VIII ENCUENTRO INTERASOCIACIONES DE HISTORIA REGIONAL

VILLA CONSTITUCIÓN

9 DE JUNIO DE 2018

MUCHO RUIDO Y POCAS LEYES. LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA DE LOS

ÚLTIMOS 4 SENADORES PROVINCIALES POR EL DEPARTAMENTO

CONSTITUCIÓN,

SANTA FE (1999-2015)

MARCELO LUCIANO ADRIANI

IRURTIA 7041 ROSARIO

(0341) 155449653

pipoadriani@hotmail.com
Esta ponencia es un resumen de la Tesis de Maestría en Estudios Políticos de la
Facultad de Ciencias Políticas de la UNR que será presentada y defendida
próximamente.

La presentación pondrá a consideración del Encuentro los lineamientos generales

del trabajo, apenas ingresando en las cuestiones eminentemente teóricas, como la
problemática de la representación política, la función del poder legislativo y de la
cámara de senadores en particular, ya que creemos que exceden el marco de esta
convocatoria. Por tanto, el centro estará puesto en la descripción y el análisis de la
tarea legislativa de los senadores, a lo que se sumará la enunciación de las
conclusiones pertinentes, con el grado de provisionalidad que las circunstancias
enunciadas al principio determinan.

El Departamento Constitución es uno de los diecinueve en los que se divide la

provincia de Santa Fe. Se encuentra ubicado al sur de la provincia y limita con
otros cuatro departamentos, Caseros, Rosario, San Lorenzo y General López y
con tres partidos correspondientes a la provincia de Buenos Aires, (Colón, San
Nicolás y Pergamino). Fue creado en el año 1890 por el Gobernador Juan
Cafferata.

Según los datos que arroja el Censo 2010 tiene una población de 86.910
habitantes, una superficie de 3225 km2 y una densidad de población de 23.8
habitantes por km2.

En el año 2008, un reordenamiento de jurisdicciones distritales efectuado por el

gobernador Hermes Binner, dispuso que la totalidad de los distritos del
departamento Constitución formen parte de la región/Nodo Rosario, una de las
cinco en que se ha dividido a la provincia.

La ciudad cabecera del Departamento es Villa Constitución, que tiene 47.903

habitantes, según el último censo y se encuentra ubicada sobre el río Paraná, en
el extremo Norte del Departamento. El resto, son 18 distritos (comunas, con
población inferiores a 10.000 habitantes) a lo largo de más de 100 km de
extensión. Esos distritos son: Pavón, Empalme Villa Constitución, Theobald,
Rueda, Godoy, JB Molina, Sargento Cabral, Cepeda, La Vanguardia, Gral Gelly,
Cañada Rica, Santa Teresa, Peyrano, Pavón Arriba, Máximo Paz, Alcorta, Juncal
y Bombal.

Villa Constitución es desde finales de los años 40´, la ciudad del acero, dado que
allí se radicaron numerosas empresas siderúrgicas, lideradas por ACINDAR, (hoy
ACINDAR, Grupo Arcelor Mital), METCON, MARATON y numerosos talleres
metalúrgicos que dependían de las empresas más importantes. Los pueblos más
cercanos a dicha ciudad, Empalme Villa Constitución, Pavón y otros del
Departamento Rosario (Fighiera, Arroyo Seco, etc.), proveyeron a estas industrias
de mano de obra, acentuando el proceso migratorio del campo a la ciudad y a la
zona urbana de los distritos vecinos.

El resto de los pueblos del Departamento, desde Theobald hasta Juncal, se

dedican casi exclusivamente a la agricultura y en menor medida a la ganadería,
encontrándose en algún pueblo (Bombal), industrias aceiteras y harineras.

Estas características hacen del Departamento Constitución, un espacio

geográfico, socioeconómico y cultural, dividido en dos sectores bien
diferenciados; uno vinculado a la actividad industrial y el otro a la actividad
económica primaria.

La ciudadanía del Departamento Constitución elige cada cuatro años a sus

representantes en la Legislatura provincial, así como también a su gobernador.
Los habitantes de cada departamento eligen a su representante en la Cámara de
Senadores, en tanto que los diputados provinciales son elegidos por los
ciudadanos de toda la provincia.

