Zuwanderung beruflich
recht der Ausländer“ ist das hingegen grundsätzlich mög- qualifizierter Fachkräfte stellt: „[D]ie Bundesagentur für
lich, denn dieser Bereich fällt nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 Arbeit [muss] für den entsprechenden Beruf oder die ent-
GG unter die konkurrierende Gesetzgebung. Der Bund hat sprechende Berufsgruppe […] festgestellt [haben], dass
hier aber die in Art. 72 Abs. 2 GG festgelegte Möglich- die Besetzung der offenen Stellen mit ausländischen Be-
keit genutzt, zur „Herstellung gleichwertiger Lebensver- werbern arbeitsmarkt- und integrationspolitisch verant-
hältnisse im Bundesgebiet oder […] [zur] Wahrung der wortbar ist“ (§ 6 Abs. 2 Nr. 2 BeschV). Diese Feststellung
Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen In- erfolgt anhand einer Positivliste. Bisher konnten Fach-
teresse“ diesen Bereich bundesgesetzlich zu regeln. Die kräfte nur zuziehen, wenn sie eine berufliche Ausbildung
Länder können davon nicht abweichen, indem sie eigene haben, die auf dieser Positivliste als Mangelberuf geführt
Regelungen erlassen. wird. PuMa ersetzt diese Bedingung für Baden-Württem-
Die bundeseinheitliche Gesetzgebung lässt den Bun- berg durch bestimmte Kriterien für ‚Integrationsfähigkeit‘.
desländern im Bereich der Zuwanderungspolitik also Dazu zählen vor allem Sprachkenntnisse,89 aber auch frü-
keinen direkten Handlungsspielraum. Allerdings kann here Aufenthalte in Deutschland oder im EU-Ausland.
der Bundesgesetzgeber in seinen Regelungen durchaus Das Programm basiert somit auf der Auffassung, dass

EIN EINWANDERUNGSGESETZ
regionale Unterschiede festlegen. Auch rechtstechnisch die Beschränkung auf Mangelberufe die Zuwanderung be-
ist eine Regionalisierung der Einwanderungspolitik rela- ruflich qualifizierter Fachkräfte mit einem Arbeitsvertrag

FÜR DEUTSCHLAND?
tiv leicht umzusetzen. Beispielsweise könnte die Aufent- (Feld 8 (Tab. B2) der in Kap. B.3 entwickelten erwerbs-
haltserlaubnis mit einer Nebenauflage verbunden wer- migrationspolitischen Typologie) behindert. Dem scheint
den, die die Erwerbstätigkeit auf eine bestimmte Region aber zu widersprechen, dass PuMa vom Umfang her eher
begrenzt. unbedeutend ist (s. Kap. B.5.1.2). Stattdessen spricht ei-
 Regionale Aspekte gibt es im deutschen Erwerbs- niges dafür, dass Zuwanderung in diesem Bereich vor al-
migrationsrecht bereits. So können die Regionen jeweils lem durch eine bestimmte Einreisebedingung verhindert
unterschiedliche Mangelberufe ausweisen, für die be- wird: Die betreffende Person muss nachweisen, dass ihre
ruflich qualifizierte Fachkräfte zuwandern können (s. im Ausland erworbene Ausbildung deutschen Standards
dazu ausführlicher Kap.  B.4). Diese Möglichkeit wurde entspricht (s. dazu ausführlich Kap. B.4 und B.5).
auf Betreiben des Bundesrats (BR-Drs.  182/13) in die Auch wenn das Programm empirisch derzeit be-
Beschäftigungsverordnung aufgenommen (Lutz 2016b: deutungslos ist, ist es in systematischer Hinsicht inter-
Rn. 15). Die Bundesagentur für Arbeit führt eine Positiv- essant. Denn die Erwerbsmigrationspolitik hat damit
liste von Mangelberufen, die sie halbjährlich aktualisiert. erstmals einen Weg beschritten, der stärker als bislang
Darin werden seit dem 1. September 2015 Berufsgruppen regionalen Besonderheiten Rechnung trägt.  Derzeit
mit einem * gekennzeichnet, in denen nur regional Eng- beschränkt sich das Fachkräfteprogramm PuMa mit
pässe bestehen. Als eine weitere Möglichkeit, die Bun- Baden-Württemberg auf eine wirtschaftliche wie de-
despolitik im Bereich der Zuwanderungssteuerung ‚regio- mografische Boomregion. Es könnte in Zukunft aber
nensensibel‘ zu gestalten, könnte z. B. die Vorrangprüfung auch bevölkerungspolitisch genutzt werden, wenn sich
in bestimmten Regionen ausgesetzt werden. Eine solche die regionalen Unterschiede des demografischen Wan-
„Regionalisierung der Arbeitsmarktzulassung“ (Feldgen dels noch deutlich stärker ausprägen als bisher. Ein Aus-
2003: 136) war in der ersten Fassung des Zuwanderungs- bau solcher Optionen könnte grundsätzlich helfen, die
gesetzes vorgesehen (§ 39 Abs. 2 AufenthG a. F.). Sie fiel konkreten Interessen der Bundesländer und einzelner
jedoch dem Kompromiss zum Opfer, den Regierung und Regionen zu berücksichtigen, und damit die bisherige
Opposition im Vermittlungsausschuss aushandelten.87 Erwerbsmigrationspolitik ergänzen.
Der Trend, regionale Besonderheiten im deutschen An dieser Stelle schließt sich nun der Kreis.  Denn
Recht stärker zu berücksichtigen, zeigt sich noch deutli- wie man auch Regionen abseits international bekann-
cher in dem „Punktebasierten Modellprojekt für ausländi- ter Metropolen für zuwanderungswillige Arbeitskräfte
sche Fachkräfte“ (PuMa).88 Dieses Programm beschränkt attraktiv machen kann, ist nur sehr bedingt eine Frage
sich auf Baden-Württemberg und ist als Testballon zu des Rechts. Gerade Randgebiete müssen ansprechende

87 Im aktuellen Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD (2018: 105) wird die Idee einer Regionalisierung der Vorrangprüfung wieder aufgenommen.
88 Das Programm wurde 2016 eingerichtet. Es ist bis zum 30.09.2019 befristet und auf höchstens 3.000 Personen beschränkt.
89 Bei Sprachkenntnissen auf dem Niveau B2 des Gemeinsamen Europäischen Referenzrahmens für Sprachen wird angenommen, dass die für eine
PuMa-Zuwanderung erforderliche Integrationsfähigkeit besteht.

Jahres gutachte n 2018 65


Chancen und Grenzen einer Regionalisierung von ­E inwanderungspolitik

Rahmenbedingungen und eine gewisse Lebensqualität schätzt werden.  Ein regionales oder gar kommuna-
bieten. Ohne dies wird auch ein ‚regionensensibles‘ les Migrations- und Bleibemanagement muss sich zur
Recht nicht verhindern können, dass sich die Bevöl- Aufgabe machen, ländliche Gebiete als Lebens- und Ar-
kerung in den einzelnen Regionen zunehmend unter- beitsraum für Einheimische wie für neu Zuwandernde
schiedlich entwickelt (s. Kap. B.6). Wie schon in Kap. B.1 zu stärken. Ein Recht, das ggf. auch regionalen Beson-
betont wurde, sollte der Einfluss des Rechts und vor allem derheiten Rechnung trägt, ist hierzu nur ein Baustein.
des Einwanderungsrechts im engeren Sinne nicht über-

66 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
C. Steuerung von Integration in Bund,
Ländern und Kommunen: Gesetze, .
Konzepte und praktische Ausgestaltung
Wie kann der Staat gewährleisten, dass Integrationspro- Die folgenden Kapitel untersuchen diese drei Ebenen
zesse erfolgreich verlaufen? Kann Integration gesetzlich genauer: Kap. C.2 betrachtet die Bundesebene und geht
‚verordnet‘ werden? Inwieweit können Bund, Länder und der Frage nach, wie Integration durch fachgesetzliche
Kommunen sie steuern, und welche Rolle spielen dabei Regelungen beeinflusst wird. Weiterhin wird erörtert, ob
Gesetze oder staatliche Integrationskonzepte? Mit diesen über diese Regelungen hinaus eine eigene Gesetzgebung
Fragen befasst sich Kap. C des Jahresgutachtens. für Integration benötigt wird. Kap. C.3 bezieht sich auf
die Länderebene und betrachtet u. a. die Integrations-
Dazu klärt Kap. C.1 zunächst die Frage, was Integration gesetze, die einige Bundesländer verabschiedet haben.
überhaupt bedeutet. Der SVR versteht darunter, dass alle Zudem vergleicht es, welche staatlichen Institutionen
die gleichen Chancen haben, an den zentralen Bereichen sich in den einzelnen Ländern mit Integrationspolitik be-
des gesellschaftlichen Lebens teilzuhaben. Dabei voll- schäftigen und inwieweit die Länder – über ausdrücklich
zieht sich Integration in den einzelnen Bereichen unter- so benannte Integrationsgesetze hinaus – in diesem Be-
schiedlich, auch wenn diese wechselseitig voneinander reich aktiv werden. Kap. C.4 widmet sich schließlich den
abhängen. Auch die Einflussmöglichkeiten sind in den Be- Kommunen. Es beschreibt die Rahmenbedingungen von
reichen sehr unterschiedlich: In der Bildungspolitik etwa Integrationspolitik vor Ort und untersucht, inwieweit in
kann der Staat – und hier vor allem die Länder – sehr Städten und Gemeinden Integrationskonzepte bzw. ‑leit-
viel steuern, auf dem Arbeitsmarkt dagegen erheblich bilder verbreitet sind und welche Rolle sie spielen. Die

IN BUND, LÄNDERN UND KOMMUNEN


weniger, und den Bereich der sozialen Kontakte kann er hohe Flüchtlingszuwanderung in den letzten Jahren war
nur indirekt beeinflussen. Das Kapitel legt außerdem dar, für die bestehenden Strukturen und Ansätze vielerorts

STEUERUNG VON INTEGRATION


welche Rolle Bund, Länder und Kommunen bei der Inte- eine Bewährungsprobe. Entsprechend wichtig ist die Fra-
gration jeweils spielen. ge, welche institutionellen Veränderungen im Bereich der
Integration dadurch angestoßen wurden.

Jahres gutachte n 2018 69


C.1
Kapitel

Integration als Querschnittsaufgabe

Der Inhalt in Kürze


In diesem Kapitel geht es darum, wie der Staat Integrationsprozesse steuern und gestalten kann.
Die einzelnen Bereiche, die für Integration eine Rolle spielen, kann der Staat unterschiedlich stark
steuern. Im Mittelpunkt sollten dabei stets die allgemeinen Regelstrukturen stehen, etwa das
Bildungssystem – denn gerade die Regelstrukturen sind für Integration sehr wichtig. Der Staat
sollte also weniger eigene Programme auflegen, die sich nur an Zugewanderte richten. Vielmehr
sollten Zugewanderte in den bestehenden Strukturen stärker berücksichtigt werden. Weiterhin
wird erörtert, wie sich die Zuständigkeiten auf die drei staatlichen Ebenen Bund, Länder und
Kommunen verteilen. Die Ausführungen verdeutlichen u. a., dass Integration sich nur begrenzt
steuern lässt. Der Staat kann vor allem die Rahmenbedingungen so gestalten, dass Integrations-
prozesse erfolgreich verlaufen können. Und er kann neben gesetzlichen Regelungen auch andere
Formen der Politik nutzen, die eine ‚weiche Steuerung‘ ermöglichen.

Wie kann der Staat Integration steuern? Um diese Frage und Ausbildung, an Arbeit und an den verschiedenen
zu beantworten, wird im Folgenden zunächst erläutert, Schutz- und Fürsorgesystemen im Rechts- und Wohl-
was Integration aus der Sicht des SVR bedeutet, in wel- fahrtsstaat, aber auch soziale und politische Partizipa-
chen Teilbereichen des individuellen Lebens und der Ge- tion. Nach diesem Verständnis bezieht sich Integration
sellschaft sie stattfindet und inwieweit der Staat Integra- auf alle Menschen in einem sozialen Gefüge. Denn von
tion beeinflussen kann. Für die letzte Frage ist wichtig, an Teilhabe können grundsätzlich alle ausgeschlossen sein,
welchen Punkten angesetzt werden kann, um Integration nicht nur jene mit einem Migrationshintergrund. Gleich-
zu steuern, und welche Institutionen und Personen auf wohl zielt Integrationspolitik in erster Linie auf Menschen
den verschiedenen politischen Ebenen für welche Teilbe- mit Migrationshintergrund ab.‍90 Sie betrifft jedoch nicht
reiche und Regelungen zuständig sind. Die Zusammen- nur diese, vielmehr muss die gesamte Gesellschaft mit
schau ergibt: Der Staat kann zwar die Rahmenbedingun- ihren Institutionen daran mitwirken. Es geht nicht nur
gen für eine nachhaltig erfolgreiche Integration gestalten, um Teilhabe an bestehenden Strukturen, sondern auch
Integration als solche aber nur begrenzt steuern. Wie der darum, wie diese angepasst und fortentwickelt werden
Integrationsprozess bei den Einzelnen verläuft und ob er können. Damit grenzt sich der SVR von einem Verständnis
gelingt oder nicht, kann der Staat kaum beeinflussen. der Assimilation ab, das Integration als einseitige Pflicht
der Zugewanderten fasst (Info-Box 6).
Damit Menschen ein selbstbestimmtes Leben füh-
C.1.1 Integration als Teilhabe an ren können, ist es wichtig, dass Integration in den ver-
­zentralen gesellschaftlichen Bereichen schiedenen Bereichen gelingt. Dabei sind diese Bereiche
für die Einzelnen unterschiedlich wichtig. Nichtteilhabe
 Der SVR versteht Integration als „möglichst chancen- in Bereichen wie Sport oder Religion ist meist weniger
gleiche Teilhabe aller Personen an den zentralen Berei- entscheidend (Bommes 2004: 29–41). Bei Arbeit und
chen des gesellschaftlichen Lebens“ (SVR 2010: 13; vgl. Bildung kann fehlende Teilhabe hingegen erhebliche so-
SVR 2012: 55–57). Dazu gehören die Teilhabe an Bildung ziale Folgen haben, denn sie kann auch die Teilhabe in

90 Laut der Definition des Statistischen Bundesamts (2017b: 4) hat eine Person dann einen Migrationshintergrund, „wenn sie selbst oder mindestens
ein Elternteil die deutsche Staatsangehörigkeit nicht durch Geburt besitzt“.

70 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
Integration als Querschnittsaufgabe

Info-Box 6 Begrifflichkeiten: Assimilation vs. Integration


Die Diskussion darüber, wie Zugewanderte Teil der Gesellschaft werden können und sollen, ist oft auch eine De-
batte um Begrifflichkeiten. Dabei werden häufig unterschiedliche Begriffe für die gleiche Sache gebraucht, oder
aber die gleichen Begriffe werden mit unterschiedlichen oder zum Teil widersprüchlichen Konzepten verbunden.
Zudem sind die Begriffe an sich umstritten bzw. nicht klar definiert, deshalb werden sie unterschiedlich gedeutet.

Unter Assimilation verstand man traditionell, dass Minderheiten in der Mehrheitsgesellschaft aufgehen (Esser
2004: 45): Zugewanderte sollten sich in kultureller, struktureller, sozialer und emotionaler Hinsicht der Mehrheit
anpassen. Die wissenschaftliche Literatur – besonders die US-amerikanische – betont hingegen, dass Assimila-
tion nicht zwangsläufig ein einseitiger Prozess ist: Die Angleichung kann von beiden Seiten aus erfolgen, wenn
z. B. eine neue Gemeinschaft entsteht, die Unterschiede potenziell überwindet, anstatt sie fortzuschreiben (vgl.
Alba/Nee 1997). Soziologinnen und Soziologen in den USA gebrauchen den Begriff der Assimilation aber auch
weiterhin als empirisch zu beobachtende Angleichung, die als relative Einheit in Vielfalt den gesellschaftlichen
Zusammenhalt fördert und auch in normativer Hinsicht anzustreben ist. In Europa ist der Begriff der Assimilation
allerdings negativ belastet; er impliziert nach hiesigem Verständnis, dass sich nur die Zugewanderten anpassen
müssten: „‚Assimilation‘ ruft bei Kritikern die Assoziation einer rücksichtslos unterdrückenden Dominanzkultur
hervor, die andere Kulturen als minderwertig sieht“ (Hoesch 2018: 121). Dieses Verständnis ist auch noch in
anderer Hinsicht problematisch: In modernen, pluralistischen Gesellschaften ist es zunehmend schwierig zu
definieren, was die normsetzende Mehrheitskultur ausmacht, an die sich die Zugewanderten einseitig anpas-
sen können oder sollen. Vielmehr bestehen verschiedene Normen und Werte nebeneinander, die sich zugleich
ständig wandeln, aber freilich im Rahmen der Verfassung und der europäischen Grundrechte bleiben sollten.

Der SVR bevorzugt daher den Begriff der Integration. Dieser folgt dem heutigen europäischen Grundver-
ständnis und beruht auf einer beidseitigen Anpassung. Der Rat der Europäischen Union hat dieses Konzept
einschlägig formuliert: Integration ist „ein dynamischer, in beide Richtungen gehender Prozess des gegensei-
tigen Entgegenkommens aller Einwanderer und aller in den Mitgliedstaaten ansässigen Personen“ (Rat der
Europäischen Union 2004: 17; vgl. auch 15–25). Im Verständnis des SVR bedeutet Integration insbesondere

IN BUND, LÄNDERN UND KOMMUNEN


die gleichberechtigte und messbare91 Teilhabe aller an den zentralen Bereichen des gesellschaftlichen Lebens
(vgl. SVR 2012: 55–57). Gesellschaftliche Teilhabe erfordert demnach nicht, dass die Einzelnen ihre eigene

STEUERUNG VON INTEGRATION


herkunftsbedingte kulturelle Identität aufgeben: Eine einseitige Anpassung kann zwar ein möglicher Ausgang
des Integrationsprozesses sein, ist aber „nicht […] als einzig wünschenswerter, sinnvoller oder erfolgreicher“
zu verstehen (Sauer/Brinkmann 2016: 4–5). Integration wird darüber hinaus ausdrücklich als ein gesamtge-
sellschaftlicher Prozess verstanden. Er fordert gewisse Anpassungsleistungen von den Zugewanderten; zugleich
muss aber die Gesellschaft gleichberechtigte Teilhabe ermöglichen und durch staatliche Politik und Gesetz-
gebung die entsprechenden Rahmenbedingungen schaffen. Gesellschaftliche und institutionelle Strukturen
müssen für die Heterogenität der Bevölkerung geöffnet und diversitätssensibel gestaltet werden.

anderen Bereichen behindern. Besonders Arbeit und die Die Teilhabechancen eines Individuums werden von
damit verbundene wirtschaftliche Eigenständigkeit sind zahlreichen Faktoren bestimmt. In der Debatte um Integ-
zentrale Bedingungen für ein selbstbestimmtes Leben. ration steht oft das statistische Kriterium „Migrationshin-
Teilhabe am Arbeitsmarkt setzt in der Regel die Teilhabe tergrund“ im Zentrum. Dieses darf jedoch nicht pauschal
am Bildungssystem voraus, also Zugang zu Schule und als Zeichen für Teilhabedefizite missverstanden werden.
beruflicher oder akademischer Ausbildung. Die Teilhabe Andere Faktoren sind für Teilhabechancen oft ungleich
am Bildungssystem hängt wiederum in den meisten Fäl- wichtiger, etwa die sozioökonomische Lage oder der Bil-
len – wenn auch nicht ursächlich – mit dem Wohnumfeld dungsstand der Eltern (SVR 2012: 55–56).92 Zudem darf
zusammen. Die einzelnen Teilbereiche beeinflussen sich die Rede von der „Bevölkerung mit Migrationshinter-
also wechselseitig. grund“ nicht darüber hinwegtäuschen, dass diese Grup-

91 Dabei handelt es sich um operationalisierbare Aspekte, deren Zustand und Verlauf im Wandel der Zeit gemessen werden können, um Veränderungen
und Handlungsbedarf abzuleiten; es geht hier also nicht um ‚gefühlte‘ Integration bzw. Desintegration.
92 Bei der Politikgestaltung sollte die Kategorie „mit Migrationshintergrund“ deshalb nur dort herangezogen werden, wo es tatsächlich der Migrati-
onshintergrund als solcher ist, der gleichberechtigte Teilhabe erschwert und einen Förderbedarf signalisiert.

Jahres gutachte n 2018 71


Integration als Querschnittsaufgabe

pe sehr heterogen ist: „Die Gründe, warum Menschen C.1.2 Steuerung von Integration in den
wandern, sind vielfältig“ (Beck 2004: 26; dazu auch Han
2005) – das kann ein Arbeitsplatz oder ein Studium sein,
einzelnen Bereichen
Verfolgung und die Hoffnung auf Schutz, aber auch Neu- Integration ist also ein gesamtgesellschaftlicher Prozess.
gier oder Liebe. Auch ein Blick auf die Herkunftsländer, Je nach Bereich hat der Staat unterschiedliche Möglich-
die Religion, das Alter, die Qualifikation oder die Berufe keiten, diesen Prozess zu beeinflussen und zu steuern.
verdeutlicht die große Vielfalt der in Deutschland leben- Im Folgenden richtet sich der Blick auf die Felder und
den Bevölkerung mit Migrationshintergrund. Außerdem Gestaltungsspielräume, die für den Integrationsprozess
sind einige dieser Menschen erst vor Kurzem zugewan- besonders wichtig sind. Dabei muss bedacht werden,
dert, andere dagegen sind in Deutschland geboren und dass die einzelnen Bereiche zusammenhängen und sich
aufgewachsen. Die Situationen und die Bedürfnisse dieser gegenseitig beeinflussen (Freeman 2004: 960).
Menschen lassen sich nur bedingt vergleichen oder zu-
sammenfassen. Im aktuellen Kontext besteht zudem die C.1.2.1 Bildung
Gefahr, dass Integration nur auf die Gruppe der Flüchtlin-
ge bezogen wird. Die gesamtgesellschaftliche Aufgabe, Bildung ist eine wesentliche Voraussetzung für gesell-
gleichberechtigte Teilhabe zu ermöglichen, würde damit schaftliche Teilhabe. Sie beginnt bereits im Kindesalter
in unzulässiger Weise auf eine bestimmte Zielgruppe und und bildet nicht nur die Grundlage für künftige Chancen
ihre spezifischen Herausforderungen verengt. auf dem Arbeitsmarkt, sondern auch für die Lebensge-
 Aus alldem ergibt sich, dass es nicht die Inte- staltung insgesamt. Entsprechend hoch sind die Erwar-
gration der Zugewanderten in die Gesellschaft geben tungen an die „umfassende Integrationsfunktion des
kann. Es geht immer um die individuelle Teilhabe, die Bildungssystems“ (SVR 2010: 137).
zwischen den Einzelnen wie auch in den verschiede- In Deutschland wird soziale Ungleichheit allerdings
nen Teilbereichen des gesellschaftlichen Lebens un- immer noch über das Bildungs- und Erziehungssystem
terschiedlich stark ausgeprägt sein kann (vgl. Georgi weitergegeben (s. exemplarisch Hußmann/Stubbe/Kas-
2015a: 26). Es gibt auch keine vorgegebenen Schritte, per 2017; Haag et al. 2017; Stubbe/Schwippert/Wendt
die jede zugewanderte Person in einer bestimmten 2016; vgl. schon Bos et al. 2004; Radtke 2004). Eltern
Reihenfolge durchlaufen muss, um als ‚integriert‘ zu mit mehr Ressourcen bzw. einem besseren Bildungshin-
gelten. Vielmehr ist Integration ein fortlaufender und tergrund haben mehr Möglichkeiten, ihre Kinder in deren
wechselseitiger Prozess: Die Gesellschaft, der Staat und Bildungslaufbahn zu begleiten und zu unterstützen. Sie
die Zugewanderten müssen zusammen einen geeigne- können ihnen von Anfang an eine anregende Lernumwelt
ten Weg finden, der gleichberechtigte Teilhabe ermög- bieten. Zudem kennen sie sich im Bildungssystem gut
licht. „Integration ist in diesem Verständnis weniger ein aus; dadurch können sie strategisch kluge Entscheidun-
einmal gegebener Zustand als vielmehr ein dauerhafter gen für die Bildungswege ihrer Kinder treffen. Oft haben
und ergebnisoffener interaktiver Prozess der ökonomi- sie bessere soziale Netzwerke, über die sie sich bei Unsi-
schen, sozialen, kulturellen und politischen Teilhabe von cherheit Rat holen können.
Menschen auf lokaler, regionaler, nationaler und trans- Familien mit Migrationshintergrund haben in Deutsch-
nationaler Ebene“ (SVR 2012: 55; vgl. D’Amato 2008). land durchschnittlich einen niedrigeren sozioökonomi-
Dieser Prozess erfordert Zeit und kann über Generationen schen Status als Familien ohne Migrationshintergrund.93
andauern. Er vollzieht sich in einigen Bereichen rascher Dadurch haben sie im Durchschnitt weniger Mittel und
als in anderen: Die Arbeitsmarktintegration etwa gelingt Möglichkeiten als Familien ohne Migrationshintergrund,
oft unmittelbar nach dem Zuzug. Dagegen dauert es in um ihre Kinder zu unterstützen. Durch die Migration ha-
der Regel Jahre oder sogar Jahrzehnte, bis Zugewander- ben sie zudem oft Ressourcen eingebüßt, denn die eige-
te sich Deutschland auch emotional zugehörig fühlen ne Bildungserfahrung lässt sich nicht ohne Weiteres vom
(Diehl/Schnell 2006: 809; Heckmann 2015: 81). Herkunftsland auf Deutschland übertragen. Viele Kinder

93 Personen mit Migrationshintergrund liegen bei der Einkommensverteilung überproportional häufig im unteren Bereich. So waren 2016 28,0 Pro-
zent aller Menschen mit Migrationshintergrund in Deutschland von Armut bedroht (bei jenen ohne Migrationshintergrund waren es 12,1 %). Das
durchschnittliche Nettoeinkommen pro Kopf lag bei Haushalten, in denen alle Mitglieder einen Migrationshintergrund haben, um rund ein Viertel
niedriger als in den Haushalten, in denen kein Mitglied einen Migrationshintergrund aufweist (1.136 Euro gegenüber 1.541 Euro). Beim Bildungs-
stand ist das Bild uneinheitlich: Von den Personen mit Migrationshintergrund ab 18 Jahre hatten 2016 13,2 Prozent keinen Schulabschluss (bei jenen
ohne Migrationshintergrund waren es nur 1,7 %). In der zweiten Generation sinkt dieser Anteil aber auf 4,2 Prozent. Der Anteil der Personen mit
(Fach‑)‌‌Abitur lag 2016 in der Bevölkerung mit Migrationshintergrund dagegen sogar etwas höher als in der Bevölkerung ohne Migrationshintergrund
(33,9 % gegenüber 31,3 %) (Statistisches Bundesamt 2017b; eigene Berechnung).

72 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
Integration als Querschnittsaufgabe

und Jugendliche aus zugewanderten Familien sind daher Inhalte des Unterrichts. Sie regeln die Ausbildung von an-
im deutschen Bildungssystem doppelt benachteiligt: ei- gehenden Lehrkräften und bestimmen nicht zuletzt darü-
nerseits durch ihren Migrationshintergrund, andererseits ber, wie viele Ressourcen für das Bildungssystem zur Ver-
durch den oft niedrigeren sozioökonomischen Status ihrer fügung stehen. Gestaltungsmöglichkeiten hat der Staat
Familien (dazu ausführlich SVR-Forschungsbereich 2016b; auch im Bereich der frühkindlichen Bildung, auch wenn
Diehl/Hunkler/Kristen 2016). Zwar hat sich hier in den dieser Bildungsabschnitt nicht verpflichtend ist. Ebenso
letzten Jahren einiges verbessert. Dennoch erzielen Kin- regelt der Staat durch (Hochschul‑)‌Gesetze die Rahmen-
der mit Migrationshintergrund im Schnitt noch immer bedingungen der Hochschulbildung. Sein Handlungsspiel-
niedrigere Schulabschlüsse und verlassen die Schule raum ist hier allerdings durch die Hochschulautonomie
etwas häufiger ohne Abschluss als Kinder ohne Migrati- eingeschränkt (s. dazu Hüther et al. 2011).
onshintergrund, obwohl sie oft hohe Bildungsambitionen
haben (Autorengruppe Bildungsberichterstattung 2016: C.1.2.2 Arbeitsmarkt und Erwerbstätigkeit
161–206). Ähnlich ist das Bild an den Hochschulen: Stu-
dierende mit Migrationshintergrund erzielen im Durch- In den 1950er bis 1970er Jahren kamen viele Menschen
schnitt schlechtere Prüfungsergebnisse, brauchen für ihr nach Deutschland, um hier zu arbeiten. Dabei gingen so-
Studium länger und brechen es häufiger ab als jene ohne wohl die Arbeitskräfte selbst als auch die deutsche Be-
Migrationshintergrund (SVR-Forschungsbereich 2017a: völkerung zunächst davon aus, dass sie irgendwann in ihr
14–15). Die Chancen auf ein wirtschaftlich eigenständiges Herkunftsland zurückkehren würden. Dass sie sich dauer-
und gesundes Leben hängen aber maßgeblich davon ab, haft in Deutschland niederlassen, war anfangs überhaupt
welchen Bildungsabschluss und welche Qualifikation eine nicht geplant – wie nicht zuletzt die Bezeichnung dieser
Person erlangt (s. z. B. Stüber 2016; Hausner et al. 2015; Gruppe von Zugewanderten als ‚Gastarbeiter‘ nahelegt
Lampert et al. 2013; Piopiunik/Wößmann 2010; Bradley/ (SVR 2015: 142–154). Damit erübrigten sich auch Überle-
Corwyn 2002; Lynch/Kaplan/Shema 1997). gungen zu einer umfassenden gesellschaftlichen Integ-
ration. „Angesichts einer fehlenden übergeordneten und
Möglichkeiten der Steuerung im Bildungsbereich handlungsleitenden Integrationsidee war und blieb das
Im Grundgesetz (GG) ist verankert, dass der Staat einen Erwerbsleben mit seinen sozialen Kontakten am Arbeits-
Erziehungsauftrag hat. Das gibt ihm im Bildungsbereich platz die entscheidende Integrationsschiene in Deutsch-
wesentlich mehr Raum für politische Gestaltung als in land“ (SVR 2010: 87–88). Dies war bis in die 1990er Jahre
anderen Bereichen, die für Integration eine Rolle spielen. der vorherrschende Ansatz.

IN BUND, LÄNDERN UND KOMMUNEN


Der Staat beaufsichtigt nicht nur das gesamte Schulwesen Die Idee einer ‚Integration auf Zeit‘ über die Teilhabe
in Deutschland (Art. 7 Abs. 1 GG), er ist auch zuständig am Arbeitsmarkt erwies sich aber als Fehlkonzept, und

STEUERUNG VON INTEGRATION


für die Inhalte und die Organisation der Schulbildung. dass Integration nicht gefördert wurde, führte später zu
Seine umfassende Bestimmungsmacht offenbart sich in sozialen Folgeproblemen (vgl. Esser 1980; Heckmann
der Schulpflicht. Diese garantiert, dass alle Kinder und 1981; Bade 1983). Nichtsdestoweniger ist bei Personen
Jugendlichen an Bildung teilhaben. Denn die Schulpflicht im erwerbsfähigen Alter die Teilhabe am Arbeitsmarkt
gilt im Prinzip uneingeschränkt, sie besteht grundsätz- für Integration besonders wichtig. Durch Erwerbstätigkeit
lich unabhängig vom aufenthaltsrechtlichen Status94 können Zugewanderte ihre Existenz sichern, ihre Freizeit
und greift z. B. auch, wenn elterliche Vorstellungen von gestalten und Perspektiven entwickeln; darüber hinaus
Bildung und Erziehung von den staatlichen abweichen ist sie aber auch wichtig für die persönliche Entwicklung
(Achilles 2014: 159; SVR 2016: 148). Auch als Träger von und Entfaltung sowie für soziale Anerkennung. Länger-
Bildungseinrichtungen hat der Staat quasi ein Monopol; fristige wirtschaftliche Ausgrenzung kann Menschen an
private Schulen und Hochschulen gibt es in Deutschland den Rand der Gesellschaft drängen: „Ihre Fähigkeiten
im internationalen Vergleich nur wenige. schwinden, ihr Selbstbewusstsein geht zurück und ihre
Die Bildungspolitik gestalten in Deutschland in erster Würde leidet“ (Thränhardt/Weiss 2016: 18). Darüber hi-
Linie die Länder (s. dazu ausführlich Kap. C.3.4.1). In ihren naus eröffnet Arbeit die Chance, die Sprache zu erlernen
Schulgesetzen legen sie die Ziele, Inhalte und Strukturen bzw. entsprechende Kenntnisse zu vertiefen und soziale
des Schulwesens fest (vgl. Avenarius/Füssel 2008). Durch Kontakte zu knüpfen, aus denen sich tragfähige Bezie-
Rahmenrichtlinien und Curricula bestimmen sie über die hungen entwickeln können.

94 Bei Kindern von Asylsuchenden handhaben die Bundesländer die Schulpflicht jedoch unterschiedlich. Einige koppeln sie z. B. daran, dass die Familie
bereits einer Kommune zugewiesen wurde. Damit werden zum Teil Kinder vom Schulbesuch ausgeschlossen, die mit ihrer Familie noch in der
Erstaufnahmeeinrichtung wohnen (s. dazu SVR 2017a: 125–128).

Jahres gutachte n 2018 73


Integration als Querschnittsaufgabe

Steuerungsmöglichkeiten in Bezug auf den Arbeitsmarkt wertet werden können (Brücker et al. 2014: 28). Auch
Bei der Arbeitsmarkt- bzw. der wirtschaftlichen Integra- die Einstellungspraxis der Unternehmen spielt eine Rolle.
tion hat der Staat zum einen die Rolle, Aufenthaltstitel Um teilhabeförderliche Rahmenbedingungen zu gestal-
und Arbeitserlaubnisse zu erteilen, die den Zugang von ten, braucht es daher nicht nur Initiativen des Staates.
Zugewanderten zum Arbeitsmarkt regeln (s. dazu Kap. B). Auch die Unternehmen und Gewerkschaften müssen da-
Zum anderen bestimmt er die Arbeitsmarktkonditionen bei mitwirken.
und die soziale Absicherung und stellt öffentlich finan-
zierte Fördermaßnahmen bereit (Dietz 2002: 10). Die C.1.2.3 Rechtlicher Status und politische
Qualifikationsstruktur der Zugewanderten kann der Staat ­Partizipation
über das Bildungssystem, die berufliche Bildung oder An-
gebote der Fort- und Weiterbildung beeinflussen. Darüber In Deutschland lebten 2016 18,6  Millionen Menschen
hinaus kann er durch eine aktivierende Sozialpolitik sowie mit Migrationshintergrund. Über die Hälfte von ihnen
durch beratende und unterstützende Maßnahmen die Ar- (9,6 Mio.) besaß die deutsche Staatsangehörigkeit (Sta-
beitsmarktintegration fördern (s. dazu auch Kap. C.2.1.2). tistisches Bundesamt 2017b) und damit alle Rechte und
Maßnahmen der Arbeitsmarktpolitik beziehen sich in Pflichten, die mit der deutschen Staatsbürgerschaft ver-
der Regel auf alle Erwerbspersonen. Menschen mit Mig- bunden sind. Auch EU-Staatsangehörige sind in Bezug
rationshintergrund sind jedoch im Durchschnitt schlechter auf wirtschaftliche und soziale Rechte Deutschen weit-
qualifiziert.95 Dadurch sind sie stärker von Arbeitslosigkeit gehend gleichgestellt; ebenso Drittstaatsangehörige, die
bedroht.96 Auch Diskriminierung kann hierbei eine Rolle schon länger in Deutschland leben. An Wahlen dürfen
spielen (s. dazu z. B. SVR-Forschungsbereich 2014a). Da- Ausländerinnen und Ausländer jedoch grundsätzlich nicht
rum ist diese Gruppe oftmals besonders auf staatliche teilnehmen, dieses Recht ist an die Staatsangehörigkeit
Unterstützungsleistungen und Fördermaßnahmen ange- gebunden (Joppke 2010: 32).97
wiesen. Der Staat kann die Arbeitsmarktintegration von
Zugewanderten durch allgemeine Maßnahmen fördern, Aufenthaltsrecht
aber auch durch Spezialmaßnahmen wie z. B. berufsbezo- Für Ausländerinnen und Ausländer gelten je nach Aufent-
gene Sprachkurse. Ein wichtiger Faktor ist darüber hinaus haltsdauer bzw. ‑titel unterschiedliche Regelungen. Diese
die Anerkennung beruflicher Abschlüsse, die im Ausland sollen die Zuwanderung steuern und Integration direkt
erworben wurden; diese regelt das Anerkennungsgesetz und indirekt fördern. Ausdrücklicher Zweck des Aufent-
(s. dazu Kap. C.2.2.2). Außerdem kann der Staat Diskri- haltsgesetzes ist die „Steuerung und Begrenzung“ von
minierung entgegenwirken, etwa durch Aufklärungs- Migration. Bei deren Gestaltung sollen nach dem Gesetz
kampagnen, gesetzliche Regelungen wie das Allgemei- die „Aufnahme- und Integrationsfähigkeit“ sowie die
ne Gleichbehandlungsgesetz (AGG) oder anonymisierte „wirtschaftlichen und arbeitsmarktpolitischen Interessen
Bewerbungsverfahren (s. Kap. C.2.2.4). der Bundesrepublik Deutschland“ berücksichtigt werden
 Durch rechtliche Regelungen sowie allgemeine (§ 1 Abs. 1 AufenthG). Die Anwendung des Gesetzes muss
und spezifische Maßnahmen kann der Staat Rahmenbe- sich an diesen Zwecken orientieren. Dabei sind Einwande-
dingungen schaffen, die eine chancengleiche Teilhabe rungsbegrenzung und Integrationsförderung in Einklang
am Arbeitsmarkt ermöglichen. Seine Handlungsmög- zu bringen. Die Politik ist also in dem Dilemma, dass sie
lichkeiten und sein Einfluss sind jedoch begrenzt. Denn Integration fördern soll, zugleich aber Pull-Effekte vermei-
der erfolgreiche Eintritt in den Arbeitsmarkt hängt in den muss (Thym 2016: 242).
einer Marktwirtschaft sowohl von individuellen Fak- Der Staat kann über die Ein- und Ausreise von Aus-
toren wie Sozialkapital und Netzwerken als auch von länderinnen und Ausländern entscheiden. Er erteilt Auf-
der wirtschaftlichen Lage des Landes ab. Schlüsselfak- enthaltstitel und kann diese auch widerrufen oder nicht
toren auf individueller Ebene sind das Bildungsniveau, verlängern, wenn die Umstände wegfallen, die einen
Sprachkenntnisse und Berufsabschlüsse bzw. die Frage, Aufenthalt in Deutschland begründet haben (§§  51ff.
inwieweit die Qualifikationen, die im Herkunftsland er- AufenthG).‍98 Solange Zugewanderte keinen unbefristeten
worben wurden, auf dem deutschen Arbeitsmarkt ver- Aufenthaltsstatus (Niederlassungserlaubnis) haben, ist ihr

95 Ein Drittel der Menschen mit Migrationshintergrund zwischen 25 und 65 Jahren hatte 2016 keinen berufsqualifizierenden Abschluss; das sind mehr
als dreimal so viele wie in der Bevölkerung ohne Migrationshintergrund (35,5 % gegenüber 9,3 %) (Statistisches Bundesamt 2017b; eigene Be-
rechnung). S. dazu auch Fn. 93.
96 Im Jahr 2016 betrug die Erwerbslosenquote der Personen ohne Migrationshintergrund (zwischen 15 und 65 Jahren) 3,4 Prozent; bei den Menschen
mit Migrationshintergrund lag sie mit 7,1 Prozent doppelt so hoch (Statistisches Bundesamt 2017d).
97 Eine Ausnahme bilden Staatsangehörige von Ländern der EU: Sie genießen seit 1992 auf kommunaler Ebene das aktive und passive Wahlrecht.
98 Dies ist z. B. der Fall, wenn die betreffende Person keine Arbeitserlaubnis mehr hat oder nicht mehr schutzbedürftig ist. Wenn eine Person straffällig
wird, kann sie ebenfalls ausgewiesen werden.

74 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
Integration als Querschnittsaufgabe

Aufenthalt in Deutschland mit einer gewissen Unsicher- 52–59). Für die Gruppe der subsidiär Schutzberechtig-
heit behaftet; ganz endet diese erst mit der Einbürgerung. ten102 wurde der Familiennachzug im März 2016 für zwei
Mit zunehmender Aufenthaltsdauer und Verwurzelung Jahre ausgesetzt. Dies war ein Mechanismus zur Krisen-
der Zugewanderten in der Gesellschaft steigt die Wahr- bewältigung: Er reagierte auf den deutlich erhöhten Zu-
scheinlichkeit, dass sie dauerhaft in Deutschland bleiben zug von Schutzsuchenden ab Herbst 2015. Im Februar
können.99 2018 wurde diese Aussetzung bis Juli 2018 verlängert;
Der ausländerrechtliche Status wirkt sich auf verschie- ab August 2018 soll ein begrenztes Kontingent von 1.000
dene Lebensbereiche aus: So kann ein ‚unsicherer‘ Auf- Personen pro Monat nachziehen dürfen.  Die Regelung
enthaltsstatus Unternehmen davon abhalten, die betref- ist umstritten, weil die längerfristige Trennung von Fa-
fende Person einzustellen, oder erschweren, dass sie eine milien die Integration behindern kann (s. dazu Strik/de
bestimmte Wohnung mieten kann. Der jeweilige Aufent- Hart/Nissen 2013: 102–105): Die Sorge um Angehörige
haltstitel kann auch die Lebensplanung der Zugewander- erschwert es, ‚innerlich‘ anzukommen und sich etwa
ten oder ihre Bereitschaft zur Integration beeinflussen um Spracherwerb und Arbeit zu bemühen (vgl. SVR-
(Anderson 2013: 28f.; Dustmann 1993: 153–168). Eine Forschungsbereich 2017d).103
Sonderstellung genießen Staatsangehörige anderer EU-
Staaten: In den Bereichen des Aufenthalts-, Arbeits- und Politische Teilhabe
Sozialrechts sind sie Deutschen weitgehend gleichgestellt Das aktive und passive Wahlrecht auf den verschiedenen
(Hailbronner 2014: Rn. 55). Allerdings sind sie in den ers- Ebenen der politischen Willensbildung ist in einer par-
ten fünf Jahren ihres Aufenthalts vom Bezug bestimmter lamentarischen Demokratie die höchste Form politischer
Sozialleistungen ausgeschlossen.‍100 Teilhabe. Dieses Recht erhalten jedoch grundsätzlich nur
Auch bestimmte Regelungen für Drittstaatsangehöri- Staatsangehörige eines Landes. Entsprechend sind Aus-
ge bilden grundsätzlich legitime staatliche Maßnahmen länderinnen und Ausländer in Deutschland vom aktiven
der Migrationssteuerung. So hängt z. B. der Arbeitsmarkt- und passiven Wahlrecht auf allen Ebenen ausgeschlossen;
zugang vom Aufenthaltszweck sowie von der Qualifika- nur EU-Staatsangehörige haben aufgrund einer europäi-
tion ab und erfordert bei einigen Gruppen eine Vorrang- schen Harmonisierung ein kommunales Wahlrecht. Auf
prüfung. Für Asylsuchende und Geduldete gibt es zum Teil kommunaler Ebene gibt es zudem vielerorts gewählte
besondere Regelungen, u. a. gilt für sie zunächst die sog. Ausländer- oder Integrations(bei)räte. Diese Institution
Residenzpflicht101 (§ 56 AsylG, § 61 AufenthG). Zur Förde- ermöglicht der Bevölkerung ohne deutsche Staatsange-
rung einer „nachhaltigen Integration“ können anerkannte hörigkeit zumindest eine begrenzte politische Mitwir-

IN BUND, LÄNDERN UND KOMMUNEN


Flüchtlinge über eine Wohnsitzauflage für drei Jahre ver- kung. Die Gremien sind allerdings von Ort zu Ort sehr
pflichtet werden, an einem bestimmten Ort zu wohnen verschieden und können ihre Aufgaben nicht immer über-

STEUERUNG VON INTEGRATION


(§ 12a AufenthG; SVR-Forschungsbereich 2016b). Solche zeugend erfüllen. Vor allem aber können sie das Wahl-
Auflagen können dafür sorgen, dass die Zugewanderten recht nicht ersetzen (Roth 2018: 643–644; Kersting 2008)
gleichmäßiger im Bundesgebiet verteilt werden. Ob dies (s. Info-Box 15 in Kap. C.4.1).
der Integration in jedem Fall dienlich ist, darf jedoch be- Es gibt jedoch noch andere Formen der politischen
zweifelt werden. Beteiligung, die nicht das Wahlrecht voraussetzen und
Je nach Aufenthaltstitel unterscheiden sich auch die somit von der Staatsbürgerschaft unabhängig sind. So
Regelungen, nach denen Familienangehörige nachziehen können Menschen z. B. unabhängig von ihrer Staatsan-
dürfen (ausführlich dazu SVR 2011: 97–114; SVR 2015: gehörigkeit den meisten politischen Parteien beitreten

99 Die Zahl der unbefristeten Aufenthaltstitel steigt mit der Dauer des Aufenthalts: Von den Drittstaatsangehörigen, die erst seit weniger als fünf
Jahren in Deutschland lebten, hatten 2016 nur 1,3 Prozent einen unbefristeten Aufenthaltstitel; bei jenen mit einer Aufenthaltsdauer von zehn
Jahren oder mehr waren es 80,1 Prozent (Statistisches Bundesamt 2017d; eigene Berechnung).
100 In den ersten fünf Jahren ihres Aufenthalts in Deutschland haben Unionsbürger und ‑bürgerinnen keinen Anspruch auf dauerhafte Leistungen nach
SGB II oder SGB XII, wenn sie nicht arbeiten, selbständig sind oder durch vorherige Arbeit einen Anspruch nach SGB II erworben haben (§ 7 Abs. 1
SGB II, § 23 Abs. 3 SGB XII); vgl. SVR 2017a: 43.
101 Die sog. Residenzpflicht beschränkt den Aufenthalt von Asylbewerberinnen und ‑bewerbern und Geduldeten auf einen bestimmten räumlichen
Bereich. Wenn sie diesen Bereich auch nur vorübergehend verlassen wollen, benötigen sie dafür stets eine Erlaubnis. Seit dem 1. Januar 2015
ist die Residenzpflicht grundsätzlich auf drei Monate begrenzt; nur für Asylbewerberinnen und ‑bewerber und Geduldete, deren Lebensunterhalt
nicht gesichert ist, wird der Wohnsitz durch eine Auflage (Wohnsitzauflage) eingeschränkt. Diese verpflichtet die Betroffenen im Unterschied zur
Residenzpflicht nicht dazu, sich nur in einem bestimmten Bereich physisch aufzuhalten, sie müssen lediglich dort wohnen. Seit August 2016 gilt
eine solche Wohnsitzauflage auch für anerkannte Flüchtlinge, die von Sozialleistungen abhängig sind; vgl. dazu SVR-Forschungsbereich 2016a.
102 Subsidiären Schutz erhalten Schutzsuchende, denen im Herkunftsland ernsthafter Schaden droht, die aber nicht von individueller Verfolgung
betroffen sind (§ 4 AsylG). Diesen Schutzstatus erhalten vor allem (Bürger‑)‌‌Kriegsflüchtlinge.
103 S. hierzu auch SVR 2018. Die Aussetzung betrifft allerdings nur einen sehr kleinen Teil der Menschen mit Migrationshintergrund in Deutschland.

