Direito do Ambiente – Ordenamento do Território e Políticas de Urbanismo 

 
• Instrumentos de gestão territorial regulados pelo DL nº 380/99 de 22 de Setembro com 
as alterações introduzidas pelo DL nº 310/2003 de 10 de Dezembro. 
 
• Qual o porquê da referência às políticas de ordenamento do território e de urbanismo no 
âmbito desta unidade curricular? 
 
•  R:  Não  é  possível  ter  boas  políticas  ambientais  sem  um  prudente  ordenamento  do 
território,  razão  pela  qual  grande  parte  da  doutrina  entende  que  existe  uma  influência 
recíproca tão grande que as duas realidades se tocam por diversas vezes. Isto porque: 
 
o Se houver uma má ocupação dos solos poderão existir repercussões ambientais 
negativas,  como  por  exemplo,  a  redução  da  permeabilidade  dos  solos  devido  a 
excessiva construção sobre estes. Todavia o contrário também é verdadeiro: se 
existir um eficiente ordenamento do território, o ambiente poderá sair a ganhar. 
o Numa perspectiva contrária, poderemos também afirmar que se permitirmos o 
não  cumprimento  das  regras  ambientais  e  o  exercício  de  actividades  nocivas 
para  o  ambiente,  tal  situação  terá  também  um  impacto  negativo  para  o 
ordenamento do território. 

 
• O  ordenamento  do  território  é  uma  disciplina  jurídica  muito  recente  tendo  surgido 
apenas quando a intervenção sobre os solos se começou a tornar mais agressiva. Coloca‐
se a questão sobre o motivo pelo qual tal disciplina não ter surgido antes. 
• Tal  justifica‐se  devido  a  uma  óptica  de  necessidade  inerente  a  qualquer  disciplina 
jurídica,  pois  o  Direito  só  deve  intervir  apenas  quando  seja  necessário,  nunca  antes 
disso,  tutelando  juridicamente  as  relações  sociais  apenas  quando  estas  careçam  dessa 
mesma tutela. 
 
• Princípios inerentes ao ordenamento do território: 
 
o Princípio  da  regulamentação  –  é  necessário  que  haja  disciplina  na  intervenção 
sobre  o  solo.  Esta  deve  ser  preferencialmente  fixada  através  de  regulamentos 
que devem ter preferência sobre os demais actos normativos.  
 
 Porquê?  (1)  Pois  existem  especificidades  nos  regulamentos  que  os 
tornam mais eficazes relativamente aos demais actos normativos. Estes 
são  elaborados  por  autoridades  administrativas  com  competência 
legislativa  aproximando‐os  assim  dos  actos  administrativos.  Como 
vantagens  têm‐se  o  facto  de  as  normas  daí  emanadas  serem  menos 
gerais e menos abstractas1 (atendendo à especificidade de cada região) 
e o seu conteúdo ser mais perceptível. (2) Outro motivo reside no facto 
de  a  AP  se  encontrar  mais  vinculada  (não  nos  esqueçamos  que  as 
autarquias  locais  têm  também  poder  regulamentar,  podendo  o 
regulamento  pode  ter  assim  uma  base  de  incidência  autárquica)  e  o 

                                                        
1 Note‐se  que  os  actos  normativos  hierarquicamente  superiores  (Leis,  DL’  s  etc.),  por  ter  uma 

maior generalidade e abstracção, poriam em causa a igualdade de tratamento entre regiões pois 
teriam de tratar  de forma  igual o que é diferente. Por exemplo:  PDM  de Vila Real  não pode ser 
igual  ao  PDM  de  Lisboa.  Uma  intervenção  por  intermédio  de  lei  não  conseguiria  acautelar 
simultaneamente os interesses dos dois concelhos.    
 instrumento  de  regulamentação  do  ordenamento  de  território 
aproxima‐se mais da realidade de cada região em concreto. 
 
o Princípio  da  programação/planificação2‐  este  princípio  pretende  combater  o 
“casuísmo”:  a  AP  anuncia  previamente  o  que  pode  ser  feito  no  solo,  não 
dependendo  tal  anúncio  do  pedido  dos  particulares.  Consiste,  em  suma,  numa 
planificação  antecipada  do  que  pode  ou  não  ser  feito  no  solo 3,  sabendo  o 
particular  em  antemão  as  características  de  cada  terreno  que  eventualmente 
planeie adquirir. Acrescente‐se ainda que tal planificação traz maior segurança 
ao particular que planeie intervir no solo pois tem sempre como saber para que 
propósito poderá este ser utilizado, não sendo este “apanhado de surpresa”.  
 
o Princípio  da  procedimentalização  ‐  A  AP,  neste  contexto  actua  através  de  um 
procedimento  administrativo,  permitindo‐se  assim,  até  se  chegar  à  decisão 
administrativa,  a  intervenção  dos  interessados.  Assim,  poderão  os  particulares 
intervir no procedimento, não sendo deixados de parte do mesmo, havendo, por 
conseguinte, uma visão participada do mesmo. Tal visão participada tem como 
corolário igualmente a repartição da responsabilidade. 
 
