Introducción al Análisis de Políticas Públicas

Dr. Sebastián Barbosa

(Módulo Mimeografiado)
1. Introducción al Análisis de Políticas Públicas

Índice

Introducción ................................................................................................. 3

Objetivos ...................................................................................................... 3

1. 1. Las políticas públicas .............................................................................. 4

1.2. Distinción entre política y políticas públicas……………………………………………………….5

1.3. El Análisis de Políticas Públicas como campo disciplinar…………………………………….6

1.4. Fundamentación del Análisis de Políticas Públicas……………………………………………14

1.5. Las Políticas Públicas como respuestas estatales…………………………………………….15

1.6. Premisas del Análisis de Políticas Públicas……………………………………………………….17

1.7. Metodología y democracia en el Análisis de Políticas Públicas…………………………18

1.8. Los aportes del Análisis de Políticas Públicas……………………………………………………20

1.9. El conocimiento, la política y la evolución del Análisis de Políticas Públicas…..20

Conclusión ...................................................................................................20

Bibliografía central ........................................................................................20

Bibliografía secundaria ........................................ ¡Error! Marcador no definido.

Otras referencias ..........................................................................................21

-2-
Introducción

En este texto se presentará al análisis de políticas públicas como parte de un campo

disciplinar en formación. En ese marco, se revisarán las relaciones entre la
administración pública, la ciencia política y el análisis de políticas públicas para
poder dar cuenta de la especificidad de este último. Así mismo, se transmitirán
aspectos relativos a la historia y al estado actual del campo disciplinar. Se
procurará introducir en los aspectos epistemológicos e históricos sustantivos del
análisis de las políticas públicas.

Objetivos

 Introducir al estudio de las políticas públicas

 Vincular los estudio de la administración pública, la ciencia política y el

análisis de políticas públicas.

 Identificar la historia y el estado actual de la disciplina.

-3-
1. 1. Las políticas públicas

Antes de entrar de lleno en el análisis de políticas públicas, es preciso indicar qué

son las políticas públicas, en tanto éstas constituyen el objeto relevante en el
análisis. En principio se puede señalar que las políticas públicas tienen una fuerte
vinculación con el Estado, con la relación de éste con la sociedad, y con la propia
actividad de la administración pública. El marco de esa relación supone al Estado
como respaldo de las políticas públicas que van a generar efectos sociales y van a
requerir de las acciones de la administración pública para su efectivización.

La definición de las políticas públicas puede ser variada, se trata de un concepto

polisémico como la mayoría de los conceptos de las ciencias sociales. Esto quiere
decir que pueden existir una serie amplia de interpretaciones. En ese sentido se
puede señalar que las políticas públicas suponen la existencia de un campo de
acción, una declaratoria de intenciones y un proceso de conversión de recursos en
resultados, un ciclo de acción, que a su vez supone, formulación, ejecución,
seguimiento y evaluación (con múltiples actores formales e informales, con
distintos recursos y objetivos). También implican un conjunto de productos,
resultados e impactos como consecuencia del proceso de conversión en el ciclo de
acción.

Por otro lado, las políticas públicas también pueden ser caracterizadas en un plano
más amplio como acción o inacción estatal. Las políticas públicas a veces suponen
acciones articuladas y reflexivas y a veces acciones desarticuladas y poco
explicitadas. Lo cierto es que el abordaje a las políticas públicas requiere de un
prisma analítico que las entienda desde un punto de vista dinámico, procesual y
complejo. Sin duda una mirada procesual nos indica una información global que va
desde la definición del problema, la formulación de la política, la implementación,
las consecuencias, la reformulación, hasta el inicio de un nuevo ciclo de acción.

Leer con Atención

(…) “Al hablar de política se hace referencia a procesos de decisión y acción

(que también pueden ser de omisión o inacción, en el sentido de dejar que los
acontecimientos continúen sin cambios), orientados explícita o implícitamente
por fines y estrategias (Aguilar Villanueva, 1996). Estos procesos son
socialmente construidos, lo cual implica que intervienen en ellos múltiples
actores, con distintos niveles de organización y de poder, y en situaciones de
colaboración o antagonismo. Estos fenómenos, a los que Matus (1999)
denomina juego social, se generan en determinados marcos institucionales y
están signados por sus antecedentes históricos. Se trata de procesos
complejos, con múltiples actores en diversos modos de relación y una
importante carga de inercia relacionada con su peso histórico e institucional).
(Neirotti, 2008: 196).

-4-
Diremos, a modo de síntesis, que la política pública es entonces un proceso de
decisión y acción, que está orientado por objetivos y estrategias, aunque su
direccionalidad puede tener una orientación difusa. La elaboración y el desarrollo de
la política es un proceso social, en el que participan diversos actores, que cuenta
con antecedentes históricos y está inserto en un determinado marco institucional.
La política pública es impulsada en función de la inquietud de resolver problemas de
orden público, con intervención del Estado (al menos es elaborada o decidida por
una autoridad formal legalmente constituida), aunque no necesariamente éste sea
el único actor.