Jahres gutachte n 2018 75


Integration als Querschnittsaufgabe

und sich dort aktiv betätigen,104 sie können an Demons- politischer Partizipation (Scholz 2012: 64; Hollifield 2004:
trationen und Unterschriftenaktionen teilnehmen oder 901).106 Zudem legt der Staat fest, unter welchen Um-
Petitionen eingeben (SVR 2014: 116–117; SVR 2013: ständen Zugewanderte die deutsche Staatsbürgerschaft
113–115). Außerdem können sie sich in Verbänden und erhalten können. Das betrifft nicht nur die Einbürgerung
Vereinen engagieren. Migrantenorganisationen haben in von Ausländerinnen und Ausländern, sondern auch die
Deutschland zunehmend ihren Platz zwischen anderen Frage, ob in Deutschland geborene Kinder ausländischer
Interessenverbänden und Nichtregierungsorganisationen Eltern die deutsche Staatsangehörigkeit erhalten.107
gefunden.
C.1.2.4 Soziale Teilhabe
Staatsbürgerschaft
Mit dem Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit (z. B. Grundlegend für Integration ist auch soziale Teilhabe, also
durch Einbürgerung, §§ 8–16 StAG) erlangen Zugewan- die Beteiligung am Gemeinwesen und die Einbindung in
derte alle damit einhergehenden Rechte und Pflichten.105 soziale Netzwerke. Soziale Teilhabe – damit sind primär
Dazu gehören auch ein sicherer Aufenthalt in Deutschland Kontakte zur einheimischen Bevölkerung gemeint – steht
und volle politische Teilhabe (Dietz 2002: 9). Liberale Ein- in einer engen Wechselbeziehung mit Teilhabe in anderen
bürgerungsregeln können sich positiv auf die Integration Bereichen: Soziale Netzwerke entstehen am Arbeitsplatz,
in den Arbeitsmarkt auswirken (Gathmann/Keller 2017). in der Schule, im Verein oder in der Nachbarschaft. Wer
Die Einbürgerung bestimmt aber nicht nur rechtlich über erwerbstätig ist, hat in der Regel Kontakt zu Arbeitskolle-
Möglichkeiten der Teilhabe und persönliche Ressourcen, ginnen und ‑kollegen oder auch zu Kundschaft. Wer eine
sie hat auch einen hohen ideellen und symbolischen Schule oder Hochschule besucht, sitzt – eventuell nach
Wert: Menschen mit Migrationshintergrund werden aus- einer Übergangsphase in separaten Sprachklassen für neu
drücklich als vollwertige Mitglieder der Gesellschaft an- Zugewanderte – täglich mit den Mitschülerinnen und Mit-
erkannt (s. dazu Fick 2016). Einbürgerung bzw. Staatsbür- schülern bzw. den Kommilitonen und Kommilitoninnen
gerschaft kann in einer Einwanderungsgesellschaft also zusammen. Auch Kultur, Sport und Freizeitaktivitäten kön-
dazu beitragen, Zugewanderte nicht nur politisch in die nen soziale Kontakte, Austausch und Begegnung fördern
Ordnung des Aufenthaltsstaats zu integrieren, sondern (s. dazu z. B. Schmidt/Weick 2017). Solche Netzwerke
auch in sozialer, gesellschaftlicher und wirtschaftlicher können wiederum helfen, eine Wohnung oder Arbeit zu
Hinsicht (SVR 2010: 70–71). finden. Zudem können darüber z. B. Informationen zum
Schul- oder Gesundheitssystem weitergegeben und in-
Steuerungsmöglichkeiten im Bereich des rechtlichen terkulturelle Kompetenzen vermittelt und geübt werden.
Status Besonders Vereine können helfen, über Herkunftsgrup-
Wie bereits angesprochen, bestimmt der Staat über den pen hinweg den sozialen Zusammenhalt zu stärken und
rechtlichen Status von und den Umgang mit Zugewan- die Teilhabe im sozialen Umfeld zu fördern (SVR 2010:
derten. Der Staat hat hier eine hohe Steuerungsmacht. Er 114). Für Jugendliche ist besonders der Kontakt zu Gleich-
bestimmt, wer einreisen und bleiben darf, wer seine Fa- altrigen wichtig, um die Freizeit zu gestalten oder sich
milie nachholen darf und wer wieder ausreisen muss. Er kulturell und sozial zu orientieren. Peergroups sind Lern-
entscheidet darüber, welchen Rechtsstatus zugewander- gruppen, die ggf. neue Bildungs- und Sozialisationsräume
te Personen erhalten und welche Anforderungen, Rechte eröffnen und den Erwerb sozialer Kompetenzen fördern
und Pflichten damit verbunden sind. Somit bestimmt er können.
über ihre rechtliche ‚Ausstattung‘ und ihre Möglichkeiten

104 SPD, Bündnis 90/Die Grünen, Die Linke und AfD erlauben eine Parteimitgliedschaft unabhängig von der Staatsangehörigkeit, die FDP ab einem
Aufenthalt von zwei Jahren in Deutschland. Bei CDU und CSU können nur EU-Staatsangehörige Mitglied werden; die CSU bietet diese Möglichkeit
auch Drittstaatsangehörigen nach drei Jahren Aufenthalt. Beide Parteien ermöglichen Drittstaatsangehörigen unabhängig von der Aufenthaltsdauer
eine Gastmitgliedschaft.
105 Damit genießen sie auch diejenigen Grundrechte, die als „Deutschenrechte“ Staatsangehörigen vorbehalten sind. Dies betrifft insbesondere die
Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG), die Vereinigungsfreiheit (Art. 9 GG), das Freizügigkeitsrecht (Art. 11 GG), die Berufsfreiheit (Art. 12 GG) und
den Schutz der Staatsangehörigkeit (Art. 16 GG).
106 Dabei ist der Nationalstaat allerdings zum Teil an völkerrechtliche und unionsrechtliche Vorgaben gebunden; dadurch sind seine Handlungsmög-
lichkeiten im Bereich des Migrationsrechts und somit der Zuwanderungssteuerung einschränkt (s. Kap. B.2).
107 Nach geltendem Recht haben Ausländerinnen und Ausländer einen Anspruch auf Einbürgerung, wenn sie sich seit mindestens acht Jahren recht-
mäßig in Deutschland aufhalten und eine Reihe weiterer Voraussetzungen erfüllen (§§ 10–12b StAG). In anderen Fällen liegt die Einbürgerung im
Ermessen der Behörden (§§ 8–9 StAG). In Deutschland geborene Kinder ausländischer Staatsangehöriger erhalten die deutsche Staatsangehörigkeit,
wenn sich vor ihrer Geburt mindestens ein Elternteil schon mindestens acht Jahre rechtmäßig in Deutschland aufgehalten hat und ein unbefristetes
Aufenthaltsrecht hat (§ 4 Abs. 3 StAG). Der SVR hat vorgeschlagen, das Staatsangehörigkeitsrecht durch einen „Doppelpass mit Generationen-
schnitt“ weiterzuentwickeln (SVR 2017b; s. dazu Kap. C.2.2.3).

76 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
Integration als Querschnittsaufgabe

Informelle soziale Kontakte sind zudem wichtig, um Wie das SVR-Integrationsbarometer von 2016 gezeigt
die Sprache zu lernen bzw. bestehende Sprachfähigkeiten hat, beziehen Zugewanderte ebenso wie die Mehrheits-
zu erweitern. Nicht zuletzt werden im Kontakt mit Ar- bevölkerung Zugehörigkeit zur Gesellschaft in Deutsch-
beitskollegen und ‑kolleginnen oder Mitschülerinnen und land nicht in erster Linie auf feste Ein- bzw. Ausschluss-
Mitschülern auch Werte, Normen und soziale Praktiken kriterien wie Geburt in Deutschland, Abstammung oder
ausgetauscht, auch wenn dies eher indirekt geschieht. Religionszugehörigkeit (SVR 2016: 33–40). Wichtiger ist
Dafür ist es wichtig, auch über die eigene Gruppe hinaus z. B. die Teilhabe am Arbeitsmarkt. „Damit ist die Ge-
Kontakte zu knüpfen. Hier spielt das Wohnumfeld eine sellschaft in Deutschland kein ‚exklusiver Club‘, allerdings
zentrale Rolle: Segregierte Nachbarschaften können zu- muss die Zugehörigkeit im wahrsten Sinne des Wortes
nächst das Ankommen erleichtern, auf Dauer aber den erarbeitet werden“ (SVR 2016: 7; vgl. Heckmann 2015:
Kontakt zur Mehrheitsbevölkerung erschweren (SVR 202). Ein entscheidender Faktor ist, wie die Menschen
2010: 197; Häußermann 2009: 235; s. auch Bade 1983). am Arbeitsplatz miteinander umgehen und inwieweit
sie die jeweils anderen akzeptieren. Weitere wichtige
Möglichkeiten der Steuerung sozialer Teilhabe Aspekte sind das gesellschaftliche Klima und die Offen-
Soziale Teilhabe kann durch die Arbeit von Vereinen, in heit der Zugewanderten und der Mehrheitsbevölkerung.
Nachbarschaften, an Schulen und am Arbeitsplatz entste- Diskriminierung und Ausgrenzung verhindern oder er-
hen. Staatliche Handlungsspielräume bestehen hier z. B. schweren Zugehörigkeit und damit Integration. Wenn die
über Engagementpolitik, die Förderung von Kultur- und Zugewanderten Diskriminierung erfahren (haben), sind
Sportvereinen und die Stärkung benachteiligter Quartie- sie möglicherweise weniger bereit, sich in die Aufnahme-
re (Gestmann/Hilz 2017: 270). Beispielsweise sollte die gesellschaft einzubringen, und beziehen sich stattdessen
Stadtentwicklungspolitik dafür sorgen, dass vor allem in (wieder) stärker auf die Herkunftsgruppe(n) („Reethni-
sozioökonomisch schlechtergestellten Vierteln eine sozi- sierung“) (Uslucan/Yalcin 2012: 33–35). Ausgrenzung
al und ethnisch ausgewogene Bewohnerschaft entstehen und Benachteiligung können zudem die Gesundheit
kann. Damit soll verhindert werden, dass Wohnbezirke beeinträchtigen. Außerdem können sie die (emotionale
verarmen und die dort lebenden Menschen sozial und und physische) Gewaltbereitschaft erhöhen, aber auch
räumlich ausgegrenzt werden (Articus 2010: 168–182; das Risiko, dass die Betroffenen selbst Opfer von Gewalt
SVR 2012: 57).  Bei sozialer Teilhabe hängt das Ge- werden (ausführlich dazu Uslucan/Yalcin 2012).
lingen stärker als in anderen Bereichen von der Mehr-
heitsbevölkerung und ihrer Offenheit ab. Nur ein Klima Möglichkeiten der Steuerung von Zugehörigkeit

IN BUND, LÄNDERN UND KOMMUNEN


gegenseitigen Vertrauens kann Menschen ermutigen, Symbolische Akte wie Integrationsgipfel und Einwande-
sich zu beteiligen und sich für Neues und Fremdes zu rungsfeiern, aber auch eine interkulturelle Öffnung der

STEUERUNG VON INTEGRATION


öffnen. Eine Zusammenarbeit mit Migrantenorganisa- Verwaltung signalisieren den Zugewanderten, dass sie
tionen, Räume für Begegnung oder Angebote zum in- willkommen sind. Damit kann der Staat selbst einen Bei-
terkulturellen und interreligiösen Dialog können hierzu trag zum gesellschaftlichen Diskurs leisten. Immer wieder
einen Beitrag leisten. Die Initiative zum Austausch muss entstehen Debatten um die Frage, wie das gesellschaft-
dabei von der Mehrheitsbevölkerung und von den Zuge- liche Zusammenleben in der Einwanderungsgesellschaft
wanderten selbst ausgehen. Der Staat kann Räume für ausgestaltet werden soll, ob dafür z. B. eine sog. Leitkul-
Begegnungen schaffen und Organisationen mit Ressour- tur oder ein Leitbild zielführend ist, in welchem Rahmen
cen unterstützen. Er kann aber nicht verordnen, dass sich ein muslimisches Kopftuch getragen werden kann und
zwischen Kindern, in der Nachbarschaft, unter Kollegin- ob der Islam zu Deutschland gehört oder nicht. Sie ver-
nen und Kollegen oder zwischen Vereinsmitgliedern Be- deutlichen, wie wichtig (und unausweichlich) eine ge-
ziehungen entwickeln. sellschaftliche Auseinandersetzung darüber ist, was das
Zusammenleben in kultureller Vielfalt ausmacht und wie
C.1.2.5 Zugehörigkeit und Identifikation es gestaltet werden kann. „Eine Migrationsgesellschaft
sollte derartige Identitätsdebatten nicht scheuen“ (Thym
Die Entwicklung eines Zugehörigkeitsgefühls und die 2017c: 208). Die daran beteiligten Institutionen und
Identifikation mit dem Land, in dem man lebt, sind sozi- Individuen müssen aber bedenken, dass sie mitverant-
alpsychologische Vorgänge, die Zeit und Geduld brauchen. wortlich dafür sind, welche Themen dabei diskutiert und
Sie beruhen auf gesellschaftlicher Teilhabe und sozialer welche Argumente vertreten werden.
Einbindung: „Über die erfolgreiche Eingliederung in die Der Staat kann darüber hinaus auch gezielt Begeg-
verschiedenen gesellschaftlichen Institutionen und die nungsmöglichkeiten schaffen oder fördern, die durch
Einbettung in positiv empfundene soziale Beziehungen zwischenmenschliche Kontakte wechselseitige Vorurtei-
entwickelt sich schließlich ein Gefühl des Dazugehörens“ le abbauen helfen. Er kann Diskriminierung, Rassismus
(Lutz/Heckmann 2010: 207). und Extremismus bestrafen, ihnen durch präventive
Maßnahmen entgegentreten und die gleiche Teilhabe

Jahres gutachte n 2018 77


Integration als Querschnittsaufgabe

aller Menschen an den gesellschaftlichen Institutionen Regulative Politik


fördern.  Staatliche Maßnahmen können nicht di- Regulative Politik dient allgemein dazu, ein bestimmtes
rekt bewirken, dass Zugewanderte sich emotional an Verhalten vorzuschreiben. Entsprechende Normen wer-
Deutschland gebunden fühlen.108 Gesetzliche Regelun- den ggf. durch staatlichen Zwang oder Sanktionen durch-
gen und damit einhergehende Rechte können aber gesetzt. Damit ist regulative Politik ein sehr „unmittelba-
Anerkennung und Respekt signalisieren und damit die rer“ staatlicher Eingriff (Blätte 2016: 82). Beispiele dafür
Identifikation mit Deutschland erleichtern (Blätte 2016: sind im vorliegenden Bereich das Aufenthaltsrecht und
85; SVR-Forschungsbereich 2017c: 22–23). Gleichzeitig die Regelungen zur Einbürgerung, aber auch die Schul-
müssen die Einzelnen dieses Angebot auch annehmen. pflicht.
Fest verankert ist in der Integrationspolitik der Grund-
satz des Förderns und Forderns, der in den letzten Jah-
C.1.3 Ansätze und Bedingungen für ren ausgebaut wurde. Dabei sind insbesondere Teile der
staatliche Steuerung Komponente „Fordern“ der regulativen Politik zuzuord-
nen. So kann es sich auf die Höhe der Sozialleistungen
Staatliche Handlungsansätze lassen sich zum einen da- oder den Aufenthaltsstatus negativ auswirken, wenn
nach unterscheiden, wie sie Steuerung verstehen, zum Zugewanderte bestimmte Pflichten oder Anforderungen
anderen danach, welche Zielgruppen sie mit welchen nicht erfüllen, z. B. nicht am Integrationskurs teilnehmen
(allgemeinen oder speziellen) Maßnahmen anvisieren. oder keine ausreichenden Sprachkenntnisse nachwei-
Die Steuerungskompetenzen im Bereich von Integration sen können (Burgi 2016: 1018).110 Zur regulativen Politik
verteilen sich sowohl auf mehrere Politikfelder als auch gehört auch, dass in einigen Berufsgruppen Frauen kein
auf die verschiedenen staatlichen Ebenen. Kopftuch tragen dürfen. Diese Art der Steuerung hat eine
hohe Durchsetzungskraft – Integration kann sie allerdings
C.1.3.1 Steuerung zwischen Regulieren und nicht erzwingen.
­Überzeugen
Distributive Politik
Grundsätzlich stehen dem Staat verschiedene Mittel zur Distributive Politik umfasst Dienstleistungen oder Un-
Verfügung, um gesellschaftliche Teilhabe oder die Bedin- terstützungsangebote in verschiedenen Bereichen wie
gungen dafür zu steuern (Blätte 2017: 10–16; 2016; vgl. Bildung, Arbeitsmarkt oder sozialer Teilhabe. Dazu ge-
Lowi 1964: 677–715; Wilson 1980: 366–372; Freeman hören Integrationskurse,111 Weiterbildungsangebote, Mi-
2006: 227–247; s. auch Kap. A) (Abb. C.1):109 grationsberatung oder die Qualifizierung von Betreuungs-
–– Regulative Politik: Gesetze und Vorschriften fordern und Lehrpersonal. Die Angebote können sich entweder
ein bestimmtes individuelles Verhalten, das im Zwei- speziell an die Gruppe der Zugewanderten richten oder
felsfall mit Sanktionen durchgesetzt wird. der ganzen Bevölkerung offenstehen. Sie sind in der Re-
–– Distributive Politik: Für bestimmte Personengruppen gel freiwillig, d. h. es besteht keine Verpflichtung, sie zu
werden Leistungen bereitgestellt, z. B. Kurse, Bera- nutzen. In Kombination mit regulativen Maßnahmen kön-
tungsangebote, Förderprogramme usw. nen aber starke Anreize gesetzt werden, diese Angebote
–– Redistributive Politik: Dazu gehören vor allem soziale wahrzunehmen.
Transferleistungen, die die verfügbaren Mittel ‚umver-
teilen‘. Redistributive Politik
–– Kooperative Politik: Der Staat bezieht gesellschaftliche Redistributive Maßnahmen sind ein spezieller Bereich
Akteure und Akteurinnen ein bzw. mobilisiert sie, um distributiver Politik. Sie verteilen (finanzielle) Ressour-
bestimmte politische Ziele zu erreichen. cen um, um eine ungleiche Ausstattung auszugleichen.
–– Persuasive Politik: Mit symbolischen Handlungen wirbt Solche Maßnahmen richten sich zwar in der Regel an be-
der Staat für ein gesellschaftliches Ziel. stimmte Zielgruppen, aber meist nicht nur an Ausländer

108 Identifikation kann nicht rechtlich angeordnet werden; deshalb äußert sich das Aufenthaltsgesetz an keiner Stelle zu diesem Punkt (Eichenhofer
2013: 278).
109 Die folgende Darstellung versteht sich nicht als trennscharfe Unterscheidung dieser Bereiche; sie soll vielmehr die Bandbreite staatlicher Hand-
lungsmöglichkeiten verdeutlichen.
110 Die Nichtteilnahme an Integrationskursen kann dazu führen, dass die Aufenthaltserlaubnis nicht verlängert wird (§ 8 Abs. 3 AufenthG); außerdem
können die Sozialleistungen gekürzt werden (§ 5b Abs. 2 AsylbLG, § 31 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 SGB II). Für die Erteilung eines dauerhaften Aufenthaltstitels
müssen u. a. ein bestimmtes Sprachniveau sowie Grundkenntnisse der Rechts- und Gesellschaftsordnung und der Lebensverhältnisse in Deutschland
nachgewiesen werden (§§ 9f. AufenthG).
111 Das Beispiel der Integrationskurse zeigt deutlich, dass die verschiedenen Steuerungsformen nicht trennscharf abgegrenzt werden können. Integ-
rationskurse an sich gehören zur distributiven Politik, weil sie eine staatlich finanzierte Dienstleistung sind. Die Verpflichtung bestimmter Gruppen
zum Besuch solcher Kurse (und ggf. damit verbundene Sanktionen) fällt hingegen unter regulative Politik.

78 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
Integration als Querschnittsaufgabe

Abb. C.1 Steuerungsformen der Integrationspolitik und Beispiele

regulativ distributiv kooperativ persuasiv

explizite aktivierende weiche


Rechtsregeln Integrationspolitik Steuerung

Schulpflicht Integrations- und Integrationsgipfel, ‚Willkommenskultur‘


Sprachkurse Islamkonferenz
Pflicht zur Teilnahme interkulturelle
am Integrationskurs Beratungsangebote Integrationsbeiräte Öffnung

Beschränkung des Qualifizierungsmaß- Initiativen zum Möglichkeiten der


Arbeitsmarktzugangs nahmen interkulturellen politischen Partizipa-
Beispiele Austausch tion
Residenzpflicht/ Qualifizierung von
Wohnsitzauflage Lehrpersonal Einbürgerungskam-
pagnen
Einbürgerungsrecht sozialer Wohnungsbau
Kopftuch-/‚Leitkultur‘-
Baurecht Debatte

Quelle: eigene Darstellung

und Ausländerinnen oder Menschen mit Migrationshin- räte werden beispielsweise Zugewanderte selbst in die

IN BUND, LÄNDERN UND KOMMUNEN


tergrund. Ausschlaggebend ist vielmehr die Bedürftigkeit Gestaltung der Integrationspolitik einbezogen.
der angesprochenen Personen. Insofern kommen diese

STEUERUNG VON INTEGRATION


Maßnahmen allen zugute, unabhängig vom Kriterium des Persuasive Politik
Migrationshintergrunds. Bei redistributiver Politik geht es Persuasive Ansätze nutzen Symbole und Signale, um
um Fragen von Gerechtigkeit und Verteilung. Deshalb sind soziale Teilhabe und Zugehörigkeit zu fördern. Das Nar-
diese Maßnahmen oft umstritten; an der Frage, wem sie rativ der ‚Willkommenskultur‘ gehört dazu ebenso wie
zustehen, kristallisieren sich Debatten um Zugehörigkeit die Einbürgerungskampagnen einiger Bundesländer und
(Blätte 2017: 12).112 die Förderung von Kultur- und Freizeitangeboten oder
ehrenamtlicher Initiativen. Solche Maßnahmen sind ein
Kooperative Politik Zeichen dafür, dass Deutschland sich als Einwanderungs-
Integration wird keineswegs durch den Staat allein gestal- land versteht. Sie werben für Offenheit aufseiten der
tet: Ohne die Mitwirkung der Gesellschaft und nichtstaat- Zugewanderten ebenso wie der Mehrheitsbevölkerung.
licher Akteure und Akteurinnen ist gleichberechtigte Teil- Aber auch die Debatte um eine ‚Leitkultur‘ ist symboli-
habe nicht zu erreichen. Ansätze kooperativer Steuerung, sche Politik, die überzeugen und Orientierung geben will.
wie etwa die Integrationsgipfel und die Deutsche Islam Um den Inhalt persuasiver Politikansätze sollte daher in
Konferenz, binden diese Akteurinnen und Akteure ein. Sie der Demokratie ebenso gerungen werden wie um die
haben mit dazu beigetragen, dass im Bereich der Integ- Ausgestaltung der Gesetze.
ration in den letzten Jahren Fortschritte gemacht wurden
und der Dialog zwischen den beteiligten Personen und In- Die genannten Steuerungsansätze ergänzen einander,
stitutionen ausgebaut und verbessert wurde (Blätte 2016: sie können sich aber auch widersprechen.  Nicht alle
84). Über Migrantenorganisationen oder Integrationsbei- Maßnahmen benötigen eine gesetzliche Grundlage:

112 Zu beobachten war dies u. a. in der Debatte darüber, ob und unter welchen Voraussetzungen Unionsbürgerinnen und ‑bürger Sozialleistungen in
Anspruch nehmen können; vgl. SVR 2017a: 43.

Jahres gutachte n 2018 79


Integration als Querschnittsaufgabe

Regulative, d. h. sanktionierende Maßnahmen müssen insgesamt. Integrationspolitik in einem weiten Sinne ist
ausdrücklich geregelt sein,113 distributive, kooperative daher immer Querschnittspolitik, die die Regelstrukturen
und persuasive Maßnahmen einer aktivierenden Sozi- so ausgestaltet, dass sie Integration fördern. Solche all-
al- und Arbeitsmarktpolitik hingegen nicht unbedingt gemeinen Maßnahmen, die sich nicht ausdrücklich der
(Thym 2016: 241–242).  Da Teilhabe auf das alltägli- Integration widmen und sich nicht oder nur am Rande
che Handeln verschiedenster Personen und Instanzen an Zugewanderte richten,114 beeinflussen Integration oft
angewiesen ist, darf sich der Staat nicht auf regulative stärker als Spezialprogramme (vgl. SVR 2014: 152–160).
Maßnahmen beschränken: „Steuerung mit dem Instru-  Integrationspolitik lässt sich somit nicht klar von
mentarium der regulativen Politik mag den schnellen anderen Politikfeldern abgrenzen, sondern ist eng mit
Beifall eines Teils des Publikums der Staatsbürger finden, ihnen verwoben. Als Querschnittsthema betrifft Integ-
legt aber den Nährboden für weitreichende künftige ration fast alle Bereiche: von Bildung und Kultur über
integrationspolitische Schwierigkeiten. Integrationspoli- Arbeitsmarkt und Gesundheit bis zu Wohnungsbau und
tik gewinnt durch Kooperation und Persuasion“ (Blätte Stadtentwicklung.115 Deshalb ist auch die Forderung
2017: 16). nach einem eigenen Integrationsministerium nicht
überzeugend (Info-Box 7).  Integration ist vielmehr
C.1.3.2 Integrationspolitik durch allgemeine und eine zentrale politische Zielvorgabe, die bei allen Ent-
spezielle Maßnahmen scheidungen, auf allen Ebenen und in allen Fachberei-
chen ‚mitgedacht‘ werden muss. Dazu braucht es ein
Integrationspolitische Maßnahmen lassen sich auch nach politisches Mainstreaming (SVR-Forschungsbereich 2017c:
ihrer Zielgruppe unterscheiden: Integrationspolitik im en- 6–7; Scholten/Collett/Petrovic 2017; Bendel 2014).116 Da-
geren Sinne bezeichnet Maßnahmen, die sich speziell an mit verschiebt sich der Schwerpunkt von speziellen zu all-
Zugewanderte richten. Solche Maßnahmen sind wichtig, gemeinen Maßnahmen.  Eine zielgruppenspezifische
weil sie an den konkreten Herausforderungen bzw. der Herangehensweise tritt in den Hintergrund; stattdessen
besonderen Situation von Zugewanderten ansetzen (vgl. müssen die Regelstrukturen für Zugewanderte (und ge-
SVR 2014: 138–152). Beispiele hierfür sind die Integrati- sellschaftliche Diversität insgesamt) geöffnet werden.
onskurse oder die Vorbereitungsklassen für neu zugewan- Außerdem sollte in allen Ressorts ein Bewusstsein dafür
derte Kinder und Jugendliche. Auch die Anerkennung von entstehen, dass die Rahmenbedingungen für Teilhabe
im Ausland erworbenen Berufsabschlüssen spielt in ers- auch durch Politikfelder mitgestaltet werden (können),
ter Linie für Zugewanderte eine Rolle, und die Frage der die sich nicht ausdrücklich als Integrationspolitik verste-
Einbürgerung betrifft nur Ausländerinnen und Ausländer. hen. Die Bedürfnisse verschiedener gesellschaftlicher
Eine umfassende und chancengleiche Teilhabe erfor- Gruppen sollten daher in allen Bereichen stets mitge-
dert jedoch mehr als solche speziellen Maßnahmen: Sie dacht werden.
benötigt ein durchlässiges Bildungssystem, das Kinder In einem weiten Sinne soll Mainstreaming auch be-
und Jugendliche mit schlechten Ausgangsbedingungen wirken, dass (kulturelle) Vielfalt allgemein anerkannt
fördert und Nachteile ausgleicht. Sie erfordert eine Stadt- und die Gesellschaft dafür sensibilisiert wird (Scholten/
entwicklung, die segregierten Stadtteilen vorbeugt und Collett/Petrovic 2017: 15). Dafür braucht es integrations-
bei der Entwicklung neuer Flächen integrationspolitische politische Visionen, Strategien und Ziele, die z. B. den ge-
Aspekte berücksichtigt, und eine Arbeitsmarktpolitik, die sellschaftlichen Diskurs prägen und darüber gesellschaft-
der gesamten Bevölkerung ungeachtet der Herkunft den lichen Zusammenhalt und Integration fördern (Collett/
Zugang zum Arbeitsmarkt ermöglicht. Damit Integration Petrovic 2014: 1). Ein Beispiel dafür ist die Stärkung einer
gelingt, ist die Ausgestaltung der Regelsysteme entschei- „Willkommens- und Anerkennungskultur“ (CDU/CSU/SPD
dend (z.  B. des Bildungssystems). Gleichzeitig betrifft 2013: 106), die im Koalitionsvertrag von 2013 angestrebt
dies nicht nur Zugewanderte, sondern die Gesellschaft wurde. Sie sollte u. a. dadurch umgesetzt werden, dass

113 Nach dem Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes darf die Verwaltung in bestimmten Bereichen nicht ohne Gesetz tätig werden, d. h. sie darf nur
dann handeln, wenn dafür eine gesetzliche (Ermächtigungs‑)‌‌Grundlage besteht.
114 So haben etwa die Arbeitsmarktreformen der Agenda 2010 auch die Arbeitsmarktintegration von Zugewanderten wesentlich beeinflusst, obwohl
sie sich nicht in erster Linie an diese Gruppe richteten; s. Kap. C.2.1.2.
115 Nur Landwirtschafts- und Umweltpolitik haben relativ wenig Berührungspunkte mit Migration und Integration. Mit Themen wie Saisonarbeit,
Anerkennung ausländischer Berufsabschlüsse oder Förderung des Umweltbewusstseins bei neu Zugewanderten gibt es aber selbst hier Bezüge
(Schamburek 2016).
116 Das Konzept des Mainstreamings stammt aus der Gleichstellungspolitik. Gender Mainstreaming bedeutet, dass bei allen Entscheidungen und
Maßnahmen bedacht wird, wie sich die Lebenssituationen von Frauen und Männern unterscheiden und wie sich konkrete Maßnahmen jeweils
auf die unterschiedlichen Gruppen auswirken. Dazu müssen sich alle Beteiligten ihrer Verantwortung für eine gendersensible Politik bewusst sein.
Gleichstellung wird damit zu einer Aufgabe aller, sie beschränkt sich nicht auf ein eigenes Ministerium; vgl. Walby 2005.

80 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
Integration als Querschnittsaufgabe

Info-Box 7 Braucht Deutschland ein Integrationsministerium?


In Deutschland gibt es auf der Bundesebene bisher kein Ministerium, das nur für Migration und Integration
zuständig ist. Ein solches wird jedoch immer wieder von verschiedenen Seiten gefordert (s. z. B. Eichenho-
fer/Dilmaghani 2017: 22; Baumer/Haussmann/Holzberger 2017; Bündnis 90/Die Grünen 2017; vgl. Brüning
2017). Es soll Zuständigkeiten bündeln, dem Handlungsfeld Integration mehr Gewicht verleihen und eine
strategische Steuerung gewährleisten, um der ‚Mammutaufgabe Integration‘ angemessen Rechnung zu tragen.
Da Integration eine Querschnittsaufgabe darstellt, sind mit diesem Thema faktisch verschiedene Ministerien
betraut. Das Bundesministerium des Innern (BMI) etwa ist zuständig für das Aufenthalts- und Asylrecht, das
Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) für die Arbeitsmarktintegration und die soziale Absicherung
von Zugewanderten. Der zentrale Bereich der Bildungspolitik untersteht dagegen den Ländern. Die allgemei-
nen Maßnahmen liegen ohnehin bei den jeweils verantwortlichen Ressorts.

Insofern ist es unmöglich, alle politischen Zuständigkeiten, die Integration betreffen, in einem Bundesminis-
terium zu versammeln. Ein solches könnte nur die Verantwortung für einige spezielle Maßnahmen bündeln,
z. B. die Aufgaben des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge (BAMF). Das rechtfertigt jedoch kein eigenes
Ministerium für Integration. Bei einem solchen bestünde zudem die Gefahr, dass vor allem Sonderprogramme
für Zugewanderte aufgelegt werden, anstatt die Regelsysteme in den verschiedenen Bereichen (Bildung, Ar-
beitsmarkt etc.) so anzupassen, wie es notwendig ist.

Aus der Sicht des SVR ist ein Integrationsministerium daher nicht zielführend. Sinnvoller wäre, das Mainstrea-
ming von Integrationsaufgaben voranzutreiben. Beispielsweise könnte man dezentral Fachbereiche für Integ-
rationsfragen einrichten, um die einschlägigen Ressorts zu stärken. Darüber hinaus muss die Zusammenarbeit
zwischen den Ministerien auf Bundesebene gestärkt und besser koordiniert werden. Dazu könnte eine ständige
Runde der Staatssekretärinnen und Staatssekretäre eingerichtet werden, oder das Bundeskanzleramt könnte
eine koordinierende Funktion übernehmen. Möglicherweise könnte auch der Nationale Aktionsplan Integration
reaktiviert werden. Auch die Koordination zwischen Bund und Ländern wäre zu verbessern (sog. Whole-of-
Government-Ansatz; vgl. Ohliger/Mesghena 2017; Angenendt/Bendel 2017).

IN BUND, LÄNDERN UND KOMMUNEN


STEUERUNG VON INTEGRATION
Staat und Verwaltung sich interkulturell öffnen117 (vgl. te Gruppe, und sie muss jeweils passgenaue Maßnah-
BAMF 2015a zum Modellprojekt „Willkommensbehör- men für konkrete Bedarfe oder Bereiche entwickeln.
den“). So kann sie auch Konkurrenzdebatten, Segregation und
Der Ansatz des Mainstreamings ergibt sich logisch aus Stigmatisierung vermeiden (Collett/Petrovic 2014: 28).
dem Integrationsverständnis des SVR: Alle Menschen sol-
len die gleichen Chancen auf Teilhabe an den zentralen C.1.3.3 Integrationspolitik der verschiedenen
Bereichen des gesellschaftlichen Lebens erhalten. Dafür staatlichen Ebenen
braucht es nicht nur Spezialmaßnahmen für Menschen
mit Migrationshintergrund. Durch Mainstreaming können Die Gesetzgebungskompetenzen und Verwaltungsauf-
Zugewanderte erreicht werden, ohne dass sie direkt oder gaben im Bereich der Integrationspolitik verteilen sich
ausschließlich in den Blick genommen werden. Zudem auf mehrere Stellen in Bund, Ländern und Kommunen118
berücksichtigt dieser Ansatz, dass Menschen mit Mig- (Tab.  C.1). Eine effektive Integrationspolitik erfordert
rationshintergrund eine vielschichtige Gruppe sind und daher, dass diese Stellen auf allen Ebenen zusammen-
sich ihre Bedürfnisse erheblich unterscheiden können (s. spielen (vgl. SVR 2012: 58–67). Die folgenden Kapitel
Kap. C.1.1).  Integrationspolitik muss sich auf die ge- befassen sich genauer mit der Steuerung von Integration
samte Gesellschaft richten, nicht nur auf eine bestimm- auf Bundesebene (s. Kap. C.2), Länderebene (s. Kap. C.3)

117 Interkulturelle Öffnung „markiert in einem allgemeinen Verständnis einen Diskurs über die Herausforderungen einer in verschiedenen Hinsichten
vielfältigen, zunehmend heterogenen Gesellschaft, die einen Prozess der Veränderung ihrer Institutionen und Organisationen verlangt“ (Filsinger
2017: 640). Bezogen auf die Verwaltung bezeichnet das Konzept eine Organisations- und Personalentwicklung, die der Diversität der Bevölkerung
Rechnung trägt. Dabei soll nicht nur der Anteil der Zugewanderten in der Verwaltung erhöht werden. Es geht auch darum, unterschiedliche Be-
dürfnisse zu berücksichtigen und Zugangsbarrieren abzubauen; s. auch Kap. C.2.2.5.
118 Der Begriff Kommune umfasst Städte und Gemeinden ebenso wie Gemeindeverbände und Landkreise (SVR 2012: 64).

Jahres gutachte n 2018 81


Integration als Querschnittsaufgabe

Tab. C.1 Zuständigkeit für Integration auf den verschiedenen Verwaltungsebenen

Bund Länder Kommunen


Rechtsetzung – Politikbereiche in alleiniger –P
 olitikbereiche in aus- – E rlass von Satzungen in
Zuständigkeit des Bundes: schließlicher Zuständigkeit Selbstverwaltungsangele-
Einwanderung, Staatsange- der Länder: u. a. Bildung, genheiten
hörigkeit Kultur, Religion, öffentliche
– Politikbereiche mit konkur- Sicherheit
rierender Gesetzgebung: –M
 itwirkung an der Bundes-
Aufenthaltsrecht, Flücht- gesetzgebung (Bundesrat)
lingspolitik, Arbeitsmarkt –G
 estaltung der Rahmenbe-
dingungen für Kommunen
Verwaltung und – Integrationsförderung nach –U
 msetzung von Bundes- – lokale Umsetzung von Ge-
Umsetzung dem AufenthG (BAMF) und Landesrecht (Verwal- setzen und Programmen
tungshoheit): Entscheidung – f reiwillige Aufgaben, z. B.
über Zuständigkeiten und zusätzliche Freizeit- und
Verfahren Bildungsangebote, Kultur­
einrichtungen, Stadtent-
wicklung
indirekte – Formulierung von Leitbil- – F ormulierung von Leitbil- – F ormulierung von Leitbil-
S­ teuerung dern und Zielen dern und Zielen dern und Zielen
– Förderprogramme – F örderprogramme – F örderprogramme
– Gipfel, Kampagnen und –G  ipfel, Kampagnen und – r unde Tische, Kampagnen
andere informelle Politik andere informelle Politik und andere informelle
Politik

Quelle: SVR-Forschungsbereich 2017c: 9

und kommunaler Ebene (s. Kap. C.4).119 Deshalb wird an entwickelt sowie den Integrationsgipfel und die Islamkon-
dieser Stelle nur ein grober Überblick über die Kompe- ferenz ins Leben gerufen. Das Bundesamt für Migration
tenzverteilung gegeben. und Flüchtlinge (BAMF) übernimmt seit 2005 umfangrei-
che Aufgaben. Es ist u. a. zuständig für die Integrations-
Der Bund: Gesetzgebung für zentrale Bereiche kurse und die Migrationsberatung. Außerdem betreibt es
Dem Bund obliegt die Gesetzgebung in zentralen migra- wissenschaftliche Studien zu diesen Themen und erhebt
tions- und integrationspolitischen Feldern. Für die Rege- mit dem Ausländerzentralregister (AZR) Daten über die
lung der Staatsangehörigkeit und der Ein- und Auswan- in Deutschland lebenden Ausländer und Ausländerinnen.
derung ist er allein zuständig (Art. 73 Abs. 1 Nr. 2 u. 3 Aufgrund dieser Entwicklung wird der Integrationspolitik
GG). Aufenthalts-, Niederlassungs- und Asylrecht sowie gelegentlich eine Tendenz zur Zentralisierung bescheinigt
die Bereiche öffentliche Fürsorge, Arbeitsmarkt und So- (so etwa Gesemann/Roth 2015: 24–25).
zialversicherung fallen unter die konkurrierende Gesetz-
gebung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 4, 6, 7, 12 GG).‍120 Hier hat der Die Länder: Bildung und Verwaltung
Bund weitgehend von seinem Recht Gebrauch gemacht, Die Bundesländer haben im Bereich der Integrationspo-
diesen Bereich zu regeln. Die Länder können also keine litik erhebliche Gestaltungsmöglichkeiten (Gesemann/
abweichenden Gesetze erlassen. Roth 2015: 21–27; Münch 2016). Sie bestimmen die
Auch jenseits der Gesetzgebung ist der Bund aktiv Schul- und Bildungspolitik, die für gelingende Integrati-
geworden, seit 2005 das Zuwanderungsgesetz verab- on zentral ist. Außerdem sind sie zuständig für Kulturpo-
schiedet wurde. So hat er etwa den Nationalen Integ- litik und Religion sowie für die innere Sicherheit. Einige
rationsplan und den Nationalen Aktionsplan Integration Bundesländer haben eigene Integrationsgesetze erlassen.

119 Die Kommunen sind staatsorganisationsrechtlich Teil der Länder und daher keine „dritte Ebene“ im föderalen Staatsaufbau. Mit dem verfassungs-
rechtlich garantierten Recht der Selbstverwaltung haben sie gleichwohl eine gewisse Eigenständigkeit.
120 Das bedeutet, dass die Länder nur dann eigene Regelungen erlassen können, wenn und soweit der Bund den jeweiligen Bereich nicht selbst
gesetzlich geregelt hat (Art. 72 GG).

82 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
Integration als Querschnittsaufgabe

Über den Bundesrat sind die Länder zudem an der Ge- C.1.4 Fazit: Begrenzte Steuerbarkeit
setzgebung auf Bundesebene beteiligt. In Bereichen wie
der Arbeitsmarktpolitik, die der Bund gesetzlich regelt,
von Integration
können sie ergänzende Fördermaßnahmen anbieten und Integration bedeutet gleichberechtigte Teilhabe in den
eigene Programme auflegen. Außerdem obliegt den Län- verschiedenen gesellschaftlichen Bereichen. Diese Be-
dern grundsätzlich die Verwaltung, das heißt, sie setzen reiche stehen in einer Wechselbeziehung, sie können
die Bundes- und Landesgesetze um (Art. 83–85 GG).121 nicht hierarchisch oder chronologisch geordnet werden.
In diesem Rahmen richten sie Behörden ein, regeln Ver- Folglich gibt es nicht den einen, sondern viele Wege zu
fahren und Zuständigkeiten und wenden das Recht vor Teilhabe.
Ort an. Der Staat hat bei den einzelnen Bereichen unterschied-
Daneben gestalten die Länder den Bereich Integration liche Möglichkeiten, darauf zuzugreifen und sie zu steuern.
durch eher informelle Aktivitäten wie Integrationsgipfel, Das betrifft sowohl die Art und Weise als auch die Inten-
Leitbilder, Aktionspläne oder öffentlich wirksame Kam- sität: Aufenthaltsgesetz und Einbürgerungsrecht werden
pagnen. Mit Kreis- und Gemeindeordnungen bestimmen hoheitlich geregelt, also vom Staat allein. Beim Arbeits-
sie zudem den gesetzlichen Rahmen der kommunalen markt hingegen kann dieser zwar Rahmenbedingungen für
(Selbst‑)‌Verwaltung und beeinflussen die finanzielle Aus- gelingende Integration schaffen und z. B. Zugewanderte
stattung der Kommunen. Damit prägen sie maßgeblich durch Qualifizierungsangebote unterstützen, er kann aber
die Rahmenbedingungen der kommunalen Integrations- nicht oder nur schwer durchsetzen, dass diese Angebote
politik. in Anspruch genommen werden. Und der Bereich soziale
Teilhabe und Zugehörigkeit entzieht sich dem staatlichen
Die Kommunen: Integrationsbedingungen vor Ort Zugriff fast vollständig: Freundschaften, Sozialkontakte und
Die Kommunen schließlich haben keine eigene Gesetzge- das Gefühl von Zugehörigkeit können nicht erzwungen
bungskompetenz. Sie sind vielmehr dafür zuständig, als werden. Allerdings können kooperative Ansätze, symboli-
Teil der Verwaltungsorganisation der Länder Gesetze und sche Gesetzgebung und Programme zur Förderung von Be-
Programme lokal umzusetzen. Im Rahmen ihrer Selbst- gegnung das gesellschaftliche Klima positiv beeinflussen,
verwaltung haben sie darüber hinaus die Aufgabe, das wenn sie Toleranz und Anerkennung vermitteln.
Zusammenleben vor Ort konkret zu gestalten (Krumma-  Da Integration in unterschiedlichen Bereichen
cher 2017; Bommes 2009). Je nachdem, ob sie öffentliche abläuft, die Zuständigkeiten auf verschiedene Ebenen,
Aufgaben im staatlichen Auftrag übernehmen oder im Ressorts und Stellen verteilt sind und sie die Mitwir-

IN BUND, LÄNDERN UND KOMMUNEN


Zuge ihrer Selbstverwaltung, haben die Kommunen un- kung der Gesellschaft erfordert, ist der Versuch, Inte-
terschiedliche Handlungsspielräume (s. dazu Kap. C.4.1) gration zu stark über Gesetze regeln zu wollen, von

STEUERUNG VON INTEGRATION


(SVR 2012: 60–63). Sie können die Integrationsbedingun- vornherein zum Scheitern verurteilt. Regulative Politik
gen vor Ort mitgestalten, indem sie z. B. interkulturelle kann ein Mittel sein, „um gesellschaftliche Verhältnis-
Strategien anwenden, eine kommunale Interessenvertre- se zu gestalten, Probleme zu bewältigen und Konflikte
tung für Zugewanderte organisieren oder Unterstützungs- zu regulieren“ (Schulte 2006: 28). Erfolgreiche Integra-
angebote wie Integrationslotsen bereitstellen. Auch in tion lässt sich aber nicht vorschreiben. Der Staat kann
der Wohnungspolitik oder bei der Arbeitsmarktintegration zwar ein bestimmtes Verhalten normieren, etwa indem
haben sie Handlungsspielräume. Die Kommunen sind der er Zugewanderte verpflichtet, an einem Integrationskurs
Ort, an dem Zugewanderte mit der Verwaltung in Kon- teilzunehmen. Eine „Pflicht zur Integration“ wäre aber
takt treten. Nicht zuletzt die hier gemachten Erfahrungen ein unzulässiger Eingriff in die persönliche Freiheit und
können mit darüber entscheiden, ob sie sich willkommen insofern auch mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, ganz
oder ausgegrenzt fühlen (vgl. Eule 2014: 120–134). abgesehen davon, dass sie sich kaum durchsetzen ließe
Die Kommunen haben eine schwierige Rolle: Einer- (Rossi 2007: 394–397; vgl. SVR 2016).  Daher spielt
seits ist man sich einig, dass Integration in erster Linie neben Aspekten, die gesetzlich geregelt werden kön-
auf dieser Ebene stattfindet und eine „interkulturell aus- nen, weiche Steuerung durch distributive, kooperative
gerichtete[ ] Kommunalpolitik von großer Tragweite [ist], und persuasive Politik eine zentrale Rolle. Außerdem ist
um die Integration im Sinne eines gedeihlichen Zusam- Integration von der Gesellschaft insgesamt abhängig:
menlebens der Menschen zu fördern“ (Anderson 2013: Letztlich entscheidet sich „gelingende oder misslingen-
35). Andererseits sind die Kommunen finanziell von den de Integration […] wesentlich ‚vor Ort‘ in den Kommu-
Ländern abhängig und dadurch in ihrem Handeln einge- nen, Betrieben, Schulen, Stadtteilen und Nachbarschaf-
schränkt (Krummacher 2017: 89–91). ten“ (Krummacher 2017: 80).

121 Bestimmte Maßnahmen der Migrations- und Integrationspolitik übernimmt der Bund aber auch selbst. Vor allem die Asylverfahren und die Inte-
grationskurse nach dem Aufenthaltsgesetz werden vom BAMF umgesetzt.

Jahres gutachte n 2018 83


C.2
Kapitel

Integrationspolitik jenseits des Integrationsgesetzes:


Handlungsmöglichkeiten des Bundes

Der Inhalt in Kürze


Das vorliegende Kapitel geht der Frage nach, ob Integration auf Bundesebene gesetzlich geregelt
werden sollte. Zunächst wird dargestellt, in welchen Bereichen der Bund Integration beeinflusst
oder steuert. Das tut er einerseits über allgemeine politische Maßnahmen, andererseits durch
spezielle Maßnahmen für Zugewanderte. Für beide Bereiche wird gezeigt, mit welchen gesetz-
lichen Bestimmungen Integration bereits gefördert wird. Abschließend wird untersucht, was ein
Integrations- oder Teilhabegesetz auf Bundesebene darüber hinaus regeln könnte und wo seine
Grenzen liegen.

Wie in Kap. C.1 gezeigt wurde, kann die Integrationspo- C.2.1 Allgemeine integrationspolitische
litik geeignete Rahmenbedingungen schaffen, die Integ-
ration fördern. Zugleich sind die Steuerungsmöglichkeiten
Maßnahmen
des Staates in diesem Bereich begrenzt: Auf individueller  Allgemeine integrationspolitische Maßnahmen
Ebene lässt sich Integration weder gesetzlich vorschrei- sind solche, die sich nicht speziell an Menschen mit
ben noch verordnen. Darüber hinaus findet sie in vielen Migrationshintergrund richten, sondern innerhalb des
verschiedenen Bereichen statt, die jeweils über eigene Regelsystems alle Bürgerinnen und Bürger betref-
Mechanismen gesteuert werden und die der Staat unter- fen. Die Bedeutung solcher querschnittspolitischen
schiedlich stark beeinflussen kann. Schließlich verteilen Maßnahmen für Integration wird häufig unterschätzt.
sich die staatlichen Zuständigkeiten auf viele Ressorts und Wenn man diese Maßnahmen jedoch gezielt daraufhin
auf verschiedene Ebenen: vom Bund über die Länder bis betrachtet, zeigt sich, dass sie die Teilhabemöglichkei-
zu den Kommunen. Die Bundesebene steht also nicht al- ten von Menschen mit Migrationshintergrund erheblich
lein in der Pflicht, im Bereich Integration tätig zu werden. beeinflussen. Auf Bundesebene gilt dies besonders für
Dennoch wird bisweilen gefordert, die Folgen von Zuwan- familien- und arbeitsmarktpolitische Regelungen. Für die
derung bzw. die Integration bundesgesetzlich zu regeln, Bildungspolitik sind hingegen die Bundesländer zuständig
etwa durch ein spezielles Bundesintegrations- oder ‑teil- (s. Kap. C.3.4.1).
habegesetz (s. dazu Eichenhofer/Dilmaghani 2017; vgl.
Thym 2017c; Burgi 2016). Entsprechend geht Kap. C.2 der C.2.1.1 Familienpolitik
Frage nach, wie der Bund Integration steuern kann und
welche Handlungsspielräume für eine Integrationsgesetz- Familienpolitik galt lange Zeit lediglich als ein Teilbereich
gebung auf Bundesebene bestehen. der allgemeinen Sozial- bzw. Verteilungspolitik. In den
letzten Jahren entwickelte sie jedoch einen eigenen Ge-
staltungsanspruch. Das familienpolitische Ziel, Familie
und Beruf besser vereinbar zu machen, rückte in den
Vordergrund.122 Die damit angestoßenen Reformen be-
einflussen auch die Chancen von Familien mit Zuwande-

122 Politikmaßnahmen zur besseren Vereinbarkeit von Familie und Beruf verfolgen vor allem arbeitsmarkt- bzw. wirtschaftspolitische Ziele: Vor dem
Hintergrund des demografischen Wandels sollen sie die Frauenerwerbsquote erhöhen, die im internationalen Vergleich niedrig ist.

