Objetivos de la unidad

Esta unidad didáctica tiene como objetivo, adquirir el conocimiento de las siguientes materias:

1 El concepto de acto administrativo.

2 Las diferentes clasificaciones del acto administrativo.

3 Los elementos constitutivos del acto administrativo.

1. El acto administrativo: concepto.

La  Administración  pública,  sometida  al  ordenamiento  jurídico,  actúa  ­como

regla general­ a través de los denominados actos administrativos.

El  concepto  de  acto  administrativo  no  está  recogido  en  el  ordenamiento  jurídico,  por  lo  que  para
encontrar  una  definición  del  mismo  es  necesario  acudir  a  la  doctrina.  En  España  se  acepta
mayoritariamente la definición formulada por el Profesor García de Enterría:

Declaración  de  voluntad,  de  juicio,  de  conocimiento  o  de  deseo  realizada  por  la
Administración  pública  en  el  ejercicio  de  una  potestad  administrativa  distinta  de  la
potestad reglamentaria.

De esta definición pueden extraerse sus principales características básicas:

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1.1. El acto administrativo tiene naturaleza intelectual

Comporta un análisis de la realidad y la toma de una decisión por parte de la Administración con base
en el ordenamiento jurídico, quedando  excluidas del mismo sus actuaciones puramente materiales o
de ejecución.

Por ejemplo, es un acto administrativo la resolución que decide la actuación urgente
de  la  Administración  local  con  ocasión  de  una  emergencia  de  carácter  natural,  como
una  inundación  o  un  incendio,  pero  no  la  actuación  que  materializa  dicha  decisión
(limpieza  de  cauces,  colocación  de  sacos  terreros,  realización  de  cortafuegos,  etc.).
En el mismo sentido, la declaración en la que un Ayuntamiento establece la ilegalidad
urbanística de una edificación sería un acto administrativo, pero no la demolición de
lo  construido  ilegalmente.  Por  último,  tampoco  tendría  naturaleza  de  acto
administrativo  la  retirada  de  un  árbol  caído  sobre  la  vía  pública  (actuación  material
de la Administración).

1.2. El acto administrativo produce efectos jurídicos

Incide  en  la  esfera  jurídica  de  los  particulares,  por  lo  que  no  pueden  considerarse  actos
administrativos aquéllas manifestaciones de la Administración que carecen de esta cualidad. Tampoco
los denominados  actos políticos  pueden  considerarse  actos  administrativos  al  carecer  igualmente  de
efectos jurídicos.

Por  ejemplo,  la  información  meteorológica  o  sobre  el  estado  del  tráfico.  Tampoco  el
anuncio de apertura del plazo para el pago voluntario de un impuesto.

Por  ejemplo,  la  declaración  institucional  de  un  Ayuntamiento  contra  la  violencia  de
género tiene carácter político; sin embargo, la concesión de una ayuda económica a la
víctima de violencia de género sí es un acto administrativo (tiene efectos jurídicos, al
generar un derecho de naturaleza económica a favor de su titular).

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1.3.  El  acto  administrativo  procede  siempre  de  una  Administración
pública

Por  lo  que  no  son  actos  administrativos  los  procedentes  de  particulares  (solicitudes,
denuncias, recursos, reclamaciones, etc.) aun cuando estén regulados por el Derecho
Administrativo. Tampoco son actos administrativos los dictados por otros poderes del
Estado  o  de  la  Comunidad  Autónoma  en  el  ejercicio  de  sus  funciones  auxiliares  o  de
apoyo al servicio de la función que constitucional o estatutariamente tiene asignada.

Por ejemplo, la sanción por el Consejo General del Poder Judicial a un magistrado.

1.4. El acto administrativo es unilateral

Tiene su origen exclusivamente en la Administración que lo dicta y produce efectos
jurídicos  por  su  sola  voluntad.  Esta  característica  los  diferencia  de  los  contratos
públicos,  en  los  que  resulta  necesaria  la  concurrencia  de  la  voluntad  de  la
Administración pública y del contratista privado.

1.5. El acto administrativo está sometido al Derecho administrativo

No  son  actos  administrativos  los  actos  de  la  Administración  regidos  por  otras  ramas  del  Derecho,
como la civil o laboral.