1.2. Distinción entre política y políticas públicas

Cuando se discute el concepto de política es necesario señalar las dificultades

semánticas que existen en el idioma español respecto de este término. Para esto,
cabe aclarar que en la palabra “política” existen dos acepciones, que se distinguen
con dos palabras diferentes en inglés:

Leer con Atención

1. la actividad de organización y lucha por el control de poder

(politics)

2. diseño e implementación de los propósitos y programas de las

autoridades públicas (policy)

En este curso nos centramos en la segunda acepción de política (policy). Cabe,

además, aclarar las acepciones relevantes que existen con respecto al término
“público”. El hablar de políticas públicas nos referimos a las decisiones de gobierno
que incorporan la opinión, la participación y la corresponsabilidad de ciudadanos en
su calidad de electores y contribuyentes. “Público” también hace referencia a lo que
proyectan los individuos de manera mayoritaria como asuntos de interés general, a

-5-
los valores de transparencia y apertura (conocimiento e injerencia de la ciudadanía
en los asuntos de gobierno) y al hecho de que se utilizan recursos públicos (que
pertenecen al erario común). Para que una política se considere pública tiene que
haber cierto grado de participación del Estado.

2.1. El análisis de políticas públicas como campo disciplinar

Desde el punto de vista disciplinar, como campo, el análisis de políticas públicas es

un campo específico que tiene unos cincuenta años de trayectoria y recorrido en
distintos ámbitos académicos y en las prácticas de reflexión de los hacedores y
decisores de políticas públicas.

El proceso de construcción analítico del análisis de políticas públicas se asentó en el

desarrollo de ciertas disciplinas tradicionales de las Ciencias Sociales: Ciencia
Política, Sociología, la Psicología Institucional, los Estudios Organizacionales y de la
Administración Pública. Se trata de un campo de estudio, investigación y práctica
con profusa capacidad para absorber desarrollos de distintas disciplinas, producto
de su propia condición de espacio complejo y multidisciplinar. No obstante ello, ha
desarrollado un espacio propio de producción, especialización y una matriz
específica de teoría y práctica relativa a la dinámica de las políticas públicas. Este
campo se constituyó cada vez más fértil para la propia Ciencia Política.

Existe coincidencia en la mayoría de los autores en señalar que desde el punto de

vista histórico, la aparición de este enfoque, se debió fundamentalmente al
creciente intervencionismo estatal en diversos aspectos de la vida social. Este
creciente intervencionismo se da posteriormente a la segunda guerra mundial en el
marco del desarrollo del Estado de Bienestar y coincide con un interés progresivo
de los cientistas sociales por estudiar la acción pública. Se trata de un movimiento
que se inicia hacia la década del sesenta en Estados Unidos, luego en los países
escandinavos, Gran Bretaña, Alemania y en los años ochenta obtiene una acogida
mundial.

El interrogante acerca de cuán importante es la actividad política polarizó el debate

y las investigaciones sobre los factores determinantes de las políticas públicas y el
papel del Estado. De ese debate enriquecido por las investigaciones empíricas de
Estados Unidos y la tradición teórica europea de reflexión sobre el Estado como
institución, se va a dar origen a un enfoque específico denominado policy analysis o
análisis de políticas públicas. Este enfoque desplaza su interés a la actividad
concreta del Estado y observa de qué modo las políticas públicas inciden en la
política, las instituciones y el Estado. Este enfoque permitiría según Meny y Thoenig
(1992) sacar a luz los actores intervinientes en el proceso de definición, decisión e
implementación de una política pública e identificar las posiciones, intereses y
objetivos de los mismos (Roth Deubel, 2004).

-6-
El análisis de políticas públicas desplaza su punto de observación hacia los
outcomes o productos del Estado, y se concibe a sí misma como una ciencia del
Estado en acción. El carácter teórico práctico del enfoque del análisis de políticas
públicas hace que los analistas, más allá de la orientación política de cada uno de
ellos, centren su atención en las problemáticas políticas dominantes del momento.
En este sentido, en los años sesenta y setenta se enfocaron los estudios sobre el
déficit de resultados del Estado de Bienestar. En los sesenta el énfasis se puso en la
implementación y en los setenta en el análisis comparado de los Estados de
bienestar. En los años ochenta se estudiaron los procesos de corporativismo y la
burocratización. Aquí se centró el interés en la problemática de la constitución de
las agendas de gobierno y de la configuración de actores que influyen en las
políticas públicas. En los noventa el énfasis estuvo puesto en los procesos
privatizadores y de reforma del Estado. La nueva gestión pública y la evaluación de
la acción pública adquirieron en este último periodo un peso muy claro de observar.
Hoy en día existe un interés en pensar los procesos de políticas a partir de la
articulación entre Estado y organizaciones de la Sociedad Civil, redes y mercado.

