Lectura 2

Régimen jurídico de los suelos contaminados. Análisis comparado de los sistemas norteamericano y europeo.
Juana María Núñez Valls
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 2001

Régimen jurídico de los suelos contaminados. Análisis comparado de los sistemas norteamericano y europeo. Juana María Núñez Valls
UNTVERSIDADDE ALICANTE
FacultaddeDerecho
REGIMEN JURIDICO DE LOS SUELOS

COI\TAMINADOS. Anárisis comparado de los
sistemasnorteamericano
y europeo.
,.,.: :
:
TESIS DOCTORAL
Presentadapor :
JuanaMaría NúñezValls
Dirigida por:
Prof. D. Ramón Martín Mateo
Catedráticode DerechoAdministrativo
Alicante,julio del 2001

A mís padres
A Agustín y a nuestroshijos

SUMARIO

ABREVIATURAS
INTRODUCCION 23
CAPITULOPRIMERO
APROXIMACIO]\ EXTRAJURIDICA
A LA CONTAMINACIONDEL SUELO
1. JUSTIFICACION. ... ... . .......30
z.EL SUELOCOMO RECURSONATURAL ... .., 3i
2 . 1 .D e f i n i c i ó n . . . . . . . . ......................32
y composición........
2.2.Formación .....,....34
2.3.Clasificación. ......36
2.4.Relacióndel suelocon otroselementos
básicosde la biosfera:..40
2.4.1 Agua. Enfasis en las aguas subterráneas,aguas

residualesy lodosde depuradora ...............42

3. EL SUELO DESDE LA PERSPECTIVA DE LAS CIENCIAS

...........
SOCIALES .................52
Jurídica............
3.1. Perspectiva .............s2
Económica
3.2. Perspectiva .........,.........54
3.3. PerspecfivaAmbiental. La degradacióndel suelo. Especial
referenciaa Ia desertificacién ................58
4. PRECISIONES RELATIVAS A LA CONTAMINACION DEL

SUELO 66
4.1. Introducción: ¿Cuálesel problema? .............. ........68

4.2. Quéentendemos por Lugar Contaminado ......... .........72
4.3. Clasesde contaminación.Especialreferenciala contaminación
por residuos...........
antropogénica ...........75
tóxicosy peligrosos
4.3.1Residuos .......... ......................78
4.3.2Residuos
sóIidosurbanos .....................82
por actividades
4.3.3Residuos agrícolas .....................85
4.3.4Residuospor actividadesmineras .....87
4.3.5Residuos
radiactivos............. ...................89
4.4.Efectosde la contaminación
de lossuelos ......................90

4.4.1Enel hombre.. """e1

4.4.2En la faunay la vegetación""' """"""'94
4.5. La importancia del establecimientode criterios o niveles de

seguridadpara contaminantes del suelo """"""""95
del suelocontaminado-.......-......-.""97
y recuperación
4.6.Tratamiento
CAPITULO SEGTiNDO
EL SISTEMAI\ORTEAMERICANO
CREADOPORLA CERCLA
1.
II{TRODUCCION r02
2. BREVE REFERENCIA HISTÓRICA: DE LOW CHANEL OI
\UPERFTIND """" "'106
109

3.1. La ComprehensiveEnvironmentalResponse,Compensationand
LiabiliryAct - CERCTA- y susenmiendas............. ...........-.10e
3.2. PRECISIONES CONCEPTUALES: Qué entendemospor

Contaminacün, Lugar contaminado y occiones de reparación y de
remedio "'l 15
3.3.1Participación
ciudadana..... .................118
3.3.2PrincipioPreventivo............... ...............121
3.3.3Principio"quiencontaminapaga ...123
. .....125
3.4.EL PROCESODE RECUPERACIONDE SUELOS......
3.5.RESPONSABILIDADCIVIL EN LA CONTAMII\ACION DE
SUELOS . . . . . . . . . . .1. .2. .8
3.5.1. Características: Retroactividad, Estricta y objetiva,

Solidaria .......r29
3,5.2.Las partesresponsables ....................134
y acuerdos..............
3.5.3.Negociaciones .....146
y defensas................
3.5.4.Acciones ..............149
3,5.5.Los costoscubiertospor la responsabilidad
civil..........tss

4. CRITICAS Y DESAFIOSDEL SUPERFUND ...."..157
5. PROGRAMASESTATALESDEL SUPERFUND ..... . ..."....T62
5.t..Introducción "'-162
S.2.Breverepasoa algunosProgramasEstatalesdel Superfund...:el
6. OTRAS REGLAMENTACIONES RELACIONADAS CON LA

PROTECCIONDEL SUELO EN EL SISTEMA NORTEAMERICANO
andRecovery
6.1..La ResourceConsemation Act o R.C.R.A..-----..-..226
6.2. El tratamiento de las aguas residuales y los lodos de
depuradora............. .'..""""""""238
federales............-
6.3.Otrosestatutos ""241
CAPITULO TERCERO
EL SISTEMAEUROPEO
ALGI.INOSESTADOSMIEMBROS
1. LOS SUELOS CONTAMII{ADOS EN EL DERECHO

COMUINITARIO 249

1.1.EL CONTEXTO EUROPEOY LAS POLITICAS COMI.INITARIAS

EN MATERIA MEDIOAMBIENTAL.............. """"""24e
1.1.1Notassobrela PotíticaAmbientalComunitaria ""249
l.l.Z Los PrincipiosBásicosen el marco ambientalcomunitario--256
1.1..3El Mercado Económicoy las causasde la incorporación de

una políticaambiental 260
1.1.4 La responsabilidadde adoptar una política ambiental

comunitariasobresuelos 262
1.1.5 La importancia del suelo en los distintos programas

comunitariosde acción..... 263
1.1.6LosLibros Verdescomoinstrumentoa adoptar" ""'267
1.1.7Las diferentespolíticasentrelos Estadosmiembros.'..-..""

""'268
1.1.8La necesidadde una futura política comunitaria sobre suelos

contaminados 270

I.z.ELTRATAMIENTO DEL SUELOCONTAMINADOEN EUROPA
fácticos...
Aspectos
1.2.1Planteamiento. ...........--'.271
1.2.2Algunastécnicasjurídicas con aplicabilidaden el sue|o........279
l.2.2.l.Introducción......... .............280
280
r?
L.2.2.2.1El medio ambiente urbano. El proyecto
CiudadesEuropeasSaludables" 280
I.2.2.2.2La Evaluaciónde ImpactoAmbiental...........292
1.2.2.2.3La Prevenciénde AccidentesMayores.La II

Directiva Sevesode 1996y el control sobre el uso del
sue1o........ """""""'284
....287
L.2.2.2.4Control Integrado de Ia Contaminación....
:...
t.2.2.3Sectoriales 290

1.2.2.3.1La Gestién de residuos. Notas sobre el

"turismo" de residuos. Especial referencia a los
Vertederos............. ..............290
1.2.2.3.2La política agrícola. Lodos de Depuradora

Nitratos. .,............295
1.2.3. Otros aspectoscon incidencia en las políticas sobre suelos

contaminados......,. ..298
1.2.3.1 La acción comunitaria en virtud del principio de

subsidariedad....... ..........299
1.2.3.2
Losestándares
de Iimpiez:a............. ...................304
por daños.El Libro
1.2.3.3La atribuciónde responsabilidad
BlancosobreResponsabilidad
Ambiental.... ................30s
1.2.3.4Los fondoscomunitariosdestinadosa Ia recuperación
d el o ss u e l o s . . . . . . ...............311
) LOS SISTEMAS VIGENTES EN LOS ESTADOSMIEMBROS DE

LA UNION EUROPEA .. ..... . ...3r4
2.1.Consideraciones
Generales. ......, ...............314
10

:""""" "320
2.2.Tratamiento singularizadode algunossistemasnacionales
2.2.1Holanda. """"'320
2.2.1.1Planteamiento........ """"""320
2.2.1.2El sistemaholandésde Ia multifuncionalidad"""""""120
2.2.L.3El tratamientode la responsabilidad"" """"'332
2.2.1.4Otras regulaciones queafectanal suelo"' ""'334
))t
2.22.ReinoUnido.....
2.2.2.1Planteamiento.....-.. """"""337
2.2.2.2Precisionesconceptuales...'-. """"""339
2.2.2.3El sistemade responsabilidad..-.....""' """' ""'341
2.2.2.4Técnicasjurídicas de prevención:"""""""" """""""""'343
2.2.2.4.1 La Planificación " Town and Coantry
Planning """' """343

2.2.2.4.2El control integral de la contaminación..........344
2.2.2.4.3El manejoy gestiónde residuos"""""'"""""""346
Z.Z.SAlemania .........349
11

2.2.3.1Planteamiento........ .......'...349
de lossitioscontaminados..-........'-'...--...350
2,2.3.2ldentificación
2.2.3.3Políticaen materiade contaminaciónde sue1os........356
2.2.4.1Planteamiento........ '.......'...359
2.2.4.2Registrose Inventarios.......... ...'......'361
2.2.4.3Políticasobresueloscontaminados.......- ........364
CAPITULO CUARTO
REGIMEI\ JTIRIDICOVIGEI\{TEDE
LOS SUELOSCONTAMINADOSEN ESPAÑA
1. PLANTEAMIENTO J t5
-.37
...-- ........'
2. POLITICA SOBRESUELOSCONTAMINADOS............... 4
3. LA ACTUACION DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS.

ESPECIAL MENCION AL PAIS VASCO. LA LEY 311998,GENERAL
DE PROTECCIONDEL MEDIO AMBIENTE... ........ ............377
12

4. IDENTIFICACIONY CLASIFICACION.... ... ....'384
5. REGISTRO DE SUELOS.EL REGISTRO DE LA PROPIEDAD...gSZ
6. SISTEMASDE PRIORIDADESDE ACCION ,...398
7. RECUPERACION............. ...........400
8. INSTRUMENTOS JURIDICOS CON INCIDENCIA EN LA

COI\TAMII\ACIONDELSUELO ... .406
8.1.1Ordenacióndel territorio .......409

.............4r2
de ImpactoAmbiental.............
8.1.2Evaluación
mayores..............
8.1.3Accidentes .....415
8.1.4 Control Integrado de la Contaminación.La ley
catalana 3/1998,dela Intenención Integral de la
Ambiental.............
Administración ....................417
13

8.2.1Residuos ...4r9
8.2.2Aguas,nitratosy lodosde depuradora...................422
8.2.3Prácticasagrícolas ...42s
8.2.4Actividadminera... ...427
9. EL SISTEMA DE RESPONSABILIDADVIGENTE ............429
9.1 Un supuestoespecialde responsabilidadcivil por dañosal

medioambiente .............430
9.2 Anteproyectode Ley de ResponsabilidadCivit derivada
conIncidenciaAmbiental.............
de Actividades ...436
de Residuos
9.21aLey 10/1998, .................440
y lossueloscontaminados.....................444
9.3EI delitoecológico
9.4LJncasoreciente: la catástrofede Aznalcolla..............
.......448
CAPITULO QUINTO
AI\ALISIS COMPARATTVO
Y PROPUESTASDE LEGE FERENDAE
1 .COMPARACIONESY CONTRASTES ............451
14

1.1. Cuestionesde partida relacionadascon las políticas sobre suelos

contaminados 451
1.2.El alcancede la contaminación.Distintasvaloracionesen términosde

áreao sitiocontaminado
......... ..........457
1.3.Los perjudicadospor la contaminación

y por los costosde limpiezad,e
lossitios. ..............462
1.4. Los costos asociadosa la ümpieza y reparación de los sitios

dañados. ...............467
1.5. Distintas dimensionesde las políticas nacionalesen materia de

contaminaciónde suelos 474
1.5.1Experienciaspasadasen relacióncon los sueloscontaminados.

