Problemas internos (Pobreza)

Introducción
La pobreza es un fenómeno que tiene muchas dimensiones, por lo que no existe una única
manera de definirla. Para efectos de su estudio práctico, la mayor parte de las veces, la
pobreza se ha definido como la incapacidad de una familia de cubrir con su gasto familiar
una canasta básica de subsistencia. Este enfoque metodológico clasifica a las personas como
pobres o no pobres.
Similarmente, en el caso de que el gasto familiar no logre cubrir los requerimientos de una
canasta alimentaria, se identifica a la familia como pobre extrema. Combinando ambas
definiciones, una familia puede ser no pobre, pobre o pobre extrema. Si bien existen otras
aproximaciones metodológicas muy importantes, ésta es la más extendida, por lo que se
utilizará como principal referencia para el análisis del problema de la pobreza en el Perú.
En una economía de mercado, el Estado tiene un rol muy importante que cumplir en la lucha
contra la pobreza, para permitir un mayor grado de igualdad de oportunidades. Atacar el
problema de la pobreza es una necesidad, no sólo por razones humanitarias, sino también por
razones económicas. La pobreza es un círculo vicioso que, además de tener efectos graves
sobre la calidad y niveles de vida de los peruanos pobres, afecta las posibilidades de
crecimiento económico y estabilidad social y política. Las familias que enfrentan una
situación de pobreza se ven afectadas por secuelas en la nutrición, en la salud y en la
capacidad para recibir instrucción que en muchos casos no pueden ser remontadas, aunque
los ingresos mejoren. Una población pobre tiene una baja expectativa de vida, sufre de altas
tasas de incidencia de enfermedades, es mano de obra poco calificada y, por todo ello,
constituye una fuerza de trabajo poco productiva.
En los últimos 10 años, el Perú, como otros países de la región, aumentó significativamente
los recursos destinados a numerosos programas sociales para aliviar la pobreza y favorecer
el desarrollo de la población de menores recursos. Diversos elementos de juicio sugieren que
se puede mejorar la efectividad de estos programas significativamente.
Aún con limitaciones, estos programas, aunados a la estabilidad económica y al crecimiento
económico general, permitieron una reducción importante de la pobreza hasta 1997. Sin
embargo, es probable que la recesión económica de los últimos 2 años haya producido un
deterioro de la situación, para lo cual no se cuenta todavía con indicadores.
Todo lo anterior señala la necesidad de analizar, de manera técnica, la magnitud del problema
y las opciones de política que pueden ser más efectivas para atender este problema tan
importante.

1. La pobreza.

Según el censo de población 1993, existe en el país más de 12 millones de habitantes en

condición de pobreza del total de 22'639 mil personas2. En el país más de 6 millones de
peruanos viven en extrema pobreza, es decir, que poseen más de dos carencias o bien que no
satisfacen las necesidades de alimentación (INEI, 1994b). Es decir, que el ingreso familiar
no alcanza para cubrir el gasto de la canasta básica de alimentos . Según CUANTO, 1996, de
cada cinco personas en el país, una padece hambre. Los más pobres se ubican en el área rural
(comunidades campesinas y comunidades nativas).
La evolución de la pobreza según el método de la línea de pobreza, de 1994 y 1996, la pobreza
se ha incrementado del 41.2% a 44.2% respectivamente (CUANTO, 1996).

En la década de los ochenta la región latinoamericana ha experimentado serios problemas de

deuda externa, altas inflaciones, fuga de capitales y crisis de balanza de pagos. El Perú no ha
sido ajeno a estos problemas, pues las políticas aplicadas -similares a la de los otros países-
durante dicha década ocasionaron que al iniciar la presente década se tenga una inflación de
7,650%, el Producto Bruto interno(PBI) de 1981 a 1990 haya caído a una tasa promedio de
1.2% anual, la Inversión Extranjera sólo representara en 1990 el 3.6% de nuestro PBI.
En la presente década, la mayoría de los gobiernos latinoamericanos -unos antes y otros
después- reorientaron sus políticas hacia la economía de libre mercado. Los resultados son
evidentes: la región creció desde 1991 a una tasa promedio de 3.3%, la inflación descendió
de 199.6% en 1991 a 10.2% en 1998, el flujo de inversión extranjera hacia la región
prácticamente se quintuplicó (paso de US$ 10,955 millones en 1991 a US$ 53,195 millones
en 1998).
Si observamos el comportamiento de las variables anteriores podemos afirmar que la
tendencia negativa de crecimiento de la región, generada por políticas equivocadas, ha sido
revertida. Pero se debe evidenciar que en estos dos últimos años el crecimiento en la región
se ha reducido debido a dos shocks de origen externo. El primero, es el fenómeno de El Niño
que afectó seriamente la producción agrícola y la pesca, así como también ocasionó
destrucción de viviendas y obras de infraestructura. El segundo, las crisis financieras
iniciadas en el Asia que se trasmitieron hacia América Latina por la vía del comercio, las
finanzas y las políticas para hacer frente dicha crisis.
El comportamiento favorable de las principales variables que determinan el crecimiento
económico, el problema social expresado en la pobreza y extrema pobreza disminuye a tasas
muy lentas. Es decir se podría estar dando una falta de armonía entre el crecimiento
económico y la reducción de la pobreza, ya que dicho crecimiento no estaría generando las
oportunidades laborales necesarias para el creciente número de personas por lo que podemos
afirmar que el problema social está estrechamente relacionado con el desempleo y
subempleo.
En el lapso transcurrido de la década de los 90, la Deuda Externa Pública representó en
promedio aproximadamente el 78% de la deuda externa total, mostrando en dicho período,
una tendencia a descender ligeramente. En marzo de 1997 se realizó el cierre del Acuerdo de
Reestructuración de la Deuda Externa Pública del Perú y sus acreedores comerciales, también
conocido como Plan Brady, que implicó una importante reducción de dicha deuda. En
términos monetarios la Deuda Externa Pública pasó de US$ 25,196 millones en 1996 a US$
18,490 millones en 1998 y se estima para 1999 un monto de US$ 18,184 millones
La pobreza en el Perú ha sido medida siguiendo diversos métodos, entre las que podemos
mencionar:

a. El método de la línea de la pobreza o método indirecto. En este método la pobreza

estaría representada por un sólo indicador que puede ser el nivel de ingreso o el gasto.
b. El método de las necesidades básicas insatisfechas o método directo. Este método
permite captar la disponibilidad y el acceso a servicios básicos que son ofrecidos fuera
del ámbito de mercado.
c. El método integrado que combina los dos anteriores
Las estadísticas revelan que a fines de 1990 la pobreza extrema representaba el 26.8% de la
población mientras que para 1997 se estima que dicho porcentaje ha disminuido a 14.7% y
se planteó como meta para el 2000 un porcentaje de 11%.
Los estudios del Ministerio de Trabajo del Perú revelan que la problemática actual del empleo
tiene como causa los siguientes factores:

 La explosión demográfica de la década del 70 e inicios del 80, cuyos efectos se han
empezado a sentir porque en la actualidad se están incorporando al mercado laboral.
 Las equivocadas políticas económicas instrumentadas en las décadas pasadas.
 La rigidez de la legislación laboral de las décadas del 70 y 80 que desincentivaron la
generación de puestos de trabajo.
 El imperativo para las empresas de lograr la competitividad, han ocasionado que éstas
se desplacen a otras zonas donde el costo de la mano de obra sea aún menor.

a. La Pobreza Extrema.-

Como se sabe, se consideran pobres extremos a quienes aún destinando todos sus ingresos
a la compra de alimentos, no alcanzan a comprar la canasta básica alimentaria. Un
ejemplo pone de relieve lo absurdo de esta propuesta: una persona que invierte todos sus
ingresos en la compra de alimentos, tendría que comerlos crudos. Generalmente, se sabe
que incluso los más pobres de los pobres, a nivel internacional, dedican un 30 por ciento
de sus ingresos para el consumo de otras cosas que no son alimentos. De hecho, todos
sabemos que para no ser pobre es necesario también tener recursos para poder vestirse,
lavarse, cocinar, tener un techo y una cama, educarse y cuidar su salud. Siendo el
concepto de pobreza extrema una absurdo imposible, se le suele dar validez en el sentido
de considerar a aquellos que están lejos de superar su condición de pobreza. El problema
es que la distancia entre la línea de pobreza extrema y la línea de pobreza, como vimos,
es variable, debido a que las necesidades y patrones de consumo entre las regiones son
distintas. En ese sentido, es una medida que no mide a todos por igual.

b. Pobreza extrema por actividad económica.-

El análisis de la extrema pobreza por sector económico ha sido realizado a partir del
comportamiento de la PEA ocupada. De el se deriva lo siguiente. Los sectores en los que
aumenta el empleo en condiciones de pobreza extrema son hoteles y restaurantes,
comercio al por menor, transportes y comunicaciones, actividades inmobiliarias y el
sector agrícola. De todos estos sectores, el agrícola es el de mayor relevancia cuantitativa
ya que contribuye con ¾ partes de todo el empleo en situación de extrema pobreza,
siguiéndole el sector comercio al por menor que concentra el 9.8% de dicha categoría.
Por su parte los sectores en los cuales se reduce el empleo en dicha condición son: el de
reparación de vehículos automotores, la administración pública, electricidad -agua,
comercio al por mayor y la construcción. De todos estos sectores, el rubro de la
administración pública es quien ha concentrado cuantitativamente la mayor reducción de
trabajadores en esta condición.
Comparando Lima con el resto del país se aprecia que para el primer caso, han sido los
sectores de transportes y comunicaciones junto con el de restaurantes y hoteles quienes
 han concentrado el incremento del empleo en condiciones de pobreza extrema mientras
que para el resto del país los sectores con tales características han sido los de comercio al
por menor y aquellos denominados de actividades inmobiliarias. Aunque habría que
señalar que en el caso del departamento de Lima, las actividades que concentran el 83%
del empleo en estas condiciones - pobreza extrema- son el comercio al por menor, los
servicios personales y el rubro de restaurantes y hoteles. Para el resto del país, por su
parte, el sector agrícola concentra por sí solo el 77.8% del empleo en situación de pobreza
extrema. Le sigue el comercio al por menor y la manufactura. De otro lado, en el caso del
departamento de Lima, aparecen sectores como el de reparación de vehículos
automotores y el del comercio al por mayor como aquellos en los que la disminución del
empleo en condiciones de pobreza extrema se habría reducido en su totalidad. Para el
caso del resto del país no se aprecia sector alguno en el cual se haya observado un
comportamiento similar.