Para Ampliar

Para Tamayo Sáez (1997) el análisis de políticas públicas es un conjunto

de técnicas, conceptos y estrategias que provienen de distintas disciplinas
que buscan mejorar la calidad de ese proceso de transformación de
recursos en impactos. Es considerado investigación para la acción y su
objetivo es ayudar al decisor público. El análisis de política pública, debe
destacarse, implica todo el proceso de la política pública y se centra en los
aspectos externos a la administración pública, esto es, el problema a
tratar, sus dimensiones, su gravedad, el número de personas que afecta.
A su vez, supone centrar la atención en la implicación y el
comportamiento de los actores sociales críticos con intereses en el proceso
público. Tener en cuenta las metas, objetivos y la adecuación entre
previsiones y logros, los medios e instrumentos utilizados. El texto
completo puede ser consultado en el sitio Web
http://es.scribd.com/doc/27756759/El-Analisis-de-las-Politicas-Publicas

Un punto importante a tener en cuenta, es que los análisis de políticas públicas lo

llevan a cabo personas que filtran la realidad a través de sus valores, su capacidad
técnica, sus intereses circunstanciales y su grado de información, y las conclusiones
se ven afectadas por estos factores señalados. El analista de políticas es también
un actor más en el proceso de interacción entre los actores sociales, el medio
social, y las políticas públicas.

-7-
Toda aproximación al análisis de las políticas públicas requiere dejar en claro
previamente las nociones centrales relativas al estudio de las políticas públicas. En
primer lugar, cabe destacar que el estudio de las políticas públicas no significa que
exista una disciplina teórica particular. En este sentido, las perspectivas de políticas
públicas están asociadas al estudio de la ciencia política, la administración y la
teoría del Estado. Con el enfoque de las políticas públicas se mira analíticamente al
Estado en acción. Se trata de una visión que está en constante construcción y a la
que le queda un largo camino por recorrer.

La justificación de este campo de análisis reside fundamentalmente en que

contribuye al proceso democrático, al dotar reflexión sobre la deliberación y la
transparencia en los proceso decisorios; contribuye al proceso social al generar
conocimientos sobre los problemas que requieren atención pública; y contribuye a
los procesos organizacionales al mejorar la calidad de las decisiones y la propia
gestión pública.

El estudio de las políticas públicas entonces atraviesa una serie de temas complejos
de la acción política y el propio campo de conocimiento, a saber, su desarrollo, sus
orientaciones, alcances, debilidades.

-8-
Leer con Atención

El ciclo de vida de las políticas públicas está conformado por fases

las cuales podemos detallar de la siguiente manera: un origen,
creación o formación de la política; su formulación; la puesta en
marcha o implementación de la misma; por último, la evaluación, el
análisis y la reformulación o reestructuración de las políticas. A fines
metodológicos, esta enumeración nos permite confeccionar una
taxonomía en base a subtemas que van a caracterizar a cada uno de
los momentos del ciclo:

La hechura de las políticas públicas:

 Las nociones de política pública

 Los modelos de análisis y decisión de políticas

 Las polémicas entre razón y transacción, cálculo y consenso

inherentes a la elaboración de políticas públicas en contextos
plurales.

Los problemas Públicos y agendas de gobierno:

 La política pública como proceso con complejas decisiones y

con iniciativas de organizaciones sociales y del Estado

 La formación de agendas de los gobiernos

 Definición de los problemas y sus explicaciones

 La construcción y las ponderaciones de las opciones de

acción para encararlos

La implementación de las políticas:

 La puesta en práctica de las políticas

 El trazado de estrategias para evitar los desvíos o

incumplimientos

La evaluación:

 Sus abordajes

 Metodologías

 Su proceso en la acción del ciclo

-9-
El Análisis de Políticas Públicas asume características tales que lo perfilan en el
camino de la búsqueda de racionalidad en la elaboración de las políticas públicas.
Se trata de un campo que no necesariamente se compromete unilateralmente con
ninguna preferencia conceptual, más bien, con la demanda legitima de la
ciudadanía por la legalidad y la eficiencia de los gobiernos desde sus mandatos
constitucionales. De esta manera el estudio de las políticas públicas afirma su
posición en la medida que se resalta el valor de lo público, la democracia, las leyes
públicas, la opinión pública, la participación de la ciudadanía, la rendición de
cuentas, el peso de lo local.

