Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM
Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM
A cidade, os
comportamentos
e as leis
Carlos Nelson Ferreira dos Santos (1943-1989)
Arquiteto e Urbanista pela Universidade do Brasil
Chefe do Centro de Pesquisas Urbanas (CPU)–IBAM entre 1975 e 1988
Publicado originalmente na Revista de Administração Municipal n.º 186,
janeiro e março de 1988.
Há um conto de Allan Poe de
que gosto muito. Chama-se A Morte
Rubra. Uns aristocratas no Renas-
cimento sabem que a área em que
estão vivendo será assolada por uma
peste e decidem se juntar em um pa-
lácio e se trancar lá dentro. Passam a
festejar, com muita comida e bebida,
enquanto a Morte Rubra campeia lá
fora. Esperam voltar depois de sua
passagem.
Acontece que, com o tempo,
a situação foi ficando chata.
Depois de todas as bebedeiras,
comenzanias e adultérios possí-
veis, eles têm de inventar algu-
mas novidades para se distrair.
Alguém tem a ideia de fazer um
baile à fantasia. Quando chegas-
se meia-noite, a melhor fantasia
ganharia um prêmio. Trata-se de
Allan Poe, entra um bocado de
Julho/Agosto/Setembro de 2009
morbidez nessa história. O cas-
telo tem uma porção de relógios
que vão marcando os minutos
fatais antes da meia-noite, até
que, na sala mais monumental,
o maior de todos soa, e entra
triunfalmente um personagem
que arrasa todos os outros.
Ganha o prêmio, não sei se de
luxo ou de originalidade, mas,
de qualquer jeito, é coroado por ter
se vestido de Morte Rubra.
Pedem, então, que o mascarado
tire a fantasia para que todos saibam
quem é. E ele diz: “Que fantasia?
Eu sou a morte rubra”. Ao que os
outros, apavorados, respondem:
“Mas, estava tudo trancado... Como
você conseguiu entrar aqui?” E a
Morte Rubra: “A minha dificuldade
era maior do que a de vocês, pois
recebi ordens para pegar todos ao
A CIDADE
mesmo tempo e não sabia como...”
Comecei de propósito pela te-
mática do isolamento urbano dos
ricos porque acho que a questão
habitacional nas metrópoles brasi-
leiras, tão diferenciada... é sempre
a mesma. Levamos até à exacerba-
ção na década passada um modelo
de urbanismo, nos meus termos,
de forte conteúdo emblemático
e metafórico. Durante quase um
século, forçamos as tendências
a uma segregação espacial que, a
par de ser uma das expressões da
sociedade, lhe dissesse exatamente
o que desejava ouvir. Em outros
termos, pelo que acabo de dizer,
não eximo ninguém de culpa. Não
estou atirando pedras no poder
autoritário que nos comandou e
coisas assim...
Farejo que, há cem anos, se
Ano 54 - Nº 271 3
Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM
constrói uma evolução da socie-
dade urbana brasileira em direção
a determinado modelo desejável,
da mesma forma que se amarra a
cenoura na frente do burro para
fazê-lo andar. Desde os planos
de Pereira Passos para o Rio de
Janeiro e os de Aarão Reis para
Belo Horizonte, as tendências
são claras e emblemáticas. O País
quer se rever, de repente, como a
nova sociedade. Não é mais o penúl-
timo da América Latina a libertar os
escravos e a se proclamar República.
Renega um passado de muito peso,
muito conservador, em favor de
um futuro que almeja que chegue
rápido. Precisa se orgulhar com
a história que ainda não fez, mas
que fará. Futuro que tem a ver com
progresso e industrialização, et pour
cause, com processo de urbanização.
A sociedade parece se embeber por
inteiro da ideia. Enlouquece, apesar
de se desdobrar em múltiplos níveis
e desejar diferentes coisas. Todos,
porém, estão dispostos a se atirar, a
chegar na frente para comer a sucu-
lenta maçã urbana e vão aceitando,
em definitivo, qualquer maneira de
virarem seus donos.
Não farei um retrospecto da
recente história urbana brasileira.