c. La pobreza en las zonas rurales.-

En el ámbito urbano, la pobreza extrema representa 9.3% del total de la población. En las
zonas rurales, en cambio, este indicador se eleva a casi el triple: 24.5%. Hay, sin embargo,
una mejoría: en 1994 este indicador llegaba 12.9% en el ámbito urbano, y a 29.5% en el
rural.
Aun así, la situación en las zonas rurales es dramática. Actualmente, casi uno de cada tres
habitantes en estas zonas es pobre extremo. Su pobreza está relacionada con la falta de
activos productivos (tierra, ganado, tecnología y crédito), así como con los bajos niveles
educativos y con una familia numerosa, según un estudio de Escobal, Saavedra y Torero,
hecho para GRADEen1998.
Ahora bien, ser pobre extremo en el Perú significa subsistir con S/. 3.60 diarios para
comer, transportarse, vestirse, curarse etc. Esta desesperante situación no es marginal:
afecta a unos 3.7 millones de peruanos. Es decir, al 15% de la población. El libre mercado,
al menos en el corto plazo, no muestra resultados alentadores. Debido al rápido
crecimiento urbano y a la migración , actualmente hay también más pobres en la ciudad.
Sin embargo, es en el campo donde están los pobres entre los pobres, especialmente en
las provincias alto andinas de la sierra sur y en las zonas rurales más alejadas de la
Amazonía.
Un estudio del CIES, hecho por Cecilia Lévano y Pedro Llontop del IEP (Instituto de
Estudios Peruanos) señala que son especialmente las poblaciones indígenas y las de la
sierra rural las que menos se han beneficiado del crecimiento del PBI y la reactivación
económica de 1993-1994. El gasto social per cápita, asimismo, se ha elevado de US$ 12
per cápita en 1990 a US$ 214 en 1996. ¿Por qué, si estas cifras son ciertas, no se ha
reducido la pobreza más rápidamente?.

Existen varias razones:

 El ritmo de crecimiento económico ha mostrado muchos altibajos. No ha permitido que

los ingresos fiscales (y por lo tanto, la capacidad de gasto) sean estables.
 El marco institucional muestra aspectos positivos, pero también negativos.
 Simplificando, puede sostenerse que el gobierno ejecuta dos tipos de programas sociales:
 De alivio de la pobreza, que son de corto plazo y tienen naturaleza temporal. Se dan vía
Foncodes y diversos programas (como el Vaso de Leche, apoyo alimentario, etc),
agrupados en los ministerios de la Presidencia y de la Mujer.
 De superación de la pobreza, con una óptica de largo plazo y que involucran inversión en
capital humano y a ministerios como el de Salud y el de Educación.
 Debido a este esquema algunos programas se duplican y, en general, se reduce la
eficiencia. Prueba de lo anterior es la forma cómo se ha distribuido el gasto social. En los
rubros más importantes, como agua potable, electricidad, atención en salud y educación,
hay un sesgo pro urbano, a pesar de que la mayoría de los más pobres son rurales.
En promedio, entre 1994 y 1997, el 63% del gasto social se ha dirigido a sectores urbanos
y sólo el 37% a sectores rurales. Como señalan Jorge Agüero y Ursula Aldana de
GRADE, en un estudio apoyado por el CIES, superar la pobreza en los hogares rurales
pasa por mayor y mejor educación, (en especial, para la mujer adulta, que en el campo
cumple importantes labores productivas) y por una inversión que permita elevar la
productividad (riego, semillas mejoradas, fertilizantes, acopio y distribución).
Adicionalmente, el 20% más pobre de la población se ha beneficiado con el 20%, en
promedio, del gasto social del gobierno. Mientras, el 20% más rico del país también ha
recibido, aproximadamente el 20% de este gasto. La distribución no ha sido lo
suficientemente progresiva.
 En el sector Educación se aprecia la regresividad. Del total de gasto público educativo en
educación primaria, el 19.4% se ha dirigido al 20% más rico de la población; en
secundaria, el porcentaje sube a 36.9% y en educación superior llega a 53.1%.
El 20% más pobre recibe sólo el 14.1% del gasto total en educación primaria, el 7.0% en
educación secundaria y sólo el 2.5% en superior. El mismo patrón se observa en Salud,
según estudios de E. Vásquez, R. Cortez y C. Parodi del CIUP (Centro de Investigaciones
de la Universidad del Pacífico).
 Lo anterior no debe llevar a pensar, ni remotamente, en un retorno al populismo. No hay
que olvidar que los gastos en Educación y Salud disminuyeron en más de 15%, en
términos reales, entre 1985 y 1990. Los equilibrios sociales no pueden lograrse a costa
de los desequilibrios macroeconómicos, como señala Carlos Parodi de la Universidad del
Pacífico.
 Tampoco deben ponerse en marcha programas asistencialistas (pan y circo), que sólo
incrementan la dependencia del Estado. Lo recomendable es aumentar la capacidad de
los pobres, para que ellos mismos cambien su situación.
 Estudios recientes del CIUP muestran una gran heterogeneidad entre los pobres extremos,
en cuanto a sus carencias y prioridades. Se necesitan programas flexibles, que en su
diseño, ejecución y evaluación incorporen a estos ciudadanos siempre ninguneados.