CONTRIBUCIONES DEL ANÁLISIS DE POLÍTICASPÚBLICAS

CONTRIBUCIONES DEL ANÁLISIS DE POLÍTICASPÚBLICAS

Proceso democrático Proceso social Procesos

organizacionales

Aportando a la Generando Proporcionando

deliberación política y a
la transparencia de los
procesos en torno a
decisiones políticas.
conocimientos sobre las elementos para mejorar
problemáticas que la toma de decisiones,
demandan la atención la programación y el
pública y permitiendo la fortalecimiento de la
identificación de gestión.
intereses, necesidades,
perspectivas y
aspiraciones, así como
la expresión de valores.

Elaboración propia.

- 10 -
 Leer con Atención

Señalamos que el análisis de políticas públicas tiene por finalidad la

búsqueda de racionalidad en la elaboración de las políticas. Esto se
convierte en un imperativo en contextos signados por grandes cambios
o turbulencias. Veamos lo que en tal sentido señala Martínez Nogueira:

“Las nuevas condiciones enfrentadas por la administración pública –

contextos de gran volatilidad, actores sociales con elevadas capacidades
de organización y movilización, tecnologías crecientemente complejas,
políticas cada vez más focalizadas – exigen capacidades operativas
caracterizadas por la flexibilidad, la adaptabilidad de circunstancias
específicas, innovación permanente y orientación hacia resultados e
impactos. (…) El análisis de las políticas pasa a ser un instrumento
central para el perfeccionamiento de la administración pública, junto al
planeamiento estratégico y a las diversas técnicas de intervención en lo
micro – organizacional. Estos campos son convergentes, por cuanto los
tres son pertinentes para el tratamiento de la correspondencia y de las
relaciones entre objetivos y acción, entre lo sustantivo de la actividad de
gobierno y sus requerimientos de gestión, y entre los contenidos de las
tareas de la administración pública y los procesos sociales por estos
desencadenados”. (Martínez Nogueira, 1995: 4-5).

Desde un punto de vista restringido el análisis de políticas tiene como objetivo

principal analizar, presentar y evaluar alternativas para la resolución de problemas.
Su destinatario es un decisor individual o colectivo. Su estilo de trabajo es el de la
síntesis de investigación y teoría para estimar las consecuencias de políticas. Se
pueden distinguir distintos tipos de análisis de políticas públicas según sus
objetivos, destinatarios, estilo común, restricciones temporales y debilidades en
investigación académica, investigación de políticas y en análisis de políticas.

Una concepción más amplia, el policy science, nos indica que el análisis de políticas
públicas apunta a resolver problemas públicos en campos problemáticos, busca
mejorar los cursos de acción gubernamental, analizar el diálogo entre actores y el
desarrollo de la participación, optimizar recursos y dispositivos estatales, mejorar la
comunicación humana, las relaciones intergubernamentales y del Estado con la
sociedad civil.

Entre las tradiciones intelectuales que han influido notoriamente en este campo
cabe destacar en primer lugar a la utópica. Esta tradición estuvo fundada en la
importancia de la razón, la necesidad de eficacia para la acción y los imperativos
éticos. Se trata de autores que pretendían estructurar lo social en base a diseños

- 11 -
(arquitectura de lo social). Una tradición que va desde Platón, Tomás Moro,
Condorcet, los socialistas utópicos hasta los positivistas. Y tiene como herederos a
aquellos que privilegian la técnica, la gerencia y la ingeniería social. Una segunda
tradición es la de las ciencias sociales aplicadas, primero con la economía y
estadística y luego con la sociología y la ciencia política más abocada a la cuestión
estatal. El pragmatismo filosófico en Estados Unidos fue un elemento dinamizador
de esta tradición. En tercer lugar se puede mencionar a aquellas tradiciones que
alimentaron el desarrollo de disciplinas e instrumentos para la toma de decisión
como los enfoques sistémicos, los análisis costo beneficio, etc.

Un último dato que debemos considerar es que la pertinencia de una política se

relaciona directamente con las relaciones de poder entre distintos actores (Subirats,
2008:220); Behn (1986) señala que dentro de este juego de la política debemos
tener en cuenta que hay dos jugadores principales que son el analista de políticas y
los políticos.

A los analistas de políticas les interesa la eficacia y cómo las políticas públicas
pueden afectar a la sociedad en su conjunto. Recomiendan que los objetivos
políticos sean explicitados y que se jerarquicen los objetivos en competencia.
Quieren estimar resultados de las políticas y el grado de realización de los
objetivos.

A los políticos les interesa la distribución de recursos y cómo las políticas públicas
afectan a ciertos individuos o grupos poniendo el acento en la negociación, la
transacción y el compromiso político. Buscan resolver el conflicto entre intereses
rivales. Basan sus recomendaciones en las posiciones de los electores.