84 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
Integrationspolitik jenseits des Integrationsgesetzes: Handlungsmöglichkeiten des Bundes

Abb. C.2 Betreuung von Kindern in Kindertageseinrichtungen nach Migrationshintergrund, 2009 und 2015

100%
96 97
90
80% 84

60%

40%
38

20% 25
22

11
0%
2009 2015 2009 2015

unter 3-Jährige 3- bis 6-Jährige

ohne Migrationshintergrund mit Migrationshintergrund

Quelle: Länderoffene Arbeitsgruppe 2017b; eigene Darstellung

IN BUND, LÄNDERN UND KOMMUNEN


rungsgeschichte auf gesellschaftliche Teilhabe und haben Vom Ausbau der Kinderbetreuung profitierten beson-
damit „integrationspolitische ‚Nebenwirkungen‘“ (SVR ders Kinder mit Migrationshintergrund (Abb. C.2): 2009

STEUERUNG VON INTEGRATION


2014: 153).123 wurden 84 Prozent der 3- bis 6-Jährigen mit Migrations-
hintergrund in Kindertageseinrichtungen oder in der Kin-
Ausbau der Kinderbetreuungsinfrastruktur dertagespflege betreut; 2015 waren es 90 Prozent. Bei
Eine nicht zu unterschätzende integrationspolitische Be- den Gleichaltrigen ohne Migrationshintergrund ist die Be-
deutung ist dem Ausbau der staatlichen Kinderbetreu- treuungsquote im gleichen Zeitraum nur leicht gestiegen
ungsinfrastruktur beizumessen. Angestoßen wurde dieser (von 96 auf 97 %). Bei den unter 3-Jährigen mit Migra-
mit dem Tagesbetreuungsausbaugesetz (TAG) von 2004124 tionshintergrund hat sich die Betreuungsquote zwischen
und dem Kinderförderungsgesetz (KiföG) von 2008.125 2009 und 2015 sogar von 11 auf 22 Prozent verdoppelt,
Wenn Kinder aus bildungsfernen und sozial schwachen sie liegt aber immer noch deutlich unter der Betreuungs-
Familien früh eine qualitativ hochwertige Kinderbetreu- quote von unter 3-Jährigen ohne Migrationshintergrund
ungseinrichtung besuchen, kann dies eventuelle Nach- (38 %) (Länderoffene Arbeitsgruppe 2017b).
teile beim Eintritt in das Bildungssystem ausgleichen.  Neben dem rein quantitativen Ausbau sollte die
Dies betrifft Kinder mit und ohne Migrationshintergrund Politik auch die pädagogische Qualität der Betreuungs-
gleichermaßen (Biedinger/Becker 2010; Niklas et  al. angebote stärker in den Blick nehmen. So benötigen
2011; vgl. auch SVR-Forschungsbereich 2016b: 31). Bei zugewanderte Kinder z. B. gezielte sprachliche Förde-
Ersteren kommt insbesondere hinzu, dass sie in Kinder- rung. Auf diese Aufgabe sind die Erzieherinnen und Er-
betreuungseinrichtungen früher und besser Deutsch ler- zieher jedoch durch ihre Aus- und Weiterbildung bislang
nen als bei häuslicher Betreuung (SVR-Forschungsbereich oft nicht genügend vorbereitet. Gerade die Betreuung
2013: 3). Dadurch können bereits vor dem Schuleintritt von Flüchtlingskindern stellt die Kitas vor besondere He-
Barrieren abgebaut werden (vgl. Becker/Tremel 2006). rausforderungen (vgl. Wolters Kluwer Deutschland 2016:

123 Diese sind nicht zwangsläufig positiv, wie das Beispiel des Betreuungsgelds zeigt (Info-Box 8).
124 Gesetz zum qualitätsorientierten und bedarfsgerechten Ausbau der Tagesbetreuung für Kinder vom 27. Dezember 2004 (BGBl. I, S. 3852).
125 Gesetz zur Förderung von Kindern unter drei Jahren in Tageseinrichtungen und in Kindertagespflege vom 10. Dezember 2008 (BGBl. I, S. 2403).

Jahres gutachte n 2018 85


Integrationspolitik jenseits des Integrationsgesetzes: Handlungsmöglichkeiten des Bundes

Info-Box 8 Das Betreuungsgeld als Beispiel für einen integrations­


politischen Fehlanreiz
Eher integrationshemmend dürfte das Betreuungsgeld gewirkt haben, das der Bund 2012 beschlossen hat-
te. Es wurde an Eltern gezahlt, die keine öffentlich bereitgestellte bzw. finanzierte Betreuungseinrichtung
in Anspruch nahmen. Dadurch setzte es für ökonomisch schlechtergestellte Familien – zu denen auch viele
Familien mit Migrationshintergrund zählen – einen Anreiz, kleine Kinder zu Hause zu betreuen. Gerade deren
Kinder profitieren aber besonders vom Besuch einer Kinderbetreuungseinrichtung, vor allem in Bezug auf ihre
Sprachfähigkeiten im Deutschen. Das Betreuungsgeld hätte also – auf Dauer gestellt – eine eventuelle Ver-
besserung der sprachlichen Fähigkeiten durchkreuzt, die der Ausbau der Kinderbetreuung für diese Kinder mit
sich gebracht hätte. Zudem hätte es vermutlich auch die Arbeitsmarktbeteiligung von Zuwanderinnen negativ
beeinflusst (vgl. Beninger et al. 2010; OECD 2012: 172–173). 2015 bewertete das Bundesverfassungsgericht
das Betreuungsgeld als verfassungswidrig, weil der Bund nicht die entsprechende Gesetzgebungskompetenz
hat (BVerfG, Urt. v. 21.07.2015, Az. 1 BvF 2/13).126

16–21; SVR 2017a: 123–124). Das Bundesprogramm insgesamt finanziell bessergestellt. Da die Höhe des El-
„Sprach-Kitas“ fördert die Fortbildung der pädagogischen terngelds vom Einkommen abhängt, beziehen Familien
Fachkräfte; darüber hinaus muss aber auch die Ausbil- mit Migrationshintergrund jedoch durchschnittlich weni-
dung entsprechend angepasst werden. ger Elterngeld, weil sie im Durchschnitt weniger verdie-
nen (Wrohlich et al. 2012: 61). Für finanziell schlechter­
Einführung des Elterngeldes gestellte Familien hat das Elterngeld die Situation nur
Zu Beginn des Jahres 2007 wurde das Erziehungsgeld geringfügig verändert. Somit dürften sich für diese Famili-
auf Elterngeld umgestellt. Dies entsprach einem Paradig- en auch die Anreize zur Aufnahme einer Erwerbstätigkeit
menwechsel in der Familienpolitik: Das Erziehungsgeld kaum verändert haben.
kam nach dem Prinzip der Bedürftigkeit nur Familien
zugute, deren Einkommen unter einer bestimmten (und C.2.1.2 Arbeitsmarktpolitik
eher niedrigen) Grenze lag.127 Das Elterngeld hingegen
folgt dem sog. Opportunitätskostenprinzip:128 Es richtet Die als Agenda 2010 bekannt gewordene Arbeitsmarkt-
sich nach dem Einkommen vor der Geburt des Kindes und Sozialstaatsreform gilt als „größte Arbeitsmarktre-
und bleibt nur Eltern mit sehr hohem Einkommen129 ver- form in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland“
wehrt. Damit werden Familien mit Kindern allgemein (Hüther/Scharnagel 2005: 26). Sie hat auch die Rahmen-
unterstützt. Zudem erhöht es den Anreiz für Frauen, eine bedingungen für die Integration von Menschen mit Mig-
Erwerbsarbeit anzunehmen. Allgemein ist die Erwerbs- rationshintergrund in den Arbeitsmarkt verändert.
beteiligung bei zugewanderten Frauen geringer als bei Die Arbeitsmarktintegration von Menschen mit Mig-
nicht zugewanderten Frauen (s. dazu auch Kap. C.2.1.2). rationshintergrund hat sich in den letzten Jahren deutlich
Wie sich diese Reform auf Familien mit Migrationshin- verbessert. Zwar wurde nach strengen empirischen Maß-
tergrund ausgewirkt hat, ist nicht eindeutig festzustellen. stäben bisher nicht nachgewiesen, dass diese Entwicklung
Familien mit und ohne Migrationshintergrund beziehen zu kausal auf die Reformen der Agenda 2010 zurückgeht.
gleichen Anteilen Elterngeld (Henkel/Steidle/Braukmann Wie der SVR bereits in seinem Jahresgutachten 2014 ge-
2016: 33); beide Gruppen wurden durch das Elterngeld zeigt hat, ist der Aufschwung auf dem Arbeitsmarkt aber

126 In Bayern können Eltern allerdings weiterhin Betreuungsgeld beziehen: Mit dem Bayerischen Betreuungsgeldgesetz (BayBtGG) vom 14. Juni 2016
(Bay. GVBl., S. 94) wurden diese Leistungen auf die Landesebene übertragen.
127 Diese Einkommensgrenzen lagen bei 30.000 Euro für Paare mit einem Kind und 23.000 Euro für Alleinerziehende mit einem Kind in den ersten
sechs Lebensmonaten, danach bei 16.500 (Paare) bzw. 13.500 Euro (Alleinerziehende) (BMFSFJ 2006). Familien bzw. Personen, die diese Grenzen
nicht überschritten, erhielten bis zu 24 Monate einen festgelegten Betrag.
128 Es soll die ‚Opportunitätskosten des Kinderkriegens‘ (teilweise) kompensieren. Unter Opportunitätskosten versteht man im Allgemeinen den
entgangenen Nutzen (bzw. im engeren Sinne das entgangene Einkommen), der dadurch entsteht, dass alternative Möglichkeiten (hier: Erwerbs-
tätigkeit) nicht wahrgenommen werden können. Die ‚Opportunitätskosten des Kinderkriegens‘ setzen sich zusammen aus dem Einkommen, das
durch die Kindererziehung entfällt, geringeren Ansprüchen auf Sozialversicherungsleistungen und eventuell schlechteren Karriereaussichten, z. B.
weil nach der Erwerbspause das Wissen veraltet ist oder Weiterbildungsmöglichkeiten nicht wahrgenommen werden konnten. Diese Kosten sind
bei Eltern mit hohem Einkommen höher als bei Geringverdienenden.
129 Dies betrifft Personen mit einem zu versteuernden Jahreseinkommen von über 250.000 Euro (bzw. über 500.000 Euro bei zwei anspruchsberech-
tigten Personen) (§ 1 Abs. 8 BEEG).

86 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
Integrationspolitik jenseits des Integrationsgesetzes: Handlungsmöglichkeiten des Bundes

auch „an Menschen mit Migrationshintergrund nicht spur- Die Arbeitsmarktbeteiligung unterscheidet sich zudem
los vorbeigegangen“ (SVR 2014: 160): Sowohl bei der deutlich nach Staatsangehörigkeit und Herkunftsregion:
Bevölkerung ohne als auch bei der mit Migrationshinter- Staatsangehörige aus den EU-Ländern waren 2016 etwa
grund hat sich die Erwerbslosenquote – also der Anteil der im gleichen Ausmaß erwerbstätig wie Menschen ohne
Erwerbslosen an allen Erwerbspersonen – in den Jahren Migrationshintergrund (79,3 % gegenüber 82,3 % in der
nach der Arbeitsmarktreform mehr als halbiert.130 Auch Altersgruppe der 25- bis 64-Jährigen). In beiden Gruppen
der Anteil der Langzeitarbeitslosen an allen Arbeitslosen131 ist die Erwerbstätigenquote zudem in den letzten Jahren
ist in beiden Gruppen zurückgegangen. Zudem können kontinuierlich gestiegen. Bei Drittstaatsangehörigen liegt
mehr Menschen mit und ohne Migrationshintergrund ih- sie dagegen deutlich niedriger (56,3 %) und ist in den
ren Lebensunterhalt nun überwiegend durch Erwerbstätig- letzten Jahren sogar leicht zurückgegangen (Abb. C.3).133
keit decken, während Arbeitslosengeld I (ALG I) und Ar- Diese negative Entwicklung ist auch darauf zurückzu-
beitslosengeld II (ALG II, das sog. Hartz IV) dafür (langsam) führen, dass seit 2014 viele Flüchtlinge zugezogen sind,
an Bedeutung verloren haben (SVR 2014: 109–116).132 deren Integration in den Arbeitsmarkt erfahrungsgemäß
langsam vorangeht (s. u.).
Teilhabe am Arbeitsmarkt Frauen sind in allen Gruppen seltener erwerbstätig
Diese Entwicklung darf allerdings nicht darüber hinweg- als Männer. Bei den Drittstaatsangehörigen ist dieser Un-
täuschen, dass sich die Situation der Bevölkerungsgrup- terschied besonders ausgeprägt: 66,7 Prozent der Män-
pen ohne und mit Migrationshintergrund am Arbeitsmarkt ner waren 2016 erwerbstätig, jedoch nur 45,5 Prozent
nach wie vor unterscheidet (Statistisches Bundesamt der Frauen (Eurostat 2017). Die vergleichsweise geringe
2017b; IAB 2018): Die Erwerbslosenquote war 2016 bei Erwerbsbeteiligung von Frauen mit Migrationshinter-
Menschen mit Migrationshintergrund mit 7,1  Prozent grund ist zu einem nicht unerheblichen Teil auf deren
etwa doppelt so hoch wie bei jenen ohne Migrationshin- Qualifikation zurückzuführen: Sie haben häufiger keine
tergrund (3,4 %) (Statistisches Bundesamt 2017d). Dies abgeschlossene Berufsausbildung. Dies gilt vor allem
ist vor allem dadurch zu erklären, dass Personen mit Mi- für Migrantinnen der ersten Generation; in der zweiten
grationshintergrund in Deutschland im Durchschnitt eine Generation ist das Qualifikationsniveau (und auch die
höhere arbeitsmarktspezifische Risikostruktur aufweisen. Erwerbsbeteiligung) höher (Statistisches Bundesamt
Diese ergibt sich in erster Linie aus der Geschichte der 2017b). Auch fehlende Netzwerke und traditionelle Rol-
Zuwanderung nach Deutschland: Von der Anwerbung von lenbilder tragen zur geringeren Erwerbstätigkeit bei (vgl.
‚Gastarbeitern‘ über den Familiennachzug bis zum Zuzug Koopmans 2016).  Neben den bereits diskutierten

IN BUND, LÄNDERN UND KOMMUNEN


von Spät-/Aussiedlerinnen und Spät-/Aussiedlern und familienpolitischen Maßnahmen zur besseren Verein-
Flüchtlingen wanderten über Jahrzehnte vor allem niedrig barkeit von Familie und Beruf erscheinen hier gezielte

STEUERUNG VON INTEGRATION


qualifizierte Personen zu. Auch höher Qualifizierte in die- Aus- und Weiterbildungsangebote sowie eine individu-
ser Gruppe sind oft unterhalb ihrer Qualifikation beschäf- elle Beratung und Begleitung notwendig.
tigt, weil ihre im Heimatland erworbenen Berufs- und
Bildungsabschlüsse nicht anerkannt wurden (vgl. Knuth Arbeitsmarktintegration von Flüchtlingen
2010: 15). Zudem erreichen junge Menschen mit Migra- Besondere Herausforderungen für die Arbeitsmarktpo-
tionshintergrund an deutschen Schulen im Durchschnitt litik ergeben sich durch den hohen Flüchtlingszuzug in
niedrigere Bildungsabschlüsse, was wiederum (zum Teil) den Jahren 2015 und 2016. Neu zugewanderte Flüchtlin-
auf die geringeren Bildungsabschlüsse und die schlechte- ge „stehen im Hinblick auf Integration erst am Anfang“
re sozioökonomische Lage ihrer Eltern zurückzuführen ist (SVR 2017c: 20). Zudem haben sie für einen erfolgreichen
(vgl. SVR-Forschungsbereich 2016b). Auch dadurch haben Einstieg in den Arbeitsmarkt meist eine schlechtere Aus-
sie auf dem Arbeitsmarkt schlechtere Chancen. Schließ- gangsposition, denn im Gegensatz zu anderen Zugewan-
lich kann für die vergleichsweise schlechtere Arbeits- derten konnten sie sich nicht auf das Zielland Deutsch-
marktsituation von Personen mit Migrationshintergrund land vorbereiten, etwa im Hinblick auf die ­Sprache
auch Diskriminierung eine Rolle spielen (s. u.). oder geforderte Qualifikationen (vgl. Chin/Cortes 2016).

130 Die Erwerbslosenquote der Bevölkerung ohne Migrationshintergrund zwischen 15 und 65 Jahren ist zwischen 2005 und 2016 von 9,8 auf 3,4 Prozent
gesunken; bei der Bevölkerung mit Migrationshintergrund ist sie im gleichen Zeitraum von 17,9 auf 7,1 Prozent gesunken (Statistisches Bundesamt
2017d).
131 Dies bezieht sich auf den Anteil derer, die zwölf Monate und länger arbeitssuchend waren, an allen Personen, die laut Mikrozensus arbeitslos
gemeldet sind. Die Daten der Bundesagentur für Arbeit zeigen zudem, dass sich der Anteil der Langzeitarbeitslosen an allen Arbeitslosen bei
Deutschen und Ausländerinnen und Ausländern weitgehend angeglichen hat (SVR 2014: 113).
132 Betrachtet wurde damals die Entwicklung von 2005 bis 2012.
133 Allerdings genießen EU-Staatsangehörige Freizügigkeit und können damit in Deutschland unbeschränkt arbeiten. Drittstaatsangehörige hingegen
haben zum Teil keinen oder nur einen nachrangigen Zugang zum deutschen Arbeitsmarkt. Für Asylbewerber und Asylbewerberinnen ist die Vor-
rangprüfung derzeit jedoch weitgehend ausgesetzt (s. u.).

Jahres gutachte n 2018 87


Integrationspolitik jenseits des Integrationsgesetzes: Handlungsmöglichkeiten des Bundes

Abb. C.3 Erwerbstätigenquote in der Bevölkerung von 25 bis 64 Jahren nach Migrationshintergrund und
Staatsangehörigkeit, 2012–2016

100%

80%
82,3
79,7 80,8 79,3
75,6 77,0
70,6 71,2 71,3
60%
59,1 58,1
56,3

40%

20%

0%
ohne mit EU-Staatsangehörige Drittstaatsangehörige
Migrationshintergrund Migrationshintergrund

2012 2014 2016

Quelle: Eurostat 2017; Statistisches Bundesamt 2013; 2015; 2017b; eigene Berechnung und Darstellung

Diese schlechtere Ausgangsposition schlägt sich in den wahrnehmen oder an Maßnahmen teilnehmen, die sie
Arbeitsmarktdaten nieder: Von den Staatsangehörigen auf den Arbeitsmarkt vorbereiten. Zudem gehen in die
der acht zugangsstärksten nichteuropäischen Asylher- Statistik auch Personen ein, die noch gar nicht arbeiten
kunftsländer134 im Alter zwischen 15 und 64 Jahren, die dürfen.136
im November 2017 in Deutschland lebten, ging rund Die zeitverzögerte Integration von Flüchtlingen in
ein Viertel (24,9 %) einer sozialversicherungspflichtigen den Arbeitsmarkt spiegelt sich auch in der Statistik: Seit
oder geringfügigen Beschäftigung nach. In der Gesamt- Jahresbeginn 2017 ist bei den Staatsangehörigen aus
bevölkerung lag dieser Anteil zum gleichen Zeitpunkt den acht wichtigsten Herkunftsländern für Asylsuchen-
mehr als doppelt so hoch (66,8 %) (IAB 2018: 7).135 de die Beschäftigungsquote zwar langsam, aber stetig
Diese geringe Arbeitsmarktbeteiligung erklärt sich u. a. angestiegen (von 16,6 % im Januar 2017 auf 24,9 % im
dadurch, dass viele der neu Zugewanderten zunächst November 2017). Gleichzeitig ist die Arbeitslosenquote
einen Integrationskurs besuchen, Bildungsangebote gesunken.137 Dennoch waren im November 2017 immer

134 Dabei handelt es sich um Afghanistan, Eritrea, Irak, Iran, Nigeria, Pakistan, Somalia und Syrien. Das Kriterium der Staatsangehörigkeit wird hier
hilfsweise herangezogen, um Personen zu identifizieren, die 2015/16 als Flüchtlinge zugewandert sind, da der Zuwanderungsgrund in der
Arbeitsmarktstatistik nicht erhoben wird. Dieses Kriterium ist aber in zweierlei Hinsicht unscharf: Zum einen bezieht es auch Personen ein, die
zu einem früheren Zeitpunkt oder aus einem anderen Grund zugewandert sind (etwa Studierende). Zum anderen umfasst es nicht die gesamte
Flüchtlingszuwanderung, sondern nur diese acht Herkunftsländer.
135 In die Beschäftigungsquote gehen nur Personen ein, die sozialversicherungspflichtig oder geringfügig beschäftigt sind, also z. B. nicht Selbständige,
Freiwilligendienstleistende oder mithelfende Familienangehörige. Sie ist daher niedriger als die oben angegebene Erwerbstätigenquote, denn
diese beinhaltet alle Personen, die mindestens eine Stunde pro Woche in irgendeiner Form erwerbstätig sind.
136 Asylsuchende und Geduldete dürfen grundsätzlich in den ersten drei Monaten ihres Aufenthalts keine Beschäftigung aufnehmen. Dasselbe gilt
für die gesamte Zeit, in der sie verpflichtet sind, in einer Aufnahmeeinrichtung zu wohnen. Diese Personen werden nicht als arbeitslos gezählt,
da sie dem Arbeitsmarkt nicht zur Verfügung stehen. Sie vergrößern jedoch die Gesamtbevölkerung, die zur Berechnung der Beschäftigungsquote
notwendig ist; diese wird damit verringert (BA 2017b: 15).
137 Die hier angegebene Arbeitslosenquote bezeichnet den Anteil der Arbeitssuchenden, die nicht an anderen Maßnahmen teilnehmen, an der
Gesamtzahl aller Beschäftigten und Arbeitssuchenden (sog. eingeschränkte Bezugsgröße). Diese Berechnungsweise wird in der Migrationsbe-
richterstattung aus methodischen Gründen verwendet und unterscheidet sich leicht von jener, die in der Arbeitsmarktberichterstattung üblich ist.
Durch diese abweichende Definition ist die Arbeitslosenquote in der Migrationsberichterstattung tendenziell etwas höher (BA 2017c).

88 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
Integrationspolitik jenseits des Integrationsgesetzes: Handlungsmöglichkeiten des Bundes

noch 41,1 Prozent der erwerbsfähigen Staatsangehörigen derzeit gute Voraussetzungen für die Arbeitsmarktinte-
dieser Länder arbeitslos gemeldet (IAB 2018: 7). gration.

Ansätze zur Förderung der Arbeitsmarktintegration  Für die Gruppe der neu Zugewanderten, insbeson-
Grundsätzlich sollte noch stärker darauf hingearbeitet dere auch Asylsuchende und Flüchtlinge, sind neben
werden, dass Menschen mit und ohne Migrationshinter- den allgemeinen arbeitsmarktpolitischen Angeboten
grund die gleichen Chancen auf Teilhabe am Arbeitsmarkt zumindest zeitweilig auch spezielle Maßnahmen not-
erhalten. Eine wesentliche Ursache für die geringere wendig. Dazu gehören Sprachkurse (s. Kap. C.2.2.1) und
Arbeitsbeteiligung von Menschen mit Migrationshinter- die Anerkennung von Berufsabschlüssen, die im Aus-
grund liegt darin, dass sie im Durchschnitt niedriger quali- land erworben wurden (s. Kap. C.2.2.2). Diese beiden
fiziert sind. Hier ist bei den jungen Zugewanderten sowie Aspekte sind „Schlüsselfaktoren für eine erfolgreiche
bei denen, die in zweiter Generation hier leben, vor al- Arbeitsmarktintegration“ (Brücker et al. 2014: 1). Da-
lem das Bildungssystem gefragt. Das allgemeinbildende neben sollten differenzierte Vorgehensweisen entwi-
System muss durchlässiger werden und die einzelnen ckelt und angeboten werden, um vorhandene Kompe-
Schülerinnen und Schüler ungeachtet ihrer Herkunft zu tenzen zu erfassen.138 Mit modularen Angeboten zur
den (oft höheren) Bildungsabschlüssen führen, die ihren (Nach‑)‌Qualifizierung könnten neu Zugewanderte ihre
Talenten entsprechen. Kenntnisse gezielt erweitern und dabei auf vorhande-
In der beruflichen Bildung ist der Übergang von der nen Fähigkeiten und Erfahrungen aufbauen (SVR 2017a:
Schule in eine Ausbildung die erste Schwelle für einen 16; Burkert/Dercks 2017: 189–191; vgl. Thränhardt/Weiss
erfolgreichen Einstieg in den Arbeitsmarkt. Für viele 2016: 18). Zudem sollten sie auf dem Weg in den Arbeits-
Jugendliche mit Migrationshintergrund scheint dieser markt durchgängig individuell begleitet und unterstützt
Übergang immer noch eine Barriere darzustellen. 2016 werden. Das kann ihnen helfen, sich in den verschie-
ist von den Bewerberinnen und Bewerbern mit Migra- denen staatlichen Hilfesystemen zu orientieren und die
tionshintergrund, die bei der Bundesagentur für Arbeit vielfältigen Herausforderungen zu bewältigen, mit denen
registriert waren, nur knapp ein Drittel (29 %) in eine sie konfrontiert sind (IAW 2017: 194; s. auch Kap. C.4.3).
duale Berufsausbildung eingemündet. Bei denjenigen Neben fehlenden Sprachkenntnissen und Qualifikatio-
ohne Migrationshintergrund war es dagegen fast die nen wird die Arbeitsmarktintegration von Asylsuchenden
Hälfte (47 %). Diese Anteile sind seit 2004 weitgehend und Flüchtlingen auch durch rechtliche Rahmenbedingun-
konstant geblieben, die Chancen von Jugendlichen mit gen erschwert:
• Die Wohnsitzauflage für anerkannte Flüchtlinge kann

IN BUND, LÄNDERN UND KOMMUNEN


Migrationshintergrund haben sich also nicht verbessert
(Beicht 2017: 18–22). Die Schwierigkeiten beim Übergang die Integration in den Arbeitsmarkt behindern, wenn

STEUERUNG VON INTEGRATION


in eine Berufsausbildung zeigen sich auch darin, dass Ju- die Betroffenen ihre Arbeitssuche auf den vorgegebe-
gendliche mit Migrationshintergrund länger brauchen, um nen regionalen Umkreis beschränken. Sie wurde im
einen Ausbildungsplatz zu finden (BIBB 2016: 196). August 2016 mit dem Integrationsgesetz eingeführt
Diskriminierung kann eine weitere Ursache dafür sein, und ist zunächst auf drei Jahre befristet. Ihre erklär-
dass Menschen mit Migrationshintergrund am Arbeits- te Absicht ist, Integration zu fördern. Dies kann eine
markt eine schlechtere Position haben: Wie eine Studie Wohnsitzauflage nach Ansicht des SVR aber nur leis-
des SVR-Forschungsbereichs (2014a) gezeigt hat, wer- ten, wenn sie passgenau und zurückhaltend umgesetzt
den junge Menschen mit einem türkischen Namen, die wird. Bei der Wohnsitzzuteilung sollte insbesondere
sich um einen Ausbildungsplatz bewerben, bei gleicher auch die Situation auf dem jeweiligen lokalen Arbeits-
Qualifikation seltener kontaktiert als Bewerberinnen und markt berücksichtigt werden.  Bevor die Wohnsitz-
Bewerber mit einem deutschen Namen. Anonymisierte auflage ggf. verlängert wird, sollte ihre derzeitige
Bewerbungsverfahren könnten dem entgegenwirken (s. Umsetzung daher umfassend evaluiert werden (vgl.
dazu auch Kap. C.2.2.4). dazu SVR-Forschungsbereich 2016a).
Weitere Ansatzpunkte für eine integrationsfördern- • Ein weiteres Hemmnis sind unklare Bleibeaussichten:
de Arbeitsmarktpolitik sind betriebliche Einstiegsqua- Ohne klare Perspektive bemühen sich sowohl die
lifizierungen für Jugendliche und junge Erwachsene, Flüchtlinge selbst als auch (potenzielle) Arbeitgebe-
Qualifizierungsmaßnahmen, Umschulungen und Unter- rinnen und Arbeitgeber weniger um eine langfristige
nehmenspraktika. Grundsätzlich bieten die günstige Wirt- Integration in den Arbeitsmarkt. Die Flüchtlinge sind
schaftslage und der robuste Arbeitsmarkt in Deutschland weniger motiviert, wenn sie nicht wissen, ob sie über-

138 Im Projekt „Berufliche Kompetenzen erkennen“ entwickelt die Bertelsmann Stiftung in Kooperation mit der Bundesagentur für Arbeit derzeit für
30 Berufe Kompetenztests, um vorhandene, möglicherweise informell erworbene berufspraktische Erfahrungen und Fähigkeiten von Flüchtlingen
besser erfassen und für die weitere Qualifizierung bzw. die Arbeitssuche und -vermittlung nutzen zu können.

Jahres gutachte n 2018 89


Integrationspolitik jenseits des Integrationsgesetzes: Handlungsmöglichkeiten des Bundes

Info-Box 9 Ein Integrationsgesetz, das keines ist: zum ‚Asylpaket III‘


Im Juli 2016 verabschiedeten Bundestag und Bundesrat kurz vor der Sommerpause das sog. Integrationsgesetz
(IntG). In den Diskussionen um dieses Gesetz war besonders auffällig, dass die Reaktionen darauf – positive
wie negative – oft in Superlativen formuliert wurden: Für die Regierung war es ein „Meilenstein“ oder ein
„historischer Schritt“;139 Kritikerinnen und Kritiker sprachen von einem „Desintegrationsgesetz“ (PRO ASYL e. V.
2016) oder einem „Rückschritt in die 1980er Jahre“ (Zeit Online 2016).

Tatsächlich bleibt das Gesetz hinter den Erwartungen bzw. Befürchtungen beider Seiten deutlich zurück: Es
ist keine umfassende Neuregelung von Integration (die je nach Standpunkt begrüßt oder verurteilt wird),
vielmehr werden damit bestehende Gesetze in einigen Punkten geändert. Dabei bezieht es sich nicht auf
alle Zuwandernden, wie man nach dem Titel erwarten könnte, sondern nur auf neu eingereiste Flüchtlinge.
Änderungen im Aufenthalts- und Asylrecht – die zum Teil zeitlich befristet sind – sollen insbesondere die Ar-
beitsmarktintegration dieser Gruppe fördern. Das Integrationsgesetz regelt also nur einen sehr spezifischen
Teilbereich von Integration, es ist somit allenfalls ein ‚Integrations-Teilgesetz‘. Im Kern ist es ein Instrument,
um die jüngste Flüchtlingszuwanderung zu bewältigen (vgl. dazu Thym 2016; Meier-Braun 2017). Mit Blick auf
die Regelungen, die in diesem Kontext zuvor verabschiedet wurden – die sog. Asylpakete I und II von Oktober
2015 und März 2016 – erscheint die Bezeichnung ‚Asylpaket III‘ zutreffender.

haupt bleiben werden. Arbeitgeberinnen und Arbeitge- drei Monate verkürzt. Für bestimmte Fälle wurde zudem
bern erscheint das Aufenthaltsrecht oft undurchsichtig; auf die Vorrangprüfung verzichtet;141 im August 2016 wur-
so befürchten sie einen hohen zusätzlichen Aufwand, de diese schließlich in den meisten Arbeitsagenturbezir-
wenn sie Flüchtlinge einstellen. Um dem entgegenzu- ken für die Dauer von drei Jahren komplett ausgesetzt.142
wirken, muss über Asylgesuche schneller entschieden Staatsangehörige sicherer Herkunftsländer sind von die-
werden. Hier gibt es weiterhin Verbesserungsbedarf: sen Erleichterungen ausgeschlossen, sie dürfen generell
Im dritten Quartal 2017 dauerte die Bearbeitung von nicht arbeiten.
Asylerstanträgen bis zu einer behördlichen Entschei-
dung im Durchschnitt 10,1 Monate – sie hat sich damit
gegenüber dem Vorjahr (7,1 Monate) deutlich ver-
C.2.2 Spezielle integrationspolitische
längert (BT-Drs.  19/185: 3).140 Gleichzeitig darf eine Maßnahmen
schnellere Bearbeitung nicht zulasten der Qualität der
Asylentscheidungen gehen: Es muss sichergestellt sein,  Spezielle integrationspolitische Maßnahmen sind
dass Asylsuchende Zugang zu qualifizierter Beratung solche, die sich gezielt an Zugewanderte oder Menschen
haben und jeder Antrag sorgfältig geprüft wird (vgl. mit Migrationshintergrund richten. Ihre Bedeutung liegt
Amnesty International Deutschland et al. 2016: 9). in ihrer ‚Treffsicherheit‘: Sie können passgenau an mig-
Eine positive Entwicklung der letzten Jahre besteht darin, rationsbedingten Problemstellungen ansetzen, die für
dass für Asylsuchende ab 2014 schrittweise der Zugang andere Gruppen keine Rolle spielen. In diesen Bereich
zum Arbeitsmarkt geöffnet wurde: 2014 wurde zunächst gehören z. B. Sprach- und Integrationskurse oder Maß-
die Wartezeit für den Arbeitsmarktzugang von neun auf nahmen der Antidiskriminierungspolitik.

139 Das Prädikat „Meilenstein“ erhielt das Gesetz zum Abschluss der Kabinettsklausur in Meseberg von Bundeskanzlerin Angela Merkel (Bundesregie-
rung 2016a). Von einem „historischen Schritt“ sprach im Vorfeld der damalige Vizekanzler Sigmar Gabriel (Bundesregierung 2016b).
140 Die lange Bearbeitungszeit ist vor allem darauf zurückzuführen, dass viele besonders komplexe Fälle in den Jahren 2015/16 zunächst zurückgestellt
wurden. Diese Fälle werden nun nach und nach entschieden. Bei Neuverfahren ist die Verfahrensdauer deutlich kürzer. Tatsächlich dauert es von
der Einreise bis zur Entscheidung jedoch noch länger, denn die Zeit bis zur formellen Asylantragstellung ist in diesen Fristen nicht berücksichtigt
(im dritten Quartal 2017 vergingen von der Einreise bis zur formellen Antragstellung durchschnittlich 3,9 Monate) (BT-Drs. 19/185: 15).
141 Dies betraf Hochschulabsolventinnen und ‑absolventen mit einer Ausbildung in einem Mangelberuf und mit einem bestimmten Mindestgehalt,
Fachkräfte mit einem deutschen Ausbildungsabschluss oder einem anerkannten ausländischen Ausbildungsabschluss in einem Mangelberuf nach
der Positivliste der Bundesagentur für Arbeit und Personen, die an einer Maßnahme für die Berufsanerkennung teilnehmen. Zudem wurde die
Vorrangprüfung generell für alle Personen abgeschafft, die seit 15 Monaten ununterbrochen erlaubt, geduldet oder mit einer Aufenthaltsgestattung
in Deutschland leben.
142 Diese Aussetzung betrifft 133 der 156 Arbeitsagenturbezirke. 23 Bezirke wurden ausgenommen: Aschaffenburg, Bayreuth-Hof, Bamberg-Coburg,
Fürth, Nürnberg, Schweinfurt, Weiden, Augsburg, München, Passau und Traunstein in Bayern, Bochum, Dortmund, Duisburg, Essen, Gelsenkirchen,
Oberhausen und Recklinghausen in Nordrhein-Westfalen sowie alle Bezirke in Mecklenburg-Vorpommern. In diesen Bezirken muss in den ersten
15 Monaten des Aufenthalts weiterhin eine Vorrangprüfung durchgeführt werden (BMAS 2016).

90 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
Integrationspolitik jenseits des Integrationsgesetzes: Handlungsmöglichkeiten des Bundes

Info-Box 10       Das Integrationsgesetz in Österreich


Ende März 2017 wurde in Österreich ein Integrationsgesetz143 verabschiedet, das im Oktober 2017 in Kraft trat.
Es regelt zentrale Rahmenbedingungen für die Integration von Zuwandernden, die sich in Österreich nieder-
lassen wollen. Sein leitender Grundsatz ist das Prinzip „Integration durch Leistung“. Die Menschen sollen nicht
nach ihrer Herkunft beurteilt werden, sondern danach, „was sie in Österreich beitragen wollen“ (BMEIA 2017).

Im Mittelpunkt steht bei diesem Gesetz der Grundsatz des Förderns und Forderns: Einerseits sind darin Integra-
tionsangebote geregelt (Integrationsförderung). Beispielsweise haben Asylberechtigte und Asylbewerberinnen
und ‑bewerber mit hoher Bleibewahrscheinlichkeit einen Rechtsanspruch auf Sprachkurse. Auf der anderen Seite
enthält es zahlreiche Bestimmungen, die von Zugewanderten eine aktive Mitwirkung am Integrationsprozess
einfordern (Integrationspflicht): Schon bevor das Integrationsgesetz in Kraft trat, gab es in Österreich die sog.
Integrationsvereinbarung für neu Zugewanderte. Diese wurde in das neue Gesetz übernommen; dabei wurden
höhere Standards, strengere Kontrollen und höhere Strafen festgelegt. Drittstaatsangehörige mit bestimmten
Aufenthaltstiteln sind nun verpflichtet, die deutsche Sprache zu lernen und sich Wissen über die demokratische
Ordnung und die damit zusammenhängenden Grundprinzipien anzueignen. Dazu müssen sie Deutsch- und Wer-
tekurse besuchen. Die Kosten dafür tragen sie grundsätzlich selbst, unter Umständen wird ihnen jedoch ein Anteil
erstattet. Außerdem müssen sie eine bundesweit einheitliche Integrationsprüfung bestehen. Asylberechtigte und
subsidiär Schutzberechtigte müssen im Rahmen eines Integrationsvertrages eine „Werteerklärung“ abgeben.
Darin verpflichten sie sich, die grundlegenden Werte der Rechts- und Gesellschaftsordnung zu respektieren.

Nach dem österreichischen Gesetz soll außerdem ein Integrationsmonitoring eingeführt und eine Koordinations-
stelle für die Forschung zu Migration und Integration eingerichtet werden. Ergänzt wird das Integrationsgesetz
durch das Integrationsjahrgesetz. Danach können Asylberechtigte, subsidiär Schutzberechtigte und Asylsuchen-
de mit hoher Anerkennungswahrscheinlichkeit u. a. zu gemeinnütziger Tätigkeit verpflichtet werden; dies soll
ihre Arbeitsmarktintegration unterstützen. Zusammen mit dem Integrationsgesetz wurde zudem ein höchst
umstrittenes Anti-Gesichtsverhüllungsgesetz erlassen. Dieses Gesetz verbietet, an öffentlichen Orten die Ge-
sichtszüge in einer Weise zu verhüllen oder zu verbergen, dass die betreffende Person nicht mehr erkennbar ist.

IN BUND, LÄNDERN UND KOMMUNEN


STEUERUNG VON INTEGRATION
Gesetzlich geregelt wurden spezielle Maßnahmen der Aufenthaltsgesetzes (AufenthG)145 verankert, das durch
Integration in Deutschland erstmals mit dem Zuwande- das ZuwG eingeführt wurde.146 Wichtige integrationspo-
rungsgesetz (ZuwG), das 2005 in Kraft trat.144 Darin ist litische Spezialmaßnahmen finden sich aber nicht nur im
u. a. verankert, dass die Förderung von Integration eine AufenthG, sondern auch in anderen Gesetzen, wie z. B.
Aufgabe des Bundes ist. Das Zuwanderungsgesetz und dem Berufsqualifikationsfeststellungsgesetz (BQFG),147
auch schon die Reform des Staatsangehörigkeitsrechts dem Staatsangehörigkeitsrecht und der Antidiskriminie-
von 1999/2000 machen deutlich, dass sich die Integra- rungsgesetzgebung.
tions- und Migrationspolitik der Bundesrepublik zu jener Seit Sommer 2016 gibt es zudem – zumindest dem Ti-
Zeit grundlegend wandelte: Durch diese beiden Reformen tel nach – ein Integrationsgesetz (IntG)148 auf Bundesebe-
wurde nicht nur anerkannt, dass Deutschland faktisch zu ne. Dieses Gesetz befasst sich jedoch nicht mit Integration
einem Einwanderungsland geworden war. Mit dem Zu- als umfassender gesellschaftlicher Aufgabe, sondern re-
wanderungsgesetz wurde die Integrationspolitik auch zu gelt verschiedene technische Details, vor allem in Bezug
einem bundespolitischen Handlungsfeld. Die staatliche auf Flüchtlinge (Info-Box 9) – anders als z. B. das österrei-
Integrationsförderung ist seither vor allem in Kap. 3 des chische Integrationsgesetz vom März 2017 (Info-Box 10).

143 Bundesgesetz zur Integration rechtmäßig in Österreich aufhältiger Personen ohne österreichische Staatsbürgerschaft vom 08.06.2017 (österreichi-
sches BGBl. I Nr. 86/2017).
144 Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern
vom 30. Juli 2004 (BGBl. I, S. 1950); dieses Gesetz wurde 2007 durch das Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der
Europäischen Union vom 19. August 2007 (AsylRLUmsG) (BGBl. I, S. 1970) novelliert.
145 Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet vom 30. Juli 2004 (BGBl. I, S. 1950).
146 Beim Zuwanderungsgesetz handelt es sich um ein sog. Artikelgesetz, das einerseits mehrere bestehende Vorschriften änderte und andererseits
zwei gänzlich neue Gesetze schuf: das Aufenthaltsgesetz und das Freizügigkeitsgesetz/EU.
147 Gesetz über die Feststellung der Gleichwertigkeit von Berufsqualifikationen vom 6. Dezember 2011 (BGBl. I, S. 2515).
148 Integrationsgesetz vom 31. Juli 2016 (BGBl. I, S. 1939).

Jahres gutachte n 2018 91


Integrationspolitik jenseits des Integrationsgesetzes: Handlungsmöglichkeiten des Bundes

C.2.2.1 Die Regelung von Integration im Aufent- Bommes 2008; s. dazu auch Joppke 2007; Michalowski
haltsgesetz 2007; Groh/Weinbach 2005; Weinbach 2005). Im Sinne
des aktivierenden Wohlfahrtsstaats wurde damit dem
Zum 1.  Januar 2005 trat das AufenthG in Kraft. Damit „ordnungsrechtlichen Charakter des Migrationsrechts“
wurde Integration zu einem Regelungsgegenstand und eine „sozialstaatliche Komponente“ hinzugefügt (Thym
Rechtsbegriff. Im AufenthG erscheint sie einerseits als 2010: 300–301).
Zielvorgabe staatlichen Handelns, andererseits als Tatbe- Die Integrationskurse sind ein „Grundangebot zur In-
standsmerkmal, dessen (Nicht‑)‌Vorliegen bestimmte auf- tegration“ (§ 43 Abs. 2 S. 1 AufenthG). Staatliche Integ-
enthaltsrechtliche Folgen hat. Der Begriff als solcher wird rationsförderung ist aber keinesfalls darauf beschränkt:
im Gesetz nicht definiert, auch nicht in untergesetzlichen Bund und Länder sollen diese Kurse gemäß § 45 durch
Normen wie z. B. der Integrationskursverordnung (vgl. weitere eigenfinanzierte Angebote ergänzen, z. B. die
Eichenhofer 2013: 109–113; Gusy/Müller 2013: 270). Das vom Bund finanzierte Migrationsberatung und Jugend-
Aufenthaltsgesetz gibt jedoch ein weites Verständnis von migrationsdienste. Mit dem Asylverfahrensbeschleu-
Integration vor, wenn es in § 43 Abs. 2 von „Integration nigungsgesetz150 von Oktober 2015 wurden die schon
in das gesellschaftliche, kulturelle und wirtschaftliche angesprochenen „Maßnahmen der berufsbezogenen
Leben“ spricht. In der Gesetzesbegründung zum Zuwan- Deutschsprachförderung“ (§ 45a Abs. 1 S. 1) gesetzlich
derungsgesetz wird „Eingliederung“ gleichbedeutend mit verankert. Das BAMF ist dafür zuständig, bestehende An-
„Integration“ verwendet. Die einzelnen Normen nennen gebote von Bund, Ländern, Kommunen und privaten Trä-
zudem wiederkehrend vier Kriterien für Integration, die gern zu vernetzen und weiterzuentwickeln (vgl. Clodius
gesetzlich bedeutsam sind: (1) ausreichende Beherr- 2016: Rn. 1–8).
schung der deutschen Sprache, (2) Kenntnis der Rechts- Ergänzend zu den Regelungen zur Integrationsför-
und Gesellschaftsordnung, (3) Sicherung des eigenen Le- derung finden sich im Aufenthaltsgesetz direkte und
bensunterhalts und (4) keine Gefährdung der öffentlichen indirekte Anforderungen und Anreize zur Integration. So
Sicherheit und Ordnung bzw. Straffreiheit (vgl. Eichenho- benennen verschiedene Gesetzesnormen als besondere
fer 2013: 158–164; Groß 2007: 316). Daneben stützt sich Voraussetzung für die Vergabe verschiedener Aufenthalts-
das Gesetz – spätestens seit 2007149 – auf ein zweiseitiges titel, dass eine Person sich in die Lebensverhältnisse in
Verständnis von Integration: Es formuliert für Zugewan- Deutschland eingefügt hat oder dass dies zu erwarten
derte in Bezug auf Integration sowohl Rechte als auch ist (z. B. § 19 Abs. 1, § 25a Abs. 1, § 32 Abs. 2, § 37
Pflichten und benennt sowohl Maßnahmen zur Förderung Abs. 2a AufenthG). Das gilt insbesondere für Aufenthalts-
von Integration als auch darauf bezogene Anforderungen. titel, die letztlich einen dauerhaften Aufenthalt erlauben
Die Regelungen zur Integrationsförderung finden (vgl. Eichenhofer 2013: 159). Andere Regelungen benen-
sich in Kap. 3 AufenthG. Sie beziehen sich im Wesentli- nen konkrete Aspekte von Integration als Kriterium, z. B.
chen auf die Integrationskurse (§§ 43–44a; Info-Box 11), Grundkenntnisse der Rechts- und Gesellschaftsordnung
„das zentrale Integrationsinstrument, das exklusiv von und der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder ein
der Bundesebene verantwortet und ohne Beteiligung bestimmtes Sprachniveau. So setzt der Ehegattennachzug
der Länder durchgeführt wird“ (SVR 2014: 139). Neben voraus, dass die nachziehende Person sich „zumindest
den Integrationskursen finanziert der Bund auch berufs- auf einfache Art in deutscher Sprache verständigen“ kann
bezogene Sprachförderung. Damit legt er bei der Integ- (Niveau A1) (§ 30 Abs. 1 Nr. 2). Einer Person mit Duldung
rationsförderung den Schwerpunkt auf den Erwerb der kann nach § 25b der Aufenthalt gewährt werden, wenn
deutschen Sprache und die Kenntnis der Rechts- und sie nachhaltig integriert ist; eine Voraussetzung hierfür
Gesellschaftsordnung und der Lebensverhältnisse in ist u. a. der Nachweis „hinreichender“ Deutschkenntnisse
Deutschland. Das Aufenthaltsgesetz regelt dabei nicht (Niveau A2). Für die Erteilung einer Niederlassungserlaub-
nur die Rechtsansprüche von Zuwandernden (§ 44). Es nis (§ 9 Abs. 2) oder einer Erlaubnis zum Daueraufenthalt-
verpflichtet sie auch, unter bestimmten Voraussetzungen EU (§ 9a Abs. 2) sind „ausreichende“ Deutschkenntnisse
an Integrationskursen teilzunehmen (§ 44a Abs. 1), und (Niveau B1) nachzuweisen.
legt Sanktionen fest für den Fall, dass sie das nicht tun  Der Staat macht so einerseits die Erlaubnis zum
(§ 44a Abs. 3). Die Integrationskurse für neu Zugewander- (dauerhaften) Aufenthalt von der erfolgten oder er-
te wurden also „eng an die neue sozialstaatliche Philoso- wartbaren Integration abhängig. Andererseits belohnt
phie des ‚Förderns und Forderns‘ gekoppelt und mit dem er das Bemühen um Integration, indem er gut integ-
allgemeinen Sozialrecht verbunden“ (SVR 2014: 136; vgl. rierten Ausländerinnen und Ausländern zusätzliche

149 Das AufenthG konzentrierte sich ursprünglich auf Integrationsförderung. Im Rahmen des AsylRLUmsG von 2007 wurde (in § 43 Abs. 1) der Grundsatz
des „Forderns“ hinzugefügt, um klarzustellen, „dass die Vorschriften nicht ausschließlich der Integrationsförderung dienen“ (BT-Drs. 16/5065: 177;
vgl. auch Clodius 2016: Rn. 1).
150 Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz (AsylVfBeschlG) vom 20. Oktober 2015 (BGBl. I, S. 1722), auch als ‚Asylpaket I‘ bezeichnet.

92 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
Integrationspolitik jenseits des Integrationsgesetzes: Handlungsmöglichkeiten des Bundes

Info-Box 11       Die Integrationskurse: Kernstück der staatlichen Integra­


tionsangebote
Die Integrationskurse wurden im Rahmen des Zuwanderungsgesetzes von 2005 eingerichtet und bilden das
„Kernstück“ der bundesstaatlichen Integrationsangebote (SVR 2017a: 159). Sie richten sich insbesondere an neu
Zugewanderte. Einen gesetzlichen Anspruch auf die Teilnahme an einem Integrationskurs haben u. a. Personen
aus Drittstaaten, die erstmals einen Aufenthaltstitel zur Erwerbstätigkeit, zur Familienzusammenführung oder
aus humanitären Gründen erhalten, der zu einem dauerhaften Aufenthalt berechtigt. Wenn diese Personen
über unzureichende Sprachkenntnisse verfügen, werden sie von der Ausländerbehörde oder – sofern sie Sozi-
alleistungen nach dem SGB II beziehen – vom Jobcenter verpflichtet, an einem Integrationskurs teilzunehmen.

Asylsuchende mit guter Bleibeperspektive, Ausländerinnen und Ausländer mit einer Duldung nach § 60a Abs. 2
S. 3 oder einer Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 5 AufenthG, Unionsbürgerinnen und ‑bürger sowie Deut-
sche mit unzureichenden Sprachkenntnissen haben keinen Anspruch auf Teilnahme. Sie können aber zuge-
lassen werden, wenn es freie Plätze gibt. Asylsuchende ohne gute Bleibeperspektive sind von den Integrati-
onskursen ausgeschlossen. Asylverfahren dauern aber manchmal sehr lange; zudem ist es auch bei Personen
aus Herkunftsländern ohne gute Bleibeperspektive zum Teil recht wahrscheinlich, dass sie einen Schutzstatus
erhalten.151 Darum sollte nach Ansicht des SVR diese pauschale Unterscheidung aufgegeben werden. Denn
sie verschleppt unnötig die Integration von Menschen, die möglicherweise dauerhaft in Deutschland bleiben
werden (s. auch Dahmen et al. 2017).152

Die Integrationskurse werden auf Bundesebene vom BAMF koordiniert und finanziert. Durchgeführt werden sie
vor Ort von privaten und öffentlichen Trägern. Der Integrationskurs umfasst insgesamt 700 Stunden; er besteht
aus einem Sprachkurs (600 Stunden) und einem Orientierungskurs (100 Stunden). Im Sprachkurs sollen die
Teilnehmenden alltagsbezogenes Deutsch lernen und das Sprachniveau B1 des Gemeinsamen Europäischen
Referenzrahmens für Sprachen erreichen. In einem Basiskurs werden wichtige Themen des Alltags behandelt,
z. B. Einkaufen, Wohnen, Gesundheit, Arbeit und Beruf. Im Aufbaukurs kommen dann speziellere Themen
hinzu, z. B. moderne Informationstechniken, Gesellschaft und Staat, Beziehungen zu anderen Menschen oder

IN BUND, LÄNDERN UND KOMMUNEN


Kulturen und Weltanschauungen. Jeder Kursteil umfasst 300 Stunden (BAMF 2015b: 19–29).
Auf den Sprachkurs folgt der sog. Orientierungskurs. Hier werden „Kenntnisse[ ] der Rechtsordnung, der Kultur

STEUERUNG VON INTEGRATION


und der Geschichte in Deutschland“ vermittelt (§ 43 Abs. 3 S. 1 AufenthG). Der Kurs gliedert sich in die drei
Module „Politik in der Demokratie“, „Geschichte und Verantwortung“ und „Mensch und Gesellschaft“.
Um den Integrationskurs erfolgreich zu absolvieren, müssen die Teilnehmenden einen Test bestehen. Dieser
besteht aus einer Sprachprüfung – dem Deutsch-Test für Zuwanderer (DTZ) – und einer Prüfung zum Orientie-
rungskurs mit dem Titel „Leben in Deutschland“.