Por  ejemplo,  algunos  de  los  actos  que  puede  dictar  la  Administración  pública
respecto de sus empleados y empleadas no funcionarios.

1.6.  El  acto  administrativo  es  un  acto  de  aplicación  del  ordenamiento
jurídico.

El acto administrativo es un acto de aplicación del ordenamiento jurídico, no de creación del mismo.
Mediante  el  acto  administrativo  la  Administración  pública  aplica  el  ordenamiento  jurídico  a  una
situación  concreta,  pero  no  crea  nuevas  normas  jurídicas,  lo  cual  entraría  dentro  de  su  potestad
normativa de rango reglamentario.

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 Por ejemplo, un acto administrativo sería la liquidación de un impuesto por el órgano
administrativo  competente  (aplica  la  normativa  tributaria),  pero  no  lo  sería  la
Ordenanza fiscal del Municipio (crea una nueva norma jurídica). Lo mismo ocurre con
el  Decreto  que  desarrolla  la  normativa  sobre  concesión  de  subvenciones  de  la  Junta
de Andalucía (norma jurídica) y la convocatoria concreta de subvenciones (aplicación
de esa norma para un caso concreto: acto administrativo).

2. Clases de actos administrativos

Existen numerosas clasificaciones de los actos administrativos elaboradas por la doctrina. Muchas de
estas  clases  o  categorías  carecen  de  efectos  jurídicos,  pero  son  muy  útiles  para  comprender  la
naturaleza de esta institución y sus diferentes modalidades en función del criterio de referencia que
se utilice.  Otras sí tienen importantes efectos jurídicos, como la que diferencia entre actos definitivos
y de trámite en relación a su impugnación, o actos que ponen o no fin a la vía administrativa respecto
de la modalidad de recurso administrativo a utilizar, en su caso. Las clasificaciones más conocidas son
las siguientes:

A continuación vamos a ver estas clasificaciones más detenidamente.

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a. Atendiendo al sujeto que dicta el acto administrativo:

Simples: son expresión de la voluntad de un solo órgano administrativo; es lo habitual.

Por ejemplo, el acuerdo de inicio de un procedimiento sancionador por parte
del órgano instructor.

Complejos: son expresión conjunta de la voluntad de dos o más órganos administrativos, bien
de  la  misma  Administración  pública  (complejidad  interna)  o  de  diferentes  Administraciones
públicas (complejidad externa).

Por ejemplo, la autorización para la instalación de una refinería de petróleo,
en  la  que  participan  varias  Administraciones  públicas  (local,  autonómica  y
estatal).

b. Atendiendo a su contenido.

Existen  tres  subcategorías:  favorables,  desfavorables  y  mixtos;  constitutivos  y  declarativos;  y

reglados y discrecionales.

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b.1. Favorables, desfavorables y mixtos

Favorables

Son los actos que producen efectos jurídicos beneficiosos para el interesado, añadiendo un derecho a
su esfera jurídica, o removiendo los obstáculos para su ejercicio.

Por  ejemplo,  la  concesión  de  una  ayuda  o  subvención,  el  otorgamiento  de  una
licencia  de  actividad  económica  o  urbanística;  o  el  reconocimiento  de  la  antigüedad
laboral a una funcionaria.

Favorables

Se clasifican, a su vez, en:

Actos de Admisión: permiten el uso de ciertos servicios públicos.

Por ejemplo, la declaración de ingreso en la Universidad.

Actos  de  autorización:  habilitan  para  el  ejercicio  de  un  derecho  reconocido  por  el
ordenamiento jurídico.

Por ejemplo, una licencia para la apertura de un restaurante o para edificar
en un solar propiedad de solicitante.

Actos de concesión: crean un derecho inexistente en el patrimonio del interesado hasta ese
momento.

Por ejemplo, la concesión a un particular de la explotación de un chiringuito
sobre  la  arena  de  la  playa,  que  forma  parte  del  dominio  público  marítimo­
terrestre,  que  es  un  bien  de  titularidad  del  Estado  adscrito,  en  principio,  al
uso de todos.

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 Actos  de  exención  o  dispensa:  eximen  de  una  obligación  jurídica  exigible  con  carácter
general.

