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tuales; favoritos; confesores; confidentes; objetivo relativo al ejercicio del poder (con-
funcionarios; capitalistas, etc.). Incluso centración) y, por otro, un hecho subjetivo
en la actual sociedad pluralista es preciso de identificación o encarnación del poder
coordinar los factores individual y social, (personificación). En el primer sentido, de
contando siempre, junto a la labor de los base funcional, la personalización viene
grupos, con la acción política de las per- determinada por la necesidad de afrontar
sonalidades que el exceso del formalismo con rapidez y eficacia las apremiantes tareas
político mantuvo en el olvido. Al centrar del Estado y se manifiesta especialmente en
la atención en las instituciones como que el crecimiento del llamado Poder Ejecutivo
se ha olvidado el papel de los hombres que a expensas de las restantes instituciones del
les dan vida. Hoy las nuevas orientaciones Estado y, además, en la concentración del
metodológicas detienen la mirada en el ser mismo en la persona de su jefe (desaparición
humano –volviendo, aunque con nuevos de la colegialidad en las esferas decisorias),
matices, a una larga tradición que cuenta y en la omnipresencia, autoridad y perma-
en sus filas a Maquiavelo, Hobbes, Rousseau, nencia de éste. Con ello, el poder personal
Bentham y a tantos otros clásicos–, y ven sirve de fundamento a las instituciones y
en sus motivaciones psicológicas uno de los las domina tanto si se trata del Ejecutivo
móviles capitales de la vida política. como de los partidos y aun de las propias
El fenómeno de la personalización del Asambleas (líderes parlamentarios).
poder constituye hoy uno de los temas de La segunda acepción de la personalización
estudio que reclaman más la atención de los del poder se refiere a su individualización
expertos. Se reconoce que esta personaliza- en una persona de modo independiente de
ción es un hecho general que se observa en las instituciones. A este respecto dijo Napo-
todos los países y bajo todos los regímenes, león Bonaparte que “un trono no es más
no sólo como una solución de emergencia que algunos trozos de madera recubiertos
(como se consideró en Roma con las dic- de terciopelo. Todo depende del que se
taduras, o como han supuesto en Francia sienta en él. El trono es un hombre, y este
Pétain y De Gaulle en 1940 y 1958, respecti- hombre soy yo, con mi voluntad, mi carácter
vamente), sino como supuestos de absoluta y mi prestigio”. Se trata de una personifica-
normalidad política. Lo anormal –afirma ción con una legitimidad autónoma, basada
Duverger– ha sido la despersonalización en las ideas de identificación o incluso de
del poder. No hay más personas políticas encarnación, que implican gran dosis de
fuertes que antes; lo que ocurre es que la creencias y de mitos. Las manifestaciones
estructura de la sociedad actual imprime a más importantes de este fenómeno son las
la personalización un nuevo matiz que se siguientes: los líderes políticos son cada vez
traduce especialmente en la proyección de más conocidos en el exterior y se habla más
la persona del líder tanto en la masa popular de ellos que de sus países (nominalismo,
como en la estructura institucional. Por otra simbolismo); el político es tratado por los
parte, se manifiesta la tendencia a racionalizar medios de comunicación de masas como
el poder personal como consecuencia del una estrella (vedetización); el jefe, además
paso de la micropolítica a la macropolítica, de conocido, es amado por los ciudadanos
con lo cual el tradicional prestigio de los a quienes se les presenta totalmente huma-
notables que actuaban en las esferas locales nizado (popularidad), y la masa popular se
ha cedido a favor de los políticos que actúan ve reflejada en su persona (identificación).
en el plano nacional. En este caso, la personificación del poder
¿Qué se quiere significar con la palabra no guarda relación con las instituciones,
personalización del poder? A este respec- por lo que puede hablarse de un poder
to, después de destacar la ambigüedad y personal camuflado (de los técnicos, de las
el confusionismo del término, Touchard clases dominantes, etc.) y de un poder per-
puntualiza con claridad el doble significado sonal de sustitución (déspotas, usurpadores)
del mismo: por un lado es un fenómeno frente a un poder personal que exprese la
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encarnación del país a través del cuadro política. La fuerza espontánea por excelencia
institucional del Estado (Dupuy). es el instinto de sociabilidad implícito en la
La personalización objetiva del poder naturaleza humana. Pero téngase en cuenta
no siempre coincide con su personifica- que, a su vez, la esencia social del hombre
ción subjetiva. Se dan situaciones en las genera una fuerza contraria, pues la sociedad
que quien ejerce el poder se ampara en –producto humano por excelencia– se ofrece
el prestigio ajeno (Stalin, al principio, se a veces como un medio resistente contra
apoyaba en la popularidad de Lenin) frente el que se estrella nuestra conducta para
a las más frecuentes en que la atracción del imprimirle sus huellas. Si la sociabilidad es
político antecede a su acceso real al poder la más elemental de las fuerzas políticas, no
(Eisenhower, De Gaulle, y otros). hay que olvidar la contrafuerza que genera,
Uno de los problemas capitales que motivada por la lucha del espíritu contra la
plantea la personalización es el de su legi- materia, por el ánimo de superación, por
timidad en los sistemas democráticos. El el afán de progreso. El hombre es, de una
poder personal ha repugnado siempre a parte, objeto de una fuerza centrífuga que
la democracia. Basta recordar la tipología le obliga a vivir en sociedad, pero de otra
weberiana de las formas de dominación parte es naturalmente asocial en cuanto
para poner de manifiesto cómo la racional aspira a afirmar su yo frente a la sociedad y
tiene un fundamento impersonal, frente a en cuanto lucha contra la misma ejercitando
la tradicional (basada en la legitimidad de el estímulo de superación que imprime a
las personas señaladas por la tradición) y la la realidad social una fluidez y creatividad
carismática (fundada en la ejemplaridad de incesante que es, en gran parte, obra de
la persona, que se identifica con su misión). las fuerzas políticas.
Pero, por otra parte, es evidente que en las Distinción relacionada con la anterior
actuales democracias de masas la atracción es la que diferencia las fuerzas, atendiendo
por un hombre fuerte o por un héroe polí- a su grado de integración, en organizadas
tico satisface una necesidad psicológica del y difusas, aunque estas últimas, opinión
pueblo que no puede ser afrontada por las pública, clases sociales, ideologías, forma-
asambleas legislativas. “La característica de ciones basadas en el sexo o en la edad,
la democracia –decía Luis Napoleón en el etc., nacidas de la cohesión espontánea y
momento en que se generalizaba el sufra- sin fronteras precisas, suelen constituir las
gio– es que se encarna en un hombre”. Lo energías primarias que nutren las fuerzas
único que se pide es que el líder nacional políticas organizadas.
tenga una conciencia democrática que se Las fuerzas políticas organizadas y cons-
apoye en el consenso popular, y con ello se cientes pueden ser objeto de diversas cla-
deja abierta una puerta a la compatibilidad sificaciones:
entre la personalización y concentración a) Atendiendo a su origen se pueden
del poder por un lado, y la democracia y clasificar, según las necesidades de que
el diálogo por otro.4 derivan e intereses que las informan, en
Las fuerzas políticas colectivas son clasifica- económicas, profesionales, religiosas, cul-
das por Burdeau, desde dos puntos de vista turales, militares, tradicionales, etc.
diferentes, en espontáneas y conscientes y b) Según los fines ideológicos que per-
en difusas y organizadas. En cuanto a la pri- siguen se matizan de conformidad con la
mera distinción es preciso observar que las tendencia política a la que sirven: socia-
fuerzas espontáneas, de naturaleza instintiva lismo, liberalismo, democracia cristiana,
e imperceptible, contienen en germen a las comunismo, etc.
conscientes, surgidas en la reflexión, que c) En relación con la naturaleza de la
operan de un modo visible en la realidad actividad que desarrollan pueden actuar
legítimamente, sin salirse del marco del
4
Sobre el particular, XIFRA HERAS, ob. cit., págs. orden jurídico, o bien como fuerzas insu-
179 y ss. rreccionales o antijurídicas en pugna con
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puede consistir en principios muy prima- en que nos depara sorpresas, en que es
rios y fácilmente comprensibles. Nunca es una obra política infiel que no puede ser
especializada: opera con datos del sentido computada con precisión.
común y de interés general. Como afirma Finalmente la opinión pública no tiene
Berger, la opinión pública se forma sobre carácter técnico: “aquellas ideas que para
la base de la incompetencia de la masa de ser captadas requieren un cierto grado de
los opinantes. El público lo forman quienes conocimientos o especial capacidad intelec-
atienden, no quienes entienden. Con esta tual o que exijan difíciles demostraciones
base es preciso deslindar claramente algunos no pueden ser recogidas por la opinión
conceptos fronterizos, pero distintos de la pública”. Su patrón es el buen sentido del
opinión pública. hombre medio. Recae siempre sobre cues-
Ante todo, no es la verdad objetiva, sino tiones simples e incitantes, aunque también
una verdad relativa o contingente como de ámbito general. El fabuloso proceso de
todo lo político. Por el mero hecho de ser tecnificación reduce necesariamente el ám-
opinión, se sitúa entre la certeza (convicción bito de la opinión pública.
absoluta) y la duda (carencia absoluta de Concebida, en síntesis, la opinión pú-
convicción). La opinión se rige siempre blica como la manifestación de actitudes
por la probabilidad que es una mezcla de colectivas que predominan en la sociedad
duda y de convicción. respecto a los problemas de interés general,
Tampoco los principios teóricos de ca- actúa como potente fuerza política en un
rácter dogmático integran el objeto de la doble sentido positivo y negativo: por un
opinión pública. Por el contrario, en la lado es estímulo renovador que legitima la
misma se combinan siempre elementos autoridad política y promueve la adhesión
no racionales (tradición, lealtad, pasiones, social al orden establecido; por otro, actúa
etc.) que en política se usan como armas. como el más poderoso freno del poder y
Walter Lippmann decía que el predominio se erige en “salvaguarda, con el saludable
de las ideologías denuncia precisamente la temor que imponen sus posibles reaccio-
crisis de la opinión pública, aunque, por nes, del patrimonio espiritual y moral de
otro lado, tampoco satisface la visión de un pueblo” (Sánchez Agesta).6
ésta como un conjunto de estereotipos o
imágenes (representación estandarizada y 10.3. En lo que atañe a la formación y
cambiante de las cosas más o menos visibles propagación de la opinión pública, existe
que nos rodean), prescindiendo del poder consenso de que ella no surge instantánea-
de decisión que conservan los individuos al mente. La opinión se elabora a través de
margen de todo estereotipo o imagen. un proceso que tiene varios actos.