Accidentes
y desastres
conincidenciaen el suelo....... ........475
1.5.2Los distintoscontextospolítico-legalesen EstadosUnidosy la

UniónEuropea ........477
1.5.3El controlsobreel usodel suelo .................484
1.5.4.La responsabilidad
por dañosy el tratamientode la limpieza
d el o ss u e l o s . . . . . . ......4g1
15

1.5.5.VisiónGeneralde las políticasadoptadas 504
1.6.Aspectospolíticosreferidosa los sueloscontaminados:.........................505
1.6.1. Las experienciasbajo los esfuerzosde limpieza actualesy

pasados.. ...506
1.6.2.La fuerza de los MovimientosAmbientalesv de los Partidos

Verdes.... ...508
L.7. Las Posiciones

Competitivasen Materia de SuelosContaminados..SOg
2. UI\A POLITICA EFECTIVA EN MATERIA DE SUELOS

CONTAMINADOS
2.1Planteamiento ..................5t2
2.2 Principiospara el Manejode los " RecursosComunes" comoel
suelo....... ...................515
2.3 Elementosnecesarios. 518
3. ¿ UNA FUTURA LEY DE SUELOSCONTAMINADOS ? 521
16

529
CONCLUSIONES
546
BIBLIOGRAFIA
17

ABREVIATURAS
ActualidadAdministrativa
Autoresvarios
'Enüronnementet de la Maitrisede I'Energie
Agencede I
AgenciaEuropeade Medio Ambiente
AgenceNationalepour la Recupérationet lT,limination desDéchets
Artículo
BürgerlichesGesetzbuch
BoletínOficial de Aragón
BoletínOfrcial de Canarias
BoletínOficial de Castilla-León
BoletínOfrcialdel Estado
BoletínOficialdeNavarra
BoletinOficial del PaísVasco
et Mniéres
Geologiques
BureaudeRecherche
Autónomas
Comunidades
CleanAir Act
ComunidadAutónomadelPaísVasco
Centerfor DiseaseControl
Española
Constitución
ComunidadEconómicaEuropea
Centrode EstudiosdeMedio Ambientey Territorio
CentrodeEstudiosdel Territorioy del Medio Ambiente
EnvironmentalResponse
Comprehensive
CompensationandLiability Act
C.D . C Centrefor DiseaseControl
C.I.D.E CentrodeInvestigaciónsobreDesertización
18

CódigoPenal
CleanWaterAct
Administrativa
Documentación
Departmentof NaturalResources
Departmentof Environment,HealthandNaturalResources
Departmentof EnvironmentalProtection
Departmentof EnvironmentalResources
Departmentof NaturalResources
Europeas
Diario Oficialde lasComunidades
Diario Oficial de la Generalitatde Cataluña
Diario Oficial de la GeneralitatValenciana
Departmentof PublicHealth
EmpresaNacionaldeResiduosRadioactivosS.A
EnvironmentalProtectionAgencY
FoodandAgricultureOrganization
FungicideandRodenticideAct
FederalInsecticide,
FederalWaterPollutionControlAct
GeneralAgreementof Tariffand Trade
Office
Her Majesty'sStationery
HazardousRankingSYstem
AccountAct
HazardousSubstance
HazardousSolidWasteAmendments
Agrarias
lnstitutoNacionalde Investigaciones
IndustrialSiteRecoveryAct
InstitutoTecnológicoy GeominerodeEspaña
Públicas
InstitutoVascodeAdministraciones
JointResearchCenter
Ley del Suelo
s
LicensedSite Professional
del mediterráneo
Luchacontrala Desertifrcación
Ministeriode Industriay Energía
19

Ministeriode ObrasPúblicas,Transportey Medio Ambiente

Mnisterio de ObrasPúblicasy Transporte
Ministeriode ObrasPúblicasy Urbanismo
Número
North AmericanFreeTradeAgreement
NaüonalPriority List
Organizaciónde Cooperacióny DesarrolloEconómico
Organisationfor EconomicCooperationandDevelopment
OccupationalSafety& HealthAct
Página
WaterQuality Act
Poter-Cologne
Programade lasNacionesUnidasparael Medio Ambiente
PotentiallyResponsibleParty
Revistade AdministraciónPública
ResourceConservationandRecoveryAct
Revistade DerechoAmbiental
RealDecreto
RealDecretoLegislativo
Revistade DerechoUrbanístico
Revista
Revistade DerechoAmbiental
de TechnologieIndustrielle
RégionsEuropéennes
RevistaespañoladeDerechoConstitucional
Revistatécnicade medioambiente
RivistaTrimestraledi Diritto Publico
Públicas
Reüsta Vascade Administraciones
RevisedStatutes
ss Siguientes
S.A.R.A Act
SuperfundAmendmentsandReauthorithation
S.D.W.A SafeDrinking WaterAct
S.S.C Sistemade SuelosContaminados
20

Volver al índice/Tornar a l'índex
del TribunalConstitucional
Sentencia
TribunalConstitucional
Comission
TexasNaturalResourcesConservation
ControlAct
Tóxic Substances
UnitedKingdomDepartmentof TheEnvironment
deDépollutionde Sites
desEnterprises
UnionProfessionnelle
United StatesDepartmentof Agriculture
Volúmen
Water Quality Act
21

INTRODUCCION
22

jurídicos
I. El presentetrabajode investigaciónse centraen describirdiversossistemas
relacionadoscon aquellapartedel sueloqueha sido contaminada por la accióndel hombre'
Resulta evidente gu€, el desarollo económico de las naciones, lleva aparejado,

en
un deteriorosustancialde susrecursosnaturalesy de los ecosistemas
inevitablemente,
general.Así, durantelos últimos cientocincuentaañosel desarrolloindustrialha dejadosu
improntatambiénen el suelo.Incidentescomo el de Love Chanel,en EstadosUnidos,
Lekkerkerk, en Holanda, o el reciente accidente de Aznalcollar, en España" han
por la contaminacióndel suelo.
el inició de la crecientepreocupación
representado
La contaminación de los suelos,resultado,en la mayoríade los casosde procesos

largos,e inclusoimperceptibles,
graduales esunaconsecuencia de la prácticahabitualen el
pasadode depositarsobreéstemedio compuestosquímicossin el debido control; de las

de algunasprácticasagrícolas;de la deposición
fugasde los depósitosy tuberíasenterradas;
atmosfericosy en general,de una falta de control adecuadosobrelas
de contaminantes
fuentesde contaminación.No obstante,estetipo de contaminación,como veremos,ha
aparecidoen escenaentercerlugardespuésde quela contaminación atmosfericay del agua
Esto sólo significaque su impactosobreel medio
han sido objetode atenciónpreferente.
ambientey sobrela saludde las personassolo se ha hechoevidenteen las más recientes
peropor lo demásno solamentesu origensuele
épocasde la historiade la industrialización,
serel mismoqueel del deteriorodelos otrosdoselementosde la biosfera,el aguay el aire,
entresí, siendovehículosparael transporte
sinoquelos tres estánfuertementerelacionados
deuno a otro.
delos contaminantes
Así, aunquese trata de un problemade recienteplanteamientose trata de una

el hechode queya en la depresiónde los años
cuestiónno tan recientecomolo demuestra
23

problemade la
treinta,en EstadosUnidos,se adoptaronmedidas tendentesa solventarel
los
ocupaciónlaboralde los ciudadanosadoptandoprogramasdestinadosa recuperar sitios
progr¿Lmas
abandonados.Igualmente,en el entorno europ@, se adoptaron distintos
Así, en GranBretañasepartió con unaLey para
con los sueloscontaminados.
relacionados
Areas Especialesen 1934, más tardíamenteen Francia la recuperaciónde lugares
que se
contaminadosfue la mayor preocupaciónen las distintas políticas regionales
de
adoptaronen 1984y también,la reutilizacióny recuperaciónde los suelosha sido una
enHolandaduranteel períodoentreguerras.
las materiasmásdesarrolladas
La contaminacióndel suelose presenta"por lo tanto, como un desastreligado a un

los
desarrolloen absolutosustentabley, muy a nuestropesar' la inmensamayoría de
del planetaestánen esepenosoestado,precisamente, por obra del
lugarescont¿minados
hombre.por lo tanto, acabamosde percibir que el medio terrestretiene seriosproblemas,
primero porquealgunaspersonÍNse han visto directamenteafectadas,como se desprende
de diversosaccidentes,despuésporquelas aguassubterráneasse estánviendo afectadasa
partir del depósitode sustanciasquímicasen el suelo, también' con el avancede los

trabajosde la ecotoxicologíaseremoscapacesde medir el dañocausadoal medioambiente
a la conclusiónque " el sueloes
por tal contaminacióny al final, llegaremosprobablemente
la mejorherenciaquerecibimosdelpasado".
La preocupación por la contaminación de los suelosha derivadoen la fijación,
desdeinstanciasadministrativas,de estándaresde caracterizaciónde suelos de forma

provisionalcon el objetivode poner,de estamanerqen acciónlos planesde recuperación
de suelosmásurgentes,a la vez que se pone en marchaun mecanismosde investigación
científica.No obstante,debemosde tener en cuentaque para que la proteccióndel medio
terrestreprogfesees necesarioque, a la vez,lo hagael entramadojurídico y legal que lo
protege. Igualmente,es necesana la colaboraciónpor parte de los agentessociales
implicados,ya que si no existe una participaciónvoluntariaen la reducciónde las
emisionescontaminantes,dificilmente se puedenlograr los objetivos propuestosen los
programasde protecciónde los suelos.Así, una legislaciónadecuaday la participacióny
24

colaboraciónde los diversosagentesactuantesson dos pilaresbásicossobrelos cualesse

debeapoyarcualquierpolíticade gestiónde sueloscontaminados.
Además, no olvidemos que la protección del suelo frente a las agresiones

potencialesque puedenrepresentarlas diversasactividadeshumanas,exige la dedicación
de una determinadacantidadde recursosfinancierosy humanos.La cantidadde ambos
crecienteconlos nivelesde protecciónquesepretende
recursosesfunciónprogresivamente
tampocode la capacidadtecnológicadel momento.En
alcanzarpero no es independiente
estesentido,seráprecisoprocedera tomar decisionespolíticasy establecerprioridadesa la
hora de asignarrecursosdestinadosa protegerel suelo.Es importante,que tengamosen
cuentaqueel establecimiento
de prioridadesen éstemedio,dadolo novedosodel tema,son
mayoresque las que se puedenencontraren otros medios.A esto hay que ariadiralgunas
apreciacionescomo aquellasreferidasa que las metodologíaspara el inventariadoy
depuradaso el problemaañadidode la
de suelosno estánsuficientemente
caractenzación
propiedadprivada,quede formageneralizada
seejercesobreel medioterrestre.
de prevenciónsonabsolutamente
Por otro lado,el diseñode mecanismos necesarios
paraevitarnuevascontaminaciones
de suelosy rentabilizarlas inversionesque se realicen
de los suelosya contaminados.
enla recuperación
de las conclusionesque se desprendandel

En definitivq independientemente
jurídicos,es evidenteque con estainvestigaciónse
análisisde los distintosordenamientos
pretendecontribuira diseñarun sistemade protecciónde los sueloscontaminados
que
recojaun doble enfoquepreventivoy reparador.No podemosolvidar que el número de
emplazamientos seincrementacada añoy queesnuestrodeberdar respuesta
contaminados
a estanecesidady procurarun desarrollosostenibley una adecuadarecuperaciónde los
suelosya contaminados.
IL EI métodode análisisqueseutilizó parael desarrollode estainvestigaciónesel método

comparado.
Estametodología dadala incipientepreocupación
se hacenecesaria existente
sobre los sueloscontaminados
y, como consecuencia
de ello, la falta de normativa
25

de otrospaíses
específicaen la materia.Así, creemosconvenienteanalizarlas experiencias
y entornospara, de esta forma" aportar una visión amplia y diversa del fenómeno
jurídicosexistentes.
en el sueloy de los distintostratamientos
contaminante
En este contexto,se analizaránlas solucionesprevistasen los distintos árnbitos

y se efectuaráuna comparaciónde los mismosaportando,en la
tenitorialesseleccionados
medidade lo posible,los aspectosmás relevantesdel tratamientojurídico de los suelos
contaminadosy efectuandouna valoración crítica" en función de las experiencias
existentes.En estesentido,se incluyó el análisisdel sistemajurídico norteamericanoen
esta materia dado que, éste pais, fue pionero en desarrollaruna legislaciÓnespecifica
relativa a los sueloscontaminadostras la catástrofede Love Channel.Igualmente,se
incluye el estudiode las políticasy normativasexistentesen la ComunidadEuropea.Todo
ello, centrandola atenciónen los paralelismosque se encuentranen ambasnormativas
partiendodel hechode queambossoncuerposlegalessupranacionales.
III. Los resultadosobtenidospor estainvestigaciónrelativa al tratamientojurídico de los

seexponen,desdeun puntodevista formal,en cinco capítulos.
sueloscontaminados
composicióny
El primer capítulo,se dedicaal análisisde las características,
elementosdél ecosistemasuelo.Junto a lo anterior,presentamos
tres aproximaciones
a lo que distintasdisciplinasentiendenpor suelo. Observamoslos
complementarias
alcancesde las diversasformas de entendereste recurso,tanto desdeuna perspectiva
jurídica,económica ambiental.Estecapítuloconcluyecon el estudiode las
o propiamente
diversasformas de contaminacióny de los efectosque ésta puede generartanto en la
de las diversasformasde contaminación
comoen el hombre.Laclasificación
naturaleza es
relevante desde el punto de üsta jurídico. Precisamente,porque los efectos de la
contaminaciónsondistintostratándosede contaminaciónpor residuostóxicos,industriales
o por residuosgenerados agrícolaso bienpor residuosradiactivos,algunos
por actividades
jurídicos- y por cierto,los diversosTratadosque regulanla materiaa nivel
ordenamientos
internacional- han optadopor darlesun tratamientojurídico diferenciadodependiendo,
26

de la magnituddel daño, la persistenciade la contaminacióno la

entre otras r¿lzones?
delresiduo.
peligrosidad
El capítulo segundo,se dedica íntegramenteal estudio del sistemavigente en