El Senador provincial es una figura política de relevancia, que no agota su

actividad en las tareas que su rango inviste, (nos referimos a las propiamente
legislativas), sino que dispone además, de las herramientas presupuestarias que
le permiten desarrollar una labor importante a nivel de los distritos, con la gente y
las instituciones, tanto públicas como privadas, a través de la entrega de subsidios
y ayudas económicas. Para las ayudas a personas, cuentan con un fondo
específico, en tanto que para las instituciones, los fondos se ejecutan luego de ser
aprobados los proyectos de declaración.

Por tratarse de una referencia institucional y política, el senador se convierte en un

activo protagonista de la vida partidaria, participando del armado de listas locales,
impulsando candidaturas y otras iniciativas propias de la democracia de los
partidos políticos.

Para poder ser Senador provincial debe tenerse 30 años y dos años de residencia
inmediata en el departamento. Su mandato comienza y termina con el del
gobernador y el vicegobernador (Art. 38 de la Constitución provincial) El Senador
provincial tiene la posibilidad que le otorga la Constitución provincial de ser
reelegido en forma indefinida.

El objetivo general de este trabajo es analizar la producción legislativa de los

senadores provinciales por el Departamento Constitución entre 1999 y 2015, para
lo cual es imprescindible:

 Relevar los proyectos de ley, de comunicación, de resolución y de solicitud

de informes presentados por los senadores provinciales en el período que
abarca nuestro trabajo y definir qué modalidad de proyectos son los más y
los menos presentados.
 Establecer relaciones entre la producción legislativa y los distritos
alcanzados en ella.
 Exponer las temáticas más abordadas en los proyectos.
 Analizar los cuatro períodos senatoriales y elaborar las conclusiones
pertinentes.

Entendemos por producción legislativa, la labor parlamentaria desarrollada por los

senadores en cuanto a la formulación de leyes, proyectos, solicitud de informes,
control de otros organismos y toda la actividad que les corresponde realizar
conforme lo indica la Constitución provincial.
Esta investigación se encuadra en la historia política y de las instituciones, en un
ámbito de actuación ubicado en una región determinada, la del Departamento
Constitución.

Se trata de un tema que pertenece al ámbito de las instituciones políticas, pero

desde un ámbito geográfico, social e histórico perteneciente a una región, la que
representan los Senadores provinciales.

A partir del relevamiento de los datos que surjan de la investigación, estaremos en

condiciones de establecer un “perfil de legislador”, que dé cuenta del modo de
accionar en la Cámara y que a la vez permita inferir cuales son las prioridades en
la agenda de los representantes del pueblo de Constitución.

El propósito de esta investigación es que, una vez relevada la información que

emana del Diario de Sesiones, estemos en condiciones de responder a preguntas
sobre: ¿cómo se legisla?, ¿cuáles son los temas prioritarios en la agenda de los
senadores?, ¿cuál es la modalidad de trabajo más utilizada?.

Nuestra hipótesis de trabajo es que en el período estudiado, la ciudadanía del

departamento Constitución ha contado con un tipo de representante en la Cámara
de Senadores cuya labor legislativa no se caracteriza primordialmente por la
formulación de proyectos de ley para la sociedad santafecina, sino más bien que
se han dedicado a una labor vinculada a la presentación de proyectos de menor
relevancia institucional, ligados fundamentalmente a las cuestiones parroquiales,
que le han permitido establecer una comunicación más estrecha con las
instituciones y personas de su departamento, que son en definitiva sus votantes y
los que pueden brindar la posibilidad de la reelección en el cargo.

“El diseño institucional que poseen las provincias influye en el tipo de producción legislativa y en el
caso de los bicameralismos provinciales, ese diseño hará que la producción legislativa se oriente
más hacia la constitución de “leyes legislativas” o a la producción de “leyes representativas”
(Bertino: 2013).
Esta cita aporta un elemento indispensable a la hora de analizar la práctica
legislativa. Si hablamos de que el senador provincial es un representante de
carácter fuertemente “territorial”, es dable esperar que su producción legislativa
esté más orientada a la satisfacción de demandas del espacio geográfico-
jurisdiccional que le otorgó ese mandato, lo cual de ninguna manera implica la
imposibilidad de poner en tela juicio y someter a debate y discusión esa forma de
ejercicio de la representación política.

