La acción declarativa de mera certeza ante la jurisprudencia administrativa

Maximiliano Fuentes, Núcleo de Derecho Administrativo, Facultad de Derecho Universidad Diego

Portales.

Con fecha 18 de enero de 2017 se dio a conocer la sentencia en la causa Rol Nº 3283-2016 del
Tribunal Constitucional (TC), en la cual, por unanimidad, la segunda sala del tribunal acogió la
contienda de competencia promovida por la Contraloría General de la Republica (CGR) y de esta
manera el 29° Juzgado Civil de Santiago dejó de conocer la acción declarativa de mera certeza que
había sido presentada en representación de más de 850 funcionarios de la Dirección General de
Aeronáutica Civil (DGAC).

La acción antes señalada se entiende dentro de los distintos esfuerzos desplegados por los
funcionarios de la DGAC que ingresaron a dicho servicio con posterioridad a la dictación de la Ley Nº
18.458 -ley que determinó qué personal quedaba afecto al nuevo sistema de Administradoras de
Fondos de Pensión (AFP) y cuál permanecía en la Caja de Previsión de la Defensa Nacional
(CAPREDENA) y Dirección de Previsión de Carabineros de Chile (DIPRECA)- para traspasar a sus
miembros desde el sistema previsional regulado por el Decreto Ley Nº 3.500 (norma que en 1980
estableció el nuevo sistema de AFP) al sistema de CAPREDENA.

Esta acción incoada por los funcionarios de la DGAC señala que de una correcta interpretación de la
normativa que los rige, se colige que el sistema previsional que les corresponde sería CAPREDENA y
no el de las AFP. Tal interpretación ha sido rechazada de manera uniforme y tajante por la CGR
(Véase: Dictámenes Nº 57.281 de 2004, Nº 13.897 de 2006, Nº 71.073 de 2013, Nº 4.027 de 2015,
entre otros).

En este mismo cometido, más de mil funcionarios de la DGAC habían presentado con anterioridad
otra acción del mismo tenor ante el 29° Juzgado Civil de Santiago, causa Rol Nº 4.017-2012. Dicho
tribunal rechazó el libelo, decisión que sería revocada por la Corte de Apelaciones de Santiago que,
en un fallo dividido, aceptó la tesis de que los miembros de la DGAC se encuentran sujetos al sistema
de CAPREDENA. Pues bien, en la segunda acción presentada (C-25213-16 del 29° Juzgado Civil de
Santiago), la CGR se hizo parte como tercero al inicio (pues sólo la DGAC, el Fisco y CAPREDENA son
partes principales en el juicio) y entabló la contienda de competencia para ante el TC, señalando que
le compete sólo a dicho órgano de control hacer una interpretación general y abstracta de la
normativa aplicable a la DGAC y su sistema previsional (ver apartado II, 3 en
http://www.tribunalconstitucional.cl/descargar_expediente.php?id=58922) en conformidad al
artículo 5 inciso tercero y 6 de la Ley Nº 10.336 Orgánica Constitucional de la Contraloría General de
la República (LOCCGR) y por tanto al resolver la petición principal de la acción se estaría inmiscuyendo
en la competencia otorgada a la CGR.

La sentencia del TC sobre la contienda de competencia tiene gran relevancia en a lo menos dos
aspectos: la primera se refiere a los límites que tiene el TC al momento de pronunciarse sobre la
contienda de competencia (ver http://www.elmercurio.com/Legal/Noticias/Analisis-
Juridico/2017/01/24/El-nuevo-traje-del-emperador-o-los-limites-del-TC-en-las-contiendas-de-
competencia.aspx). Como segundo punto importante, dicha sentencia deja clara la postura del TC
respecto al régimen previsional de los miembros de la DGAC y cómo se desenvuelve la acción
declarativa de mera certeza en nuestro sistema jurídico. Es sobre el segundo punto que se encargará
el resto de este comentario.