 
• Espécies de planos (conferir com DL nº 380/99 de 22 de Setembro) 
 
• Nacionais  (PNOT’  s)  –  Planos  de  ordenamento  do  território  de  extensão  nacional, 
albergando todo o território nacional. 
 
• Regionais (PROT’ s) – Planos de dimensão regional (ex: PROT da região de LVT4). 
 
• Municipais  (PMOT’  s)  –  abrangem  uma  extensão  municipal  (por  exemplo:  PMOT  de 
Matosinhos). Dentro destes distinguimos: 
 
o Planos Diretor Municipal (PDM)  
o Planos  de  Urbanização  (PU)  –  respeitam  a  uma  zona  dentro  do  concelho  (são 
mais pormenorizados que os PDM’ s. 
o Planos  de  Pormenor  (PP)  –  destinam‐se  a  zonas  mais  concretas  do  que  a 
urbanização, são os planos mais concretos. 
 

Objectivos do ordenamento do território e do urbanismo

A Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto, alterada pela Lei n.º 54/2007, de 31 de Agosto, estabelece as bases da
política de ordenamento do território e de urbanismo.

A política de ordenamento do território e de urbanismo define e integra as acções promovidas pela

Administração Pública, visando assegurar uma adequada organização e utilização do território
                                                        
2 Não  obstante  de  existirem  autores  que  os  autonomizam,  o  professor  entende  que  devem  ser 

considerados em conjunto. 
3 Uma questão jurídica interessante levantada a propósito desta situação é a do “ius aedificandi”, 

ou  direito  de  construir,  que  consiste  em  saber  se  o  mesmo  integra  ou  não  o  direito  de 
propriedade. De uma forma muito resumida, diremos que entende a maioria da doutrina que, só 
a  partir  da  licença  administrativa  é  que  tal  direito  integra  o  direito  de  propriedade,  sendo  até 
esse momento apenas uma expectativa jurídica.  
4 Lisboa e Vale do Tejo. 
nacional, na perspectiva da sua valorização, designadamente no espaço europeu, tendo como finalidade
o desenvolvimento económico, social e cultural integrado, harmonioso e sustentável do País, das
diferentes regiões e aglomerados urbanos.

O ordenamento do território e o urbanismo prosseguem objectivos específicos, consoante a natureza da

realidade territorial subjacente, promovendo:

- A melhoria das condições de vida e de trabalho das populações, no respeito pelos valores culturais,
ambientais e paisagísticos;

- A distribuição equilibrada das funções de habitação, trabalho, cultura e lazer;

- A criação de oportunidades diversificadas de emprego como meio para a fixação de populações,

particularmente nas áreas menos desenvolvidas;

- A preservação e defesa dos solos com aptidão natural ou aproveitados para actividades agrícolas,
pecuárias ou florestais, restringindo-se a sua afectação a outras utilizações aos casos em que tal for
comprovadamente necessário;

- A adequação dos níveis de densificação urbana, impedindo a degradação da qualidade de vida, bem
como o desequilíbrio da organização económica e social;

- A rentabilização das infra-estruturas, evitando a extensão desnecessária das redes e dos perímetros
urbanos e racionalizando o aproveitamento das áreas intersticiais;

- A aplicação de uma política de habitação que permita resolver as carências existentes;

- A reabilitação e a revitalização dos centros históricos e dos elementos de património cultural

classificados;

- A recuperação ou reconversão de áreas degradadas;

- A reconversão de áreas urbanas de génese ilegal.

Nos diversos espaços, a programação, a criação e a manutenção de serviços públicos, de equipamentos

colectivos e de espaços verdes deve procurar atenuar as assimetrias existentes, tendo em conta as
necessidades específicas das populações, as acessibilidades e a adequação da capacidade de utilização.

O ordenamento do território e o urbanismo devem assegurar a salvaguarda dos valores naturais

essenciais, garantindo que:

- As edificações, isoladas ou em conjunto, se integram na paisagem, contribuindo para a valorização da

envolvente;

- Os recursos hídricos, as zonas ribeirinhas, a orla costeira, as florestas e outros locais com interesse
particular para a conservação da natureza constituem objecto de protecção compatível com a normal
fruição pelas populações das suas pontencialidades específicas;

- As paisagens resultantes da actuação humana, caracterizadas pela diversidade, pela harmonia e pelos
sistemas sócio-culturais que suportam, são protegidas e valorizadas;

- Os solos são utilizados por forma a impedir a sua contaminação ou erosão.

Caracterização do sistema

A política de ordenamento do território e de urbanismo assenta no sistema de gestão territorial.

O sistema de gestão territorial organiza-se, num quadro de interacção coordenada, em três âmbitos
distintos:

- O âmbito nacional, que define o quadro estratégico para o ordenamento do espaço nacional,
estabelecendo as directizes a considerar no ordenamento regional e municipal e a compatibilização
entre os diversos instrumentos de política sectorial com incidência territorial, instituindo, quando
necessário, os instrumentos de natureza especial;

- O âmbito regional, que define o quadro estratégico para o ordenamento do espaço regional em estreita
articulação com as políticas nacionais de desenvolvimento económico e social, estabelecendo as
directrizes orientadoras do ordenamento municipal;

- O âmbito municipal, que define, de acordo com as directrizes de âmbito nacional e regional e com
opções próprias de desenvolvimento estratégico, o regime de uso do solo e a respectiva programação.