Por  ejemplo,  se  dispensa  a  una  persona  de  la  obligación  de  pagar
determinado tributo al concurrir en ella alguna de las situaciones que, según
la  norma  aplicable,  permiten  ese  acto.  Por  ejemplo,  se  exime  del  pago  del
impuesto de bienes inmuebles al propietario de un monumento.

Desfavorables

Son los actos que limitan o restringen la esfera jurídica del interesado.

Por ejemplo, una sanción de tráfico o la resolución de liquidación de una obligación
tributaria.

Mixtos

Contienen pronunciamientos tanto favorables como desfavorables para el interesado.

Por  ejemplo,  el  otorgamiento  de  una  licencia  urbanística  condicionada  al  pago  de
determinadas obligaciones pecuniarias a favor de la Administración.

Hay que tener en cuenta, de otra parte, que un acto administrativo puede ser,
al mismo tiempo, favorable para un ciudadano y desfavorable para otro.

Por  ejemplo,  el  acto  de  concesión  de  subvenciones  en  concurrencia
competitiva,  o  el  que  resuelve  un  procedimiento  de  selección  de  personal
funcionario.  En  ambos  casos  el  acto  administrativo  será  favorable  para  los
interesados que reciban la subvención o hayan sido aceptados en la función
pública, pero desfavorable para los rechazados.

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b.2. Constitutivos y declarativos

Constitutivos: son los actos que crean, modifican o extinguen relaciones o situaciones jurídicas
subjetivas.

Por ejemplo, una autorización.

Declarativos: acreditan un hecho o situación jurídica preexistente.

Por  ejemplo,  el  certificado  de  calificaciones  ­expediente  académico­  expedido

por un centro educativo.

b.3. Reglados y discrecionales

Reglados

Son  los  actos  dictados  en  el  ejercicio  de  una  potestad  reglada;  esto  es,  que  únicamente
permiten una consecuencia jurídica para un determinado presupuesto de hecho.

Por ejemplo, la concesión de una beca con un criterio exclusivamente económico se
resuelve  aplicando  una  fórmula  preestablecida,  sin  posibilidad  de  valoración
subjetiva alguna por la Administración.

Discrecionales

Son  los  dictados  en  el  ejercicio  de  una  potestad  discrecional.  La  Ley  permite  que  el
contenido  del  acto  pueda  variar  en  función  de  la  propia  valoración  que  la  Administración
haga, en cada caso, de lo que más conviene al interés general.

Por  ejemplo,  la  concesión  de  una  ayuda  para  proyectos  de  cooperación
internacional, en el que se valoran criterios que implican un juicio de valor,
como aquéllos que hacen referencia al "interés humano" del proyecto o a su
"posibilidad  de  ejecución",  y  que  implican  una  valoración  subjetiva  de  las
características del mismo.

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c. Atendiendo a sus destinatarios:

Singulares:

Son los actos que tienen unos destinatarios determinados, ya sea  uno solo (una resolución
sancionadora a un empleado público) o varios (como puede ser la resolución de inicio de un
procedimiento  expropiatorio  que  afecta  a  varios  propietarios).  En  estos  casos  se  habla  de
actos plurales o plúrimos.

Generales:

Tienen unos destinatarios indeterminados.

Por  ejemplo,  la  convocatoria  de  unas  oposiciones  para  ingresar  en  la
Administración como funcionario público.

d. Atendiendo a su forma de manifestación o expresión

Expresos:

Son  las  declaraciones  de  la  Administración  que  se  pronuncian  sobre  el  fondo  del  asunto
objeto del procedimiento.

Por ejemplo, una autorización, el reconocimiento de un trienio, una sanción, etc.

Presuntos:

Son  los  actos  que  surgen  como  resultado  de  atribuir  un  determinado  sentido  a  la  falta  de
pronunciamiento por parte de la Administración pública durante un lapso de tiempo.

Por ejemplo, si el Municipio, transcurrido cierto plazo, no se ha pronunciado
sobre la licencia que le he solicitado, la entenderé concedida.

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e. Atendiendo a su significación en el procedimiento administrativo y su
régimen de impugnación.

Se diferencia entre actos de trámite y  definitivos, actos que  ponen fin a la vía administrativa y los que

no lo hacen, originarios y confirmatorios, y actos firmes y carentes de firmeza.

e.1. De trámite y definitivos.