El énfasisdado a ese sistema
EstadosUnidos en relación con los sueloscontaminados.
regulatorio está fundado en que ha demostradoser el instrumentomás eftcaz en la
de los sitios contaminadosa un
consecuciónde la efectivareparacióny restablecimiento
nivel de ser aptos para la vida humana.Si bien es cierto que eústen otras razones
extrajurídicaspara explicar este evento, pensemosque el diseño del sistema de
de suelosen EstadosUnidosha sido un
parasituacionesde contaminación
responsabilidad
poderososfactorqueha posibilitadola exitosaexperienciaque en éstecapítulosedescribe.
presentamosel fundamento
Para una cabal comprensiónde la realidadnorteamericana
Luegonosdetendremos
teóricoeconómicoinspiradordel regimenvigenteen norteamérica.
diseñadoen Ia CERCLA o Superfundjunto a su
a analizarel sistemade responsabilidad
aportaremosel núcleo
evoluciónfruto de sucesivasenmiendas.Junto a estapresentación
fundamentalde las principalescríticas a que se ha visto expuestoestesistema.Resulta
ilustrativoademásconocerlas variantesque sehangeneradoa partir de la CERCLA en los
diversos sistemasest¿talesque regulan los sitios contaminados.Finalmente, y en
conformidadcon nuestratesisde que la óptima regulaciónpreventivay reparatoriaviene
dada por una adecuadaregulación sectorial de aquellas actividadespotencialmente
a diversasdisposiciones
conel suelo,hacemosreferencia
agresivas a actividades
vinculadas
enlasmateriasquenosocupan.
incidentes
especialmente
El capítulo tercero, se dedica a estudiar el contexto europeo y las políticas

Tras hacerun análisisgeneralsobrela
comunitariasen materiade sueloscontaminados.
políticaambientalcomunitaria,los principiosbásicos,cómo se ha incorporadoel sueloen
racionalde que existauna
de Acciór¡ se concluyeen la necesidad
los distintosProgramas
En esta línea, se incorpora,entre
futura política comunitariasobresueloscontaminados.
jurídicoscon aplicabilidaden el sueloy de
otrascosas,el estudiode distintosinstrumentos
notablerelevanciaparala proteccióndel mismo.Trasesteanálisisse llegaa la conclusión
de que el tratamiento y preocupación,en materia de suelos contaminados,vaúa
27

enormementedentro de los Estadosmiembrosde la Unión Europea.Así, se incluye el

tratamiento singularizadode algunos sistemasnacionalescomunitariosque incorpora
de los sistemasmás elaboradosy otros que no puedenser considerados
representantes
comotal.
El capítulo cuarto, es aquelrelativo al régimenjurídico vigente en España.En este

sentido,nos referiremosa la política sobresueloscontaminados que se ha ido elaborando
en nuestropaís recientemente;a la actuaciónde las ComunidadesAutónomas,que en

muchas oportunidadessu evoluciór¡ como veremos, ha sido considerable;a la
identificación y clasificación de esos sitios contaminadospara lo cual se valoro la
experienciaholandesa;al registrode suelosque debeexistir y su relacióncon el registrode
la propiedad;el estudiode los sistemasde prioridadesde acción y de la recuperaciór¡
haciendohincapié, en éste último caso, en las estrategiasde recuperacióny en la
problemáticaque se generacon las plusvalías;también,analizamosalgunosinstrumentos
jurídicoscon incidenciaen la contaminacióndel sueloy por último, nos centramosen el
vigenteincorporandola reflexiónsobreel Anteproyectode Ley
sistemade responsabilidad
deResponsabilidadCivil derivadade ActividadesconIncidenciaAmbiental.
El Capítuloquinto, es un urálisis comparativoy el aportede algunaspropuestade

LegeFerendae.En estalínea,de análisiscomparado,se hacenaportesrelevantesreferidos
por ejemplo,a la diferenciaeústenteen la valoraciónde la contaminaciónen términosde
áreao sitio contaminadoo las distintasdimensionesde las políticasnacionalesen materia
de contaminación de suelos.También,nosreferimosa cómodebeseruna políticaefectiva
en estetema,partiendode principiosrelacionadoscon lo que se conocecomo " recursos
comunes" y determinandolos elementosnecesarios para su implementación.Concluimos
con la preguntasobrela necesidadde unafuturaley de sueloscontaminados.
que nos han surgidode este

Finalmente,se exponenlas principalesConclusiones
trabajode investigaciónrelativoal régimenjuridico de los sueloscontaminados,
analizando
y europeo.
los sistemasnorteamericano
comparadamente
28

clpÍrut,o PRTMERo
APROXIMACION EXTRAJURID ICA

A LA COI{TAMINACION DEL SUELO
L. Justificación.2. El suelocomo recursonatural' 3. El suelo

desdela perspectivade las cienciassociales.4. Precisiones
relativasa la contaminacióndel suelo.
29

1. JUSTTFICACION
jurídico de los suelos

Con carácterprevio a la concretaexposicióndel tratamiento
y teniendoen cuentaque el objetivo de estainvestigaciónno es el estudio
contaminados
realizar,dentrode lo
detalladodel suelocomo recursonatural,hemoscreídoconveniente
posible,una serie de observaciones de forma muy sintetizadasobrequé es el suelo, su
entreotras'Esto
formaciór¡ composiciór¡su relacióncon otros medios,su contaminación'
complejo
nospermitiráiniciarnosen el conocimientode esteelementoextraordinariamente
sobre el
ya que tenemosel convencimientode que sólo con una adecuadainformación
el uso racional
funcionamientoy la estructurade los sistemasnaturalespodemosguantizar
de los mismoso de algunode suscomponentes'
juegaun papelfundamental'
Por ello, el conocimientodel sueloy suscaracterísticas
si tenemosen cuentaqueéstemedioesel soportede las actividades del hombre
sobretodo,
sobrela superficiesólida del planetay en consecuencia se estángenerandoinfinidad de
del suelo:
actividadesy de productos,que de una forma o de otra alteran el status
ocupación,impermeabitizaciórU traslado, eliminación, depósito de productos,vertidos,
abonos' las
entre otras son actividades habituales. Todas ellas, como el uso de
sedimentaciones de contaminantesatmosféricosde origen industrial y los vertidos
en los suelosdificilmentecuantificablesy sobrelas que
industriales,producenalteraciones
no sólo
sondificilmenteprevisiblessusefectos.No debemosolvidar que,en la actualidad,
para darle el
se pide a los estudiososdel suelo que investiguencomo manejarun suelo
su
mejor uso sino que hoy se exige,en virtud del desa.rrollosostenible,que se maximice
y
productividady se minimice la contaminaciónambiental,dándosenovedosas múltiples
comola preocupación y depósitode
por el papeldel sueloen el almacenamiento
demandas
en la calidadde lasaguasy su estrecha
residuos,su participación relacióncon los acuíferos
30

y tambiérq como elementoesencialdentro de los distintos ciclos biogeoquímicos

conlos sucesivoscambiosen las condicionesambientales.
relacionados
anteun áreaambientalcuya gestiónprecisa

En definitiva,quizásnos encontremos
se manejantérminos
de mayoresconocimientoscientíficosy tecnológicos.Continuamente
que procedende la fisica, químic4 biología"geología,climatologí4 entreotros,todo ello
con tratamientosmatemáticosy estadísticos,más o menos
aderezado
convenientemente
complicados,perodadala nattxalezade esteestudio,no vamosatlataf.
NATURAL
2.EL SUELOCOMORECT]RSO
El suelo,junto con el aguay el aire, sirve de soporteparael desarrollode los seres

vivos y asíel serhumanoha vivido y lo seguiráhaciendoen el sueloy del suelo,al igual
especiesque nos son de vital importancia.El hombre,a lo largo de su
que numerosas
historia,ha utilizado el suelo con la finalidad de conseguirunas condicionesde vida
óptimas,cadavez más alejadasde lo que en el pasadorepresentaba
la mera subsistencia.
Sobreel suelose asientala agriculturay la explotaciónforestalmodern4 la industria,las
de transportey comunicaciones,
infraestructuras y el paisajeque se ha
las urbanizaciones
convertidoen un novedosoobjetode consumo.De ahí que estefragil medio se presente
anteello conunacapacidadlimitadaparasoporta¡la intensidad,cadadía máscreciente,del
impactoquesobreél ejerceel serhumano.Resultaun hechofácilmentecomprobableque la
desdelos iniciosde la revoluciónindustrial
queseha desarrollado
actividadantropogénica
hastael momentoactual ha provocadoun nivel de impacto grave sobremuchosde los
suelos,lo queha dadoorigena gravesalteraciones
de los mismos.
Por lo tanto, el sueloes un recursonaturalque en sí mismo puedeser considerado

como
et el que seregistran,en granmedida,los impactosambientales
comoun ecosislema
3'l

el de la contaminaciónquepuedenllegara provocarsu destn¡cció4de lo que se desprende

queel suelono espermanentet.
Por ello, hemoscreído convenientecomenzarcon un estudiodel suelo en cuanto

recursoa proteger,entendiéndolo
inicialmentecomo "resultadocombinadode los efectos
del clima y de los organismosvivientessobrela roc4 constituyendola capasuperficialde
la cortezaterrestre"'. Como tal recursoveremos,brevemente,las distintasconcepciones
que sobreel mismo existeq su composicióny formacióq la degradación,sus múltiples
clasificacionesy su estrecharelacióncon otroselementoscomoel aguay el aire,todo ello
con la finalidadúltima de que lleguemosa entenderque "el sueloes un recursolimitado,
fácilmentedestruible"3, y ante la constataciónde esta realidady una vez detectadola
existenciadel problem4 consecuentemente,
estemosllamados a afrontar el diseño de
mecanismosde actuaciónparaprotegerel suelodestinadosa gararftiz:;rla calidadde vida
de laspróximasgeneraciones
y asegurarqueel desarrollofuturo seaposibleen términosde
desarrollosostenible.
2.I. DEFINICION
A la hora de definir el suelose presentan

distintasmatizaciones
indiscutiblemente
con la utilizacióny uso que de dichoelementose pretendehacer.Así, y para
relacionadas
aquellosque seinteresanpor el suelocomo soportey fuentede nutrientesparalos cultivos
rVid, J.M GASCq Hacía unacienciade losrecarsosnaturales,Ed-Siglo