Todos conhecem o assunto tão
bem como eu. No final dos anos
70, chegamos a uma perfeição de
Morte Rubra. Outro dia saiu em um
jornal do Rio algo que me fez muito
satisfeito (a glória do pesquisador
é descobrir uma prática simétrica
às suas idealizações...). Em um dos
conjuntos mais caros e exclusivos
em Jacarepaguá, onde os milionários
se trancam bem para que “a peste
fique do lado de fora”, ocorreu
um escândalo. Uma das quotas do
condomínio foi comprada por um
dos senhores da seita do Reveren-
do Moon. De repente, para grande
desassossego dos moradores, seus
Ano 54 - Nº 271
filhos estavam tendo a cabeça fei-
ta. Sofriam lavagem cerebral e se
convertiam.
Ficaram nervosos... Foi bom,
porque a Prefeitura da Cidade do
Rio de Janeiro lavou as mãos. Ali
dentro, quem regia eram os morado-
res. Nenhuma lei impedia que o Rev.
Moon comprasse, a título particular,
uma casa. O que se passou depois
era problema de quem quis se isolar.
Pois é... a Morte Rubra entrou.
Fico pensando que “outros tipos de
peste” estão entrando nos condomí-
nios exclusivos e rios de conjuntos
habitacionais para pobres, seus
opostos simétricos no espaço e na
hierarquia social, mas seus iguais
quanto à proposição. Guetos iguais.
O que está acontecendo nas
cidades brasileiras agora? A bus-
ca da resposta, que afinal atende
às cinco questões que me foram
dirigidas, é intrigante. Pela pri-
meira vez, está sendo gerado o
cidadão como produto histórico.
No momento, o óvulo começa
a ser fecundado. Gorará? Vai
crescer? Sairá direito ou faltará
algum pedaço? Não sei, mas o que
aconteceu no ano passado no Bra-
sil foi um autêntico movimento
urbano. O maior dos movimentos
urbanos que já tivemos. Feito
por quem? Por que camadas?
Classes médias, sem dúvida. To-
dos nós estávamos lá. Camadas
populares? Quais? Um milhão de
pessoas em uma praça ou em uma
avenida no Rio ou em São Paulo
é realmente muita gente ou ainda
não é nada? Que peso isso teve
nas mudanças políticas e que grau
de consciência especificamente
urbana havia naqueles aglome-
rados de gente? No Rio, aliás, a
última eleição para governador
pode ser passada pelo mesmo
crivo, pela mesma peneira.
Eis o dilema brasileiro. Trata-se
do “país descoberto” que recebeu
todas as suas leis prontas, inclusive
as que são a base das regulamen-
tações urbanas. A lei de verdade,
porém, deve ser a formalização
de comportamentos. Primeiro,
o consenso e o comportamento;
em seguida, a lei, que é como uma
eternalização ritual. Nosso País se
habituou com leis não oriundas do
comportamento ou do consenso da
população. E, por falar em desen-
volvimento urbano, o que pode ser
consenso e comportamento em 100
anos de frenesi? Explico melhor: o
único acerto possível parece ser o
próprio frenesi da urbanização feita
“na marra”.
Estou lidando com a noção de
diversidades dentro de uma hege-
monia. Que a moldura hegemô-
nica seja clara, nem discuto. Seria
ofender a inteligência de vocês,
ensinar-lhes o padre-nosso. O que
me preocupa, porém, não é de que
se constitui a moldura, mas quais
foram as pinceladas desse quadro
e como foi pintado de fato. Quero
saber se já podemos nos distanciar
para ver se é paisagem, interior ou
retrato.
De repente, diante de uma pro-
posta hegemônica de urbanização
que visava chegar inevitavelmente
aonde estamos chegando, houve
milhões de propostas caudatárias
se encaixando. Todas elas, no fun-
do, muito vorazes. Sem nenhum
pieguismo, os pobres vêm para
as cidades com a mesma fome da
classe média e dos “novos man-
dões” que são os velhos de sempre.
Todos perceberam que a cidade era
o emblema e, ao mesmo tempo, o
que representava: o momento his-
tórico. Como fazer, em cima disso,
emergir “leis”?
Gosto do esforço louvável
do pessoal do CNDU no fim
do governo passado. Remaram
Julho/Agosto/Setembro de 2009
Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM
contra a maré. Com toda minha
irreverência, tiro o chapéu para
estes homens sérios. Porém,
com toda a tranquilidade, des-
confio que fizeram algo inútil.