De trámite

Estos  actos  no  deciden  sobre  la  cuestión  de  fondo,  es  decir,  sobre  el  objeto  del
procedimiento  administrativo,  sino  que  van  a  servir  de  soporte  a  la  misma,  preparando  y
haciendo posible el acto que decida sobre aquélla. Se producen, por lo tanto, a lo largo del
procedimiento  administrativo.  Al  no  tener  naturaleza  decisoria  ­con  respecto  a  la  cuestión
de fondo­, no afectan a la esfera o situación jurídica de los particulares.

Por  ejemplo,  el  acuerdo  de  inicio  de  un  procedimiento  sancionador  o  la
inadmisión de una prueba propuesta a instancia del interesado.

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 Como regla general no son recurribles por el interesado de forma independiente, salvo
en  los  supuestos  excepcionales  previstos  en  el  artículo  112.1
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­10565&p=20151002&tn=1#a112)  de
la  Ley  39/2015,  de  1  de  octubre,  del  Procedimiento  Administrativo  Común  de  las
Administraciones Públicas (en adelante, LPAC). Por esta razón, si el interesado quiere
alegar  los  defectos  que  afecten  a  un  acto  de  trámite,  deberá  hacerlo  al  impugnar  la
resolución que ponga fin al procedimiento administrativo (el régimen de recursos de los
actos de trámite será analizado detenidamente en la unidad didáctica V).

Definitivos

Son los actos que deciden sobre la cuestión de fondo objeto de un procedimiento.
Suelen recibir el nombre de resoluciones.

Por  ejemplo,  las  resoluciones  que  conceden  o  deniegan  una  ayuda

de  carácter  social,  o  que  imponen  una  sanción.  Son  recurribles  por
los interesados.

e.2. Que ponen fin o no a la vía administrativa

Que ponen fin a la vía administrativa

Son,  por  lo  general,  dictados  por  órganos  administrativos  que  carecen  de
superior,  por  situarse  en  la  cúspide  de  la  escala  jerárquica.  Son  susceptibles  del
denominado  recurso  potestativo  de  reposición,  art.  123  LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­
10565&p=20151002&tn=1#a123) .

Por  ejemplo,  los  actos  administrativos  dictados  por  una  Alcaldesa  o  un

Consejero de la Junta de Andalucía.

Que no ponen fin a la vía administrativa

Por ser dictados por órganos administrativos que tienen superior jerárquico.

Por  ejemplo,  el  acto  dictado  por  el  Secretario  General  de  Educación  y
Formación Profesional de la Junta de Andalucía, cuyo superior jerárquico
es el Viceconsejero de Educación.

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 La  distinción  entre  actos  que  ponen  fin  y  no  ponen  fin  a  la  vía
administrativa  tiene  una  gran  importancia  a  efectos  de  su  impugnación,
como se verá más adelante.

e.3. Originarios o derivados

Originarios:

Aquéllos que deciden sobre un asunto por primera vez.

Por ejemplo, la resolución definitiva de un procedimiento sancionador.

La generalidad de los actos administrativos son originarios.

Derivados:

De carácter excepcional, son los actos administrativos que reproducen uno anterior.

No  son  susceptibles  de  recurso  judicial  (art.  28  (https://www.boe.es/buscar/act.php?

id=BOE­A­1998­16718&p=20160422&tn=1#a28)  de  la  Ley  29/1998,  de  323  de  julio,
reguladora  de  la  Jurisdicción  Contencioso­Administrativa),  pues  bastaría  con  que  la
Administración  dictase  un  acto  derivado  para  reabrir  los  plazos  de  impugnación  de  un
acto originario firme.

e.4. Firmes

Son  los  actos  contra  los  que  no  cabe  ningún  recurso  por  haber  transcurrido  los  plazos  para  su
impugnación o haberse agotado todas las vías de recurso existentes.

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3. Elementos del acto administrativo.

Los  elementos  del  acto  administrativo  están  previstos  en  los  artículos  34
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­10565&p=20151002&tn=1#a34)  a  36
LPAC  (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­10565&p=20151002&tn=1#a36)
.

Tales elementos permiten identificar al acto administrativo, constituyéndose como sus requisitos
de existencia y validez.