Veintiuno,Madri{ 1993,¡Á9223.
2 Denominaciónrecogida
deEI nelo, fundamentoy limite de nuestrodesarrollo, CEMAT, 1988.
3 Carta de los Suelosdel Consejode
Europa. Estrasburgo,agosto, 1972.En su punto segundoestableceque
"El sueloes una delgadapelícutaque recubreuna pafe de la zuperficiede los continentes.La utilización de
está ümiüadapor el clima y la topograña. Se forma lentamentepor procesosfisicos, fisicoquímicos y
biológicos.pero ql¡e puedeser destruidonipidamentepor culpa de una acción inconsciente.La productMdad
del suelopuedesermejoradapor una ordenaciónapropiadaen añoso en decenios. Su reconsfucciónunavez
que ha disminuidoo desFuidopuedeexigir siglos '. Igualmente,qtla Carta Mundial de los Suelos,adoptada
por la FAO en Roma en Octube de 1981, se establecentoda una serie de princi¡ios tendentesa mejorar la
productividady la conservación de los suelos.
32

sueloes la
o masasforestales,y teniendoen cuentael enfoquepuramenteedafotógicoo"'el
acciones
partesólidamásexternade la cortezaterrestre,que ha sufridoy siguesufriendo
causadas..poragentesatmosfericosy seresvivos, y sirve de soportea la vegetación"5'En
como " un
este mismo sentido,otra definición del suelo es aquella que lo considera
que soportan
conjuntode unidadesnaturalesqueocupÍtnlas partesde la superficieterrestre
y de la
las plantas,y cuyaspropiedadesse debena los efectoscombinadosdel clima
"6.
materiaviva sobrela rocamadre,enun períododetiempoy en un relievedeterminado
por otro lado, existeotro sectorque considerael suelodesdeuna perspectivamás

de un medio
amplia,no ya sólo comosoportey fuentede nutrientes,y entiendeque setrata
complejoque va a ser soportede actividadeshumanasque evidentemente van a afectara
a la
su estado,y que a mi juicio podría ser la más convenientepara la aproximación
contaminación,dadoel hecho,comoveremos,de quela principal causade la mismaes el
impactoque dichasactividades tienensobreesteelemento.Así, segúnestavisión amplia,
',el sueloestácompuestopor todoslos materialesno consolidados,
meteorizadoso alterados
de su condiciónoriginal y situadossobreun lecho rocoso,duro y consolidado"T.Según

WAy, esta definición incluye el materialde los edafologos,pero añade"materiales
estérileso no soportantesde vida, tales como rocas disgregadaso fracturadas,cenizas
volcánicas, aluviones, coluviones,depósitoseólicos, depósitosglaciares,o cualquier
alteraciónde naturalezafisica o alteraciónquímicade un materialrocosoinicialmente
consolidado"s.
aCienciadelSuelo.Sesueleconsiderarquedichaciqrcianacióenl877,
efectos de la sequía
cuandoDokuchaiev recibió el encargo de esnrdiarel modo de poner rernedio a los
se suele aceptarque ésta recibió el ar¡ténüco empujón como
acaecidaen Ucrania en esÍ¡sfechas,aungue
fi¡ndada U docie¿a¿ lnternacionai de la Ciencia del Suelo que se reunió por
ciencia en 1924,cuandofue
primeravez en Washinglon.
s md, A-NICOLAS,.4puntesde Mafología, E.T.S lngenierosde Montes, Secciónde h¡blicaciones,Madrid'
1968.
u Soil SurveyStaff. Soit Surveyllanual, U.S. Departmentof Ag¡iculture HandbooKnúm. 18, U'S'D'A
Washinglon, D.C, 1951.
, I¡¡d, Guía para la elaboración de estudiosdel mediofíico, MOPTMA Centro de Publicaciones,Madrid"
1995.pag.2ll.
t Wd,D.S, WAy. TerrainAnalysis.A Guide to SiteSelectionUsingAerial,PhotogmphicInterpretation,
Communin'DevelopmenlSeries.Dowden,HutchinsonandRoss,Stroudsburg1973.

De todo ello se deduceque es necesarioel conocimientodel suelo de cara a su

adecuadautilizaciónya que el análisisde los suelospermitiríala resoluciónde conflictos
relativosa los usosincompatiblestendentesal mantenimientode los mejorespotenciales
productivosde caraal futuro y quizásello hubieraevitado,por ejemplo,la urbanizaciónen
tierrasde cultivo talescomola Vega
nuestropaisde innumerableshectáreasde excelentes
del Segurao los Valles del Ebro y del Guadalquivirentreotrose
Por último, de todo lo anteriorse desprendeque nos encontramosante un medio

frágil necesitadode protecciónsobretodo en relacióna zu visión de soportede actividades
humanasde muy diversa índole, como las industriales,ya que se convierteen receptor
fundamental de impactos que pueden afectar directamentea sus característicasy
potencialidadprovocando,entreotros efectos,su degradació4su erosióny eüdentemente
su contaminación.
2.2. FORMACION Y COMPOSICION
La formación del suelo es un proceso dinámico, muy lento, que requiere el

cumplimientode unaseriede fasesdeterminadas y quenacey evolucionabajo la acciónde
la
factores comoel clima, el materialoriginal,los macroy microorganismos,
determinados
topográfiay el tiempoto;y por último, se sueleañadir, entre estosfactoreslr,el hombre
comofactor extraordinariamenteimportanteen el procesode formacióndel sueloya que su
" Vid, Guía para la elaboración de estudios..., op.cit, ¡Étg2l2.

rvwd, M. DONÉZAR Dbz DE LIIZURRLJN, nEsnrdios de suelos y evaluación de üerras", en
y depuraciónde suelos,lnstitutoTecnológicoGeominero,Ma&i4 1995,pag .13.
Confaminación
tt Vid, C. WAGNE& Entenderla kologia, ed.Blume,Barcelon4 1993;e¡pecialmenteel capítulo 5 relativo
a los factoresecológicosdel suelo,ptigs.69 y ss.
34

capacidadde modificaciónse ha ido incrementando con el paso del tiempor2.Así, las
propiedades de diversosprocesosformadoresactuandoa
de los suelossonla consecuencia
13, queel procesode formacióndel suelo
lo largode muchosaños ya queaunquepensemos
esun procesorápidono es asl, y nos encontramoscon que se estimaque un centímetrode
suelo forestal, por ejemplo, necesitade 200 a 400 arios para formarsera.De ahí la
importanciaquedebemosprestara su cuidado-
En cuanto a la composición del suelo existen múltiples y diversas materiasque

confluyen en su análisis.Así, al menosel 5oYodel volumendel mismo es materiasólida
formandoel volumen restantecadauna de las faseslíquida y gaseos4que ocupanlos
15.
entreparticulassólidas
porososexistentes
espacios
ya que a lo largo
No obstante,la distribuciónde estosmaterialesno es homogénea
de su evoluciónen el suelo se observancapaso estratossucesivosde color, textura o
estructuradiferentesa los que se conocecon el nombrede "horizonles"entendiendopor
talesa "las capasdel sueloaproximadamente paralelasa la superficiedel terreno,que se
diferenciande las adyacentes,y genéticamenteestánrelacionadas,en sus propiedades
tales como el color, estructura,textur4
fisicas,químicasy biológicaso en características
consistenciqtipo y cantidadde organismospresentes,grado de acidezo alcalinidad,
perfil el corteverticaldel sueloquemuestratodossushorizontes.
etc.."r6,denominándose
En cuantoa la descripciónde estoshorizontes,añadirque es frecuenteque se distingana
través de letras mayúsculasque hacen referenciaa la génesisy a las características
12Las alteracionesdel suelo como consecuenciade los procedimientosagrariosr¡.itizadoso la modificación

en el régimende humedaddet suelopor el riego sondosclarosejemplosde la fuerte influencia del hombreen
Ia formacióny evoluciónde los suelos.
r3 En relación con los procesosde formación del suelo, Vid, M. OOtqÉZnn OreZ On ULZURRLIN.
"Estudiosde suelos...", op.cil,pg 13.
,n LópEZBERMÚDEZ " Erosióny Desertificaciónn,
, úg.6., citadoen RMARTÍN MATEO, Tratadode
DerechoAmbienfa/, Vol.[, EdTriüu¡n, Maei{ 1992,¡Étg.{67.
's lr¡d,Manual de contaminación
anbienlal, FundaciónMAPFRE,Ma&i4 1994,f4g22.
" wd, M.pO¡mzen DrezDEllLzltRRUN,"Estudios de suelos...',op.cit ,Wg-15.
35

generalesde los mismosy en estalíneatendremosque tenerpresentela guía de la FAO

ya queesuna de lasmásextendidas.
2,3. CLASIFICACION
A la hora de clasificar el suelo nos encontramoscon un importante número de

aquellasque se encuentran
distincionesy por ello, vamosa intentartomar en consideración
en mayormedida,con el uso que de dicho mediose hace,ya que el fenómeno
relacionadas,
relacionadocon eseenfoquepositivo del suelocomo
de su contaminaciónestáseriamente
soportede actividadeshumanas.
VfNKrs, distinguió siete clasesde suelos,fundamentalmente dirigidas a las

intrínsicas,de las
actividadesagrariasy que sebasabanen el estudiode suscaracterísticas
propiedadesdel suelo, en Ia utilización actual del suelo, en la respuestadel suelo a los
cultivos y a los métodosde ordenación,entreotros.No obstante,podríanextrapolarsesin
etc..que supongan
humanas,industriales,urbanísticas,
dificultada todo tipo de actuaciones
la ocupaciónde una superficiedel sueloy que puedanbeneficiarsede suscaracteristicaso
influir de uná formanegativasobrelas mismas.
del suelobasadasen su génesisy en sus

Por otro lado, existenotrasclasificaciones
lascualeshanpermitidoel avancemásespectacular
propiedades, de los
en la interpretación
lt.
fenómenosque dan lugar al sueloy tienenen él su asiento En las mismasencontramos
desdelas primerasaportacionesde la escuelarusa de DOKUCHAEV, cuyo esquemase
basa en los factores genéticosdel suelo - clima, vegetación,roca madre - hasta la
clasificaciónnorteamericanade los suelos cuyo primer sistema fue desarrolladopor
17FAO, Guidelinesfor soilprof Ie description, Roma, 1977.
rt I4d
-AP VINK , "Aslrects de pedologie apliqueé ", Editions de la Baconniére, Neuchatel, L963, citado en
Guía para la elaboración de estudios ...., op.cit,¡Ét9.279.
" l'id, Guía para la elaboración de estudios...,op.cil.,pá9280.

THORP,BALDWIN y KELLOG'o y qur aún hoy es de gran utilidad,ya que susestudios

en buscarun sistemapráctico para el establecimientode
se han centradoesencialmente
mapasedáfrcosutilizablesparala agricultura.
Dentrode estemismogrupo eústeuna clasificaciónde los suelosdel Departamento

de Agricultura norteamericanoo U.S.D.d aceptadamundialmente,y cuya difusión y
sobretodoen basea su utilidad en lo relativoa la cartografia
utilizaciónhan sido aceptadas,
de los suelosy que consideradiez órdenesdel suelo que representanamplios gn¡pos
2t.
climáticosdel mismo
En el ámbitoespañol,RUIZ DE LA TORRE Y RUIZ DEL CASTILLO, proponen

para los principalestipos de suelos
toda una serie de codificacionesy caractenzaciones
españolesdistinguiendoentresuelos " Gris subdesértico,Solenetz,SolonchalgLecho de
22.
torrente,Rambla,Rojo mediterráneo, Terrarosa,Vega,Pardo,etc..."
Tambiérl existen clasificacionesdel suelo basadasen sus posibilidades de

de las
de aptituddel sueloy que sebasanen la interpretación
utilización o clasificaciones
y cualidadesdel suelo de caÍa a su posible utilización y que están
características
enfocadasal sectoragranoy entrelas quepodemosíncluir una clasificación
esencialmente
de BONFILS 23segúnsu aptitud parala repoblaciónforestalen zonasmediterráneas o el
20 En relacióncon los sistemasdesarrolladosa la hora de clasiñcarel sueloteneren cuenta J. THORP y sus

colaboradores,Soi/ Classif cation. Soilsand men. Yearbookof agricalture, U.S. Departnent of Agficulrure,
WashinglonD.C, 1938.
- for
" U.S. Departnentof agriculture,Soil SurveyStaff: Soil Taxonomy:abasicsystemof soil classific¿tion
making and interpreting soil surv€ys, Washington D.C, 1975, citado en Guía para la elaboración de
estudios....,op.cit, pág 284.
22wd, J. RUIZ DE LA TORRE; J. RUIZ DEL CASTILLO,"Metodología y codifcación para el oúlisis de
lavegetaciónespañola".Trabajosde la Cátedrade Boüánic4m" E.T.S.de Ingenierosde Montes,Madri4
t977.
'
" Vid, P. BONSHLS- L€ Classementdes sols en vue de la reforesktion en zone méditerranéenne", Rev.
Biologieet Foret,no4. 1978.Citadaen Guíapara la elaboraciónde estuüos..., op.cit,Wg- 299.
37