2. El Desempleo.

El alto desempleo, combinado con el déficit (incremento desproporcionado de las

importaciones con respecto a las exportaciones), reduce la demanda interna para productos
nacionales y la consecuente liquidación de la industria nacional. Esto causa una permanente
recesión de la producción nacional; por ejemplo, el consumo interno de productos marítimos
(pescado, etc.) se redujo mas del 3% en 1996. La industria pesquera no puede mantener los
niveles actuales de producción, ya que no es posible competir con los grandes monopolios
internacionales en busca de nuevos mercados en el extranjero. Al mismo tiempo, la menor
producción nacional, ajustada a la menor demanda interna, lleva a mas despidos y desempleo,
porque la demanda para fuerza de trabajo también se reduce. Por otro lado las empresas
imperialistas optimizan sus ganancias al reducir al mínimo la fuerza laboral empleada (es el
sector que menos empleo da en el Perú). La situación de crisis permanente es un círculo
vicioso muy característico del capitalismo burocrático, un capitalismo ligado a los grandes
monopolios y dependiente de las potencias imperialistas.
La crisis de la producción nacional se relaciona directamente al desempleo, subempleo, baja
demanda interna y aumento de Las importaciones de productos de consume del extranjero.
La economía peruana está orientada principalmente para la exportación de materias primes
y recursos naturales. y al mismo tiempo es un mercado para los productos comercializados
por los grandes monopolies multinacionales. Por lo tanto, la producción nacional de
productos para consumo interno (la industria nacional) se mantiene estancada y en constante
crisis.
En el Perú y en el resto del Tercer Mundo, la extracción de materias primas para la
exportación se basa en la explotación abusiva (super-explotación) de la fuerza de trabajo de
la clase obrera y campesinado principalmente pobre. Un ejemplo concreto es lo que ocurre
en la exploración y extracción de petróleo. Los monopolies imperialistas Occidental,
Chevron y Shell-Mobil imponen condiciones abusivas sobre pobres y humildes habitantes de
comunidades campesinas de la región Amazónica del Perú. Lo mismo ocurre en el sur del
país donde esta última empresa yanqui conduce trabajos de exploración del gas de camisea
en el departamento del Cusco. Por lo pronto mas de 400 campesinos pobres de la provincia
de La Concepción (Cusco) han elevado su voz de protesta señalando que los ejecutivos de la
Shell-Móvil a través de sus compinches del gobierno peruano les hacen trabajar mas de 12
horas al día en tareas de exploración en la jungla por el mezquino salario de US$ 3.40 dólares
al día (0.28 centavos por hora). Esto es casi nada comparado con el salario mínimo de un
obrero en los Estados Unidos (US$ 4.50 POR HORA) y el pago de no menos US$10.0 por
hora a trabajadores dedicados a la exploración de gas y petróleo, incluyendo las normas de
seguridad, higiene y seguridad social; pero en Perú estas mismas empresas imperialistas
explotan nuestras riquezas pagando un mísero salario a los trabajadores, sin proveer
protección alguna, ni que decir de la protección del ambiente porque han convertido los
lugares donde operan en virtuales vertedores de desechos tóxicos (caso de los centros mineros
y metalúrgicos). Las quejas de los campesinos del valle de la Concepción y Lares son justas,
porque ni siquiera tienen servicios de sanidad básica. La super-explotación impuesta par el
sistema imperialista se sustenta en la miseria del pueblo. El régimen de Alberto Kenyo
Fujimori no responde a las quejas y reclamos de los campesinos, "al gobierno de Fujimori no
le importa nuestros problemas. Las empresas multinacionales y sus coyotes peruanos nos
tratan como animales Somos seres humanos!" [Fuente: diario La República, Lima-Perú, 18
de Julio 1996]. El régimen de Kenyo Fujimori y el viejo Estado peruano mantienen la
exportación de materias primas y la super-explotación del pueblo peruano (relaciones
imperialistas de explotación) como los principales medios para obtener divisas. Estas divisas
son principalmente para pagar la deuda externa, y es exactamente por esta razón que todos
los préstamos del Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco Mundial y la oligarquía
financiera internacional, tienen como propósito principal el financiamiento y desarrollo de
infraestructuras (puertos, carreteras, etc.) para la exportación de las materias primas que son
útiles para Las grandes empresas monopolistas en Estados Unidos y Europa. Préstamos para
el beneficio de la banca internacional y los grandes monopolios, eso es lo que paga con su
sudor y sangre el pueblo peruano y los pueblos del Tercer Mundo. Estas relaciones de
explotación imperialistas no sirven para satisfacer Las necesidades del pueblo peruano, al
contrario, solo crean más opresión, miseria, hambre e ignorancia.
El desempleo en Perú afecta al 5.7 por ciento de la Población Económicamente Activa (PEA),
mientras que el 51.8 por ciento está subempleada y sólo el 36.5 por ciento cuenta con un
trabajo adecuado, aseguró hoy el consultor Fernando Villarán. En breves declaraciones a la
prensa, Villarán indicó que los desempleados son 680 mil 800 y que el PEA está constituido
por 11 millones 943 mil 859 individuos. De los que están empleados, el 35 por ciento trabaja
en el sector privado, el 10 por ciento lo hace en el público y el 53 por ciento labora por su
cuenta, añadió el analista en temas laborales, quien sugirió al gobierno crear oportunidades
de trabajo. El desempleo y la pobreza son los temas más importantes en este país andino,
según diversas consultas realizadas a la población, por lo que son tomados como banderas
por los candidatos presidenciales y del Congreso. En la lista de problemas sigue el del
analfabetismo, de lo cual la oposición culpa al gobierno de Alberto Fujimori, quien lo tuvo
en su poder desde 1990 hasta el año 2000. Sin embargo, Fujimori ha señalado que los
anteriores gobiernos (Fernando Belaunde Terry 1980-85 y Alan García Pérez 1985-90) no
hicieron nada para fomentar el empleo, ordenar al país y acabar con el terrorismo. Como va
la economía en el Perú a fines de este año aproximadamente unos 450 mil peruanos estarían
desempeñando trabajos por ingresos que apenas les permiten sobrevivir a él y su familia
(empleo de subsistencia). Por Clorinda Flores Además, el número de subempleados -con
sueldos promedio de S/. 450, por no estar calificados o laborar menos de 8 horas diarias- se
incrementó significativamente en lo que va del año y representan un poco más del 40 % del
total de la Población Económicamente Activa (PEA), que se estima en unos 10 millones. Sin
embargo, para el gerente general de la Federación Nacional de Cooperativas de Trabajo y
Fomento del Empleo (FENACOFEM), Julio Pacheco Torres, la tasa de empleo podría
recuperarse en 3 % hacia finales de este año, como consecuencia de la época navideña y la
temporada veraniega, aunque se mostró un tanto conservador en cuanto a la recuperación en
el comercio, porque la demanda interna aún sigue contraída. En declaraciones a CAMBIO,
dijo que el desempleo abierto (según cálculos de la Organización Internacional del Trabajo,
OIT) en el primer semestre de 1999, era de 9,8 %, es decir, cerca de un millón de peruanos
están en condición de desempleados. "Pero el problema principal es el subempleo, que con
el desempleo abierto suma cerca del 50 % de la PEA (casi 5 millones)". Al hacer una
explicación del subempleo, Pacheco dijo que primero se tiene en cuenta el nivel de ingresos;
segundo, las horas de trabajo, que son pocas porque no hay oportunidad, por tanto, los
ingresos son bajos. "En el primero, sobre el nivel de ingresos, laborando más horas, los
ingresos de los trabajadores no son suficientes porque carecen de educación adecuada, es
mano de obra no calificada; cerca de 4 millones de personas están en esa condición, con un
promedio de ingreso de 400 a 450 nuevos soles mensuales", comentó. Esas personas están
principalmente ubicadas en los sectores C y D, pero también hay muchos profesionales que
no tienen opción para desarrollar sus especialidades y se dedican a otras actividades entre
ellas el taxi.