Los elementos del acto administrativo son los siguientes:

3.1  La  competencia  del  acto  administrativo:  elemento  subjetivo  del  acto
administrativo (I)

Como  señala  el  artículo  34.1  LPAC  (https://boe.es/buscar/act.php?

id=BOE­A­2015­10565&p=20151002&tn=1#a34)  ,  el  acto  administrativo
debe ser dictado por la Administración pública habilitada para ello (la
establecida  por  la  norma)  y,  dentro  de  ésta,  por  el  órgano
administrativo que tenga atribuida la competencia.

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La  competencia  del  órgano  administrativo  viene  determinada por una norma,  y  si  se  vulnera  el
acto administrativo será inválido: nulo o anulable (como se verá más adelante).

La competencia de los órganos administrativos se determina conforme a las siguientes reglas:

1. MATERIA

Se  distribuyen  los  asuntos  entre  los  diferentes  órganos  administrativos  en  función  de  su
contenido.

Por ejemplo, el urbanismo es competencia de la Consejería de Medio Ambiente y
Territorio, y la agricultura es competencia de la Consejería de Agricultura, Pesca y
Desarrollo Rural.

2. JERARQUÍA

Los asuntos de mayor importancia se atribuyen a los órganos superiores y viceversa.

Por ejemplo, entre el Viceconsejero y el Secretario General de cada Consejería de
la Junta de Andalucía.

3. TERRITORIO

Existen  órganos  que  tienen  competencia  sobre  todo  el  territorio  de  la  Administración  a  la  que
pertenecen, por ejemplo, las Direcciones Generales de la Junta de Andalucía, y otros únicamente
sobre  una  parte  del  mismo,  por  ejemplo,  las  delegaciones  provinciales  de  una  consejería  de  la
Junta de Andalucía.

4. TIEMPO

Si  bien  la  regla  general  es  que  la  competencia  de  un  órgano  no  está  limitada  en  el  tiempo,  es
igualmente posible atribuirles asuntos para periodos de tiempo determinados.

Por  ejemplo,  en  relación  a  un  evento  concreto,  como  una  exposición  universal  o
unas olimpiadas.

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3.1  La  competencia  del  acto  administrativo:  elemento  subjetivo  del  acto
administrativo (II)

Además, los  titulares de los diferentes órganos administrativos deben ser  imparciales, por lo que

las  personas  físicas  que  lo  integran  no  deben  tener  un  interés  personal  en  el  asunto  objeto  del
acto administrativo.

Los  artículos  23  (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­

10566&p=20151002&tn=1#a23)  y  24  (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­
10566&p=20151002&tn=1#a24)  de  la  Ley  40/2015,  de  32  de  octubre,  de  Régimen  Jurídico  del
Sector Público  (en  adelante,  LRJSP)  establecen  una  serie  de  mecanismos  tendentes  a  evitar  la
participación en el procedimiento de los funcionarios y autoridades que puedan tener interés en
el objeto del procedimiento. Estos mecanismos son los siguientes:

1. ABSTENCIÓN

El funcionario o autoridad pública decide voluntariamente no intervenir en el procedimiento. Los
motivos de abstención están recogidos en el artículo 23.2 LRJSP (https://boe.es/buscar/act.php?
id=BOE­A­2015­10566&p=20151002&tn=1#a23) :

a. Tener  interés  personal  en  el  asunto  de  que  se  trate  o  en  otro  en  cuya  resolución
pudiera  influir  la  de  aquél;  ser  administrador  de  sociedad  o  entidad  interesada,  o
tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.
b. Tener  un  vínculo  matrimonial  o  situación  de  hecho  asimilable  y  parentesco  de
consanguinidad  dentro  del  cuarto  grado  o  de  afinidad  dentro  del  segundo,  con
cualquiera  de  los  interesados,  con  los  administradores  de  entidades  o  sociedades
interesadas  y  también  con  los  asesores,  representantes  legales  o  mandatarios  que
intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar
asociado con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato.

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 2. RECUSACIÓN

En este caso es el interesado en el procedimiento el que solicita de la Administración la exclusión
del funcionario o autoridad pública incursa en una causa de abstención.

