XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov.

2015

Gerencia pública e institucionalidad en el Instituto Nacional Penitenciario de Perú

Marta Arauco Padilla

Introducción
Actualmente, los organismos públicos afrontan grandes desafíos que exigen que estas sean cada vez
más flexibles y eficientes, y que su desempeño permita alcanzar los objetivos para los cuales han sido
creadas. Asimismo, las sociedades a nivel mundial reclaman un Estado de calidad, una administración
pública eficiente y un servicio civil con las capacidades necesarias y suficientes que permitan lograr
eficiencia y que brinde más y mejores bienes y servicios públicos para hacer frente a los nuevos y
viejos desafíos, y así lograr garantizar el bien común. El mundo ha enfrentado profundos cambios en el
aspecto económico, político e ideológico, relacionados a la globalización, exclusión social y el avance
de la tecnología. Por lo tanto, los ciudadanos son más exigentes en cuanto a sus demandas, con total
legitimidad, mayor calidad, cantidad y variedad de bienes y servicios públicos.

El INPE, organización peruana que se caracteriza por su enorme complejidad estructural, es el

responsable de ejecutar la pena y la rehabilitación del penado. Para poder cumplir con lo encomendado,
esta institución debe garantizar condiciones de seguridad y de vida adecuada, así como el tratamiento
que permita al penado el incremento de conocimientos, habilidades y aptitudes que propendan a su
reeducación, rehabilitación y reincorporación de manera positiva a la sociedad. Actualmente, los
establecimientos penitenciarios se encuentran hacinados como resultado de un conjunto de factores,
entre los que cabe mencionar el incremento delictivo, el endurecimiento de la legislación penal, la
propensión de los jueces a decretar la prisión preventiva, ello ha originado el aumento de la demanda
de servicios por parte de la población privada de libertad.

Para tal misión, el INPE cuenta con una organización, recursos humanos, establecimientos
penitenciarios (infraestructura), logísticos y presupuestales que no le permiten cumplirla, hecho que
genera en la ciudadanía una percepción de que la institución no viene desarrollando su labor de manera
aceptable, tal como lo afirma la Defensoría del Pueblo

“[…] es evidente que la situación penitenciaria no muestra mejoras y, por el contrario, su paulatina
descomposición y su deterioro pueden afectar negativamente a la seguridad ciudadana, al convertirse
las cárceles en centros de generación de mayor delincuencia, donde se “planifican” y “organizan”
acciones ilícitas, y que no contribuyen a resocializar a aquellas personas que buscan una nueva
oportunidad en la sociedad” (Defensoría del Pueblo, 2011: 4).

El INPE, como responsable de la rehabilitación del penado, tiene la necesidad de modernizar la

organización y sus estructuras frente al incremento de los actos delictivos; asimismo la de atender las
necesidades básicas de los establecimientos penitenciarios y de las personas privadas de su libertad.
Esta responsabilidad impactará en la calidad de vida que se les brinda a los internos e influirá en su
comportamiento presente y futuro. Para lograr tales objetivos, se requiere de directivos con la
capacidad técnica de llevar a cabo las grandes reformas y para administrar los recursos humanos y
presupuestales de manera eficiente y alineada a los objetivos institucionales.

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La presente ponencia pretende desarrollar la experiencia que ha tenido la asignación de gerentes

públicos en el INPE, así como sus aportes y no sin antes desarrollar el contexto institucional en que
estos profesionales fueron asignados y cumplen sus funciones y responsabilidades. Consideramos
importante desarrollarlo debido a que el tipo de rol que cumplen tiene características especiales y
resulta necesario conocerlas y contextualizarlas.

I. Situación de la Gerencia Pública en el Perú

El documento de trabajo N° 1 – 2015 de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, SERVIR (2015:11),
refiere que, desde hace varias décadas, tanto en el país como en la región, se viene poniendo en
cuestión la eficiencia de las entidades públicas para resolver los problemas que afectan a los
ciudadanos y las ciudadanas. Esto es producto de diversos factores, entre los que destaca la falta de
capacidades de los recursos humanos en las entidades públicas.

A decir de Corrales (2012:2), al año 2008, en que se marca un hito decisivo en la reforma del servicio
civil peruano, aparecía como problema central en esta materia la insuficiencia de recursos humanos con
las competencias para gerenciar entidades públicas. De acuerdo con una reconstrucción retrospectiva,
este problema principal estaba asociado a los siguientes problemas secundarios: débil institucionalidad,
pocas capacidades gerenciales, ausencia de una política de incentivos para atraer y retener buenos
directivos, una inadecuada política de compensaciones, una inadecuada selección de directivos y a una
escasa y precaria evaluación de directivos.