La opinión pública no es lo que se piensa, Bryce ofrece el siguiente modelo de for-
sino lo que se expresa, lo que se manifies- mación de opinión pública: 1º. La noticia del
ta. Se nutre no de los principios generales hecho llega a conocimiento de los ciudada-
que integran el contenido cultural de un nos a través de los periódicos o informativos
pueblo, sino de juicios activos y externos radiales de la mañana, originando en ellos
de asentimiento o de repulsa. imprecisos sentimientos de aprobación o
No supone tampoco la opinión pública desaprobación; 2º. Durante el día se vuelve
una adhesión pasiva a determinados prin- a tomar contacto con la noticia mediante
cipios ajenos a toda inquietud política. No otros periódicos, informativos y conversa-
se agota nunca en la asimilación, imitación ciones. Aparecen los primeros comentarios
o contagio colectivos: es una manifestación y cada uno empieza a perfilar su posición;
activa vinculada a la discusión y, aunque 3º. En esta etapa en que fundamentalmente
raras veces sea creadora, se expresa de el problema se discute, las posiciones se
modo fluido y nunca se deja absorber por
los elementos que la canalizan. La opinión 6
Citado por XIFRA HERAS, ob. cit., págs. 179
pública es tal precisamente en la medida y ss.
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cristalizan; 4º. Las posiciones se enfrentan En cuanto a los modos, es necesario hacer
entre sí y se proyectan a la acción. una aclaración previa. En efecto, si se tratara
Al proceso de formación de la opinión de la opinión pública óptima, es decir, de
pública concurren los promotores, los ám- aquella que resulta de un proceso absoluta-
bitos, los medios y los modos. mente libre y espontáneo y en el que fuera
Los promotores del proceso formativo de muy alta la dosis de racionalidad, el modo
la opinión pública son las fuerzas políticas de comunicación no debiera ser otro que
orgánicas, tanto las específicas (partidos la información pura. Pero tratándose de la
políticos) como las “politizadas” (grupos formación de una concreta y real opinión
de presión, prensa, etc.). Su acción tiene pública, lo que prima en lugar de la infor-
lugar en alguna de las distintas etapas y en mación suele ser, sobre todo en los últimos
mayor o menor medida según los casos. tiempos, la propaganda, mediante la cual el
Un partido político, un grupo de presión, modo de la comunicación se caracteriza
un diario –por ejemplo–, y desde luego no por el afán de dar a conocer la mayor
un individuo dentro de cada uno de ellos, cantidad de noticias con la mayor precisión
pueden dar el impulso inicial o pueden posible, sino por el afán de convencer y sus-
también intervenir posteriormente en el citar adhesiones, deformando o falseando,
debate de los “enterados” o “entendidos”, a si es necesario, la información fidedigna.
través del cual se configuran los elementos En la sociedad de masas, en efecto, y en
que llegarán a constituir la opinión pública los regímenes totalitarios en particular, la
propiamente dicha. propaganda no sólo reemplaza a la infor-
Los ámbitos en que tiene lugar el proceso mación pura, sino inclusive a la educación.
y en particular el “diálogo” o el “debate” Nos encontramos, así, con dos modos di-
son o pueden ser los más diversos y están versos de formar la opinión pública: por
directamente vinculados con los medios y una parte, los que son necesarios para que
los modos a que se hará referencia seguida- la opinión pública sea óptima información
mente. Existen varios ámbitos: en primer y educación; por otra, los adecuados para
lugar, el familiar; en segundo lugar, los una opinión pública que de tal sólo tiene
propios de reuniones informales (el atrio el nombre, propaganda. Por cierto que,
de la iglesia, el café, la estación de tren, el en la práctica, las diferencias son sólo de
supermercado, el hall del teatro, etc.); en grado según las dosis en que sean utilizados
tercer lugar, las sedes de los grupos inter- cada uno de los modos.7
medios (comités políticos, clubes diversos, Todos los autores coinciden en señalar el
universidades, academias, asociaciones, efecto distorsionador que en el proceso de
etc.); en cuarto lugar, los sitios públicos formación de la opinión pública produce
(estadios, plazas, etc.). la propaganda: la opinión es un juguete en
Los medios, instrumentos o vehículos que manos de quienes manejan los medios de
son utilizados en el proceso formativo de difusión y propagación de ideas.
la opinión pública, se confunden bastante Este fenómeno se ve agravado en la ac-
con los ámbitos, sobre todo cuando se trata tualidad porque está en la creencia popu-
de la “oralidad”. Sin embargo, los medios lar que la propaganda tiene unas formas
más importantes –por la posibilidad de (unas vías) típicas, evidentes e invariables y
comunicación en gran escala que han im- reconocibles de inmediato, pero la realidad
plicado– han sido, sin duda, los que se han parece alejarse de tal supuesto. En efecto,
valido de la imprenta (la prensa escrita, el de las formas clásicas de la propaganda
libro, el folleto, el volante, etc.), si bien en política, por ejemplo (como pudieran ser
las últimas décadas se han utilizado otros el discurso y el escrito), hemos pasado a
medios orales y visuales con éxito y han formas nuevas, de una rica complejidad, no
hecho perder su hegemonía a la prensa
escrita. Tal es el caso del cine, la radio y 7
MARIO JUSTO LÓPEZ, ob. cit., tomo II,
la televisión. pág. 489.
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reconocibles por el grueso de sus receptores puede admitirse que su origen dimana de
en su carácter propagandístico (alienante y la propia naturaleza humana: siempre que
superestructural), habiendo ocurrido otro los hombres en gran número se asocian
tanto en la propaganda comercial, donde para la realización de una obra colectiva, se
las nuevas técnicas del “marketing”, por dividen en grupos. A ello llevan irremedia-
ejemplo, suponen un cambio cualitativo blemente nuestras diferencias intelectuales
en el modo tradicional de promoción de y morales, la contraposición de intereses,
ventas. nuestras pasiones e ideales.
En uno y otro campo (propaganda co- Mario Justo López puntualiza al respec-
mercial y política), el progreso científico y to: “Hay ‘partidos’, aunque se les dé otro
técnico experimentado en las últimas déca- nombre –‘facciones’, ‘tendencias’, etc.– o
das así como los cambios sociales habidos, que no se les dé ninguno, siempre que se
han permitido dar a la propaganda una trata de la conducción de un grupo hu-
complejidad inimaginable hasta hace unos mano y, con mayor razón, cuando se trata
años, han permitido su encubrimiento y han de la ‘sociedad global’ o de ‘la comunidad
alterado su carácter, todo lo cual, unido a perfecta’. Porque siempre que se trata de
su nueva base científica, ha multiplicado la conducción de un grupo humano, apa-
peligrosamente su eficacia enajenante.8 rece la necesidad de ponerse de acuerdo,
Por razones fáciles de comprender, existe de ‘ser partidario’, acerca de los fines del
una estrecha relación entre opinión pública grupo y de los medios para alcanzarlos.
y régimen político. Como ya hemos dicho, si Surge entonces, casi inevitablemente, con
bien el fenómeno de la opinión pública ha la discrepancia acerca de los medios o de
estado presente a través de toda la historia los fines, la necesidad de separarse y com-
de la humanidad, es evidente que su mayor petir unos contra otros. Siempre hay, pues,
relevancia se logra dentro de un sistema ‘partidos’. Los hubo en el seno de las ‘socie-
democrático representativo. En efecto, en dades globales’ que siguieron a Pericles y
los países democráticos se tratará funda- Demóstenes, en Atenas, y a Espartaco, Mario
mentalmente de desarrollar las técnicas de y Sila, en la república romana. Constituye-
expresión de la opinión mientras que en los ron partidos los güelfos y los gibelinos en la
sistemas autocráticos se pondrá el acento Europa medieval; los tories y los whigs en
en los modos de formación y acción sobre la Inglaterra del siglo XVII, y los jacobinos,
la opinión pública. Lo cual no significa que girondinos y montañeses en los días de la
en la democracia no se den estas últimas Revolución Francesa.
manipulaciones. La diferencia es, sobre Pero si bien la existencia de ‘partidos’,
todo, de grado, a veces de grado enorme. es decir, de grupos que discrepan acerca de
Pero como la democracia requiere gober- los fines o de los medios para conducir al
nar de acuerdo a los deseos del pueblo, en respectivo grupo mayor del que formaban
ella se tiene que dar necesariamente una parte es un hecho constante en la historia,
organización de la expresión de la opinión no puede decirse lo mismo de los partidos
pública, como dice Burdeau. políticos que, caracterizados por un deter-
minado tipo de organización y de funciones,
han surgido como una consecuencia del
11. LOS PARTIDOS POLÍTICOS régimen democrático representativo”.9
Es efectivo que los partidos políticos ad-
Los partidos políticos constituyen la fuer- quieren singular significación en el régimen
za política organizada por antonomasia. En democrático representativo, pero no se pue-
un sentido genérico, amplio, los partidos de ignorar que, en un comienzo, tanto la
han existido siempre y, en cierta medida, doctrina como los textos constitucionales
8
Ver MARIO VERDUGO MARINKOVIC, La Propaganda
9
Política, ICPA, Santiago, 1970. Ob. cit., tomo II, pág. 490.
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el pueblo con el fin de poderse expresar B) La del antipartidismo pleno, tanto del
en forma articulada y de tomar decisiones pluripartidismo democrático como del
políticas” (Neumann). partido único: Portugal (Salazar), España
Correlativamente se mencionan los si- (Franco).
guiente aspectos negativos de los partidos Dentro de los regímenes democráticos,
políticos: 1) Los partidos por naturaleza la solución a los problemas que originan
están destinados a conquistar el poder y el funcionamiento de los partidos se trata
a mantenerse en él. Para el logro de tales de encontrar en los mecanismos legales y
objetivos, con frecuencia sacrifican todos constitucionales.
los principios y valores éticos; 2) la necesi- En efecto, la importancia creciente de los
dad del poder convierte la adhesión libre partidos convertidos en piezas fundamentales
y reflexiva en un programa, en una lealtad del sistema no pasa desapercibida para el
ciega a la razón social partido, cuya prosperi- legislador, que se vio constreñido a tener
dad es menester sostener a todo trance; 3) en cuenta su actividad en las leyes electo-
el ejercicio del poder se apoya en el triunfo rales, en los reglamentos parlamentarios y,
de las elecciones y a ese triunfo se sacrifica finalmente, en las propias constituciones
todo; 4) dentro de cada partido emergen donde se los reconoce como instituciones
oligarquías que a espaldas de las bases toman que concurren a determinar la política na-
las decisiones fundamentales y manipulan las cional (art. 49 de la Constitución italiana);
elecciones internas y externas; 5) el carácter a formar la voluntad política del pueblo
excluyeme que presentan las doctrinas de (art. 21 de la Ley Fundamental de Bonn);
los partidos contemporáneos dificulta el a expresar el sufragio (art. 4º de la Consti-
consenso democrático. tución francesa).