La participación en el procedimiento de una persona en la que concurra una causa de abstención
no  implicará  necesariamente  la  invalidez  de  los  actos  administrativos  en  los  que  hubiese
intervenido,  si  no  únicamente  cuando  la  decisión  se  haya  visto  realmente  afectada  por  ese
motivo.  En  cualquier  caso,  la  no  abstención  de  la  autoridad  o  personal  al  servicio  de  la
Administración pública dará lugar a la responsabilidad que proceda.

3.2.  El  contenido  del  acto  administrativo:  la  expresión  de  la  voluntad  de  la
Administración.

El contenido del acto administrativo es la expresión de voluntad realizada
por la Administración Pública, constituye el objeto del acto.

Conforme  al  artículo  34.2  (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­

10565&p=20151002&tn=1#a34)  LPAC,  "el  contenido  de  los  actos  administrativos  se  ajustará  a  lo
dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos."

El contenido de todo acto administrativo deberá, por tanto, cumplir con los siguientes  requisitos
para ser considerado válido:

Lícito: no puede ser contrario al ordenamiento jurídico.
Posible: esto es, que pueda ser ejecutado.  No sería posible, por ejemplo, el contenido de
un  acto  administrativo  en  el  que  se  ordena  la  paralización  de  una  actividad  comercial
inexistente; o la adaptación a la normativa vigente de un edificio que ya no existe.
Determinado  o  determinable:  que  su  contenido  quede  fijado  o  concretado  en  el  propio
acto  (directamente  o  a  través  de  fórmulas  preestablecidas),  sin  que  sea  posible  una
determinación posterior por parte del correspondiente órgano.

Por  ejemplo,  será  un  acto  con  un  contenido  determinado  el  que  impone
una  multa  de  1.000  euros  y  determinable  el  que  exige  a  un  particular  la
entrega  de  una  cantidad  pecuniaria  a  favor  de  la  Administración
calculada sobre el porcentaje de beneficios comerciales obtenido durante
determinado periodo de tiempo.

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 Adecuado:  que  permita  lograr  los  fines  perseguidos  por  la  Administración  pública  para
cuya consecución se dicta el acto administrativo.

Por ejemplo, la resolución que exige el cierre de un establecimiento contaminante
con la finalidad de proteger el medio ambiente.

3.3.  El  presupuesto  de  hecho  del  acto  administrativo:  la  razón  de  su
existencia.

El  presupuesto  de  hecho  del  acto  administrativo  puede  definirse  como  el  antecedente  fáctico  que
determina  su  existencia  o,  en  otras  palabras,  la  situación  o  circunstancia  acaecida  en  la  realidad  que  le
sirve de fundamento.

El  presupuesto  de  hecho  justifica  la  propia  existencia  del  acto  administrativo,  además  de  su
oportunidad y el sentido del mismo.

El  presupuesto  de  hecho  de  una  resolución  sancionadora  es  la  comisión  de  una
infracción (por ejemplo, conducir con un índice de alcohol en sangre superior al que
admite la normativa de tráfico).

El presupuesto de hecho para la concesión de un trienio es la ocupación de una plaza
por parte del funcionario durante un periodo de tres años.

3.4.  La  finalidad  u  objetivo  del  acto  administrativo:  elemento

teleológico del acto administrativo.

El elemento teleológico del acto administrativo es el fin u objetivo perseguido
por la Administración pública al dictar el acto.

Existen dos niveles dentro del elemento teleológico:

El  nivel  general:  siempre  será  el  interés  público,  ya  que  el  artículo  103
(https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­1978­31229&p=20110927&tn=1#a103)  de  la
Constitución Española dispone que la Administración pública siempre sirve con objetividad los
intereses generales.

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 El nivel concreto: será la finalidad específica perseguida por la Administración pública al dictar
un acto concreto.

Por  ejemplo,  la  finalidad  específica  del  acto  que  convoca  un  procedimiento  de
selección de personal funcionario es la necesidad de cubrir determinados puestos de
trabajo.

El  fin  del  acto  administrativo  viene  siempre  establecido  por  el  ordenamiento  jurídico,
debiendo existir siempre una congruencia entre la finalidad del acto y su contenido.