para el cultivo de fn¡talesdel

sistemade evaluacióny clasificaciónde la aptitud del suelo
24'
de Ecología del InstitutoNacional de InvestigacionesAgrarias' I'N'I'A -
Departamento
las principales
IgUalmente,hemos considerado,tras hacer un breve repaso a
tenido
modernasde los suelos,da¡ una clasificacióngeneralen la que sehan
clasificaciones
podzol' suelo típico de
en cuentalas condicionesclimáticasy que divide los suelosen
de clima húmedocon
climas húmedosy frios, chernozen,característioode las regiones
y húmedoy
veranoscálidos,Iateritas,propio de las regionestropicalesde clima cálido
desértico,correspondientea las zonasde clima desértico;como vemos se ha tenido en
determinadas
cuenta el clima como elemento característicoque proporciona unas
condicionesal suelo,todo ello independientementedel caráctermineralógicoen funcióndel
que sesubdividiríanen:calcáreos,silíceos,arcillososy salinoszs.
por último, es importantehacerreferenciaala clasificociónurbanísticadel xtelo26-

como
cabe señalar,en estesentido,que el centrode atencióndel urbanismoes la ciudad,
local, al
apuntaPAREJO ALFONSO, " el urbanismodebehacer alusión a la magnitud
directay
espaciode convivenciaurbanay, por tanto, a una acciónpública de regulación
precisadelusodel suelo "21.porello,nosencontramos conunaclasificaciónquedistingue
casoapto para
entresuelourbano- ordenaciónde la ciudad-, suelourbanizable,o en su
a evitar
urbanizar- expansiónde la ciudad - y suelono urbanizable,destinado,esteúltimo,
suelos,Escalal:200.000,delDeparam91todeEcologiadellnstituto
Nacional de lnvestigacionesAgra¡i¿s, del Ministerio de Agficultura, Ma&i4 (F¡e se encuentranen los
del I.N.I.A, 1997.
catálogosde publicaciones
'5 Vid, Mutu al de Contaminación Anbi m tal ....'op' cit ÍÁg 28'
"
26En estesentido,el artículo 3.1 del Real DecretoLegislativo lllgg2, de 26 dejunio, por el que seapruebael
- en adelanteL'S - prevé,
Terto Reñ¡ndido de ta t ey sobreRégimen del Sueio y OrdenaciónUrbanistica
de división del tenitorio
dentro de la potesta¿r¡*a*stica concernienteal plÁeamiento, las facultades
municipal en áreas.
tt L. PAREJO ALFONSO. "I¿ ordenacióntenitorial: un reto para et Estadode las Autonomías", REA'LA,
núm. 226 (1985), rags. )zo y 229-230.En esa mismau, linea, vé¿seM. PALLARES MORENO' "La
pag'23'
ordenacióndel tenitoio. Aspectosjurídico-administrativos kER, vol.Ml, extraordinario(1982),
modelarsolo la estn¡ch¡rainterio¡ de las ciudades"'
Este autor afhma que " el u¡la"ismó consisteen
38

2t.
o controlarla apariciónde edificacionesy otros usos urbanísticosdel suelo En este
punto,el término " clasificación" se reservapara significarla adscripcióndel suelo a un
,Jestinourbanísticoglobal o básico,siendoel Plan Generalel instrumentoen el que está
previsto se formule la clasificaciónplena, consistenteen la división del suelo en las
anteriorescategorías:urbano, urbanizable ( programadoy no programado) V no
Por otro lado,las NormasComplementarias
urbanizable2e. Y QDespeciallas
y Subsidiarias,
Normas Subsidiariasde ámbito municipal,sólo puedenllevar a cabo la clasificacióndel

suelo más limitad4 consistenteen las siguientesclases:suelo urbano, urbanizableen
términosde apto paraurbanizar(categoríasimila¡ a la del suelourbanizableprogramado)
Por último se prescribela clasificacióndel tenitorio en los municipios
y no urbanizable3o.
que carecierende Plan GeneralMunicipal de Ordenaciónen suelo urbano y suelo no
urbanizable,a través de los llamadosproyectosde delimitación de suelo urbano. No
obstante, de clasificación
el RealDecreto5llgg6,de7 dejunio3r,equiparolasposibilidades
de los planesGeneralesv las NormasSubsidiarias una únicaclasede suelo
al establecer
urbanizable.
Igualmente,esimportantequevaloremosel términode "calificación" que seaplica

para designarla subdivisiónen zonasde las anterioresclasesde suelo con objeto de
asignarlesespecíficoscontenidos o aprovechamientosurbanísticos.Esta técnica es
siendoel Plan Generalen el suelourbanoy los
aplicableya sólo por el planeamiento,
PlanesParcialesen el suelourbanizablelos instrumentospararealizarla referidafunción de
distribucióno fijación territorial de los usos por zonasy la especificación de éstosy
intensidad.
gradaciónde surespectiva
2t V¡d,
F.LO7EZRAMON, Estudiosjurídicos sobre ordenación del ferritorio, Ed A¡anzadi, Pamplon4 1995,
páe.r78.
'e Arts.l0a 12y 70 dela L.S.
to Articulo 77 de la L.S.
3r Real Decreto-lry 511996,de 7 dejunio, de medidasliberalizadorasen materiade zueloy de Colegios

hofesionales ( BOE de S dejunio ) cuyacorrecciónde enores ( aparecidaen el BOE de 18 dejunio ) aporta
importantesrectificacionesde contenidomaterial.
39

por último, cabeapuntarlo dispuestoen el artículo 355 del vigenteCódigo Penal,

quecontemplaun supuestode "funciónnormativadeljuez "32al establecerqueen todoslos
-
casosprevistosen la SecciónSegundadel Capítulotr del Título XVII del Libro II del CP
quelleva por rubrica"de los incendiosforestales"-, los Jueceso Tribunalespodránacordar
que la calificación del suelo en las zonas afectadaspor un incendio forestal no pueda
modificarseen un plazo de hasta treinta años33.Como vemos el preceptocontempla
importantesmedidasde contenidourbanísticoy de uso de suelo que debanadoptarse
3a
ambientales
tomandoen cuentaconsideraciones
2.4. RELACION DEL SUELOCON OTROSELEMENTOSBASICOS

DE LA BIOSFERA
Como sabemos,la presenciade una sustanciacontaminanteen el suelo puede

toda una serie de procesosde movilizacióndel mismo cuyos efectos
desencadenar
en buenamedida,tanto de cuál seala sustanciaque contaminacomo de las
dependerán,
geoquimicasdel suelosobreel que severtió.
características
No pareceque el suelopor sí mismo seaun medio importantede dispersiónde los

contaminantes,pero en combinacióncon otros factoresambientalescomo el agua,y en
menormedidael aire, puedeproducirseuna inevitabledispersiónde los contaminantes
t' Vid, D"re"ho Administrativo.Parte especial,ed Civitas, Madri4 1996' pág 536.
tt tey Orginica 10/1995,de 23 de noviembre,del CodigoPenal,BOE no281, óe24 de nwiembre 1995'
tn Wd, J.A MORENO MOLINA La protecciónambientalde los bosqueqMarcial Pons,Barcelona,1998,

pág. L67. En estr obra el autor hace una reflexión sobre el aprovechamientoubanístico de los tenenos
ioristales incendiados.En este sentido, también conüene tener prcsente la existencia en la legislación
valenciana de inleresantesprevisiones tendentes a limitar provisionalmente posibles incrementos de
aprovechamientourbaní$ico de los terrenos incendiados.Así, el artículo 59 de la l*y 3/1993, de 9 de
n
diciembre,forestal, de la ComunidadValencianadisponeque los tetrenosforestalesque hayan sufrido los
efectos de un incendio quedan sujetos a las prohibiciones de clasificación o reclasiñcación urbanística"
preceptuadas an la Ley valencirtta 4llgg2,de 5 dejunio, del suelono u¡banizable.Siguiendoestalínea el art.
2.a. áe esta ¡rlüma norrp pnohibe " clasificar o reclasificar, como u¡bano, ubanizable o a$o para la
urbanización,suelono u¡banizablequehayazufrido los efectosde un incendioforestal".
40

presentesen ese suelo.En concreto,van a ser los acuíferoslos más afectadospor ese
transportey dispersiónde las sustanciascontaminantesdesde el suelo y con toda
probabilidad esa contaminación se originará a través de la lixiviación3s de los
contaminantesdesdeel foco emisoren el suelo". No obstante,comovimos anteriormente,
la incidenciade la contaminaciónvariaráen funcióndel sueloanteel que nos encontremos
ya que los efectos serán de mayor o menor intensidadsobre el acuífero según la
del lugar,por ejemplo.
permeabilidad
las que puedenresultar,en

Aunqueresultaevidenteque sonlas aguassubterráneas
mayor medid4 afectadaspor la contaminaciónde un suelo no son exclusivamentelos
acuiferoslos quepuedenversealteradosy asíconüeneapuntarbrevementeque,aunqueen
menor medida, las aguas superficialestambién pueden verse afectadas3T ya que
e intensidad
de "la geomorfología,forma de deposiciónde los contaminantes
dependiendo
de las precipitaciones"38 se puede llegar a producir el arrastre de la sustancias
contaminantesa travésde la escorrentíasuperficial.A esto,que tendríamosque arladirlas
situacionesde afloramientode aguassubterráneas ya contaminadas y que evidentementese
No obstante,y a
trata de un factor importantede contaminaciónde las aguassuperfrciales.
pesarde quenosvamosa centrarenlos acuíferos ya queesel medioquemásintensamente
a través de su proteccióq como
recibe la contaminaciónde un sueloy en consecuencia
veremos,se'ha llegado a proteger igualmenteel suelo de la contaminación,también
haremosreferenciatanto a las aguasreiidualesreutilizadaspilra riego, que últimamenteha
sido objeto de preocupaciónno sólo para evitar sus efectossobrela salud humanasino
tambiénparaprevenirel deteriorodel sueloal aportara travésde ellas sustanciasdañinas
tt
En la Propuestade Di¡ectiva del Consejorelativa al vertido de resióros, COll'f/970lO5 final, DOCE no C
156 de 24 de mayo de 1997,Ég. 10. se da una definición de lixiviado en su artículo 2.h), entendiéndosepor
tal " cualquierlíquido gue p€netrea travésde los residuosdeposiOdosy que seaemitido o estécontenidoen
un vertedero".
36 En relación con los üúviados, resulta ejemplificador el aluilisis efectuado por D. BERNARD,
"Contaminaciónpor liúviados", Rev.IngenieríaMunieipal,no91,febrero,1995,pags.33-37.
t' Wd, M. ALVAREZ RICO, "La contaminaciónde las agrus superficialesn, en L. RODRIGIIEZ RAMOS
(Coord.).Derechoy medio ambiente.Centrode Estudiosde Ordenacióndel Tenitorio y Medio Ambiente,
Madri4 1981,págs573y ss.
3tVid. Manual de contaminación ambi ental ....op.cit.,
fig 163.
41

parasu equilibrio,como a los lodosresultantesde los tratamientosde las aguasque se han

venido utilizandocomo abonoo mejoradorde suelosy que al depositarseen los mismos
químicasnocivasparaestos.
puedenincorporarmetalespesadoso sustancias
Por último, decir que también es relevante,aunqueno con la misma magnitud, el

que seprovocadesdeel sueloa la atmósfera
transportey la dispersiónde los contaminantes
y que dependeráde cuál sea la volatilidad del compuestoen la medida en que por
condicionesde fuertes vientos los sustanciascontaminantesque se hayan en el suelo
puedenser arrastradosa la atmósfera.Igualmenteen sentidocontra¡io,es decir desdela
atmósferaal suelo,también se puedellegar a producir una alteracióndel mismo como
consecuenciade la contaminaciónexistente en la atmósferatal y como veremos a
continuación.Todo ello, siempre teniendo en cuenta que el estudio del traslado de
sustanciascontaminantes entreestosmedios formapartede disciplinastan diferentescomo
las cienciasde la tierrq la geología,la mecánicade fluidos, la químic4 la fisicq la
hidrología y la biolo gía- y que unido al hecho de la existencia de una inevitable
interrelaciónentre estascienciasotorgana este estudioun carácterpredominantemente
interdisciplinar3e.
2.4.I AGUA. ENFASIS EN I.AS AGUAS SUBTERRANEAS,AGUAS RESIDUALES