Die Integrationskurse als erste „(genuin) integrationspolitische“ (SVR 2014: 141) Maßnahme auf Bundesebene
sind in der Bevölkerung (mit wie ohne Migrationshintergrund) allgemein anerkannt. Zugewanderte selbst be-
werten sie laut dem Immigrant Citizens Survey überwiegend positiv und befürworten auch die Verpflichtung
zur Teilnahme (SVR-Forschungsbereich 2012: 12–16). Die Wirksamkeit und Nachhaltigkeit der Integrationskurse
wurde 2011 vom sog. Integrationspanel des BAMF untersucht. Danach verbesserten sich die Sprachfertigkeiten
im Deutschen bei Personen, die an einem Kurs teilnahmen, deutlich schneller als bei denjenigen, die im selben
Zeitraum keinen Kurs besuchten (Schuller/Lochner/Rother 2011: 158). Das Integrationspanel ist allerdings
eine Selbstevaluierung des BAMF; eine umfassende wissenschaftliche Untersuchung der Integrationskurse
steht noch aus.

151 So gehört z. B. Afghanistan nicht zu den Herkunftsländern mit guter Bleibeperspektive; im Jahr 2017 erhielten jedoch 44,3 Prozent der Antragstel-
lerinnen und Antragsteller aus Afghanistan einen Schutzstatus (BAMF 2018a).
152 Seit Mitte 2017 finanziert das BAMF bundesweit sog. Erstorientierungskurse, die sich an Asylsuchende mit unklarer Bleibeperspektive richten. In
diesen Kursen steht jedoch nicht der Spracherwerb im Vordergrund. Insofern sind sie kein gleichwertiger Ersatz für einen Integrationskurs.

Jahres gutachte n 2018 93


Integrationspolitik jenseits des Integrationsgesetzes: Handlungsmöglichkeiten des Bundes

Im Rahmen der IAB-BAMF-SOEP-Befragung 2016 wurden 2.349 Personen, die zwischen dem 1. Januar 2013
und dem 31. Januar 2016 nach Deutschland eingereist sind und einen Asylantrag gestellt haben, u. a. zur
Teilnahme an Integrations- bzw. Sprachkursen befragt. Dabei zeigt sich, dass Zugewanderte, die einen Integ-
rationskurs abgeschlossen hatten, signifikant häufiger erwerbstätig waren. Noch stärker war dieser positive
Zusammenhang bei den berufsbezogenen Sprachkursen des BAMF (Brücker/Rother/Schupp 2016: 74).153

Bisher werden nicht flächendeckend genügend Integrationskurse in ausreichender Qualität angeboten. Be-
sonders in ländlichen Regionen übersteigt die Nachfrage nach solchen Kursen oft das Angebot (Thränhardt/
Weiss 2016: 16–17; Ohliger et al. 2017: 5; Köllner/Broens 2016).154 Zudem fehlen qualifizierte Lehrkräfte,
vor allem für die Alphabetisierungskurse (Köllner/Broens 2016). Besonders für Frauen ist auch die fehlende
Kinderbetreuung während der Kurszeiten eine Hürde: Nur rund 11 Prozent der Träger boten 2016 eine solche
an. Teilnehmerinnen nennen dies häufig als einen Grund für einen vorzeitigen Abbruch des Kurses (Köllner/
Broens 2016; vgl. Thränhardt/Weiss 2016: 19).155 Mehr Möglichkeiten der Kinderbetreuung und besondere
Angebote für Frauen könnten den Spracherwerb von Zuwanderinnen deutlich verbessern (Brücker/Rother/
Schupp 2016: 54). Zudem werden die Kurse derzeit vom BAMF zentral organisiert und kontrolliert. Dadurch
sind sie wenig flexibel. Das starre bürokratische System beschränkt die Gestaltungsspielräume der lokalen
Sprachkursanbieterinnen und ‑anbieter und kann dazu führen, dass Betroffene keinen Kurs finden, der ihren
jeweiligen Bedürfnissen entspricht (Ohliger et al. 2017: 4–5).

Auch die Ergebnisse der Sprachprüfung am Ende des Kurses sind noch nicht zufriedenstellend: Nach Angaben
des BAMF erreichten in den ersten drei Quartalen 2017 50,3 Prozent der Teilnehmenden die Sprachstufe B1.
39,9 Prozent erlangten nur das Sprachniveau A2, 9,8 Prozent nicht einmal dieses (BAMF 2018b: 12).156 Zudem
schließen offenbar nicht alle Teilnehmerinnen und Teilnehmer den Integrationskurs mit der Sprachprüfung
ab. So haben von Anfang 2016 bis September 2017 487.996 Personen einen Integrationskurs beendet bzw.
verlassen. Im gleichen Zeitraum haben jedoch nur 386.823 Personen den DTZ abgelegt. Dies deutet darauf hin,
dass einige Personen den Kurs vorzeitig abbrechen, ohne die Prüfung abzulegen (BAMF 2018b: 10–12, eigene
Berechnung; vgl. Schroeder/Zakharova 2015). Mit dem Bestehen der Prüfung auf dem Niveau B1 sind aber
bestimmte Rechtsfolgen verknüpft. Darüber hinaus steigen mit einem hohen Sprachniveau die Chancen auf
dem Arbeitsmarkt. Nicht zuletzt aus diesen Gründen sollte ein vordringliches Ziel der Integrationskurse darin
liegen, mehr Teilnehmende bis zum Sprachniveau B1 zu führen.157

rechtliche Wege in einen Aufenthalt eröffnet. Bei- C.2.2.2 Anerkennung beruflicher Abschlüsse:
spielsweise können nach §§ 25a u. b AufenthG gut in- Förderung einer der Qualifikation entsprechenden
tegrierte Geduldete eine Aufenthaltserlaubnis erlangen Arbeitsmarktintegration
und so ihren Aufenthalt legalisieren. In ähnlicher Wei-
se würdigt auch das Staatsangehörigkeitsgesetz (StAG) Ähnlich bedeutsam wie die Integrationskurse ist eine an-
„besondere Integrationsleistungen“: Diese ermöglichen dere integrationspolitische Maßnahme des Bundes, die
nach §  10 Abs.  3 eine beschleunigte Einbürgerung (s. 2017 ihr fünfjähriges Bestehen feierte: das Berufsquali-
Kap. C.2.2.3). fikationsfeststellungsgesetz (BQFG). Es wurde 2011 mit

153 Zugang zu den berufsbezogenen Kursen des ESF-BAMF-Programms haben Menschen mit Migrationshintergrund, die arbeitssuchend gemeldet sind,
wenn sie einen Integrationskurs absolviert haben oder über gleichwertige Deutschkenntnisse verfügen, ihr Sprachniveau aber nicht ausreicht, um
einen Arbeitsplatz zu finden.
154 So hat das BAMF zwischen Anfang 2016 und September 2017 838.791 Personen eine Berechtigung zum Besuch des Integrationskurses ausgestellt.
Nur 569.521 Personen – ein Drittel weniger – haben im gleichen Zeitraum einen Integrationskurs begonnen (BAMF 2018b: 2–3, eigene Berechnung).
Diese Abweichung deutet darauf hin, dass der Kursantritt sich zumindest erheblich verzögert.
155 Seit dem 16.03.2017 fördert das BAMF eine begleitende Kinderbetreuung. Diese muss der Träger für jedes zu betreuende Kind einzeln beantragen.
Dabei muss er nachweisen, dass das in der Kommune bestehende Regelangebot (Kitas oder Tagespflegeeinrichtungen) nicht genutzt werden kann.
Es liegen keine Informationen darüber vor, wie viele Kursträger diese Möglichkeit nutzen.
156 In den letzten Jahren ist es nicht gelungen, die Ergebnisse in befriedigendem Maße zu verbessern: 2010 erlangten 49,9 Prozent das Sprachniveau
B1 und 38,2 Prozent das Niveau A2; im Jahr 2015 schafften immerhin 60,5 Prozent das B1-Niveau und 31,9 Prozent das A2-Niveau. Seitdem geht
die Erfolgsquote jedoch wieder zurück (BAMF 2018b: 12).
157 Dabei ist die Zielvorgabe der Integrationskurse eher noch zu niedrig angesetzt: Mit dem Sprachniveau B1 ist es kaum möglich, selbständig am
Erwerbsleben teilzunehmen oder eine betriebliche Ausbildung zu absolvieren (Ohliger et al. 2017: 5). Umso mehr sollte dafür gesorgt werden,
dass alle Teilnehmenden wenigstens dieses Mindestmaß erreichen.

94 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
Integrationspolitik jenseits des Integrationsgesetzes: Handlungsmöglichkeiten des Bundes

dem Anerkennungsgesetz des Bundes158 eingeführt und kation nachgewiesen haben (z. B. Ärztinnen und Ärzte,
ist seit April 2012 in Kraft. In den SVR-Jahresgutachten Krankenpflegerinnen und ‑pfleger, verschiedene Hand-
2013 und 2014 wurde es ausführlich dargestellt und be- werks- und Meisterberufe). Die Regelungen des BQFG zu
wertet (SVR 2013: 151–168; 2014: 141–143). reglementierten Berufen sind jedoch nur dann anzuwen-
Das BQFG sollte vor allem die Möglichkeit schaffen, den, wenn die spezifischen Berufsgesetze nichts anderes
für alle bundesrechtlich geregelten Berufe ausländische vorgeben.
Abschlüsse nach möglichst einheitlichen und klaren Kri- Zum fünfjährigen ‚Jubiläum‘ des Anerkennungsgeset-
terien zu bewerten und ggf. anzuerkennen. Mit dem zes hat die Bundesregierung im Juni 2017 den „Bericht
Anerkennungsgesetz wurde zudem erstmals und über- zum Anerkennungsgesetz 2017“ veröffentlicht (BMBF
greifend ein allgemeiner Rechtsanspruch auf ein Aner- 2017). Dieser Bericht enthält u. a. die Ergebnisse einer
kennungsverfahren geschaffen. Dies sollte insbesondere umfangreichen Analyse zur Wirkung des Gesetzes, die
die Arbeitsmarktintegration der bereits in Deutschland vom Bundesinstitut für Berufsbildung (BIBB) durchge-
lebenden Zuwanderinnen und Zuwanderer fördern, denn führt wurde, und zieht eine positive Zwischenbilanz. Von
diese hatten häufig Arbeitsplätze, die nicht ihrer Qualifi- 2012 bis 2016 wurden für bundesrechtlich geregelte Be-
kation entsprachen. Außerdem sollte es die Anwerbung rufe insgesamt über 86.500 Anträge auf Anerkennung
ausländischer Fachkräfte erleichtern (BT-Drs. 17/6260).159 gestellt.161 In über 53.900 Fällen wurde die im Ausland er-
Das BQFG regelt im Wesentlichen, wie im Ausland er- worbene Qualifikation als gleichwertig mit dem entspre-
worbene Berufsqualifikationen in nicht reglementierten chenden deutschen Referenzberuf anerkannt; nur rund
Berufen zu bewerten sind (zur Unterscheidung von reg- 2.600 Anträge wurden abgelehnt. In den übrigen Verfah-
lementierten und nicht reglementierten Berufen s. auch ren wurde die Qualifikation teilweise anerkannt oder den
Info-Box 4 in Kap. B.5.1.2). Nicht reglementierte Beru- Antragstellenden eine Ausgleichsmaßnahme auferlegt.
fe sind solche, die ohne eine behördliche Anerkennung Seit Bestehen des Gesetzes ist die Zahl der Anträge stetig
der beruflichen Qualifikation ausgeübt werden können. gestiegen: Waren es im Jahr 2012 knapp 11.000 Anträge,
Auf Bundesebene sind das die Ausbildungsberufe im wurden 2016 über 23.000 Anträge gestellt (BIBB 2017).
dualen System sowie Fortbildungsabschlüsse nach dem Die mit Abstand meisten Anträge betrafen Gesundheits-
Berufsbildungsgesetz und der Handwerksordnung (z. B. berufe (Gesundheits- und Krankenpflegerinnen und ‑pfle-
kaufmännische Berufe). Mit dem Anerkennungsgesetz ger, Ärztinnen und Ärzte sowie Physiotherapeutinnen und
wurden die vorrangigen Regelungen in den jeweiligen ‑therapeuten) (BMBF 2017: 35–37).
Berufsgesetzen und Verordnungen (der Handwerksord- Im Rahmen der Evaluation wurden 812 Personen

IN BUND, LÄNDERN UND KOMMUNEN


nung, dem Bundesbeamtengesetz etc.) vereinheitlicht. befragt, deren Anerkennungsantrag zwischen 2012 und
Grundsätzlich muss ein im Ausland erworbener Berufsab- 2016 Erfolg hatte.162 Danach waren die Befragten nach der

STEUERUNG VON INTEGRATION


schluss dann anerkannt oder als gleichwertig eingestuft Anerkennung deutlich häufiger erwerbstätig als davor;
werden, wenn sich die ausländische Ausbildung von der der Anteil der geringfügig Beschäftigten war erheblich
deutschen nicht wesentlich unterscheidet.160 gesunken. Zudem lag das monatliche Bruttoeinkommen
Darüber hinaus wurden mit dem BQFG auch allge- nach erfolgreicher Berufsanerkennung durchschnittlich
meine Regelungen zur Anerkennung von reglementierten 1.000 Euro höher als zum Zeitpunkt der Antragstellung
Berufen eingeführt. Solche Berufe dürfen nur Personen (+40 %) (BMBF 2017: 60).163  Insgesamt deuten diese
aufnehmen oder ausüben, die eine bestimmte Qualifi- Daten darauf hin, dass die durch das BQFG geschaffe-

158 Gesetz zur Verbesserung der Feststellung und Anerkennung im Ausland erworbener Berufsqualifikationen vom 6. Dezember 2011 (BGBl. I, S. 2515).
Dieses Artikelgesetz umfasst mehrere Regelungen, sein Kernstück ist das BQFG. Es ist zwar nicht im engeren Sinne eine spezielle integrations-
politische Maßnahme, da es auch auf deutsche Staatsangehörige angewendet wird, die sich im Ausland beruflich qualifiziert haben und dann
zurückkehren. Im Regelfall dürfte dieses Gesetz aber vor allem für Drittstaatsangehörige wichtig sein, die vorher keinen Anspruch auf eine Gleich-
wertigkeitsprüfung hatten.
159 Bevor das Anerkennungsgesetz des Bundes in Kraft trat, waren entsprechende Verfahren nur für einen Teil der Berufe vorgesehen und auch nur
für Spätaussiedlerinnen und ‑aussiedler oder EU-Staatsangehörige (SVR 2013: 151–156). Für Drittstaatsangehörige gab es entsprechende Verfahren
nur bei einigen der vom Bund geregelten Berufe (z. B. für manche Gesundheitsberufe). Allerdings wurden die entsprechenden Qualifikationen je
nach Gruppe (EU-Staatsangehörige, Drittstaatsangehörige, Spätaussiedlerinnen und ‑aussiedler) sehr unterschiedlich bewertet bzw. anerkannt.
Bei Drittstaatsangehörigen waren die Hürden für eine Anerkennung zum Teil außerordentlich hoch (SVR 2013: 157–158).
160 Abgelehnt werden kann eine Anerkennung nur dann, wenn zwischen den Ausbildungen Unterschiede existieren, die für die Ausübung des jewei-
ligen Berufs entscheidend sind. Bei dem Vergleich müssen zudem die Berufserfahrung der Antragstellerin oder des Antragstellers seit Abschluss
der Ausbildung und etwaige Weiterbildungen berücksichtigt werden.
161 Hinzu kommen Berufe, für deren Anerkennung die Länder zuständig sind. Dazu gehören z. B. Lehrkräfte, Ingenieurinnen und Ingenieure sowie
verschiedene soziale Berufe. Die Anerkennungsverfahren für diese Berufe wurden vom BIBB nicht erfasst.
162 Zu Personen, deren Anträge abgelehnt wurden, liegen keine Informationen vor.
163 Da keine Vergleichsgruppe betrachtet wurde, lässt sich jedoch nicht beurteilen, ob diese Verbesserungen auf die erfolgte Berufsanerkennung
zurückzuführen sind oder andere Ursachen haben, beispielsweise die längere Aufenthaltsdauer, bessere Sprachkenntnisse oder gestiegene
Berufserfahrung.

Jahres gutachte n 2018 95


Integrationspolitik jenseits des Integrationsgesetzes: Handlungsmöglichkeiten des Bundes

nen Anerkennungsmöglichkeiten genutzt werden, und die rechtlichen Grundlagen dafür geschaffen, ausländi-
in den meisten Fällen wird die Berufsqualifikation voll- sche Berufsqualifikationen anzuerkennen.  Durch die
ständig oder teilweise anerkannt. Eine Anerkennung verschiedenen rechtlichen Zuständigkeiten ist das Sys-
wiederum erleichtert es Zugewanderten, eine Beschäf- tem der Berufsanerkennung jedoch sehr kompliziert.
tigung zu finden, die ihrer Qualifikation entspricht, und Obwohl sich viele Landesgesetze am Modell des Bundes
höhere Löhne zu erzielen (vgl. Kogan 2016: 194). orientieren, weichen die Regelungen auf Bundes- und
Zudem weist die Studie des BIBB darauf hin, dass das Landesebene zum Teil voneinander ab. Zudem werden
Anerkennungsgesetz auch qualifizierte Zuwanderung in den einzelnen Bundesländern die Kriterien für die
fördert, denn etwa jeder zehnte Antrag auf Berufsaner- Anerkennung unterschiedlich gehandhabt, die zustän-
kennung wurde aus dem Ausland gestellt. Von den Be- digen Stellen und Verfahrensabläufe variieren, und in
fragten, die dies zwischen 2012 und 2016 getan hatten, einigen Bundesländern fehlt Personal für die Abwick-
erhielten die meisten eine Anerkennung in einem regle- lung der Verfahren (BMBF 2017: 42–43). Eine weitere
mentierten Beruf. 80 Prozent gaben an, dass die Aner- Hürde besteht darin, dass das Verfahren bis zu 1.000 Euro
kennung ihrer beruflichen Qualifikationen für ihre Mig- kostet. Seit letztem Jahr können die Betroffenen dafür
rationsentscheidung wichtig gewesen war (BMBF 2017: jedoch einen Zuschuss von 600 Euro beantragen (BMBF
63). Eine Berufsanerkennung ist häufig Voraussetzung, 2017: 50).
um einen Aufenthaltstitel zu erhalten (s. Kap.  B.4).164
Bevor das Anerkennungsgesetz in Kraft trat, war es je- C.2.2.3 Staatsangehörigkeitsrecht: grundlegende
doch nicht möglich, die Anerkennung vom Ausland aus Modernisierung durch Einführung eines Generatio-
zu beantragen. nenschnitts
Trotz der beschriebenen positiven Auswirkungen des
Anerkennungsgesetzes besteht jedoch weiterhin Verbes- Die gesetzlichen Regelungen, die in den vorigen Abschnit-
serungsbedarf. So ist bei Zugewanderten immer noch ten behandelt wurden, sollen die Teilhabe an Gesellschaft
nicht ausreichend bekannt, dass sie ihre Berufsqualifi- und Arbeitsmarkt fördern. Für politische Teilhabe ist in
kationen anerkennen lassen können (Bendel 2017b: 3). Deutschland vor allem die Staatsbürgerschaft von Bedeu-
Zudem bezieht sich das Anerkennungsgesetz lediglich auf tung (s. auch Kap. C.1.2.3). Zwar können sich Einwoh-
(reglementierte und nicht reglementierte) Berufe, für die nerinnen und Einwohner unabhängig von ihrer Staatsan-
der Bund zuständig ist. Viele Berufe unterliegen jedoch gehörigkeit zivilgesellschaftlich beteiligen und genießen
landesrechtlichen Regelungen, wobei wiederum unter- Meinungs-‍, Vereinigungs- und Versammlungsfreiheit.165
schieden wird zwischen reglementierten Berufen – etwa Aber erst der Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit
Lehrerinnen und Lehrer, Ingenieurinnen und Ingenieure, ermöglicht die Teilhabe am politischen Prozess durch das
Architektinnen und Architekten – und nicht reglementier- aktive und passive Wahlrecht. Insofern wird erst durch
ten – etwa technische Assistentinnen und Assistenten, die die Einbürgerung die vollständige rechtliche Gleichstel-
an Berufsfachschulen ausgebildet werden. Nachdem im lung erreicht. Gerade in Deutschland ist die Staatsbürger-
Juli 2014 das Anerkennungsgesetz in Sachsen-Anhalt in schaft für die politische Integration besonders wichtig,
Kraft getreten ist, verfügen nunmehr alle 16 Bundeslän- denn im Unterschied zu einigen anderen Ländern166 ist
der über ein eigenes Landesanerkennungsgesetz. Damit hier auch das kommunale Wahlrecht an die Staats- bzw.
wurden sowohl auf Bundes- als auch auf Landesebene Unionsbürgerschaft gekoppelt.167

164 Das Anerkennungsgesetz kann den Zuzug von Fachkräften also insofern fördern, als dadurch effizienter nachzuweisen ist, dass eine im Ausland
erworbene Ausbildung deutschen Standards entspricht. Dies ist im deutschen Recht als Hauptkriterium für Arbeitszuwanderung verankert. Ande-
rerseits darf die Bedeutung des Gesetzes in dieser Hinsicht auch nicht überschätzt werden. Denn in vielen Herkunftsgebieten, die für Zuwande-
rung nach Deutschland wichtig sind, gibt es keine Ausbildungsstrukturen, die mit dem deutschen System vergleichbar wären; s. dazu ausführlich
Kap. B.5.
165 Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit sind zwar sog. Deutschengrundrechte. Für EU-Staatsangehörige wirkt sich dieser Unterschied aber letzt-
lich nicht aus: Aufgrund der unionsrechtlichen Diskriminierungsverbote müssen entweder die Deutschengrundrechte auch für EU-Bürgerinnen
und ‑Bürger gelten oder diese müssen nach der allgemeinen Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG einen gleichwertigen Grundrechtsschutz
erhalten. Zudem besteht Einigkeit darüber, dass Art. 2 Abs. 1 GG die von den Deutschengrundrechten geschützten Freiheitsbetätigungen auch für
andere Ausländerinnen und Ausländer verfassungsrechtlich absichert. Danach haben Ausländerinnen und Ausländer einen Anspruch darauf, dass
Freiheitsbeschränkungen nach rechtsstaatlichen Grundsätzen gerechtfertigt sein müssen. Im Übrigen sind sie durch einfachgesetzliche Regelungen
(Versammlungsgesetz/Vereinsgesetz) Deutschen weitgehend gleichgestellt. Dies wird gestützt durch die entsprechenden Gewährleistungen der
Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), die in Deutschland als einfaches Bundesgesetz gilt. Unterschiede existieren jedoch im Hinblick
auf die Vereinigungsfreiheit: Bei Ausländervereinen bestehen mehr Möglichkeiten der Einschränkung (§§ 14ff. VereinsG).
166 15 der 28 EU-Mitgliedstaaten erlauben bestimmten Gruppen von im Land lebenden Drittstaatsangehörigen, an kommunalen Wahlen teilzunehmen.
167 Als 1992 im Rahmen des Maastrichter Vertrags die Unionsbürgerschaft eingeführt wurde, wurde im Grundgesetz Art. 28 Abs. 1 ergänzt. Dieser
weitet das Kommunalrecht auf Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten aus.

96 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
Integrationspolitik jenseits des Integrationsgesetzes: Handlungsmöglichkeiten des Bundes

Integrationsbeiräte fordern seit Langem, zumindest Die entsprechende Quote ist in Deutschland jedoch im
das kommunale Wahlrecht für ansässige Ausländerin- OECD-Vergleich recht niedrig (vgl. OECD 2017b: 337–338).
nen und Ausländer zu öffnen. Dies sei ein sichtbares Be- Viele Ausländerinnen und Ausländer lassen sich nicht ein-
kenntnis dazu, dass Zugewanderte im öffentlichen Leben bürgern, obwohl sie seit Jahren in Deutschland leben und
einbezogen und gleichbehandelt werden.168 Gegen ein gut integriert sind. Als einen Grund dafür geben viele
kommunales Ausländerwahlrecht für Drittstaatsangehö- Betroffene an, dass die doppelte Staatsangehörigkeit in
rige gibt es jedoch verfassungsrechtliche Bedenken: An- Deutschland grundsätzlich verboten ist. Einbürgerungs-
knüpfend an die Rechtsprechung des Bundesverfassungs- willige müssen also zunächst die Staatsbürgerschaft ihres
gerichts geht die herrschende Rechtsmeinung davon aus, Herkunftslands aufgeben (SVR-Forschungsbereich 2012:
dass für die Einführung eines Ausländerwahlrechts das 22; Weinmann/Becher/Babka von Gostomski 2012:
Grundgesetz geändert werden müsste. Umstritten ist, in- 248–254). Das fällt besonders Zugewanderten der ersten
wieweit eine solche Grundgesetzänderung angesichts der Generation oft schwer (vgl. Sauer 2016: 262). Von dieser
sog. Ewigkeitsgarantie (Art. 79 Abs. 3 GG) zulässig wäre Voraussetzung wird nur bei EU-Staatsangehörigen abge-
(vgl. Krennerich 2017: 120; SVR 2010: 190). sehen oder in Fällen, in denen eine Aufgabe der Staatsan-
Die Einbürgerung vervollständigt aber nicht nur die gehörigkeit nicht möglich oder nicht zumutbar ist (etwa
Möglichkeiten politischer Teilhabe, sondern hat auch eine weil die Kosten unverhältnismäßig hoch sind oder das
symbolische Dimension: Sie drückt Identifikation und Zu- Herkunftsland diese Möglichkeit nicht vorsieht).
gehörigkeit aus, aber auch Anerkennung vonseiten des Um diese Hürde abzubauen, hat der SVR bereits im
Staates. Eine Einbürgerung erfordert zwar nicht ausdrück- November 2013 das Modell einer doppelten Staatsan-
lich, dass die betreffende Person sich in die deutsche Ge- gehörigkeit mit Generationenschnitt vorgeschlagen (SVR
sellschaft integriert hat. Für die Anspruchseinbürgerung 2014: 149–152).169 Dabei wird Mehrstaatigkeit zunächst
nach § 10 StAG werden jedoch die bereits in Kap. C.2.2.1 hingenommen. Wenn die Auswanderung schon meh-
genannten Integrationskriterien herangezogen (aus- rere Generationen zurückliegt, erhalten die Nachfahren
reichende Sprachkenntnisse, Kenntnis der Rechts- und jedoch nicht mehr automatisch die Staatsangehörigkeit
Gesellschaftsordnung und der Lebensverhältnisse in des Herkunftslands (Abb. C.4).  Der ‚Doppelpass mit
Deutschland, gesicherter Lebensunterhalt und Straffrei- Generationenschnitt‘ ermöglicht aus der Sicht des SVR,
heit) (§ 10 Abs. 1 StAG). Das Staatsangehörigkeitsrecht das Staatsangehörigkeitsrecht so weiterzuentwickeln,
setzt damit Anreize zur Integration. Bei erfolgreichem dass es den Anforderungen einer modernen Einwan-
Abschluss eines Integrationskurses ist die Einbürgerung derungsgesellschaft gerecht wird: Einerseits wird durch

IN BUND, LÄNDERN UND KOMMUNEN


bereits nach sieben statt nach acht Jahren möglich; be- die Hinnahme von Mehrstaatigkeit die Hürde für eine
sonders gut integrierte Ausländerinnen und Ausländer Einbürgerung gesenkt und dadurch Integration geför-

STEUERUNG VON INTEGRATION


können sogar nach sechs Jahren eingebürgert werden dert; andererseits wird die Staatsangehörigkeit des
(§  10 Abs.  3 StAG). Besondere Integrationsleistungen Herkunftslands nicht unbegrenzt weitergegeben (vgl.
werden damit belohnt. Umgekehrt deuten Untersuchun- SVR 2017b).170 Dies umgeht mittelfristig auch das Pro-
gen darauf hin, dass eine Einbürgerung das Gefühl von blem, dass über Generationen hinweg zwei oder mehr
Zugehörigkeit stärken kann (Fick 2016). Zudem begüns- Staatsbürgerschaften nebeneinander geführt werden und
tigen liberale Einbürgerungsregelungen auch die Integra- dadurch Personen in Staaten wahlberechtigt sind, die
tion auf dem Arbeitsmarkt (Gathmann/Keller 2017). Aus schon ihre Vorfahren verlassen haben und deren Gesetz-
integrationspolitischer Sicht ist daher eine hohe Einbürge- gebung sie kaum oder gar nicht betrifft. Dieses Problem
rungsrate wünschenswert. haben einige Parteien jüngst in Reaktion auf das Türkei-

168 Der Europarat sprach sich bereits 1992 im Europäischen Übereinkommen über die Beteiligung von Ausländern am kommunalen öffentlichen Leben
vom 05.02.1992 (SEV Nr. 144) dafür aus, dass Drittstaatsangehörige das kommunale Wahlrecht erhalten. Allerdings haben bisher nur acht – zumeist
kleinere – Staaten dieses Übereinkommen ratifiziert; von den großen europäischen Staaten hat dies nur Italien getan. Deutschland hat dieses
Übereinkommen weder unterzeichnet noch ratifiziert.
169 Das Modell geht zurück auf den Staatsrechtler und heutigen Bundesverfassungsrichter Johannes Masing (2001), der es nach der Staatsangehö-
rigkeitsreform von 1999/2000 als Alternative zur Optionspflicht für Deutschland entwickelt hatte. Es denkt konsequent das Geburtsortprinzip (ius
soli) zu Ende, das im Rahmen der Reform eingeführt wurde. Kritisch hierzu Lämmermann 2017.
170 Außerdem würde damit eine derzeit noch bestehende Ungleichbehandlung behoben: Einbürgerungswillige Drittstaatsangehörige müssen ihre
bisherige Staatsangehörigkeit aufgeben, bevor sie die deutsche Staatsbürgerschaft annehmen können. In Deutschland geborene Kinder ausländi-
scher Staatsangehöriger erhalten dagegen in der Regel beide Staatsangehörigkeiten, sofern mindestens ein Elternteil vor der Geburt des Kindes
mindestens acht Jahre rechtmäßig in Deutschland gelebt hat und über ein unbefristetes Aufenthaltsrecht verfügt. Diese Ungleichbehandlung geht
zurück auf einen politischen Kompromiss, aus wissenschaftlicher Sicht ist sie aber nicht gerechtfertigt (SVR 2014: 149).

Jahres gutachte n 2018 97


Integrationspolitik jenseits des Integrationsgesetzes: Handlungsmöglichkeiten des Bundes

Abb. C.4 Das SVR-Modell der doppelten Staatsangehörigkeit mit Generationenschnitt

Pass des Herkunftslands


deutscher Pass Zuwanderung

nicht eingebürgert eingebürgert

1. Generation

+ +
2. Generation

3. oder 4. Generation

Quelle: SVR/Ellen Stockmar

Referendum im April 2017 angesprochen und zum Teil mit ausländischen Namen nicht zu Bewerbungsgesprä-
als Argument für einen Generationenschnitt angeführt chen eingeladen oder Schülerinnen und Schüler mit
(Bendel 2017a: 5). Migrationshintergrund durchgängig schlechter beurteilt
werden. Antidiskriminierungspolitik richtet sich zwar
C.2.2.4 Antidiskriminierungspolitik: Chancengleich- grundsätzlich an die gesamte Gesellschaft. Soweit sie
heit gewährleisten sich mit Diskriminierung aufgrund der ‚Rasse‘ oder der
ethnischen Herkunft befasst, kann sie jedoch als Inte-
Diskriminierung kann in vielen gesellschaftlichen Berei- grationspolitik im engeren Sinne gesehen werden, die
chen chancengleiche Teilhabe verhindern. Dies geschieht die besonderen Herausforderungen von Zugewanderten
etwa dann, wenn Stellenbewerberinnen und ‑bewerber adressiert.171

171 Der SVR-Forschungsbereich (2018) hat die Verbreitung von Diskriminierung in Deutschland untersucht. Auf der Grundlage des SVR-Integrations-
barometers kam er zu dem Ergebnis, dass besonders phänotypisch differente Personen von Diskriminierung berichten, also Personen, bei denen
das Aussehen auf einen Migrationshintergrund hinweist.

98 J ah res g u t a c hte n 2 0 18
Integrationspolitik jenseits des Integrationsgesetzes: Handlungsmöglichkeiten des Bundes

Auf der Grundlage zahlreicher EU-Richtlinien172 schützt sammenarbeit dieser beiden Querschnittsakteurinnen
das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz (AGG)173 vor darauf, dass sie zusammen mit den anderen zuständigen
Benachteiligung wegen der ‚Rasse‘ oder ethnischen Her- Stellen alle vier Jahre einen Antidiskriminierungsbericht
kunft, des Geschlechts, der Religion oder Weltanschau- erarbeiten.
ung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen  Das AGG greift, wenn ein Diskriminierungstat-
Identität (s. auch SVR 2015: 139–140). Es bezieht sich bestand vorliegt. Aber Diskriminierung, Rassismus und
nicht nur auf Beamtinnen und Beamte, Richterinnen und gruppenbezogener Menschenfeindlichkeit muss auch
Richter und überhaupt Beschäftigte des Bundes und der schon vorgebeugt werden, bevor dieser Fall eintritt.
Länder (§ 24 AGG). Der arbeitsrechtliche Teil (§§  6–18 Entsprechende Präventionsmaßnahmen können z. B. an
AGG) gilt auch für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, Schulen oder im Rahmen politischer Bildung eingesetzt
Auszubildende und Stellenbewerberinnen und ‑bewer- werden. Sie sind ein wichtiges Instrument, gerade im
ber in der Privatwirtschaft. Wenn Arbeitgeberinnen und Hinblick auf die zunehmende Fremden- und Islamfeind-
Arbeitgeber oder Private gegenüber einer geschützten lichkeit sowie den zunehmenden Antisemitismus. Wenn
Person gegen die gesetzlichen Diskriminierungsverbote der Bund selbst als Arbeitgeber auftritt, muss er zudem
verstoßen, haben die Betroffenen das Recht, sich zu be- sicherstellen, dass er selbst in der Personalpolitik nicht
schweren oder die Leistung zu verweigern, und können diskriminierend handelt (s. Kap. C.2.2.5). Die Einführung
Entschädigungs- oder Schadensersatzansprüche gegen anonymisierter Bewerbungsverfahren könnte helfen,
sie geltend machen (§§ 13–15 AGG). Diskriminierung in der Einstellungspraxis von staatlichen
Neben diesen Rechtsansprüchen hat das AGG die An- und nichtstaatlichen Arbeitgeberinnen und Arbeitgebern
tidiskriminierungsstelle des Bundes (ADS) als zentrale An- zu vermeiden (Heckmann 2015: 110; s. dazu auch ADS/
lauf- und Beratungsstelle geschaffen (§ 25 Abs. 1 AGG). KOWA/IZA 2012).
Sie unterstützt betroffene Personen bei der Durchsetzung
ihrer Rechte. Darüber hinaus leistet sie Aufklärungsarbeit C.2.2.5 Weitere Möglichkeiten der Integrations­
und finanziert Forschungsvorhaben zu Diskriminierung in förderung durch Bundesgesetze
Deutschland. Die Kompetenzen der ADS sind jedoch be-
grenzt: Sie kann im Einzelfall Ratsuchende an geeignete Mit den beschriebenen gesetzlichen Regelungen im Be-
Stellen weitervermitteln und über Öffentlichkeitsarbeit reich Integration konnten in den letzten Jahren erheb-
für das Thema sensibilisieren. Ermittlungen beauftragen liche Fortschritte erzielt werden. Weitere gesetzliche
oder Gerichtsverfahren anstrengen kann sie jedoch nicht; Maßnahmen sind denkbar: Beispielsweise könnte man

IN BUND, LÄNDERN UND KOMMUNEN


sie verfügt weder über eine Klagebefugnis noch über die interkulturelle Öffnung der Verwaltung regeln oder
Auskunftsrechte gegenüber Länder- und Kommunalbe- ein bundesweites Integrationsmonitoring gesetzlich

STEUERUNG VON INTEGRATION


hörden oder Unternehmen (Filsinger 2017; Althoff 2017: festschreiben. Als wenig zielführend haben sich hinge-
256). Auch ihre geringe Ressourcenausstattung wird viel- gen sog. Integrationsvereinbarungen erwiesen, sofern
fach kritisiert (Merx/Perabo 2018: 661). Entsprechend ha- sie sich nicht aus einem beidseitigen Gesprächsprozess
ben einige internationale und europäische Institutionen ergeben.
Deutschland dazu aufgefordert, der ADS mehr Mittel zur
Verfügung zu stellen und ihre Kompetenzen auszuweiten Interkulturelle Öffnung: Anteil der Beschäftigten mit Mig­
– zuletzt der Menschenrechtskommissar des Europarats rationshintergrund in der Bundesverwaltung erhöhen
2015 (vgl. dazu Franke/Schlenzka 2017: 740). Interkulturelle Öffnung bedeutet, Institutionen und Ein-
Zudem könnte es die Antidiskriminierungspolitik vor- richtungen – etwa die Verwaltung, die sozialen Diens-
anbringen, wenn die ADS und die Beauftragte für Migra- te und das Gesundheitswesen – so zu verändern, dass
tion, Flüchtlinge und Integration stärker zusammenarbei- sie Menschen jeder Herkunft die gleichen Chancen auf
ten, etwa indem sie der Bundesregierung gemeinsame Teilhabe bieten (vgl. Filsinger 2017). Zu den Maßnah-
Empfehlungen vorlegen. Bisher beschränkt sich die Zu- men einer interkulturellen Öffnung gehört in der Regel,

172 Das sind die Richtlinie 2000/43/EG des Rates vom 29. Juni 2000 zur Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzes ohne Unterschied der Rasse
oder der ethnischen Herkunft (sog. Antirassismusrichtlinie), die Richtlinie 2000/78/EG des Rates vom 27. November 2000 zur Festlegung eines
allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf (sog. Rahmenrichtlinie Beschäftigung), die Richt-
linie 2002/73/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. September 2002 zur Änderung der Richtlinie 76/207/EWG des Rates zur
Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen hinsichtlich des Zugangs zur Beschäftigung, zur Berufsbildung und
zum beruflichen Aufstieg sowie in Bezug auf die Arbeitsbedingungen (sog. Gender-Richtlinie), deren Neufassung durch die Richtlinie 2006/54/EG
des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juli 2006 zur Verwirklichung des Grundsatzes der Chancengleichheit und Gleichbehandlung von
Männern und Frauen in Arbeits- und Beschäftigungsfragen sowie die Richtlinie 2004/113/EG des Rates vom 13. Dezember 2004 zur Verwirklichung
des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Frauen und Männern beim Zugang zu und bei der Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen (sog.
Richtlinie zur Gleichstellung der Geschlechter auch außerhalb der Arbeitswelt).
173 Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz vom 14. August 2006 (BGBl. I, S. 1897).

Jahres gutachte n 2018 99


Integrationspolitik jenseits des Integrationsgesetzes: Handlungsmöglichkeiten des Bundes

(1) die Beschäftigten in Bezug auf interkulturelle Kom- relle Kompetenz zudem auch im Bundesbeamtengesetz
petenz aus- und weiterzubilden, (2) Praxis und Angebote als ein Kriterium verankert werden, nach dem die Eig-
der jeweiligen Einrichtungen zu überarbeiten, etwa In- nung und Befähigung von Bewerberinnen und Bewerbern
formationen mehrsprachig anzubieten, Zugangsbarrieren beurteilt wird (vgl. Ziekow 2013: 26–29).
abzubauen, Instrumente und Angebote für verschiedene Der Anteil der Beschäftigten mit Migrationshinter-
Zielgruppen zu entwickeln oder mit Migrantenorgani- grund in der Bundesverwaltung ließe sich durch akti-
sationen zusammenzuarbeiten, und (3) den Anteil der ve Maßnahmen erhöhen. Nach Ansicht des SVR wäre
Beschäftigten mit Migrationshintergrund zu erhöhen (Fil- es jedoch nicht sinnvoll, eine Quote festzulegen oder
singer 2017; Gestmann/Hilz 2017: 257–262). Letzteres grundsätzlich Zuwanderer und Zuwanderinnen bevorzugt
soll einerseits bewirken, dass in den jeweiligen Bereichen einzustellen. Zum einen wäre es schwierig, die Gruppe
– besonders im öffentlichen Dienst – mehr Menschen mit abzugrenzen, der diese Regelung zugutekommen soll.
Migrationshintergrund arbeiten. Andererseits erhöht es Zum anderen lässt sich eine gleiche Vertretung der Men-
in diesen Bereichen die interkulturelle Kompetenz und schen mit Migrationshintergrund in der Verwaltung nicht
spezifische Sprachkenntnisse; dadurch können sie besser unmittelbar erreichen, schon weil diese Bevölkerungs-
mit Diversität umgehen und so ihre Aufgaben in Bezug gruppe im Durchschnitt niedriger qualifiziert ist, während
auf Menschen mit Migrationshintergrund besser erfüllen. Tätigkeiten in der Bundesverwaltung hohe Qualifikations-
Nicht zuletzt fungiert der öffentliche Dienst auch als Vor- anforderungen stellen. Zudem gibt es gegen solche Rege-
bild für die Privatwirtschaft. lungen auch rechtliche Bedenken (vgl. dazu ausführlich
Schon im Rahmen des Nationalen Integrationsplans Ziekow 2013: 21–26, 29–36).175
und des Nationalen Aktionsplans Integration wurde an-  Solange Menschen mit Migrationshintergrund
gestrebt, mehr Menschen mit Migrationshintergrund im in der Bundesverwaltung deutlich unterrepräsentiert
öffentlichen Dienst zu beschäftigen (Bundesregierung sind, sollte diese Gruppe daher gezielt aufgefordert
2007: 17; 2012: 14). Dieses Ziel wird von der Bevölkerung werden, sich zu bewerben, ohne dass dabei vom Prinzip
unterstützt: Wie das SVR-Integrationsbarometer 2014 ge- der Bestenauslese abgewichen wird. So könnte in der
zeigt hat, ist eine deutliche Mehrheit der Befragten mit Ausschreibung darauf hingewiesen werden, dass Be-
und ohne Migrationshintergrund der Ansicht, dass Zuwan- werbungen von Menschen mit Migrationshintergrund
derinnen und Zuwanderer im öffentlichen Dienst nicht besonders begrüßt werden (vgl. Ziekow 2013: 36–43).
angemessen vertreten sind und an Schulen, in öffentli- In die gleiche Richtung gehen Image- und Werbekampag-
chen Behörden, bei der Polizei und an Gerichten mehr nen: Die Kampagne „wir sind bund.“ etwa soll den „unter
Menschen mit Migrationshintergrund eingestellt werden Jugendlichen und Berufseinsteigern weit verbreitete[n]
sollten (SVR 2014: 31–33). Trotzdem waren laut Mikrozen- Irrtum“ ausräumen, dass „die Bundesverwaltung nur Mit-
sus im Jahr 2016 nur 8,5 Prozent der Erwerbstätigen mit arbeiterinnen und Mitarbeiter mit deutscher Staatsange-
Migrationshintergrund im öffentlichen Dienst beschäftigt; hörigkeit in langweiligen Büroberufen“ beschäftige, und
bei jenen ohne Migrationshintergrund waren es doppelt fordert Interessierte „aller Nationalitäten“ auf, sich für
so viele (17,8 %). In beiden Gruppen blieben die Anteile eine Ausbildung in der Bundesverwaltung zu bewerben
in den vergangenen Jahren stabil (Statistisches Bundes- (BAMF 2017b).  Gleichzeitig muss auch die Verwal-
amt 2017d).174 tung umdenken: Sie muss Vielfalt als Ressource sehen
Eine interkulturelle Öffnung der Bundesverwaltung und Bewerberinnen und Bewerbern mit Migrationshin-
könnte gesetzlich vorgeschrieben werden. Dies könnte tergrund auch über die Stellenausschreibung hinaus
sich konkret auf die drei genannten Aspekte beziehen, Chancen einräumen. Wenn die Bundesverwaltung ge-
wie es in den Landesintegrationsgesetzen von Berlin, setzlich verpflichtet würde, sich interkulturell zu öffnen,
Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg der Fall ist würde damit auch deutlich signalisiert, dass solche Ver-
(s. Kap. C.3.2): die interkulturelle Kompetenz der Beschäf- änderungen notwendig sind. Langfristig sollte angestrebt
tigten fördern, Verfahren und Angebote anpassen und werden, dass Menschen mit Migrationshintergrund in der
den Anteil der Beschäftigten mit Migrationshintergrund öffentlichen Verwaltung in gleichem Maße vertreten sind
erhöhen. Nach dem Vorbild des Berliner Partizipations- wie in der Gesamtbevölkerung.
und Integrationsgesetzes (PartIntG BE) könnte interkultu-

174 Immerhin steigt bei den Zugewanderten der ersten Generation im Zeitverlauf der Anteil derer, die im öffentlichen Dienst beschäftigt sind und dort
sehr anspruchsvolle Tätigkeiten ausüben (SVR 2014: 113–116).
175 Für eine strikte Quotierung müsste der Leistungsgrundsatz in Art. 33 Abs. 2 GG eingeschränkt werden. Das erfordert jedoch einen verfassungskräf-
tigen Belang; ein solcher liegt hier wohl nicht vor. Menschen mit Migrationshintergrund bevorzugt einzustellen wäre schon deshalb problematisch,
weil sich je nach Definition von „Migrationshintergrund“ unterscheidet, wer diesem Kreis zuzurechnen ist. Aber auch wenn dies gesetzlich fest-
gelegt würde, wäre eine Bevorzugung dieser Personengruppe nach dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit nicht gerechtfertigt, denn damit würden
wiederum Bewerberinnen und Bewerber ohne dieses Merkmal benachteiligt.

100 J ah res g u t a c hte n 2 0 18


Integrationspolitik jenseits des Integrationsgesetzes: Handlungsmöglichkeiten des Bundes

Integration in klaren Zahlen: Integrationsmonitoring einzelner Aspekte ergänzen. Es könnte nicht nur umfas-
gesetzlich verankern sende und verlässliche statistische Daten zum Stand der
Wenn die Politik die Integration von Menschen mit Mig- Integration bereitstellen, sondern auch als ‚Integrations-
rationshintergrund durch geeignete Maßnahmen verbes- marketing‘ genutzt werden, indem es die Bevölkerung
sern möchte, braucht sie verlässliche Informationen zum über das Thema informiert und Klischees entgegenwirkt.
Stand der Integration und zu ihrer Entwicklung im Zeitver- Entsprechende Veröffentlichungen sollten ansprechend
lauf. Ungleiche Teilhabe lässt sich aber nur beobachten, und überschaubar gestaltet werden. Beispielsweise
indem man die Lebensbedingungen von Menschen mit könnten die bisher verwendeten Indikatorenkataloge
und ohne Migrationshintergrund regelmäßig und syste- deutlich verkleinert werden; der Bericht könnte sich auf
matisch erfasst und vergleicht. Ein solches Integrations- „[e]inige aussagekräftige Kennzahlen“ (SVR 2017c: 5) be-
monitoring erlaubt zwar keine kausalen Rückschlüsse auf schränken, die die Teilhabe von Personen mit und ohne
Ursachen und Wirkungen von Ungleichheit. Es ermöglicht Migrationshintergrund verlässlich abbilden. Weitere Indi-
jedoch, die Lebensbedingungen und Integrationsverläufe katoren könnten in eine Datenbank eingestellt werden,
der Bevölkerung mit Migrationshintergrund umfassend die allgemein zugänglich gemacht wird. Diese könnte es
darzustellen und zu analysieren. Dadurch wird politischer z. B. auch ermöglichen, nach bestimmten Merkmalen zu
Handlungsbedarf sichtbar, und es können Ansatzpunkte unterscheiden. Außerdem sollten neben den strukturellen
für entsprechende Maßnahmen ausgemacht werden (SVR Merkmalen einzelne Indikatoren zur subjektiven Erfah-
2017c: 6–7). rung und Wahrnehmung von Integration aufgenommen
Deshalb hat die Bundesregierung im Nationalen In- werden, wie sie etwa das SVR-Integrationsbarometer re-
tegrationsplan von 2007 beschlossen, Indikatoren für gelmäßig abfragt (vgl. SVR 2016).
Integration zu entwickeln, die als „Grundlage einer re-
gelmäßigen Berichterstattung und Evaluation“ dienen Integrationsvereinbarungen als Instrument einvernehm-
(Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flücht- licher Integrationssteuerung
linge und Integration 2007: 15). Ein entsprechendes Seit Längerem wird in Deutschland erwogen, sog. Inte-
Monitoring auf Bundesebene wurde 2009 und 2011 im grationsvereinbarungen als neues Instrument der Integ-
ersten bzw. zweiten Integrationsindikatorenbericht vor- rationssteuerung einzuführen. In anderen europäischen
gelegt (Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Ländern (z. B. Österreich, Schweiz, Frankreich) werden
Flüchtlinge und Integration 2009; 2011). Im Herbst 2017 schon seit einigen Jahren solche Vereinbarungen mit un-
knüpfte das Statistische Bundesamt daran an und veröf- terschiedlichen Inhalten geschlossen.