Esta correspondencia finalidad­contenido se manifiesta en dos importantes principios:

Principio de proporcionalidad:  el acto debe contar siempre con el contenido más idóneo  para

alcanzar el fin perseguido por el acto administrativo.
Principio  favor  libertatis:  cuando  un  mismo  objetivo  puede  alcanzarse  a  través  de  varios
medios, debe elegirse el menos restrictivo para los derechos individuales.

Cuando un órgano administrativo dicta un acto administrativo para alcanzar un  fin distinto al previsto
específicamente  por  la  norma  jurídica  que  lo  regula,  se  produce  un  vicio  denominado  desviación  de
poder, el cual supone la invalidez del acto administrativo.

3.5.  La  forma  del  acto  administrativo:  el  procedimiento  de  elaboración
y su modo de exteriorización

La  forma  del  acto  administrativo  es  el  conjunto  de  trámites,  requisitos  y
formalidades  necesarias  para  producir  el  acto  administrativo,  así  como  la
forma de exteriorización del mismo.

Por elemento formal o  forma del acto administrativo se entiende el conjunto de  trámites, requisitos y

formalidades  necesarias  para  producir  el  acto  administrativo  (que  en  la  unidad  didáctica  siguiente
será  identificado  con  el  procedimiento  administrativo),  así  como  la  forma  de  exteriorización  del
mismo.  Conforme  al  artículo  34.1  LPAC  (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­
10565&p=20151002&tn=1#a34)  ,  el  acto  administrativo  debe  elaborarse  ajustándose  a  los
requisitos y al procedimiento establecido.

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Como  regla  general,  el  artículo  36.1  LPAC  (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­
10565&p=20151002&tn=1#a36) establece que los actos administrativos "se producirán por escrito a
través  de  medios  electrónicos,  a  menos  que  su  naturaleza  exija  o  permita  otra  forma  más  adecuada  de
expresión o constancia."

Es  decir,  la  forma  preferente  es  el  formato  electrónico,  admitiéndose  el  soporte  papel  únicamente
cuando  resulte  necesario  en  atención  a  la  naturaleza  del  acto  administrativo.  La  forma  escrita  ­en
soporte electrónico o en papel­ facilita el cumplimiento de dos exigencias del acto,  la motivación y la
publicidad.

a) La motivación

La motivación consiste en la expresión por el acto de los fundamentos de hecho y de derecho que lo
justifican. Permite, pues, al interesado conocer las razones por las que la Administración ha dictado
un  determinado  acto  administrativo  y  facilita  así  su  defensa  si  decide  impugnarlo.  No  es  obligatorio
motivar todos los actos administrativos. El artículo 35 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­
A­2015­10565&p=20151002&tn=1#a35)  solo  exige  a  la  Administración  que  motive  con  sucinta
referencia de hechos y fundamentos de derecho, los siguientes actos:

que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos,
que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos,
recursos  administrativos  y  procedimientos  de  arbitraje  (y  los  que  declaren  la  inadmisión  de
cualquiera de éstos),
que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos
consultivos,
que acuerden la suspensión de actos administrativos o la adopción de medidas provisionales,
que  acuerden  la  aplicación  de  la  tramitación  de  urgencia,  de  ampliación  de  plazos  y  de
realización de actuaciones complementarias,
que rechacen pruebas propuestas por los interesados,
que  acuerden  la  terminación  del  procedimiento  debido  a  la  imposibilidad  material  de
continuarlos por causas sobrevenidas,
que acuerden el desistimiento por la Administración en los procedimientos iniciados de oficio,
las  propuestas  de  resolución  en  procedimientos  sancionadores,  además  de  los  actos  que
resuelvan procedimientos sancionadores o de responsabilidad patrimonial,
que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales,
que deban motivarse en virtud de disposición legal o reglamentaria.

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Al margen de estos supuestos la motivación es facultativa, es decir, la Administración siempre puede,
si  así  lo  desea,  exponer  las  razones  de  hecho  y  de  derecho  que  han  motivado  determinado  acto
administrativo.

La  LPAC  exige  para  motivar  un  acto  administrativo  una  referencia  sucinta  a  los
hechos y fundamentos de Derecho que justifiquen el acto administrativo.