A fin de eliminar los defectos anotados, Esta legalización y constitucionalización
doctrinariamente se ha propuesto modifi- de los partidos se traduce en un condicio-
car la naturaleza y objetivos de los parti- namiento de su estructura (control exterior
dos políticos. Para ello se conciben como o institucionalización externa de carácter
“agrupaciones de personas que reivindican represivo), de su programa (control ideoló-
una solución política y que se forman cir- gico, preventivo) o de sus actividades (con-
cunstancialmente de una idea concreta, de trol funcional o institucionalidad interna,
una empresa, de una solución. De suerte exigiendo, por ejemplo, una organización
que habrían de ser objetos políticos de- de base representativa).18
terminados los que formaran los partidos,
asegurando los objetos mismos su homo- 11.5. Régimen jurídico de los partidos políticos
geneidad. Limitada su concreción a esos en Chile. El régimen jurídico chileno no ha
objetos particulares, habrían de ser por estado ajeno a la búsqueda de mecanismos
naturaleza temporales; agrupaciones acci- constitucionales y legales destinados a superar
dentales que, una vez logrado su objeto, se los aspectos negativos de los partidos y dar
habrían de disolver espontáneamente para soluciones que permitan aprovechar todas
luego ir a formar otras, al calor siempre de las ventajas que ellos significan para el enri-
una solución política” (Ostrovoski).17 quecimiento del régimen democrático.
En el terreno de los hechos, las reacciones La idea de la regulación legal de los par-
antipartidistas se han expresado por dos tidos en Chile constituye una preocupación
cauces diferentes: A) La del partido único, que data de varias décadas.
que sustituye el pluripartidismo de las de- En la cátedra, el profesor Gabriel Amu-
mocracias representativas: Unión Soviética, nátegui, en la década de 1950, impulsaba
Alemania (Hitler), Italia (Mussolini). la dictación de un Estatuto Jurídico que
sentara las bases constitucionales y legales
18
Ver XIFRA HERAS, ob. cit., pág. 188, y M. J.
17
Ver IZAGA, ob. cit., tomo II, págs. 179 y ss. LÓPEZ, ob. cit., tomo II, págs. 499 y ss.
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intereses, sin que su intento suponga en estatal el medio más eficaz para resolver los
principio una responsabilización política problemas colectivos en sentido favorable
del grupo presionante en caso de lograr al grupo o para encaminar la acción del
su pretensión”.21 Estado de modo que no les perjudique.
André Mathiot los define como “movi- Existen razones psicológicas conexio-
mientos, asociaciones, sindicatos o sociedades nadas con las anteriores. Efectivamente,
que, para defender los intereses comunes el hecho que muchas personas –sostiene
de sus miembros, se esfuerzan por todos los Rómulo Sartori– están poco dispuestas a
medios a su alcance, directos o indirectos, aceptar las consecuencias imparciales del
para influir en la función gubernamental mecanismo de la libre concurrencia en la
y la iniciativa, así como para orientar a la determinación de su destino económico,
opinión pública. las impulsa a unirse para realizar lo que les
¿Cuál es el origen de los grupos de pre- interesa. Esto no sólo muestra a aquellas per-
sión?22 sonas que el poder político puede utilizarse
Las causas de este fenómeno, conna- para defender sus propias posiciones, sino
turales a la democracia liberal en la etapa que, además, mediante la acción política,
poscapitalista, son varias. se puede incrementar el poder económico
Ante todo, los regímenes democráticos propio. Este modo de operar –continúa
al admitir la libertad de expresión indivi- Sartori– es estimulado, sobre todo, por la
dual y grupal, así como las peticiones que perenne insatisfacción y el deseo de obtener
arrancan de ellos, consienten también el de cualquier modo más bienes para apagar
influjo y presión sobre sus estructuras; pero, las acrecentadas necesidades.
además, hay motivos económicos que fo- En cuanto a las características, se señalan
mentan el fenómeno. En correlación con las siguientes: a) El sujeto es siempre plural,
el incremento del intervencionismo estatal en cuanto agrupamiento, conglomerado,
se ha producido el desarrollo de los grupos asociación, nucleamiento colectivo, etc. b) Su
de presión, puesto que encuentran más realidad social básica no impide conside-
ocasiones para individualizar en la acción rarlos como fuerzas políticas que actúan
sobre el poder. c) Tienen un interés común
21
LUCAS VERDÚ, ob. cit., tomo III, pág. 139. a sus componentes, que es precisamente
22
La Constitución Política de 1980 consagra el el objetivo perseguido en el ejercicio de la
principio de subsidiariedad en virtud del cual re- presión. d) Pretender que ese interés sea
conoce y ampara expresamente la existencia de los atendido y satisfecho políticamente desde el
grupos intermedios, a través de los cuales se organiza
y estructura la sociedad. Así, se asegura el derecho de poder. e) Su esencia radica en la pretensión
libre asociación sin permiso previo, la libertad para de condicionar a su favor las decisiones del
integrar sindicatos y se garantiza la autonomía de los poder que interesan a su propósito. f) No
grupos para cumplir sus fines propios específicos. Los buscan asumir la titularidad del poder; en
grupos intermedios que hagan mal uso de la autono- los casos en que desean la toma del poder,
mía que la Constitución les reconoce, interviniendo
indebidamente en actividades ajenas a sus fines es- tal actividad está fuera de la esencia que
pecíficos, pueden ser sancionados legalmente. Para caracteriza el grupo de presión en cuanto
los efectos de separar la actividad gremial propia de tal. g) No son ni un poder de hecho en el
los grupos de interés, de la actividad política propia sentido de suplente del poder oficial, ni
de los partidos, se declara la incompatibilidad entre un gobierno invisible, sino sólo una fuerza
los cargos directivos superiores de las organizacio-
nes gremiales con los cargos directivos superiores política de influencia en el proceso estatal.
de los partidos políticos. Asimismo, la Constitución h) Se desentienden de toda responsabilidad
establece que las organizaciones sindicales no po- por las decisiones del poder oficial cuyo
drán intervenir en actividades político-partidistas condicionamiento ejercen. i) Ni para la
(artículos 1º, 19 Nos 15 y 19, y 23). (Ver Soto Kloss, esencia del grupo de presión en cuanto
Eduardo, “Consideraciones sobre los fundamentos
del principio de subsidiariedad”, Revista de Derecho tal, ni en cuanto posible factor de poder
Público, Universidad de Chile, Nº 39-40, 1986, págs. es necesario que logren éxito en la gestión
33 a 49.) cumplida del poder; la efectiva influencia
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Sección Tercera: Las fuerzas políticas
en las decisiones del poder no significa el grupos de tensión. Grupos de interés son
acogimiento de sus pretensiones ni de la los grupos sociales que sin ser parte de la
adopción de las decisiones en el sentido estructura política tratan de influir sobre
propiciado o exigido, sino sólo la necesa- una decisión gubernamental. Grupos de
ria toma de consideración del grupo que presión son los grupos de interés que, para
ha debido hacer el poder al asumir esas imponer una pretensión, coaccionan desde
decisiones.23 dentro de la legalidad formal mediante
Se han intentado diversas clasificaciones poder económico. Grupos de tensión son
de los grupos de presión. Desde un primer los grupos de interés que, para imponer
punto de vista se puede distinguir entre una pretensión, crean relaciones de fuer-
grupos exclusivos y grupos parciales; los pri- zas frente a la legalidad formal mediante
meros tienen como finalidad única actuar poder social.
sobre lo político (por ejemplo, los lobbys Los grupos de presión, al amparo de la
norteamericanos); los segundos (sindicatos, legalidad, despliegan poder económico y
agrupaciones profesionales) no consideran operan sobre partidos políticos, candidatos
la acción sobre lo político sino como una y opinión pública, tratando de demostrar
de sus finalidades. cómo sus intereses particulares coinciden
con el beneficio colectivo, para mantener sus
privilegios y la seguridad de sus intereses.
12.2. Medios de actuación de los grupos de Los grupos de tensión, aprisionados por
presión la legalidad, resisten un orden social que
consideran injusto y, en vista de su inse-
Los grupos exclusivos actúan fundamen- guridad material, luchan por mejorar sus
talmente a través de su potencia económica. condiciones de vida, buscan la nivelación
Pueden presionar tanto más cuanto mayor económica creando y provocando la anor-
potencia económica tengan. Los sistemas más malidad y enfrentando al poder político.
comúnmente empleados son: a) Publicación Como carecen del suficiente poder econó-
de libros, folletos, revistas, estadísticas en mico para manipular los medios de difu-
favor de los propios intereses. b) Campañas sión y la opinión pública, suscitan climas
de prensa, de radio. c) Hacer surgir monto- de tensión –estados de alerta, huelgas– por
nes de cartas y telegramas sobre las mesas “la gravitación que la paralización de sus
de las autoridades que tienen que decidir actividades tiene para el todo social, por la
sobre el asunto. d) En algunos casos muy interdependencia que existe en la moderna
contados estas prácticas colindan con la organización y división del trabajo”.24
corrupción y el tráfico de influencias. Para juzgar la actividad de los grupos
Cualquiera que sea el medio empleado de presión, ¿debe considerarse la mayor
para presionar, lo cierto es que siempre su- o menor eticidad de los móviles que los
pone una buena inversión de dinero; de ahí impulsan? Meynaud ha dado una respuesta
que conviene insistir en que los medios de muy pertinente: “Se dice frecuentemente
presión se hallan en proporción directa a la que si bien es posible que los sindicatos
potencia económica del grupo. (Ver Texto obreros y los patronales sean igualmente
Complementario Nº 5, Sección Tercera). grupos de presión, nadie podría poner en
Los grupos parciales también suelen uti- el mismo plano, dentro de su conciencia,
lizar alguno de los medios indicados, pero al trabajador que defiende su derecho de
esencialmente su base de poder reside en vivir y al director de empresa que lucha
la amenaza de paros y huelgas. por mantener sus beneficios. En términos
Para Carlos Fayt debe distinguirse en- humanos tal ensayo de jerarquización posee
tre grupos de interés, grupos de presión y sólidas bases, pero para llevarlo a la prác-
23 24
Sobre el particular, ver BIDART, ob. cit., Ver V. J. IRURZUN, Sociedad y Derecho, Editorial
pág. 460. Troquel, Bs. Aires, 1966, págs. 68-69.