Las formas que adquieran el relacionamiento del Senador con sus representados
están basadas principalmente en la “territorialidad” de esa relación, incluso por
encima y por fuera de las vicisitudes partidarias. La tarea legislativa prioriza el
territorio, porque la Constitución establece que el Senador representa a los
ciudadanos de ese departamento, pero porque además, el Senador aparece como
uno de los primeros contactos entre las necesidades de los ciudadanos, sus
instituciones y el poder político (y económico), en este caso provincial, para
solucionarlas.

Para el caso del Senador provincial, la probable solución de esas necesidades de

personas e instituciones, puede darse a través de dos vías, dependiendo de la
envergadura y la erogación que ellas requieran: la que proviene de la gestión ante
el ejecutivo provincial (y en ello influirá mucho la coincidencia o no entre el partido
político del legislador con el del Gobernador) y la que emana del propio Senador,
en tanto éste cuenta con importantes recursos afectados a dar solución de esos
problemas.

Las “soluciones” a las que hacemos referencia presentan múltiples facetas y se

ponen de manifiesto de diversas maneras, que van desde la ayuda económica
directa, la gestión para la obtención de una obra pública para una comuna o
municipio, un par de lentes recetados, materiales para la construcción, alimentos,
subsidios, auspicios para la organización de eventos culturales, deportivos, de
efemérides (previa declaración en la Cámara de “declaraciones de interés”), etc,
etc.
En el plano estrictamente formal, resulta necesario conocer el funcionamiento de
la Cámara y el detalle de los tipos de proyectos que los senadores pueden
trabajar. A tal fin, se transcriben esos formatos, conforme lo indica el reglamento
de la Cámara:

Artículo 100: 1. Se presentará en forma de Proyecto de Ley toda proposición destinada a crear,
reformar, suspender o abolir una ley, institución, pena o regla general, cuya tramitación deberá ser
la determinada en la Constitución Provincial para la formación y sanción de las leyes. (ver Artículos
56 y siguientes de la C.P.)

Artículo 101: 1. Se presentará en forma de Proyecto de Resolución toda exposición que tenga
por objeto el rechazo de solicitudes de los particulares, la adopción de medidas relativas a la
composición u organización interna de la Cámara y, en general, toda disposición de carácter
imperativo que no necesite la intervención del otro poder colegislador.

Artículo 102: 1. Se presentará en forma de Proyecto de Declaración toda proposición que tenga
por objeto expresar una opinión de la Cámara sobre cualquier asunto de interés público o privado o
a expresar un deseo, aspiración, o sentir del cuerpo.

Artículo 103: Se presentará en forma de Proyecto de Comunicación toda proposición que tenga
por objeto contestar, recomendar, pedir o exponer algo.

Artículo 104: 1. Se presentará en forma de Proyecto de Solicitud de Informes toda proposición

que tenga por objeto dirigirse al Poder Ejecutivo solicitando los informes que la Cámara estime
convenientes o necesarios, respecto a las cuestiones de su competencia.

En nuestro recorte temporal, el mandato del senador Pablo Cardinale coincide con
el del Gobernador Carlos Reutemann; el del senador Jorge Malugani con el del
Gobernador Jorge Obeid; el del senador Héctor Aquino con el del Gobernador
Hermes Binner y el del senador Germán Giacomino con el del gobernador Antonio
Bonfatti. En los 16 años que van de 1999 a 2015, el Partido Justicialista tuvo
mayoría en la Cámara de Senadores.

A continuación, el detalle de la actividad y la producción legislativa de los 4

senadores. Hemos dividido el análisis en presentación de proyectos; luego
clasificamos las temáticas que se han considerado como más generales y por
último hacemos referencia a las localidades que son incluidas en los proyectos.
Debe consignarse que en los casos que no aparecen mencionadas localidades es
porque no han sido alcanzadas por los proyectos.