- 12 -
 Leer con Atención

Las tareas del analista de políticas públicas pueden desagregarse en:

 La utilización de marcos analíticos adecuados y metodologías

rigurosas.
 Captar la complejidad de los problemas y el contexto de
emergencia.
 Orientar la acción definiendo los impactos buscados y recursos
asignados de acuerdo a prioridades.
 Perfeccionamiento de modelos de gestión.
 Identificar a los actores intervinientes relevantes.
 Anticipar proceso de implementación.
 Perfeccionar la ejecución adecuando los criterios a la eficiencia,
eficacia, transparencia, equidad, mediante monitoreo.
 Evaluar los resultados e impactos positivos o negativos en
función de los objetivos esperados.
 Realizar juicios éticos que debería estar en todas las fases.

3.1. Fundamentación del Análisis de Políticas Públicas

La fundamentación moderna de las políticas públicas se dio en la Universidad de

Standford en 1951. Allí, se reunieron notables científicos para discutir los temas
relacionados con las policy science. Previamente se consolidan antecedentes desde
1937 en Harvard, cuando en ese mismo año en la escuela de graduados, se
introdujo el estudio de las políticas públicas como tema central de interés. Cabe
destacar otros antecedentes relevantes, a saber, en 1940 se constituyó un comité
interdisciplinario que generó el libro de Stein, Harold, Análisis Político y Políticas
Públicas. En 1967 el profesor Yeheskel Dror propuso la creación de la carrera
profesional de analista de políticas públicas. En 1974 la escuela de negocios y
administración incluyó a las políticas públicas entre los temas principales de las
carreras. Desde 1965 funciona la Escuela de Administración Pública y Políticas
Públicas de la London School of Economics. (Salazar Vargas, 1999).

En el contexto de América Latina se destaca el curso de 1988 del CLAD (Consejo

Latinoamericano de la Administración para el Desarrollo) en Bolivia, en donde se
prepararon adaptadores primarios para transmitir la disciplina. El ILPES (Instituto
Latinoamericano de Planificación Económica y Social, 1962, organismo autónomo
bajo la égida de la CEPAL (Comisión Económica para América Latina). El Centro de
la UNAM (Universidad Autónoma de México), el INAP de México y el propio CLAD en

- 13 -
Venezuela. En España, el desarrollo del IMAP y el impulso de autores como Joan
Subirats y Xavier Ballart, entre otros, ha sido fundamental.

3.2. Las políticas públicas como respuestas estatales

En cuanto a la definición propuesta de políticas públicas, vamos a notar que en la

literatura hay unas 40 definiciones aproximadamente. Todas ellas coinciden en
señalar que son el conjunto de sucesivas respuestas del Estado frente a situaciones
consideradas socialmente problemáticas. Son varias decisiones, simultaneas o
secuenciales. La respuesta puede ser una acción u omisión. Se abordan los temas
más problemáticos y allí aparecen los actores en el proceso de toma de decisiones.
Hay actores políticos y sociales, estos últimos presionan al Estado para que
considere un problema como político y formule propuestas de política pública. Se
trata sin más del origen de las políticas públicas:

El origen de las políticas públicas

SALAZAR VARGAS, C. (1999), Las políticas públicas. Edición de la Pontificia Universidad Javeriana,
Colombia.

Entre los componentes de las políticas públicas encontramos a la predicción, la cual

nos da la pauta que no se puede tomar una decisión sin un horizonte de futuro

- 14 -
deseado. Por otro lado a la decisión, que implica que tiene que haber por lo menos
dos alternativas, involucra dos procesos, uno de racionalidad y otro de voluntad. Y
la acción, significa que se ejecuta, que efectivamente se materializa la acción. No
es mera intención de la acción. Esta caracterización, por ejemplo, es distinta a la de
las ciencias jurídicas que las ven sólo como normas o leyes, cuando en realidad
estas son sólo una parte de las políticas públicas.

3.3. Premisas del análisis de políticas públicas

Podemos encontrar que existen una serie de premisas básicas que dan fundamento
al análisis de políticas públicas:

En primer lugar, el sistema administrativo es un ámbito de decisión que posee un

cierto grado de autonomía respecto del poder político. Este sistema contiene una
estructura poliárquica con múltiples polos de poder. Se trata de una concepción que
pone en cuestión la visión tradicional de la administración pública. Esa visión
tradicional es la del liberalismo y el marxismo. En la perspectiva liberal, la
administración pública es vista como una mera intermediaria entre el Estado y la
sociedad, que presta servicio al poder político, que depende absolutamente de éste
y ejecuta sus órdenes. Para la tradición marxista el Estado es visto
fundamentalmente como un instrumento de dominación social y la administración
pública es vista, ya no como una intermediación, sino como un medio para la
dominación de una clase sobre otra. En esta perspectiva también se entiende a la
administración pública como dependiente completamente del poder político.