Entre las causas de esta problemática podemos citar las siguientes:

- Débil institucionalidad: la inexistencia de una política de Estado que respalde la gerencia

pública, débil institucionalidad en los niveles de gobierno, clientelismo en las relaciones internas de las
instituciones públicas, vulnerabilidad del directivo frente al poder político y la alta rotación del cuerpo
directivo.
- Pocas capacidades gerenciales: Limitada formación de profesionales para la gerencia pública
(no se exigía, en general, capacidades gerenciales a los directivos), una limitada oferta de gerentes
altamente capacitados y las instituciones públicas se mostraban en la práctica despreocupadas del
desarrollo de capacidades gerenciales de su personal.
- Ausencia de una política de incentivos para atraer y retener buenos directivos: El sector público
carecía de incentivos para atraer al grupo deseado, existencia de pocos incentivos para el desarrollo de
los directivos, los puestos directivos en el sector público son percibidos como riesgosos y la sociedad
tiene una mala percepción de los directivos públicos.
- Inadecuada política de compensaciones: Política remunerativa poco atractiva y remuneraciones
no asociadas al cumplimiento de metas.
- Inadecuada selección de directivos: La mayoría de cargos directivos se cubre por confianza, en
los puestos directivos de confianza no se cumplen los perfiles del puesto, no habían perfiles adecuados
para directivos, faltaba transparencia en los procesos de selección de directivos y en éstos no se
aplicaban herramientas modernas de selección.
- Escasa y precaria evaluación de directivos: Inexistencia de orientación a resultados, ausencia de
información y herramientas para evaluar y al mismo tiempo, poco interés por evaluar (resistencia a la
evaluación).

En ese contexto, en el marco de delegación de competencias dado por el Poder Legislativo, se inició la
modernización de la administración pública con la reforma del Servicio Civil, la cual se origina a partir
de la creación de la Autoridad del Servicio Civil – SERVIR, ente rector del Sistema Administrativo de
Gestión de Recursos Humanos y del Tribunal del Servicio Civil. Asimismo, con el Decreto Legislativo
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1024, se creó el Cuerpo de Gerentes Públicos como un cuerpo de profesionales seleccionados

meritocráticamente a través de concursos públicos que han contado con la participación de entidades
evaluadoras privadas; asimismo, se ha promovido un régimen y escala remunerativa especial
cofinanciada entre SERVIR y la entidad de destino; así como el establecimiento de metas e indicadores
como requisito para la permanencia en el puesto asignado, dichos profesionales han sido asignados en
entidades de los tres niveles de gobierno con el fin de mejorar la gestión pública. Por lo tanto, el
Cuerpo de Gerentes Públicos busca asegurar una gestión de alta calidad en puestos estratégicos del
Estado. A la fecha han sido asignados en diversas instituciones del gobierno central, gobierno local y
gobiernos regionales, donde cumplen sus funciones.

El INPE es una institución donde conviven dos tipos de directivos: aquellos cuya labor se desarrolla en
un establecimiento penitenciario (tanto en las áreas de seguridad y tratamiento y en las que, por la
naturaleza de la labor, la organización es vertical o jerárquica y con una cultura semicastrense); y
aquellos directivos que realizan labores administrativas en la sede central u oficinas regionales. En
ambos casos los cargos de dirección son considerados de “confianza” y son designados en base a la
discrecionalidad de las autoridades de turno. Esto trae consigo mucha inestabilidad en la gestión de los
establecimientos penitenciarios y el de las áreas administrativas del INPE.

Ante esta situación y a fin de revertir dicha situación se optó por cubrir los cargos de dirección de las
áreas administrativas con gerentes públicos provistos por SERVIR. Los cargos directivos ligados a
seguridad y tratamiento son cubiertos por personal penitenciario, debido a la especialización que el
caso amerita.

II. Contexto institucional – Instituto Nacional Penitenciario

Como señala Solís Espinoza (2008: 5), el sistema penitenciario es “una organización estatal, con una
estructura coherente, encargada de la ejecución de las penas y medidas de seguridad, orientada al
logro del objetivo de resocializar a los internos, bajo cuya orientación subyacen o pueden primar
determinadas teorías o principios penitenciarios”. Así mismo, Villavicencio (1990: 23), precisa que
“para su funcionamiento, el sistema penal dispone de agencias, como las instituciones policiales, el
Ministerio Público, el Poder Judicial y la administración penitenciaria, que se encuentran delimitados
por normas como leyes orgánicas, el código penal, el código procesal penal, el código de ejecución
penal, entre otras”.

En este contexto, el INPE es una institución que forma parte del sistema penitenciario y que, de
acuerdo al Código de Ejecución Penal, se constituye en el órgano rector del Sistema Penitenciario
Nacional y, por Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, se define como un Organismo Público Ejecutor
integrante del Sector Justicia, adscrito al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, con personería
Jurídica de derecho público y con autonomía económica, técnica, financiera y administrativa, y
constituye un pliego presupuestario.

3.1. Estructura organizativa

De acuerdo al Reglamento de Organización y Funciones, el INPE es un organismo público ejecutor,
rector del Sistema Penitenciario Nacional. Tiene autonomía normativa, económica, financiera y
administrativa. Dirige y controla técnica y administrativamente el Sistema Penitenciario Nacional
asegurando la política penitenciaria. La conducción de la institución está a cargo del Consejo Nacional
Penitenciario, la Presidencia y la Secretaría General. El Consejo Nacional Penitenciario cuenta con tres
miembros designados por resolución suprema, uno de los cuales preside la entidad.

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La labor penitenciaria se realiza a través de los órganos desconcentrados que son las 8 oficinas
regionales, ubicadas a nivel nacional, las que tienen a cargo los 67 establecimientos penitenciarios para
personas privadas de libertad y 63 establecimientos de medio libre para personas liberadas con
beneficios penitenciarios y sentenciados a penas limitativas de derechos. Estas oficinas dependen
jerárquicamente del Consejo Penitenciario. El INPE tiene una organización vertical donde el poder de
decisión está en la Alta Dirección y en los órganos desconcentrados a través de los directores
regionales.