Lo que significa que no es necesaria una explicación exhaustiva, pudiendo ser escueta y
concisa, siempre que resulte suficiente para que el interesado conozca el contenido,
sentido y motivo (razones) de lo decidido por la Administración pública.

La  aceptación  por  parte  del  órgano  que  dicta  el  acto  administrativo  de  informes  o
dictámenes  de  órganos  consultivos  servirá,  por  sí  misma,  como  motivación  del  acto
administrativo,  siempre  que  se  incorporen  al  texto  del  mismo  (art.  88.6  LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­10565&p=20151002&tn=1#a88) ).

b) La publicidad del acto administrativo

La  publicidad  del  acto  administrativo  (notificación  y  publicación),  consiste  en  dar  a  conocer  el
contenido del acto administrativo a su destinatario o destinatarios (Unidad didáctica II).

Como excepción a la regla general, se admite la forma verbal del acto administrativo (art. 36.2 LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­10565&p=20151002&tn=1#a36)  ).  Su  ejemplo  más
habitual lo representan las órdenes dadas por los titulares de los órganos superiores a los inferiores en
el  seno  de  una  relación  jerárquica.  En  estos  casos,  solamente  se  prevé  que  cuando  sea  necesaria  la
constancia  por  escrito  del  acto  administrativo,  el  inferior  jerárquico  que  reciba  la  orden  verbal  la
transcribirá y firmará, identificando a la autoridad de la que procede.

En  el  caso  de  que  el  acto  administrativo  sea  una  resolución,  el  titular  de  la  competencia  deberá
autorizar una relación de las mismas que haya dictado verbalmente, con expresión de su contenido.

Por  razones  de  eficiencia,  cuando  tengan  que  dictarse  varios  actos  administrativos  de  la  misma
naturaleza  ­como  nombramientos,  concesiones  o  licencias­  podrán  refundirse  en  un  único  acto
administrativo  (art.  36.3  LPAC  (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­
10565&p=20151002&tn=1#a36) ).

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Como  excepción  a  la  regla  general,  se  admite  la  forma  verbal  del  acto  administrativo  (art.  36.2
LPAC).  Su  ejemplo  más  habitual  lo  representan  las  órdenes  dadas  por  los  titulares  de  los  órganos
superiores a los inferiores en el seno de una relación jerárquica.  En  estos  casos,  solamente  se  prevé
que, cuando sea necesaria la constancia por escrito del acto administrativo, el inferior jerárquico que
reciba  la  orden  verbal  la  transcribirá  y  firmará,  identificando  a  la  autoridad  de  la  que  procede.
Solamente  cuando  el  acto  administrativo  fuese  una  resolución,  el  titular  de  la  competencia  deberá
autorizar una relación de las mismas que haya dictado verbalmente, con expresión de su contenido.

Por  razones  de  eficiencia,  cuando  tengan  que  dictarse  varios  actos  administrativos  de  la  misma
naturaleza  –como  nombramientos,  concesiones  o  licencias–  podrán  refundirse  en  un  único  acto
administrativo (art. 36.3 LPAC).

Resumen de la unidad

En esta unidad didáctica se ha estudiado el concepto de acto administrativo, que consiste en una
declaración de voluntad, conocimiento, de deseo o de juicio de una Administración pública  en  el
ejercicio de una potestad administrativa distinta de la reglamentaria.

También  se  han  estudiado  las  diferentes  clasificaciones  de  los  actos  administrativos  y  sus
consecuencias jurídicas  más  relevantes,  para  finalizar  con  el  análisis  de  los  elementos  del  acto
administrativo: el elemento subjetivo, el contenido, el presupuesto de hecho, el fin y la forma.

Referencia normativa.

Constitución  Española  de  1978  (https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­1978­

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Ley  39/2015,  de  32  de  octubre,  de  Procedimiento  Administrativo  Común  de  las
Administraciones  Públicas  (LPAC).  (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­
10565&p=20151002&tn=2)
Ley  40/2015,  de  32  de  octubre,  de  Régimen  Jurídico  del  Sector  Público  (LRJSP).
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­10566&p=20151002&tn=2)
Ley  29/1998,  de  323  de  julio,  reguladora  de  la  Jurisdicción  Contencioso­administrativa.
(https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­1998­16718)

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A utor Prof. Dr. Alejandro Román Márquez.

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