IN BUND, LÄNDERN UND KOMMUNEN


fentlichte einen Bericht über die Entwicklung ausgewähl- Österreich hat bereits 2002 Integrationsvereinba-
ter Integrationsindikatoren für den Zeitraum von 2005 bis rungen eingeführt, ihre Ausgestaltung aber im Laufe

STEUERUNG VON INTEGRATION


2016 (Statistisches Bundesamt 2017d).176 Daneben hat der Jahre mehrfach geändert (Pöschl 2012: 60). Solche
die Integrationsministerkonferenz der Bundesländer ein Vereinbarungen werden von staatlichen Stellen mit
gemeinsames Integrationsmonitoring ins Leben gerufen, Drittstaatsangehörigen abgeschlossen, denen erstmals
das zahlreiche strukturelle Merkmale von Integration für ein Aufenthaltstitel zur befristeten Niederlassung erteilt
alle sechzehn Bundesländer abbildet (Länderoffene Ar- wird. Darin verpflichten sich die Zugewanderten, inner-
beitsgruppe 2017c). Einige Länder veröffentlichen darü- halb von zwei Jahren Sprachkenntnisse auf dem Niveau
ber hinaus eigene Indikatorenberichte oder Monitorings A2 zu erlangen. Der Abschluss einer solchen Vereinbarung
(SVR 2017c: 14–19). ist zwingend und ihr Inhalt gesetzlich vorgegeben, es gibt
 Der SVR empfiehlt, ein bundesweites Integrati- keinen Spielraum für individuelle Verhandlungen. Wenn
onsmonitoring gesetzlich zu verankern, das mit dem- die Zugewanderten die Integrationsvereinbarung nicht er-
selben (begrenzten) Satz von Indikatoren regelmäßig füllen, drohen Sanktionen; diese reichen von Geldstrafen
durchgeführt wird (wie z. B. in Österreich, Info-Box 10). bis zur Ausweisung.
Derzeit stellt das gemeinsame Integrationsmonitoring Integrationsvereinbarungen nach österreichischem
der Länder entsprechende Daten für das gesamte Bun- Vorbild wurden auch in Deutschland bereits gefordert.177
desgebiet bereit. Ein zusätzliches Integrationsmonitoring Eine etwas andere Ausgestaltung schlug 2015 die CDU
des Bundes muss deshalb einen echten Mehrwert bieten. Rheinland-Pfalz vor: Migrantinnen und Migranten sollten
Beispielsweise stellt das Integrationsmonitoring der Län- sich in einer Integrationsvereinbarung u.  a. verpflich-
der die Indikatoren lediglich dar. Ein Bundesmonitoring ten, die Gleichberechtigung von Mann und Frau sowie
könnte diese Darstellung durch tiefergehende Analysen die Rechte Homosexueller zu respektieren und das Exis-

176 Der Bericht enthält 22 Indikatoren und soll zukünftig jährlich erscheinen.
177 So hat der CDU-Parteitag im Dezember 2015 beschlossen, „verbindliche Integrationsvereinbarungen“ zu fordern. Diese Formulierung fand sich
auch im Wahlprogramm für die Bundestagswahl 2017 (CDU/CSU 2017: 74).

Jahres gutachte n 2018 101


Integrationspolitik jenseits des Integrationsgesetzes: Handlungsmöglichkeiten des Bundes

tenzrecht Israels anzuerkennen. Darüber hinaus sollten tiviert. 59,2 Prozent der befragten Teilnehmenden gaben
sie versprechen, das deutsche Gesetz über islamisches an, sie hätten sich gleichberechtigt bzw. ernst genommen
Recht zu stellen. Wenn sie das nicht einhielten, sollten gefühlt, weil sich die andere Seite mit ihrer Unterschrift
Sozialleistungen gekürzt oder der Aufenthaltstitel erneut verpflichtet hätte, sie in ihrem Integrationsprozess zu
geprüft werden (RP LT-Drs. 16/6222; s. Zeit Online 2015). unterstützen (Beauftragte der Bundesregierung für Mi-
Der SVR sieht die Einführung so verstandener In- gration, Flüchtlinge und Integration 2013: 49). Insofern
tegrationsvereinbarungen kritisch. Schon der Begriff besitzen Integrationsvereinbarungen durchaus Potenzial:
„Vereinbarung“ ist verfehlt, wenn der Inhalt gesetzlich  Sie können die staatliche Integrationssteuerung un-
vorgeschrieben und nicht verhandelbar ist; vielmehr er- terstützen, wenn zwischen Verwaltung und Zugewan-
weist sich die Regelung „bei näherem Hinsehen als eine derten eine vertrauensvolle Zusammenarbeit entsteht.
gesetzliche Spracherwerbspflicht“ (Pöschl 2012: 61). Ein- Auf der anderen Seite können sie die Grundstrukturen
vernehmliche Integrationssteuerung entfaltet ihre größte des geltenden Rechts nicht aufheben: Die „gesetzlichen
Wirkung, wenn tatsächlich verhandelt wird. Der wesentli- Voraussetzungen für Einreise, Aufenthaltsverfestigung,
che Vorzug von Integrationsvereinbarungen liegt in ihrer Einbürgerung oder Ausweisungen entziehen sich de
Symbolik, dass gleichberechtigte Parteien einen Vertrag lege lata weitestgehend einer Verhandlungslösung“
schließen. Beim österreichischen Modell ist die Verhand- (Thym 2012a: 50).
lung „eine Illusion“ (Thym 2012a: 48). Eine Integrations- Zudem bedeutet die individuelle Aushandlung sol-
vereinbarung, die sich im Sinne eines ‚Gesinnungstests‘ cher Vereinbarungen einen enormen Arbeits- und Zeit-
vor allem an muslimische Zugewanderte richtet, wider- aufwand. Dies bestätigt auch die Evaluation des Modell-
spricht zudem den Grundlagen eines freiheitlichen Staa- projekts. Gleichzeitig wurden die festgelegten Ziele mit
tes. Und dass sie die geltenden Gesetze befolgen, wird einer Integrationsvereinbarung nicht bedeutend schnel-
ohnehin von allen Menschen erwartet, die in Deutschland ler oder häufiger erreicht als bei Beratungen, in denen
leben – unabhängig von ihrer Unterschrift unter einer In- keine Vereinbarung geschlossen wurde (Beauftragte der
tegrationsvereinbarung. Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integra-
Sinnvoller erscheint ein flexibleres Modell von In- tion 2013: 43).178  Angesichts dieser Ergebnisse kann
tegrationsvereinbarungen: In einem Beratungsprozess nicht empfohlen werden, Integrationsvereinbarungen
werden individuelle Ziele erarbeitet, zu denen sich beide in Deutschland flächendeckend einzuführen, auch nicht
Vertragsparteien freiwillig bekennen. Solche individuellen in der Form des dargestellten Modellprojekts. Wichti-
Integrationsvereinbarungen wurden 2011 bis 2013 in ei- ger erscheint eine individuelle Beratung und eine Be-
nem Modellprojekt erprobt, das die Beauftragte der Bun- gleitung des gesamten Integrationsprozesses aus einer
desregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration Hand. Dies wird gerade mit Blick auf die neu zugewan-
bundesweit an 18 Standorten durchführte. Hier wurden derten Flüchtlinge auf kommunaler Ebene derzeit an ei-
die Vereinbarungen auf freiwilliger Basis geschlossen; nigen Stellen erprobt (s. Kap. C.4.3, Info-Box 16).
Sanktionen waren nicht vorgesehen. Zudem waren die
Vertragspartnerinnen keine staatlichen Behörden, son-
dern die Einrichtungen der Migrationsberatung. Dieses
C.2.3 Fazit: Fachpolitik wichtiger als
Modell zielte vor allem darauf ab, die Zugewanderten Integra­tionsgesetz
bedarfsorientiert zu beraten und dadurch die Wirksamkeit
der Integrationsangebote zu erhöhen (Hank 2012: 58). Was kann eine Integrationsgesetzgebung auf Bundesebe-
 Integrationsvereinbarungen dieser Art kön- ne leisten?  Die Rahmenbedingungen für Integration
nen durchaus positiv wirken: Zugewanderte werden bestimmen sich in erster Linie dadurch, wie die Regel-
individuell beraten und in den Verwaltungsprozess systeme und die jeweilige Fachpolitik gestaltet sind.
einbezogen, dadurch entwickeln sie Vertrauen in die Auf Bundesebene erscheinen diesbezüglich vor allem
Verwaltung und akzeptieren eher ihre Pflichten. Zudem die Arbeitsmarkt- und die Familienpolitik bedeutsam.
kann ein fortgesetzter Dialog Innovation und Lernen In diesen Politikbereichen sind Regelungen gefragt,
auf beiden Seiten fördern (Thym 2012a: 48). So zieht die eine chancengleiche Teilhabe aller Menschen in
auch die Evaluation des Modellprojekts ein positives Fa- Deutschland ermöglichen und fördern. Solche Regelun-
zit: Das Projekt habe u. a. die Beratungsinfrastruktur und gen müssen jedoch im jeweiligen Fachrecht umgesetzt
die Kooperation der verschiedenen Einrichtungen vor Ort werden; eine eigene Integrationsgesetzgebung ist dafür
verbessert und die Klientinnen und Klienten stärker mo- weder notwendig noch sinnvoll. Zudem besteht Hand-

178 Hier fehlte allerdings eine echte Vergleichsgruppe. Denn das Modellprojekt bewirkte nicht zuletzt, dass die verschiedenen Integrationsangebote
vor Ort insgesamt besser zusammenarbeiten und sich vernetzen. Davon profitierten auch jene Ratsuchenden, die sich gegen eine formelle Inte-
grationsvereinbarung entschieden. Dies könnte dazu beigetragen haben, dass auch bei dieser Gruppe die Erfolgsquote hoch war.

102 J ah res g u t a c hte n 2 0 18


Integrationspolitik jenseits des Integrationsgesetzes: Handlungsmöglichkeiten des Bundes

lungsbedarf weniger bei den gesetzlichen Regelungen ––  Die Bundesverwaltung sollte sich stärker inter-
selbst als darin, wie Maßnahmen konkret ausgestaltet kulturell öffnen. Dieses Ziel könnte auch gesetz-
werden und welche Mittel dafür zur Verfügung stehen. lich festgeschrieben werden; dadurch hätte es mehr
Beispielsweise haben Förderprogramme wie das Bundes- Durchschlagskraft. Dabei sollte sowohl die Personalent-
programm „Sprach-Kitas“ eine große Bedeutung für die wicklung einbezogen werden als auch Strukturen und
Qualität der frühkindlichen Bildung in Kindertagesstätten – Angebote der Verwaltung. Es ist jedoch nicht sinnvoll,
unabhängig von der Rechtslage. eine Quote für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter mit
Im Bereich der speziellen Maßnahmen gibt es da- Migrationshintergrund festzulegen oder entsprechende
gegen aus Sicht des SVR durchaus integrationspolitische Bewerberinnen und Bewerber grundsätzlich zu bevor-
Handlungsspielräume: zugen. Dies wäre wohl auch rechtlich problematisch.
––  Es muss sichergestellt werden, dass auch in ländli- ––  Auch ein regelmäßiges bundesweites Integra-
chen Regionen genügend Integrationskurse jeder Art tionsmonitoring könnte gesetzlich vorgeschrieben
und in ausreichender Qualität angeboten werden. Zu- werden. Es sollte jedoch einen Mehrwert gegenüber
dem sollten Asylsuchende unabhängig von ihrer Blei- dem Integrationsmonitoring der Länder bieten, das
beperspektive Zugang zu Integrationskursen erhalten. bereits durchgeführt wird.
––  Die doppelte Staatsangehörigkeit sollte grund- Insgesamt sollte man im Bereich der Integrationspolitik
sätzlich akzeptiert werden, sowohl bei in Deutsch- „keiner Steuerungsillusion erliegen“ (Thym 2017c: 207):
land Geborenen als auch bei Eingebürgerten. Gleich-  Integration vollzieht sich im Alltag und im Handeln
zeitig sollte das Staatsangehörigkeitsrecht durch einen aller Einwohner und Einwohnerinnen eines Landes. Ge-
Generationenschnitt ergänzt werden. setzliche Regelungen bieten dafür einen Rahmen, den
––  Die Antidiskriminierungsstelle des Bundes sollte Ausgang können sie aber nicht bestimmen (s. Kap. C.1).
mehr Ressourcen erhalten. Vorbeugende Maßnah- Eine zentrale Rolle spielen hierbei die Umsetzung der Ge-
men zur Vermeidung von Diskriminierung sollten aus- setze vor Ort sowie die verfügbaren Ressourcen. Das zeigt
geweitet werden. sich etwa am Beispiel der Integrationskurse.

IN BUND, LÄNDERN UND KOMMUNEN


STEUERUNG VON INTEGRATION

Jahres gutachte n 2018 103


C.3
Kapitel

Der Spielraum der Länder in der Integrationspolitik: .


mehr als Gesetze

Der Inhalt in Kürze


Dieses Kapitel untersucht die Steuerung von Integrationsprozessen auf der Ebene der Bundes-
länder. Es geht der Frage nach, ob alle Länder ein Integrationskonzept oder ‑gesetz haben soll-
ten. Dazu werden die schon bestehenden Gesetze und Konzepte auf Länderebene daraufhin
analysiert, welche Steuerungswirkung von ihnen ausgeht und welchen Mehrwert sie bieten.
Weiterhin wird verglichen, welchen Stellenwert Integrationspolitik in den Ländern jeweils hat
und wer daran beteiligt ist. Für die einzelnen Länder wird betrachtet, mit welchen (allgemeinen
und speziellen) Maßnahmen sie Integration fördern.

Im deutschen Verwaltungssystem sind die Zuständigkei- Bundespolitik beeinflusst; dennoch wählen die Länder
ten im Bereich der Integrationspolitik auf die verschiede- häufig unterschiedliche integrationspolitische Strategien
nen Ebenen verteilt. Wissenschaft und Medien konzent- oder Maßnahmen. Die Integrationspolitik ist ein Feld, auf
rieren sich aber oft entweder auf die Bundesebene oder dem sie sich profilieren und als ‚gestaltende Kraft‘ prä-
betonen, dass Integration „vor Ort“ stattfinde, also in den sentieren können. Entsprechend unterschiedlich ist dieser
Kommunen.179 Die Bundesländer dagegen werden als in- Bereich in den Ländern gestaltet, sowohl in Bezug auf die
tegrationspolitische Akteure häufig übersehen (Bommes/ inhaltlichen Schwerpunkte als auch in der institutionellen
Kolb 2012: 113). Dabei gestalten sie die Rahmenbedin- Organisation. Dies liegt zum Teil an ihren unterschiedli-
gungen von Integration in entscheidenden Bereichen, chen Ausgangssituationen: Faktoren wie die Zusammen-
vor allem in der Bildungspolitik. Aber auch in anderen setzung der Bevölkerung mit Migrationshintergrund, die
Bereichen können sie ergänzende Integrationsmaßnah- Wirtschaftsstruktur und die Offenheit der Gesellschaft
men finanzieren und Förderprogramme aufsetzen. Zudem unterscheiden sich von Bundesland zu Bundesland und
können sie Leitlinien erlassen, Kampagnen durchführen erfordern entsprechend unterschiedliche politische Ant-
und Integration zu einem politischen Schwerpunktthe- worten. Auch politische Mehrheiten und Traditionen spie-
ma machen (vgl. Gesemann/Roth 2015; Münch 2016; len hier eine Rolle (Blätte/Hohl 2013; Münch 2016).
Thränhardt/Weiss 2016). Durch ihre Verwaltungshoheit  Diese Unterschiede sind nicht per se negativ zu
haben die Länder außerdem erheblichen Einfluss darauf, bewerten. Der Föderalismus ermöglicht eine hohe Fle-
wie Gesetze umgesetzt werden und wie das Verhältnis xibilität: Als „lebendige[ ] Laboratori[en]“ (Bendel/Bor-
zwischen dem Staat und den Bürgerinnen und Bürgern kowski 2016: 111) oder „Experimentierküchen“ (Blätte/
im Alltag aussieht. Hohl 2013: 207) können die Länder neue Wege gehen,
Diese Gestaltungsspielräume nutzen die Länder je- eigene politische Ansätze und Lösungsstrategien er-
weils für ihre eigenen (integrations‑)‌politischen Anliegen. proben und bundespolitische Vorgaben den jeweili-
Zwar ist ihre Integrationspolitik eng mit der entsprechen- gen Rahmenbedingungen und regionalen Bedarfen
den Bundespolitik verflochten, sie müssen sich sowohl anpassen. Erfolgreiche Veränderungen in einzelnen
mit dem Bund als auch mit den anderen Ländern abstim- Bundesländern können einen allgemeinen Modernisie-
men, und haushaltspolitisch werden sie erheblich von der rungsprozess anstoßen (Stoy 2016: 359); bewährte In-

179 Der SVR hat sich schon in seinem Jahresgutachten von 2012 mit den Bedingungen von Integrationspolitik auf den verschiedenen Verwaltungsebe-
nen auseinandergesetzt und die entsprechenden Zuständigkeiten skizziert, die je nach Politikfeld unterschiedlich verteilt sind.

104 J ah res g u t a c hte n 2 0 18


Der Spielraum der Länder in der Integrationspolitik: mehr als Gesetze

strumente werden übernommen, andere verworfen.180 schaftliche Aufgabe, die sowohl an die Zugewanderten
Insofern hat die Vielfalt im Bundesstaat eine Funktion; die als auch an die Mehrheitsgesellschaft und die Politik An-
Landesregelungen reagieren auf regionale Unterschiede forderungen stellt. Zuwanderung wird als eine positive
und bilden Schwerpunkte ab, die die Politik gesetzt hat. Entwicklung gesehen, die Chancen bietet und die politisch
Davon unbenommen ist, dass in einigen Bereichen trotz- gestaltet und begleitet werden muss. Die meisten Kon-
dem das Ziel sein muss, bundeseinheitliche Standards zu zepte betonen darüber hinaus, dass Integrationspolitik
erfüllen. eine Querschnittsaufgabe ist, für die alle Ressorts ver-
antwortlich sind; Bund, Länder und Kommunen müssten
hier an einem Strang ziehen.
C.3.1 Wegweiser und Selbstver­ Inhaltlich benennen alle Konzepte zentrale Hand-
pflichtung: Integrationskonzepte als lungsfelder; am häufigsten genannt werden Bildung,
Steuerungsinstrument Arbeit, Gesundheit und die Integration ins Wohnumfeld.
Weitere Handlungsfelder sind die interkulturelle Öffnung
Seit der Jahrtausendwende haben die Länder ihre Inte- der Verwaltung, Sprachförderung für Kinder, Jugendliche
grationspolitik zunehmend in eine integrationspolitische und Erwachsene, Religion und religiöse Vielfalt, die Integ-
Strategie überführt. Dazu wurden Konzepte, Programme ration von Frauen und Mädchen, Sport, politische Teilhabe
oder Aktionspläne für Integration entwickelt und ver- und eine Willkommens- und Anerkennungskultur.182
öffentlicht (Tab.  C.2).181 Die Länder folgten damit dem
Beispiel einiger Städte, die hier vorangegangen waren C.3.1.2 Funktion und Wirkung der Integrations­
(s. dazu ausführlich Kap. C.4.2). Seit 2015 haben einige konzepte
Länder zudem Konzepte speziell für die Integration von
Flüchtlingen verfasst; diese Zielgruppe wird aber auch oft Die Integrationskonzepte senden Botschaften nach innen,
in allgemeinen Integrationskonzepten berücksichtigt. d. h. an die unterschiedlichen Stellen in Regierung und
Verwaltung, wie auch nach außen, also an die Öffent-
C.3.1.1 Inhalte und Struktur der Integrations­ lichkeit.  Mit der Verabschiedung eines Integrations-
konzepte konzepts verpflichten sich die Landesregierungen auf
die darin festgelegten Inhalte und Ziele. Die Konzepte
Die Integrationskonzepte der Länder enthalten einer- sind zwar nicht im rechtlichen Sinne bindend: Sie begrün-
seits die Grundsätze und Ziele staatlichen Handelns im den keine einklagbaren Rechte und Pflichten. Durch die

IN BUND, LÄNDERN UND KOMMUNEN


Bereich Integration, andererseits beschreiben sie Maß- Veröffentlichung binden sie die Politik aber dennoch in
nahmen und Programme, um diese Ziele zu erreichen gewissem Maß, denn sie können als Bezugspunkt dienen,

STEUERUNG VON INTEGRATION


(vgl. Gesemann/Roth 2015: 57–65). Einige ähneln einer um die Integrationspolitik zu beurteilen: Die tatsächliche
Absichtserklärung der Regierung, bestimmte Maßnah- Politik muss sich an den festgeschriebenen Zielen und
men zu ergreifen oder Ziele zu erreichen; andere sind Grundsätzen messen lassen.  Als Wegweiser geben
eher Bestandsaufnahmen. Einige Länder – etwa Sachsen- die Konzepte allen Ressorts eine integrationspolitische
Anhalt und Rheinland-Pfalz – verpflichten sich, regelmä- Richtung vor. Dadurch können sie staatliches Handeln
ßig Bericht zu erstatten, oder setzen sich sogar konkrete vereinheitlichen. Zudem helfen sie, die Integrationspolitik
Ziele. Hamburg geht dabei besonders weit: Das Integra- zu koordinieren, indem sie die Maßnahmen bündeln und
tionskonzept benennt für rund 140 Indikatoren genaue sichtbar machen, welche Ansätze in den verschiedenen
Zielwerte, die zu einem bestimmten Zeitpunkt erreicht Bereichen umgesetzt werden.
sein sollen (Info-Box 12).  Ein offizielles Integrationskonzept wertet das
Alle Konzepte bekennen sich zu einem Integrations- Thema Integration auf und stärkt dessen Wahrneh-
verständnis, das auf Teilhabe und Chancen ausgerichtet mung als Querschnittsaufgabe. Die Regierung demons-
ist. Sie verstehen Integration als eine gesamtgesell- triert damit, dass Integration ein wichtiges politisches

180 Die politikwissenschaftliche Literatur spricht von policy transfer oder policy learning, wenn ein politischer Bereich Maßnahmen oder Instrumente
aus einem anderen übernimmt (Dolowitz/Marsh 1996). Bei den deutschen Bundesländern ist häufig zu beobachten, dass sie sich zeitversetzt
einem Land bzw. einer Ländergruppe anpassen, das oder die in einem bestimmten Feld vorangegangen ist. Dies führt zu Annäherung, gleichzeitig
bleiben typische Merkmale der einzelnen Länder dabei durchaus bestehen (vgl. Wolf/Hildebrandt 2008: 366–367).
181 Als erste Bundesländer legten im Jahr 2000 Hessen „Leitlinien der Integrationspolitik“ und Bremen eine „Konzeption zur Integration von Zuwan-
derern und Zuwanderinnen“ vor. In vielen Ländern wurden die ersten Konzepte seither fortgeschrieben oder weiterentwickelt, so beispielsweise
in Rheinland-Pfalz, das im August 2017 die dritte Weiterentwicklung des ersten Konzepts von 2007 vorstellte.
182 Die Handlungsfelder decken sich in etwa mit denen, die im Nationalen Aktionsplan Integration von 2012 genannt wurden: (1) frühkindliche
Förderung; (2) Bildung, Ausbildung, Weiterbildung; (3) Arbeitsmarkt und Erwerbsleben; (4) Migranten im öffentlichen Dienst; (5) Gesundheit und
Pflege; (6) Integration vor Ort; (7) Sprache – Integrationskurse; (8) Sport; (9) bürgerschaftliches Engagement und Integration; (10) Medien und
Integration; (11) Kultur (Bundesregierung 2012).

Jahres gutachte n 2018 105


Der Spielraum der Länder in der Integrationspolitik: mehr als Gesetze

Tab. C.2 Konzeptionelle Grundlagen der Integrationspolitik in den Ländern

Bundes- gesetzliche Integrationskonzept Sonderkonzept zur Integration von


land ­Regelung ­Flüchtlingen
BW Partizipations- und Integrationsplan Baden-Württemberg
Integrationsgesetz ­„Integration gemeinsam schaffen“ (2008)
(PartIntG BW) (2015)
BY Bayerisches Bayerisches Konzept: Zukunft Integration. Zusammenhalt fördern, Integration
Integrationsgesetz ­Eckpunkte (2015) s­ tärken. Integrationskonzept (2016)183
(BayIntG) (2016)
BE Partizipations- und Vielfalt fördern – Zusammenhalt stärken: Masterplan Integration und Sicherheit
Integrationsgesetz ­Berliner Integrationskonzept (2007) (2016)
(PartIntG BE) (2010)
BB Zuwanderung und Integration als Chance für
Brandenburg: Landesintegrationskonzept (2014)
HB Entwicklungsplan Partizipation und Integration In Bremen zu Hause – Integration gestalten
Land Bremen 2012–2015 (2012) und sozialen Zusammenhalt sichern. Eck-
punkte eines mittelfristig ausgerichteten
Integrationskonzepts des Senats (2016)
HH Wir in Hamburg! Teilhabe, Interkulturelle
­ ffnung und Zusammenhalt (2017)
Ö
HE Hessischer Integrationsplan: Für eine Kultur Hessischer Aktionsplan zur Integration von
des Miteinander in Respekt und gegenseitiger Flüchtlingen und Bewahrung des gesell-
Anerkennung (2017) schaftlichen Zusammenhalts (2015)
Fortschreibung (Aktionsplan II) (2016)
MV Konzeption zur Förderung der Integration von
Migrantinnen und Migranten in Mecklenburg-
Vorpommern – Erste Fortschreibung (2011)
(Fortschreibung in Arbeit)
NI Handlungsprogramm Integration (2008) Integration in Niedersachsen – Zusammen
leben, lernen und arbeiten (2016)
NW Teilhabe- und Aktionsplan Integration (2006) Gelingende Integration von Flüchtlingen.
Integrationsgesetz Ein 10-Punkte-Integrationsplan für NRW
(TIntG NW) (2012) (2017)
RP Gemeinsam für Chancengleichheit, Welt­ Integrationskonzept für Flüchtlinge (2015)
offenheit und Akzeptanz – Integrationskonzept
Rheinland-Pfalz (2017)
SL Herzlich willkommen im Saarland! Gelebte
­Integrationspolitik – Gemeinsam das Mitein­
ander gestalten (2015)
SN Respekt, Toleranz, Achtung: Sächsisches
­Zuwanderungs- und Integrationskonzept (2012)
(Fortschreibung in Arbeit)
ST Aktionsprogramm Integration (2009)
Leitbild zur Entwicklung der Zuwanderung und
Integration in Sachsen-Anhalt (2005)
SH in Planung Migrations- und Integrationsstrategie der Unser Flüchtlingspakt: Wir gestalten den
L­ andesregierung Schleswig-Holstein (2014) Weg! Für Integration, Teilhabe und Zusam-
menhalt (2016)
TH Das Thüringer Integrationskonzept – für ein
gutes Miteinander! (2017)

Anmerkung: Es handelt sich jeweils um die jüngsten veröffentlichten Konzepte bzw. Programme.
Quelle: eigene Zusammenstellung; Stand: Januar 2018

183 Hierbei handelt es sich weniger um eine Konzeption als um ein Sonderprogramm für das Haushaltsjahr 2016.

106 J ah res g u t a c hte n 2 0 18


Der Spielraum der Länder in der Integrationspolitik: mehr als Gesetze

Info-Box 12       Steuerung durch Indikatoren: das Hamburger Integrations­


konzept
Das Hamburger Integrationskonzept „Wir in Hamburg! Teilhabe, Interkulturelle Öffnung und Zusammenhalt“
wurde im September 2017 vorgestellt. Es handelt sich um eine Fortschreibung des Konzepts von 2013 (vgl.
SVR-Forschungsbereich 2017b). Vor seiner Erstellung gab es ein Beteiligungsverfahren, in dem verschiedene
Institutionen, Expertinnen und Experten sowie Bürgerinnen und Bürger ihre Sichtweisen und Anregungen
einbringen konnten.

In dem Konzept bekennt sich der Hamburger Senat sowohl zu einem teilhabeorientierten Verständnis von
Integration als auch zu einem Mainstreaming von Integrationspolitik. Diese versteht er als gemeinsame Auf-
gabe aller Politikfelder, die die einzelnen Fachbehörden in ihrer täglichen Arbeit berücksichtigen und gestalten
müssen. Entsprechend wurden die Fachbereiche verpflichtet, für ihren jeweiligen Bereich Maßnahmen zu
entwickeln und geeignete Merkmale und Zielwerte zu bestimmen. Statt gesonderte Strukturen oder Angebote
für einzelne Herkunftsgruppen zu etablieren, sollen die bestehenden Strukturen an Vielfalt angepasst werden.
Interkulturelle Öffnung wird daher nicht als eigenes Handlungsfeld beschrieben, sondern als übergreifende
Aufgabe.

Im Hauptteil benennt das Konzept konkrete Maßnahmen und Ziele für sieben Handlungsfelder:
• Einbürgerung und politische Mitgestaltung
• Demokratie und Teilhabe stärken
• Bildung von Anfang an
• Erfolgreich im Beruf
• Ankommen in der Gesellschaft, Zusammenhalt stärken
• Wohnen und Zusammenleben im Quartier
• Gesund leben in Hamburg

Für jedes Handlungsfeld werden übergreifende Ziele und schon bestehende Maßnahmen dargestellt, Indi-

IN BUND, LÄNDERN UND KOMMUNEN


katoren benannt und Zielwerte für das Jahr 2018 bestimmt. Dabei handelt es sich zum Teil um strukturelle
Indikatoren (z. B. die Arbeitslosenquote oder die Abiturquote). Zum Teil beziehen sie sich auch auf geplante

STEUERUNG VON INTEGRATION


Maßnahmen, beispielsweise soll eine bestimmte Zahl von Personen an Sprachkursen oder Fortbildungen teil-
nehmen. Insgesamt benennt das Integrationskonzept über 140 Indikatoren aus allen Bereichen. Über ihre Ent-
wicklung soll jährlich berichtet werden. So wird nachvollziehbar, inwieweit die selbst gesteckten Ziele erreicht
werden; daran will sich die Hamburger Verwaltung messen lassen.

Handlungsfeld ist und sie dazu von allen Ressorts ei- grationskonzept zu Zuwanderung und Vielfalt bekennt,
gene Beiträge erwartet. Das kann auch solche Personen Mehrsprachigkeit als Stärke anerkennt oder hervorhebt,
und Stellen für diese Querschnittsaufgabe mobilisieren, was Zugewanderte zur wirtschaftlichen Entwicklung des
die Integration nicht als ihre eigentliche Verantwortung Landes beitragen, ist dies auch eine Botschaft, dass man
betrachten (Blätte 2011). Bereits die gemeinsame Er- aufeinander zugeht.
stellung oder Überarbeitung eines Konzepts kann in den  Auf der kommunikativen Ebene geht es darum,
Fachbehörden ein Bewusstsein für das Thema Integration in diesem wichtigen Feld Stellung zu beziehen und
wecken, die Zusammenarbeit zwischen den Ministerien die öffentliche Diskussion zu prägen. Die Landesregie-
stärken und ein gemeinsames Narrativ hervorbringen. rungen verdeutlichen mit der Verabschiedung eines
Gegenüber der Öffentlichkeit demonstriert ein solches Integrationskonzepts, in welche Richtung die Reise
Konzept, dass die Landespolitik Integration als wichtiges gehen soll. So kann Integrationspolitik zu einer Ange-
Handlungsfeld erkannt hat und sich des Themas annimmt. legenheit werden, die Staat und Gesellschaft gleicher-
Dies kann dazu dienen, womöglich verunsicherte Teile maßen verpflichtet. Die politische Auseinandersetzung
der Bevölkerung zu beruhigen, und zugleich gegenüber über entsprechende Strategien und die Diskussion ihrer
der Bevölkerung mit Migrationshintergrund Anerken- Inhalte setzen einen gesellschaftlichen Diskurs in Gang
nung und Respekt ausdrücken (SVR-Forschungsbereich – besonders, wenn die Bevölkerung aktiv beteiligt wird
2017c: 22–23). Wenn eine Regierung sich in ihrem Inte- und mitreden kann. Diese kommunikative Ebene setzt

Jahres gutachte n 2018 107


Der Spielraum der Länder in der Integrationspolitik: mehr als Gesetze

darauf, die Bürgerinnen und Bürger zu überzeugen. Dies Das bayerische Integrationsgesetz richtet sich da-
ist ein wichtiger Aspekt, um gesellschaftliche Teilhabe zu gegen vor allem an Zugewanderte. Es geht weniger
fördern, denn der Staat allein kann Integration nur sehr darum, die Integrationspolitik des Landes zu steuern,
eingeschränkt steuern (s. dazu ausführlich Kap. C.1.3.1). vielmehr versucht das Gesetz, individuelles Verhalten
Die Verabschiedung eines Integrationskonzepts darf vorzuschreiben. Da die Bereiche Ausländer- und Aufent-
jedoch nicht folgenlos bleiben. Wenn die darin formulier- haltsrecht unter die konkurrierende Gesetzgebung fallen
ten Grundsätze und Selbstverpflichtungen entkräftet wer- (zur Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern
den, indem die Politik gegenläufige Entscheidungen trifft s. Kap. C.1.3.3), können die Länder Zugewanderten je-
oder die Verwaltung im Alltag gegensätzlich handelt, ver- doch kaum Integrationspflichten auferlegen, die über das
liert das Instrument an Glaubwürdigkeit.  Darum soll- Bundesrecht hinausgehen. Entsprechend sind die Bestim-
ten Integrationskonzepte nicht nur möglichst konkrete mungen im BayIntG sehr kleinteilig; eine umfassende Re-
Ziele benennen; es ist auch regelmäßig zu überprüfen, gelung von Integration erfolgt nicht.
inwieweit diese Ziele erreicht werden. Die Konzepte Besonders die drei ersten Landesintegrationsgesetze
müssen fortgeschrieben und bei gesellschaftlichen und verankern Institutionen und Prozesse; sie widmen sich
politischen Veränderungen entsprechend weiterent- also den Rahmenbedingungen von Integrationspolitik
wickelt werden. Dies geschieht am besten in einem (und nicht von Integration). Je nach Ausgestaltung und
Beteiligungsprozess, der die verschiedenen Perspekti- Umsetzung können diese Regelungen dazu führen, dass
ven von Politik, Verwaltung, Bürgerinnen und Bürgern, Integration stärker als Querschnittsaufgabe wahrgenom-
Wohlfahrtsverbänden, Nichtregierungsorganisationen men und berücksichtigt wird (SVR-Forschungsbereich
– gerade auch Organisationen von Migrantinnen und 2017c). Indem sie Grundsätze und Ziele der Integrations-
Migranten – u. a. einbezieht. politik formulieren, können die Gesetze auch behördli-
ches Ermessen leiten.185 Diese Funktion übernehmen in
anderen Ländern Auslegungshinweise oder Verwaltungs-
C.3.2 Die Integrationsgesetze der vorschriften (s. ausführlicher dazu Kap. C.3.5.4).
­Länder: zwischen Normierung und Daneben enthalten die Gesetze zum Teil integra-
Symbolpolitik tionspolitische Maßnahmen. So schreiben sie in unter-
schiedlichem Ausmaß eine interkulturelle Öffnung der
Seit 2010 haben vier Länder für ihre Integrationspolitik Verwaltung vor. Dies wird zwar auch in anderen Ländern
nicht nur ein Konzept entwickelt, sondern auch versucht, angestrebt, ist dort aber nicht gesetzlich festgeschrieben
sie mit einem Landesintegrationsgesetz gesetzlich zu nor- (s. Kap. C.3.5.3). Das TIntG NW verankert darüber hinaus
mieren: Berlin, Nordrhein-Westfalen, Baden-Württemberg vier Förderlinien: für Kommunale Integrationszentren, In-
und Bayern. Die ersten drei Gesetze haben eine ähnli- tegrationsmaßnahmen freier Träger, Organisationen von
che Ausrichtung, während sich das Bayerische Integra- Migrantinnen und Migranten und den Landesintegrations-
tionsgesetz davon deutlich unterscheidet (Info-Box 13, beirat (s. dazu auch Kap. C.3.5.2).
ausführlich dazu SVR-Forschungsbereich 2017c: 10–16;  Auf der symbolischen und kommunikativen Ebe-
Eichenhofer 2016: 253–257).184 ne erfüllen die Integrationsgesetze ähnliche Funktio-
Die Gesetze von Berlin, Nordrhein-Westfalen und nen wie Integrationskonzepte: Sie werten Integration
Baden-Württemberg richten sich in erster Linie an den als Thema auf, vermitteln, dass dafür alle Fachbereiche
Staat und seine Behörden. Sie verpflichten diese, sich gemeinsam verantwortlich sind, und senden Signale an
interkulturell zu öffnen, das Ziel der Integrationsförde- die Verwaltung und an die Öffentlichkeit.
rung über alle Fachbereiche hinweg zu berücksichtigen, All dies erfordert jedoch nicht zwangsläufig ein In-
regelmäßig über den Verlauf der Integration zu berichten tegrationsgesetz: Einiges davon kann an anderer Stelle
und Menschen mit Migrationshintergrund in Gremien zu geregelt werden, entweder in einem eigenen Gesetz –
beteiligen. Zudem legen sie Grundsätze für die Integra- wie dem Gesetz über die Beauftragte oder den Beauf-
tionspolitik fest und verankern bestehende integrations- tragten für Flüchtlings-, Asyl- und Zuwanderungsfragen
politische Einrichtungen wie Integrationsbeauftragte oder in Schleswig-Holstein – oder in allgemeinen Regelungen,
‑beiräte (Tab. C.3).

184 In den letzten Jahren wurde in einigen weiteren Ländern ein solches Landesgesetz angekündigt oder gefordert. Entsprechende Überlegungen gab
es z. B. in Brandenburg (vgl. Parlamentarischer Beratungsdienst des Landtags Brandenburg 2016) und Sachsen. In Schleswig-Holstein brachte die
CDU-Fraktion, die damals noch in der Opposition war, im Oktober 2016 einen Entwurf für ein Integrationsgesetz in den Landtag ein, der sich stark
am Bayerischen Integrationsgesetz orientierte (vgl. SVR 2017f). Er wurde von den Regierungsfraktionen abgelehnt. Nach dem Regierungswechsel
im Jahr 2017 haben die neuen Regierungsparteien ein Landesintegrationsgesetz angekündigt (s. CDU/Grüne/FDP 2017: 85).
185 Diese ermessensleitende Funktion tritt an einigen Stellen deutlich zutage. So betonen z. B. das TIntG NW (§ 2 Abs. 9) und das PartIntG BW (§ 3
Abs. 1 Nr. 4), dass es im staatlichen Interesse liegt, Ausländerinnen und Ausländer einzubürgern, die die Voraussetzungen dafür erfüllen.

108 J ah res g u t a c hte n 2 0 18


Der Spielraum der Länder in der Integrationspolitik: mehr als Gesetze

Info-Box 13       Landesintegrationsgesetze in Deutschland


Partizipations- und Integrationsgesetz Berlin (PartIntG BE, 2010)186
Das PartIntG BE versteht Integration als Teilhabe an allen gesellschaftlichen Bereichen. Diese Teilhabe muss der
Staat ermöglichen und fördern. Das Gesetz verpflichtet die Berliner Verwaltung, sich interkulturell zu öffnen
und insbesondere den Anteil der Beschäftigten mit Migrationshintergrund zu erhöhen. Es schreibt fest, dass
auf der Landes- und der Bezirksebene Integrationsbeauftragte benannt werden müssen, und verankert auch
den Landesbeirat für Migrations- und Integrationsfragen. Außerdem legt es fest, dass Menschen mit Migrati-
onshintergrund in bestimmten Gremien zu beteiligen sind.

Teilhabe- und Integrationsgesetz Nordrhein-Westfalen (TIntG NW, 2012)187


Auch das TIntG NW zielt darauf, gleichberechtigte Teilhabe zu fördern. Es schreibt ebenfalls eine interkulturelle
Öffnung der Verwaltung vor und verankert den schon bestehenden Landesintegrationsrat. Außerdem legt es
ein regelmäßiges Zuwanderungs- und Integrationsmonitoring fest. Darüber hinaus schafft das Land mit dem
Gesetz eine neue Förderrichtlinie für Kommunale Integrationszentren (KI). Diese sollen als zentrale Struktur in
allen Kreisen und kreisfreien Städten eingerichtet werden, um integrationspolitische Angebote zu koordinieren
und die Integration vor allem im Bildungsbereich zu unterstützen. Eine Landesweite Koordinierungsstelle (LaKI)
berät die KI und unterstützt den Erfahrungsaustausch. Damit werden für die Umsetzung des TIntG NW deutlich
mehr Mittel bereitgestellt als für die anderen Landesintegrationsgesetze.

Partizipations- und Integrationsgesetz Baden-Württemberg (PartIntG BW, 2015)188


Das PartIntG BW versteht Integration ebenfalls als gleichberechtigte Teilhabe. Es verlangt, dass die Landesver-
waltung sich interkulturell öffnet und Menschen mit Migrationshintergrund in Gremien angemessen beteiligt.
Außerdem wird vorgeschrieben, dass die Verwaltung mit dem Landesverband der kommunalen Migranten-
vertretungen (LAKA) zusammenarbeitet und ein Landesbeirat für Integration eingerichtet wird. Den Kommu-
nen wird freigestellt, ob sie vor Ort Integrationsbeiräte oder ‑ausschüsse bilden und Integrationsbeauftragte
benennen.

IN BUND, LÄNDERN UND KOMMUNEN


Bayerisches Integrationsgesetz (BayIntG, 2016)189
Das BayIntG spiegelt deutlich die Debatten wider, die die gestiegene Fluchtzuwanderung in den Jahren 2015

STEUERUNG VON INTEGRATION


und 2016 ausgelöst hat: Es behandelt zum einen sicherheits- und ordnungspolitische Fragen. Zum anderen
betont es eine Integrationspflicht der Zugewanderten: Diese müssten sich vor allem in kultureller Hinsicht inte-
grieren und der ‚Leitkultur‘ anpassen. Eine wichtige Rolle spielt die Vermittlung der Rechts- und Werteordnung.
Zudem definiert das Gesetz einzelne Tatbestände als Ordnungswidrigkeiten, die mit einem Bußgeld geahndet
werden. Dazu gehört etwa die Aufforderung, einer anderen Rechtsordnung zu folgen.190 Sowohl die Integrati-
onsförderung als auch die Integrationspflicht bleiben im Gesetzestext jedoch eher vage; auch die ‚Leitkultur‘
hat keine klaren inhaltlichen Konturen (vgl. Funke 2017; SVR-Forschungsbereich 2017c: 13–14).191 Wie die
anderen Landesintegrationsgesetze verankert das bayerische Gesetz die Position eines oder einer Integrati-
onsbeauftragten; diese(r) kann zudem einen Integrationsrat als beratendes Gremium hinzuziehen. Außerdem
soll die „interkulturelle Sensibilität“ von Verwaltung und Bevölkerung gefördert werden.

186 Partizipations- und Integrationsgesetz des Landes Berlin vom 15. Dezember 2010 (GVBl. BE, S. 560).
187 Gesetz zur Förderung der gesellschaftlichen Teilhabe und Integration in Nordrhein-Westfalen vom 14. Februar 2012 (GV. NW, S. 97).
188 Partizipations- und Integrationsgesetz für Baden-Württemberg vom 1. Dezember 2015 (GBl. BW, S. 1047).
189 Bayerisches Integrationsgesetz vom 13. Dezember 2016 (Bay. GVBl., S. 335).
190 Diese Regelung gilt für die gesamte Bevölkerung, also auch für Deutsche ohne Migrationshintergrund. Da sie im BayIntG steht, richtet sie sich
aber offenbar in erster Linie an Zugewanderte. Dies suggeriert, dass Zugewanderte grundsätzlich andere Wertvorstellungen haben, während die
Einheimischen alle in Übereinstimmung mit dem Gesetz leben und die als zentral geltenden Werte verinnerlicht haben (vgl. SVR 2017a: 158).
191 Entsprechend wurde das Gesetz bisher auch kaum angewendet, es hat die bestehende Praxis also nicht verändert (Bay. LT-Drs. 17/18118 und
17/18128).

Jahres gutachte n 2018 109


Der Spielraum der Länder in der Integrationspolitik: mehr als Gesetze

Tab. C.3 Ausgewählte Inhalte der Landesintegrationsgesetze im Vergleich

Berlin Nordrhein-­ Baden-­ Bayern


Westfalen Württemberg

Ziel gleichberechtigte Teilhabe von Menschen mit und ohne Migra­ Wahrung der
tionshintergrund in allen gesellschaftlichen Bereichen ‚Leitkultur‘ und des
gesellschaftlichen
Zusammenhalts

­ esetzesziele
G von Landes- und Landesbehörden Landesbehörden Landesbehörden
müssen Bezirksbehörden,
berücksichtigt öffentlich-rechtli-
werden … chen Körperschaf-
ten, Anstalten und
Stiftungen;

Unternehmen mit
Mehrheitsbeteili-
gung des Landes*

bei Regelungs- ja nein ja nein


und Gesetzes-
vorhaben

Integrations- auf Landes- ja nein nein ja


beauftragte(r) ebene (bestehen auf
Bezirksebene)

auf kommu­ ja nein ja (optional) keine Regelung


naler Ebene

Integrations- auf Landes- ja, Fachbeirat ja, Verband der ja, Verband der ja, Expertenbeirat
(bei)rat/ ebene mit gewählten Migrantenvertre- Migrantenvertre- zur Beratung der
-aus­schuss Ver­tretern und tungen tungen + Experten- Integrationsbeauf-
Ver­treterinnen von beirat tragten (optional)
Migrantenorganisa-
tionen

auf kommu­ ja (als Ausschuss) keine Regelung ja (gewählt oder keine Regelung
naler Ebene als Ausschuss)
(optional)

interkulturelle Adressaten Landes- und Landesverwaltung Landesverwaltung; keine Regelung


Öffnung und Adres­ Bezirksverwaltung; öffentlich-rechtli- (interkulturelle
satinnen öffentlich-rechtli- che Körperschaf- Sensibilität der
che Körperschaf- ten, Anstalten und Verwaltung soll
ten, Anstalten und Stiftungen; gefördert werden)
Stiftungen;
Kommunen und
Unternehmen mit Gesellschaft**
Mehrheitsbeteili-
gung des Landes*

Maßnahmen – Förderung der interkulturellen Kompetenz der Beschäftigten***


– Erhöhung des Anteils der Beschäftigten mit Migrationshinter-
grund
– stärkere Beteiligung von Menschen mit Migrationshintergrund
in Gremien

verpflichtende Umsetzung des alle 2 Jahre alle 5 Jahre alle 5 Jahre nicht vorgesehen
Berichte über … Gesetzes

Stand der nicht vorgesehen alle 5 Jahre alle 5 Jahre nicht vorgesehen
Integration + jährlicher statisti-
scher Bericht

110 J ah res g u t a c hte n 2 0 18


Der Spielraum der Länder in der Integrationspolitik: mehr als Gesetze

Berlin Nordrhein-­ Baden-­ Bayern


Westfalen Württemberg

Förderung kommunaler Integra­ keine Regelung Kommunale Inte­ keine Regelung keine Regelung
tionsmaßnahmen grationszentren
(KI) und Lan-
desweite
Koordinierungs­
stelle (LaKI)

weitere Regelungsbereiche Hochschulen, Feier- Einbürgerung, Einbürgerung, Sprach- und Inte­


tage, Bestattungen Beschäftigung, Hochschulen, Feier- grationsförderung,
Engagement, Ge- tage, frühkindliche Kulturvermittlung,
sundheit, Schule, Bildung, Schule, Vermittlung der
berufliche Bildung, berufliche Bildung, Rechts- und Wer-
Jugendarbeit, Beschäftigung, teordnung, früh-
Förderung freier Justizvollzug kindliche Bildung,
Träger Schule, berufliche
Bildung, Hoch-
schulen, Medien,
Sicherheit, Polizei,
Wohnen

Anmerkungen: * Hier soll das Land auf eine Umsetzung der Gesetzesziele hinwirken. ** Hier soll das Land eine interkulturelle Öffnung unterstützen.
*** In Berlin wird interkulturelle Kompetenz nicht nur gefördert, sondern fließt in die dienstrechtliche Beurteilung ein. In Baden-Württemberg wurde sie
in sechzehn Ausbildungsverordnungen als Ausbildungsziel verankert.
Quelle: eigene Zusammenstellung

C.3.3 Akteure und Akteurinnen der

IN BUND, LÄNDERN UND KOMMUNEN


die sich nicht in erster Linie auf Integration beziehen. Bei-
spielsweise schreibt die Gemeinsame Geschäftsordnung
Integrationspolitik

STEUERUNG VON INTEGRATION


des Senats von Berlin unabhängig vom PartIntG BE vor,
dass bei der Gesetzesfolgenabschätzung die Frage der In den meisten Bundesländern ist für die Integrationspo-
Integration zu berücksichtigen ist. Zudem garantieren die litik mittlerweile ein Integrationsministerium verantwort-
Integrationsgesetze in der Sache nicht automatisch eine lich. Daneben gibt es oft Integrationsbeauftragte, ‑beiräte
bessere Politik. Als einfache Gesetze sind sie insofern nur oder andere Einrichtungen. An diesen Institutionen lässt
eingeschränkt bindend, als sie die gesetzgebende Ins- sich deutlich die gewachsene Bedeutung dieses Felds
tanz nicht für die Zukunft auf bestimmte Ziele verpflichten ablesen.192
können (Funke 2017: 52–55). Es geht hier eher um den
symbolischen Akt:  Wenn etwas gesetzlich verankert C.3.3.1 Integration zwischen Fachbereichs- und
wird, erscheint es verbindlicher, als wenn dasselbe in Querschnittspolitik: Verortung in der Ministerial-
einem Integrationskonzept steht. Daher erhalten Inte- verwaltung
grationsgesetze in der Regel schon im Entstehungspro-
zess mehr Aufmerksamkeit als vermeintlich unverbind- Seit 2005 wurde die Integrationspolitik in fast allen Bun-
lichere Konzepte oder Strategien. Gleichzeitig sind die desländern institutionell aufgewertet (Bogumil/Hafner
Landesintegrationsgesetze keine Weiterentwicklung 2017: 8–17; Reichersdorfer 2017; Schamburek 2016).
oder Alternative zu einem Integrationskonzept. Denn Nordrhein-Westfalen richtete 2005 als erstes Flächen-
die Konzepte umfassen deutlich mehr, als in Gesetzen land ein ‚Integrationsministerium‘ ein: das Ministerium
geregelt werden kann (s. Kap. C.3.1). für Generationen, Familie, Frauen und Integration.193 Die-
sem Beispiel sind seither fast alle Länder gefolgt: Derzeit
haben elf der sechzehn Länder ein Ministerium mit „In-
tegration“ im Titel (Abb. C.5, Tab. C.4).