3.2. Servicios y productos ofrecidos

El INPE tiene como misión la reeducación, rehabilitación y reincorporación de las personas penadas a
la sociedad. Para cumplir con este mandato, el INPE es responsable de entregar tres productos
principales: i) la seguridad de los establecimientos penitenciarios, ii) la provisión de condiciones de
vida digna al interno durante su encierro y iii) su tratamiento eficaz, a fin de entregar a la sociedad una
persona con el desarrollo de capacidades para reinsertarse positivamente a la sociedad y evitar que
cometa nuevos delitos.

3.3. Principales problemas que afronta el INPE

En los últimos años, el país viene afrontando un incremento de la actividad delincuencial y su ejercicio
de la violencia, que ha traído como consecuencia el incremento de la población penal, situación que es
preocupante debido a que dicho crecimiento genera un hacinamiento de los establecimientos a su
cargo. Otro de los problemas son los altos índices de corrupción existente. Sin duda, estos son los dos
problemas principales que afronta el INPE, principales causas del considerable deterioro de las
condiciones de seguridad y de tratamiento, y que no permiten lograr la resocialización del interno,
misión de la organización.

a. Hacinamiento y sobrepoblación en los penales

De acuerdo al Informe Estadístico Penitenciario al mes de marzo, la diferencia entre la capacidad de
albergue y la población penal es de 41,005 internos, lo que representa el 127% de la capacidad de
albergue, que es el aforo máximo que tiene el Sistema Penitenciario para albergar a los internos. Se
dice que hay sobrepoblación cuando se excede el aforo máximo (INPE: 2015:4).

Como señala Carranza Elías (2009: 63), cuando la sobrepoblación excede al 20% de la capacidad de
albergue, se llama sobrepoblación crítica, lo que el Comité Europeo para los Problemas Criminales ha
entendido como hacinamiento.

Al mes de marzo del 2015, la población penal es 88,748 personas, 73,255 se encuentran es
establecimientos penitenciarios al tener mandato de detención judicial o pena privativa de libertad
efectiva, y 15,493 personas asisten a establecimientos de medio libre al haber sido sentenciadas a penas
limitativas de derechos o liberados con beneficio penitenciario de semilibertad o liberación
condicional. Este incremento de la población penal constituye un grave problema para el INPE, ya que
origina la sobrepoblación y hacinamiento.

Al no contar con los medios necesarios como infraestructura, recursos humanos, recursos logísticos,
presupuesto y servicios penitenciarios para la atención de esta población, se obstaculiza la adecuada
administración de los establecimientos penitenciarios, lo que dificulta una verdadera resocialización del
interno y su posterior reinserción social, pone en riesgo la seguridad de los penales y, lo más
importante, la seguridad de los servidores penitenciarios.

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b. Recursos humanos
En el Informe Defensorial Nº 154-2011/DPT se precisa “que el trabajo en las cárceles constituye un
servicio público de alta implicancia social, desarrollada por el personal penitenciario, el cual cumple
una labor de gran importancia, en tanto está encargado de que los objetivos de la cárcel sean
cumplidos” (Defensoría del Pueblo, 2011: 44).

El INPE cuenta con tres tipos de servidores públicos: i) aquellos que prestan servicios dentro del área
administrativa; ii) los servidores penitenciarios encargados, principalmente, de las labores de seguridad
de los internos, como profesionales y agentes de seguridad; y iii) el personal dedicado al tratamiento de
los internos. Por la naturaleza de su labor estos servidores penitenciarios deben afrontar una gran
cantidad de riesgos y dificultades que no asume normalmente un servidor público en otras instituciones
públicas.

Así mismo, el personal que ingresaba a laborar en el INPE, era capacitado para laborar en labores
administrativas, de seguridad o tratamiento. Por lo tanto, no existía especialización alguna ni línea de
carrera. Así, un trabajador puede ostentar un cargo de máxima importancia como el de director de una
oficina regional o director de un penal dado que, en pocos días, puede ser cambiado de destino para
asumir funciones de seguridad, de tratamiento o funciones administrativas en cualquier lugar del país.
Por lo tanto, esta inestabilidad es un factor que desmotiva el compromiso del personal con la
institución. También existe la ausencia de una carrera administrativa y una estructura de puestos que no
permite la progresión y ascenso en la carrera pública. Los cargos de dirección son de “confianza” y
están supeditados a las designaciones que la autoridad de turno realiza.

En el INPE laboran 9,800 servidores; 4,408 se encuentra bajo el régimen público regulado por el
Decreto Legislativo 276, 2,666 personas a través del régimen de contratación administrativa de
servicios (CAS); asimismo, cuenta con 125 personas bajo los regímenes especiales de salud y del
profesorado y a partir del 2013 se han incorporado al régimen laboral de la Ley N° 29709, Ley de la
Carrera Especial Pública Penitenciaria 2, 408 servidores penitenciarios. Esta diversidad de regímenes
laborales con diferentes derechos, deberes y remuneraciones hace crítica la situación de los recursos
humanos en la institución.

