Decaimiento del Procedimiento Administrativo

El concepto de decaimiento del procedimiento administrativo ha sido

aplicado en diversos fallos de la Corte Suprema, para resolver problemas
relacionados con el retardo en la tramitación y resolución de
procedimientos administrativos sancionatorios; pero dicha aplicación ha
despertado ciertas críticas doctrinarias por extrapolar el tradicional ámbito
de aplicación de la institución del decaimiento del acto administrativo, al
denominado decaimiento del procedimiento administrativo, limitando, así,
la potestad sancionadora de la administración.

“El núcleo del problema reside, en un punto capital que está

presente en todas las sentencias enunciadas: la fórmula “efecto jurídico”,
invocada por la Corte Suprema. A partir de la extensión desmesurada del
plazo de tramitación de los procedimientos administrativos
correspondientes, la Alta Jurisdicción ha sostenido que “la vulneración de
los principios señalados en los considerandos anteriores ha de tener un
efecto jurídico en el procedimiento administrativo”. El problema reside en
especificar cuál sería el efecto jurídico específico susceptible de ser
invocado, y cuáles serían sus consecuencias en el plano de las relaciones
jurídicas” (Bocksang, 2011, p. 226). Dicho efecto, según la Corte, sería el
decaimiento del procedimiento administrativo.

“La Excma. Corte Suprema ha sostenido, desde diciembre de 2009,

que cuando un organismo administrativo que instruye un procedimiento
administrativo sancionador demora la formulación de los cargos, la
notificación de los mismos o la resolución de la sanción administrativa –
incluida la resolución del recurso–, más allá de los plazos establecidos en
la Ley N° 19.880, de Bases de Procedimiento Administrativo, pero sin
alcanzar el plazo de prescripción, da origen a lo que la jurisprudencia del
máximo tribunal ha denominado el decaimiento del procedimiento
administrativo” (Cordero, 2011, p. 243).

“En pocas palabras, esta idea consiste en que si una resolución

condenatoria tarda demasiado tiempo en ser adoptada, no tiene valor
jurídico; en buenas cuentas, esta jurisprudencia impone a las autoridades
administrativas el deber de resolver oportunamente sobre las
responsabilidades infraccionales de los imputados, a riesgo de ver sus
decisiones desprovistas de validez. Como era de prever, la noción fue
rápidamente difundida en el medio legal, dando origen a una
jurisprudencia frondosa” (Valdivia y Blake, 2015, p. 94).

Respecto a este tema, la gran interrogante que surge a partir de los

distintos fallos dictados por la Corte Suprema, es si “¿Era procedente
aplicar la teoría del decaimiento del acto administrativo cuando el retraso
se produce en un procedimiento administrativo sancionador?” (Cordero,
2011, p. 245).

Principales problemas que surgen en la práctica

1) Dictamen Nº 4571, 16-01-2015:

Don Luis Alberto Domínguez Tihista, en representación de Bo

Packaging S.A., expone que con fecha 1 de marzo de 2013, la Secretaría
Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana (SEREMI) dictó la
resolución N° 1341, en el sumario sanitario Rol N° 1.522/2012, notificada
a su parte el 18 de marzo del mismo año, por medio de la cual le aplicó
una multa de 200 UTM.

Afirma que, entre la fecha de inicio del sumario antedicho, 12 de marzo

de 2012, y la notificación de la resolución que puso fin al mismo y le aplicó
la sanción, 18 de marzo de 2013, transcurrió más de un año, lo cual se
apartaría de lo ordenado en el artículo 27 de la ley N° 19.880, de manera
que, a su juicio, dicha resolución habría sido dictada en forma
extemporánea, aduciendo, asimismo, que esa demora excesiva, además de
provocar la caducidad o decaimiento del procedimiento, atenta en contra
de la garantía constitucional del debido proceso, los principios de
celeridad, certeza jurídica, eficiencia y eficacia, previstos en la citada ley N°
19.880.

2) Resolución Nº 38111 de Corte Suprema, Causa Nº 1719/2015

La Superintendencia de Electricidad y Combustibles dedujo recurso de

apelación en contra de la sentencia de la Corte de Apelaciones de La
Serena que acogió la reclamación presentada por Empresa Eléctrica Diego
de A.S.A., respecto de la Resolución N° 5432 de 13 de octubre de 2014
que, a su vez, rechazó la reposición interpuesta en contra de la Resolución
N° 4089 de 7 de julio de 2014, mediante la cual se aplicó a la referida
empresa generadora de energía eléctrica una multa de 120 unidades
tributarias mensuales por incumplimiento a la normativa eléctrica,
decidiendo dejarla sin efecto, al estimar que dichas resoluciones resultan
ilegales por decaimiento del procedimiento administrativo sancionatorio.