Senador Pablo Cardinale (1999-2003)

Presentación de proyectos:

Proy, Proy. de Proy. de Proy. de Proy de Proy. de Proy. Proy. de Proy. de

Solic. de declaración declaración comunicación comunicación ley de ley resolución resolución
informes individual c/ otros individual c/otros legisl individual c/ otros individual c/ otros
legisl. legisl legisl
9 8 6 20 12 9 14 3 15

Temáticas abordadas:

Obras Salud pública Cultura/Historia Seguridad Cuestiones Medio Sobre

públicas pciales y ambiente funcionamiento
nacionales HCS
8 9 6 2 40 1 7

Localidades referidas en los proyectos:

Theobald: 1

Empalme V. Constitución: 2

Villa Constitución: 6

Alcorta: 3

Juncal: 2

Santa Teresa: 1

Departamento Constitución (en conjunto): 5

El mandato del senador Cardinale (su segundo mandato), se desarrolla en medio

de dos circunstancias excepcionales en el orden nacional y provincial. En lo
nacional, la crisis político- institucional de diciembre de 2001, con todo el preludio
de sanción de leyes de emergencia económica, reducción presupuestaria y del
gasto público, etc y sus consecuencias económicas y sociales en el año 2002 y en
el orden provincial, un hecho vinculado a un fenómeno meteorológico y el
consecuente desastre hídrico como fue la inundación de la ciudad de Santa Fe en
abril de 2003.

Senador Jorge Malugani (2003-2007)

Presentación de proyectos:

Proy. Proy. de Proy. de Proy. de Proy de Proy. de Proy. Proy. de Proy. de

Solic. de declaración declaración comunicación comunicación ley de ley resolución resolución
informes individual c/otros individual c/otros legisl individual c/ otros individual c/ otros
legisl. legisl legisl
1 19 10 121 10 2 17 0 3

Temáticas abordadas:

Obras Salud Cultura/HIstoria Seguridad Cuestiones Educación Acción Instituciones, Justicia Otros
públicas pública pciales y social incluidas
nacionales Comunas
30 9 22 1 46 49 1 24 6 31

Localidades referidas en los proyectos:

Theobald: 1

Empalme V. Constitución: 13

Villa Constitución: 50

Alcorta: 14

Juncal: 8

Santa Teresa: 2

Departamento Constitución (en conjunto): 5

Cañada Rica: 1

General Gelly: 6

Cepeda: 4

J. B. Molina: 2
Godoy: 4

Pavón: 3

Peyrano: 2

Máximo Paz: 4

La Vanguardia: 3

Bombal: 2

Pavón Arriba: 6

Sargento Cabral: 4

Rueda: 3

Localidades por fuera de Constitución: 4

Senador Héctor Aquino (2007-2011)

Presentación de proyectos:

Proy. Proy. de Proy. de Proy. de Proy de Proy. de Proy. Proy. de Proy. de

Solic. de declaración declaración comunicación comunicación ley de ley resolución resolución
informes individual c/otros individual c/otros legisl individual c/ otros individual c/ otros
legisl. legisl legisl
2 17 11 19 22 7 11 1 5

Temáticas abordadas:

Obras Salud Cultura/HIstoria Seguridad Cuestiones Educación Acción Instituciones, Justicia Otros
públicas pública pciales y social incluidas
nacionales Comunas
10 5 16 2 52 6 0 5 5 16

Localidades referidas en los proyectos:

Empalme V. Constitución: 2

Villa Constitución: 17
Alcorta: 2

Juncal: 3

Departamento Constitución (en conjunto): 5

Cañada Rica: 2

General Gelly: 2

Cepeda: 1

J. B. Molina: 2

Pavón Arriba: 1

Localidades por fuera de Constitución: 6

Senador Germán Giacomino (2011-2015):

Presentación de proyectos:

Proy. Proy. de Proy. de Proy. de Proy de Proy. de Proy. Proy. de Proy. de

Solic. de declaración declaración comunicación comunicación ley de ley resolución resolución
informes individual c/otros individual c/otros legisl individual c/ otros individual c/ otros
legisl. legisl legisl
1 168 2 37 12 6 17 1 1