La Carrera Especial Pública Penitenciaria, fue aprobada por la Ley 29709. Está en plena fase de
implementación y es un régimen laboral especial que tienen los servidores penitenciarios que laboran
en los establecimientos penitenciarios o en los órganos de línea de la sede central y oficinas regionales
del INPE. Su objetivo es crear el ordenamiento legal que regule el régimen laboral especial de los
servidores penitenciarios que prestan su servicio en un establecimiento penitenciario y a los servidores
de la sede central y las sedes regionales que desempeñan funciones de seguridad, tratamiento, medio
libre y registro penitenciario. Este proceso se realiza a través de un programa de incorporación, que es
meritocrático y voluntario, mediante concurso interno y participan los servidores que laboraban en
calidad de nombrados a la promulgación de la referida Ley. Ya se han realizado tres procesos,
habiéndose incorporado 2,408 servidores a este régimen especial. Este programa de incorporación debe
realizarse en 05 años debido la viabilidad presupuestal y debe culminar el año 2016. La Ley permite al
INPE ubicar al servidor ganador en la plaza concursada permitiéndole iniciar carrera penitenciaria en el
área de desempeño y nivel logrado.

Los servidores que desempeñan funciones en las áreas administrativas, de apoyo y de infraestructura se
rigen por las leyes del servicio civil.

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c. Infraestructura y logística
Además de garantizar su seguridad, el INPE debe brindar a la población penal durante su encierro
condiciones de vida dignas, proveyendo mínimamente facilidades adecuadas de alojamiento como
acceso a servicios básicos de agua, desagüe y electricidad, alimentación y salud, así como facilitar la
relación con las familias.

La infraestructura penitenciaria del INPE presenta serios problemas de conservación. El 88% se

encuentra en regulares o en malas condiciones, situación que no solo dificulta las labores del sistema
penitenciario, sino que, en muchas ocasiones, atenta contra la seguridad de los internos y del personal
penitenciario que trabaja en ellas. Así mismo, el equipamiento de los establecimientos penitenciarios es
otro de los problemas críticos que atraviesa el INPE. Solo un penal cuenta con un sistema automatizado
de control de visitas; también es insuficiente el número de cámaras de vigilancia, detectores de metales
o equipos de rayos X para el control de personas, paquetes y objetos.

Resultan preocupantes las carencias logísticas para la realización de las diligencias de traslados de
internos. Los vehículos de transporte para las diligencias son insuficientes en número y no reúnen las
condiciones de seguridad mínimas, como cinturones de seguridad, una adecuada separación entre los
vigilantes y los internos; así mismo, no se cuenta con el número adecuado de grilletes. Por otro lado, la
falta de un equipo de comunicación (radios) entre los miembros de la unidad que realiza este servicio
puede afectar negativamente la seguridad ciudadana. Por ello, los efectivos se ven obligados a utilizar
sus propios teléfonos móviles para cubrir tan esencial necesidad. Asimismo, el personal no cuenta con
la adecuada indumentaria, como chalecos de seguridad, armas, cascos y escudos, que le permita
conservar su integridad personal.

El INPE debe brindar alimentación a los internos. Esta atención es prioritaria para el interno y su
incumplimiento es motivo de reyertas, amotinamientos, etc. Sin embargo, los recursos que se disponen
para brindar este servicio no se han incrementado en proporción al incremento de la población del
penal; lo mismo sucede con el otorgamiento de los colchones y frazadas.

d. Presupuesto
Los recursos económicos que el Estado destina al INPE para el cumplimiento de sus funciones resultan
insuficientes. El presupuesto aprobado que el INPE destina al día por interno es de S/. 20.00, cifra
insuficiente que no hace posible satisfacer íntegramente los servicios básicos de la población penal,
como alimentación, agua potable, energía eléctrica, entre otros. Asimismo, estas circunstancias generan
que no se atienda, en parte, algunas actividades que permitirían el logro de una adecuada
resocialización social.

Alrededor del 50% del presupuesto de bienes y servicios se destina a la alimentación de los internos y
del personal, y el 50% restante a los bienes (sobre todo, útiles de oficina y equipos de cómputo) y
servicios básicos (luz, agua, desagüe y combustible). El costo de alimentación diaria por interno es de
S/. 4.50; y por agente penitenciario, de S/. 5.50.

Al no ser prioritario el tema penitenciario, el presupuesto es insuficiente. Esto no solo afecta al

tratamiento de los internos sino también afecta a los recursos humanos del INPE, lo cual impide la
contratación del personal suficiente para cumplir las labores de seguridad y tratamiento. Asimismo,
restringe las posibilidades de incentivos y capacitación adecuada al personal en general.

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e. Corrupción
En el documento 10 Medidas de Reforma del Sistema Penitenciario, se precisa lo siguiente:
“[…] El INPE presenta un serio problema de corrupción, propiciado por el hacinamiento, falta de
personal, clima laboral negativo y adverso, así como por los magros sueldos de sus servidores. Los
circuitos de corrupción existentes son alimentados por lo que se conoce como “corrupción por
contaminación”, la convivencia de los servidores con la delincuencia, lo que genera que sean tentados
o intimidados a hacer lo indebido. Este problema está ampliamente extendido en nuestro sistema
penitenciario, lo que requiere ser enfrentado de forma urgente” (INPE, 2012: 3).

III. La experiencia de asignación de Gerentes Públicos en el INPE.

Una característica de esta institución es la poca permanencia de los miembros del Consejo Nacional
Penitenciario. En el año 2011, el promedio de permanencia de sus autoridades no pasaba los 8 meses,
hecho que ocasionaba la interrupción de la gestión y la inestabilidad de los funcionarios y directivos y
que perjudicaba la continuidad de las actividades emprendidas y los cambios de líneas de trabajo en
pleno proceso de implementación. A su vez, esto ocasiona que los problemas antes descritos no puedan
ser superados a través del tiempo.