a) Desempleo juvenil.-
 En junio de 1998 la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo
adoptó una resolución sobre el empleo juvenil en la que se declaró:
«Consciente de que en muchos países los jóvenes, en especial los de 15 a 24 años de
edad enfrentan dificultades cada vez mayores para ingresar en el mercado de trabajo
y que ello constituye no sólo una amenaza para la paz social sino también un
obstáculo para el desarrollo de la persona y de toda la sociedad.» Esta resolución
invoca a los Estados Miembros a los empleadores y a los trabajadores y sus
respectivas organizaciones que otorguen una prioridad especial a políticas y
programas que puedan facilitar la inserción laboral de los jóvenes. El presente estudio
sobre el desempleo de los jóvenes en cuatro países andinos (Colombia, Ecuador, Perú
y Venezuela) reúne un conjunto de datos de análisis orientados hacia una
interpretación del fenómeno y propuestas de políticas y programas basados en la
experiencia adquirida en los países de la subregión andina y de América Latina.
Como en otras regiones del mundo, las tasas de desempleo de los jóvenes (15-24
años) son dos veces más altas que las de los adultos. El desempleo de las mujeres
jóvenes es más alto que el de los varones. El desempleo de los jóvenes está
fuertemente correlacionado con niveles de educación y el ingreso del hogar. El alto
desempleo de jóvenes constituye un desperdicio de recursos que perjudica el
crecimiento económico, genera exclusión social y socava la cohesión de las
sociedades. Para conseguir más empleos de calidad para los jóvenes se propone un
conjunto de políticas y programas que descansen en un marco macroeconómico
propicio, un mercado laboral eficiente, políticas activas de empleo, programas de
capacitación profesional adecuados y servicios de empleo de amplia cobertura. Se
otorga particular énfasis a los programas de capacitación laboral para jóvenes de
hogares pobres que han demostrado ser una respuesta a las dos debilidades más
relevantes de este grupo vulnerable del mercado laboral, que son la falta de acceso a
una capacitación profesional básica, así como de experiencia laboral. En base a los
datos, análisis y propuestas presentados en esta contribución, se espera ampliar y
enriquecer el debate en torno a uno de los problemas más agudos del mercado laboral
en los países andinos. La Tasa Promedio Anual de Desempleo de los jóvenes que
residen en el área urbana del país en 1997, fue de 14,6% que en términos absolutos
representan a 273 mil jóvenes desempleados.
La Tasa de Desempleo Urbano de los jóvenes, se define como el porcentaje de
jóvenes de 14 a 24 años que no tienen trabajo y lo están buscando activamente con
respecto a la Población Económicamente Activa de este mismo grupo de edad. Este
tipo de desempleo también se conoce como Desempleo Abierto. Las diferencias por
sexo muestran que la Tasa de Desempleo juvenil es mayor en las mujeres 16,1%, que
en los hombres, 13,3%. Esto se debe a que existe un mayor numero de mujeres de 14
a 24 años presionando en el mercado laboral por un puesto de trabajo.