Por el contrario, frente a esas visiones, perspectivas estáticas, rígidas y de

dependencia absoluta con el poder político, el análisis de políticas públicas observa
a la administración pública desde un enfoque dinámico, con un poder propio y
variado en un orden poliárquico que se encuentra en un proceso de permanente
interacción con el sistema político y social, que la transforman en una cogestora del
proceso construcción de políticas.

En segundo lugar, el análisis de políticas públicas rompe con una visión parcelizada
y de compartimentos estancos del sistema político, el administrativo y el social, de
manera tal que, entiende que los elementos de la realidad condicionan y están
mutuamente interrelacionados: política y administración, administración y sociedad,
etc. deben ser vistos como procesos complejos.

En tercer término, busca trascender la mera visión o perspectiva de la eficiencia

económica característico del enfoque de administración privada. Esto supone
pensar que alrededor de una política pública en acción se juegan variables
vinculadas con las presiones sociales y políticas.

- 15 -
En último lugar, en el análisis de políticas públicas se tienen en cuenta los procesos
de legitimación derivados del sistema político electoral y los derivados de los
servicios que presta la administración pública a la sociedad. Es decir, va a tener
importancia si esas personas que reciben determinados servicios de la
administración van a legitimar o no su accionar. (Salazar Vargas, 1999)

4.1. Metodología y democracia en el análisis de políticas

públicas

El análisis de política pública considera a las políticas públicas como su unidad de

análisis, vista como un todo complejo y procesual. Tiene una pretensión explicativa
porque busca dar cuenta de lo que pasó y por qué pasó. Esta aproximación se
acerca a la puesta a prueba de una hipótesis en términos que, si se produce un tipo
de acción es probable que se produzcan determinados tipos de efectos, validando o
no la hipótesis en juego. Con el arsenal de herramientas, debe desentrañar, más
allá del discurso, los objetivos de la acción estatal. El tipo de análisis al que se
apela es el diacrónico, histórico. Esto supone no mirar simplemente los
resultados de una política sino considerar en forma conjunta los antecedentes, por
qué se formuló de una determinada forma, sus discursos, su ejecución, el tipo de
recursos asignados, lo ocurrido en el proceso de implementación y sus resultados.
Es también una vía de análisis pertinente para pensar transversalmente la relación
entre el sistema político, el administrativo y el social. El Estado es visto como una
organización social compleja con conflictos permanentes que inciden en los
procesos de las políticas públicas. El Estado es naturalmente una arena cargada de
conflictos sociales y políticos.

El dominio del campo de análisis de políticas públicas es multi – metodológico y

basado en la aplicación de metodologías cualitativas y cuantitativas. Cabe señalar
que no existe un solo modelo de análisis de política pública pero esto no significa
que sea indeterminado. Los estudios y abordajes dentro de este campo van a estar
basados en lo que se llama Issues o Enjeux o cuestiones que son temas concretos:
crisis energéticas, inseguridad, etc. Los estudios van a estar orientados hacia los
procesos e impactos, nacimiento, desarrollo, efecto, declinación o cambio en donde
el ingrediente básico es el del tiempo. Si tenemos en cuenta que estos estudios van
a tener que servir para democratizar a la sociedad encontramos una complejidad
interesante de destacar que es el problema en el cual se mezclan el nivel de los
hechos concretos con el nivel normativo o lo deseado. Los estudios de políticas
públicas, en este sentido, van a combinar estas dos dimensiones y va conformar un
campo complejo.

- 16 -
 Leer con Atención

Por otro lado, cabe señalar una problematización interesante para el

análisis de políticas públicas, que es que en el marco de desarrollo y
avance de los procesos democráticos existe cada vez más una
vinculación entre público – privado, lo público y lo social. Es decir
que gobernar en contextos políticos plurales y autónomos requiere
gobernar con políticas y con un sentido público. En ese marco
democrático las políticas públicas son decisiones de gobiernos que
incorporan la opinión, la participación, la corresponsabilidad y el
dinero de los privados, en su calidad de ciudadanos electores y
contribuyentes. Se trata aquí de desarrollar políticas que tengan
fundamento legal y legítimo, de apoyo político, de viabilidad
administrativa y de racionalidad económica. Aguilar Villanueva
(1996)

La democracia permite el perfeccionamiento del sistema por intermedio de los

recursos plurales y los mecanismos correctores puestos en juego. En la democracia
la atención se centra en la actuación de los poderes públicos en relación con las
demandas. Esta perspectiva trasciende las preocupaciones sobre lo formal. Al
existir distintas lógicas de actuación de la Administración Pública, todo intento de
reformarla “globalmente” es, para Subirats, problemático e inadecuado. Por eso
sostiene que se debe plantear una nueva forma de abordaje y de aproximación al
objeto. Este nuevo enfoque debe ser “capaz de reconstruir el análisis de los
productos de la acción estatal y relacionarlos con el cada vez más complejo mundo
de acciones e interacciones entre actores sociales e instituciones públicas”
(Subirats, 1989: 39).