Ante las diversas deficiencias que el INPE atravesaba, en el año 2009, la entidad recurrió a SERVIR a
fin de que le asignaran gerentes públicos. Así se inició el proceso de su incorporación con la finalidad
de agilizar y dar continuidad a las labores administrativas que se habían iniciado, situación que
continúo a pesar del cambio de gobierno.

La nueva gestión liderada por el Dr. José Luis Pérez Guadalupe tuvo como lineamiento seguir
incorporando gerentes públicos a la institución. Es así que, en Diciembre del año 2011, se incorporaron
8 gerentes públicos para hacerse cargo de las oficinas general de administración, de las unidades de
recursos humanos, logísticas, planeamiento y organización y métodos de la sede central, así como de la
oficina de infraestructura y unidades de estudios y obras.

En abril del año 2012, se aprobaron las 10 Medidas de Reforma del Sistema Penitenciario
(MINJUS/INPE, 2012:2), las que tienen como propósito dar una solución integral a la problemática por
la que venía atravesando el INPE, dichas medidas se constituyeron en la hoja de ruta que lleve al INPE
a cumplir fielmente con el rol que le corresponde y que busca resolver prioritariamente los dos
problemas más álgidos del Sistema Penitenciario: hacinamiento y corrupción.

La medida 6 (Minjus/Inpe, 2012: 9) – fortalecimiento de la gestión institucional, precisaba que la

organización heredada era burocrática y volátil, lo que traía como consecuencia una gestión lenta y no
continua y por lo que la medida fue potenciar el aparato administrativo, planeamiento, logístico
recursos humanos de las 8 oficinas regionales a nivel nacional a través de la incorporación de gerentes
públicos. Es así que a la fecha han sido asignados 27.

La labor del gerente público asignado al INPE, básicamente está dirigido a conducir los sistemas de
planeamiento, presupuesto, administración, contabilidad y finanzas, obras, estudios, recursos humanos,
racionalización a nivel nacional; la conducción de los órganos de línea como son las direcciones de
tratamiento, medio libre y seguridad son conducidos por personal penitenciario especializado en estas
actividades.

Desde el cargo que ocupa, el gerente público debe contribuir a lograr el objetivo del INPE que es
mejorar las competencias del interno para que se incorpore positivamente a la sociedad, por lo que debe
desplegar grandes esfuerzos a fin de hacer gestión en esta compleja institución y contribuir en la
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disminución de los índices de hacinamiento a través de la ampliación de la capacidad de albergue,

mejora las condiciones de vida de la población penitenciaria a través de proveerle la logística para la
operatividad de los establecimientos penitenciarios donde se encuentran las personas privadas de la
libertad, por lo que el gerente público asignado debe saber conducirse en este contexto laboral que es
fatigante y desgastante.

La asignación del gerente público en las oficinas regionales originó una ruptura en la cultura
organizacional del INPE, ya que era costumbre que los puestos directivos de dichas oficinas fueran
cubiertos por personal penitenciario de “confianza” del funcionario de turno, sin tener en cuenta las
competencias que este trabajador podría tener para asumir dicha responsabilidad. Existieron casos en
que los gerentes públicos no fueron recibidos de la mejor manera por parte de los directores regionales,
que sentían que dicha presencia les restaba autonomía, por lo que su proceso de adaptación fue tenso.
En general, el contexto en que opera el gerente público es complicado, debido a que tiene que laborar
sorteando sobre todo la cultura organización imperante en una institución donde la gestión
administrativa fue básicamente realizada por agentes penitenciarios, los que se sienten desplazados en
esta función.

Una de las debilidades que tiene el INPE es la gestión de sus recursos humanos. A través de los años, el
sistema de personal no ha sido gestionado adecuadamente, por lo que solicitó a SERVIR la asignación
de gerentes públicos para estas áreas; sin embargo, este hecho no se ha podido concretar debido a la no
disponibilidad de gestores en esta especialidad.

4.1. Algunos resultados

En esta parte del presente texto se exponen algunos resultados que ha logrado el INPE, los mismos que
han sido liderados por gerentes públicos asignados, asimismo se describe los premios obtenidos por
algunos gerentes en el concurso de buenas prácticas en gestión pública.
- Implementación de la Carrera Especial Pública Penitenciaria

La participación de los gerentes públicos fue un factor decisivo en la formulación y aprobación de la

Ley de la Carrera especial Publica Penitenciaria y la Reglamentación. La promulgación de dicha Ley
fue un anhelo esperado por el servidor penitenciario por más de 25 años. Actualmente se encuentra en
pleno proceso de implementación y ya se han llevado a cabo tres proceso meritocraticos, habiéndose
incorporado 2,408 servidores. Los procesos antes mencionados han sido liderados por gerentes
públicos.

Dicha incorporación le ha representado al servidor penitenciario laborar bajo un régimen laboral acorde
con la labor que realiza, así mismo se reconoce la delicada labor que realizan y se refleja en una mejora
de sus ingresos.

- Valorización de cargos, una de las herramientas claves para la implementación de la Carrera

Especial Publica Penitenciaria fue el documento Manual de Valorización de Cargos, herramienta que
por primera vez se está utilizando en el Estado Peruano para valorizar y retribuir a un servidor de
acuerdo a la labor que realiza. Esta herramienta puede ser replicada en cualquier otra institución.