55
Manual de Derecho Político
56
Sección Tercera: Las fuerzas políticas
de influencia hoy día no son fenómenos pero se reconoce que a ciertos niveles ha
externos a la acción del poder político, contribuido a mitigarlos. Sin duda dentro
son el mismo poder. Si por un lado se de la concepción del Estado de Derecho
habla del Estado invasor, por otro este al aumento de poder insurreccional –y el
mismo Estado aparece invadido, desbor- de los grupos de presión lo es– sólo puede
dado, dividido, impotente ante los grupos oponérsele un aumento de poder legal. Ello
de presión. se traduce en la institucionalización de los
El problema se agudiza con la oposición grupos de presión a través de organismos
en la segunda mitad del presente siglo, de definibles y responsables.
las empresas llamadas multinacionales, cuyo En el caso de las compañías multinacio-
poderío económico desafía al Estado-nación. nales también el verdadero problema es
“En otro tiempo se decía que el sol no se cómo encauzar sus capacidades y recursos
ponía en el Imperio Británico. Hoy el sol para satisfacer de una manera más eficaz
se pone en el Imperio Británico, pero no las necesidades sociales del hombre, cómo
en las decenas y decenas de imperios em- capitalizar su poder minimizando al mismo
presariales”.27 (Ver Texto Complementario tiempo sus defectos. “¿Son capaces las em-
Nº 6, Sección Tercera.) presas multinacionales de desarrollar un
Muchas son las soluciones propuestas Código responsable de conducta o tendrá que
para neutralizar los efectos negativos de imponérseles uno a través de reglamentos
los grupos de presión, pero se reconoce de alcance internacional? Si este último es
que la tarea es en extremo ardua: “el grupo el caso, ¿podrá unirse la comunidad de las
de presión no actúa como un ejército que naciones para crear una institución supra-
intenta ganar batallas con ataques frontales nacional que tenga la autoridad necesaria,
a las posiciones hostiles; es más bien un o no sera éste más que otro ejemplo de un
cuerpo de francotiradores que elimina a problema mundial que la comunidad de las
sus enemigos uno a uno” (Mac-Iver). naciones no es todavía capaz de resolver?”
Pero, como quiera que son una realidad, (Lester Brown).
no se les puede suprimir y es preciso con-
tar con ellos. En esa perspectiva el primer
intento consiste en darles publicidad a fin 12.4. El lobby y su regulación
de que no operen en la clandestinidad.
En tal sentido constituye un buen ejem- La proliferación de los grupos de pre-
plo el intento de los Estados Unidos de sión y el impacto que su actividad ha ido
Norteamérica para reglamentar los lobbys generando en las políticas públicas, ha
(pasillo). Desde 1946 todas las personas conducido al estudio y regulación de estas
que en Washington se dedican a presionar entidades.
sobre los representantes, tienen que inscri- Son numerosos los países que en las
birse en un registro especial de la Cámara últimas décadas han dictado normas para
y del Senado. Los así inscritos deberán regular la actividad del lobby. En Estados
revelar el nombre de las personas o grupos Unidos, luego de varias iniciativas a nivel
que los emplean, intereses que quieren estadual, fue el primer país que dictó en
defender, sumas que reciben, e indicar a 1946 una ley federal al respecto, lo que
quién les paga, por cuánto tiempo y con nuevamente hizo en 1995 y 1998. A contar
qué propósito. Cada tres meses deberán de la década de 1980, esta iniciativa se ha
declarar las cantidades que han recibido seguido en varios países con el objeto de
y el empleo que de ellas han hecho. sujetar a normas especiales la actividad de
Sería pueril pensar que la reglamenta- los lobbys y de los lobbystas. Tales son los
ción legal de los lobbys ha extirpado el mal, casos de Australia (1984), Canadá (1985
y 1998), Unión Europea (1992 y 1996),
27
LESTER BROWN, World without Borders, Random Estados Unidos (1995 y 1998), Reino Unido
House, 1972. Ver Texto Complementario Nº 6. (1998 y 2000), Escocia (2002).
57
Manual de Derecho Político
58
Sección Tercera: Las fuerzas políticas
conseguir la eficacia tan apreciada en el nación esta última que por sí misma está
mundo moderno. indicando que no son otra cosa que meros
Ciertamente, no podemos desconocer ejecutores de los representantes de aquella
que el término burocracia ha sido empleado entidad jurídica, social, económica y política”.
comúnmente en sentido peyorativo para En el mismo sentido, Justo López afirma:
señalar las fallas de la administración, el “Burocracia es el grupo, cuerpo o cuadro
excesivo papeleo, la tramitación lenta o de personas (funcionarios) que tiene a su
innecesaria. Es así como hablar de burócrata cargo la valorización o ejecución correcta y
o burocracia ha llegado a ser sinónimo de práctica de los cometidos estatales.”30-31
ineficacia, lentitud, torpeza y rutina. Inclu- Sin embargo, otros autores la definen
so, más de un diccionario ha consagrado en tanto estructura y organización admi-
el término en su expresión peyorativa o nistrativa. En este sentido el sociólogo ale-
vulgar.29 mán Max Weber fue el primero en usar el
Es indudable que cualquier estructura término burocracia para designar un tipo
administrativa puede adolecer de vicios tales calificado de administración y dedicó a este
como rigidez, impersonalidad y lentitud y estudio un capítulo de su obra Economía y
éstos cobran singular relevancia cuando se Sociedad.32
trata del sistema burocrático por excelencia: Describe Weber tres tipos básicos de or-
la Administración Pública del Estado. Sin ganización administrativa: la de carácter
embargo, es preciso establecer que estos ras- tradicional, la de carácter carismático y la
gos negativos no constituyen características de carácter burocrático. Del contraste entre
inherentes a la institución burocrática, sino estas tres formas se infiere que la adminis-
que son limitaciones propias de toda estruc- tración burocrática libera a la organización
tura de grandes proporciones, susceptibles del reinado absoluto de un solo individuo
de ser eliminadas paulatinamente. (carismática) y de la carga muerta del pa-
No obstante el mal uso del término, que sado (tradicional).
sin duda ha contribuido a infravalorar los La burocracia es la forma de organización
aportes de la investigación sociológica, éste típicamente moderna que se caracteriza por
ha logrado alcanzar un significado técnico ser “específicamente racional, en el sentido
que obedece a un conocimiento científico y de su vinculación a reglas discursivamente
reflexivo de las Ciencias Sociales en general analizables”.
y particularmente de la Ciencia Política. Esta relación racional entre la labor a
Al definirse la burocracia, por lo general desempeñar y la organización establecida
se la identifica con el conjunto de emplea- para llevarla a cabo es lo que garantiza la
dos públicos que desempeñan funciones al eficacia de la burocracia.
servicio del Estado: “La burocracia se halla “La administración burocrática, atenida
constituida por el conjunto de los empleados al expediente, es a tenor de toda experiencia
públicos o servidores del Estado; denomi- la forma más racional de ejercerse una do-
minación; y lo es en los sentidos siguientes:
29
HERNANDO CALLEJA, Diccionario Político-Social,
30
Editorial Dux, Barcelona, 1962. Por su parte, Harold LÓPEZ, tomo II, ob. cit., pág. 288.
31
Laski (en Encyclopaedia of Social Science) expresa: “Buro- Cabe señalar que la Constitución Política de
cracia es el nombre que se da usualmente a un sistema 1980 (art. 38) destina un precepto especial referente
de gobierno cuyo control esté tan completamente a las bases generales de la Administración del Es-
en manos de los funcionarios que el poder de éstos tado. Por otra parte, debe tenerse presente que la
ponga en peligro las libertades de los ciudadanos. llamada Ley de Probidad (Ley Nº 19.653) introdujo
Las características de un régimen de tal clase son el importantes modificaciones a este cuerpo básico.
apasionamiento con la rutina administrativa, el sa- Además, la Reforma Constitucional de 2005 en su
crificio de la flexibilidad ante las reglas, la dilatación nuevo artículo 8º introduce el principio de probidad
en la formulación de decisiones, y la indisposición a y publicidad en la administración pública.
32
arriesgarse en experimentos” (Editorial Mac Millan MAX WEBER, Economía y Sociedad, Editorial Fondo
Co., Nueva York, 1942). Cultura Económica, México, pág. 178.
59
Manual de Derecho Político
en precisión, continuidad, disciplina, rigor cias van conformando una pirámide que
y confianza; calculabilidad; intensidad y culmina en la cúspide con cierto número
extensión en el servicio; aplicabilidad for- de Secretarías de Estado o Ministerios, cada
malmente universal a toda suerte de tareas, uno encargado de cierta especialidad (educa-
y susceptibilidad técnica de perfección para ción, defensa, economía, salubridad, etc.) y
alcanzar lo óptimo en sus resultados”. desde los cuales se transmiten las decisiones
Según Weber, el tipo de organización gubernamentales para ser ejecutadas por
burocrática no puede funcionar eficazmente las oficinas correspondientes.
sin una gran medida de regularidad, normas Como vemos, la estructura burocrática
fijas de procedimiento, rutina, estabilidad es compleja y para desenvolverse adecua-
y objetividad. damente se ajusta a reglamentos y reglas
Sus funcionarios son, en gran parte, que rigen los actos oficiales. El contacto
especialistas que trabajan a sueldo en ta- oficial entre los burócratas está definido
reas oficiales y actúan bajo una serie de previamente por las reglas de la organiza-
normas que son relativamente estables y ción. De esta manera se crean la facilidad
exhaustivas. de calcular la conducta de los demás y un
Ahora bien, la burocracia estatal es el conjunto estable de expectativas mutuas.
instrumento a través del cual se ejecutan las Además, el subordinado está protegido con-
decisiones políticas. Su estructura abarca tra la acción arbitraria de su superior, ya que
una cantidad impresionante de servicios: los actos de ambos están limitados por una
direcciones, departamentos, oficinas, etc. serie de reglas mutuamente reconocidas.
Cada una de ellas a cargo de un jefe res- Sólo a través del conocimiento técnico y de
ponsable del cumplimiento de las funciones la objetividad de las normas previamente
correspondientes a su servicio y del personal establecidas es posible contribuir a evitar el
que trabaja bajo sus órdenes. Cada cargo “spoil system” con sus favoritismos, corrup-
dentro de la Administración Pública está ción y defectuosa administración.
dotado de competencias o atribuciones con- Respecto del personal administrativo o
cretas por las cuales el jefe es responsable. burócratas es de fundamental importancia
Así, las secciones que componen una orga- considerar dos aspectos: a) El sistema de reclu-
nización administrativa actúan dentro de tamiento y selección que debe operar sobre la
las respectivas esferas jurisdiccionales, que base del conocimiento técnico. La eficacia
fijan oficialmente su competencia, dándose del trabajo administrativo depende, en de-
cumplimiento al principio de la impersonalidad finitiva, de la idoneidad del personal que
en virtud del cual es posible distinguir el lo realiza. Del mismo modo, la eficacia de
empleo y sus atributos de la persona que la acción gubernamental está determinada
ejerce las funciones.33 por la eficacia de la burocracia estatal. De
El conjunto de cargos administrativos tal manera que si el Estado no dispone de
se relacionan unos con otros a través del una administración eficiente, sus esfuerzos
principio jerárquico, conforme al cual cada tarde o temprano se verán frustrados y no
sección de grado inferior permanece bajo porque haya faltado la decisión política, sino
el control y la supervisión de la sección que simplemente porque el grupo burocrático no
se encuentra en el nivel inmediatamente ha sido capaz de ejecutarla adecuadamente.
superior en la escala jerárquica. Cada fun- De ahí la importancia que reviste el proce-
cionario es responsable ante su superior so de selección del elemento humano y la
por las decisiones de sus subordinados tanto necesidad de mantener un adiestramiento
como por las suyas propias. Y así, a través constante, b) La estabilidad en el cargo y la
de una cadena jerárquica, las dependen- posibilidad de carrera son expectativas que
permiten obtener del elemento humano
33
Al respecto, ver MARIO VERDUGO M., La Buro- el máximo de sus potencialidades.