No começo do ano, surgiu um
trabalho do tipo dos que me angus-
tiam, encostando-me na parede em
definitivo na minha vocação real de
desenhador da forma, de proposi-
tor de uma morfológica. Afinal, sou
um arquiteto. Tratava-se de propor
seis novas cidades em Roraima, a
última fronteira. Cidades com 600
habitantes na sede; em todas, a
expectativa familiar a 100 anos de
Brasil. “Agora são 600”! Dizem os
próprios moradores. “Porém, daqui
a 10 anos serão 10 mil, 20 mil... E
daqui a 20 anos”?
É bom abrir os olhos para ver
e afinar os ouvidos para escutar.
O que pensam essas pessoas do
desenvolvimento urbano? Estão
todas com umas bocas vorazes
deste tamanho... As terras das
novas cidades em Roraima são
públicas. Vai abaixo um dos
grandes mitos jurídicos no País.
Nos lugares onde só há 600 habi-
tantes, já existe a profunda e aguda
escassez de terras. Em cidades com
10 mil lotes, nenhum mais está
disponível. O nó político é intrin-
cadíssimo.
Para o urbanista, o desafio é as-
sustador. A solidão diante da pran-
cheta é muito grande. Você pensa
em todas as mentiras que sempre
lhe causaram angústia... Pensa nos
equívocos da profissão, que continu-
am os mesmos... A Nova República
segue chamando os de sempre para
subir as rampas e para desenhar as
porcarias que desenham há cinquen-
ta anos. Então lhe dão um encargo.
Que fazer?
Depois de pensar muito, lembrei
das teorias de alguém que tive o
privilégio de conhecer aqui em São
Julho/Agosto/Setembro de 2009
Paulo, convidado pela USP. Um
antropólogo chamado Michel De
Certeau, que tem toda uma teoria
muito interessante sobre o jogo e a
cidade como um jogo. Fiz um plano
então, em que metade é dedicada a
explicar o que é um jogo de cartas
e como se deve jogá-lo: os números
e as figuras, os quatro naipes sim-
bolizadores de classes sociais. No
baralho, as bases são limitadas, os
padrões fechados. No entanto, com
o mesmo baralho, pode-se ir desde
bridge a “burro em pé”. Qualquer
forma de jogo de baralho sempre
excita o ser humano há milhares de
anos, desde que o Tarô místico foi
inventado na China.
Cada jogo de cartas tem sua
regra, sua estrutura. Não estamos
mais falando de padrão. Mesmo
assim, imaginar que conhecer as
cartas e as regras é saber jogar é a
ilusão de todo garoto de 11 anos
quando começa a se interessar por
“buraco” e leva surras uma atrás
da outra até aprender. Quando se
aprende, descobre-se que o impor-
tante é atuar pelo negativo, não pelo
positivo. Intuir o que os outros têm
na mão, o que descartam, o que fica
sobrando e, mais que tudo, entender
a hora certa de fazer o que o Prof.
De Certeau chamava donner un coup.
Como é que, com determinada
“mão”, se sabe o momento de bai-
xar as cartas? Parece até que estou
falando de política..., o que seria o
caminho certo para tratar de polis
que, salvo erro, é cidade.
Para usar a analogia, basta trocar
lote por carta, quarteirão por sequ-
ência, naipe por tipo de uso do solo,
conjugação de ruas e quarteirões
por estrutura. Em seguida, explique-
se às pessoas que, se souberem o
que é básico para jogar na cidade,
irão se representar e levar adiante
atividades, no começo bisonhas.
Mas, o que se pode querer? Cidades
A CIDADE
com menos de mil moradores desde
já previstas para quando tiverem 10
mil ou 50 mil? Zoneamentos, leis
complicadas ou pessoas que cada
vez manipulem melhor o beabá do
seu espaço? Este sim, dominado e
conjugado segundo as complexi-
dades crescentes. Proponho que o
assunto seja ensinado às crianças
na escola. Assim como podem
aprender as quatro operações da
aritmética, poderão familiarizar-se
com o jogo de sua cidade. Sugiro
que se discuta profundamente com
as bases populares para acabar com
essa história de leis incompreensí-
veis e inatingíveis.
Esse assunto é democrático por
excelência. O conhecimento da ci-
dade se confunde com suas regras
de formação e desenvolvimento
que têm obrigatoriamente de ser
muito simples. Só assim poderão
todos jogar. Além disso, as normas
precisam conter mecanismos para
sua autodestruição, isto é, revisões
automáticas. É como se a assembleia
dos jogadores experientes pudesse
recriar as formas de se organizar ao
descobrir que as coisas não correm
bem. Deve ter sido assim, aliás, que
os elaboradíssimos jogos de cartas
que conhecemos hoje foram aper-
feiçoados através da história.