- Ampliación de la capacidad de albergue, los gerentes públicos asignados a la infraestructura y a

las unidades de estudios y obras han logrado habilitar 5,318 unidades de albergue, logro obtenido en
base a las mejoras, ampliaciones y nuevas construcciones en 22 penales; y la entrega de 02
establecimientos penitenciarios: Pampas de Sananguillo - Tarapoto (San Martín) y el penal de Chincha
(Ica), inaugurado el pasado 31 de octubre de 2014.
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- Mantenimiento de establecimientos penitenciarios, en estos últimos años se ha logrado mejorar

las condiciones de vida de la población penitenciaria, mejorando la infraestructura existente a través de
más de 100 intervenciones de mantenimiento.

- Equipamiento del INPE, se han adquirido 124 vehículos, para transportar internos y servidores
penitenciarios a fin de que cumplan con su labor. También se han adquirido 2,110 equipos de seguridad
como pistolas, radios de comunicación etc.

- Avance en la ejecución del presupuesto, en el periodo 2012 – 2014, la ejecución presupuestal a

nivel del pliego presupuestario mejoró en 10%. Este indicador nos muestra el trabajo arduo que
desplegaron los 27 gerentes públicos a nivel nacional y sus equipos que lideran.

- Presupuesto por resultados, en el marco de la Política Nacional de Modernización del Estado, el

presupuesto del INPE es asignado en función a resultados, el que permite mejorar la calidad del gasto
de la institución.

- Gestión por procesos, en el marco de la modernización de la gestión pública, el año 2014 el

INPE ha desarrollado los procesos de seguridad, medio libre y registro penitenciario, los que permitirán
optimizar la utilización de los recursos en su desarrollo.

- Buenas prácticas en gestión pública, los gerentes públicos asignados permanentemente han
venido participando en todos los concursos de Buenas Practicas en Gestión Pública llevados a cabo por
SERVIR, habiendo a través de los años obtenido 06 premios como ganadores y 03 menciones
honrosas, siendo las siguientes:

 Año 2013
En la categoría consulta y participación ciudadana, con la ppráctica: “Licencia social para proyectos
con externalidades negativas”, los gerentes públicos César Augusto Díaz Pastor y Renzo Luis Patiño
Cornejo, asignados en el INPE como Jefe de la Oficina de Infraestructura Penitenciaria y Jefe de la
Unidad de Estudios y Proyectos de la Oficina de Infraestructura Penitenciaria, respectivamente fueron
ganadores en esta categoría.

Mediante la realización de talleres participativos, se identificaron las oportunidades de desarrollo que

ofrece la construcción de futuros penales; mejorando el compromiso y sentimiento de responsabilidad
de los pobladores del área de intervención con su propio futuro logrando incrementar la confianza en la
acción del INPE. Como resultado, se obtuvo la licencia social para la construcción de seis penales en el
interior del país. Asimismo, se han recibido ofrecimientos de donaciones de terrenos por parte de las
comunidades para la construcción de nuevos establecimientos penitenciarios.

 Año 2014
En la categoría sistemas de gestión interna, con la práctica “Valoriza”, el gerente público Edgar
Delgado, asignado como Jefe de la Unidad de Organización y Métodos del INPE, fue ganador en dicha
categoría.

Desarrolló una metodología que permite valorizar los puestos que se han identificado en los
establecimientos penitenciarios, sede central y oficinas regionales en el marco de la implementación de
la carrera especial pública penitenciaria, otorgándole un valor numérico, que es la base para la
asignación del nivel remunerativo y las asignaciones que deben percibir los servidores penitenciarios.

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En la categoría eficiencia en adquisiciones y contrataciones, con la práctica: “Trámite de pago a

Proveedores del Servicio de Alimentación de los establecimientos penitenciarios de la OROP – INPE”
el gerente público Marco Antonio Montalvo Torres, asignado a la Unidad de Administración de la
Oficina Regional Oriente Pucallpa – INPE, obtuvo mención honrosa.

Una de las principales características del pago a los proveedores de servicios de alimentación de los
establecimientos penitenciarios era la demora excesiva en el pago. Esta demora incluso llegaba a más
de 45 días de realizado el servicio. Ante tan situación se diseñó un formato estandarizado con campos
predefinidos que pudiese reemplazar los voluminosos documentos que contaban con más de mil hojas
mensuales. La obligatoriedad de la medida, permitió garantizar el cumplimiento de la misma entre
todos los directores de los establecimientos penitenciarios de la OROP.

Al estandarizar y digitalizar los procesos, se disminuyeron significativamente los errores en el cálculo

de las raciones atendidas y el pago del servicio. Así mismo, se erradicó una práctica de uso innecesario
de papel que data de más de 15 años. Como resultado, el pago a los proveedores del servicio de
alimentación se realiza ahora en 10 días, 35 días menos que en el pasado, disminuyendo la carga de
trabajo de las unidades orgánicas involucradas en el trámite de los proveedores y simplificado el
trámite de pago al proveedor de alimentos, agilizando la gestión.

En la categoría otras mejoras en la gestión pública, con la práctica: “Impacto visual para una efectiva
comunicación institucional”, el gerente público César Díaz Pastor, asignado a la Oficina de
Infraestructura Penitenciaria del INPE obtuvo una mención honrosa.

Se formuló un manual de imagen institucional, cuyo diseño de comunicación está basado en estrategias
visuales que permitía generar vínculos entre la institución, el personal y los órganos del INPE mediante
boletines electrónicos bimensuales, el manual de identidad de la OIP, el manual de comunicación, las
infografías y los canales alternos de comunicación.