cracia. Antecedentes Doctrinales, ICPA, Universidad de En consecuencia, es preciso crear y mante-
Chile, 1968, págs. 23 y ss. ner condiciones de trabajo que representen
60
Sección Tercera: Las fuerzas políticas
61
Manual de Derecho Político
señalado en el punto 12.4. En relación a este ideas fecundas para el futuro que se le pue-
tema también se ha pronunciado el Tribunal den haber ocurrido al político, son ahogadas
Constitucional (Sentencia Rol Nº 634-2006) y eliminadas por una cantidad de trámites
para reconocer la importancia del derecho inmediatos en la administración.
de acceso a la información pública de todas La burocracia, cuya tarea más importante
las personas como parte del derecho a la consiste en realizar las operaciones cotidia-
libertad de opinión e información y como nas, saboteará si es necesario las órdenes
una manera de contribuir a la transparencia del jefe poco práctico”.36
de las resoluciones estatales. (Ver Anexo IV Otro aspecto de la burocracia como fuerza
de este Manual.) política está radicado en la “discrecionali-
¿En qué sentido puede la burocracia dad” del jefe administrativo, que consiste
actuar como fuerza política? en que, no obstante que ejerce sus funcio-
Como ya lo señaláramos, la burocracia nes basándose en leyes y reglamentos, está
estatal es un instrumento del poder del Esta- facultado para decidir “cómo” y “cuándo”
do, es un servidor que cumple con ejecutar ejecutarlos. La forma de organizar su oficina,
las leyes y demás normas emanadas de los de racionalizar el trabajo administrativo,
órganos públicos. Es el brazo a través del la mayor premura o lentitud caben den-
cual se ejecutan las decisiones políticas. Sin tro de su competencia, y de estos factores
embargo, en determinadas circunstancias dependerá en definitiva el éxito o fracaso
puede llegar a manifestarse como un ver- de la legislación.
dadero poder o fuerza frente al Estado. Los funcionarios públicos conforman un
“La burocracia se perfila más claramente grupo social dentro del Estado que compar-
como Poder en los casos extremos: a) cuando te las mismas aspiraciones y que tiene en
un mandatario termina su período cons- forma aproximada derechos y obligaciones
titucional; b) cuando es depuesto por un semejantes. Estos rasgos facilitan su organi-
golpe de Estado o por una revolución, pues zación y unión como grupo de interés que
entonces, de un momento a otro, su acción en un momento dado puede llegar a poner
sobre el Estado cesa automáticamente. En en jaque la estabilidad de un gobierno si
cambio continúa funcionando el aparato actúan como grupo de presión en defensa
burocrático sin interrupción alguna. Es así de sus propios intereses. Como en forma
como Poder y burocracia se identifican, muy gráfica lo expresa Mendieta y Núñez,
parecen una misma cosa”.35 “bastaría que se declararan en huelga todas
La burocracia cuenta con un material las taquimecanógrafas (hoy digitadoras) de
valiosísimo para ejercer influencia política secretarías o ministerios o departamentos
como lo son la información, el conjunto y direcciones para detener la marcha de la
de datos, de conocimiento administrativo administración pública. Una huelga general
acumulado a través de años, y que por lo de empleados públicos puede causar la caída
general es desconocido por el nuevo jefe de un régimen”.37 Igualmente la burocracia
administrativo de confianza gubernamental reviste singular importancia como cuerpo
que asume. Este se encuentra con un equipo electoral, a cuyas peticiones los gobernantes
administrativo que maneja información y se sentirán inclinados a acceder consideran-
que se desenvuelve de acuerdo a un estilo do el elevado número de funcionarios que
administrativo propio. componen la burocracia estatal.
Además, “cada nuevo ministro se ve coloca- El desmesurado crecimiento de la bu-
do frente a un aparato entrenado, por cuyos rocracia durante los últimos años ha ido
engranajes tienen que pasar sus órdenes polí- acompañado de un constante aumento de
ticas antes de llegar al departamento jurídico, su influencia e insensiblemente su función
al del exterior y a otros departamentos. Las de instrumento de gobierno ha ido variando
35 36
LUCIO MENDIETA Y NÚÑEZ, Sociología del Poder, HENRY JACOBY, ob. cit., pág. 239.
37
ob. cit., pág. 48. MENDIETA Y NUÑEZ, ob. cit.,
cit. pág. 53.
62
Sección Tercera: Las fuerzas políticas
38 39
LÓPEZ, ob. cit.,
cit. tomo II, pág. 289. HERMANN HELLER, Teoría del Estado, pág. 233.
63
Manual de Derecho Político
64
Sección Tercera: Las fuerzas políticas
rable porque el país deja de estar preparado dos y en especial en EE.UU., gran parte
para hacer frente a un ataque enemigo. del avance tecnológico y científico de las
Desean un sistema político estable. nuevas armas es controlado por las FF.AA.,
3. La intervención halla un campo más lo que les otorga de hecho una supremacía
favorable en las sociedades económicamente y poder inmenso dentro del Estado.
inestables que se encuentran enfrentadas a “Ese cambio en la situación militar sig-
problemas de subdesarrollo que inciden nifica, por una parte, una transformación
a largo plazo en el equilibrio del régimen total en la estrategia y la táctica bélicas y, por
político. La probabilidad de la intervención otra, una interpretación total de factores y
militar disminuye a medida que el sistema aspectos que aparecían antes claramente
político, social y económico aumenta su deslindados: políticos, económicos, milita-
complejidad y desarrollo. La disciplina y res, ideológicos, etcétera”.43
presión de poder físico que singularizan a Queda, así, de manifiesto que convie-
las FF.AA. son factores determinantes del ne agregar otros criterios de valorización
rol que éstas pueden asumir frente a socie- para apreciar en forma acertada la función
dades inestables. política que cumplen las fuerzas armadas
La intervención de las FF.AA. en la política en el mundo contemporáneo. (Ver Texto
puede desarrollarse en cuatro niveles según Complementario Nº 7, Sección Tercera.)
la intensidad que revista.
1. Influencia: constituye la típica actuación
como grupo de interés y sus métodos no 13.3. Las Fuerzas Armadas en la
difieren mucho de los empleados por éstos, Constitución Política de 1980
con la variante de que por la superioridad
física que poseen actúan indiscutiblemente
En la actual Constitución Política, a di-
por presencia.
ferencia de la Carta de 1925, que regula-
2. Presión: involucra un grado mayor de
ba tangencialmente las materias relativas
influencia que supone amenazas, dimisiones
a las Fuerzas Armadas, se ha destinado un
o la realización de actos tendientes a incidir
capítulo especial que consulta las normas
en la opinión pública (ej.: actuación pro-
fundamentales de las Fuerzas Armadas, de
tagonizada por el general Viaux en Chile
Orden y de Seguridad Pública.
el año 1968).
En efecto, el Capítulo XI establece que
3. Desplazamiento: consiste en una opera-
las Fuerzas dependientes del Ministerio
ción de reemplazo de un gobierno civil por
encargado de la Defensa Nacional están
otro gobierno civil bajo la dirección de las
constituidas única y exclusivamente por
FF.AA. El nuevo gobierno queda comprome-
las Fuerzas Armadas y por las Fuerzas de
tido a éstas. Las clases de desplazamientos
Orden y Seguridad Pública (art. 101).
varían y suelen darse en Latinoamérica (ej.:
La Constitución establece una distinción
República Oriental del Uruguay).
entre dos tipos de Fuerzas: a) las Fuerzas
4. Sustitución: es el nivel más extremo de
Armadas constituidas sólo por el Ejército,
intervención, que supone el reemplazo del
la Armada y la Fuerza Aérea, cuya finalidad
gobierno civil por un gobierno militar. La
es la defensa de la patria, siendo esenciales
verdadera sustitución consiste en una actua-
para la seguridad nacional; y b) las Fuerzas
ción colectiva de las FF.AA. y no meramente
de Orden y Seguridad Pública integradas
su actuación a favor de una persona, aunque
sólo por Carabineros e Investigaciones, que
se trate de un militar (ej.: pronunciamiento
constituyen la “Fuerza Pública”, y existen
militar en Chile el año 1973).
para dar eficacia al derecho, garantizar el
Por último, es preciso considerar que el
orden público y la seguridad interior.
papel desempeñado por las FF.AA. a partir
de 1945 –fecha que podría considerarse
como el inicio de la Era Atómica– ha variado 43
Al respecto, ver M. J. López, ob. cit., tomo II,
profundamente. En los países desarrolla- págs. 50 y 55.
65
Manual de Derecho Político
TEXTOS COMPLEMENTARIOS
Sección Tercera
1. Texto atinente a párrafo 11: Los partidos líder parlamentario y la vida del partido reside
políticos en la rivalidad de estos pequeños grupos. El
partido no se ocupa más que de problemas po-
MAURICE DUVERGER líticos; la doctrina y los problemas ideológicos
Los partidos políticos no desempeñan más que un pequeño papel;
Fondo de Cultura Económica, México, 1957, la adhesión se basa más bien en el interés o la
págs. 11-12. costumbre.