En el contexto de complejización de la actuación estatal y la fragmentación del

sistema político-administrativo, el esquema de análisis de las políticas públicas debe
tener en cuenta el problema, los intereses afectados, el grado de organización de
estos intereses, el acceso a canales representativos, la formulación de una solución,
el establecimiento de objetivos o prioridades, los recursos políticos, presupuestarios
y administrativos de la solución, la implementación de la política pública, la
evaluación y control de sus efectos y el mantenimiento, revisión o finalización de
esa política.

De este modo no se parte de la idea que la Administración es un conjunto de

organismos que ponen en práctica la normativa emanada de los órganos
legitimados para ello, sino que se trata de entender qué actores intervienen en la
formulación de políticas públicas, qué racionalidades e intereses guían su accionar y
de contrastar los resultados con los objetivos planteados. Estos estudios relativos a

- 17 -
la policy no sólo pretenden mejorar los procesos de toma de decisiones y puesta en
práctica de las políticas públicas, sino también se preocupan por los objetivos a
alcanzar, lo que los vincula con los estudios normativos-convencionales de la teoría
política:

“La investigación orientada en torno a las políticas públicas es una necesidad no

sólo para detectar las ineficiencias de la actuación pública y reducirlas en el futuro,
sino para conseguir una mejor inyección de principios normativos en el desarrollo
diario de tales políticas” (Blondel, 1981: 195-207).

4.2. Los aportes del Análisis de Políticas Públicas

El Análisis de Políticas Públicas aporta fundamentalmente herramientas para un

Estado legal, fiscal, administrativamente eficiente, responsable y con consenso
político. El estudio sistemático que se impulsa se enfrenta con las viejas
limitaciones de la decisión, la gestión gubernamental, intentando romper con la
conducción centralizada del Estado, la tentación patrimonialista – clientelar, el
descuido de los recursos y los bienes públicos y con la argumentación declamativa
del Estado.

En su antología de Políticas Públicas, Aguilar Villanueva se preguntará de qué

manera el estudio de las políticas podría reactivar la Ciencia Política y las “Ciencias”
de la administración. La Ciencia Política había estado regida por una visión
catastrófica del sistema político, las patologías del sistema, los consensos, pero no
abordó el estudio de la forma y el patrón de la hechura de las políticas. Los estudios
desde la administración habían quedado atrapados por consideraciones jurídicas
institucionales, reglamentos, procedimientos. Al acercar la acción pública al proceso
decisorio se rescata su sentido clásico de buen gobierno y se abandona la cara
burocrática de subordinación y mero papeleo.

Es por ello que el estudio de las políticas públicas, los procesos decisorios, la
implementación de políticas, podría contribuir a delimitar y levantar la disciplina de
la publiadministración.

5.1. El conocimiento, la política, y la evolución del Análisis

de Políticas Públicas

¿Cuál es el significado político e histórico del Análisis de Políticas Públicas? Esta es

una pregunta sumamente importante en nuestra caracterización. Douglas
Torgerson (1986), un autor clásico del Análisis, ilumina claramente sobre este

- 18 -
interrogante al plantear que este significado no es uniforme e informa sobre tres
caras del Análisis de Políticas Públicas: positivista, crítico, y el pospositivista. Se
trata de una aproximación modelar por mapa tentativo que siguiendo la línea
inaugurada por Laswell (1951) va a dar una visión contextual. Cada cara supone
una relación distinta entre conocimiento y política y un lugar distinto de la razón.
Se trata de una mirada que puede funcionar como un marco histórico.

La primera cara está signada por la fascinación por la técnica y el desprecio por el
proceso, en la cual el conocimiento iba a reemplazar a la política. Se trata de una
herencia positivista. Tiene una fuerte vinculación con las ciencias naturales y se
creía que se iba a poder aplicar como se aplica la tecnología dura. El Análisis de
Políticas Públicas surgió cuando el industrialismo estaba en su apogeo.

La segunda, la cara crítica, surge con la desilusión. Las técnicas están enraizadas
en el proceso político. Surge cuando ese sueño de la ilustración se convierte en
pesadilla. Ahora en el Análisis de Políticas Públicas aparece la política dominando al
conocimiento.

La tercera cara supone una relación no tan mortal entre conocimiento y política. El
analista debe desarrollar un conocimiento de la sociedad. De los procesos políticos
administrativos y también en la sociedad, en el mismo proceso. El Analista es un
observador participante que tiene en cuenta el contexto. Se tiene en cuenta el
impacto de las políticas. Las evaluaciones de impacto se hacen participativamente y
no tecnocráticamente. Son importantes los debates, la persuasión, el contexto
político. La decisión política modifica la vida social.