192 Die folgende Darstellung stützt sich in weiten Teilen auf Bogumil/Hafner 2017.
193 Allerdings schuf Bremen bereits 1991 das Ressort „Kultur, Ausländerintegration und Jugendarbeit“, das 1995 aber wieder aufgelöst wurde.

Jahres gutachte n 2018 111


Der Spielraum der Länder in der Integrationspolitik: mehr als Gesetze

Abb. C.5 Für Integration zuständige Ministerien in den Ländern

Integrationsministerium in Kombination mit


„Soziales“ und/oder „Familie“
Integrationsministerium in Kombination
mit „Inneres“
Abteilung im Sozialministerium
andere Struktur im Sozialministerium
Migrationsministerium in Kombination
mit „Justiz“

Quelle: eigene Darstellung, Stand: Februar 2018

Diese Ministerien sind allerdings nicht nur für Integra- Die Ansiedlung von Integration im Arbeits- oder So-
tion zuständig: In nahezu allen Ländern ist das Thema mit zialressort liegt nahe, da Integrationspolitik und (allge-
Sozial-, Arbeits- und/oder Familienpolitik und anderen meine) Arbeits- und Sozialpolitik eng miteinander zusam-
verwandten Feldern kombiniert (Tab. C.4). Baden-Würt- menhängen (s. Kap. C.1).195 Die meisten Länder wählen
temberg erprobte von 2011 bis 2016 das Modell eines Mi- damit allerdings einen anderen Zugang als der Bund: Hier
nisteriums, das sich ausschließlich mit Integrationsfragen liegt Integration zum größten Teil im Geschäftsbereich
beschäftigt. Es wurde von den anderen Bundesländern des Innenministeriums (BMI) (insbesondere das BAMF)
nicht übernommen und 2016 wieder abgeschafft.194 – auch wenn das Bundesministerium für Arbeit und So-

194 Das baden-württembergische Ministerium für Integration war zuständig für Integration, Flüchtlingsaufnahme und Einbürgerung. Es verfügte nur
über 60 Stellen (Kostner 2017: 186). Nach dem Regierungswechsel 2016 wurden seine Zuständigkeiten verteilt auf das Ministerium für Soziales
und Integration einerseits und das Ministerium für Inneres, Digitalisierung und Migration andererseits. Diese Neuverteilung geht aber nicht auf
eine systematische Evaluation des Modells zurück. Vielmehr setzten die jeweiligen Regierungsparteien unterschiedliche Schwerpunkte (Bogumil/
Hafner 2017: 11).
195 Die Ansiedlung im Familienressort (wie in Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalen) erscheint weniger naheliegend, auch wenn es hier ebenfalls
Schnittstellen gibt.

112 J ah res g u t a c hte n 2 0 18


Der Spielraum der Länder in der Integrationspolitik: mehr als Gesetze

ziales (BMAS) ebenfalls für Integrationspolitik zuständig C.3.3.2 Abstimmung und Verhandlung: ressort-
ist.196 Gleichzeitig verantwortet das BMI auch migrati- und länderübergreifende Zusammenarbeit
onspolitische Angelegenheiten, also Zuwanderung, Asyl
und Ausländerrecht. In den Ländern sind diese Bereiche Integrationspolitik bewegt sich grundsätzlich in einem
dagegen meist getrennt: Während Integration beim So- Spannungsfeld: Einerseits betrifft sie als Querschnitts-
zial- oder Familienministerium liegt, ist Zuwanderung im aufgabe viele verschiedene Ressorts. In einem Integ-
Fachbereich Inneres oder (seltener) Justiz verortet. rationsministerium lässt sich daher nur ein integrati-
Vier Ausnahmen stechen hervor: In Thüringen und onspolitischer ‚Kernbereich‘ zusammenfassen. Wichtige
Schleswig-Holstein ist sowohl für Integration als auch Zuständigkeiten verbleiben dagegen in anderen Minis-
für Migration das Justiz- bzw. das Innenministerium zu- terien, vor allem den Bereichen Soziales, Arbeit und Bil-
ständig. Eine solche Zusammenfassung kann vorteilhaft dung. Andererseits erfordert eine strategisch ausgerich-
sein, da Migrations- und Integrationspolitik eng zusam- tete Integrationspolitik eine gewisse zentrale Steuerung
menhängen und einige Schnittstellen haben.197 Die An- und Abstimmung. Ein Ministerium, das sich ausschließ-
siedlung im Innenministerium birgt allerdings die Gefahr, lich mit Integration befasst, hat bzw. hätte nur sehr be-
dass bei der Integrationsförderung eine ordnungsrecht- schränkte Befugnisse. Damit kann es sich gegen andere,
liche Perspektive überwiegt. Im Gegensatz dazu haben zumeist ungleich größere Ressorts schwer durchsetzen.
sich Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalen dafür ent- Wenn eine Querschnittspolitik Erfolg haben soll, braucht
schieden, den Bereich Zuwanderung aus dem Innenmi- sie durchsetzungsstarke Akteurinnen und Akteure, die sie
nisterium zu lösen und beim jeweiligen Ministerium für über die Fachbereiche hinweg steuern und koordinieren
Familie und Integration anzusiedeln.198 In diesen Fällen ist können (Blätte 2017: 22–24; vgl. Blätte 2011; Bogumil/
die zuständige Ministeriumsleitung jedoch nicht mehr Teil Hafner 2017: 12).  Es erscheint daher sinnvoller, In-
der Innenministerkonferenz, die zuwanderungspolitische tegrationspolitik in einem großen Ressort mit guter
Fragen zwischen den Bundesländern und mit dem Bund Verhandlungsposition anzusiedeln. Dies hat sich in den
berät (Bogumil/Hafner 2017: 11). Daher sollte genau Ländern offenbar auch bewährt.199
beobachtet werden, wie sich die derzeitige Verortung in Für die bereichsübergreifende Zusammenarbeit und
Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz bewährt. Koordination haben viele Bundesländer interministeriel-
 Zusammenfassend ist festzustellen, dass sich le Arbeitsgruppen oder regelmäßig tagende Runden der
aufgrund des Querschnittscharakters der Integrations- Staatssekretärinnen und Staatssekretäre eingerichtet.
politik keine zwingende oder natürliche Zuordnung zu Diese Gremien behandeln integrationspolitische (und

IN BUND, LÄNDERN UND KOMMUNEN


einem bestimmten Ressort ergibt. Die Bundesländer häufig auch asyl- bzw. flüchtlingspolitische) Fragen; ihre
gehen hier unterschiedliche Wege. Gleichwohl hat sich Entscheidungen sind verbindlich. In Berlin, Hessen und

STEUERUNG VON INTEGRATION


eine Präferenz dafür herausgebildet, Integration in ei- Nordrhein-Westfalen befasst sich mit dem Thema Inte-
nem Ressort mit Arbeit und Sozialem (und ggf. Fami- gration jeweils eine eigene Staatssekretärin bzw. ein
lie) zusammenzufassen. Die meisten dieser Ministerien Staatssekretär, in Bayern ein eigener Ministerialdirektor.
verstehen sich ausdrücklich als „Integrationsministeri- In Sachsen gibt es eine Staatsministerin für Gleichstellung
en“ (und tragen Integration auch im Titel), auch wenn und Integration.200 Diese hohe Position dürfte es erleich-
Integration nur ein Themenbereich unter mehreren in tern, sich mit anderen Häusern abzustimmen, denn die
ihrem Portfolio ist. Staatssekretärinnen und ‑sekretäre bilden eine Schnitt-
stelle zwischen Politik und Verwaltung und sind eng in
die Regierungsarbeit einbezogen.

196 So beschäftigt sich das Referat IIa6 im BMAS mit „Grundsatzfragen der Migrations- und Integrationspolitik“. Eine mögliche Neuordnung im Zuge
der Regierungsbildung 2018 konnte für dieses Gutachten nicht mehr berücksichtigt werden.
197 Gleichzeitig stehen Zuwanderungssteuerung und Integrationsförderung häufig in einem Spannungsverhältnis, da sich ihre Ziele und Maßnahmen
zum Teil entgegenstehen. Zu diesem „Migrations-Integrations-Dilemma“ s. Blätte 2016.
198 Auch in den meisten anderen Ländern werden einzelne migrationspolitische Fragen im jeweiligen Integrationsministerium behandelt, besonders
wenn sie mit der Aufnahme von Flüchtlingen zusammenhängen. Grundsätzlich ist für die Migrationspolitik aber weiterhin das Innenministerium
zuständig.
199 Auch auf Bundesebene wird immer wieder über ein eigenes Integrationsministerium diskutiert. Der SVR hat sich aus den genannten Gründen
wiederholt dagegen ausgesprochen (s. Info-Box 7 in Kap. C.1.3).
200 Die Konstruktion in Sachsen ist in mehrfacher Hinsicht einzigartig: Die Staatsministerin für Gleichstellung und Integration ist reguläre Ministerin
und Mitglied des Kabinetts. Sie hat aber kein eigenes Ministerium, sondern ist dem Ministerium für Soziales und Verbraucherschutz zugeordnet.
Dort leitet sie den Geschäftsbereich Gleichstellung und Integration, der außerhalb der regulären Verwaltungsstruktur liegt (vgl. Bogumil/Hafner
2017: 13).

Jahres gutachte n 2018 113


Der Spielraum der Länder in der Integrationspolitik: mehr als Gesetze

Tab. C.4 Verortung der Integrationspolitik in den Landesregierungen

Bundesland Ministerium, Abteilungen, Referate Kombination mit dem


­ essort …
R
Soziales Arbeit Familie
BW Ministerium für Soziales und Integration ü — ü
• Abteilung „Integration“
– fünf Referate
BY Staatsministerium für Arbeit und Soziales, Familie und Integration ü ü ü
• Abteilung „Integration und Migration, Vertriebene, Europapolitik“
– eigener Ministerialdirektor
– drei integrationsbezogene Referate
– Referatsgruppe „Asyl“
BE Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales ü ü —
• Abteilung „Integration und Migration“
– eigener Staatssekretär für Integration
– Abteilungsleiter ist gleichzeitig „Beauftragter des Berliner Senats für Integra-
tion und Migration“
– vier Referate
BB Ministerium für Arbeit, Soziales, Gesundheit, Frauen und Familie ü ü ü
• Abteilung „Frauen, Soziales, Familie, Integration“
– Referat „Zuwanderung, Integration“
HB Senatorin für Soziales, Jugend, Frauen, Integration und Sport ü — ü
• Referat „Integrationspolitik, Migrations- und Integrationsbeauftragte“ direkt
dem Staatsrat zugeordnet
HH Behörde für Arbeit, Soziales, Familie und Integration ü ü ü
• „Amt für Arbeit und Integration“
– Referat „Integration, Zivilgesellschaft, Opferschutz“
HE Ministerium für Soziales und Integration ü ü ü
• Abteilung „Integration“
– eigener Staatssekretär ist gleichzeitig „Bevollmächtigter für Integration und
Antidiskriminierung“
– fünf Referate
MV Ministerium für Soziales, Integration und Gleichstellung ü — ü
• Abteilung „Soziales und Integration“
– Referat „Zuwanderung und Integration“
NI Ministerium für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung ü — ü
• Abteilung „Migration und Generationen“
– zwei integrationsbezogene Referate
NW Ministerium für Kinder, Familie, Flüchtlinge und Integration — — ü
• Abteilung „Integration“
– eigene Staatssekretärin
– zwei Gruppen, jew. vier Referate
• Abteilung „Ausländer- und Flüchtlingsangelegenheiten“
– zwei Gruppen, jew. vier Referate
RP Ministerium für Familie, Frauen, Jugend, Integration und Verbraucherschutz — — ü
• Abteilung „Integration und Migration“
– drei integrationsbezogene Referate
– Referat „Ausländerrecht, Asylrecht und Einbürgerung“
SL Ministerium für Soziales, Gesundheit, Frauen und Familie ü — ü
• Stabsstelle „Integration“

114 J ah res g u t a c hte n 2 0 18


Der Spielraum der Länder in der Integrationspolitik: mehr als Gesetze

Bundesland Ministerium, Abteilungen, Referate Kombination mit dem


­ essort …
R
Soziales Arbeit Familie
SN Staatsministerium für Soziales und Verbraucherschutz ü — ü
• separater Geschäftsbereich „Gleichstellung und Integration“
– eigene Staatsministerin
– ein integrationsbezogenes Referat
ST Ministerium für Arbeit, Soziales und Integration ü ü ü
• Abteilung „Arbeit und Integration“
– zuständige Staatssekretärin verantwortet noch Abteilung „Familie“ und ist
gleichzeitig Integrationsbeauftragte
– ein integrationsbezogenes Referat
SH Ministerium für Inneres, ländliche Räume und Integration — — —
• Abteilung „Integration und Zuwanderung“
– zuständiger Staatssekretär „Integration“ verantwortet auch die Abteilungen
„Polizei“ und „Verfassungsschutz“
– zwei integrationsbezogene Referate
– Referat „Aufenthalts-, Asyl- und Freizügigkeitsrecht“
TH Ministerium für Migration, Justiz und Verbraucherschutz — — —
• Abteilung „Migration und öffentliches Recht“
– ein integrationsbezogenes Referat
– Referat „Ausländer- und Asylrecht“

Quelle: Bogumil/Hafner 2017: 9–10, aktualisiert und erweitert; Stand: Februar 2018

Auch für den Austausch zwischen den Bundesländern nur einige wenige, sind es im November 2017 bereits 39
und mit dem Bund gibt es seit 2007 einen festen Ort: die (Reichersdorfer 2017: 80–81; Bogumil/Hafner 2017: 13).

IN BUND, LÄNDERN UND KOMMUNEN


Konferenz der für Integration zuständigen Ministerinnen Wie viele Referate sich mit Integrationspolitik be-
und Minister/Senatorinnen und Senatoren (IntMK). Hier schäftigen und wie sie angeordnet sind, ist in den Bun-

STEUERUNG VON INTEGRATION


stimmen die Länder untereinander ihre Politik ab, tau- desländern sehr unterschiedlich. Die wenigsten finden
schen Erfahrungen aus und formulieren gegenüber dem sich in Ostdeutschland (ohne Berlin): Hier wurde jeweils
Bund gemeinsame Positionen.201 Im Bundesrat wurde nur ein Referat zu Integration eingerichtet. In Nordrhein-
2015 der bisherige Ausschuss für Arbeit und Sozialpolitik Westfalen sind es dagegen acht, Hessen und Baden-
umbenannt in „Ausschuss für Arbeit, Integration und Sozi- Württemberg haben jeweils fünf Referate zu Integrations-
alpolitik“. Diese Umbenennung verdeutlicht ebenfalls die themen. In diesen drei Ländern sind die Referate jeweils
gestiegene Bedeutung des Politikfeldes, aber auch den zu einer Abteilung zusammengefasst, die sich nur mit
hohen Abstimmungsbedarf zwischen Bund und Ländern. Integration beschäftigt. In anderen Ländern sind die in-
tegrationsbezogenen Referate Abteilungen zugeordnet,
C.3.3.3 Die Ausstattung der Ministerien: mit den die auch andere Themen bearbeiten. Das sind in Bayern,
Aufgaben gewachsen Berlin, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein und Thüringen
Migrationsthemen, in den anderen Bundesländern The-
 Die gestiegene Bedeutung der Integrationspolitik men aus der Arbeits-, Sozial- oder Gleichstellungspolitik.
zeigt sich nicht nur darin, dass immer mehr Länder ein Bremen, Sachsen und das Saarland behandeln das Thema
Ministerium einrichten, das explizit auch für Integra- Integration außerhalb der regulären Abteilungsstruktur
tion zuständig ist. In den letzten zehn Jahren sind in in gesonderten Referaten oder in Form einer Stabsstelle
den Landesregierungen auch deutlich mehr Referate (Tab. C.4).
entstanden, die sich ausdrücklich mit Integrationsthe- Indem sich das Politikfeld Integration zunehmend
men befassen: Waren es im Jahr 2006 deutschlandweit verfestigte und verzweigte, wurden auch die jeweiligen

201 Über dieses länderübergreifende Forum können die Länder auch Politiken voneinander übernehmen. Nicht zuletzt die Verbreitung der Integrati-
onsministerien ist wohl auch darauf zurückzuführen, dass die IntMK einen gewissen Anpassungsdruck erzeugte (Blätte 2017: 19).

Jahres gutachte n 2018 115


Der Spielraum der Länder in der Integrationspolitik: mehr als Gesetze

Referate finanziell besser ausgestattet: Zwischen 2005 Migrationshintergrund vertreten, zugleich aber auch die
und 2015 haben sich ihre Ausgaben verdreifacht, von Regierung beraten und politische Maßnahmen anregen
23,7 Millionen Euro auf 84,5 Millionen Euro (Reichersdor- (Bogumil/Hafner 2017: 21). Sie haben dabei meist eine
fer 2017: 81–83). Dabei handelt es sich jedoch nur um Querschnittsfunktion inne.
diejenigen Mittel, die die jeweiligen Referate selbst ver- Derzeit haben dreizehn Länder eine Integrations-
ausgabt haben; integrationsbezogene Ausgaben anderer beauftragte oder einen Integrationsbeauftragten (nur
Referate oder Ministerien sind darin nicht enthalten. Wie Hamburg, Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg
viel für Integrationspolitik insgesamt ausgegeben wurde, verzichten darauf). Ihr Aufgabenprofil und ihr Einfluss un-
lässt sich kaum beziffern, denn die Haushaltspläne der terscheiden sich von Land zu Land (Bogumil/Hafner 2017:
Länder weisen diese Ausgaben nicht immer gesondert 17–22). Integrationsbeauftragte lassen sich grob in drei
aus. Ein Ländervergleich ist deshalb nicht möglich.202 Zu- Gruppen einteilen (Tab. C.5) (vgl. Reichersdorfer 2017:
dem ist die Abgrenzung integrationspolitischer Ausgaben 75–78):
schwierig, denn auch Maßnahmen, die nicht explizit oder (1) Die erste Gruppe bilden jene, die in die Linienor-
ausschließlich der Integrationsförderung zugeordnet wer- ganisation der Verwaltung eingebunden sind und
den können, können integrationspolitischen Zielen dienen zugleich hohe Ämter in den Ministerien bekleiden.
und eine starke integrationspolitische Wirkung entfalten. In Berlin übernimmt der für Integration zuständige
Unterhalb der Ebene der Landesregierung werden Abteilungsleiter diese Funktion, in Bremen ist es die
migrations- und integrationsbezogene Aufgaben in den Referatsleiterin. In Hessen und Sachsen-Anhalt ist
Flächenländern auch von den sog. Mittelinstanzen wahr- der oder die Integrationsbeauftragte der zuständige
genommen, also von Bezirksregierungen, Regierungsprä- Staatssekretär bzw. die Staatssekretärin, im Saarland
sidien, Landesverwaltungsämtern und ähnlichen Institu- ist es gar die Ministerin.
tionen. Auch hier ist die institutionelle Organisation sehr (2) Die zweite Gruppe besteht aus Integrationsbeauf-
vielfältig: In Nordrhein-Westfalen übernimmt die Bezirks- tragten, die als Stabsstelle eine Sondereinheit in-
regierung Arnsberg viele integrationsbezogene Aufgaben nerhalb der Ministerialverwaltung bilden. Dies ist
für das gesamte Bundesland; in anderen Ländern sind die in den meisten ostdeutschen Bundesländern und in
Zuständigkeiten regional verteilt. Bei der Arbeit der Mit- Rheinland-Pfalz der Fall.
telinstanzen liegt der Schwerpunkt in der Migrations- und (3) Zur dritten Gruppe gehören die unabhängigen Beauf-
Ordnungspolitik (Bogumil/Hafner 2017: 13–16). tragten. Eine Besonderheit bilden hier der schleswig-
holsteinische Flüchtlingsbeauftragte und der sächsi-
C.3.3.4 Integrationsbeauftragte: vom unab­ sche Ausländerbeauftragte, denn sie werden vom
hängigen Korrektiv zu einem Teil der Regierung? Landtag gewählt und sind dort angesiedelt.203
Beauftragte des Typs (3) entsprechen am ehesten dem
In den 1980er und 1990er Jahren wurden in vielen Bun- klassischen Profil von unabhängigen Beauftragten. Sie
desländern Integrationsbeauftragte berufen. Sie sollten sollen die Regierung kontrollieren und ggf. auf Mängel
Ansprechpersonen und Ombudsstellen für Zugewanderte hinweisen. Gleichzeitig können sie nur begrenzt Einfluss
sein und deren Interessen gegenüber der Regierung ver- nehmen, besonders wenn sie kein oder nur sehr wenig
treten. Entsprechend wurden sie außerhalb der regulären Personal zur Verfügung haben.
Verwaltungsstruktur angesiedelt. Die Integrationsbeauf- Beauftragte des Typs (1) haben dagegen meist mehr
tragten verstanden sich meist als liberaler Gegenpart zu Gestaltungsmöglichkeiten: „[D]ie Einbindung innerhalb
den Innenministerien, die eher ordnungspolitisch ausge- der regulären ministerialen Strukturen eröffnet dem In-
richtet sind (Thränhardt 2012). Seit der Jahrtausendwen- tegrationsbeauftragten einen viel größeren Einfluss in al-
de werden diese vormals unabhängigen Beauftragten len Phasen des Politikzyklus, als ihn ein außerhalb dieser
zunehmend in die Verwaltung und das reguläre operative Strukturen stehender Akteur ausüben könnte“ (Bogumil/
Geschäft eingebunden und bilden die „zuständige Stelle“ Hafner 2017: 21). Andererseits sind diese Beauftragten
für Integration (ausführlich zur Entwicklung der Landesin- Teil der Verwaltungshierarchie und damit weisungsge-
tegrationsbeauftragten Michna 2008; Nick-Magin 2011). bunden. Sie können nicht wirklich Kontrolle ausüben oder
Sie sollen weiterhin die Interessen der Bevölkerung mit Kritik üben.

202 Der Diversitätsmonitor der Bertelsmann Stiftung hat versucht, alle integrationsbezogenen Ausgaben der Länder zu erfassen (Bartig/Bosswick/
Heckmann 2017: 407–423). Dabei berücksichtigt er in den meisten Ländern auch Ausgaben für die Unterbringung und Versorgung von Flüchtlingen,
zum Teil auch Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG) oder Mehrausgaben für Verwaltungspersonal. Diese zuwanderungs-
bezogenen Ausgaben machen in einigen Ländern weit über 90 Prozent der genannten Summe aus. In anderen Ländern wurden sie dagegen nicht
oder nur in Teilen einbezogen. Die integrationspolitischen Ausgaben lassen sich somit nicht über die Länder hinweg vergleichen.
203 Der oder die sächsische Ausländerbeauftragte wird aus den Reihen der Landtagsmitglieder gewählt; bei der bzw. dem Flüchtlingsbeauftragten in
Schleswig-Holstein handelt es sich hingegen um eine externe Person.

116 J ah res g u t a c hte n 2 0 18


Der Spielraum der Länder in der Integrationspolitik: mehr als Gesetze

Tab. C.5 Die Integrationsbeauftragten der Länder

Typ 1 Typ 2 Typ 3


Personalunion in der separate Einheit (Stabsstelle) unabhängige Stellung
­Ministerialbürokratie
Berlin Brandenburg Bayern
Bremen Mecklenburg-Vorpommern Niedersachsen
Hessen Rheinland-Pfalz Schleswig-Holstein
Saarland Thüringen Sachsen
Sachsen-Anhalt

Quelle: eigene Darstellung; Stand: Januar 2018

Nur selten sind die Befugnisse der Beauftragten durch C.3.3.5 Interessenvertretungen und Beiräte:
Gesetze oder Verordnungen festgeschrieben.204 Darum ­Beratende mit begrenztem Einfluss
hängt es häufig von der jeweiligen Person ab, wie das
Amt ausgefüllt wird: „Gerade das eher unspezifische Manche Länder haben für den Themenkomplex Integra-
Aufgabenfeld und die meist geringen formellen Beteili- tion beratende Gremien oder Beiräte eingerichtet. Dabei
gungsrechte verlangen eine hohe Kommunikations- und lassen sich zwei Typen unterscheiden (Bogumil/Hafner
Durchsetzungsfähigkeit“ (Bogumil/Hafner 2017: 21). 2017: 24): In einigen Ländern (etwa Hessen, Rheinland-
Einige Bundesländer (Baden-Württemberg, Nord- Pfalz, Sachsen oder Bayern) handelt es sich um Fach-
rhein-Westfalen, Hamburg) verzichten ganz auf die Po- gremien. Expertinnen und Experten, Vertreterinnen und
sition eines oder einer Integrationsbeauftragten. Zum Vertreter von Verbänden und Nichtregierungsorganisati-
Teil ist Integration als Querschnittsaufgabe in ihren Res- onen sowie Personen des öffentlichen Lebens werden in
sorts so fest verankert, dass sie diese Konstruktion nicht den Beirat berufen, um die Landesregierung bzw. im Fall
(mehr) für nötig halten. Dies könnte auf eine Entwicklung Bayerns die Integrationsbeauftragte zu beraten. Die Mit-
hindeuten:  Unabhängige Beauftragte waren in der glieder des Bremer Rates für Integration werden dagegen
Vergangenheit erforderlich, um das Thema Integra- nicht allein von der Regierung benannt, sondern von ver-

IN BUND, LÄNDERN UND KOMMUNEN


tion überhaupt auf die Tagesordnung zu bringen und schiedenen Akteursgruppen (etwa Wohlfahrtsverbänden,
auszuarbeiten. Möglicherweise hat sich diese Struktur religiösen Gemeinschaften und Elternvertretungen).

STEUERUNG VON INTEGRATION


mittlerweile überlebt. Für Grundsatzfragen und Koordi- In anderen Ländern haben die Beiräte den Charak-
nationsaufgaben sind nun starke Integrationsministerien ter von Partizipationsgremien: Sie bieten ein Forum, in
zuständig, die weitaus mehr Durchsetzungskraft und Res- dem Menschen mit Migrationshintergrund ihre Interessen
sourcen haben als die Beauftragten; und in allen Res- vertreten. Dabei stützen sie sich entweder auf gewählte
sorts besteht ein Bewusstsein für die Querschnittsaufga- Vertretungen der Bevölkerung mit Migrationshintergrund
be Integration (vgl. Nick-Magin 2011: 168–175). Mit dem auf kommunaler Ebene (s. dazu Info-Box 15 in Kap. C.4.1)
Zuwanderungsgesetz wurden zudem flächendeckend oder auf Vereine, Verbände und Organisationen. Nord-
Härtefallkommissionen eingeführt; diese haben zum Teil rhein-Westfalen und Baden-Württemberg greifen hier auf
die Ombudsfunktion der Integrationsbeauftragten über- die Dachverbände der kommunalen Integrations(bei)-­
nommen. räte zurück.205 In anderen Ländern, etwa Sachsen-Anhalt,

204 Die Beauftragten in Sachsen und Schleswig-Holstein haben in dieser Hinsicht eine herausgehobene Stellung: Ihre Funktion und ihre Befugnisse
sind gesetzlich festgeschrieben. In beiden Ländern muss die Landesregierung bei Gesetzentwürfen oder Verordnungen zum Zuwanderungs- bzw.
Ausländerrecht die Beauftragten anhören; diese können in den zuständigen Ausschüssen Stellung nehmen und Akteneinsicht verlangen. In
Thüringen bestimmt die Gemeinsame Geschäftsordnung der Ministerien, dass der oder die Ausländerbeauftragte von der Landesregierung in die
Programmentwicklung einbezogen werden muss. In Berlin schreibt das PartIntG BE vor, dass der oder die Integrationsbeauftragte im Gesetzge-
bungsprozess beteiligt werden muss.
205 Die Dachverbände sind ein Zusammenschluss der gewählten kommunalen Integrations(bei)räte in dem jeweiligen Land. Diese Institutionen kön-
nen sich damit – anders als die reinen Fachgremien – auf eine gewisse (wenn auch begrenzte) demokratische Legitimation berufen; s. dazu auch
Kap. C.4.1, Info-Box 15. Sie verstehen sich als Interessenvertretung für Migrantinnen und Migranten und können insbesondere dazu beitragen,
Erfahrungen von der kommunalen Ebene in die Landespolitik einzuspeisen. In beiden genannten Ländern legt das Integrationsgesetz fest, dass
das Land den jeweiligen Zusammenschluss fördert und der Beirat als beratendes Gremium in die Politik einbezogen wird.

Jahres gutachte n 2018 117


Der Spielraum der Länder in der Integrationspolitik: mehr als Gesetze

übernehmen Netzwerke der Migrantenorganisationen Bereich, den die Länder am stärksten gestalten können;
auf Landesebene diese Rolle. Die Landesbeiräte in Berlin die sog. Kulturhoheit der Länder ist das Kernstück ihrer
und Hamburg bestehen zum Teil (Berlin) bzw. vollständig Eigenstaatlichkeit.
(Hamburg) aus Personen, die von Migrantenorganisatio-
nen aufgestellt und gewählt wurden.206 Schulpolitik der Länder
 Diese Zusammenarbeit mit Organisationen und Die Schulpolitik der Länder unterscheidet sich zum einen
Verbänden von Menschen mit Migrationshintergrund in strukturellen und organisatorischen Fragen (ausführlich
soll sicherstellen, dass deren Interessen im politischen dazu Avenarius/Füssel 2008): Die Primarstufe umfasst in
Prozess stärker berücksichtigt werden. Gleichzeitig den meisten Ländern vier Jahre, in Berlin und Branden-
gewinnen die Länder dadurch Ansprech- und Koope- burg sechs Jahre;207 in der Sekundarstufe I bieten einige
rationspartner und ‑partnerinnen, die einen direkten Länder drei oder vier Formen allgemeinbildender Schulen
Zugang zur Zielgruppe haben (Gesemann/Roth 2015: an, andere nur zwei;208 das Abitur wird (zum Teil je nach
99–107). Gesetzlich verankert sind diese Beiräte aller- Schulart) in der 12. oder in der 13. Klasse abgelegt. Auch
dings nur in den vier Ländern, die ein Integrationsgesetz Inklusion und Ganztagsangebote werden in den Ländern
haben. Damit sind ihre Befugnisse meist kaum oder gar unterschiedlich umgesetzt. Zum anderen regeln die Län-
nicht festgelegt. Inwieweit sie die Landespolitik tatsäch- der die Inhalte der Bildung: Die angebotenen Fächer und
lich beeinflussen können, ist bisher nicht untersucht. ihr Umfang unterscheiden sich von Land zu Land, etwa
bei Fremdsprachen, Informatik oder dem Religionsunter-
richt. Die Länder geben Lernziele, Lehrpläne, Stundenta-
C.3.4 Integrationspolitik durch all- feln und Bewertungskriterien vor und genehmigen die
gemeine Maßnahmen: Bildung und Lehrbücher; außerdem üben sie grundsätzlich die Schul-
Wohnen aufsicht aus.209
Darüber hinaus regelt das Schulrecht der Länder die
Integrationspolitik erfolgt einerseits über allgemeine poli- Rechte und Pflichten von Schülerinnen und Schülern, El-
tische Maßnahmen, andererseits durch spezielle Maßnah- tern und Lehrkräften; es bestimmt aber auch, wie die
men, d. h. als Integrationspolitik im engeren Sinne (zur Schulen finanziell und personell ausgestattet werden und
Unterscheidung von allgemeinen und speziellen Maßnah- welchen Entscheidungsspielraum die Schulleitungen ha-
men s. Kap. C.1.3.2). Das gilt für die Landesebene genau- ben. Nicht zuletzt regelt es, wie die Lehrkräfte an den
so wie auf Bundesebene. Dabei dürfte die Ausgestaltung Hochschulen ausgebildet werden. Auch für Kindertages-
der Regelsysteme die gesellschaftlichen Bedingungen für stätten können die Länder u. a. Bildungspläne verabschie-
Teilhabe stärker beeinflussen als spezielle Maßnahmen. den und festlegen, welche Anforderungen pädagogische
Ein zentraler Bereich ist hier die Bildungspolitik. Gerade in Fachkräfte erfüllen müssen.210
den letzten Jahren haben aber auch die Wohnungspolitik
bzw. Wohnraumförderung und die Stadtentwicklungspo- Ungleichheit im Bildungssystem
litik an Bedeutung gewonnen. In Sachen Integration richten sich hohe Erwartungen auf
das Bildungssystem, denn Bildung gilt als „Schlüssel zur
C.3.4.1 Integration im Bildungsföderalismus Integration“. Die Schulen als „Integrationsmotor“ sollen
nicht nur Kindern, sondern auch ihren Eltern den Weg zu
 Das Bildungssystem spielt für gelingende Integrati- gesellschaftlicher Teilhabe ebnen (vgl. SVR 2017a: 126).
on eine zentrale Rolle, denn die Bildung einer Person Diese Aufgabe erfüllt das Bildungssystem bisher aller-
bestimmt maßgeblich deren Chancen auf gesellschaft- dings unzureichend: Kinder mit Migrationshintergrund
liche Teilhabe. Gleichzeitig ist die Bildungspolitik der werden häufiger als Gleichaltrige ohne Migrationshinter-

206 Der Berliner Landesbeirat für Integrations- und Migrationsfragen bildet eine Mischform: Ein Teil seiner Mitglieder wird auf diese Weise gewählt;
der andere Teil besteht aus Funktionsträgerinnen und -trägern aus der Politik und verschiedenen Verbänden und Einrichtungen.
207 Internationale Studien deuten darauf hin, dass eine frühe Zuteilung zu weiterführenden Schulen Ungleichheiten verstärkt. Das trifft besonders
Schülerinnen und Schüler aus sozioökonomisch benachteiligten Familien und Familien mit Migrationshintergrund (OECD 2011: 56–63).
208 Hinzu kommen Förder- oder Sonderschulen und verschiedene Schularten mit beruflichen Bildungsgängen, die meist zur Fachhochschulreife führen,
etwa Fachoberschulen oder berufliche Gymnasien.
209 Die Dienstaufsicht umfasst die Aufsicht über die Lehrkräfte und Schulleitungen; unter die Fachaufsicht fällt die Unterrichts- und Erziehungsarbeit der
öffentlichen Schulen, und im Rahmen der Rechtsaufsicht wird die Rechtmäßigkeit der Verwaltung der äußeren Schulangelegenheiten kontrolliert.
In einzelnen Ländern wurde die Dienstaufsicht über die Lehrkräfte auf die Schulleitung übertragen.
210 Kindertageseinrichtungen sind Einrichtungen der Jugendhilfe, und diese fällt als Teil der Fürsorge unter die konkurrierende Gesetzgebung. Der
Bund kann im Bereich der öffentlichen Fürsorge gesetzgeberisch tätig werden, wenn gesamtstaatliche Interessen dies erfordern, etwa um im
Bundesgebiet gleichwertige Lebensverhältnisse herzustellen oder die Rechts- oder Wirtschaftseinheit zu wahren.

118 J ah res g u t a c hte n 2 0 18


Der Spielraum der Länder in der Integrationspolitik: mehr als Gesetze

grund verspätet eingeschult, und nach Schulleistungsstu- einrichtungen eine qualitätsgesicherte pädagogische
dien sind ihre Kompetenzen schon am Ende der Grund- Betreuung gewährleistet sein. Dazu sollten die Länder
schule durchschnittlich geringer entwickelt (s. zuletzt vor allem sicherstellen, dass den Kitas genügend päd-
Wendt/Schwippert 2017). In der Sekundarstufe werden agogisches Fachpersonal zur Verfügung steht und die-
diese Leistungsunterschiede noch größer. Jugendliche mit ses entsprechend aus- und weitergebildet wird; außer-
Migrationshintergrund besuchen seltener das Gymnasium dem müssen geeignete Konzepte zur frühkindlichen
und häufiger die Haupt- bzw. Mittelschule, sie machen Sprachförderung entwickelt und umgesetzt werden.213
seltener das Abitur und verlassen die Schule häufiger ––  Die Lehrkräfte müssen in Aus- und Fortbildung
ohne Abschluss (Autorengruppe Bildungsberichterstat- besser darauf vorbereitet werden, mit Vielfalt um-
tung 2016: 170–176). zugehen und Sprachfähigkeiten gezielt zu fördern
Diese Unterschiede lassen sich zu einem erheblichen (vgl. Georgi 2015b: 19–20). Einige Länder schreiben
Teil auf den sozioökonomischen Hintergrund der Eltern vor, dass im Rahmen des Lehramtsstudiums Sprach-
zurückführen.211 So verringern sich die Leistungsunter- förderkompetenz in allen Fächern vermittelt werden
schiede zwischen Kindern mit und ohne Migrationshin- muss. Vielerorts entscheiden die Hochschulen jedoch
tergrund, wenn die soziale Herkunft berücksichtigt wird. selbst, ob und wie sie ihre Studierenden auf die Viel-
Viele Kinder mit Migrationshintergrund sind demnach falt im Klassenzimmer vorbereiten – mit sehr unter-
doppelt benachteiligt: einerseits durch den Migrations- schiedlichen Ergebnissen (vgl. SVR-Forschungsbereich/
hintergrund, andererseits durch den sozioökonomischen Mercator-Institut für Sprachförderung und Deutsch als
Status der Eltern, der im Durchschnitt niedriger ist als bei Zweitsprache 2016).214
Familien ohne Migrationshintergrund (SVR-Forschungs- ––  Bei den Schulen sollte sich die finanzielle Ausstat-
bereich 2016b: 7–13; Autorengruppe Bildungsberichter- tung danach richten, welche Herausforderungen sie
stattung 2016: 168–169; Diehl/Hunkler/Kristen 2016) (s. jeweils bewältigen müssen: Wenn an einer Schule
Kap. C.1.2.1).  Ihre Lernergebnisse und Bildungsab- besonders viele Kinder aus Familien mit Migrations-
schlüsse könnten sich also verbessern, wenn man den hintergrund oder mit einem niedrigen sozioökono-
Bildungserfolg von der sozialen Herkunft bzw. dem El- mischen Status beschult werden, benötigt die Schule
ternhaus entkoppeln könnte. Das würde nicht nur Kin- mehr Lehrpersonal, um Kinder mit Startnachteilen an-
dern mit Migrationshintergrund nützen, sondern eben- gemessen fördern zu können. Manche Länder setzen
so Kindern aus sozial benachteiligten Familien ohne das bereits um, indem sie einige (zusätzliche) Stellen
Zuwanderungsgeschichte. nach einem Sozialindex zuweisen (Info-Box 14).

IN BUND, LÄNDERN UND KOMMUNEN


––  Der rhythmisierte Ganztag sollte schneller ausge-
Ansätze zur Entkopplung von sozialer Herkunft und baut werden. Wenn Ganztagsschulen entsprechend

STEUERUNG VON INTEGRATION


Bildungserfolg ausgestattet sind, können sie gute Rahmenbedin-
Die Bundesländer können auf verschiedene Weise dazu gungen bieten, um besonders die psychosoziale Ent-
beitragen, diese Verbindung von Bildungserfolg und so- wicklung der Kinder und Jugendlichen zu unterstützen
zialer Herkunft zu lösen und damit auch Integration zu (StEG-Konsortium 2016).215
fördern (vgl. SVR-Forschungsbereich 2016b: 33–34): ––  Sprachbildung sollte grundsätzlich durchgängig
––  Um Startnachteile frühzeitig auszugleichen, erfolgen: In allen Fächern sollten bildungssprach-
sollten alle Kinder eine hochwertige frühkindliche liche Deutschkenntnisse zum Thema gemacht und
Bildung erhalten.212 Dabei muss in allen Kindertages- vermittelt werden. Dabei sollten auch gezielt die Stär-

211 Gemeint sind hier sowohl das Haushaltseinkommen als auch der Bildungsstand der Eltern.
212 Mittlerweile besuchen fast alle Drei- bis Sechsjährigen unabhängig von ihrer Herkunft eine Kindertageseinrichtung. Bei den unter Dreijährigen tun
dies jedoch noch deutlich mehr Kinder ohne Migrationshintergrund (s. Kap. C.2.1.1).
213 Das Land Niedersachsen beispielsweise fördert Sprachbildung und Sprachförderung im Elementarbereich auf verschiedene Weise: Es unterstützt
die Einrichtungen dabei, Konzepte für Sprachförderung zu entwickeln und in den Kita-Alltag einzubauen. Außerdem fördert es die Entwicklung und
Durchführung konkreter Fördermaßnahmen oder -projekte und die Qualifizierung der Fachberatung.
214 Das Bund-Länder-Programm „Qualitätsoffensive Lehrerbildung“ hat sich zum Ziel gesetzt, die Lehrkräfteausbildung zu verbessern. Als einen
Ansatz dazu benennt es die „Fortentwicklung der Lehrerbildung in Bezug auf die Anforderungen der Heterogenität und Inklusion“, s. www.
qualitaetsoffensive-lehrerbildung.de (18.01.2018). Auch viele Stiftungen sind in diesem Bereich aktiv, beispielsweise fördern der Stifterverband
und die Schöpflin-Stiftung das Hochschulnetzwerk „Stark durch Diversität: Förderung interkultureller Kompetenzen in der Lehrerausbildung“. Die
Stiftung Mercator entwickelt im Projekt „ProDaZ“ gemeinsam mit der Universität Duisburg-Essen ein Konzept, um Sprachförderkompetenzen in
alle Lehramtsstudiengänge zu integrieren.
215 Ganztagsschulen bieten besonders viel Potenzial, wenn sie sich in ihrem Umfeld vernetzen und eng mit Kitas, außerschulischen Bildungsträgern
und anderen Einrichtungen zusammenarbeiten. Die Freudenberg Stiftung unterstützt diese Vernetzung bundesweit an zehn Modellstandorten mit
ihrem 10-Jahres-Programm „Ein Quadratkilometer Bildung“, dessen Herzstück die wissenschaftlich erforschte Pädagogische Werkstatt ist, s. www.
ein-quadratkilometer-bildung.org (22.01.2018). Zudem gelingt es Ganztagsschulen besser, Eltern durch niedrigschwellige Angebote einzubinden
(SVR-Forschungsbereich 2014b).

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Der Spielraum der Länder in der Integrationspolitik: mehr als Gesetze

Info-Box 14       Bedarfsbezogene Schulfinanzierung mit einem Sozialindex


Wenn eine Schule von vielen Kindern besucht wird, die aus Familien mit Migrationshintergrund oder mit einem
niedrigen sozialen Status stammen, ist das eine besondere Herausforderung. Um ihre Schülerinnen und Schüler
zu hohen Bildungsabschlüssen zu führen, benötigt eine solche Schule mehr Personal, insbesondere für Sprach-
förderung. Wie die Länder den Schulen zusätzliche Stellen zuteilen, ist sehr unterschiedlich. Entscheidend ist
dafür häufig die Einschätzung der jeweiligen Schulbehörde. Die Kultusbehörden in Bremen, Hamburg, Hessen
und Nordrhein-Westfalen vergeben einen (kleinen) Teil ihrer Lehrkraftstellen nach einem Sozialindex. Dieser
bildet die Standortbedingungen und die Schülerschaft für jede einzelne Schule ab.

Auch andere Länder nutzen bei der Zuteilung von Mitteln schulbezogene Daten. Doch nicht in allen Bundes-
ländern liegen Daten vor, die so kleinräumig und detailliert sind, dass sie die Standortbedingungen der ein-
zelnen Schulen abbilden. Bevor ein solcher Verteilungsmechanismus eingeführt wird, muss also sichergestellt
werden, dass landesweit entsprechende Daten einheitlich erhoben und gepflegt werden (ausführlich dazu
SVR-Forschungsbereich 2016c).

ken der Schülerinnen und Schüler berücksichtigt wer- land zu (Braun 2016), zum anderen leben immer mehr
den, beispielsweise Mehrsprachigkeit oder ein hohes Menschen allein. Andererseits ist die Neubautätigkeit zu
Bildungsstreben in der Familie. gering: Seit den 1990er Jahren wurden im Rahmen der
Steuer-, Wohnungs- und Städtebaupolitik verschiedene
C.3.4.2 Teilhabe auf dem Wohnungsmarkt Förderungen gekürzt. Gleichzeitig stiegen die Baukosten
immer weiter an, u. a. durch höhere Vorgaben im Bereich
Besonders in beliebten Groß- und Universitätsstädten sind der Energieeffizienz. Der Wohnungsmarkt war in den
die Mieten in den letzten Jahren deutlich gestiegen. Da- 1990er Jahren zunächst entspannt, zum Teil gab es sogar
durch fällt es Einzelpersonen und Familien mit niedrigem einen Angebotsüberhang an Wohnungen. Entsprechend
Einkommen zunehmend schwer, bezahlbare Wohnungen wurde in den folgenden Jahren wenig gebaut: Während
zu finden (Lebuhn et al. 2017; Prognos 2017).216 Beob- in den 1990er Jahren im Schnitt rund 500.000 neue Woh-
achterinnen und Beobachter sprechen von einem „Woh- nungen pro Jahr fertiggestellt wurden, sank die Zahl bis
nungsmarkt aus dem Gleichgewicht“, manche gar von 2009 auf rund 159.000. Seitdem ist die Neubautätigkeit
„Wohnungsnot“ (Mense et al. 2016; ähnlich von Einem zwar wieder gestiegen (knapp 280.000 Wohnungen im
2016). Jahr 2016), dennoch ist sie immer noch deutlich geringer
als früher (Statistisches Bundesamt 2017a).
Ursachen für den Wohnungsmangel Der soziale Wohnungsbau soll sicherstellen, dass
Der Anstieg der Mieten in einigen Städten ist sowohl auf auch sozial schlechtergestellte und benachteiligte Haus-
die veränderte Nachfrage am Wohnungsmarkt zurückzu- halte angemessenen und bezahlbaren Wohnraum finden
führen als auch auf die Entwicklung des Angebots (Pro- können. Durch den Rückgang der staatlichen Förderung
gnos 2017; von Einem 2016; Mense 2016). Einerseits ist wurden in diesem Bereich aber weit weniger Wohnun-
seit Mitte der 2000er Jahre die Wohnungsnachfrage in den gen gebaut, als in der gleichen Zeit durch das Auslaufen
Städten stark gestiegen. Denn zum einen ziehen immer der Belegungsbindung wegfielen.217 Dadurch hat sich die
mehr Menschen aus ländlichen Regionen und dem Aus- Zahl der Sozialwohnungen zwischen 1990 und 2016 mehr

216 Diese Entwicklung ist regional sehr unterschiedlich. 2017 untersuchte die Prognos AG im Auftrag des Verbändebündnisses Wohnungsbau die
Wohnungsmärkte in den 402 Kreisen und kreisfreien Städten Deutschlands. In 138 davon (34,3 %) ist der Wohnungsmarkt laut der Studie ange-
spannt oder sehr angespannt; in 171 Kreisen oder kreisfreien Städten (42,5 %) ist die Nachfrage nach Wohnungen hingegen stabil oder geht sogar
zurück. Allerdings leben rund 46 Prozent der Gesamtbevölkerung in den Regionen mit angespanntem Wohnungsmarkt (Prognos 2017: 11–18).
Besonders dramatisch ist die Situation in den sieben Großstädten Berlin, Hamburg, München, Frankfurt, Düsseldorf, Köln und Stuttgart: Hier sind
die durchschnittlichen Preise bei Neuvermietung zum Teil selbst für Haushalte mit mittlerem Einkommen zu hoch (Prognos 2017: 22–26).
217 Im sozialen Wohnungsbau bzw. in der sozialen Wohnraumförderung zahlen Bund und Länder einen Zuschuss, wenn Mietwohnungen gekauft oder
neu gebaut werden. In dem Fall dürfen die Wohnungen für eine bestimmte Zeit nur an Personen mit einem Wohnberechtigungsschein vermietet
werden; auch die Miethöhe ist begrenzt. Einen Wohnberechtigungsschein und damit Zugang zu geförderten Mietwohnungen erhalten Haushalte,
deren Einkommen unter einer bestimmten Grenze liegt (diese ist je nach Land unterschiedlich). Die Bindung läuft in der Regel nach fünfzehn bis
dreißig Jahren aus. Danach können die Wohnungen ohne Einschränkungen vermietet werden.