Agora, passo a responder a cada
uma das perguntas propostas para
discussão:
De que modo o Poder
Público pode interferir no
processo de valorização imo-
biliária?
Exatamente por meio de um es-
forço de reconhecimento que precisa
começar já. A população brasileira,
querendo ou não, canalizou, nos
últimos cem anos, enorme energia
social no ato de se urbanizar. Os
americanos já vinham dizendo isto
Ano 54 - Nº 271 5
Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM

há muito tempo, e nosso complexo

de colonizados nos impedia de ouvi-
los. Tal gasto de energia não é mais
tão necessário, e a força social está
aí, à espera de novos campos para
ser aplicada.
Estou bem de acordo com
Ernesto Bobbio quando diz que
há dois tipos de conhecimento: o
da sapiência e o da experiência.
Então, que o povo entre com ex-
periência do sofrimento da urba-
nização, que temos pouquíssima,
e nós entremos com o saber. Por
enquanto, nenhum dos lados co-
nhece bem o que o outro domina.
À medida que se cruze a vivência
dos pobres com os jogos mentais
que fomos educados para manejar
(previsões, inferências, ilações),
haverá uma potenciação. Se os re-
sultados forem bem difundidos e as
regras do jogo ficarem definidas, os
processos de valorização imobiliária
correntes estarão sendo postos em
cheque, justo na arena onde isso
deve ocorrer: é uma questão polí-
tica; uma luta política. Se aí existe
algo a ser resolvido, terá de ser en-
frentado por uma prática política,
sem mágicas. Luta longa, que exigirá segregação mesmo, mais Morte Em lugar de zonas, proporia um
muita maturidade. O melhor a dizer Rubra... procedimento mais de acordo com
é que a prática política, antes de mais Sempre que se fala em zonea- nossa realidade sócio-histórico-cul-
nada, é uma prática. mento, há uma certa ambiguidade: tural: o reconhecimento das tendên-
nunca se sabe se a base é a densida- cias à centralização que levam, em
Uma legislação de zonea- de ou a funcionalidade. No caso, a linha reta, a ideia de abairramento.
mento adequado seria capaz ambiguidade é mau caratismo pro- Certos estudos, como o que fizemos
de minimizar a tendência à fissional. O zoneamento a partir de sobre o Catumbi no Rio, no livro
expulsão dos mais carentes densidades, ainda posso entender e Quando a Rua Vira Casa, mostra-se
para locais cada vez mais aceitar. O pôr funções, vamos ter a como é importante, no quotidiano
distantes? coragem de dizer que é burrice, que urbano, a noção de abairramento, de
é um ato de autoritarismo insupor- centro do bairro mantendo relações
Não. Ilusão de urbanista! Vamos tável e que não dá certo. Tirando, é de interdependência com o espaço
parar com isso, parar com bobagem! claro, alguns casos muito especiais. que domina.
Nossas cidades já foram zoneadas Mas se são casos tão especiais, a pró- As cidades não se compõem de
e rezoneadas ad nauseam. A zona pria comunidade deveria reclamar e manchas de cor como as represen-
é uma “zona”. Para que continuar exigir, como quando houver extre- tamos nos mapas. Costumamos
perdendo tempo com princípios ma poluição ou perigo ambiental. nos iludir pensando que, quando
que não deram certo nem nas suas Isso não deveria ficar por conta da cobrimos um papel de verdes,
origens? Geraram o quê? Só mais lei ou de especialistas. amarelos e cor-de-rosa, estamos

Ano 54 - Nº 271 Julho/Agosto/Setembro de 2009

Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM
criando mesmo o que representam
esses matizes. Vejo muito mais os
sítios urbanos como gradientes.
Nos núcleos e nos miolos, a cor é
forte. À medida que se sai do centro
para as beiradas, o pigmento vai fi-
cando fraco até encontrar um novo
pigmento fraco que vai ficar forte
adiante. A identificação de centros
é bastante simples: são os lugares
centrais que todos veem como sen-
do assim mesmo. Pensem bem se as
representações gerais das cidades,
não as nossas, não são essas.
Qual o alcance e os limites
técnico-institucionais dos
instrumentos preconizados
pelo anteprojeto de lei de
desenvolvimento urbano
elaborado pelo CNDU no sen-
tido de minimizar os efeitos
perversos da apropriação
desigual do solo urbano entre
as classes sociais?