b) La situación laboral de los jóvenes de las zonas urbanas.-

Es útil como primera aproximación de la situación laboral de los jóvenes de 15 a 24
años tener una idea respecto a en qué ámbitos se desempeñan los jóvenes. Los datos
del ermiten en base de la información disponible, descomponer la población total de
jóvenes, en dos grupos retenidos: los adolescentes de 15-19 años y los jóvenes adultos
 de 20-24 años, respecto de una actividad formativa (escolarizados), o laboral
(activos); y, una tercera categoría híbrida de inactivos no escolarizados. Dichos datos
se refieren a dos años distintos, 1990 (o fines de los ochenta) y 1997 (salvo el Perú).
Para el año 1997, en Colombia y Ecuador, aproximadamente un 67% de los jóvenes
de 15-19 años eran escolarizados, un 57% en Venezuela y un 46% en Perú. Se nota
una progresión significativa de 6 puntos porcentuales en la tasa de escolarización de
este grupo de jóvenes solamente en Colombia, entre los años 1988 y 1997.
Para el grupo de 20-24 años la tasa de escolarización varía entre 14% en Perú hasta
un 35% en Ecuador, con posiciones intermedias en Venezuela y en Colombia.
Es importante notar que estos datos se compilan en base a matrículas que pueden
diferir deasistencia efectiva. De hecho se sabe que existe una marcada deserción
escolar en secundaria, pero que no se dispone de datos confiables al respecto.
En cuanto a la situación laboral de los jóvenes, en promedio, un jóven de cada tres
del grupo de 15-19 años se encuentra activo, mientras que en el grupo de 20-24 años
son dos jóvenes de cada tres. Estas proporciones disminuyeron en Colombia, pero
aumentaron en Ecuador y Venezuela.
Los jóvenes (15-24 años) representan un poco más de un cuarto de la PEA total en
los 4 países en 1997, pero dentro del total de ocupados representan menos del 20%
en Colombia y más del 40% en Ecuador con proporciones semejantes a su peso
relativo en la PEA en Perú y Venezuela . Como era de esperarse, la proporción de
jóvenes en el total de desocupados es mucho mayor a su peso relativo en el total de
ocupados y se halla entre 45% y 50%.

c) El desempleo en los jóvenes.-

El desempleo de los jóvenes de 15-24 años en las áreas urbanas alcanzaba en 1997:
26.4 por ciento en Colombia; 18.9 por ciento en Ecuador; 13.2 por ciento en Perú y
18.0 por ciento en Venezuela. En promedio de los cuatro países, la tasa de desempleo
de los jóvenes era 2.6 veces más alta que la de los adultos. Esta proporción constituye
el aspecto más preocupante sobre el cual hay que apuntar la investigación. Una
primera aproximación es que se trata de un fenómeno general, compartido tanto por
países que han pasado por un período largo de crecimiento económico alto y
sostenido, que por países que conocieron un crecimiento más irregular.
En una muestra de 16 países de las Américas, Asia y Europa los cuatro países andinos
se ubican en un rango intermedio, en orden ascendente entre los dos extremos de la
muestra de países, Japón (7.5%) por un lado y España (39%) por el otro. En la
actualidad la mediana de la muestra (18.4%) pasa entre Venezuela y Ecuador.
Desagregando la tasa de desempleo por sexo y grupos de edades para Colombia
(1988-1997); Ecuador (1990-1997); Perú (1989-1997) y Venezuela (1990-
1997)observamos lo siguiente: Para los períodos considerados, la tasa de desempleo
de los jóvenes de ambos sexos de 15-19 años está casi siempre por encima de la de
los jóvenes de 20-24 años (salvo contadas excepciones, como es el caso de las mujeres
en Lima Metropolitana en 1992 y 1994), y que a su vez está por encima de la tasa de
desempleo de los adultos. Este fenómeno es regular a lo largo de los períodos
observados, es decir, la tasa de desempleo de los jóvenes es regularmente un múltiple
de la tasa de los adultos. Además, se puede observar que los jóvenes desempleados
 representan aproximadamente 50% del total de desempleados (menos en Perú ymás
en Venezuela), proporción muy por encima de su participación en la ocupación total
Otro fenómeno recurrente es que la tasa de desempleo de las mujeres es casi siempre
más alta que la de los hombres, y esto se observa para los tres grupos de edades tanto
jóvenes como adultos. En promedio, para 1997, de los cuatro países, la tasa de
desempleo de las mujeres jóvenes es 1.4 veces más alta que la de los varones. Para
las mujeres adultas, la tasa es 1.9 veces más alta que la de los hombres. Como
consecuencia, las mujeres jóvenes representan entre 50% y 60% del total de
desempleados jóvenes, salvo en Venezuela (30%).
En general, se puede observar que si bien la trayectoria de la tasa de desempleo de
los jóvenes sigue muy de cerca a la de los adultos, también se aprecia que el aumento
del desempleo de los jóvenes es más agudo que el de los adultos, e inversamente,
cuando bajan las tasas, la de los jóvenes lo hace en menor proporción a la de los
adultos, e incluso pueden aumentar, o simplemente éstas no bajan. Esto se observa
nítidamente en los últimos años, en un período de alza del desempleo en Colombia y
en Venezuela, pero existen sin embargo, ejemplos contrarios en algunos años y
países.