En cuanto a la evolución propia de la Ciencia de políticas como telón de fondo del

Análisis de Políticas, es preciso señalar siguiendo a Ascher (1986) que es necesario
conservar las mejores características de la investigación de políticas como profesión
práctica y de solidez intelectual. En ese sentido hay que conservar su orientación a
los problemas y soluciones, su referencia al mundo real, su reserva ante los
estériles juegos de salón académicos. Para ello vale la pena refrescar que el Análisis
evita su posición de neutralidad valorativa, su enfoque es multidisciplinario, se
enfatiza el contexto y las articulaciones, es sensible a los procesos dinámicos, la
decisión no se da en un solo momento, presta atención a la conducta humana y
busca más un conocimiento verificable que leyes generales.

- 19 -
Conclusión

El análisis de políticas públicas es un terreno disciplinar que se encuentra en

gestación, pero a pesar de ello, ya goza de una tradición de estudios específicos.
Como vimos, es una disciplina que nace al calor de la necesidad de atender
cuestiones sociales problematizadas en el avance democrático. Históricamente, los
estudios fueron pasando, desde los déficits de resultados del Estado de Bienestar,
la implementación y el análisis comparado de los Estados de bienestar, la
constitución de agendas de gobierno y de la configuración de actores, el estudio de
los procesos privatizadores y de reforma del Estado, hasta actualmente la
revalorización del Estado como promotor de crecimiento con equidad e inclusión,
regulador de la economía y con una fuerte articulación con la sociedad civil. Su
enfoque es multimetodológico y multidisciplinar. El análisis de políticas públicas
plantea la mejora en el funcionamiento de la administración pública donde la mayor
fuerza radica en su contextualización, puede valorar la continuidad o
reestructuración de las política públicas. Los analistas y los políticos deberían verse
como elementos complementarios.

- 20 -
Bibliografía Central

AGUILAR VILLANUEVA, L. F. (1996), “Estudio Introductorio y Edición”, en El

estudio de las políticas públicas, Miguel A. Porrúa, México.

SUBIRATS, J. (1989), “Introducción, Estructura del Trabajo y Cap. I”, en “Análisis

de Políticas Públicas y Eficacia de la Administración”, Ministerio para la
Administración Pública, Madrid.

SUBIRATS, J. (1990), “La Administración Pública como Problema. El Análisis de

Políticas Públicas como Propuesta”, en Documentación Administrativa No. 224-225,
octubre 1990 - marzo 1991, pp. 15 - 57.

Bibliografía Secundaria

NEIROTTI, N. (2008), De la experiencia escolar a las políticas pública. UNESCO,

Buenos Aires.

ROTH DEUBEL, A, N. (2004), Políticas Públicas: formulación, implementación y

evaluación. Aurora, Colombia.

SALAZAR VARGAS, C. (1999), Las políticas públicas. Edición de la Pontificia

Universidad Javeriana, Colombia.

TAMAYO SÁEZ, M (1997), “El análisis de las políticas públicas”, en Bañón, Rafael y
Carrillo, Ernesto (compiladores), La nueva administración pública. Alianza,

Otras referencias

ASCHER, W. (1986) “La evolución de las Ciencias de políticas”. En AGUILAR

VILLANUEVA, L. F. (1996), El estudio de las políticas públicas, Miguel A. Porrúa,
México.

BALLART, X. (1992), “Cáp. I”, en ¿Cómo evaluar programas y servicios públicos?

Aproximación sistemática y estudios de caso, Ministerio para las Administraciones
Públicas, Madrid.

BEHN, R. (1986) “El análisis de políticas y la política” En Aguilar Villanueva, L. et al

(2007) El Estudio de las políticas Públicas. Ed. Porrúa, México.

BLONDEL, J. (1981): The Discipline of Politics. Butterworths, Londres.

- 21 -
LASWELL, H. (1951) “La concepción emergente de las Ciencias de políticas”. En
AGUILAR VILLANUEVA, L. F. (1996), El estudio de las políticas públicas, Miguel A.
Porrúa, México.

MARTÍNEZ NOGUEIRA, R (1995), “Análisis de políticas públicas”. INAP. Buenos

Aires.

MATUS, C. (1999) Teoría del Juego Social, Fondo Editorial Altadir, Caracas.

MENY Y. y J. Cl. THOENIG (1992), Las políticas públicas, Barcelona, Editorial Ariel.

TORGERSON, D (1986) “Entre el conocimiento y la política: tres caras del análisis

de políticas”, versión original en Policy Sciences, nro. 19.

- 22 -