O sistema de gestão territorial concretiza a interacção coordenada dos seus diversos âmbitos, através de
um conjunto coerente e racional de instrumentos de gestão territorial.

Instrumentos de gestão territorial

Os instrumentos de gestão territorial, de acordo com as funções diferenciadas que desempenham,

integram:

- Instrumentos de desenvolvimento territorial, de natureza estratégica, que traduzem as grandes opções

com relevância para a organização do território, estabelecendo directrizes de carácter genérico sobre o
modo de uso do mesmo, consubstanciando o quadro de referência a considerar na elaboração de
instrumentos de planeamento territorial;

- Instrumentos de planeamento territorial, de natureza regulamentar, que estabelecem o regime de uso

do solo, definindo modelos de evolução da ocupação humana e da organização de redes e sistemas
urbanos e, na escala adequada, parâmetros de aproveitamento do solo;

- Instrumentos de política sectorial, que programam ou concretizam as políticas de desenvolvimento

económico e social com incidência espacial, determinando o respectivo impacte territorial;

- Instrumentos de natureza especial, que estabelecem um meio supletivo de intervenção do Governo

apto à prossecução de objectivos de interesse nacional, com repercussão espacial, ou, transitoriamente,
de salvaguarda de princípios fundamentais do programa nacional de ordenamento do território.

Caracterização dos instrumentos de gestão territorial

São instrumentos de desenvolvimento territorial:

- O programa nacional da política de ordenamento do território, cujas directrizes e orientações

fundamentais traduzem um modelo de organização espacial que terá em conta o sistema urbano, as
redes, as infra-estruturas e os equipamentos de interesse nacional, bem como as áreas de interesse
nacional em termos agrícolas, ambientais e patrimoniais;

- Os planos regionais de ordenamento do território que, de acordo com as directrizes definidas a nível
nacional e tendo em conta a evolução demográfica e as perspectivas de desenvolvimento económico,
social e cultural, estabelecem as orientações para o ordenamento do território regional e definem as
redes regionais de infra-estruturas e transportes, constituindo o quadro de referência para a elaboração
dos planos municipais de ordenamento do território, devendo ser acompanhados de um esquema
representando o modelo territorial proposto;
- Os planos intermunicipais de ordenamento do território, que são de elaboração facultativa, visam a
articulação estratégica entre áreas territoriais que, pela sua interdependência, necessitam de
coordenação integrada.

São instrumentos de planeamento territorial os planos municipais de ordenamento do território, que

compreendem as seguintes figuras:

- O plano director municipal, que, com base na estratégia de desenvolvimento local, estabelece a
estrutura espacial, a classificação básica do solo, bem como parâmetros de ocupação, considerando a
implantação dos equipamentos sociais, e desenvolve a qualificação dos solos urbano e rural;

- O plano de urbanização, que desenvolve, em especial, a qualificação do solo urbano;

- O plano de pormenor, que define com detalhe o uso de qualquer área delimitada do território
municipal.

São instrumentos de política sectorial os planos com incidência territorial da responsabilidade dos
diversos sectores da administração central, nomeadamente nos domínios dos transportes, das
comunicações, da energia e recursos geológicos, da educação e da formação, da cultura, da saúde, da
habitação, do turismo, da agricultura, do comércio e indústria, das florestas e do ambiente.

Constituem instrumentos de natureza especial os planos especiais de ordenamento do território.

Relações entre instrumentos de gestão territorial

Os instrumentos de planeamento territorial devem prosseguir as orientações definidas pelos

instrumentos de desenvolvimento territorial.

Os instrumentos de desenvolvimento territorial e os instrumentos de política sectorial traduzem um

compromisso recíproco de integração e compatibilização das respectivas opções, determinando que:

- Os planos sectoriais desenvolvam e concretizem, no respectivo domínio de intervenção, as directrizes

definidas no programa nacional da política de ordenamento do território;

- Os planos regionais de ordenamento do território integrem as regras definidas no programa nacional

da política de ordenamento do território e nos planos sectoriais preexistentes;

- A elaboração dos planos sectoriais vise a necessária compatibilização com os planos regionais de
ordenamento do território, relativamente aos quais tenham incidência espacial.

Os planos regionais de ordenamento do território e os planos sectoriais vinculam as entidades públicas

competentes para a elaboração e aprovação de planos municipais relativamente aos quais tenham
incidência espacial, devendo ser assegurada a compatibilidade entre os mesmos.

Os planos especiais de ordenamento do território traduzem um compromisso recíproco de

compatibilização com o programa nacional da política de ordenamento do território e os planos
regionais de ordenamento do território e prevalecem sobre os planos municipais e intermunicipais.

Na elaboração de novos instrumentos de gestão territorial devem ser identificados e ponderados os

planos, programas e projectos com incidência na área a que respeitam, já existentes ou em preparação,
e asseguradas as necessárias compatibilizações.