120 J ah res g u t a c hte n 2 0 18


Der Spielraum der Länder in der Integrationspolitik: mehr als Gesetze

als halbiert, von ca. 3 Millionen im Jahr 1990 auf rund nungen überprüft werden (Voigtländer 2015; InWIS
1,2  Millionen im Jahr 2016 (BT-Drs. 18/11403, eigene 2016: 93–96). Thüringen und Schleswig-Holstein etwa
Berechnung).218 haben die gesetzlichen Bauvorgaben gesenkt, um die
 Der starke Anstieg der Mieten trifft Familien mit Sanierung bzw. den Neubau von Wohnungen für Flücht-
Migrationshintergrund in besonderem Maße, denn sie linge zu beschleunigen; Sachsen und Bayern fördern dies
haben im Durchschnitt ein geringeres Einkommen und mit städtebaulichen Programmen zur Stärkung der inner-
leben häufiger in städtischen Regionen. Besonders städtischen Entwicklung (BBSR 2017a: 28–31). Wenn vor
problematisch ist die angespannte Lage auf dem Woh- allem neue Wohnungen für Flüchtlinge gebaut werden,
nungsmarkt für neu zugewanderte Flüchtlinge. Spätes- könnte dies aber eine wohnräumliche Trennung und Stig-
tens wenn ihnen eine Aufenthaltserlaubnis erteilt wurde, matisierung fördern und Neid schüren. Bauvorhaben soll-
sollen sie die Erstaufnahmeeinrichtungen oder Gemein- ten daher so geplant werden, dass sie sich in bestehende
schaftsunterkünfte verlassen und in private Wohnungen Nachbarschaften einfügen, eine soziale Durchmischung
ziehen. Dies ist nicht zuletzt für ihre soziale Integration gewährleisten und mittelfristig allen zugutekommen (vgl.
wichtig. In einer Situation knappen Wohnraums finden BBSR 2017a: 79).
sie jedoch auf dem regulären Wohnungsmarkt nur schwer Eine wesentliche Rolle fällt hier den Kommunen zu:
eine Wohnung (BBSR 2017a; vgl. Foroutan et al. 2017).219 Sie sollten die Vergabe von Bauland beschleunigen und
Maßnahmen zur Wohnraumförderung sind also für Zu- die Erteilung von Baugenehmigungen vereinfachen, ins-
gewanderte von großer Bedeutung, auch wenn sie sich besondere für die innerstädtische Nachverdichtung. Seit
nicht gezielt auf diese richten. 2015 haben zudem elf Bundesländer versucht, den An-
stieg der Mietpreise durch gesetzliche Mietpreisbremsen
Maßnahmen für mehr Wohnraum zu begrenzen. Diese haben jedoch bisher wenig Wirkung
Welche Maßnahmen die Politik angesichts dieser Situati- gezeigt (Kholodilin/Mense/Michelsen 2016).
on ergreifen soll, ist umstritten. Zumeist wird gefordert,
dass deutlich mehr neu gebaut wird, vor allem im preis-
werten Bereich und im sozialen Wohnungsbau (vgl. van
C.3.5 Integrationspolitik durch spezielle
Suntum et al. 2016; Mense et al. 2016; von Einem 2016). Maßnahmen: interkulturelle Öffnung
Für Wohnungsbaupolitik und die Gesetzgebung in diesem und Verwaltungshandeln
Bereich sind seit der Föderalismusreform 2006 die Län-
der zuständig. Im sozialen Wohnungsbau erhalten sie bis In den Bereich der speziellen Maßnahmen auf Länder­

IN BUND, LÄNDERN UND KOMMUNEN


2019 Ausgleichszahlungen vom Bund; diese wurden 2016 ebene fallen ergänzende Angebote zur Sprachförderung,221
deutlich erhöht.220  Für die Zeit nach 2019 muss eine die interkulturelle Öffnung der Verwaltung und Regelun-

STEUERUNG VON INTEGRATION


tragfähige Regelung gefunden werden, damit für sozi- gen zum Umgang mit Vielfalt. Zudem setzen die Länder
ale Wohnraumförderung dauerhaft ausreichend Mittel Akzente durch ihr Verwaltungshandeln und durch symbo-
zur Verfügung stehen. Einige Bundesländer berücksichti- lische Politik, z. B. Einbürgerungskampagnen.
gen bei der sozialen Wohnraumförderung Flüchtlinge als
besondere Zielgruppe: Ein Teil der belegungsgebundenen C.3.5.1 Regelungen zum Umgang mit kultureller
Wohnungen muss an Personen mit Schutzstatus vermie- Vielfalt
tet werden (BBSR 2017a: 28–31).
 Neben sozialem Wohnraum muss auch der pri- Aufgrund der zunehmend vielfältigen Gesellschaft haben
vate Neubau preiswerter Wohnungen gefördert bzw. manche Länder eigens geregelt, wie die staatlichen Insti-
müssen die Baukosten dafür verringert werden. Dazu tutionen mit unterschiedlichen kulturellen und insbeson-
eignen sich z.  B. Förderprogramme und steuerliche dere religiösen Vorstellungen umgehen sollen.
Maßnahmen. Zudem sollten die bestehenden Verord-

218 Für einige Länder wurden die Werte für 2016 anhand der Entwicklung in den vorhergehenden Jahren geschätzt.
219 Die Bundesarbeitsgemeinschaft Wohnungslosenhilfe (2017) schätzt, dass im Jahr 2016 440.000 anerkannte Flüchtlinge wohnungslos waren, d. h.
nicht in einer privaten Wohnung lebten, sondern als sog. Fehlbeleger und Fehlbelegerinnen in einer öffentlichen Unterkunft. Eine Studie in acht
Kommunen Anfang des Jahres 2017 ergab, dass etwa 45 Prozent der Bewohnerinnen und Bewohner der Gemeinschaftsunterkünfte eigentlich in
eine eigene Wohnung umziehen sollten (BBSR 2017a: 71–72).
220 Von 2007 bis einschließlich 2015 zahlte der Bund den Ländern für die soziale Wohnraumförderung jährlich Ausgleichsleistungen in Höhe von rund
518 Millionen Euro. Für 2016 wurde der Betrag auf 1 Milliarde Euro erhöht und für 2017 und 2018 auf rund 1,5 Milliarden Euro (BMUB 2017).
Allerdings sind diese Mittel nicht gesetzlich an einen bestimmten Zweck gebunden. Nach 2019 ist keine weitere Förderung durch den Bund vor-
gesehen. Ab diesem Zeitpunkt sind die Länder für soziale Wohnraumförderung allein zuständig. Zum Ausgleich sollen sie stattdessen zusätzliche
Mittel aus der Umsatzsteuer erhalten (BT-Drs. 18/11403: 3).
221 Ergänzend sind solche Angebote der Länder deshalb, weil für die Integrationskurse als ‚Herzstück‘ der staatlichen Sprach- und Integrationsförderung
der Bund verantwortlich ist, s. Info-Box 11 in Kap. C.2.2.1.

Jahres gutachte n 2018 121


Der Spielraum der Länder in der Integrationspolitik: mehr als Gesetze

Kopftuchverbot an Schulen Islamischer Religionsunterricht


Immer wieder wird vor allem die Frage diskutiert, ob Leh- In Bezug auf islamischen Religionsunterricht an Schulen
rerinnen an staatlichen Schulen ein Kopftuch als Zeichen erproben die Länder unterschiedliche Wege (ausführlich
ihrer Religiosität tragen dürfen. Einige Länder haben in SVR 2016: 105–111). Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen
ihr Schulgesetz ein Neutralitätsgebot eingefügt: Lehrkräfte und Hessen bieten bekenntnisgebundenen islamischen
dürfen grundsätzlich keine religiösen Symbole sichtbar tra- Religionsunterricht als ordentliches Schulfach an. Einige
gen, um die staatliche Neutralität und den Schulfrieden zu andere Länder erproben islamischen Religionsunterricht
wahren. Diese Begründung hat das Bundesverfassungsge- in Modellversuchen. Der Unterricht ist hier zum Teil be-
richt allerdings 2015 in einer Entscheidung über das Schul- kenntnisgebunden und wird in Zusammenarbeit mit mus-
gesetz von Nordrhein-Westfalen für verfassungswidrig er- limischen Vereinen und Verbänden durchgeführt (Baden-
klärt (BVerfG, Beschl. v. 27.01.2015, Az. 1 BvR 471/10 u. Württemberg, Rheinland-Pfalz, Saarland). In Bayern und
1 BvR 1181/10): Das Vorliegen einer abstrakten Gefahr Schleswig-Holstein wird nichtkonfessioneller islamischer
reiche nicht aus, um ein bestimmtes Bekleidungsverhalten Unterricht bzw. Islamkunde angeboten. Hamburg bietet
generell zu verbieten, das die Betroffenen als Teil ihrer einen bekenntnisübergreifenden „Religionsunterricht für
Religionsfreiheit betrachten.222 Das Gericht erlaubte aber, alle“; die Inhalte werden von evangelischen, jüdischen,
religiöse Symbole zu verbieten, wenn für die staatliche muslimischen und alevitischen Religionsgemeinschaften
Neutralität oder den Schulfrieden eine „hinreichend kon- gemeinsam erarbeitet. In Bremen, Berlin und Branden-
krete[ ] Gefährdung oder Störung“ bestehe (BVerfG, Be- burg gibt es grundsätzlich keinen bekenntnisgebundenen
schl. v. 27.01.2015, Az. 1 BvR 471/10 u. 1 BvR 1181/10, Religionsunterricht als reguläres Schulfach. Allerdings bie-
Rn. 114). Diese muss die Schule im Einzelfall nachweisen. ten in Berlin sowohl die Islamische Föderation als auch
Ein allgemeines Verbot durch Landesgesetze ist damit das Kulturzentrum Anatolischer Aleviten Islamunterricht
nicht zulässig (hierzu ausführlich SVR 2016: 151–156). an, den die Schülerinnen und Schüler freiwillig besuchen
Ähnlich entschied das Bundesverfassungsgericht 2016 im können. In den übrigen ostdeutschen Bundesländern gibt
Fall einer Erzieherin in einer baden-württembergischen es zwar grundsätzlich bekenntnisgebundenen Religions-
Kindertagesstätte (BVerfG, Beschl. v. 18.10.2016, Az. 1 unterricht, bisher aber nicht für muslimische Schülerinnen
BvR 354/11): Auch hier befand es, dass die im entspre- und Schüler – auch wegen mangelnder Nachfrage.224
chenden Kita-Gesetz formulierte abstrakte Gefahr nicht
ausreiche, um das Kopftuch generell zu verbieten. C.3.5.2 Maßnahmen zur Integrationsförderung
Trotz dieser Entscheidungen sind nach den Schulge-
setzen von Baden-Württemberg, Bayern, Bremen, Hessen Das Kernstück der (speziellen) Integrationsförderung
und dem Saarland religiöse oder weltanschauliche Bekun- in Deutschland sind die Integrationskurse, die ergänzt
dungen weiterhin generell verboten. Berlin regelt dies in werden durch die Migrationsberatung für erwachsene
einem eigenen Neutralitätsgesetz, das neben Lehrkräften Zuwanderer und Zuwanderinnen und die Jugendmigra-
auch Beamtinnen und Beamte im Bereich der Rechtspfle- tionsdienste. Alle drei Maßnahmen werden vom Bund
ge, des Justizvollzugs und der Polizei betrifft.223 Nieder- verantwortet und vor Ort von lokalen Einrichtungen um-
sachsen verbietet unbestimmt ein Erscheinungsbild, das gesetzt (s. Kap. C.2.2.1).  Darüber hinaus haben alle
„Zweifel an der Eignung der Lehrkraft begründe[t], den Bundesländer Förderprogramme aufgelegt, die gezielt
Bildungsauftrag der Schule […] überzeugend erfüllen zu die Teilhabe von Menschen mit Migrationshintergrund
können“ (§ 51 Abs. 3 NSchG). Einzig Nordrhein-Westfalen in den verschiedenen gesellschaftlichen Bereichen un-
hat sein Schulgesetz im Sinne des Bundesverfassungs- terstützen (Blätte 2017; Bogumil/Hafner 2017: 29–32;
gerichts geändert: Religiöse Bekundungen können nur vgl. Bartig/Bosswick/Heckmann 2017).225
verboten werden, wenn sie konkret den Schulfrieden ge- Zu diesen speziellen Maßnahmen gehören ergän-
fährden oder die weltanschauliche Neutralität stören (§ 2 zende Sprachförderangebote, Programme im Bereich
Abs. 8 SchulG NW). Hamburg, Rheinland-Pfalz, Schleswig- der Kinder-, Jugend- und Sozialarbeit, der Antidiskrimi-
Holstein und alle ostdeutschen Bundesländer verzichten nierungspolitik und der politischen Bildung, Informati-
auf eine Regelung. onsangebote wie Welcome Center sowie Beratungs- und

222 Damit wich das Gericht von einer früheren Entscheidung ab: 2003 hatte es noch als möglich angesehen, religiöse Symbole an Schulen grundsätzlich
zu verbieten.
223 Gesetz zu Artikel 29 der Verfassung von Berlin vom 27. Januar 2005 (GVBl. BE, S. 92).
224 Sachsen-Anhalt will jedoch die Voraussetzungen für die Einführung eines islamischen Religionsunterrichts prüfen (CDU/SPD/Grüne 2016: 77).
225 Bartig, Bosswick und Heckmann (2017) untersuchen im sog. Vielfaltsmonitor die Politik der Bundesländer in Bezug auf kulturelle Vielfalt. Für die
Jahre 2014/15 listen sie bundesweit 860 integrationspolitische Maßnahmen auf; im Durchschnitt entfallen damit auf jedes Bundesland rund 54
Maßnahmen (2017: 424–494). Ausgeklammert wurden dabei allgemeine Maßnahmen und solche aus dem Bereich der Migrationssozialarbeit.
Die Auflistung dürfte jedoch unvollständig sein: Die Überblicksinformationen der Ministerien nennen häufig nicht alle geförderten Maßnahmen
und Programme (vgl. Bogumil/Hafner 2017: 31).

122 J ah res g u t a c hte n 2 0 18


Der Spielraum der Länder in der Integrationspolitik: mehr als Gesetze

Unterstützungsangebote. Auch Angebote zur Berufsför- jeder Haushaltsdebatte erneut auf dem Prüfstand; nach
derung für bestimmte Gruppen zählen dazu, z. B. Kurse einem Regierungswechsel werden die bestehenden Pro-
zur Vorbereitung auf eine Ausbildung, Qualifizierungspro- gramme hinterfragt und ggf. neue Akzente gesetzt. An-
gramme, berufsbezogene Sprachkurse usw. Der Übergang dererseits sind die Länder dadurch flexibel: Sie können
zu allgemeinen Maßnahmen ist hier fließend. Denn viele Programme kurzfristig anpassen oder neue auflegen.
Programme beschränken sich nicht auf Menschen mit Mi- Deutlich wird aber auch:  Die Politik der Länder ist
grationshintergrund oder bestimmte Herkunftsgruppen; ungeheuer vielfältig und oft sehr unübersichtlich. Für
vielmehr richten sie sich auf Gruppen mit besonderen Nordrhein-Westfalen listet die Bezirksregierung Arnsberg
Bedarfen oder in bestimmten benachteiligten Regio- (2017) in einer Broschüre 60 verschiedene integrationsbe-
nen (vgl. Scholten/Collett/Petrovic 2017). Viele Länder zogene Angebote, Fördermöglichkeiten und Maßnahmen
unterstützen auch integrationsfördernde kommunale auf; Bartig, Bosswick und Heckmann (2017) kommen für
Strukturen, etwa die kommunalen „Koordinierungsstel- 2014/15 auf 73 Maßnahmen. Einen Überblick über die-
len Migration und Teilhabe“ in Niedersachsen, die „kom- se Angebote zu gewinnen ist kaum möglich. Zudem ist
munalen Integrationskoordinatoren“ in Sachsen oder die zu fragen, inwieweit die Maßnahmen der verschiedenen
„Integrationslotsen“, die in Bayern die ehrenamtlich Tä- Ressorts sinnvoll aufeinander abgestimmt sind: „Auch
tigen unterstützen. wenn die einzelnen Fördermaßnahmen im Bereich der
Integration, die in den jeweiligen Fachressorts aufgelegt
Spezielle Maßnahmen für Flüchtlinge werden, in der Regel sinnvoll sind, so lässt die Koordinati-
Eine wichtige Rolle spielen besonders seit Sommer 2015 on und die Transparenz dieses ‚Förderdschungels‘ doch zu
Maßnahmen für Flüchtlinge und Asylsuchende. Fast alle wünschen übrig. Zum einen bedarf es deutlich stärkerer
Länder haben mit Blick darauf ihre Fördermittel für den Absprachen bei einzelnen Fördermaßnahmen durch die
Bereich Integration deutlich erhöht (Bartig/Bosswick/ Fachministerien, die durch das für Integration zuständige
Heckmann 2017: 407–423) und für diese Zielgruppe ein Ministerium gesteuert werden sollten. Zum anderen sind
breites Spektrum von Maßnahmen und Angeboten ent- dringend in den für Integration zuständigen Ministerien
wickelt: von „Integrationsmanagern“ in Baden-Württem- oder in den Staatskanzleien übergreifende und aktuelle
berg (s. Info-Box 16 in Kap. C.4.3) und der Richtlinie zur Förderportale über Fachgrenzen hinaus zu installieren“
sozialen Betreuung von Flüchtlingen in Sachsen bis zu (Bogumil/Hafner 2017: 35).226 Ferner fragt sich, ob diese
Arbeitshilfen für die Wohnungswirtschaft, um Flüchtlinge Maßnahmen jeweils nachhaltig wirken und befristet ge-
in Schleswig-Holstein nach dem „Kieler Modell“ unterzu- förderte Projekte zumindest später oder an anderer Stelle

IN BUND, LÄNDERN UND KOMMUNEN


bringen. Wie auf Bundesebene liegt auch bei den Ländern wieder aufgenommen werden können oder ob die Politik
ein Schwerpunkt auf den Bereichen Sprachförderung und sich darin erschöpft, einzelne Projekte zu fördern, deren

STEUERUNG VON INTEGRATION


Integration in den Arbeitsmarkt: Alle Länder finanzieren Ergebnisse und Erfahrungen aber nicht institutionell be-
Sprachkurse bzw. Sprachfördermaßnahmen, die die In- wahrt oder genutzt werden.
tegrationskurse des BAMF ergänzen. Zudem existieren
in vielen Ländern eigene Maßnahmen zur Arbeits- und C.3.5.3 Interkulturelle Öffnung der Verwaltung
Ausbildungsförderung, in Bayern z. B. das Programm „Fit
for Work für Geflüchtete“ und die Initiative „Integration Interkulturelle Öffnung bezeichnet einen Prozess der
durch Ausbildung und Arbeit“. Personal-, Qualitäts- und Organisationsentwicklung, der
 Diese Beispiele machen deutlich, dass Integ- sicherstellen soll, dass Menschen jeder Herkunft den
rationspolitik nicht nur aus gesetzlichen Regelungen gleichen Zugang zu den jeweiligen Einrichtungen bzw.
besteht, sondern zu einem wesentlichen Teil aus dis- Leistungen erhalten und ihre jeweiligen Bedürfnisse
tributiver Politik: Sie stellt Dienstleistungen bereit, angemessen berücksichtigt werden (Schröer 2018; Fil-
Qualifizierungs- und Beratungsmöglichkeiten, Ange- singer 2017; Gestmann/Hilz 2017: 257–262; s. auch
bote der Kinder- und Jugendhilfe usw. (s. Kap. C.1.3.1). Kap. C.2.2.5). Er soll die Verwaltung und andere Institutio-
Nur selten sind diese Fördermaßnahmen gesetzlich nen und Einrichtungen „in die Lage versetz[en], ihre alten
verankert. Einzig Nordrhein-Westfalen hat im TIntG NW und bewährten Aufgaben unter neuen Bedingungen nach
festgelegt, dass das Land Kommunale Integrationszent- wie vor [zu] erfüllen“ (Lima Curvello 2009: 256).
ren fördert und Integrationsmaßnahmen von freien Trä- Berlin, Nordrhein-Westfalen und Baden-Württem-
gern unterstützt (s. Kap. C.3.2). Damit ist aber noch nicht berg verpflichten sich in den Integrationsgesetzen, ihre
entschieden, in welchem Umfang und in welcher Weise Verwaltung interkulturell zu öffnen. Aber auch in den
dies geschieht. Integrationsmaßnahmen stehen somit bei anderen Ländern und auf kommunaler Ebene ist inter-

226 Bogumil und Hafner (2017: 31) weisen darauf hin, dass eine zentrale Aufgabe kommunaler Integrationsbeauftragter oder -zentren darin bestehe,
sich in diesem Dickicht zurechtzufinden und für den Einzelfall jeweils die passenden Programme zu finden. Damit sie dies leisten können, müssen
sie selbst den nötigen Überblick haben.

Jahres gutachte n 2018 123


Der Spielraum der Länder in der Integrationspolitik: mehr als Gesetze

kulturelle Öffnung ein Thema; viele haben dazu eigene vor allem Jobcenter und Ausländerbehörden, Einrichtun-
Strategien und Projekte entwickelt. Elf Bundesländer ha- gen des Gesundheits- und Bildungswesens sowie die
ben die Charta der Vielfalt unterzeichnet und sich damit Polizei.229
verpflichtet, in ihrer Verwaltung Vielfalt wertzuschätzen Die interkulturelle Öffnung von Behörden und Ein-
und zu fördern.227 richtungen ist ein langfristiger Prozess. Somit lässt sich
Die Maßnahmen beziehen sich vor allem auf Perso- schwer untersuchen, ob solche Maßnahmen erfolgreich
nalentwicklung und Einstellungspraxis (vgl. Gestmann/ sind oder wie sie sich längerfristig (direkt und indirekt)
Hilz 2017: 257–262): Zum einen sollen die Mitarbeiterin- auswirken. Wie interkulturelle Öffnung in der Praxis um-
nen und Mitarbeiter der Verwaltung interkulturelle Kom- gesetzt wird, wie sie wirkt und wovon ihr Erfolg abhängt,
petenzen ausbilden; das wird in der Regel unterstützt ist bisher nur in Ansätzen wissenschaftlich untersucht (zu
durch entsprechende Fortbildungsangebote. Zum ande- einigen Aspekten s. Marburger/Griese 2012).
ren soll der Anteil der Beschäftigten mit Migrationshin-
tergrund in der Landesverwaltung bzw. im öffentlichen C.3.5.4 Spielräume bei der Umsetzung von
Dienst erhöht werden. Damit soll der öffentliche Dienst ­Bundesrecht
einerseits die Struktur der jeweiligen Bevölkerung besser
abbilden und ein Vorbild für diskriminierungsfreie Per- Im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland
sonalpolitik geben. Andererseits sollen dadurch unter- haben die Länder die „Implementationshoheit“ (Ge-
schiedliche Perspektiven in die Verwaltung eingebracht semann/Roth 2015: 2): Sie sind in der Regel dafür zu-
werden, was wiederum dazu führen soll, dass diese offe- ständig, das Bundesrecht umzusetzen, entweder als „ei-
ner und sensibler handelt. Image- und Informationskam- gene Angelegenheit“ (Art.  83–84 GG) oder im Auftrag
pagnen, gezielte Werbung an Schulen und auf Jobmessen des Bundes (Art. 85 GG).230 Dies ist „weit mehr […] als
oder entsprechende Hinweise in der Ausschreibung sollen regelgebundenes Handeln – nämlich auch politische Ge-
junge Menschen mit Migrationshintergrund motivieren, staltungsaufgabe“ (Münch 2016: 369; vgl. Blätte 2017: 6;
sich bei der Verwaltung zu bewerben. Erhebungen deuten Thränhardt 2012; Süssmuth 2012: 908): Die Länder rich-
darauf hin, dass diese Kampagnen Erfolg haben können: ten Behörden ein, sie regeln Verfahren und Zuständig-
In Berlin z.  B. ist der Anteil der Personen mit Migrati- keiten und gestalten Spielräume im Bundesrecht aus.231
onshintergrund unter den neu eingestellten Auszubilden-  So kommt die Politik in den Ländern trotz glei-
den im öffentlichen Dienst zwischen 2006 und 2016 von cher gesetzlicher Grundlagen zu recht unterschiedlichen
8,7 Prozent auf 23,0 Prozent gestiegen (Senatsverwal- Ergebnissen. Ein Beispiel dafür ist die Einbürgerungs-
tung für Integration, Arbeit und Soziales 2017).228 politik: Obwohl das Staatsangehörigkeitsgesetz bun-
Einige Länder versuchen darüber hinaus, die öffentli- desweit gilt, liegt die Einbürgerungsrate in Hamburg
che Verwaltung als Organisation so weiterzuentwickeln, mehr als doppelt so hoch wie in Bayern.232 Denn die
dass sie die Vielfalt der Bevölkerung in ihrem Handeln Bundesländer interpretieren Ermessensspielräume
stärker berücksichtigt, beispielsweise indem Zugangs- unterschiedlich und ergreifen jeweils eigene Maßnah-
barrieren gesenkt und zielgruppenspezifische Angebote men, um Einbürgerung zu erschweren oder zu erleich-
entwickelt werden. Neben der Landesverwaltung richten tern (Münch 2016: 379–384; vgl. Henkes 2008: 126).
sich Maßnahmen und Initiativen zu einer interkulturellen In Baden-Württemberg z. B. überprüften die Behörden
Öffnung auf kommunale Behörden mit Kundenkontakt, zwischen 2006 und 2011 die Werte und Normen von Ein-

227 Es handelt sich um Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz,
Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein. In weiteren Ländern haben einzelne Ministerien die Charta unterzeichnet; s. www.charta-der-vielfalt.de
(18.01.2018).
228 Auch in den Betrieben mit Landesbeteiligung konnte der Anteil zwischen 2010 und 2016 mehr als verdoppelt werden (von 13,3 % auf 28,4 %).
Das PartIntG BE von 2010 hat das schon vorher bestehende Ziel der interkulturellen Öffnung gesetzlich festgeschrieben.
229 Die Landesregierung Nordrhein-Westfalen nannte z. B. in ihrem Teilhabe- und Integrationsbericht 2016 dreizehn Handlungsfelder bzw. Maßnahmen
für interkulturelle Öffnung. Sieben bezogen sich darauf, den Anteil der Beschäftigten mit Migrationshintergrund im öffentlichen Dienst, bei den
Lehrkräften an Schulen und bei der Polizei zu erhöhen; in dreien ging es um die interkulturelle Kompetenz der dort Beschäftigten und in dreien
darum, dass Krankenhäuser, Arbeitsagenturen und Jobcenter sowie (kommunale) Behörden, Verbände und Unternehmen sich auf der institutio-
nellen Ebene interkulturell öffnen sollen (Ministerium für Arbeit, Integration und Soziales Nordrhein-Westfalen 2016: 192–197).
230 Nur in wenigen Fällen führt der Bund Gesetze selbst aus, beispielsweise durch das BAMF (s. Kap. C.1.3.3).
231 Bisweilen lässt die Bundesgesetzgebung bewusst Freiräume, die die Länder nach ihrem jeweiligen Bedarf ausgestalten können. Beispielsweise
ermöglicht das Bundesintegrationsgesetz von 2016, anerkannten Flüchtlingen unter bestimmten Umständen eine befristete Wohnsitzauflage zu
erteilen; wann und wie dies konkret angewendet wird, regeln jedoch die Länder in Durchführungsverordnungen.
232 Von den Ausländerinnen und Ausländern, die schon mindestens acht Jahre in Deutschland lebten, haben sich im Jahr 2015 in Hamburg 3,5 Prozent
einbürgern lassen, in Bremen und Schleswig-Holstein waren es 3,0 Prozent. In Bayern beantragten dagegen nur 1,6 Prozent die deutsche Staats-
bürgerschaft (Länderoffene Arbeitsgruppe 2017a).

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Der Spielraum der Länder in der Integrationspolitik: mehr als Gesetze

bürgerungswilligen mit einem Gesprächsleitfaden, der als nicht ausreisen kann. Wann ein Ausreisehindernis „un-
‚Gesinnungstest für Muslime‘ bekannt wurde. Er wurde verschuldet“ ist und welche Anforderungen „zumutbar“
als Pauschalverdacht gegen Muslime und als diskriminie- sind, um es zu beseitigen (§ 25 Abs. 5 S. 4 AufenthG),
rend kritisiert und nach dem Regierungswechsel 2011 er- muss die jeweilige Behörde im Einzelfall entscheiden.234
satzlos abgeschafft (Kostner 2017: 193–195). Spielräume Die vielen unbestimmten Rechtsbegriffe und Ermes-
haben die Länder (bzw. die ausführenden Behörden) auch sensspielräume im Ausländerrecht sorgen einerseits für
bei der Ermessenseinbürgerung nach § 8 StAG oder in eine gewisse Flexibilität. Dadurch können die Behörden
Bezug darauf, wie sie mit Mehrstaatigkeit umgehen oder vielfältigen Einzelfällen gerecht werden (die die Ge-
ob sie Studienzeiten auf die acht Jahre Mindestaufent- setzgebung nicht alle vorhersehen kann). Andererseits
halt anrechnen. Einbürgerungsverfahren können zudem können die Entscheidungspraktiken und ihre Ergebnisse
einfach und durchschaubar gestaltet werden oder aber dadurch höchst unterschiedlich werden (vgl. Eule 2014).
kompliziert, langwierig und damit abschreckend. Einige  Es müsste gezielt untersucht werden, wie die Behör-
Länder (und Kommunen) werben mit Informations- oder den Ermessensspielräume nutzen, wie sie Zielkonflikte
Werbekampagnen oder persönlichen Anschreiben gezielt lösen und ob bzw. wie die Regierungen hier Einfluss
für die Einbürgerung. Dadurch erreichen sie, dass sich nehmen.235
mehr Zugewanderte einbürgern lassen, die die Voraus-
setzungen dafür erfüllen (Münch 2016: 382–384; Gese-
mann/Roth 2015: 69–77).
C.3.6 Fazit: Bedeutungszuwachs von
Zudem können die Länder Verwaltungsvorschriften er- Integrationspolitik auf Länderebene
lassen und damit den Behörden vorgeben, wie diese das
Recht anwenden und bei Ermessensfragen entscheiden Die Betrachtung der Integrationspolitik der Länder macht
sollen. Solche Spielräume kann die Behörde zum einen deutlich, dass diese seit der Jahrtausendwende stark an
hinsichtlich der Frage haben, ob sie tätig wird oder nicht Bedeutung gewonnen hat. Dies schlägt sich nicht nur
(Entschließungsermessen), zum anderen bestehen sie darin nieder, dass die Länder in diesem Bereich äußerst
immer dort, wo das Gesetz (ausdrücklich oder indirekt) aktiv sind. Das Politikfeld wurde auch institutionell auf-
verschiedene Handlungsmöglichkeiten zulässt, zwischen gewertet: Derzeit haben elf der sechzehn Bundesländer
denen die ausführende Behörde wählen kann (Auswahl­ ein ‚Integrationsministerium‘; in einigen Fällen sind ei-
ermessen) (Hufen 2010: 603). Beispielsweise sollen gene Staatssekretärinnen und ‑sekretäre mit dem The-
nach § 3 des Asylbewerberleistungsgesetzes (AsylbLG) ma betraut. Die zuständigen Ministerinnen und Minister

IN BUND, LÄNDERN UND KOMMUNEN


die Leistungen zur Deckung persönlicher Bedürfnisse als tauschen sich in der IntMK regelmäßig aus und die Zahl
Sachleistungen erbracht werden; sie können aber auch der mit Integration beschäftigten Referate hat sich seit

STEUERUNG VON INTEGRATION


„in Form von Wertgutscheinen, von anderen vergleich- 2005 vervielfacht.
baren unbaren Abrechnungen oder von Geldleistungen Von der ‚Ausländerpolitik‘ früherer Jahre hatte sich
gewährt werden“, „soweit Sachleistungen nicht mit ver- die Integrationspolitik seit dem ersten Integrationsgip-
tretbarem Verwaltungsaufwand möglich sind“ (§ 3 Abs. 1 fel 2006 langsam in eine Richtung entwickelt, die auf
S. 7 AsylbLG).233 umfassende Teilhabe abzielt. Um Chancengerechtigkeit
Auslegungsspielräume existieren auch bei ‚unbe- und Vielfalt im positiven Sinne zu fördern, nimmt sie die
stimmten Rechtsbegriffen‘, also wenn die Rechtsnormen gesamte Gesellschaft in den Blick und strebt an, die Re-
einen Begriff enthalten, der „vage ist, dessen objektiver gelsysteme für Zugewanderte zu öffnen. Diese Öffnung
Sinn sich also nicht sofort erschließt“ (Hufen 2010: 606). der Regelsysteme ist in vielen Bereichen weiterhin zu
Im Ausländerrecht finden sich viele solcher unbestimm- beobachten. Gleichzeitig sind seit 2015 in der Öffentlich-
ten Rechtsbegriffe. So wird etwa nach § 25 Abs. 5 S. 3 keit wie in der Politik spezielle Maßnahmen der Integra-
AufenthG eine Aufenthaltserlaubnis nur dann erteilt, tionsförderung wieder stärker in den Fokus gerückt: „Die
wenn eine ausreisepflichtige Person „unverschuldet“ Deutung, es stehe nun eine neue, große integrationspo-

233 Zu den Auslegungsspielräumen im AsylbLG und den unterschiedlichen Anwendungen, die sich daraus ergeben, s. Schammann 2015b.
234 Zur unterschiedlichen Rechtsanwendung in den Ausländerbehörden vgl. Eule 2014.
235 Für Aufsehen sorgte kürzlich eine Untersuchung von Riedel und Schneider (2017), die zeigt, dass die BAMF-Außenstellen in Asylverfahren sehr
unterschiedlich entscheiden. Danach lag die Anerkennungsquote für Asylsuchende aus Afghanistan zwischen 2010 und 2015 in Bremen, Nieder-
sachsen und Nordrhein-Westfalen über 30 Prozent, in Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern betrug sie dagegen nur 10,0 bzw. 11,4 Prozent.
Neuere Zahlen bestätigen diese Unterschiede (BT-Drs. 18/13670). Riedel und Schneider vermuten einen Zusammenhang mit der politischen
Stimmung in den jeweiligen Bundesländern. Die Bundesregierung verweist hingegen darauf, dass die einzelnen Fälle unterschiedlich gelagert
und deshalb die Quoten nicht vergleichbar seien.

Jahres gutachte n 2018 125


Der Spielraum der Länder in der Integrationspolitik: mehr als Gesetze

litische Aufgabe an, bei der es (zielgruppenorientiert) nisterien vereint. Außerdem müssten die bestehenden
um die Integration der Neuzuwanderer gehe, ist wieder Programme stärker als bisher beobachtet und evaluiert
vorherrschend“ (Blätte 2017: 17).236 werden, um ihre Wirkungen zu überprüfen und sie ggf.
Dass sich eine Reihe von Maßnahmen auf die neu Zu- zu verbessern.
gewanderten konzentriert, ist sicherlich berechtigt. Denn Die Rahmenbedingungen für Integration werden
die Flüchtlinge stehen in den ersten Jahren vor vielen be- durch die jeweiligen Fachpolitiken gestaltet; diese Auf-
sonderen Herausforderungen, und diese sind zum Teil nur gabe kann nicht zentralisiert werden. Trotzdem haben
mit speziellen Maßnahmen zu bewältigen, die konkret Integrationsgesetze oder ‑konzepte durchaus einen Sinn:
auf ihre – individuell durchaus unterschiedliche – Situati-  Sie können eine verbindende Klammer bilden, die
on zugeschnitten sind. Solche Spezialmaßnahmen dürfen Richtung vorgeben und Maßnahmen bündeln. Denn
jedoch nicht eine Integrationspolitik ersetzen, die auf die die verschiedenen beteiligten Stellen müssen sich
Teilhabe aller gerichtet ist und die Gesellschaft insge- untereinander abstimmen und koordinieren. Diese
samt betrachtet. Auch der Ruf nach Integrationsgesetzen Koordination muss nicht nur zwischen den Ministerien
folgt zum Teil dieser zielgruppenorientierten Perspektive. gewährleistet sein, sondern auch Kommunen und nicht-
 Gleichberechtigte gesellschaftliche Teilhabe lässt sich staatliche Akteurinnen und Akteure einbeziehen. Daher
jedoch nicht mit einem Integrationsgesetz erreichen, ist es sinnvoll, Institutionen wie Beiräte oder interminis-
das nur für einen bestimmten, abgegrenzten Teil der terielle Arbeitsgruppen einzurichten. Dies kann durch ein
Bevölkerung regelt, was von ihnen gefordert wird oder Integrationsgesetz geregelt werden, unbedingt notwen-
wie sie gefördert werden. Überhaupt machen gesetzliche dig ist das aber nicht. Auch ein Format unterhalb eines
Regelungen, wie oben dargestellt, nur einen Teil der Inte- Gesetzes kann Steuerungswirkung entfalten, wenn alle
grationspolitik der Länder aus.  Ein Integrationsgesetz Beteiligten es als legitim und verbindlich anerkennen. In
kann ein Baustein der Integrationspolitik sein; diese be- beiden Fällen kommt es aber vor allem darauf an, wie die
steht aber auch in Programmen und Maßnahmen, in der betreffende Regelung inhaltlich ausgestaltet ist und wie
konkreten Umsetzung von Bundesrecht und grundsätz- sie politisch eingebettet und umgesetzt wird.
lich darin, wie die Regelsysteme ausgestaltet werden.  Unter institutionellen Gesichtspunkten und auf
Wie Kap. C.3.4 und C.3.5 gezeigt haben, sind die Län- der symbolischen Ebene können Integrationsgesetze
der in diesem Bereich außerordentlich aktiv. Allerdings ein sinnvoller Baustein einer Landesintegrationspoli-
sind gerade die speziellen Maßnahmen vielfältig und un- tik sein. Für die Integrationspolitik eines Bundeslands
übersichtlich, selbst erfahrene Praktikerinnen und Prakti- ist es aber nicht ausschlaggebend, ob das betreffende
ker im Bereich Integration finden sich darin kaum zurecht. Land ein solches Gesetz verabschiedet hat oder nicht.
 Abhilfe könnte hier ein je landesweites Förderportal Entscheidend ist vielmehr, was über Gesetze hinaus
schaffen, das die Angebote und Programme aller Mi- passiert.

236 Blätte (2017: 17) folgert daraus: „Das Moment, in dem Integrationspolitik von einer allgemeineren Institutionalisierung von Vielfaltsnormen
abgelöst werden konnte, ist vorläufig von den politischen Entwicklungen überholt worden.“ Ob er mit dieser Einschätzung Recht behält oder sich
der Schwerpunkt nur kurzzeitig verschiebt, wird sich zeigen.

126 J ah res g u t a c hte n 2 0 18


C.4
Kapitel

Integrationsförderung im Alltag: die Rolle der Kommunen

Der Inhalt in Kürze


Kommunen waren integrationspolitisch schon aktiv, bevor Bund und Länder überhaupt aner-
kannt hatten, dass Integration notwendig ist. Sie nutzten die Handlungsspielräume, die sie im
Verwaltungssystem haben. Insbesondere entwickelten sie Konzepte und Leitbilder, um den ver-
schiedenen Herausforderungen im Handlungsfeld Integration zu begegnen. Die darüber geschaf-
fenen Strukturen in den Kommunen erwiesen sich als sehr effektiv, selbst angesichts der hohen
Flüchtlingszahlen in den letzten Jahren. Diese stellten die Kommunen aber auch vor unerwartete
Herausforderungen. Viele haben darauf zwar bemerkenswert flexibel und kreativ reagiert. Nach
wie vor müssen jedoch Informations- und Beratungsangebote verbessert, Verwaltungsstrukturen
besser gebündelt und bürokratische Hürden abgebaut werden. Außerdem sollten die zentralen
Instanzen und Handelnden im Bereich Integration besser vernetzt und koordiniert werden.

Studien zur kommunalen Integrationspolitik beobachten C.4.1 Rahmenbedingungen für


in diesem Bereich meist eine große Vielfalt: Kommunale
­kommunales integrationspolitisches

IN BUND, LÄNDERN UND KOMMUNEN


Integrationsmaßnahmen sind sehr unterschiedlich konzi-
piert und betreffen zahlreiche verschiedene Handlungs- Handeln

STEUERUNG VON INTEGRATION


felder (s. beispielhaft Gesemann/Roth/Aumüller 2012;
Gesemann 2016; Schammann/Kühn 2016). Die Rahmen- Kommunen haben eine „Schlüsselrolle für die [soziale]
bedingungen für kommunale Integrationspolitik sind auf Integration von Migranten“ (Bommes 2009: 89), denn
Bundes- und Landesebene vorgegeben und bieten für die sie sind dem wirklichen Leben in der Gesellschaft beson-
Kommunen unterschiedliche Gestaltungsmöglichkeiten. ders nah. Dies bedeutet jedoch nicht, dass Integration
Bis zur Jahrtausendwende waren diese Rahmensetzun- allein ihre Aufgabe ist. Vielmehr müssen die verschiede-
gen nicht eindeutig oder gar widersprüchlich. Das ließ nen politischen Ebenen Integrationsprozesse gemeinsam
den Kommunen Handlungsspielraum: Um den jeweiligen gestalten. Dabei haben sie je nach ihren Zuständigkeiten
Herausforderungen in ihrem Wirkungskreis zu begegnen, unterschiedliche Aufgaben. Der Bund und vor allem die
entwickelten sie eigene integrationspolitische Konzepte Länder geben die Rahmenbedingungen für kommunale
und Leitbilder; diese sind in den letzten zwanzig Jahren Integrationspolitik vor. Sie gestalten z. B. das Aufenthalts-
zunehmend wichtiger geworden. Allerdings nutzten die und Staatsangehörigkeitsrecht, das Bildungssystem und
Kommunen ihre Handlungsspielräume auf ganz verschie- die Integrationsförderung. Die Länder geben zudem die
dene Weise. Entsprechend unterschiedlich gestaltet sich Kreis- und Gemeindeordnungen vor. Damit bestimmen
die Integrationspolitik vor Ort (vgl. Schammann 2015a; sie den gesetzlichen Rahmen für das Handeln der Kom-
Gesemann 2016: 284). Die hohen Flüchtlingszahlen in munen und ihre finanziellen Mittel (Gesemann 2016;
den Jahren 2015 und 2016 stellten die kommunale Inte- Krummacher 2017; s. Tab. C.1 in Kap. C.1.3.3). Sie können
grationspolitik schließlich auf eine Bewährungsprobe. Da- zudem festlegen, ob die Kommunen Integrations- bzw.
bei traten bestimmte Schwächen deutlich zutage, und in Ausländerbeiräte einrichten müssen oder sollen (Info-
vielen Kommunen wurden Veränderungen angestoßen. Box 15).
Die Kommunen haben grundsätzlich eine doppelte
Funktion: Zum einen sind sie Teil der Verwaltungsorga-
nisation der Länder; in dieser Eigenschaft handeln sie
als deren untere Verwaltungsbehörden. Zum anderen

Jahres gutachte n 2018 127


Integrationsförderung im Alltag: die Rolle der Kommunen

Info-Box 15       Politische Partizipation der ausländischen Bevölkerung durch


Integrationsbeiräte?
Integrations- bzw. Ausländer(bei)räte sollen die Interessen der ausländischen Bevölkerung (die i. d. R. nicht
wahlberechtigt ist; s. Kap. C.1.2.3) artikulieren und in die Kommunalpolitik einbringen. Vier Bundesländer
(Hessen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und das Saarland) verpflichten ihre Kommunen, ab einem be-
stimmten Anteil bzw. einer bestimmten Zahl ausländischer Einwohner und Einwohnerinnen einen Ausländer-
bzw. Integrations(bei)rat einzurichten.237 In vier weiteren Bundesländern (Baden-Württemberg, Brandenburg,
Sachsen-Anhalt und Thüringen) ist dies eine Kann-Bestimmung. Die anderen Flächenländer verzichten bislang
auf eine ausdrückliche Regelung; möglich ist die freiwillige Einrichtung von Integrations- oder Ausländer(bei)-
räten aber überall (vgl. Gesemann/Roth 2015: 120–123).

Die lokalen Integrationsräte unterscheiden sich in ihrer Zusammensetzung und Ausstattung, ihrem Wahlmodus
und ihren politischen Befugnissen. In der Regel haben sie nur beratende Funktion, ihre Entscheidungen und
Empfehlungen sind nicht verbindlich. Nicht zuletzt deshalb genießen sie „nach anfänglicher Euphorie […] nicht
mehr den Ruf eines effektiven und nachhaltigen Beteiligungsinstruments“ (Roth 2018: 644). Bei der auslän-
dischen Bevölkerung stoßen sie häufig nur auf wenig Interesse; entsprechend niedrig ist die Wahlbeteiligung.
Zudem entsprechen die Räte in ihrer ethnischen und sozialen Zusammensetzung meist nicht der Vielfalt der
eingewanderten Bevölkerung vor Ort, vielmehr überwiegen wenige Nationalitäten und ethnische Gruppen
(KGSt 2017a: 14). Der Einbezug in die politische Praxis scheint besser zu gelingen, wenn Integrationsräte oder
‑ausschüsse als Fachgremium innerhalb des Gemeinderats gebildet werden und ihre Mitglieder zum Teil aus
dem Gemeinderat kommen und zum Teil Bürgerinnen und Bürger mit Migrationshintergrund sind, die gewählt
oder berufen werden (vgl. Cyrus/Vogel 2008: 30–34; Bausch 2014). Eine zusammenfassende Bilanz zu den
Integrationsbeiräten liegt bisher nicht vor. Der SVR (2010: 190–192) hatte sich angesichts ihrer geringen Re-
präsentativität gegenüber solchen Beiräten eher skeptisch gezeigt.

verwalten sie in eigener Verantwortung alle Angelegen- Aufgaben der Selbstverwaltung sind unterteilt in
heiten der örtlichen Gemeinschaft (Art. 28 Abs. 2 GG). pflichtige und freiwillige Aufgaben (Schammann/Kühn
Integrationspolitik betrifft beide Aspekte dieser „hybri- 2016: 7): Bei Ersteren ist die Kommune verpflichtet, tätig
den Identität“ (Schammann 2015a: 28). Der politische zu werden; frei entscheiden kann sie nur darüber, wie
Gestaltungsspielraum der Kommunen unterscheidet sich sie die Aufgabe erfüllt. Integrationspolitisch besonders
entsprechend danach, ob es um die übertragenen Aufga- bedeutsame pflichtige Selbstverwaltungsangelegenhei-
ben geht oder um die der Selbstverwaltung. ten der Kommunen sind die Schulträgerschaft, die Trä-
Im Bereich der übertragenen Aufgaben handeln die gerschaft für Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe
Kommu­nen im direkten Auftrag und auf Weisung der sowie die Angebote der Volkshochschulen (Bogumil/
Länder. Diese können also grundsätzlich sehr eng steu- Hafner/Kastilan 2017: 38).
ern, wie die Kommunen die Aufgaben ausführen. Zu den Bei freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben bestimmt
übertragenen Aufgaben gehören z.  B. die Ge­währung die Kommune nicht nur, wie sie sie umsetzt, sondern
sozialer Leistungen (wie Sozialhilfe und Wohngeld) so- entscheidet auch selbst, ob sie überhaupt aktiv wird.
wie die Gesund­heitsversorgung und Unterbringung von Zu diesen Aufgaben gehört beispielsweise, kommunale
Flüchtlingen (Bogumil/Hafner/Kastilan 2017: 38). Selbst- Integrationskonzepte und ‑leitbilder zu entwickeln (s.
verwaltungsaufgaben sind demgegenüber solche Aufga- Kap.  C.4.2), zusätzliche Sprachkurse anzubieten (z.  B.
ben, „die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf für Asylsuchende mit unklarer Bleibeperspektive) und
sie einen spezifischen Bezug haben“ (BVerfG, Beschl. das zivilgesellschaftliche Engagement zu koordinieren
v. 23.11.1988, 2 BvR 1619/83, 2 BvR 1628/83). Diese (Bogumil/Hafner/Kastilan 2017: 38). Art und Umfang
nehmen die Kommunen in eigener Verantwortung wahr. solcher freiwilligen Leistungen sind abhängig von der
Hier kann das Land nicht per Weisung in die Umsetzung Finanzlage der Kommu­ne und deren ­politischem Willen,
eingreifen. in diesem Feld tätig zu werden (Kronenberg 2017: 4).

237 In Nordrhein-Westfalen soll es zukünftig auch möglich sein, alternativ einen Integrationsausschuss mit umfangreicheren Rechten politischer Be-
teiligung zu schaffen (NW LT-Drs. 17/1356).