Y LODOS DE DEPURADORA
en la
El aguaes un medio óptimo para el trasladode las sustanciascontaminantes
naturalezaque acabanen este medio debido a la costumbregeneralizadade realizar
Las relacionesentreel aguay los demáselementos
vertidossobresuperficiesacuáticas.
como el suelo son muy estrechas.Ninguno de estos elementospuede ser considerado
3eEn relacióngon su carácterinterdisciplinar,véase,AAW, El análisisinterdisciplinar de la problemática

ambiental,Vol. I,il y III, ed.FundaciónUniversidadEmPres:L
Madri{ 1997.
42

totalmenteindependiente ya que existeunaelevadaconexiónentreellos.Así, el aguajuega

un papelesencialen el clima, es parteintegrantedel sueloy, a travésdel ciclo hidrológico,
pasa a todos los elementosde la biosfera y vuelve a la atmósfera;esto explica la
importancia de estudiar los acuíferosya que, como vemos, pueden verse altamente
afectadospor un suelocontaminado.Todo ello valorandoque los volúmenese importancia
relativa y absolutade este recurso son muy variables,según comarcas,provinoiasy
ComunidadesAutónomas.Por ejemplo, en muchaszonas de Levante y Andalucía se
convierte en un factor determinantedel desa¡rollo,y su escasezestá ligada a problemas
Así mismo,las exigenciasen calidadson diferentes
ambientalesde distintaconsideración.
los recursoshídricos4.
segúnel uso al queestándestinados
Un buen ejemplo de la importanciaque los acuíferoshan tenido a lo largo del

tiempo, es el descubrimientopor SIRET, a fines del siglo )OX, de la existenciade los
de las aguas subterráneasen España, concretamenteen
primeros aprovechamientos
fueronlos árabeslos que
ala Edadde Bronce.No obstante,
Almerí4 y quecorrespondian
del aguadel subsueloa mayorescalaal.
introdujeronel aprovechamiento
Efectivamente,el ciclo hidrológicoes un procesocontinuoy permanentedel agua

que alcanzala superficieterrestreuna parte se evapora,otra quedaretenidaen los lagosy
otrasformasde aguay el restopenetraen el terrenoa fravésde los porosdel sueloy los va
llenando.Aunqueno toda el aguaque seinfiltra desciendehastala zonasaturadao de agua
- en sentidoestricto- sino que buenaparte quedaretenidaen el suelo desde
subterránea
a2.De
dondewelve a la atmósferapor la evapotranspiración todoello sededuceel enorme
a travésdel suelo,a pesarde que el
riesgo de contaminaciónde esasaguassubterráneas
no sueleser muy habitual,sin embargo,
vertido de residuostóxicosen aguassubterráneas
los vertidos incontroladosse producentanto en aguassuperficialescomo subterráneas,
contaminadas.
comoel casodelos lixiviadosv de escorrentias
¿0¡z¡4 Di¡ección Generalde ObrasHi&aúücas, (Jso,Contaminacióny Protecciónde lasAguas Subterráneas

enEspaña.ResúmenInfonnativo,MOPT, Madri4 1991.
nt Wd,Libro blancode lasaguassabtetáneas,Seriemonognfiasdel MOPTMA - MINER , 1994,Wg. 2.
n' Wd,Guíopora la elaboraciónde estudios...,

op. cit.,¡Étg.329.
43

La calidad del aguasubterráneapuedeversemodificadg tanto por causasnaturales,

intrínsecasdel propio acuífero,comopor factoresexternos.Cuandoestosfactoresexternos
que degradanla calidad natural del agua son ajenos al ciclo hidrológico, se habla de
a3.
contaminación La prevenciórLel control y la resoluciónde los problemasderivadosde
la contaminaciónde los acuíferos,constituyeuno de los objetivosque debenplantearseen
de gestiónde los recursoshídricos.
cualquierpolítica avat¡g;ada
Así pues,parecefundamentallarealización de estudiosrelativosa las características
hidrograficasde un determinadosuelo ya que el riesgo de mntaminaciónde las aguas

e.
subterráneasvariará en función de una serie de variables De hecho, la forma y la
densidadde la red de drenajereflejanen oiertamedidadicha afirmaciónen el sentidode
que a mayor densidadde drenaje,menor permeabilidady, por tanto, menor riesgo de
contaminaciónde los acuíferos.Igualmente el riesgo de contaminaciónse relaciona
inversamente con la pendiente,cuandola pendientees fuerte,la escorrentíasuperficialserá
mayory disminuirála infiltración. En zonasllanas,la escorrentíaserámuy baja, mientras
a5'
elevados
quela infiltración alcatuarávalores
por otro lado, de la porosidaddel suelodependedirectamentesu permeabilidady
asílos suelosporosospresentan elevadospor producirseen ellos

riesgosde contaminación
importantesinfiltracionesmientrasquelos suelosmáscompactostienenun riesgomásbajo
6.
de contaminación
* Estacontaminaciónpodnáserpuntualo difusay biisicamenteel origen de la mismaes antrópicoy puedeser

agropcr;g¡¡g..ubana ó in¿"sfi¡. Wd, Riesgosde contaminsciónde las aguas subterraneaspor vertidos
sobreel terreno,ITcE, I4adri4 1988.
gvid,
en España,lnstitutoTecnológicoGeominerode España- ITGE -, lvfadri4
LasAguas Subterráneas
1993.
nsVid,Guíapara la elaboración.......,
op.cit.,pág.330.
* Vtd,Guíapara .....,op.cit.,pig.
331.
44

-
No obstante, y d pes¡lr de los ya enunciados,son múltiples los factores
-
hidrográficos,geológicos,topográficos,de suelo, de vegetación que se deben de
consideraren cadacasoconcretode maneraque se recabela mayor informaciónposible
sobrelos mismosparallegar a determinarel gradode contaminaciónde la zona,teniendo,
igualmenteen cuenta,la presenciade zonasemisorasde productoscontaminantes.
Result¿imprescindible,segúnlo expuesto,el control previo sobrelas actividades

algunasleyesde
humanasy los usosdel tenitorio, y es así como lo estáurexperimentando
distintospaíses,tambiénen España,destinadasa preveniry disminuir la contaminaciónde
47como
por fuentesde tipo " difuso "
las aguas,tanto superficialescomo subterráneas,
ocurreen los supuestosde drenajede terrenoscultivadoscon fertilizantes,o el escapeo
Así, la utilizaciónde pesticidaso
peligrosasdesdeinstalaciones.
filtraciónde sustancias
plaguicidas en la agricultura moderna ha supueStoun notable incremento de la
productividadde las explotacionesagrarias,pero tambiénha dado lugar a efectosmenos
positivos,como Ia afeccióna la calidadde los recursoshídricos,entreotros.En principio,
los compuestosfitosanitariosactualespresentanuna serie de características que pueden
limitar su afección a los acuíferos:se trata de sustanciaspoco solubles,fácilmente

degradablesy que son fuertemeriteabsorbidaspor el subsuelo.Pero, si se da la
los procesosde degradacióny
circunstanciade que alcancena las aguassubterráneas,
retencióndelos contaminantes Pensemos,
se ralentizannotablementea8. por ejemplo,que
Holanda es .un país donde predominauna agriculturade tipo intensivo,un TOYode la

poblaciónse abastecede acuíferosy disponede la mejor red de control de calidadde las
aguassubterráneas a nivel mundialy aúnasí,en susacuíferossehan detectadola presencia
Esto en el ámbitorural, y en el ámbitourbano,una
de 38 tipos diferentesde plaguicidasat.
aTEneste sentido se
Fesenta la Directiva 911676,relativa a la contaminación di!rA_een¡19!g F
agricultura y por tantq afecta más dircctamentea las aguassubterráneas.Vid, M.C DIAZ ALVAREZ; S.
d¡nnnO'Ve¡-BnO; M.R HIDALGO C'ONZÁLEZ, Contaminaciónagraria üfusa, Unidad Temática
Ambientalde la DirecciónGeneralde Medio Ambiente,MoPU, Madrid, 1989.
nt l¡¡d,!.@NZALEZ YELAMOS, "Difusiónde Plagrricidas".
kosistemas,no20121,1997,¡Á9.50.
aez¡d, National Institute of hlbtic Health and Envi¡onmental Protection 1991, Susfa¡nable use of
groundwater.Problemsand Threatesin theEuropeanCommunifies, Reportn" 600025001,Utrech.
45

de las causasmásrelevantesde contaminación" difusa " seríael descurrimientode aguas

50.
de lluvia sobresuperficiescont¿minadas
Igualmente,entretodosestossupuestosde contaminaciónde las aguassubterráneas

a travésdel suelo,uno de los fenómenosmásestudiadoses el del goteohaciaestaaguade
lixiviados procedentesde las basesde los vertederosst.En este punto veremos,en el
capítulotercero,la Propuestade Directiva de Vertederosttq.r" pretendeaportarsoluciones
concretasal problemamencionado.
Por último, dentro de estabrevevisión del aguay su relación con el suelo, seria
convenientequehiciéramosuna referenciaa lasaguasresidualesentendiéndolas como "las
una comunidadtras los distintosusosparalos cualesha sido
aguasde las que sedesprende
empleadaa la que podríanagregarse,eventualmente, aguassubterráneas,superficiales e
53.
inclusopluviales" En cuantoa su relacióncon el suelo,éstapareceevidenteen un doble
sentido,por un lado si pensamos,por ejemplo,en las aguasque provienende zonasde
regadíoy que puedencontenerabonosy fertilizantesde maneraque afectana la calidadde
los cursosdel aguay por otro lado, el suelono sólo puedeser un fuentede contaminación
de la
del agua,sino que puedeser tambiénobjeto de contaminacióncomo consecuencia
utilizaciónde aguasresidualespararegadío.Por ello, la planificación"diseñoy la gestión
de
debeadaptarsea las características
de un sistemade riego con aguaresidualregenerada
* Sobte ello hace un exhaustivoestr¡dioS. BURCHI. en "Prevenciónde la contaminaciónde los recu¡sos

híd¡icos: tendenciasen la legislación comparaday en el derechointernacional ", Ponenciapresentadaal
SeminariolberoamericanosobreDerechoy Tecnologíadel agua, Alicante, 15 a 17 de diciembrede 1994.
st Vid, A tmID, 'Lixiviados de vertederos",RevistaTécnicade Medio Ambiente,RETEMA no 45. marzo-
'Metodología para la investigación de tenenos
abril, 1995, ¡Étgs.Ta4; A GARCÍA DE CORTAZAR,
contaminados:vertederosdel aeropuelo de Sonüca (Vizcaya)", RETE IA. no 44, enero-febrero,1995,págs.
6146.
5r Propuestade Di¡ectiva del Consejorelativa al velido de resiúros, CONI/97|0105frnal, DOCE noC 156de
24 demayode 1997.
sv¡d,IvETCALF & EDDY ftlC,Ingenieria deAguasResiduales.Tratamiento,Vertidoy Reutilización,Ed.
McGrawHill, 3'edición, Maüi{ 1996,¡Ág l.
46

la zonaque se trata de regarevaluandotoda una seriede factorescomo la topografia,los

los usosdel sueloy el clima5a.
tipos de suelo,la geología,lasaguassubterráneas,
Uno de los aspectosmás atrayentesdel riego con aguaresidualregeneradaes el

nivel de calidad menos exigenteque normalmentese aplica al agua de riego y, por
consiguiente,la posibilidad de efectuar un tratamientomás sencillo y barato que el
requeridopara otros usos tt. Pero no son sólo estaslas motivacionesque conducenal
incrementode la utilización para el riego de las aguasresiduales,también la cadavez
mayor escasezde aguapotablehaceque resultemuy interesanteque paraprocesosen los
cualesno se necesitatan alta calidadde agu4 como es el casodel regadío,estecaudalse
56
empleepara su reutilización,siempre,claro esta"cumpliendolos criterios de calidad
exigidosparasuusoagrícolao de riego,y de estaformalos consumosde aguapotablesean
dirigidosfundamentalmente de la población.Esta reutilizaciónde aguas
al abastecimiento
esuna prácticaampliamente
residuales extendidapor todo el mundodadala construcción
de aguasresidualesy de la existenciade un caudalmuy
cadavez mayor de depuradoras
importantede aguaperfectamente
reutilizable.
En estrechaconexióncon las aguasresidualesseencuentrala cuestiónrelativaa los

lodos.El tratamientoconvencionalde la depuraciónde las aguasresiduales,domésticasy
urbanas,estágenerandoun aumentoen la cantidadde lodos que planteaseriosproblemas
parasu almacenamiento
y eliminación.Su composición
hacede ellosuna fuenteimportante
de materiaorgánicay de elementosfertilizantesparasu utilizaciónen la actividad agraria,
lo quepareceserla vía másadecuada
parasu eliminación,produciéndose
con ello un doble
beneficioambientaly agrario.
shd, R. MUJERIECTO (H), Riego con agua residual municipal regenerada,Manualpnlctico, ed.Universitat
Politécnicade Catalunya,Barcelona,1990.
ttvid,T. ASANOy
RS MANDANCY,lI/ater reclamationeforts ín the United Stafes,edAnn Arbor Science
Publishers,Michigan, 1982.
uv¡d,
J. KOLDO IZAGIRRE, " Reutilizaciónde aguasresiduales.Posibilidadesen la esüacióndepuradoradel
Alto Ibaüabal", RevistaResiduos,no4, en - feb 1992,Ég 40.
47