Temáticas abordadas:

Obras Salud Cultura/HIstoria Seguridad Cuestiones Educación Acción Instituciones, Justicia Otros
públicas pública pciales y social incluidas
nacionales Comunas
5 19 69 19 43 15 5 42 5 32

Localidades referidas en los proyectos:

Theobald: 4

Empalme V. Constitución: 11
Villa Constitución: 88

Alcorta: 10

Juncal: 4

Santa Teresa: 9

Departamento Constitución (en conjunto): 13

Cañada Rica: 2

General Gelly: 2

Cepeda: 4

J. B. Molina: 3

Godoy: 7

Pavón: 3

Peyrano: 4

Máximo Paz: 12

La Vanguardia: 2

Bombal: 7

Pavón Arriba: 2

Sargento Cabral: 5

Rueda: 3

Localidades por fuera de Constitución: 3

 Consideraciones finales

Se ha dicho aquí que los senadores provinciales de Santa Fe poseen una

presencia política de relevancia, no sólo porque de su aprobación depende la
sanción de las leyes, la designación en el ámbito de la justicia de jueces y fiscales,
o el control del poder ejecutivo y el poder judicial, sino que además ejercen un
poder político basado en la generosa disposición de fondos que el sistema político
provincial les otorga. Inicialmente, el objetivo inicial de este trabajo pretendía
ahondar en un tema siempre más espinoso, que es el de la entrega de subsidios a
personas y ayudas sociales que los senadores realizan. Fue imposible acceder a
esa información, ni en la ciudad de Santa Fe, ni en la sede de gobierno de
Rosario, ni en el Tribunal de Cuentas de la provincia se entrega esa información a
los ciudadanos. Las ayudas personales conllevan la correspondiente rendición de
cuentas ante el Tribunal de Cuentas, pero no necesitan pasar por el recinto.

Esta disponibilidad abundante de fondos, más la elección uninominal que los

deposita en la Cámara alta, les permite un manejo autónomo en materia
presupuestaria, independientemente de la coincidencia o no entre el signo político
del gobernador y el del senador.

En líneas generales, esa coincidencia ha servido para la obtención de fondos para

sus departamentos, aunque también se pueden obtener fondos para sus distritos a
cambio de la aprobación de alguna ley propuesta por el poder ejecutivo, lo cual no
constituye delito alguno, ni es una actitud reñida con la ley; por el contrario, se
trata de una estrategia que involucra a dos de los poderes del estado y que se
utiliza en cualquier legislatura nacional o subnacional. Ha sido debidamente
estudiada y se la denomina “pork barrel” .

“pork barrell es un término que remite a la distribución de recursos hacia distritos

específicos, que benefician con distintos tipos de bienes, como por ejemplo bienes de
infraestructura, a las regiones representadas” (Lodola, 2010)

Las características que acabamos de describir presuponen que el desempeño de

los senadores está bastante al margen de las cuestiones internacionales o
nacionales. No obstante lo cual, han existido en este recorte temporal,
circunstancias que podemos designar como “excepcionales” en el orden nacional
y/o provincial y que de algún modo rozaron la actividad de la cámara alta. Citamos
por ejemplo, la crisis política e institucional del 2001 y sus dramáticas
consecuencias socioeconómicas, que había estado precedida de la sanción de la
ley de emergencia económica, la cual disponía fuertísimos recortes de gastos; el
desastre hídrico de la ciudad de Santa Fe en abril de 2003 (ambos en el mandato
de Cardinale), o la puesta en marcha de la Resolución 125/2008, sobre
retenciones móviles a la exportación, que generaron en nuestra provincia un sin
número de manifestaciones en contra de esa medida de gobierno (mandato de
Aquino).

Corroborando nuestra hipótesis de trabajo, queda claramente expuesto que no

son los proyectos de ley los más trabajados por estos representantes.

Los 4 senadores aparecen como firmantes con otros pares en mayor cantidad de
proyectos que a nivel individual. Cardinale es con 9 proyectos de ley a nivel
individual quien más presentó y tiene el porcentaje más alto con relación al resto
de los proyectos presentados, pero debe consignarse que el oriundo de Alcorta es
el de menor producción legislativa de los 4 senadores, con la menor cantidad de
distritos afectados en su legislación y sin mencionar en ella a ninguna institución.