Los partidos socialistas de la Europa con-
La estructura de los partidos tinental tienen una estructura diferente, que
descansa en abarcar masas populares lo más
La estructura de los partidos se caracteriza numerosas que sea posible. Encontramos en
por su heterogeneidad. Con el mismo nombre ellos, pues, un sistema de afiliación preciso,
se designan tres o cuatro tipos sociológicos completado por un mecanismo de cotizaciones
diferentes por sus elementos de base, por su individuales muy riguroso, sobre el que se apoyan
armazón general, por los lazos de dependencia esencialmente las finanzas del partido (que se
que se anudan, por las instituciones dirigen- basan más bien en donaciones y subvenciones
tes. El primero corresponde más o menos a de algunos capitalistas –comerciantes, empresas
los partidos “burgueses” del siglo XIX, que industriales, bancos, etc.– en los partidos del
sobreviven en forma de partidos conservadores primer tipo: se pasa de la técnica de las finanzas
y liberales: en los Estados Unidos siguen ocu- privadas a la técnica de las finanzas públicas,
pando solos la escena política (sin embargo, los establecidas sobre el impuesto). Los comités
partidos norteamericanos conservan caracteres abren paso a las “secciones”, grupos de trabajo
netamente originales). Descansan en comités más extensos y abiertos, donde la educación
poco extensos, bastante independientes unos política de los miembros ocupa un importante
de otros, generalmente descentralizados; no lugar al lado de la actividad puramente electo-
tratan de multiplicar sus miembros ni de en- ral. El número de miembros y la percepción de
marcar grandes masas populares, sino más bien cotizaciones obligan a establecer una administra-
de agrupar personalidades. Su actividad está ción importante; encontramos, pues, dentro del
orientada totalmente hacia las elecciones y las partido, funcionarios más o menos numerosos
combinaciones parlamentarias, y conservan –“permanentes”– que tienden naturalmente a
por este hecho un carácter semiestacional; su formar una clase y alcanzar cierta autoridad:
armazón administrativa es embrionaria; su di- se desarrollan gérmenes de burocracia. El ca-
rección sigue estando ampliamente en manos rácter personal de los dirigentes se atenúa: se
de los diputados y presenta una forma indivi- establece un sistema de instituciones complejas
dual muy marcada: el poder real pertenece (Congreso, Comités Nacionales, Consejos, Ofici-
a tal o cual grupo formado alrededor de un nas, Secretarías) con una verdadera separación
66
Sección Tercera: Las fuerzas políticas
de poderes. En principio, la elección reina en toma del poder político por la clase obrera. Por
todos los escalones; en la práctica, se manifiestan sus doctrinas y filosofías profundas, finalmente:
tendencias oligárquicas poderosas. La doctrina el comunismo cree en las masas; el fascismo en
desempeña un papel mucho más importante las elites: el primero es igualitario; el segundo
dentro del partido: en lugar de grupos perso- es aristocrático. El comunismo descansa en una
nales, las rivalidades toman el aspecto de una metafísica optimista, en la creencia en el progreso,
lucha de tendencias. El partido se desborda, en una fe profunda en las virtudes civilizadoras
además, del dominio puramente político para de la técnica, el fascismo conserva una visión
avanzar cada vez más en el terreno económico, pesimista de la humanidad, rechaza el cientifi-
social, familiar, etcétera. cismo del siglo XIX, así como el racionalismo
Más cerca de nosotros, el comunismo y el del XVIII; insiste en los valores tradicionales y
fascismo han creado un tipo sociológico todavía primitivos: la comunidad de raza, de sangre,
más original. Tienen en común una centrali- de suelo. En el subconsciente fascista no es el
zación muy aguda, que se opone a la semides- obrero sino el campesino quien encarna los
centralización de los partidos socialistas; un valores supremos.
sistema de enlaces verticales que establece una Varios tipos de partidos quedan fuera de
separación rigurosa entre los elementos de base, este esquema general. Los partidos católicos y
que protege contra toda tentativa de cisma y de democratacristianos, en primer lugar, que ocu-
división y asegura una disciplina muy estricta; pan una posición intermedia entre los partidos
una dirección que reposa en métodos autocrá- antiguos y los partidos socialistas. Los partidos
ticos (designación por la cima y cooptación), laboristas, en segundo lugar, constituidos a base
donde la influencia de los parlamentarios es de sindicatos y cooperativas, siguiendo una forma
prácticamente nula. Uno y otro sólo prestan una de estructura indirecta que requerirá análisis
atención secundaria a las luchas electorales: su especiales. Los partidos agrarios, cuya diversidad
verdadera acción está en otra parte, situada en de organización es muy grande, y cuyo papel
permanece limitado a algunos países. Los partidos
el terreno de una propaganda y una agitación
de tipo arcaico y prehistórico, finalmente, que
incesantes, empleando métodos directos y a
encontramos en algunos países de Oriente, del
veces violentos: huelgas, sabotajes, golpes de
Medio Oriente, de África, de la América Latina
mano, etc. Uno y otro tratan de adaptarse al
o de Europa central (antes de 1939): simples
mismo tiempo a las condiciones de la lucha
clientelas agrupadas alrededor de un personaje
abierta y al combate clandestino, en el caso de influyente, clanes constituidos alrededor de una
que los Estados reaccionen contra ellos me- familia feudal, camarillas reunidas por un jefe
diante interdicciones y proscripciones. Uno y militar. Por otra parte, el esquema en cuestión
otro reposan igualmente sobre una doctrina sigue siendo muy aproximativo y vago: describe
rígida y totalitaria, que no exige sólo una ad- tendencias más que una distinción netamente
hesión política, sino un compromiso absoluto trazada. Más exactamente: descansa en una co-
de todo el ser que no admite la distinción de incidencia entre varias categorías de distinciones
la vida pública y la vida privada, sino que pre- particulares, relativas a los elementos de base
tende regentar ésta igual que aquélla. Uno y de los partidos, a su articulación general, a los
otro desarrollan, sobre todo, en sus miembros mecanismos de adhesión, a los grados y a la
una adhesión irracional, fundada en mitos y naturaleza de la participación, a la designación
creencias de naturaleza religiosa, uniendo así de jefes, al papel de los parlamentarios, etc.
la fe de una Iglesia a la disciplina de un ejérci-
to. No obstante, partidos comunistas y fascistas
siguen siendo profundamente diferentes unos 2. Texto atinente a párrafo 11: Los partidos
de otros. En primer lugar, por su estructura: políticos
apoyándose los primeros en un sistema de cé-
lulas de empresa y los segundos en especies de JORGE GUZMÁN DINATOR
milicias privadas. Por su composición social, Nueva Sociedad, vieja Constitución
en segundo lugar: los primeros se presentan Editorial Orbe, Santiago, 1964, págs. 167-170.
como la expresión política de la clase obrera, la
avanzada del proletariado combatiendo por su Los partidos políticos
liberación; los segundos constituyen el ejército
defensivo de las clases medias y burguesas para La democracia juega en parte su vida a esta
oponerse precisamente a su eliminación y a la causa: la subsistencia de los partidos políticos.
67
Manual de Derecho Político
Pienso, además, que para que estos partidos po- proporcional de mayorías y minorías, pueden
líticos subsistan, hay que velar por su adecuada tener bastante interés.
organización: no pueden quedar entregados al Me parece que el estatuto de los partidos
simple juego de las actividades particulares. políticos debe contemplar aún dos tipos de
Las leyes de elecciones, las últimas, y los disposiciones: la primera se refiere a la demo-
reglamentos de las Cámaras dan bautismo legal cratización en la elección de los candidatos. La
y reglamentario a los partidos políticos, a los segunda, a la publicidad de sus finanzas.
cuales el artículo 25 de la Constitución que nos Yo no sé si ha sido suficientemente señalado
rige había dado bautismo constitucional. Pero –me parece que no– el fenómeno curiosísimo
me parece que deber irse más allá. Debe irse de que nosotros, simples ciudadanos, tenemos
a la dictación de un estatuto de los partidos la ilusión de que elegimos, pero realmente no
políticos; debe existir una disposición general elegimos. No elegimos en el hecho sino entre
de la Constitución, la cual diga que la legis- aquellos que nos son señalados para que elija-
lación complementaria establecerá, a su vez, mos, sin que sepamos cómo fueron elegidos
el estatuto orgánico de los partidos políticos esos que se nos presentan a nosotros para que
como personas de derecho público, como están nosotros escojamos entre ellos. A veces, por
ya reconocidos en la ley electoral; debe haber sistemas que no son democráticos, a veces por
disposiciones que tiendan al robustecimiento simple capricho; a veces, por sistemas simple-
de las grandes corrientes de opinión. mente antidemocráticos. A mi juicio, una dispo-
Desde este punto de vista, he leído con es- sición complementaria de la Constitución debe
pecial complacencia una crónica publicada en establecer que en los estatutos de los partidos
“El Mercurio” de ayer, en la cual se señala un políticos se exija un régimen que establezca
hecho de extraordinaria importancia: cómo en un procedimiento estrictamente democrático
nuestro país las épocas de dificultades, debili- en la generación de las autoridades de los par-
dades e incertidumbres políticas corren para- tidos y en la designación de los candidatos de
lelas con una época de fraccionamiento de los
los partidos. Pienso, además, que el Tribunal
partidos políticos, y cómo las épocas de mayor
Calificador de Elecciones debería tener compe-
estabilidad política coinciden con las épocas de
tencia para conocer de recursos también sobre
mayor consolidación de los partidos.
esta materia.
Algunas cifras señaladas me parecen especial-
Quiero añadir algunos datos sobre esta mate-
mente elocuentes. El año 1932, cuando recién
–con el segundo gobierno del Presidente don ria. Quiero recordar que la legislación electoral
Arturo Alessandri, tan valioso para la consoli- norteamericana, sobre esta materia, establece
dación de nuestras instituciones políticas– se algunos antecedentes bastante interesantes. Leyes
comenzaba la consolidación –es decir, al término estaduales primero; leyes federales, después, han
de lo que se ha llamado la segunda anarquía–, establecido, desde fines del siglo pasado –con
existían 32 partidos políticos, de los cuales, en una legislación particular del Estado de Nueva
la lucha electoral de este año, 21 obtuvieron York en 1883, y con las leyes federales sobre
representación. En 1953 existían 24 partidos prácticas corruptivas de 1925 y las leyes sobre
políticos, de los cuales en esta elección parla- actividades políticas de 1959 y de 1940– algunas
mentaria general, 19 obtuvieron representación. disposiciones de bastante interés. Por ejemplo:
En 1961, es decir, en la última elección general, quiénes pueden ser miembros y quiénes no lo
se presentaron sólo 16, de los cuales 8 lograron pueden ser, de los partidos políticos; naturaleza,
representación. De manera que, evidentemente, funciones, comités, convención, procedimiento
ha habido en nuestro país una clara tendencia de elecciones de candidatos, elecciones primarias
a la consolidación de la opinión partidista en directas, finanzas. A propósito de finanzas, hay
grandes corrientes de opinión. Creo que deben algunas disposiciones que no me resisto a citar
establecerse disposiciones que contribuyan al porque son bastante curiosas. Sobre ellas alguien
robustecimiento de los grandes partidos. Ya ha dicho que a estas finanzas contribuyen, con
he señalado anteriormente que, a mi modo cobres, el público en general; con níqueles,
de ver, el sistema electoral que se emplee tiene los amigos personales de los candidatos; con
gran importancia desde este punto de vista. Las plata, los que odian a la oposición, y con oro,
disposiciones de la Constitución de Italia y las las personas que desean algo del ganador.
disposiciones de la Constitución de Alemania ¿Qué disposiciones establece la ley? Límites
de Bonn, que establecen sistemas combinados de los gastos de los candidatos. Dice la ley (en
especiales de corrección de la representación general prescindo de ciertas cifras intermedias)
68
Sección Tercera: Las fuerzas políticas
que pueden los candidatos gastar hasta 5.000 pero, en todo caso, constituyen antecedentes
dólares en las elecciones de representantes y hasta larvatarios, puesto que forman definidas aunque
25.000 dólares en las elecciones de senadores. inestables corrientes de opinión, correspon-
Sobre los gastos generales de los comités políti- diendo a cada una de ellas la representación de
cos nacionales, establece que no pueden gastar ciertos valores político-sociales que heredarán
más de tres millones de dólares al año por cada después los partidos políticos.