Hastael momentoach¡alestoslodoshan estadoy estátrsiendoutilizadoscon fines

agricolaslo que ha permitido adquirir una notableexperienciaen relación a sus efectos
sobre el suelo al constatarel carácterperjudicial que puedentener los lodos cuando
determinadassustancias- como los metalespesados- alcanzanconcentraciones superiores
a un cierto umbral y son aplicadosen determinadostipos de suelosa dosis muy altas o en

momentosdeterminadosdel ciclo vegetativode las plantasque van a ser aprovechadas
57.
directamente por el hombreo los animales Por lo tanto,el problemade la eliminaciónde
los lodos de depuradoraha asumido particular importancia a causa de las exiguas
de la cadavez mayor
posibilidadesde eliminaciónparausosagrícolascomo consecuencia
contaminaciónde los residuoslíquidos urbanos,que van a ser objeto de depuració4con
58
no deseadas
sustancias y por ello sehan llegadoa aplicarsolucionesalternativas anteesa
de los fangos de
crecientecontaminaciónde las aguasresidualesy oonsecuentemente
depuración.
Por lo tanto, resulta necesarioestablecerun marco normativo que permita

compaginarla protecciónde las aguassubterráneas, la reutilizacionde aguasresiduales
parariego y la producciónde lodosde depuracióny suutilizaciónagrariacon la protección
del suelo y en esta línea se han adoptado numerosasmedidas que veremos con
posterioridaden otros capítulos.Entre otrasnormasde relevancia,destacar,laLey 211985,
de 2 de agosto,de Aguass' y sus Reglamentos- Real Decreto 849/1986de Dominio
PúblicoHidraulico6oy RealDecreto 927ll9SSde la AdministraciónPúblicadel aguay de
de 16 de febrero,sobreprotección
RealDecreto26111996,
la PlanificaciónHidrológica61,
Reiduos no
"wd, E. GUARODGNA EGIA " Utilización de lodos de depuradoraen agricultura ", Revista
5. Septroct,1994,¡Á947.
*wd, M. GAI\¡DOLLA y L. DUGNAI.II, nEüminaciónde fangos en vertederosconúoladosde Residuos
SólidosUrbanos" , RevistaResiduosno8, sept-oct,1992,fÁgs.16-26'
t'BoE no 189,de 8 de agostode 1985.
uoBoE n' 103.de 3o de abril de 1986.
tt de E de julio, por el que se

BOE no 209.de 3l de agosto,modificadopor el Real Decreto 154111994.
modifica el anexoI del Reglamentode la a&ninisúaciónpública del aguay de planificación hi&ológica, BOE
no 179,de 28 dejulio de 1994.Real Decreto l3l5ll99?, de 30 de octubre,por el que semodifica parcialmente
el Reglamentodel Dominio hiblico HidÉulico y desarrollalos títulos preüminaresI, IV, V,VI y W de la
I-ey 29/1985de Aguas,BOE no2E8.de I de diciembre.
48

procedentesde fuentes
de las aguascontfa la contaminaciónproducidapor los nitratos
y el Real DecretoLey l lllgg5, de 28 de diciembre,que trasponela Directiva
agrarias62
gll2Tlreferida al tratamientode las aguasresidualesurbanasu'-'
2.4.2 AIRE
de los
El aire es un elementoque puedeprovocar el transportey la dispersión
en el suelode formadi¡ectao indirecta.Así, en
atmosféricosdepositandolos
contaminantes
los últimostiempos,por ejemplo,son cadavezmásnumerosos los suelosque han sufrido
como consecuencia
un gran incrementoen sus contenidosde metalespesados,no solo
través de las
directa de las prácticas agrícolas de diversa índolen sino también a
de
deposicionesatmosféricasde contaminantesde origen industrial, combustiones
entreotras65.
gasolinas,
Especialmente relacionadosse encuentrala contaminaciónatmosféricacon la

suelo como
acidificacióndel sueloya que se van a provocarcambiosen la actividaddel
consecuencia de las inmisionesde derivadosdel azt¿fre y del nitrógeno,lo que parece
de estosderivadosy las perturbacionesqueprovocan,como
naturaldadaslas características
la acidezatmosfericay los depósitosácidos66'
tt BOE no61,de 1I de marzode 1996.
6 DOCEL no135/40,de 30 de mayode 1991.

t óon.lofu upficaciónde fertilizantis, pesticidas,lodos residuales.aguasde riego de bajo gndo de
depu¡acióLetc.
6s Vid, V. CALA RIVERq "Dinámicade metalespesadosen suelos", en Contaminación y depuración.de
CAÉRBnO, "Evaluación del impacto que Ia contaminación
saelos,op. cit.,pags 4t y'ss.; B. SAIICIIEZ
la Comunidad de Madrid: el concepto de cargas stiticas"' Tecno
arnosférica orisina en lós suelos de
Ambiente.no47,febrero,1995,págs6568.
Madrid' 1996,¡Ág' 582'
6 vid, M. SEOÁNEZCALVO, IngenieríadetMedioAmbiente,edMundiprensa,
49

Por lo tanto, la acidificación del suelo por contaminaciónatmosfericatiene su

origenfundamentalmente en las emisionesde dióxido de azufre y dióxido de nitrógeno.
En cuanto a las emisionesde dióxido de azufre se forman, sobretodo,en las centrales
que en todo el mundo,y en un año, susemisionesa
térmicasy en la industria estimándose
la atmósferason aproximadamente de 60 millones de toneladas,la mayor parte de las
cualesse incorporanal suelo como contaminanteu'.Por lo que se refiere al dióxido de
de los vehículos.
en los escapes
nitrógeno,susemisionestienensu origenesencialmente
En estesentido,como respuestaa los dañinosefectosque sobreel medio ambiente

Ia ComunidadEuropeaha expresadola necesidadde disminuir
provocantales sustancias,
pero por lo que respectaal dióxido de
las emisionesal menosde dióxido de nitrógeno6E,
anteun problemade másdificil solucióny no se han
aatfre, pareceque nos encontramos
a la atmósferaya travésde
llegadoa adoptarmedidasdirectasquecontrolensusemisiones
en el suelo.
ellasusincidencias
Igualmente,nos encontramoscon supuestosde contaminaciónde la atmósfera a

6e
del fenómenoconocidocomo volatilización que es
travésdel suelocomo consecuencia
el tipo principalde emisiónatmosfericaen la gran mayoríade los terrenosen los que
químicasdisueltas
existenvertidostóxicos o inclusode la volatilizaciónde sustancias
procedentesde aguas subterráneas contaminadas.Parece,por lo tanto, claro que una
sustanciacontaminantevolatilizadapuedeaccedera la atmósferaaunqueen esteproceso
influirían diferentesvariablestales como la porosidado la humedaddel terreno.En este
de Protección
sentido,en una guía técnicapublicadapor la AgenciaNorteamericana
Ambiental, EnvironmentalProtection Agency, en adelanteEPd se establecieronunas
líneasbase de emisión atmosféricaen los terrenosidentificados,en aplicaciónde su
con la contaminación
normativaambientalrelacionada ejemplos
de suelos,estableciéndose
del Suelo', RevistaCanalobreno27,1993,Ég. 78.

6' Vid, !, MATAD( ' Contaminación
,
6tl,ld, Directiva 85/203/CEE,7 de marzode 1985.relativa a las nonrrasde calidaddel ai¡e para el dióxido de
nitrógeno.
6e La volatilización es el procesograciasaI cual una sustanciaquimica abandonala faseliquida paraentraren
la fasegaseosÍr.
50

los diversosvolúmenesde
para cadauno de los tipos de origen-Así, se determinaban
a residuostóxicos' pero en el cual
emisiónvolatil en un vertederooriginalmentedestinado
oo' Igualmente' en terrenos
se han depositadotambién residuos sólidos municipales
la emisiónde compuestos orgánicos
inactivosno tratadosse sueleconsiderarinsignificante
realizadasen distintos terrenos' No
volátiles, como lo demuestranlas investigaciones
objetode un procesode recuperación ya que
ocurrelo mismoen los terrenoscontaminados
ta salidaa la luz de vertidos
durantelos mismosse producenalteracionesque conllevan
actividades de recuperación
previamente enterrados,resultando, por lo tanto, las
el escapede emisionesde terrenos
especialmenteproclives a aumentarsustancialmente
71
previamenteinactivos .
entrelos dosmedios'
A pesarde que hemosvisto ya va¡iosejemplosde interacción
a travésde los cualesapreciamos
estosno sonlos únicosya que existenotros mecanismos
podríaprovocarsu contaminación'
una emisióna la atmósferade materiaparticuladaque
', tóxicos
se trataría,básicamente del " polvillo producidoa partir de terrenoscon residuos
absorbidas
contaminantes por el suelo,mientfasquelas
y queposeelas mismassustancias
actividadesde recuperación de terrenostambiénlas generacomo resultadode las acciones
nos encontraríamos con
de excavación,tráfico de camiones,entreotras.En estecontexto,
eólica " y que nos llevaría a
lo que se conocecomo " pérdida del suelo por erosión
la emisión de sustancias
cuantificar la porción de suelo perdida que provocaría
o incluso que pefinanecería
contaminanteshacia receptoressituadosen otras zonas
72'
suspendida por la accióndel viento
de los
creto, que debido al alto componentede compuestosorgámicos
de gases de
residuos sólidos.*irip"i".,-este tipo de vertederosgenera rm volumen considerable
I ProtectionAgency : Superfund
descomposición,sobretoüo mátanot.nstoOo-re*giJo"o üS. Remedial Response'
Exposure Assesment- Manual, EPA t 540/ t-s--8100t,office of Emergency and
Washington,D.C., Abrü 1988.
Eliminación
7rwd, M.LAGP€GA p. BUCKINGHAM; J. EVANS, Gestionde residuostóxicos.Tratamiento,
de nllos' Ed-MacgrawHi[
y Recuperac¡ón Maeid' 1996'pá9162'
zEstas investigacioneshan sido realizadaspor el servicio de.conservaciónde suelos del Departamentode

por E' SKIDM-OIE'J' WOoDRUFF'
Ag¡icultu¡a de los Estadosunidos, .n *n"[io et estr¡oo tealuado no 346'
lyind erosionForces ond their usein predictingsá¡l¿oss,AgricultureHandbooh
in the united States
que rrna amplia
dsscripcrión del fenómefio
U.S Departmentof Agricrüture, Washingfo4 D.C, 1968; ryPge
relativo a la perdidade suelo como consecuenciade la erosióneolica.
51

3. EL SUELODESDELA PERSPECTWADE LAS CIENCIAS

SOCIALES
de los
El suelo no sólo se nos presentacomo uno de los elementosesenciales
la
ecosistemas si no que en él convergen distintasperspectivasa tener en cuentacomo
para
juridica, la económicay la ambientalcuyaaproximacióncreemosde vital importancia
que el suelopuedeser
el conocimientointegralde estemedio.Pareceevidentepor lo tanto
consideradodesdediversospuntosde vista o perspectivas, todasellasen relaciónestrecha
y dispares
con la ambiental,pero que justifican la existenciade distintosplanteamientos
tratamientosenlos queseadoptanmedidastécnicasy jurídicasapropiadas'
JURIDICA
3.1.PERSPECTIVA
por la
Duranteaños,el ecosistemaque constituyeel suelo se ha visto modelado
y
sociedadque ha dispuestode esteimportantemedio natural en territorios organizados
a susnecesidades
en respuesta
estructurados y de acuerdocon susmedios.Por ello, sehan
ido asignandoal suelo distintas funciones como soporte de sus actividadesdándole

variedadde usosy, por ende,variedadde amenazas a las que éstese tiene que enfrentar'
Frente a ello, se plantea |a necesidadde protección del suelo que se ve reforzada'

evidentemente, dadoslos efectosque las alteracionesque producesu contaminaciónen el
agga,la atmósfer4deteriorode flora y fauna,riesgopara los sereshumanos,entreotras'
Así, surgieronlas primerasbasesde la políticaa seguiren relaciónal sueloque proclaman
la necesidadde adoptarun seriede medidasjurídicastendentesa protegerel suelode una
52

posiblecontaminación. En estalínea,la CattaEuropeade los Suelosen su punto sextose