Malugani con 2 proyectos de ley a nivel individual es quien menos aportó en este
rubro. Este senador es por lejos, quién más proyectos de comunicación presentó a
nivel individual (121). En ellos Malugani traslada peticiones de las más variadas al
poder ejecutivo, desde nombramientos de porteros para instituciones educativas,
hasta refacción de las mismas. El rubro educación es un claro ejemplo, es él quien
más se abocó a este respecto con 49 proyectos, pero nunca a través de un
proyecto de ley, sino pedidos como los mencionados anteriormente. También es
quién más presentó proyectos sobre obras públicas (30), al contrario de
Giacomino, quien solo presentó 5 sobre este particular.
El senador Aquino es quien más ha participado de la presentación de proyectos
que trataban temas de índole provincial y nacional (52) y en forma paralela, no
presentó ningún proyecto para 10 distritos, más de mitad del total del
departamento, en sus 4 años de mandato.

Giacomino es el legislador que más proyectos de declaración presentó (168),

invirtiendo el proceder de los 3 senadores que lo precedieron. Sin embargo, hay
que consignar que esta ha sido la forma que este senador encontró para otorgar
subsidios o ayudas económicas. Sus proyectos declaran de interés a los temas
más variados; a saber, competencias deportivas, encuentros sobre educación,
salud, centros tradicionalistas, el ciclo peatonal veraniego de Villa Constitución,
encuentros automovilísticos multimarcas, la actuación de Carmen Flores, o la
presentación del libro de un periodista de televisión.

Giacomino es, por cantidad de proyectos presentados, el legislador con mayor

producción legislativa, así como también el que más ha hecho por hacer visible su
labor, sin duda ayudado por la masividad de los medios de comunicación que
incluyen a las redes sociales, antes inexistentes o casi.

Sirve este ejemplo para reforzar nuestro planteo inicial. La mayoría de las veces,
es la coyuntura la que determina el accionar legislativo, lo cual es entendible y
hasta correcto, lo cual no condice con la consistencia argumental de los proyectos,
o el estudio concienzudo y responsable que los temas abordados deberían tener.
Por caso, ante las masivas movilizaciones de vecinos de Villa Constitución por el
tema inseguridad en 2014, el senador Giacomino presenta varios proyectos en
aquellos días, con planteos que van desde el pedido de un patrullero para una
subcomisaría de pueblo, o que el poder ejecutivo se “aboque a la problemática del
delito en el ámbito rural”.

En el mismo sentido, temas tan sensibles como salud o educación están ausentes
en la formulación de proyectos que puedan catalogarse como “superadores”.

La producción, la inseguridad, o el medio ambiente, son temáticas apenas

mencionadas e incluidas en la agenda de trabajo de estos legisladores.
Consideramos que el tema lejos está de agotarse por múltiples razones.

La crisis de representación política incluye también a los legisladores y es en ese

contexto que debería analizarse la cuestión. Podrían incluirse sin dudas, la calidad
y la cantidad de los proyectos y hasta el clientelismo que forma parte muchas
veces de la relación que se genera entre el legislador con sus votantes, pero todas
estas disquisiciones y seguramente otras, escapan al abordaje de este trabajo.
Bibliografía consultada

Bertino, María Paula: Los estudios legislativos y la cuestión bicameral. En Revista

Postdata 17 N° 1 Abril 2012, ISSN 1515-209X (págs 195-207)

Lima Baiao, Alexander: Pork barrell en Brasil. El efecto electoral de las enmiendas
presupuestarias individuales. Revista uruguaya de ciencia Política [en línea] 2016,
[Fecha de consulta: 1 de diciembre 2017]. Disponible en:
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Lodola, Germán. 2010. “The Politics of Subnational Coalition Building.

Gubernatorial Redistributive Strategies in Argentina and Brazil”, tesis de
doctorado, University of Pittsburgh.

Novaro, Marcos: Representación y liderazgo en las democracias. Ed. Homo

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