comité. La salida sobre la materia está en que se b. Grupos personalistas. Durante el mismo lapso
forman a veces muchos comités. Así, algún autor se desarrollan movimientos muy particulares
dice que, en el caso de la elección Eisenhower- en torno a los principales caudillos militares
Nixon, este binomio había recibido 32.000.000 de la época, configurándose verdaderos gru-
de dólares, pues tenía muchos comités, sin que pos personalistas. Es innegable que la perso-
ninguno de estos comités hubiera excedido sus nalidad dimanante de estos caudillos es fuerte
donaciones. Nadie puede donar más de cinco incentivo para crear corrientes más definidas
mil dólares al año para el candidato o comité; de opinión, aun cuando éstas sean siempre de
pero naturalmente uno puede hacer muchas breve existencia. Tal es el caso de los carrerinos
donaciones cuando se trata de muchos comités, y o’higginistas, que polarizan las mejores volun-
siempre que no sea más de una por comité. Se tades en función de sus respectivos dirigentes
cita el caso de la familia Dupont, por ejemplo, y que proyectarán influencia hasta varios años
que donó 109.000 dólares en la última elección,
después del desaparecimiento de sus jefes.
porque 31 miembros de ella hicieron donacio-
Es posible englobar, sin embargo, tanto a
nes a 50 organizaciones o comités distintos. Se
prohíben las contribuciones de determinados los bandos cuanto a los partidos personalistas
orígenes; ninguna corporación obrera puede bajo el cuadro general de etapa de los ensayos,
contribuir con dinero a una elección de cargo observándose que al término de este período
nacional; no pueden solicitarse fondos a –ni los partidos o grupos comienzan a estructurarse
por– los empleados federales. Está prohibida la de modo más estable y preciso, constituyendo
actividad electoral de los empleados federales, su núcleo central un cierto ideal o propósito
con una gran gama de disposiciones comple- (como en el caso del Partido Federalista) o cier-
mentarias, y son obligatorios los informes sobre tos caracteres socioeconómicos (como sucedió
contribuciones y gastos. Creo que algunas de estas con los dos principales grupos del período que
disposiciones, adaptadas a nuestras circunstan- culmina en 1830: pipiolos y pelucones), o, por
cias, podrían ser usadas con interes en una ley último, hasta un cierto pensamiento íntimo de
complementaria que reglamentara la actividad frustración como es el caso del grupo estanquero
de los partidos políticos en nuestro país. y, en general, de todos aquellos que en la época
de Freire empiezan a ser denominados conser-
vadores y que representan una reacción frente a
3. Texto atinente a párrafo 11: Los partidos los ensayos liberales o pipiolos de la época.
políticos c. Partido oficial o único. Esta etapa se extiende
prácticamente desde el triunfo pelucón en Lircay
GERMÁN URZÚA VALENZUELA y la consiguiente victoria de Portales hasta el
Los partidos políticos chilenos término del régimen de los decenios. En ella, si
Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1968, bien afloran pequeños partidos y organizaciones
págs. 46-50. opositores, los que por otra parte carecieron de
toda significación en la medida en que el poder
Partidos políticos 1810-1891 electoral estuvo en manos del Presidente de la
República, el único que gobierna efectivamente
Para cerrar esta parte del desenvolvimiento (y ello porque también se confundía con el
de los partidos en el siglo XIX, hagamos a con- Presidente y con la maquinaria político-admi-
tinuación un cuadro sinóptico desde la época nistrativa) es el Partido Conservador.
de la emancipación hasta 1891. En consecuencia, esta etapa se confunde con
Al respecto podemos decir que entre esas todos aquellos años en que predominan indiscu-
dos fechas la historia política chilena atravesó tiblemente las normas portalianas de gobierno
las siguientes etapas fundamentales: y tiene, por lo mismo, plena vigencia la Carta
a. Los bandos políticos, en la que no se puede del 33. Del mismo modo, durante ella rige en
hablar propiamente de partidos, según el concep- forma omnímoda la fuerza político-electoral del
to actual que a éstos se dan en nuestro tiempo, Ejecutivo, hecho que gravita en la estructuración
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Manual de Derecho Político
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Sección Tercera: Las fuerzas políticas
Este fenómeno implica el desarrollo de dos caso esta diversificación afectó el fondo mismo
características esenciales de la época liberal de la estructura social.
(1860-1891): 1) La primera consiste en que el El revolucionarismo de los segundos era
Presidente de la República gobierna apoyán- simplemente formal; tendía a acelerar la trans-
dose en la influencia electoral de los partidos, formación social de la clase alta y a incorporar
aun cuando sigue siendo el Gran Elector. 2) En para su exclusivo provecho los beneficios inhe-
segundo término, en razón de que frente a rentes a la transformación social, porque en su
ciertas coyunturas no era posible contar con concepto la sociedad era una representación del
fuerte respaldo electoral y parlamentario, por contenido espiritual de la clase aristocrática.
la existencia de varias organizaciones políticas, De este modo, durante todo el siglo XIX está
nació el mecanismo de las combinaciones de ausente el asalariado u obrero que, de modo
partidos con fines electorales que se tradujo en tardío, comienza a incorporarse a la sociedad,
dos fórmulas: a) la Fusión Liberal Conservado- casi sin que los grupos dirigentes se den cuenta
ra (posteriormente coalición), y b) la Alianza de tal incorporación. Del mismo modo, la clase
Liberal. Mientras la primera se organiza sobre media no aparece representada en ninguno de
la base del conservantismo, la segunda lo hace los partidos nombrados, ya que sólo adquiere
con exclusión de él. significación social y política al promediar los
Recordemos al respecto la observación que primeros veinte años de este siglo, para comenzar
a desarrollarse sólo en los últimos del pasado.
sobre este período hace Johnson: “En Chile,
Por eso puede sostenerse que ninguno de
después de 1870, había regularmente por lo
esos partidos se planteó el problema socioeco-
menos tres partidos representados en el Con-
nómico como una cuestión crucial por resolver,
greso. Lo cual daba a los partidos minoritarios porque, en verdad, el grupo de sus adherentes
una razón para existir entre una elección y otra, estuvo constituido por una masa homogénea que
y de ahí la continuidad que faltaba en otras abrazaba, con igual razón, un conjunto de valores
repúblicas, donde los partidos por lo general políticos coherentes. De ahí que su historia, de
se disolvían después de la derrota del caudillo la que no hace excepción el radicalismo, ofrezca
particular y sus candidatos, elegidos a mano sólo una lucha ideológica antes que de concretos
para los cargos menores, en cuyo nombre se intereses materiales o económicos, los que, si
fundaba el partido”. bien ya existían, sólo adquieren relevancia en
Consideremos, por último, con respecto a las primeras décadas de este siglo.
este período, algunas características económicas Sólo en las postrimerías del siglo XIX se
y seriales que lo distinguen. Puede sentarse, atenúan las discusiones teológicas, siendo re-
a este respecto, el principio general de que emplazadas por cuestiones económico-sociales
la condición fundamental que motiva la con- derivadas del surgimiento de las clases media y
siguiente diferenciación entre los partidos es obrera, cuya acción comienza a manifestarse a
de índole ideológica o doctrinaria, más que de través de la llamada cuestión social.
tipo socioeconómico.
Hacemos notar que esta afirmación no contra-
dice lo que decimos hace un instante en cuanto 4. Texto atinente a párrafo 11: Los partidos
a las relaciones entre el cambio producido en políticos
la estructura económica y las organizaciones
políticas. Lo que sucede es que durante el siglo
XIX los cambios de la estructura económica, ANA MARÍA GARCÍA BARZELATTO
motivados por la aceleración industrial y mine- Ley Orgánica Constitucional de Partidos
ra, como por el incremento de la vida urbana, Políticos. Historia de su establecimiento y
repercuten y afectan ante todo a los grupos altos debate doctrinario
de la sociedad. Los medios carecen todavía de Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1988,
significación, no influyen, no determinan los págs. 86-89.
cambios políticos, porque no tienen “peso” social
ni económico aún. Y al afectar dichos cambios Concepto de partido político en la Ley
especialmente a la clase alta, ella se diversificó Orgánica Constitucional de Partidos
ideológicamente, se acentuó por una parte su Políticos
estatismo conservador (vinculación a la propie-
dad agraria) o su dinamismo liberal (vinculado El artículo 1º de la Ley Orgánica Constitucio-
a los valores de la vida urbana), pero en ningún nal de Partidos Políticos define el partido como
71
Manual de Derecho Político
“asociaciones voluntarias, dotadas de personalidad nados a pena aflictiva. En relación con este
jurídica, formadas por ciudadanos que comparten punto es conveniente señalar que, pese a que
una misma doctrina política de gobierno, cuya la Constitución Política reconoce la libertad
finalidad es contribuir al funcionamiento del de asociación debemos tener presente que,
régimen democrático constitucional y ejercer de acuerdo al inciso 2º del Nº 15 del artículo
una legítima influencia en la conducción del 19, “para gozar de personalidad jurídica las
Estado para alcanzar el bien común y servir al asociaciones deberán constituirse en confor-
interés nacional”. midad a la ley”. Por tanto, la circunstancia
En términos generales, esta disposición tiene de que el proyecto de ley exija la calidad de
su origen en el anteproyecto sobre partidos políti- ciudadanos para militar en un partido políti-
cos que elaboró la Subcomisión Bulnes-Bertelsen co no entraba en modo alguno la libertad de
y que sirvió al Consejo de Estado como primer asociación, sino que es una exigencia legal que
documento de trabajo. Sin embargo, su texto se ha estimado necesaria atendido el carácter
fue completado y mejorado en la ley definitiva, de estas asociaciones y para el objeto de gozar
por cuanto agregó un elemento que es infaltable de personalidad jurídica.
en todo partido: la doctrina política, esto es, En efecto, se ha estimado deliberadamente,
el compendio de principios vinculantes que en atención al carácter de órgano auxiliar del
integran a sus miembros en torno a un modelo Estado y a las importantes funciones que cumple
arquitectónico común. Además, el concepto el partido político dentro del conjunto de las
destaca la actividad de influencia política que instituciones políticas, que los menores de 18
ejerce el partido en el logro de sus objetivos, años no reúnen las condiciones de madurez
especialmente en la búsqueda del bien común, intelectual necesarias para elegir libremente
elemento finalista que debe inspirar siempre la una opción política y participar como militantes
acción legítima de estas fuerzas políticas. de un partido. A todo lo cual se agrega que es
El concepto de partido político fue noto- la calidad de ciudadano la que constitucional-
riamente perfeccionado en la ley en relación mente habilita para el ejercicio pleno de los
a los proyectos anteriores, lo que significó un derechos políticos.
avance, porque, como se planteó en las diversas Se dota a los partidos políticos de personali-
comisiones de estudio, el artículo 1º constituye dad jurídica sin pronunciarse acerca de si ésta
la “portada” o “entrada en materia” de la regu- es de derecho público o de derecho privado,
lación de uno de los grupos intermedios más materia que se ha preferido entregar a la in-
importantes a través de los cuales se organiza terpretación de la doctrina y la jurisprudencia.