A única resposta possível é a
tentativa de elaboração de com-
portamentos de domínios do
espaço muito simples, a partir
das bases. Isso já existe, aliás.
Vocês já entraram em uma fa-
vela e pensaram que aquilo tudo
foi produzido por um consenso
infernal? Não houve ninguém
dando regras. Os princípios fun-
damentais da nossa cultura, que
vêm desde antes dos gregos, estão
lá. Olhe que há favelas no Rio
com cerca de 100 anos.
Li, outro dia, que, em Çatal Iu-
ruk, não havia ruas. É estranho para
nós... que só podemos conceber
cidade a partir de rua e casa. Todas
as favelas repetem este modelo. São
comportamentos consensuais. É
preciso pegá-los, já que estão na ca-
beça de todos os brasileiros, e ir, aos
poucos, praticando desagregações
e evoluções até chegar a situações
Julho/Agosto/Setembro de 2009
mais complexas. Asseguro, inclusive,
que já existem. Estou cansado de vê-
las em loteamentos e favelas.
Deveremos trabalhar para que
se criem as verdadeiras pressões
nas bases até que certos compor-
tamentos mais universais e trans-
bordantes virem leis de domínio
de todos. É tempo de começar a
rejeitar a autocomplacência. Dizer
NÃO à boa-vontade, ao “esclare-
cimento” e à inutilidade do que se
fez, e tenho medo que se continue
fazendo em Brasília.
Nunca falei mal da Lei de De-
senvolvimento Urbano. Acho que
como reforço mais alto é útil e ne-
cessária. Sozinha lá em cima, porém,
não serve para nada.
Quais os obstáculos en-
contrados para a aprovação
do anteprojeto da Lei de
Desenvolvimento Urbano
formulado pelo CNDU?
A ausência absoluta de lobbies po-
pulares. Nem lobbies municipalistas
existem em torno dessa lei. O único
que se apresentou até agora foi o da
CBIC, contundente e violentíssimo.
Reconheço o direito de os em-
presários fazerem seu lobby e ex-
pressarem com clareza suas ideias
e desejos. Repudiarei até a morte,
no entanto, a prerrogativa de serem
interlocutores exclusivos do Poder
Público. Se representam a força
econômica, teremos de organizar a
pressão política simétrica e apostar
que ela é que tem de ganhar. Caso
contrário, acreditaremos em um
mundo fechado, cristalizado para
sempre. O poder econômico é for-
tíssimo e, em seus próprios termos,
insuperável.
Em que medida a atual
correlação de forças políti-
cas propicia condições efe-
A CIDADE
tivas para uma apreciação
do referido anteprojeto pelo
Congresso Nacional?
Quando foi lançado esse ante-
projeto, um dos órgãos que mais
se mexeram no Rio foi a OAB.
Convidaram-me para os debates
lá. Na ocasião, os advogados fica-
vam discutindo se a lei era lei, se
era direito fazê-la assim, se era ou
não programática... Ouvi aquilo
tudo e disse mais ou menos o
que repetirei aqui: a Lei me parecia
nascida artificialmente de um con-
senso político esclarecido e não de
uma ação gradual que partisse do
muito simples e quotidiano e fosse
sacramentando cada vez mais com-
portamentos “ritualizados”.
Finalmente, perguntei se havia
alguma ideia a respeito do que os
partidos políticos diziam em seus
programas sobre desenvolvimento
urbano. Estávamos em tempo de
eleições para o Governo Estadual.
Citei os cinco partidos concorrentes,
um a um, e indaguei como reagiam
à proposta. Todos me olharam com
caras de bobo. Nunca ouviram falar
nisso. Eram perguntas ingênuas: O
que pensava Miro Teixeira da nova
lei? o que palpitava o PT? Recebe-
ram alguma orientação de Lula? O
Brizola se preocupava com o direito
de preempção?
Os partidos políticos, de fato,
não tinham qualquer posição, pelo
menos no Rio. Para nós, entretan-
to, o assunto parecia fundamental.
É o caso de duvidar: É mesmo
fundamental? Para quem? Nós, os
especialistas, temos certeza de que
aí está uma necessidade popular
premente? E se o povo não quiser
se mobilizar e achar que há outras
demandas prioritárias, o que iremos
fazer?
Devolvo as cinco perguntas
originais com essas.
Ano 54 - Nº 271 7