La sentencia impugnada fundó el decaimiento en el tiempo excesivo

transcurrido desde la evacuación oportuna de los descargos por parte de la
empresa, esto es, el 3 de febrero de 2012, respecto de los cargos
formulados el 13 de enero de ese mismo año, hasta la dictación de la
aludida Resolución N° 4089 de 7 de julio de 2014, que le aplicó la
mencionada sanción pecuniaria. Vale decir, transcurrieron más de dos
años y cinco meses desde que fueron contestados los cargos y las fechas
en que los mismos fueron resueltos.
 3) Resolución Nº 95051 de Corte Suprema, Causa Nº 4512/2015

AES Gener S.A. dedujo reclamación de ilegalidad en contra de las

Resoluciones Exentas N° 4237 de 15 de julio de 2014, que le aplicó una
multa de 2400 Unidades Tributarias Mensuales, y N° 5415 de 10 de
octubre de 2014, que rechazó el recurso de reposición interpuesto en
contra de aquélla, habiéndosele imputado el incumplimiento del deber de
preservar la seguridad del servicio en el sistema eléctrico y garantizar la
operación más económica para el conjunto de las instalaciones de dicho
sistema, al haber celebrado contratos y asignado indebidamente déficits
mayores a los establecidos, con lo que vulneró el artículo 137, en relación
con el artículo 138, ambos de la Ley General de Servicios Eléctricos, en
relación con el artículo 324 letra f) del Reglamento de la citada ley.

Entre los fundamentos de su libelo la actora esgrime, en primer lugar,

que la facultad de la autoridad para imponer sanciones se extinguió por
decaimiento del acto administrativo, debido a que entre la presentación de
los descargos de su parte, ocurrida el 3 de febrero y el 21 de marzo de
2012, y la dictación de la resolución que la sancionó, expedida el 15 de
julio de 2014, transcurrieron más de dos años, sin que exista trámite
alguno realizado en el intertanto. Añade que esta institución es
plenamente aplicable en la especie, pues la excesiva demora del
fiscalizador, además de exceder los límites de lo razonable, vulnera
diversos principios del Derecho Administrativo, pese a lo cual la
Superintendencia de Electricidad y Combustibles desestimó esta defensa
fundada en el artículo 17 bis de la Ley N° 18.410, que regula una
institución distinta, cual es la prescripción de la facultad de sancionar.
 PROBLEMAS

A partir de la lectura y análisis de diversa jurisprudencia sobre el tema del

decaimiento del proceso administrativo, es posible afirmar que los
problemas que surgen en la práctica con respecto a este, tienen relación
con la posibilidad de aplicar a un proceso administrativo, la institución del
decaimiento, que tradicionalmente se ha aplicado respecto a los actos
administrativos.

La parte problemática de poder aplicar o no el decaimiento del

procedimiento administrativo está relacionada con las razones que ha han
llevado a la Corte Suprema a aplicar dicho concepto en sus diversos fallos,
y, asimismo, con las críticas doctrinarias que ha recibido la Corte por
haber fallado de ese modo. También, por otro lado, tiene relación con las
consecuencias que conlleva el aplicar o no el decaimiento del
procedimiento administrativo, en el sentido de que se busca proteger
ciertas garantías al aplicar dicha institución, las cuales podrían verse
afectadas, de no mediar esta.

La Corte Suprema ha invocado el decaimiento del procedimiento

administrativo en ciertos fallos, argumentando que hubo una demora en
su tramitación, pero, a partir de dicha aseveración, surge la interrogante
de si es que el simple retardo en la tramitación de un procedimiento
administrativo, trae consigo necesariamente el decaimiento del
procedimiento, y la pérdida de eficacia de sus respectivos actos
administrativos. Por su parte, se genera la duda de si es que hay hipótesis
legales de decaimiento de un procedimiento administrativo, o fuentes
legales que otorguen validez a la aplicación de dicha institución.

En cuanto a lo que ha señalado la doctrina, respecto a esta tendencia

jurisprudencial de la Corte Suprema, se ha dicho que en el derecho
administrativo los plazos no son fatales; y al tomar en cuenta dicha
afirmación, surge el problema de establecer cuál es el límite de duración
que puede tener un procedimiento administrativo. Por medio de la
aplicación del decaimiento del procedimiento administrativo se busca
prevenir la dilación excesiva de los procedimientos administrativos, para
proteger ciertas garantías, como la eficiencia, eficacia y celeridad. Lo
discutido es si corresponde aplicar la institución del decaimiento del
procedimiento administrativo, para proteger dichas garantías, o si, al no
ser fatales los plazos en el derecho administrativo, se deben aplicar otros
remedios para evitar la infinita duración de los procesos administrativos,
tales como la caducidad o abandono del procedimiento, o el silencio
administrativo.

ANALISIS CRÍTICO

Como se ha dicho anteriormente, la Corte Suprema, a partir de finales

2009, ha aplicado en reiteradas ocasiones la institución del decaimiento
del procedimiento administrativo, en casos en que la resolución de un
determinado proceso demore excesivamente.