d) Salarios.-

El nivel del salario de los jóvenes es de sumo interés para el empleo de los mismos,
y ello en razón a dos elementos. Resulta de interés conocer el nivel del salario de los
jóvenes con relación al salario de los adultos. Se asume que si el salario de los jóvenes
estuviera muy cerca al de los adultos ello tendría en general, un efecto negativo en el
empleo de los jóvenes, dado un nivel salarial que estaría muy por encima del valor
estimado de la experiencia laboral. Asimismo, sería interesante conocer el nivel
absoluto del salario de los jóvenes en comparación con el salario mínimo vigente, por
ejemplo. Esto permitiría tener otra perspectiva sobre el nivel relativo del salario de
los jóvenes.
El indica la proporción del salario de los jóvenes en relación con el de los adultos,
para dos sectores, la industria y los servicios en los cuatro países andinos. El patrón
que emerge es bastante claro y compartido entre los cuatro países. Los jóvenes de 15-
19 años exhiben un salario que representa el 40% del salario de los adultos,
generalmente un poco más en el sector industria y un poco menos en el sector
servicios. En Venezuela, en promedio del período, esta proporción es más alta, es
decir, 57%. El salario promedio de los jóvenes de 20-24 años se ubica en promedio
en un rango de 60%-70% del salario de un adulto.
Estas proporciones, para los jóvenes de 15-19 años, del 40% del salario de un adulto
y del 65% para los jóvenes de 20-24 años, son más o menos estables a lo largo de los
años y parecen reflejar las condiciones del mercado, es decir, la valoración por parte
de las empresas de la escasa experiencia laboral de los jóvenes.
En relación al salario mínimo, el nos enseña el nivel del salario promedio de los
jóvenes en los cuatro países para diferentes años. La situación parece variar de país a
país, pero en todos los países los salarios de los jóvenes se hallan muy cerca o por
encima del salario mínimo vigente. Como era de esperarse, los jóvenes de 20-24 años
exhiben un salario más alto que los del grupo de 15-19 años en relación al mínimo,
 en una proporción entre 110% y 175%, mientras que para el grupo más joven tal
proporción varía entre 74% y 119%.
Es preciso notar que el único país en donde el salario mínimo ha mantenido su valor
real durante el período considerado es Colombia. En los demás países el salario
mínimo aunque haya recuperado algo de su valor real en los últimos años, todavía se
encuentra muy por debajo de sus niveles de 1980. Esto explica por ejemplo que en
Perú el salario de un joven alcanza hasta casi cuatro veces el salario mínimo, dado
que precisamente en 1993 éste representaba una octava parte de su nivel de 1980.
Por lo tanto, el ratio que resulta del salario de los jóvenes con el salario mínimo no
pareciera indicar un nivel que podría implicar consecuencias negativas para el
empleo.
Abundando en el mismo sentido, otra señal es el diferencial de salario entre mujeres
y hombres. El enseña los datos relevantes para los cuatro países. Salvo en Colombia,
en donde para los tres grupos de edad los salarios entre mujeres y hombres parecen
equipararse, en los demás países las mujeres perciben en promedio un salario inferior
en un 30% al de los hombres, sin embargo, a pesar de tener salarios más bajos, las
tasas de desempleo de las mujeres suelen estar por encima de las de los hombres. Esto
indica que otros elementos además del nivel del salario influyen en el desempleo de
las mujeres. Además, es preciso notar sobre todo en Ecuador y Perú, que las mujeres
adultas perciben un salario proporcionalmente más bajo comparado con el salario de
los hombres, así como el de las mujeres jóvenes, o sea, la discriminación salarial en
contra de las mujeres es más severa para las mujeres adultas que para las jóvenes.
A nivel internacional, son muchos los países que particularmente, a partir de los '80
han introducido un salario mínimo específico para los jóvenes, el cual se ubica por
debajo del salario de los adultos. No es cierto que eso haya aliviado o mejorado la
situación laboral de los jóvenes. La evidencia empírica en cuanto a la relación entre
cambios en el salario mínimo y el empleo de jóvenes no demuestra que ésta sea
siempre negativa. Ni la teoría, ni la evidencia empírica soportan plenamente este
planteamiento. Si en algunos países se ha podido observar un efecto negativo, en la
mayoría, esta evidencia es muy débil o inexistente (Ghellab, 1998). Mucho depende
del nivel relativo del salario mínimo, de las características del mercado laboral y del
período considerado.