El principal impacto ha sido el reconocimiento de la Oficina como una institución pública que alcanza
sus objetivos, generando legitimidad interna y externa, mediante la comunicación efectiva de los logros
y actividades programadas.

 Año 2015
En la categoría: eficiencia en adquisiciones y contrataciones, con la práctica: “Adquisición de Equipos
de Cómputo bajo un procedimiento mejorado de la modalidad de convenio marco - Instituto Nacional
Penitenciario (INPE)”, los gerentes públicos Adrián Romero Ames y Guillermo Casafranca fueron los
ganadores de esta práctica.

Con el propósito de implementar un efectivo sistema de registro penitenciario se procedió a la

adquisición de 83 unidades de centrales de proceso, 83 monitores LED y 21 impresoras a través de un
procedimiento mejorado de la aplicación de la modalidad del convenio marco, generándose ahorros
para la Entidad del orden de S/. 76,380.44. La mejora señalada consistió en que se seleccionó las fichas
que cumplían los requisitos y se les solicitó, en forma adicional, la mejora de las mismas, donde se
incluyeran las condiciones de entrega y garantías. Gracias a la aplicación de la práctica se logró ahorros
significativos y eficiencia de recursos, además se contribuyó a implementar un sistema de registro de
visitas que integre a la dirección de registro penitenciario, dirección de seguridad y al consejo técnico
penitenciario, en forma oportuna mediante un procedimiento transparente y eficiente.

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En la categoría: consulta y participación ciudadana, con la práctica “Gestión Social para Proyectos de
Inversión Pública - Instituto Nacional Penitenciario (INPE)”, los gerentes públicos Renzo Patiño
Cornejo, Cesar Díaz Pastor y Estuardo Tello Pereyra fueron los ganadores de esta práctica.

Frente a la necesidad de cumplir con las medidas planteadas para el incremento de unidades de
albergue en el sistema penitenciario y ante el rechazo de los proyectos de infraestructura penitenciaria
por parte de la población, esta iniciativa se encargó de ejecutar una efectiva gestión social para lograr la
ejecución de los proyectos programados; la misma que considera en su diseño actividades como la
realización de talleres de involucrados con énfasis en comunicación efectiva, talleres informativos y
pasantías de comunidades a través de visitas guiadas a los establecimientos, además de incorporar
planes de relaciones comunitarias en todos los proyectos a futuro. A través de esta implementación, se
ha evitado de manera responsable la paralización y cancelación de los proyectos, gracias a una mejor y
mayor comunicación con los involucrados, permitiendo a través de las licencias sociales obtenidas
alcanzar los objetivos de reducción de hacinamiento y tratamiento de internos.

Gracias a la implementación de un modelo de gestión social para proyectos de Inversión Pública, la

Oficina de Infraestructura del INPE ha logrado doce licencias sociales favorables para sus diferentes
proyectos de inversión.

En la categoría: gestión ambiental efectiva; con la práctica ¡Recicla fácil! “Mejoramiento del manejo de
residuos sólidos en el penal de Huánuco”- Instituto Nacional Penitenciario, los gerentes públicos Keler
Chagua Tucto, Marco Montalvo Torres, asignados a la Oficina Regional Centro oriente – Huánuco
fueron los ganadores en esta categoría.

Uno de los graves problemas que atraviesa el Establecimiento Penitenciario de Huánuco es de una
sobre población de más del 150%, lo que originaba además abundante cantidad de basura que era
recolectada sólo una vez al mes por la municipalidad distrital, ocasionando una problemática de
contaminación ambiental y un riesgo para la salud de las personas y personal de la entidad.

Frente a este escenario, los gerentes públicos asignados al INPE en coordinación con el personal del
Poder Judicial y personal PNP del establecimiento penitenciario de Huánuco y los mismos internos, se
propusieron generar el tratamiento para el manejo adecuado de los residuos sólidos que incluía el
recojo, clasificación, envase y traslado de basura así como efectuar el servicio de transporte y
disposición final al botadero, asimismo gracias a un adecuado trabajo del equipo de logística se ha
logrado tercerizar el recojo de basura dos veces al mes, adicional al recojo que hace la municipalidad.
Gracias a esta iniciativa se ha logrado no sólo mejorar el manejo y disposición de residuos sólidos, sino
que se ha logrado fomentar una mayor conciencia ambiental en la población penal y constituir brigadas
ecológicas logrando beneficiar a 2,228 internos, 108 trabajadores y más de 100 familias que habitan en
la zona aledaña del penal.

En la categoría: sistema de gestión interna, la práctica “Modelo para la incorporación a un régimen

laboral meritocrático en el marco de la ley N°29709. (Abriendo camino a los regímenes laborales
meritocráticos en el Perú) – INPE”, los gerentes públicos Marta Arauco Padilla, Guillermo Casafranca
García, Edgar Delgado Ortega fueron los ganadores en esta categoría.

Ante la implementación de la Ley de la Carrera Especial Pública Penitenciaria, se generó en muchos

servidores penitenciarios una situación de resistencia respecto a cualquier proceso que implique
cambios, debido a los antecedentes que las múltiples reformas truncas del sistema penitenciario se

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habían emprendido y a la rotación de los directivos y funcionarios del INPE que permanente se
realizan, la que causa una sensación de incertidumbre y descontento.