Es sabido que tradicionalmente se ha aplicado la teoría del decaimiento

de los actos administrativos, por lo que cabe preguntarse si ¿Es aplicable
dicha teoría cuando hay una dilación excesiva en un procedimiento
administrativo sancionador?

La manera en que ha fallado la Corte Suprema ha sido objeto de

múltiples reparos por parte de la doctrina, y no ha sido compartida por
parte de la jurisprudencia administrativa.

En primer lugar, se ha dicho que la demora en la tramitación de los

procedimientos administrativos, no puede conllevar el decaimiento del
procedimiento administrativo, de la misma forma que sucede con los actos
administrativos, ya que las hipótesis son de una naturaleza distinta, lo que
hace inaplicable la tradicional institución a los procedimientos
administrativos sancionadores.

Como señala, Luis Cordero Vega, “considerar que la ausencia de

resolución o actividad dentro de los plazos legales de actos trámite al
interior de un procedimiento administrativo sancionatorio, que no son
fatales y solo acarrean responsabilidad administrativa, tiene un efecto
semejante al decaimiento del acto administrativo es improcedente: el
decaimiento procede en casos tasados específicamente, que generan una
ilegitimidad jurídicamente sobreviniente al acto administrativo terminal
que está produciendo sus efectos ininterrumpidos. Además, esas causales
responden habitualmente a los aspectos reglados del acto original, por lo
que hay decaimiento cuando se pierde el objeto, se afectan los supuestos
de hecho o existen cambios normativos significativos que afectan los
efectos del acto” (Cordero, 2011, p. 253).

Por otra parte, se ha señalado que el decaimiento del procedimiento

administrativo no cuenta con sustento normativo en la Ley Nº 19.880 que
permita justificar su aplicación para casos de retardo en la resolución de
procedimientos administrativos. En cambio, dicha ley, establece remedios
concretos para el retraso de los procedimientos administrativos, los cuales
son perfectamente aplicables a dichos supuestos.

“Al interior del procedimiento administrativo, la ley dispone de remedios

específicos para la resolución del retraso en el tiempo, toda vez que no
existe acto terminal ejecutoriado. Estos remedios quedan reducidos a lo
que la literatura conoce como terminación anormal de los procedimientos,
que se traduce, en los casos de incumplimiento de plazos, en caducidad o
abandono, y silencio administrativo”. (Cordero, 2011, p. 253).

Por su parte, la Corte Suprema, ha sustentado la procedencia del

decaimiento del procedimiento administrativo en el argumento de que la
sanciones administrativas que se dilatan mucho en el tiempo, carecen de
legitimidad, ya que, no se cumpliría con los fines que buscan dichas
sanciones.

“Para la Corte la sanción tardía es ilegítima porque, en cuanto acto

administrativo, debe adecuarse a las circunstancias del caso, y el
transcurso de un tiempo prolongado desde la instrucción del
procedimiento es en sí mismo una alteración de esas circunstancias.
Además, porque la finalidad preventiva y represiva que persiguen las
potestades sancionatorias de la administración se ve desvirtuada cuando
la sanción demora mucho en pronunciarse” (Valdivia y Blake, 2015, p.
100-101).

Además, la Corte ha señalado, como respuesta a las críticas relativas

a la carencia de sustento normativo que respalde la aplicación del
decaimiento del procedimiento administrativo, que alargar excesivamente
la tramitación de un procedimiento administrativo, implica vulnerar una
serie de principios consagrados, tanto en la Ley de Bases Generales de la
Administración del Estado, como en la Ley de Procedimiento
Administrativo.

“Para censurar la conducción tardía de un procedimiento

sancionador, la jurisprudencia recurre a dos clases de argumentos. Por un
lado, el retraso supone por sí mismo infracción de diversos principios.
Atendida la prolongación del retraso, por otro lado, esta infracción le
parece inexcusable. Ante todo, la Corte detecta un número considerable de
principios que se ven infringidos por el atraso de la administración”.
ha desnaturalizado la institución del decaimiento de una figura propia del
acto administrativo para aplicarlo a una hipótesis propia de una
caducidad procedimental sin regulación (Cordero) /la Corte ha utilizado
inadecuadamente un instrumento para resolver la morosidad
administrativa, sacrificando eventualmente el interés general que justifica
la potestad sancionatoria de la Administración (Valdivia- Blake) /la
excesiva dilación de un procedimiento administrativo contraría diversos
principios del Derecho administrativo obligatorios para la Administración,
los que además tienen consagración legislativa, tales como los principios
de eficiencia, eficacia y celeridad que se relacionan con la oportunidad en
que se realizan las actuaciones administrativas, así como la vulneración
del principio conclusivo establecido en la Ley de Procedimiento
Administrativo.

¿si no avanza el procedimiento, este debe entenderse abandonado por

parte de la Administración, produciéndose “el decaimiento del
procedimiento administrativo y la extinción del acto administrativo
sancionatorio, perdiendo su eficacia?” (afirmado por corte suprema)./