Pues bien, la cuestión a responder es si la acción declarativa de certeza es el remedio indicado para
impugnar la interpretación general de la CGR, o por el contrario, es inadecuada para tal labor.
La acción declarativa de mera certeza (o de interpretación) es una creación jurisprudencial, de origen
en la doctrina administrativa francesa que, junto a las acciones de plena jurisdicción, de exceso de
poder (nulidad) y represión componen el núcleo fundamental del contencioso administrativo de dicho
país (Bermúdez Soto, Jorge, Derecho Administrativo General, 2014, Ed. Legal Publishing, 3° edición,
pp. 537-543). Esta acción también llamada “contencioso administrativo de interpretación”, se
caracteriza por proceder directamente ante el juez para que éste realice una labor de investigación
de la regla de derecho, e interprete la legislación, decreto, ordenanza, reglamento o el acto
administrativo agotándose dicha acción con la declaración (Dromi, José Roberto, Acciones Procesales
administrativas, en Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de
Mendoza, n° 4/5, 1979, p. 122-123). En nuestro país su desarrollo ha ido de la mano de la
jurisprudencia y se fundamenta primordialmente bajo artículo 73 de nuestra Constitución (Soto Kloss,
Eduardo, La acción declarativa de mera certeza , en Eduardo Soto Kloss, Derecho Administrativo.
Temas fundamentales, 2ª ed., 2010, Santiago, LegalPublishing-Abeledo Perrot. p. 754).

En este punto toma relevancia la confrontación que existe entre la potestad dictaminadora de la CGR
en virtud de su Ley Orgánica Constitucional (LOCCGR) y la acción de mera certeza. Como sabemos,
dicha potestad de dictaminación es vinculante y obligatoria para los órganos administrativos (artículo
9 inciso quinto y sexto LOCCGR), más no para la judicatura; sin embargo, creemos que esta acción
no puede ser utilizada para imponer la interpretación judicial por sobre la jurisprudencia emanada de
la CGR porque su ligera regulación se presta principalmente para reducir las garantías del debido
proceso de la CGR, recordemos que el demandado principal aquí es el Fisco, la DGAC y CAPREDENA,
y no la CGR, por lo que no existe obligación de notificarla del juicio llevado en contra de su
jurisprudencia administrativa.

Además de la vulneración al debido proceso, no podemos dejar de mencionar que un requisito mismo
de la acción interpretativa es que exista una oscuridad o un vacío que se deba integrar en la
legislación por el juez que conoce de dicha acción (siendo esta la pretensión, sin la cual no puede
existir el proceso), lo cual no concurre en este caso, puesto que existen varios dictámenes que
resuelven lo planteado por los funcionarios de la DGAC de forma contundente y uniforme, justamente
emanados del órgano al que la ley le ha encomendado interpretar la legislación, especialmente en lo
referido a jubilaciones (LOCCGR artículo 6°). En similar sentido lo entendió el TC que afirmó: “sin
perjuicio de todo lo anterior, la acción de mera certeza, tiene por propósito conferir seguridad jurídica
a una situación incierta. Cuyo no sería el caso, pues la situación previsional de los funcionarios de la
Dirección General de Aeronáutica Civil se encuentra consolidada desde 1985. De suerte que, al
pedirse la reversión de este régimen, no se hace más que producir un estado de evidente
incertidumbre jurídica.” Y continua el TC en el caso en comento señalando en su considerando
decimoséptimo que de ser “irreprochable” el dictamen, esta interpretación únicamente puede ser
modificado por el Poder Legislativo en vista de su poder normativo.

En conclusión, la acción interpretativa o de mera certeza no es un remedio adecuado para revertir la

jurisprudencia de la CGR y sólo procede en ausencia de una interpretación clara por la CGR, lo que
no significa de ningún modo que sea este un espacio inmune a la jurisdicción, pues para
ello existen tanto la nulidad de derecho público como el recurso de protección, acciones adecuadas
para dicha pretensión, que por una vía directa atacan el acto administrativo que interpreta la
normativa, teniendo efecto relativo sólo para el caso en revisión (lo que es discutible en la acción de
mera certeza, pues la interpretación en abstracto de la legislación lo acerca a un solución general de
los asuntos, sin perjuicio el efecto relativo de la sentencia). Al final de cuentas, como puede apreciarse
hoy en día entre la primera y la segunda acción presentada por los funcionarios de la DGAC, ha
generado más un ambiente de incerteza jurídica que de seguridad, siendo perfectamente posible un
escenario futuro en el cual sólo el primer grupo de funcionarios en demandar logren jubilar en
CAPREDENA, generándose situaciones desiguales para funcionarios de un mismo órgano y estatuto.

Las opiniones vertidas en éste comentario son de exclusiva responsabilidad de quien las emiten y no representan
necesariamente el pensamiento u opinión de la Universidad Diego Portales.