128 J ah res g u t a c hte n 2 0 18


Integrationsförderung im Alltag: die Rolle der Kommunen

In vielen Kommunen ist der Haushalt sehr angespannt; stehende „Flickenteppich“ kommunaler Integrationsmaß-
das beschränkt ihren Entscheidungs- und Handlungsspiel- nahmen (Schammann 2015a: 26) zu sehen ist: Bedeutet
raum erheblich. Finanziell unterstützt werden sie durch er eine ‚Lotterie‘ für Zugewanderte oder bietet er die
Fördermittel der Länder, des Bundes und der EU sowie Chance, gute kommunale Praktiken auszumachen und
nichtstaatlicher Stellen. voneinander zu lernen (SVR 2012; Bendel 2014)?
Die Länder haben aktive kommunale Integrationspo-
litik in den letzten zehn Jahren durch spezielle Program-
me gefördert (Bogumil/Hafner 2017: 27–29; Gesemann/
C.4.2 Kommunale Konzepte und Leit-
Roth 2015: 105–106; s. Kap. C.3.5.2). Diese Programme bilder zu Integration: Verbreitung,
beziehen sich einerseits auf die Förderung kommunaler Funktion und Wirkung
Strukturen (z.  B. Kommunale Integrationszentren, Be-
auftragte), andererseits auf konkrete Maßnahmen (z. B. Zu den freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben der Kom-
Jugendarbeit, Bildungsangebote, Demokratieförderung). munen gehört es, kommunale Leitbilder und Integrations-
Die Bandbreite der Unterstützung reicht von Beratungs- konzepte zu erarbeiten. Einzelne Kommunen haben dies
leistungen über die Förderung eines Informationsaus- bereits ab den 1970er Jahren getan. Seitdem ist die Zahl
tauschs zwischen den Kommunen bis zur Einrichtung von solcher Konzepte und Leitbilder gestiegen; auch qualitativ
Kommunalen Integrationszentren. wurden sie fortentwickelt und aktualisiert. Mittlerweile
Die Kommunen selbst bewerten die Initiativen ih- sind sie als Instrument kommunaler Integrationspolitik
res Bundeslands zum größten Teil als sehr hilfreich oder weit verbreitet. Die Integrationskonzepte zeigen ähnli-
hilfreich (Gesemann/Roth 2015: 106, 109). Wie effektiv che Grundorientierungen; sie unterscheiden sich jedoch
diese Länderprogramme zur Unterstützung kommunaler darin, auf welche Handlungsfelder sie den Schwerpunkt
Integrationspolitik tatsächlich sind, ist jedoch weitgehend legen. Zu ihrer Wirksamkeit besteht noch erheblicher For-
unklar, denn sie wurden bisher nicht vergleichend eva- schungsbedarf.
luiert (Gesemann 2016: 298). Das Zentrum für Türkei-
studien und Integrationsforschung (ZfTI) hat jedoch eine C.4.2.1 Entstehung von Integrationsleitbildern und
Begleitstudie zu den Kommunalen Integrationszentren ‑konzepten
in Nordrhein-Westfalen durchgeführt. Danach ist durch
die Einrichtung dieser Zentren „eine funktionierende Die kommunale Integrationspolitik blickt auf eine wech-
Infrastruktur entstanden, die die Koordinierung der In- selvolle Entwicklung zurück (vgl. Filsinger 2018; Gese-

IN BUND, LÄNDERN UND KOMMUNEN


tegrationsarbeit in den Kommunen gewährleistet, zu mann 2016; Krummacher 2017). Bis in die 1970er Jahre
ihrer konzeptionellen Weiterbildung beiträgt und dabei hinein boten in den Kommunen nur die Wohlfahrtsverbän-

STEUERUNG VON INTEGRATION


kommunale wie nicht kommunale Akteure einbezieht“ de Beratung und Betreuung für zugewanderte Personen
(Ulusoy et al. 2016: 93). an. Ab Mitte der 1970er Jahre entstanden erste Ansätze
Den größten Spielraum haben Kommunen im Bereich einer kommunalen ‚Ausländerpolitik‘, die jedoch vor-
der freiwilligen Selbstverwaltung. Doch auch in den üb- nehmlich defizitorientiert ausgestaltet war.240 In dieser Zeit
rigen Aufgabenbereichen bieten sich Gestaltungsmög­ wurden auch erstmals gezielt Leitbilder und Konzepte für
lichkeiten. Insbesondere können sie Interpretationsspiel- die Integration von Ausländerinnen und Ausländern241 ent-
räume nutzen, indem sie unbestimmte Rechtsbegriffe238 wickelt, beispielsweise in Hamburg (1976), Köln (1978)
und mehrdeutige Regelungen entsprechend ihrer jewei- und Leverkusen (1979). Ob eine Kommune ein Integrati-
ligen Verwaltungs- und Politikgeschichte auslegen (Bogu- onskonzept entwickelte, war insbesondere abhängig von
mil/Hafner/Kastilan 2017: 38; Schammann/Kühn 2016: der Gemeindegröße, vom Anteil der Zugewanderten, von
4; s. auch Kap. C.3.5.4).239 Wie die einzelnen Kommunen sozialen Problemlagen und vom Einfluss lokaler Akteurin-
ihre Handlungsspielräume im Integrationsbereich nutzen nen und Akteure (Filsinger/Gesemann 2017: 9).
und wovon dies jeweils abhängt, muss noch erforscht Diese ersten kommunalen Konzepte wurden nur sel-
werden. Zu untersuchen wäre auch, wie der daraus ent- ten fortgeschrieben. Vielmehr wurden in einer ‚Abwehr-

238 Unbestimmte Rechtsbegriffe sind Begriffe, deren Inhalt und genaue Definition nicht selbstverständlich feststehen, sondern die unterschiedlich
interpretiert werden können und daher der Auslegung bedürfen.
239 Selbst einzelne Sachbearbeiter und Sachbearbeiterinnen haben hier durchaus erheblichen Einfluss. So können Entscheidungen im lokalen Kontext
sehr unterschiedlich ausfallen, z. B. in Bezug auf die Rückführung von Asylsuchenden, deren Antrag abgelehnt wurde (vgl. Ellermann 2009; Eule
2014; Schammann 2017: 95).
240 Eine solche Politik folgt der Grundhaltung, dass Zuwanderer und Zuwanderinnen Defizite haben, die ausgeglichen werden müssen, und bezieht
sich ausschließlich auf diese. Potenziale oder Chancen von Zuwanderung werden dagegen nicht in den Blick genommen.
241 In Integrationskonzepten und Leitbildern der Kommunen war lange Zeit von Ausländerinnen und Ausländern die Rede, später von Migrantinnen
und Migranten, bis 2005 der Begriff „Personen mit Migrationshintergrund“ eingeführt wurde. Auch diesen haben einige Kommunen bereits wieder
verworfen, sie sprechen stattdessen z. B. von Personen oder Menschen mit Zuwanderungsgeschichte (Filsinger/Gesemann 2017: 10).

Jahres gutachte n 2018 129


Integrationsförderung im Alltag: die Rolle der Kommunen

phase‘ ab Mitte der 1980er Jahre integrationspolitische lem über die kommunalen Spitzenverbände und eigens
Aktivitäten wieder weitgehend zurückgefahren.242 Erst ab dafür gegründete Netzwerke, z.  B. den Kommunalen
Mitte der 1990er Jahre begann eine neue Phase: Nun ent- Qualitätszirkel zur Integrationspolitik und über die Kom-
standen zunehmend integrationspolitische Gesamtkon- munale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanage-
zepte, die man heute als Integrationskonzept bezeichnen ment (KGSt) (Bendel/Borkowski 2016).245 Zunehmend
würde. Ein solches hatten Ende der 1990er Jahre etwa schließen sich Kommunen auch in europäischen oder
20 Prozent der Städte. Die meisten davon waren Groß- internationalen Netzwerken zusammen (z. B. Eurocities,
städte; es gab darunter aber auch einige wenige Mittel- Intercultural Cities; s. dazu ausführlich Penninx/Garcés-
städte mit einem relativ hohen Anteil von Ausländerin- Mascareñas 2018: 847–854).246
nen und Ausländern (Filsinger/Gesemann 2017: 10).243
Auch jenseits der Entwicklung solcher Integrations- C.4.2.2 Verbreitung von Leitbildern und Konzepten
konzepte nahmen die kommunalen Aktivitäten im Feld in der kommunalen Integrationspolitik
der Integrationspolitik in den 1990er Jahren insgesamt
zu.244 Dies ist vor allem deshalb beachtlich, weil zu dieser 2016 lebten in Deutschland ca. 43  Prozent der Bevöl-
Zeit auf Bundesebene mit der Aussage „Deutschland ist kerung mit Migrationshintergrund in Großstädten; Men-
kein Einwanderungsland“ noch eine symbolische Integ- schen mit Migrationshintergrund stellten dort ca. 30 Pro-
rationsverweigerung stattfand. Anders als die nationale zent der Gesamtbevölkerung (Statistisches Bundesamt
Ebene hatten die Kommunen früh erkannt, dass Integrati- 2017b). Damit spielen gerade deutsche Großstädte bei
on notwendig war; sie wurden damit zu Vorreiterinnen in der kommunalen Integrationspolitik eine zentrale Rolle.
der Integrationspolitik (Aumüller/Bretl 2008: 8). Dieser Verantwortung sind sie sich durchaus bewusst:
Nach der Jahrtausendwende änderten sich die Grund- 69 der 79 deutschen Großstädte (87,3 %) verfügen über
haltungen: Bund und Länder erkannten Integration zu- ein Leitbild oder ein Konzept zur Integration von Zuwan-
nehmend als notwendige staatliche Aufgabe an und derinnen und Zuwanderern. 2007 waren es erst 33 der
zeigten sich integrationspolitisch handlungsbereit. Diese damals 82 Großstädte (40,2 %);247 der Anteil hat sich in
Neuausrichtung auf Bundes- und Länderebene führte den letzten zehn Jahren also mehr als verdoppelt. Von
auch in den Städten, Kreisen und Gemeinden zu einer den aktuellen Leitbildern sind 77 Prozent zwischen 2005
„bemerkenswerte[n] Aufwertung und Vitalisierung der und 2012 entstanden, die meisten davon in den Jahren
Anstrengungen zur Integration von Migranten“ (Gese- 2005 bis 2008.248 Von den aktuellen Konzepten wurden
mann 2016: 282). Zugleich stieg das wissenschaftliche 20 bereits einmal oder mehrmals weiterentwickelt oder
Interesse an diesem Thema. Kommunale Integrations- fortgeschrieben. Solche Aktualisierungen erfolgten nicht
politiken entwickelten sich rasant, integrationspolitische zuletzt infolge der hohen Zuwanderungszahlen in den
Gesamtkonzepte wurden verankert. Dabei wurden auch letzten Jahren (Filsinger/Gesemann 2017: 17–18).
Städte, Gemeinden und Landkreise aktiv, die sich bis Neben den Großstädten spielen bei der Integration
dahin integrationspolitisch kaum oder gar nicht betätigt von Zugewanderten auch mittelgroße Städte eine be-
hatten (Filsinger/Gesemann 2017: 13). deutende Rolle. Auch in diesen sog. Mittelstädten haben
 Im letzten Jahrzehnt wurde Integrationspoli- Menschen mit Migrationshintergrund zum Teil durchaus
tik immer mehr als kommunale Querschnittsaufgabe hohe Anteile; beispielhaft genannt seien hier Worms
begriffen und institutionell entsprechend verankert (33 % im Jahr 2015) und Schwäbisch Gmünd (37 % im
(Krummacher 2017: 87). Unter den Kommunen entwi- Jahr 2016). Derzeit verfügen 103 von 576 Mittelstäd-
ckelte sich ein fester Austausch zu Integrationspolitik und ten249 (17,9 %) über ein offizielles Integrationskonzept
entsprechenden Maßnahmen. Dieser läuft heute vor al- (das auch als solches bezeichnet wird). Berücksichtigt

242 In dieser Zeit professionalisierten jedoch die Wohlfahrtsverbände ihre Integrationsarbeit.
243 Als Großstädte gelten Städte mit mehr als 100.000 Einwohnerinnen und Einwohnern, Mittelstädte haben eine Bevölkerung von 20.000 bis unter
100.000 (BBSR 2017b).
244 Besonders die Großstädte Berlin, Frankfurt am Main, München und Stuttgart waren in dieser Zeit sehr aktiv.
245 In der KGSt besteht seit 2015 ein eigenes Kompetenzteam Flüchtlings- und Integrationsmanagement, das Kommunen berät und Erfahrungen auf-
bereitet. 2017 veröffentlichte die KGSt in Kooperation mit der Bertelsmann Stiftung und der Robert Bosch Stiftung zwei Berichte zum Kommunalen
Integrationsmanagement (KGSt 2017a; 2017b).
246 Neu ist, dass einige so vernetzte Kommunen sich nicht mehr nur im Bereich der Integration engagieren, sondern auch im Bereich der Migrations-
steuerung. Beispielsweise bieten sie eigene Relocation- oder Resettlement-Plätze an (z. B. über die „Save me“-Kampagne); vgl. auch ten Feld
et al. 2017: 78–79.
247 Weitere elf Städte hatten bereits geplant, Konzepte, Grundsätze oder Handlungsempfehlungen zu entwickeln.
248 Ein wichtiger Grund dafür war die Neuausrichtung der Integrationspolitik von Bund und Ländern (Einführung von Integrationskursen im Rahmen
des Zuwanderungsgesetzes 2005, Organisation nationaler Integrationsgipfel seit 2006, Nationaler Integrationsplan 2007).
249 Als Grundlage für die Einteilung dienten die Einwohnerzahlen im Gemeindeverzeichnis zum Stichtag 31.12.2015, die auf Grundlage des Zensus
2011 berechnet wurden (Statistische Ämter des Bundes und der Länder 2016).

130 J ah res g u t a c hte n 2 0 18


Integrationsförderung im Alltag: die Rolle der Kommunen

man auch Leitbilder, Integrationsberichte und Ähnliches, ren, dass die Kommunen bei der Erstellung ihrer Konzepte
sind es 151 (26,2 %), die sich in dieser Weise integrati- die Unterstützung einschlägiger Institute und Stiftungen
onspolitisch betätigen. Dabei haben größere Mittelstädte nutzen. Zum anderen vernetzen sie sich untereinander,
eher ein Integrationskonzept: Zwei Drittel der 103 Kon- z. B. in Arbeitskreisen wie dem Kommunalen Qualitäts-
zepte wurden von Städten verabschiedet, in denen mehr zirkel Integration (vgl. Özbabacan/Pavkovic 2018), und
als 40.000 Menschen leben (Filsinger/Gesemann 2017: orientieren sich an Vorbildern.
21–22). Dies könnte damit zusammenhängen, dass die- In den Integrationskonzepten kommt zunehmend ein
se Städte mehr Ressourcen haben; möglicherweise leben Integrationsbegriff zum Ausdruck, der darauf abzielt, dass
dort auch mehr Menschen mit Migrationshintergrund. Ein alle Bürgerinnen und Bürger am sozialen, kulturellen,
weiterer Erklärungsansatz könnte sein, dass bei vielen gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Leben gleichbe-
kreisangehörigen Mittelstädten der jeweilige Landkreis rechtigt teilhaben. Integration wird als wechselseitiger
bereits ein Integrationskonzept erstellt hat und sich gera- Prozess verstanden, der sowohl aufseiten der Zugewan-
de kleinere Städte mit weniger Ressourcen an diesem ori- derten als auch aufseiten der Einwanderungsgesellschaft
entieren oder es übernehmen, anstatt ein eigenes Kon- Anstrengungen erfordert. Gegenüber früheren Konzepten
zept zu erarbeiten (Filsinger/Gesemann 2017: 22–23).250 findet sich vermehrt die Vorstellung von einer vielfältigen
Auf der Ebene der Mittelstädte wurden besonders vie- Gesellschaft; der Begriff der Integration wird mit einem
le Konzepte in den Jahren 2009 bis 2011 verabschiedet. Verständnis von Diversität und Interkulturalität verknüpft.
Dies könnte damit zusammenhängen, dass in diesem Zeit- Von den Zugewanderten wird anders als in älteren Kon-
raum entsprechende Aktivitäten durch Landesprogramme zepten nicht verlangt, dass sie sich einseitig anpassen
gefördert wurden, beispielsweise durch „KOMM-IN NRW“ oder ihre kulturelle Identität aufgeben (s. den Begriff der
(„Innovationen in der kommunalen Integrationsarbeit – Assimilation, Info-Box 6 in Kap. C.1.1), sondern, dass sie
eine Förderung durch das Land Nordrhein-Westfalen“, sich aktiv um Integration bemühen und die Rechts- und
2005 bis 2012). Auch in den Jahren 2016 und 2017 ent- Werteordnung in Deutschland respektieren. Als überge-
standen besonders viele kommunale Integrationskon- ordnetes Ziel wird genannt, dass Menschen unterschied-
zepte. Dies lässt sich auf den starken Flüchtlingszuzug licher Herkunft friedlich und gleichberechtigt zusammen-
im Jahr 2015 zurückführen: Viele Kommunen hielten es leben. Diskriminierung und Fremdenfeindlichkeit sollen
danach für notwendig, ihre Integrationspolitik umfassend abgebaut werden (Filsinger/Gesemann 2017: 26).
zu koordinieren und auf eine konzeptionelle Grundlage zu Angesichts des demografischen Wandels und des
stellen. Einige Kommunen dürften auch dem Vorbild der zunehmenden Fachkräftemangels betrachten viele Kom-

IN BUND, LÄNDERN UND KOMMUNEN


Städte gefolgt sein, die als Erste ihre lokale Integrations- munen Zuwanderinnen und Zuwanderer als einen wirt-
politik strategisch ausgerichtet hatten und gezeigt haben, schaftlichen und kulturellen Gewinn für die Gesellschaft.

STEUERUNG VON INTEGRATION


dass dies Früchte trägt (Filsinger/Gesemann 2017: 24). Entsprechend beziehen sich ihre Ansätze nicht mehr nur
Auch von den Landkreisen verfügt schätzungsweise auf Defizite, sondern fragen vor allem nach den Chancen
etwa ein Drittel über ein Integrationskonzept (Filsinger/ und Potenzialen von Zuwanderung. Migrantenorganisa-
Gesemann 2017: 23). In Kleinstädten und Gemeinden tionen werden zunehmend als wichtige Akteurinnen im
sind Integrationskonzepte dagegen weniger verbreitet. Integrationsprozess gesehen und in diesen einbezogen
Wenn Gemeinden einen hohen Bevölkerungsanteil mit (Filsinger/Gesemann 2017: 26).
Migrationshintergrund haben, werden sie aber zum Teil Die Integrationskonzepte nehmen besonders die
ebenfalls integrationspolitisch aktiv (Filsinger/Gesemann dauerhaft in Deutschland ansässige Bevölkerung mit Mi-
2017: 27). Insgesamt zeigt sich: Je größer die Kommune, grationshintergrund in den Blick. Auch Asylsuchende und
desto wahrscheinlicher ist es, dass sie ein integrations- Flüchtlinge werden berücksichtigt; wenn die Kommunen
politisches Gesamtkonzept verfolgt. Unabhängig davon hier tätig werden, hat dies jedoch häufig andere Grün-
bewertet die Hälfte der Kleinstädte und Gemeinden kom- de. Durch den starken Zuzug von Flüchtlingen seit dem
munale Integrationskonzepte als sehr wichtig oder wich- Sommer 2015 hatten und haben die Kommunen erheb-
tig (Filsinger/Gesemann 2017: 34). liche Herausforderungen und Aufgaben zu bewältigen.
Dadurch wurden die Hoffnungen, die sich mit einem Be-
C.4.2.3 Inhaltliche Dimensionen der Integrations- völkerungszuwachs verbanden, zum Teil überlagert von
konzepte und ‑leitbilder der Sorge, dass mangelnde Integration sich negativ aus-
wirken könnte (Filsinger/Gesemann 2017: 33). Kommu-
In ihren inhaltlichen Grundorientierungen sind die Inte- nen, die der Integrationspolitik in einer Umfrage Anfang
grationskonzepte einander auffallend ähnlich (Filsinger/ 2016 eine sehr hohe oder hohe Bedeutung zuschrieben,
Gesemann 2017: 26). Dies ist zum einen damit zu erklä- begründeten dies am häufigsten damit, dass es nö-

250 Bei etwa 56 Prozent der Mittelstädte verfügt der jeweilige Landkreis über ein Integrationskonzept (Filsinger/Gesemann 2017: 23).

Jahres gutachte n 2018 131


Integrationsförderung im Alltag: die Rolle der Kommunen

tig sei, Konflikten vorzubeugen und hohe Kosten durch C.4.2.4 Auswirkungen kommunaler Integrations-
mangelnde Integration zu vermeiden (Gesemann/Roth konzepte
2016: 25). Gleichzeitig sahen jedoch nach einer Studie
von 2016 mehr als die Hälfte der befragten Kommunen Um die Wirksamkeit von Integrationspolitik zu beurteilen,
in der Flüchtlingszuwanderung mehr Chancen als Risiken; wird im Allgemeinen auf die Ergebnisse von Integrati-
drei Viertel der Kommunen betonten die Möglichkeit, „in onsmonitorings zurückgegriffen.252 Wie bei der Integra-
Zukunft vielfältiger und weltoffener zu werden“ (Höcke/ tionspolitik insgesamt waren auch bei der Messung von
Schnur 2016: 9). Zudem hat der Flüchtlingszuzug auch die Integration einzelne Kommunen Vorreiterinnen.253 Mitt-
Entwicklung weiterer Konzepte in den Kommunen ange- lerweile beobachten die meisten Großstädte relativ sys-
regt (Filsinger/Gesemann 2017: 27).251 tematisch das Integrationsgeschehen und berichten über
Unterschiede zwischen den Integrationskonzepten die Ergebnisse. In Mittel- und Kleinstädten ist dies deut-
zeigen sich teilweise bei der Gewichtung der Handlungs- lich weniger verbreitet. Insgesamt zeigt sich eine große
felder. Sowohl in Groß- als auch in Mittelstädten spielt das Heterogenität,254 eine systematische Bestandsaufnahme
Thema Bildung in den Konzepten die bedeutendste Rolle; und Analyse von kommunalen Monitorings und Evalua-
ihm wird häufig ein eigenes Kapitel gewidmet. Auch das tionen steht noch aus (Filsinger/Gesemann 2017: 29).
Thema Arbeit kommt in den Konzepten der Groß- und  Die Wirksamkeit von Integrationskonzepten und
Mittelstädte fast immer vor. Bei den Mittelstädten spielen ‑leitbildern lässt sich jedoch nur schwer messen und
die Bereiche Sprache und Teilhabe am gesellschaftlichen, insbesondere nicht allein an den Indikatoren eines
politischen und kulturellen Leben allerdings (noch) häu- Integrationsmonitorings. Denn wenn der Einsatz von
figer eine Rolle als das Thema Arbeit. In den Konzepten Leitbildern und Konzepten Veränderungen bewirkt,
der Großstädte ist die Bedeutung dieser beiden Bereiche schlägt sich das in einem Monitoring meist erst lang-
etwas geringer; auch darin sind sie jedoch häufig zu fin- fristig nieder. Zudem ist ein Wirkungszusammenhang
den. Ähnlich verhält es sich mit dem Bereich Gesundheit: schwer zu belegen. Dies hängt u. a. damit zusammen,
Auch ihm messen die Großstädte etwas weniger Bedeu- dass Leitbilder, aber auch Konzepte – anders als konkrete
tung bei als die Mittelstädte. Das Thema Wohnen spielt Programme und Maßnahmen – häufig symbolische As-
sowohl bei Groß- als auch bei Mittelstädten nur in etwas pekte beinhalten. Wenn ein Leitbild z. B. Wertschätzung
mehr als der Hälfte der Konzepte eine prominente Rolle von Vielfalt und Weltoffenheit zum Ausdruck bringt, wirbt
(Filsinger/Gesemann 2017: 23–25). es für diese Werte und kann damit ein friedliches und to-
Weniger Bedeutung haben bei den Mittelstädten auch lerantes Miteinander fördern. Es kann ein neues Bewusst-
die Themen Evaluation und Monitoring sowie die Fort- sein in der Verwaltung schaffen, den gesellschaftlichen
schreibung von entwickelten Konzepten und Program- Diskurs anregen und mittelfristig eine Neuausrichtung
men; sie tauchen nur in etwa der Hälfte ihrer Konzepte der kommunalen Politik bewirken. Solche langfristigen
auf. Die Großstädte hingegen beschäftigen sich fast alle Effekte lassen sich häufig nur schwer quantifizieren oder
mit der Frage, wie die kommunale Integrationspolitik eindeutig auf das Leitbild zurückführen.
durch systematische Wirkungsanalysen verbessert wer- Daneben können Leitbilder und Konzepte jedoch auch
den kann (Filsinger/Gesemann 2017: 23–25). als interne Selbstverpflichtung fungieren, eine Aufgabe
anzunehmen und zu gestalten.255  Um die Wirkungen
zu beurteilen, die die Erarbeitung von Leitbildern und

251 In den Jahren 2016 und 2017 wurden vor allem in den Mittelstädten viele neue Integrationskonzepte entwickelt (Filsinger/Gesemann 2017:
24). Nach einer Befragung der Kommunen aus dem Jahr 2016 gibt es zudem in 91,4 Prozent der Großstädte, 71,6 Prozent der Mittelstädte und
37,5 Prozent der Kleinstädte Vorüberlegungen dazu, wie Integrationsprozesse künftig gestaltet werden sollen (Höcke/Schnur 2016: 5).
252 Integrationsmonitorings gibt es auf allen Ebenen des politischen Systems: von regelmäßig publizierten Daten auf europäischer Ebene über die
unregelmäßige Integrationsberichterstattung auf Bundesebene und das gemeinsame Integrationsmonitoring der Länder bis hin zu zahlreichen
kommunalen Formaten. Da sie unterschiedliche Datengrundlagen, Definitionen und Bezugsgruppen nutzen, sind diese Berichte allerdings nur
bedingt vergleichbar. Zudem beschränken sie sich i. d. R. auf strukturelle Aspekte, sie erfassen also nur einen Teilbereich von Integration, wenn
auch einen wichtigen (ausführlich dazu SVR 2017c).
253 Die Stadt Wiesbaden legte 2003/2004 das erste umfassende Integrationsmonitoring vor. In den Folgejahren erarbeitete der Innovationszirkel
„Wirkungsmessung in der Integrationsarbeit“ der KGSt einen Katalog von Indikatoren. Dieser wurde seither weiterentwickelt und ausdifferenziert
und dient als Grundlage für die meisten kommunalen Integrationsmonitorings.
254 Nach einer Studie aus dem Jahr 2012 nutzen die Kommunen sehr unterschiedliche Formate der Wirkungskontrolle. Zudem unterscheiden sich diese
in ihrer Reichweite und Stetigkeit. Die häufigsten Formate waren Integrationsberichte und die interne Evaluation von Projekten und Maßnahmen,
dann folgten Erhebungen zur Entwicklung von Bedarfen, Integrationsmonitorings und externe Evaluationen (Gesemann/Roth/Aumüller 2012).
255 Einige Städte wie z. B. Frankfurt am Main und Hamburg setzen sich in ihren Integrationskonzepten sehr konkrete Ziele, für die sie zum Teil sogar
genaue Zielwerte nennen.

132 J ah res g u t a c hte n 2 0 18


Integrationsförderung im Alltag: die Rolle der Kommunen

Konzepten haben kann, ist daher die Frage interes- C.4.3.1 Information und Beratung verbessern
santer, welche konkreten Schritte die Kommunen zur
Umsetzung dieser selbst gestellten Aufgaben unterneh-  Ein Problem, das sich durch zahlreiche integrations-
men: Sind die Leitbilder reine Worthülsen oder werden politische Handlungsfelder zieht, ist die mangelnde
konkrete Prozesse eingeleitet, um die gesetzten Ziele zu Information der Betroffenen über die ihnen zustehen-
erreichen? Wird institutionell etwas verändert und neues den Rechte und über passende Integrationsangebote
Personal eingestellt, um den zusätzlichen Arbeitsaufwand (vgl. Riemer 2016; SVR-Forschungsbereich 2017d). Ein
abzudecken? Werden Strukturen oder Abläufe angepasst, Beispiel dafür ist das Feld der Sprachförderung: Die In-
indem z. B. Migrantenorganisationen stärker einbezogen tegrationskurse des Bundes und die sonstigen Angebo-
werden? Wie nachhaltig gestalten sich die jeweiligen te von Ländern, Kommunen, Wohlfahrtsverbänden und
Bemühungen? Hierzu liegen bisher kaum empirische Er- Ehrenamtlichen ergeben bislang ein „Bild eines weitge-
kenntnisse vor. hend unkoordinierten und intransparenten Nebeneinan-
 Festzustellen ist damit ein weitgehender For- ders von Sprachkursen unterschiedlichster privater und
schungsbedarf hinsichtlich der Frage, welche Auswir- öffentlicher Anbieter“ (Bogumil/Hafner/Kastilan 2017:
kungen die in den letzten Jahren entwickelten Integra- 46). Zudem informiert jede Einrichtung in erster Linie
tionskonzepte und ‑leitbilder gezeitigt haben und noch über die eigenen Maßnahmen. Es fehlt eine umfassende
zeitigen werden. Dieses Forschungsfeld wird sich zudem und übersichtliche Information über das Gesamtangebot
künftig noch erweitern: Gerade in den letzten Jahren ha- (Bogumil/Hafner/Kastilan 2017: 46; KGSt 2017b: 13).
ben viele Kommunen neue Konzepte und Leitbilder ent- Sinnvoll wären hier zentralisierte oder zumindest koordi-
wickelt oder bestehende angepasst. Hier wird bedeutend nierte Beratungsstrukturen vor Ort, die alle entsprechen-
sein, welche Schritte die Kommunen unternehmen, um den Informationen bündeln. So könnten die Betreffenden
die Nachhaltigkeit dieser neuen Konzepte sicherzustellen. Kurse suchen, die ihren jeweiligen Bedarfen und Kom-
Entwickeln sie Mechanismen, um zu beurteilen, ob die petenzen entsprechen. Dabei sollte möglichst umfassend
Leitbilder in der Öffentlichkeit ‚angekommen‘ sind und über alle verfügbaren Sprachprogramme des Bundes, der
seitens der Verwaltung eingehalten wurden? Und werden Länder, der Kommunen und insbesondere auch privater
z. B. Beteiligungsverfahren eingerichtet, um die Konzepte Einrichtungen informiert werden, um die ganze Breite der
neuen Herausforderungen anzupassen und sie so gezielt Sprachfördermöglichkeiten zu nutzen (KGSt 2017b: 14).256
weiterzuentwickeln? Solche Beratungsstellen sollten je nach Handlungs-
feld nicht nur ansprechbar sein, wenn jemand Fragen

IN BUND, LÄNDERN UND KOMMUNEN


hat, sondern bei Bedarf auch aktiv auf die Betroffenen
C.4.3 Flüchtlingsintegration als Bewäh- zugehen. Notwendig ist dies beispielsweise im Bereich
rungsprobe

STEUERUNG VON INTEGRATION


der frühkindlichen Bildung: In vielen Herkunftsländern ist
es nicht üblich, dass kleine Kinder außerhalb der Fami-
Kommunen sind in der Integrationspolitik erfahrene und lie betreut werden, und gerade in der ersten Phase des
wichtige Akteurinnen. In den letzten dreißig Jahren ha- Ankommens haben Eltern oft Angst, ihre Kinder ‚aus der
ben sie ihre Integrationsarbeit stetig professionalisiert Hand zu geben‘. Außerdem wissen sie oft gar nicht, dass
und ausgeweitet. Der gestiegene Flüchtlingszuzug in den sie auf frühkindliche Betreuung einen Rechtsanspruch ha-
Jahren 2015 und 2016 war für die entstandenen kom- ben. Da es ohnehin häufig nicht genug Betreuungsplätze
munalen Strukturen eine Art Lackmustest: Als unterste gibt, nehmen einige Kommunen dies hin und werben
staatliche Ebene waren die Kommunen mit der Ankunft bei Zugewanderten nicht gesondert dafür (Schammann/
der Flüchtlinge unmittelbar konfrontiert. Sie mussten sie Kühn 2016: 19; Bogumil/Hafner/Kastilan 2017: 60). Das
in kürzester Zeit aufnehmen und versorgen, aber auch ist insofern problematisch, als der frühe Besuch einer
ihre rasche Integration ermöglichen und fördern. Diese Kinderbetreuungseinrichtung für die Integration der Kin-
Herausforderung hat gezeigt, dass viele Kommunen be- der wie auch ihrer Eltern sehr wichtig sein kann (s. dazu
reits belastbare Strukturen geschaffen hatten, die sich als auch Kap. C.2.1.1). Wie im Bereich der Sprachförderung
durchaus ‚krisenfest‘ erwiesen. Gleichzeitig brachte die- muss auch hier die Information und Beratung verbessert
ser ‚Stresstest‘ auch einige strukturelle Mängel zutage. werden. Zudem sollten die betroffenen Eltern frühzeitig
Im Folgenden wird auf Bedarfe eingegangen, die dabei proaktiv auf das Angebot der Kindertagesbetreuung hin-
deutlich geworden sind. Zum Teil wurden diese schon von gewiesen werden (KGSt 2017b: 19; Bogumil/Hafner/
einigen Kommunen erkannt und adressiert. Kastilan 2017: 83).

256 Neben der Beratung könnten solche Stellen auch qualifizierte Einstufungstests durchführen, um frühzeitig die Sprachfähigkeiten der Zugewanderten
festzustellen (Bogumil/Hafner/Kastilan 2017: 46) und zu prüfen, ob die jeweiligen Personen durch kommunal finanzierte Spezialkurse (z. B. zu
beruflichen Fachthemen) schneller in den Arbeitsmarkt eintreten können (KGSt 2017b: 17).

Jahres gutachte n 2018 133


Integrationsförderung im Alltag: die Rolle der Kommunen

Info-Box 16       Kommunal koordiniertes Fallmanagement


Im Rahmen eines systematischen Fallmanagements können die Kommunen Flüchtlingen persönliche Ansprech-
partnerinnen und Ansprechpartner zur Seite stellen, die sie individuell beraten und betreuen und gemeinsam
mit ihnen einen Integrationsplan entwickeln. Damit erhalten die Betroffenen eine Begleitung im Integrations-
prozess, die auf ihre besonderen Voraussetzungen und ihre Bedürfnisse abgestimmt ist. Im Idealfall werden
sie nicht nur bei einzelnen Integrationsschritten begleitet, sondern über alle Institutionen und Politikfelder
hinweg. Die Ansprechpersonen fungieren als Lotse bzw. Lotsin und als Wegweisende für den gesamten Integ-
rationsprozess; im besten Fall sind sie für die Flüchtlinge Vertrauenspersonen. Eine solche individuelle Beratung
bietet das Potenzial, die Integration von Flüchtlingen deutlich zu beschleunigen und effektiver zu gestalten.

In einigen Kommunen (z. B. Hamm) wird ein individuelles Fallmanagement bereits umgesetzt. Baden-Würt-
temberg finanziert im Rahmen des „Pakts für Integration“ seit April 2017 1.000 „Integrationsmanager“ in
Städten und Gemeinden. Diese sollen für Flüchtlinge in der Anschlussunterbringung „eine direkte und einzel-
fallbezogene Sozialbegleitung mit Hilfe eines individuellen Integrationsplanes“ gewährleisten (Ministerium für
Soziales und Integration Baden-Württemberg 2017: 1). Damit wird erstmals versucht, systematisch und flä-
chendeckend ein kommunal abgestimmtes Fallmanagement aufzubauen. Das Programm wird wissenschaftlich
begleitet; die Ergebnisse können Kommunen wichtige Einblicke in die Wirksamkeit eines solchen Fallmanage-
ments geben und ggf. die Länder motivieren, dieses Instrument auch andernorts flächendeckend zu fördern
(Bogumil/Hafner 2017: 29).257

In anderen Bereichen existieren bereits grundlegen- waltung. Dadurch werden Prozessschritte, die eigentlich
de Strukturen, beispielsweise Migrationsberatungsstellen eng zusammengehören, von unterschiedlichen Verwal-
und Jugendmigrationsberatung. Hinzu kommen weitere tungsstellen bearbeitet. Dabei mangelt es oft an Ab-
Beratungsstellen für bestimmte Gruppen (z.  B. beson- stimmung und Zusammenarbeit zwischen den zustän-
ders vulnerable Gruppen, wie Frauen und unbegleitete digen Stellen (Bogumil/Hafner/Kastilan 2017: 77).
Minderjährige) oder zu bestimmten Themen (z. B. Wohn- Wie solche zersplitterten Verwaltungszuständigkeiten
raumvermittlung). Solche Beratungsleistungen werden die Integration beeinflussen können, zeigt sich vor allem
von Kommunen, Vereinen, Wohlfahrtsorganisationen und beim Statuswechsel vor und nach der Anerkennung im
Ehrenamtlichen angeboten. Die verschiedenen Stellen Asylverfahren: Für Asylsuchende gilt über die Dauer des
stimmen sich untereinander jedoch oft nicht genügend Asylverfahrens das Asylbewerberleistungsgesetz; zustän-
ab; dadurch bestehen vor allem in größeren Städten häu- dig sind die Arbeitsagenturen. Wird ein Schutzstatus zu-
fig gleiche Beratungsangebote nebeneinander.  Durch erkannt, gilt fortan das SGB II, und die Zuständigkeit geht
eine bessere Koordination und Kooperation könnten über auf die kommunalen Jobcenter. Dieser sog. Rechts-
solche Doppelstrukturen vermieden und das Angebot kreiswechsel ist für eine effektive Arbeitsmarktintegration
übersichtlicher gestaltet und verbessert werden (Bogu- „massiv hinderlich[ ]“ (Aumüller 2016: 41): Kompetenz-
mil/Hafner/Kastilan 2017: 79). Eine innovative – wenn feststellungsverfahren und Fördermaßnahmen, die die
auch wohl sehr teure258 – Möglichkeit, dem Bedürfnis Arbeitsagentur während des Asylverfahrens eingeleitet
der Betroffenen nach einer umfassenden Information hat, müssen zum Teil abgebrochen und im Jobcenter neu
und Beratung zu entsprechen, ist die Einrichtung ei- begonnen werden; angefangene Maßnahmen können
nes kommunal koordinierten Fallmanagements (Info- nach dem Wechsel teilweise nicht weitergeführt werden,
Box 16). weil das Jobcenter die Kosten nicht übernimmt. Zudem ist
ein Datenaustausch zwischen Arbeitsagenturen und Job-
C.4.3.2 Verwaltungstätigkeiten bündeln centern nur unter bestimmten Voraussetzungen möglich;
dadurch können wichtige Informationen verloren gehen.
 Eine wichtige Hürde für Integration besteht in der Die umständliche Verfahrensweise verzögert nicht
komplexen Verteilung von Zuständigkeiten in der Ver- nur den Einstieg in den Arbeitsmarkt, sie kann die Be-

257 Die bisherigen Versuche beziehen sich auf Flüchtlinge. Grundsätzlich ist auch denkbar, ein kommunales Fallmanagement für alle Zugewanderten
zu öffnen.
258 Eine individuelle Begleitung des Integrationsprozesses kann mit hohen Kosten einhergehen. Andererseits bietet sie das Potenzial, Doppelstrukturen
zu identifizieren und abzubauen und Integrationsvorgänge insgesamt zu straffen – dadurch können wiederum Kosten eingespart werden.

134 J ah res g u t a c hte n 2 0 18


Integrationsförderung im Alltag: die Rolle der Kommunen

troffenen auch demotivieren (Aumüller 2018: 193; 2016:  Besonders wichtig ist eine Koordinierung der
41). Einige Kommunen richten deshalb spezielle Stellen beteiligten Personen und Institutionen auch im Be-
ein, die für Asylsuchende, Geduldete und anerkannte reich des zivilgesellschaftlichen Engagements. Mit der
Flüchtlinge eine Beratung und Vermittlung über die ver- hohen Flüchtlingszuwanderung in den letzten Jahren
schiedenen Rechtskreise hinweg anbieten. Diese Anlauf- haben sich auch ehrenamtliche Initiativen sprunghaft
stellen bündeln die Dienstleistungen von Arbeitsagentur, vermehrt. Dadurch ist bürgerschaftliches Engagement
Jobcenter, Ausländerbehörde und Sozialamt an einer auch im politischen Diskurs zu einem zentralen Thema
zentralen Stelle. Dadurch können institutionenübergrei- geworden (Bergmann 2016: 1). Für die Kommunen ist es
fend individuell abgestimmte Maßnahmenpläne zur Ar- auf der einen Seite unverzichtbar, denn es unterstützt sie
beitsmarktintegration erarbeitet werden (Aumüller 2018: bei den vielfältigen Aufgaben, die mit der Neuaufnahme
193; Ohliger/Mesghena 2017: 36).259 Andere Kommunen von Flüchtlingen verbunden sind (Aumüller 2018: 191).
versuchen die Integrationsprozesse zu digitalisieren, um Auf der anderen Seite stellt es sie vor neue Aufgaben,
den Versorgungsgrad und die Nachhaltigkeit der von ih- denn sie müssen die vielen parallel entstandenen Initi-
nen bereitgestellten Angebote festzustellen. So könnten ativen und Angebote koordinieren und das bestehende
die Informationen über Bedarfe in zentralen Flüchtlings- Engagement durch geeignete Maßnahmen nachhaltig
datenbanken, an denen viele Institutionen beteiligt sind, fördern (Aumüller/Daphi/Biesenkamp 2015: 88). Be-
gespeichert und damit über den Rechtskreiswechsel hin- sonders schwierig gestaltet sich dies in Kommunen, in
weg weitergegeben werden.260 denen das Verhältnis zwischen Ehrenamtlichen und Be-
hörden von Misstrauen geprägt ist. In Berlin etwa sehen
C.4.3.3 Zentrale Akteurinnen und Akteure koordi- sich Unterstützungsgruppen zum Teil als „Wächter und
nieren und vernetzen Warner beim Umgang der Behörden mit den Geflüchte-
ten“ (Speth/Becker 2016: 19). In solchen Fällen ist die
 Eine weitere zentrale Aufgabe der Kommunen be- Zusammenarbeit oft konflikthaft und für alle Beteiligten
steht darin, die diversen Akteurinnen und Akteure im eine große Herausforderung.
Bereich Integration zu vernetzen und ihre entsprechen- In anderen Kommunen arbeiten staatliche und zi-
den Angebote und Maßnahmen zu koordi­nieren (vgl. vilgesellschaftliche Handelnde dagegen produktiv zu-
Ritgen 2018: 35–37). Auch dies kann über einen Ausbau sammen. Dies eröffnet weite Handlungsspielräume, um
der beschriebenen zentralen Anlaufstellen gefördert das immense bürgerschaftliche Engagement zu bündeln
werden. Wenn dort die Angebote verschiedener Verwal- und in geordnete Bahnen zu lenken. Dafür haben viele

IN BUND, LÄNDERN UND KOMMUNEN


tungsstellen unter einem Dach zusammengefasst wer- Kommunen zentrale Koordinierungsstellen geschaffen
den, können und sollten dabei auch freie Träger sowie (Hamann et al. 2016: 19). Dort werden den Ehrenamtli-

STEUERUNG VON INTEGRATION


Akteurinnen und Akteure aus der Wirtschaft einbezogen chen hauptamtliche Ansprechpartnerinnen und Ansprech-
werden (KGSt 2017b: 29–30). partner zur Seite gestellt, um das Engagement vonsei-
Aber auch außerhalb von speziellen Stellen können ten der Verwaltung zu begleiten. An runden Tischen, in
die Kommunen eine bessere Vernetzung fördern. Bei- gemeinsamen Arbeitsgruppen oder anderen Formen des
spielsweise können ihre Behörden mit Arbeitgeberinnen Austauschs können Haupt- und Ehrenamtliche auf Augen-
und Arbeitgebern zusammenarbeiten, sie können diese höhe konstruktiv zusammenarbeiten (KGSt 2017b: 48).
über den Ar­beitsmarktzugang von Flüchtlingen informie- Zudem können die Ehrenamtlichen durch Qualifizierungs-
ren oder gemeinsam mit ihnen Jobmessen organisieren programme und Supervision gezielt unterstützt werden
(Schammann/Kühn 2016: 25). In Zusammenarbeit mit (Schammann/Kühn 2016: 26; Aumüller 2018: 191; Kro-
Unternehmen, den Industrie- und Handelskammern und nenberg 2017: 10).
den Handwerkskammern können sie zudem das Ange- Dabei sollte jedoch darauf geachtet werden, dass kei-
bot zur beruflichen Sprachförderung verbessern. Sinnvoll ne Doppelstrukturen entstehen, z. B. wenn Netzwerke
wäre weiterhin, den Bereich Spracherwerb mit Praktika, von Ehrenamtlichen, Wohlfahrtsverbände oder Kirchen
Ausbildung und beruflicher Qualifizierung zu verbinden bereits die Koordination übernommen haben (Scham-
(KGSt 2017b: 14). mann/Kühn 2016: 26). Die Einrichtung kommunaler

259 Der Rechtskreiswechsel behindert aber nicht nur die Integration der betroffenen Flüchtlinge. Der damit verbundene zusätzliche Verwaltungsauf-
wand übersteigt auch beträchtlich die Kosten, die damit eingespart werden sollen. Bogumil, Hafner und Kastilan (2017: 78) empfehlen daher, die
Unterscheidung nach Rechtskreisen aufzugeben und auch Asylsuchende dem SGB II zu unterstellen.
260 Dahmen (2017) empfiehlt in diesem Zusammenhang, das Ausländerzentralregister (AZR) umzubauen und auch als „Integrations-Datenbank“ zu
nutzen, indem die darin gespeicherten Daten verwendet werden, um die individuellen Integrationsverläufe der Zuwanderer und Zuwanderinnen
zu unterstützen.

Jahres gutachte n 2018 135


Integrationsförderung im Alltag: die Rolle der Kommunen

Koordinierungsstellen ist somit nur dann sinnvoll, wenn Werden in der Folge zusätzlich Rezepte für Medikamente
sie auf die jeweils schon bestehenden Strukturen abge- ausgestellt, muss die Behörde diese wiederum genehmi-
stimmt wird. gen (Schammann/Kühn 2016: 17–18).
Ein Gegenmodell zu diesem sehr komplexen und
C.4.3.4 Bürokratische Hindernisse abbauen langwierigen Verfahren bilden elektronische Gesund-
heitskarten, die manche Kommunen den Betroffenen
 Flüchtlinge stehen oft vor zahlreichen bürokratischen ausstellen. Damit können sie direkt in eine ärztliche
Hürden, wenn sie z. B. Förderangebote und staatliche Praxis gehen, was die bürokratischen Hürden erheblich
Unterstützung nutzen oder auch grundlegende Rech- senkt (Scholz 2016: 189). Die Einführung einer elektroni-
te wie Gesundheitsversorgung in Anspruch nehmen schen Gesundheitskarte ist jedoch nicht der einzige Weg,
wollen. Ein Beispiel dafür ist die Beantragung eines um Hindernisse in der Verwaltung abzubauen – manche
Wohnberechtigungsscheins. Dieser ist erforderlich, um Kommunen gewährleisten auch ohne sie eine effektive
eine Wohnung anzumieten, die mit öffentlichen Mitteln gesundheitliche Versorgung (Schammann/Kühn 2016:
gefördert wird. Um einen Wohnberechtigungsschein zu 18). Alle Kommunen sollten jedoch ihre Verfahren prüfen
erhalten, müssen anerkannte Flüchtlinge beim örtlichen und ggf. überarbeiten, um einen möglichst ungehinder-
Wohnungsamt eine Aufenthaltserlaubnis in Form eines ten Zugang zu Gesundheitsleistungen sicherzustellen.
sog. elektronischen Aufenthaltstitels vorlegen. Dieser Dies kommt nicht nur den Flüchtlingen zugute, sondern
wiederum muss von der Bundesdruckerei angefertigt entlastet auch die Verwaltung.
werden. Deshalb dauert es zum Teil mehrere Wochen,
bis er zugestellt wird, was den Zugang zu Wohnraum ent-
sprechend verzögert. Dies könnte leicht vermieden wer-
C.4.4 Fazit: Kommunen als Katalysato-
den: Die kommunalen Wohnungsämter, die den Wohnbe- ren der Integration
rechtigungsschein ausstellen, könnten als Nachweis auch
einen Bescheid des BAMF akzeptieren, dass die betreffen- Die Kommunen sind in der Geschichte der deutschen
de Person als asylberechtigt anerkannt wurde (Bogumil/ Integrationspolitik vergleichsweise früh tätig geworden
Hafner/Kastilan 2017: 50–51). und wurden damit im Verhältnis zu Bund und Ländern
Auch die langen Bearbeitungszeiten der Jobcenter be- vielerorts zu Vorreiterinnen. Ihr Handeln wird im föde-
hindern den Zugang zu Wohnraum. Um eine Wohnung an- ralen System zwar teilweise von Bund und Ländern mit-
zumieten, benötigen Flüchtlinge einen Bescheid, dass die bestimmt oder beeinflusst. Trotzdem haben sie in vielen
Kosten übernommen werden. Dieser Bescheid wird zwar Handlungsfeldern erhebliche Gestaltungsspielräume, von
i. d. R. relativ schnell erteilt; ausgezahlt wird das Geld denen sie oft recht weitgehenden Gebrauch machen.
aber häufig mit Verzögerung. Dies „verringert […] die Ak-  Die hohen Flüchtlingszahlen in den letzten Jahren
zeptanz potenzieller Vermieter, Geflüchteten Wohnraum stellten die Verwaltung auf allen staatlichen Ebenen vor
anzubieten“ (BBSR 2017a: 80). Solche Vorgänge müssten erhebliche neue Herausforderungen. Darauf haben ins-
die Jobcenter effektiver und zügiger bearbeiten. besondere die Kommunen bemerkenswert flexibel und
Im Bereich Gesundheit entscheiden in den meisten kreativ reagiert. Zudem wurden nun auch Kommunen
Bundesländern die Kommunen selbst, wie die Versorgung aktiv, die sich vorher integrationspolitisch kaum betätigt
der Asylsuchenden ausgestaltet wird. So wird z. B. sehr hatten. So wurden neue integrationspolitische Gesamt-
unterschiedlich geprüft, ob eine ärztliche Behandlung konzepte erarbeitet und verfestigt, und Integration wurde
notwendig ist. Manche Verfahren sind sehr aufwendig zunehmend als Querschnittsaufgabe verankert. Hinsicht-
und erschweren den Zugang zu Gesundheitsversor- lich der Frage, welche (insbesondere auch langfristigen)
gung erheblich (vgl. Scholz 2016). Dies verdeutlicht das Wirkungen die teilweise aus der Not geborenen Konzepte
Beispiel einer bayerischen Kommune: Dort benötigen und Strategien zeitigen, besteht jedoch noch erheblicher
Flüchtlinge für einen Arztbesuch zunächst einmal einen Forschungsbedarf.
Behandlungsbe­rechtigtenschein vom Sozialamt. Für die Die Kommunen haben in Bezug auf Integration große
konkrete Behandlung muss dann der Arzt oder die Ärztin Erfolge zu verzeichnen. Die enormen Herausforderungen
zusätzlich einen Behandlungsschein einholen. Die Ver- der letzten Jahre haben aber auch sichtbar gemacht,
waltungskräfte beim Sozialamt haben normalerweise dass im Vollzug und in der Koordination auch auf die-
nicht genug medizinisches Wissen, um die Notwendigkeit ser Ebene noch deutliche Mängel bestehen. Probleme
einer konkreten Behandlung einzuschätzen. Darum wird zeigen sich in verschiedensten Handlungsfeldern.  Ein
der Behandlungsvorschlag i. d. R. an das Gesundheits- verbreiteter struktureller Mangel besteht in der Kom-
amt weitergeleitet, das seinerseits die Notwendigkeit plexität der Verwaltungsprozesse. Diese ergibt sich zum
abschätzt und die Patientinnen und Patienten dazu ggf. einen daraus, dass sich in vielen Handlungsfeldern die
auch selbst untersucht. Erst wenn das Gesundheitsamt Zuständigkeit auf mehrere Stellen verteilt. So werden
zustimmt, genehmigt das Sozialamt die Behandlung. einzelne Prozessschritte, die eigentlich thematisch zu-

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Integrationsförderung im Alltag: die Rolle der Kommunen

sammenhängen, von unterschiedlichen Verwaltungs-  Erheblich verbessert werden könnte auch die
stellen bearbeitet. Dadurch nimmt häufig keine Stelle Zusammenarbeit mit Handelnden und Institutionen
systematisch den Gesamtprozess in den Blick, und Ko- außerhalb der Verwaltung, z. B. Arbeitgeberinnen und
ordinierungsprobleme werden nicht behoben. Arbeitgebern, Migrantenorganisationen, Wohlfahrtsver-
Mittel- und langfristig ist das Problem des zersplit- bänden und Ehrenamtlichen. Eine stärkere Vernetzung
terten Verwaltungshandelns nur zu lösen, indem die und Abstimmung könnte Doppelstrukturen vermeiden,
Zuständigkeiten gesetzlich neu geregelt und damit die und in der Zusammenarbeit der verschiedenen Stellen
Aufgaben anders verteilt werden. Das liegt jedoch nicht können kreative neue Konzepte entwickelt werden