3. Causas de la pobreza

La pobreza más grave se encuentra en las zonas rurales, donde algunos indicadores de calidad
de vida son comparables con el nivel promedio de países africanos. En estas zonas del país,
la pobreza es más difícil de superar por la conjunción de diversos factores que la explican:
baja productividad, desnutrición infantil, menor acceso y baja calidad de la educación rural,
lejanía, falta de acceso a infraestructura y servicios básicos, barreras culturales, etcétera. Ello
explica por qué tanto en el Perú como en otros países los mayores éxitos frente a la pobreza
rural se logran en el campo de programas de alivio y no de superación de la pobreza.
El reto fundamental es elevar la capacidad de generación de ingreso de los pobres rurales, lo
que se ha intentado desde diversas estrategias, tanto en el país como en el extranjero. El
debate sobre cómo enfrentarlo generó posiciones diferentes. De un lado, algunos miembros
del Task Force pusieron mucho énfasis en la necesidad de desarrollar proyectos productivos,
en comparación con los programas de asistencia social y de desarrollo de infraestructura
económica y social. Según esta perspectiva, el apoyo a proyectos productivos debiera darse
en el marco de programas de desarrollo rural integral, que incluya asistencia técnica y
aspectos de competitividad en mercados regionales y nacionales, e incluso internacionales,
aunque ello sólo se logre en el mediano o largo plazo. Al respecto, otros miembros señalaron
que existe una larga historia de fracasos en la promoción de proyectos productivos, tanto
desde el sector público como de las ONG, por lo que el diseño tendría que ser muy cuidadoso
para lograr los objetivos propuestos. Según esta perspectiva, es preferible enfatizar el apoyo
del Estado en el desarrollo de condiciones para que los pobres accedan en mejor pie a
mercados regionales, lo que incluye un mayor énfasis en el desarrollo de infraestructura
económica, la coordinación e información entre agentes y la asistencia técnica, en
comparación con el apoyo directo del Estado en proyectos productivos.
Se consideró pertinente analizar en mayor detalle las causas de la baja capacidad de
generación de ingresos del poblador rural, que explica no sólo la pobreza rural sino también
la urbana, de acuerdo al diagnóstico planteado por Richard Webb en el I Foro sobre Pobreza,
en 1998. En dicha ocasión, Webb formuló el siguiente diagnóstico:
"Así, la causa central de la pobreza extrema sigue siendo la bajísima productividad del
minifundista, factor que determina no sólo un paupérrimo nivel de vida en el campo sino
también un muy bajo salario de oferta en la ciudad. Los instrumentos que se han aplicado
para elevar esa productividad son muchos, y la historia de esos esfuerzo s, en el Perú como
en el resto del mundo, es larga. Las estrategias para el desarrollo rural han priorizado por
momentos el esfuerzo colectivo local (‘desarrollo comunal’), la reforma agraria y el ‘capital
humano’. Cada una de estas grandes estrategias ha tenido eco en el Perú".
Dicha ponencia planteaba tres posibles estrategias para enfrentar la pobreza rural: (i)
desarrollar una revolución verde peruana, que aumente el nivel de productividad e ingresos
agrarios, (ii) promover las actividades no agrícolas y (iii) promover la migración de parte de
la población rural a áreas urbanas.

4. La lucha contra la pobreza

En 1995, el Perú tiene sólidos logros que exhibir. Los principales problemas que asumió el
gobierno en 1990 -hiperinflación y terrorismo- han sido superados y ello ha sido bien recibido
por los inversionistas, que han convertido al Perú en una plaza preferida para el desarrollo de
nuevos proyectos. Sin embargo, pese a los innegables avances realizados, el Perú enfrenta
un nuevo desafío, que es la lucha contra la pobreza. El gobierno reconoce que los logros
alcanzados no se consolidarán si es que el país no hace un esfuerzo real para que los
beneficios de la modernidad alcancen a los estratos más deprimidos del país, que constituyen
un importante porcentaje de la población nacional.
En el último quinquenio, el Perú ha realizado importantes esfuerzos para enfrentar el
problema de la pobreza en el país. En ese sentido, la estabilización de la economía y la
pacificación alcanzada han sido fundamentales para dotar al país de un mejor entorno para la
ejecución de programas de desarrollo en las zonas más deprimidas. Paralelamente, el
gobierno destinó importantes recursos -dentro de lo disponible- para el desarrollo de
programas de alivio a la pobreza, coordinando con la sociedad civil, elevando el nivel del
gasto social en más de 40% y mejorando la calidad del mismo.
Así, entre 1991 y 1994, el porcentaje de la población peruana en situación de pobreza
disminuyó en 13% (con resultados más auspiciosos en la lucha contra la pobreza extrema,
que se redujo en 17%). Pese a los logros alcanzados, el problema de la pobreza sigue vigente
en el Perú de hoy, donde más del 40% de la población vive en estado de pobreza y cerca del
18% se encuentra en una situación de pobreza extrema.
Conciente del desafío que representa el problema de la pobreza para un país que avanza hacia
el desarrollo, el gobierno se ha fijado como meta reducir en un 50% la pobreza extrema en el
Perú para el año 2000. Para ello, se ha propuesto destinar el 40% del presupuesto nacional al
gasto social, focalizándolo en programas de alivio y reducción de la pobreza, con especial
énfasis en la provisión de los principales servicios sociales -como educación y salud-, lo que
permitirá que el crecimiento no sólo se acelere, sino que aumenten las oportunidades de
empleo.
Este nuevo reto del Perú ha sido bien recibido por la comunidad internacional, que sigue con
interés los esfuerzos que nuestro país realiza para consolidar su proceso de desarrollo. Así,
el gobierno peruano ha logrado un significativo apoyo del Grupo Consultivo o Mesa de
Donantes reunido recientemente en París, donde representantes de 11 países desarrollados y
13 organismos internacionales expresaron su apoyo a las reformas económicas llevadas a
cabo por el Perú y acordaron otorgar al país recursos por US$ 940 millones, que serán
destinados en forma prioritaria, durante 1996, a financiar programas destinados a reducir la
pobreza, con énfasis en el desarrollo de programas de salud, educación, justicia, y la
consolidación de la pacificación.