la sociedad política. Al respecto, cabe destacar que el Estatuto de
La ley da cumplimiento al derecho funda- Partidos Políticos del Grupo de Estudios Consti-
mental de asociación que tiene toda persona, tucionales, siguiendo la tendencia del Derecho
reiterando el principio de la libre asociación Comparado, se pronuncia por la personalidad
que consagra la Constitución Política de 1980 de derecho público. En realidad, la materia es
en el inciso 1º de Nº 15 del artículo 19. No discutible, ya que se considera que es de derecho
obstante, precisamente en virtud de la propia público la persona jurídica que nace por el solo
norma constitucional, resulta reiterativo hablar ministerio de la Constitución o de la ley, como
de asociaciones voluntarias, ya que toda asocia- son los organismos públicos descentralizados
ción es voluntaria, por cuanto, de acuerdo al o las empresas del Estado, por ejemplo, pero
inciso 3º del Nº 15 del artículo 19, “nadie puede no aquellas entidades que se constituyen de
ser obligado a pertenecer a una asociación”. acuerdo a la ley, pero por actos voluntarios de
Basta hablar de asociación para entender que sus organizadores.
es un derecho que se ejerce en forma libre y En síntesis, por su naturaleza jurídica y el rol
voluntaria. En consecuencia, sería suficiente que cumplen dentro de la jerarquía institucional
que la norma definiese a los partidos políticos debería considerárseles como personas jurídicas
como asociaciones de ciudadanos, sin enfatizar de derecho público, pero por la forma como se
su carácter voluntario, que implica reiterar la constituyen debemos concluir que son perso-
norma constitucional. nas jurídicas de derecho privado, ya que no se
Tales asociaciones políticas, sin embargo, establecen directamente por el solo ministerio
deben estar constituidas por ciudadanos so- de la Constitución o de la ley, sino de acuerdo a
lamente, es decir, por chilenos mayores de la ley una vez cumplidos los requisitos exigidos,
18 años de edad, que no hayan sido conde- previa voluntad de sus adherentes.
72
Sección Tercera: Las fuerzas políticas
En relación con este problema, podría preocu- y gobernados para cumplir funciones precisas.
par a quienes postulan que los partidos políticos Han llegado, en consecuencia, a ser parte misma
son personas jurídicas de derecho público, que del régimen democrático contemporáneo. Por
a éstos pudieran ser aplicables las normas que tal razón, nos parece obvio el objetivo conte-
para las corporaciones y fundaciones establece el nido en el artículo 1º, el que quedaría mejor
Código Civil, en el sentido de que sea la autoridad expresado señalando la finalidad que por exce-
administrativa la que los disuelva. Sin embargo, lencia cumplen los partidos, cual es contribuir
queda claro de la ley que las causales de disolución a la formación de la voluntad soberana y a la
contenidas en el Título VII son de derecho estricto, conducción o gobierno del Estado.
por la competencia que el Constituyente entrega al
legislador de ley orgánica en el sentido de regular
las demás materias que les conciernan, sin que 5. Texto atinente a párrafo 12: Los grupos
pueda recurrirse a otras normas para proceder de presión
a su disolución. Las Comisiones de Estudio del
anteproyecto estimaron que las deliberaciones ALEJANDRO SILVA BASCUÑÁN
en torno a la personalidad jurídica carecen de Poderes intermedios de hecho
importancia, en razón especialmente a que no (en volumen: Nueva sociedad, vieja
afecta a las causales de disolución. Los partidos Constitución)
políticos sólo pueden disolverse por las causales Editorial Orbe, Santiago, 1964, págs. 160-161.
que expresamente señala la misma Ley Orgánica
de Partidos, lo que significa que no cabe su di- Estatuto jurídico para los grupos de presión
solución por disposición del Órgano Ejecutivo.
En consecuencia, aun cuando se estimare que
PODERES INTERMEDIOS DE HECHO
los partidos políticos son personas jurídicas de El tercero de los temas es, en mi opinión, el
derecho privado no podrán ser disueltos por una más importante y trascendental frente a la situa-
norma reglamentaria del Ejecutivo, sino sólo por ción actual. Se refiere a los poderes intermedios
las causales que indica la ley. Situación que torna, o de hecho. ¿Qué es esto? Cuando se concebía,
por tanto, irrelevante la consideración de si el como en el liberalismo, que la sociedad estaba
partido político tiene personalidad de derecho compuesta sólo de individuos, el Estado se preocu-
público o de derecho privado. Finalmente, el paba exclusivamente de consagrar los derechos
artículo 1º señala a los partidos políticos un gran de ellos; pero la realidad social se impuso, y en
objetivo, cual es el de “contribuir al funciona- el hecho existe una cantidad de cuerpos, entes,
miento del régimen democrático constitucional grupos que, como decimos, se encuentran entre
y ejercer una legítima influencia en la conduc- las personas y el Estado. Ahora bien, debe tenderse
ción del Estado para alcanzar el bien común a que cada uno de estos entes o grupos tenga un
y servir al interés nacional”. Al respecto cabe estatuto jurídico, que le marque precisamente el
señalar que la norma no es excluyente de que conjunto de deberes y derechos que determinan
otras entidades o personas, sin estar constitui- su posición en la colectividad.
das como partidos políticos, puedan contribuir Reconocidos sus respectivos estatutos, va a
en forma independiente al funcionamiento del tener cada grupo una influencia en la órbita
régimen democrático constitucional dentro de que le corresponda en la dirección general de
los términos de esta ley. los asuntos públicos; pero cuando un ente, or-
Señalar que los partidos políticos contribuyen ganizado jurídicamente o aún no organizado,
al funcionamiento del régimen democrático interviene más allá de lo que le corresponde
constitucional nos parece una redundancia. por su misión orgánica en la gestión del interés
Sabemos que las modernas sociedades demo- general, entonces se transforma en lo que se han
cráticas occidentales se caracterizan por ser llamado grupos de presión, grupos de interés.
masivas, y ya desde fines del siglo pasado los Pues bien, todo el problema fundamental
partidos políticos –como bien lo dijera Alexis que plantea la adaptación de las instituciones
de Tocqueville a propósito de la democracia constitucionales contemporáneas a la trans-
norteamericana– han devenido un “mal inhe- formación producida, es el de encontrar un
rente a los gobiernos libres”. cauce que permita a estos poderes intermedios
Resulta difícil concebir un régimen democrá- intervenir en una forma disciplinada, confe-
tico que no sea representativo, y en tal sistema sada y responsable en la dirección de la vida
el partido se ha interpuesto entre gobernantes colectiva.
73
Manual de Derecho Político
Por no estar debidamente marcada esa pauta, Telegraph Company (ITT) tiene muchos más
esos poderes de hecho intervienen en forma empleados en el extranjero que la Secretaría de
inconfesada e irresponsable en la marcha de Estado de EE. UU. La flota de buques-tanque
la vida colectiva. No creo que esto se termine de seis millones de toneladas de la Standard Oil
fácilmente, como el Presidente de la República Company equivale a una y media vez la flota
parece a veces creerlo, con solo desplazar la de la armada de la Unión Soviética. La General
presión de los intereses de hecho al Ejecutivo Motors es propiedad de más de un millón de
y quitársela al Parlamento. Esa presión no va accionistas, grupo comparable a la población
a disminuir: se va a mantener y se va a hacer de Liberia. El presupuesto para investigación y
más irresponsable. Lo mejor será purificar al desarrollo de la International Business Machines
Parlamento, a fin de que tome a su cargo la tarea (IBM) es mayor que el presupuesto para inves-
fundamental de discurrir las normas jurídicas tigaciones de todas las naciones, con excepción
para que en la determinación de las leyes –des- de un puñado de ellas.
pués de haber escuchado responsablemente a La aparición de un gran número de empresas
los intereses, pero haciendo en todo momento multinacionales y su rápido crecimiento a partir
imperar el interés general– prime el bien común, de 1950 han puesto a las mayores de ellas en
que es algo totalmente distinto de la presión y situación de paridad económica con la mayoría
de la suma de cada uno de los intereses. de las naciones del mundo. Una lista de países
El bien general debe tener un órgano res- y compañías, ordenados conforme a su Produc-
ponsable, y ese órgano responsable deben ser to Nacional Bruto (PNB) y a sus ventas brutas
los Poderes Públicos. Fundamentalmente aquel anuales, respectivamente, hecha para 1969-70,
que está llamado a deliberar y en el cual es más nos ofrece una comparación aproximada de
posible hacerse oír. Sin embargo, el Parlamento su poder económico relativo. Los primeros 22
debe estar organizado de manera que escuche nombres son de países, desde Estados Unidos
la opinión de los intereses; pero, al mismo tiem- hasta Argentina. El vigésimo tercero de la lista
po, pueda imponer una solución que sea la del es el de la General Electric, con ventas anuales
interés general, la del bien común. de 24.300 millones de dólares. Sus ventas son
mayores que el PNB de Suiza o de Paquistán. La
Standard Oil Company y la Ford Motor Com-
6. Texto atinente a párrafo 12: Los grupos pany, que ocupan respectivamente los lugares
de presión 27 y 29, están entre la República de Sudáfrica y
Austria. De los 100 primeros lugares de la lista
LESTER BROWN mixta, 59 están ocupados por naciones y 41 por
World Without Borders * empresas multinacionales.
Random House, 1972. La Nación-Estado y la compañía multinacional
son las dos instituciones dominantes en el mundo
La Nación-Estado y la compañía de fines del siglo XX. En algunos aspectos las
multinacional dos instituciones son muy semejantes; en otros,
En otro tiempo se decía que el sol no se ponía muy diferentes. La Nación-Estado es primordialmente
en el Imperio Británico. Hoy el sol se pone en una institución política; la empresa multinacional,
el Imperio Británico, pero no en las decenas y una institución económica. El comportamiento de
decenas de imperios empresariales, como los la primera se decide en gran medida en la urna
de Mitsubishi, General Electric, Volkswagen, electoral, y el de la segunda, en el mercado.
Unilever y Chrysler. La aparición de la empresa Ninguna de las dos actúa exclusivamente en
multinacional como institución mundial pre- pro del interés público. La respuesta al electo-
dominante, que en muchos aspectos desafía al rado, en la Nación-Estado, con frecuencia es
Estado nacional, es una novedad característica modificada fuertemente por la influencia de
de la segunda mitad del siglo XX. En realidad, intereses especiales. La multinacional no sólo
muchas de ellas han tomado el aspecto externo responde al mercado, sino que, a través de su
de una nación. La International Telephone and publicidad, trata de crear y modelar los gustos
y necesidades de los consumidores.
* Reproducido de un artículo publicado por The La Nación-Estado y la empresa multinacional
Saturday Evening Post, 1974. Adaptación de World se parecen en que ambos hacen planes econó-
Without Borders, por Lester Brown, Random House. micos a largo plazo y en que ambos distribuyen
Copyright © 1972 por Lester Brown. recursos: financieros, humanos y naturales. En
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