Frente a este escenario, los gerentes públicos propusieron diseñar e implementar el proceso de
incorporación de los servidores del INPE al nuevo régimen laboral de la Ley de la Carrera Especial
Pública Penitenciaria, de manera objetiva y transparente. Se diseñó una metodología y se efectuaron 03
concursos internos de méritos de manera exitosa durante los años 2013 y 2014, habiéndose nombrado a
2,408 servidores penitenciarios en el nuevo régimen laboral ubicados en puestos y en área de
desempeño y se prevé que el 2016, el 100% de los servidores postulen voluntariamente a las diferentes
plazas.

Esta práctica constituye un modelo vinculado con el sistema de gestión de los recursos humanos, y por
tanto es el punto de partida para iniciar una serie de reformas institucionales en las diferentes líneas de
acción del sistema penitenciario, ya que permite contar con personal correctamente ubicado en base a
sus habilidades, competencias y conocimientos e iniciar una carrera laboral efectiva.

En la categoría: otras mejoras en la gestión pública, la práctica “Liquidaciones de oficio mediante

coordinaciones intrainstitucionales – Instituto Nacional Penitenciario, presentado por el gerente público
Cesar Augusto Díaz Pastor, obtuvo una mención honrosa.

Existían 47 obras, 23 supervisiones de obra y 02 consultorías de estudio pendientes de liquidación.

Además, la documentación contable y técnica de las obras ejecutadas durante esos años, se encontraban
en calidad de siniestradas, por lo que se implementó un procedimiento que permitiera revertir dicha
situación, formando comisiones, elaborando directivas que normen todo este proceso de liquidación
tanto de obras como estudios el que ha permitido liquidar de oficio 47 obras, 23 supervisiones de obra
y 02 consultorías de estudio. Asimismo, se aprueban las Directivas “Trasferencia Físico Contable de
Infraestructura a las Oficinas Regionales” y “Liquidación de oficio de obras ejecutadas en el periodo
1991-1997”.

IV. Conclusiones
 El Instituto Nacional Penitenciario es una institución con características muy particulares. Por lo
tanto, previamente a su asignación, el gerente público propuesto debe conocer el contexto en el que
cumplirá sus funciones.
 El gerente asignado al INPE, debe poseer atributos especiales como vocación de servicio y con
experiencia en el sector público, en manejo de recursos humanos mal remunerados, poco motivados y
muy criticados.
 Los aportes que los gerentes públicos asignados en el Instituto Nacional Penitenciario, ha
permitido que esta institución agilice su gestión administrativa, incorporando iniciativas innovadoras en
los procesos claves y, aplicando buenas prácticas de gestión.
 Debe asignarse gerentes públicos en las áreas recursos humanos de las oficinas regionales que
aún no cuentan, debido que es un sistema que tiene que modernizarse en el INPE, ya que actualmente
este es el recurso más vulnerable y se tiene como agenda pendiente el desarrollo de la carrera
penitenciaria.

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V. Bibliografía
Carranza, Elías (2009). “Cárcel y Justicia Penal: El modelo de Derechos y Obligaciones de las
Naciones Unidas, y una Política Integral de seguridad de los habitantes frente al delito”. Cárcel y
Justicia Penal en América Latina y el Caribe: Cómo implementar el modelo de derechos y
obligaciones de las Naciones Unidas. Primera Edición. ILANUD.
Corrales Angulo, Andrés (2012). “Aportes del cuerpo de gerentes públicos a la reforma del servicio
civil en el Perú”. Ponencia presentada en el XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la
Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 octubre. - 2
Noviembre.
Defensoría del Pueblo (2011). “El sistema penitenciario: componente clave de la política criminal.
Problemas, retos y perspectivas”. Informe defensorial N° 154-2011/DP. Octubre.
INPE (2015), Informe Estadístico Penitenciario, marzo, Lima.
MINJUS/INPE, (2012), 10 Medidas de Reforma del Sistema Penitenciario. Lima. 2012.
SERVIR (2015), Documento de Trabajo N° 1 – 2015, Marco Conceptual del Grupo de Directivos
Públicos del Servicio Civil Peruano. Lima.
Solís Espinoza, Alejandro (2008) Cuaderno No 8. Política Penal y Política Penitenciaria. Departamento
Académico de Derecho Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima
Villavicencio, F. (1990) Lecciones de Derecho Penal. Parte General. Lima: Cultural Cuzco.

VI. Reseña biográfica

Marta Arauco Padilla es economista, graduada en la Universidad de Lima, Magister en Administración
de Negocios por la Universidad Católica del Salta – Argentina, Magister en Gestión Pública por la
Universidad ESAN. Con estudios de especialización en Formulación de Proyectos de Inversión Pública
y Políticas de Desarrollo Regional.

He sido Directora Regional de Presupuesto del Gobierno Regional Andrés Avelino Cáceres, Directora
Sub Regional de Planificación, Presupuesto e Informática de la Sub Región Junín del Ex CTAR -
Junín, Gerente Regional de Promoción de Inversiones del Ex CTAR-Junín, Gerente Regional de
Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial del Gobierno Regional del departamento
de Junín. En el año 2,009, fue admitida al Cuerpo de Gerentes Públicos, dependiente de la Autoridad
Nacional del Servicio Civil – SERVIR, habiendo sido asignada en el Instituto Nacional Penitenciario
como Jefe de Planeamiento y Presupuesto, cargo en el que hasta la fecha se encuentra desempeñando.

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