73'
refierea que " los suelosdeben serprotegidoscontrala contaminación"
la relacióndel suelo
con que es incuestionable
En múltiplescasosnos encontr¿rmos
con aspectosjurídicamenterelevantescomo sería "la propiedad" del mismo. En la
y
actualidadla mayor parte del suelode nuestroentomoes de propiedadprivada además
ésta se halla fuertementeprotegidapor el ordenamientojurídico, como lo demuestrael
para su
hecho de que la Constituciónespañolahaya establecidola Reservade Ley
to.
regulación por lo tanto, si la propiedaddel suelo está en el eje del conceptode
de esasconnotaciones jurídicas que van a estar
"propiedad",resultadificil desprenderse
presentesen todo el sistemade protecciónde los suelosfrente a la contaminación.Pero
ello, debeseranalizadodesdela perspectivade lo queseconocecomo"funciónsocialde Ia
propiedad', tambiénreconocidaen la Constitució/s. Aqui es dondeencuentraexplicación
la importanciay envergadurade la intervenciónque,presumiblemente,habráde realizarse
paraprotegeresesuelo.En relacióncon estetema,me remito al estudioque sobreel mismo

realizoen el capítuloquinto,al referirmeal controlsobreel uso del suelo'
Nos encontr¿rmos, por tanto, ante una concepciónestatutariade la propiedaddel

suelo, es decir, que su contenidono es ilimitado, sino que viene fijado en un estatuto
reguladopor ley formal.Segunestaideapodíamosconcluirquecualquierapuededisponer
dejándoloinutilizable,puesel
del sueloy su uso, siemprey cuandono lo desnaturalice
73 Carta de los suelosdel Consejode Europa, Estrasburgo.agosto,1972.Estableceque "utilizadossin

y
discernimientoni conÍol, ciefos ubooot químicosy pesticidaspuedenacumularseen las tierr¿s cultivadas
así contribui¡ a la del
contaminación suelo,de las aguaszubterráneas,cursosde agurayaire- Si las acüüdades
industriales y agfÍcolasimplican la existenciade residuostóxicos o desechosorgánicospeligrosospara los
suelosy el agu4los t rpors"Ut.r de las indusrias debenasegumr un tratamientoadecuadode las aguaso el
almacenamientode des;hos en los lugaresadecuadospara la entregaen los lugaresde almacenamientoa fin
de su uülizaciónposterior".
7nEl artículo 53 de la cE en su punto primero establecenlosderechosy libertadesreconocidosen el Capítulo
segundodel presenteTitulo vinculan a todos los poderespúblicos. Sólo por ley, que en todo caso debeÉ
,.ip.tu, zu contenidoesencial"podni regularseel ejercicio de tales derecbosy libertada. qe s" tutelanánde
acüerdoa lo prwisto en el artiLilo l6l,l,a)". La propiedadesta incluida en el citado Capítulo segundodel
Título Ftimero. concretamente en el artículo 33, y por lo tanto la Reservade I¡y en su regulaciónes clara.
7sEn el artículo 33 que estableceque " l. Sereconoceel derechoa la propiedadpriv,aday a Ia herencía.2. La
función social deestosderechosdelimitarásucontenido,de acuerdoconlas leyes...".
53

jurídico ha de velar paraque el suelosigasiendosueloy puedaserutilizado

ordenamiento
tantoen el presentecomoenun futuro.
o que no
por lo tanto, el límite al uso del sueloseríaque ésteno se desnaturalice
y
quedeinútil. pero a la hora de determinarel límite a esanaturalezaintrínsecadel suelo
con una
determinarcuál es la calidaddel sueloque ha de ser protegidanos encontramos
tu. ",
doble postura Por un lado, la técnicamenteconocidacomo " multifuncionalidad
que hallen
ensayadapor los holandeses,y segúnla cual, con independenciadel uso al
y en casode contaminacióndevueltos,a un
destinadoslos suelos,han de ser conservados,
mismoestandardde calidad,previamentefrjadonormativamente. Por otro lado,sereconoce
que el factor esencialde protecciónno es un estandardde calidadparatodo el suelo,sino

queestablece distintosvaloresen razónde las distintasfuncionesqueesesuelodesempeñe'
susfunciones'
De estamanerqlo queseprotegeesla capacidaddel sueloparadesempeñar
En definitiva,seacual seala opciónadoptadaa la horade establecercualesseanlos

de calidada respetar,el límite a incorporaren el estatutode propiedaddel suelo
estándares
no es otro que el de la funcionalidaddel suelo,y lo que ha de ser protegidoes el conjunto
de suspropiedades funcionalesentendidas estascomo suscapacidades naturalesjunto a sus
funcionesdeuso.
3.2 . PERSPECTIVA ECONOMICA
Los recursos naturales,hasta hace pocos años instrumento de un desarrollo

sonahoraelementos
económicodesenfrenado, escasosy de utilizaciónreguladaporqueel
bienestary el desarrolloeconómicono constituyenya valoresabsolutossinoponderablesTT.
tt 'Modelo de articulación jurídica de la potítica de protección del suelo en la

J.L MORAGUES OREGI,
el I
ComunidadArfónoma del PaísVasco: Propuestade AnieproyectoNormativo ", Ponenciapresentadaen
CongresoInternacionalde SuelosContaminados, Vitoria, Ochrbre1993'
u En este sentido,se habla de "crecimienfo cuatitativo' por T.R FERNANDEZ RODRIGUEZ, nEI medio
ambienteen la ConstituciónEspañola" , en Docltmenlación Administrativa,no 190,19E0,pag.344.Ente oEos

Desdeel punto de vista de la economía,el suelo va ser consideradocomo un "imput "

económico,es decir, como un factor más en el seno de los procesoseconómicosy
entendiéndoloasi como "la capasuperfrcialde la tierra emergida,en la medidaen que
resulta útil para la satisfacciónde las necesidadeseconómicas"?8. Pues bier¡, el
la primacíade los factores
desarrollismode las últimas décadastrajo como consecuencia
económicos y del desarrollo, propiamente dicho, por encima de cualquier otra
consideraciónambientalsiendoindiferenteel control del deteriorodel territorio en arasa
t'.
un mayor avanceeconómico Pot lo tanto,pareceque estaconsideracióneconomicista
ha provocadoque por razonesde rentabilidadse prescindatotalmentede la consideración
perjudicialesparael propio suelo.
del medionatural dándosepasoa actuaciones
el problemade la contaminacióndel suelo

Desdela perspectivade los economistas,
económico,la cienciaeconómicaha tratadode solucionareste
esun asuntoeminentemente
De estamanera,al incorporartodos
problemaa travésdel estudiode las externalidadesto.
los costosde producciónal procesoproductivosepretendeeliminarlas distorsionesque se
autores, apuntan esta tensión entre el crecimiento económico, auspiciado también por la Constitución
'Régimenjuridico del
Española(afs.30, 40. 130, l3l), y el medio ambiente,F. DELGADO PIQUERAS,
derechoconlitucional al medio ambiente",Revista Española de Derecho Constitucional -REDC-, no 38,
1993, pag. 61, J.DOMPERFERP,ANDO,El medio ambientey la interuenciónadministrativaen las
actividades clasificadas.I, CMtas, Ivfadri{ 199l, piry. 1443.
tt
G. REAL FERRER, "lnsbilmentosjurídicos pam la pnoteccióneconómicadel suelo",Revistade Derecho
(Jrbanístico, no 123,I 99l, pig33.
tt Entre los primerosestudiosrealizadossobreeconomiay medio ambiente,véaseenhe otros; A DOWNS,

"The Political Economy of Improving Our Envi¡onment'. en J.S. BAIN (d \. ErwironmentDecov. Little-
Brown & Co., Bostor¡ 1973: AM. FREEMAN; R.H. HA\IEMAN y AV. KNEESE, The Economicsof
EnvironmentPolicy,JohnWiley , Nuora Yorlq 1973;J.A GALLEGO GREDILLA (ú), Economíadel medio
ambiente.Institutode EsfudiosFiscales,I4add{ 1974;A.Y KNEESE, nEnvi¡onmentalPolh¡tion: Economics
and Policy ", AmericanEconomicReview,Papers and Proceeüngü mayo, l97l; E.J. MSHAN, " The
PostwarLiteratu¡ein EXernalities: An lnterpretativeEssayn,Journal of EconomicLiterature , mano. l97l;
M. NICHOLSON, The ErrvironmentalRevolution, MacGraw Hill, Nue\a Yorh 1970; D. PEARCE, "
Economicsand kologt ', SurreyPapersin Economics,julio, 1974,D-T.SAVAGE; tvf. BURKE; J.COUPE:
T. DUCI{ESNAU; D. WIHRY y J. WILSON, The konomics of hvironmental Imprwemenf, Houghton
MifflirL BostorL 1974;J.SENECAy M. TAUSSIG, Etwiron¡menlal konomics, hentice-Hall, Englewood
Cli-ffs , 1974 ; G. SOLfIHWORTII " SomeNotes of The Political Fronomy of Polluüon ", TheReview of
Radical Political Economics,vefino, 1970; P.A VICTOR, Economía de la polución, Vicens-Vives,
Barcelona1974.
t0 En relación con tas externalidades,un erúlisis interesantelo encontramosen J.TOLEDO JAUDENES, "El
Principio nquien contaminapaga" y el canon de vefiidos', MP, no 112, 1987, pags. 289-336: P.A
SAMUELSON. Cur so defu onomía Moderna, 197l, ptirgs.
53E-540.
55

los daños que se

producenen un sistemade mercadodonde los precios no reflejan
de la contaminaciónde
ocasionanal entorno.Esta misma teoría se aplica al problema
que los agentesproductivosno
suelos.El objetivo, desdeel punto de vista económico'es
que estosignifica'Esto
deteriorenel recursosueloy que si lo hacenincorporenlos costos
paga"a la contaminaciónde
esuna aplicacióncorrectadel principio de "quiencontamina
suelos.
Es especialmenteimportante,el temadel suelopor que siempreha sido considerado

que se permiteel
comoel másimportantefactor de la producción.Un paíso una sociedad
esta
perder las característicasfundamentalesde su suelo, su capacidadregenerativ4
El proceso
limitando y restringiendosus fronteras de posibilidadesde producción'
los problemasen la
tecnológicoy la industrializaciónaceleraron,como hemos visto,
tan importante.
protecciónde esterecursotradicionalmente
Tambiéndesdeuna perspectivaeconómic4 la eústencia de sueloscontaminados

polos de
produceproblemasen el desarrollode las ciudadesque son los principales
tt. rodeadaspor polígonos
crecimientode los países Al habersido éstasfrecuentemente
industrialesnosencontramos quesu capacidadde desarrolloy expansiónseve limitado por
estasáreasquehan sido denominadas como " sitiosmafTones " y que quedanal margendel
provocaque estas
desarrollourbanísticoe industrialde las grandesciudades.Lo anterior
polígonosindustrialesdebanser,en muchasocasiones, trasladados a mayoresdistancias
y contaminación'
lo quelleva aparejadoun aumentode costes,transportes
hace
Igualmente,en aquellospaísesque utilizan intensivamenteeste recursose
de la
especialmenterelevante, desde una perspectiva económica, el problema
contaminaciónde suelos.Nos referimosa aquellospaisesdondela producciónagrariaesun
que la
pilar del desarrolloy aunqueno sea materiade este estudioconvienesaber
de suelospor agentespropiosdel procesoagfícolapuedegenerarenormes
contaminaoión
tt",.d, RIúA.T^ nEconomí4Desarrollo,Ecologíay O,rdenacióndel teritorio", Revisla de

n" 40. 1988,pags.13y ss.
Derecho(Jrbanístico
"AIEO,
56

pérdidasen cuantoa la productividadde la tierra y poneren seriopeligro el dinamismode

las economíasemergentes quebasansu desarrolloen eStosfactores.
La contaminaciónde suelosno es sólo un problemaeconómicodesdeel punto de

vista de la pérdidade posibilidadesde crecimientoo de la sustraociónde un recursoal
procesoproductivo. Además, es un asunto económicamente relevantepor la enoffne
como
cantidadde recursosque se destinanal procesomismo de la descontaminaciótt"
ejemplopodemosobservarque en EstadosUnidos el promediode descontaminación de
82.
cadasitio presenteen la Lista Nacionalde Prioridadeses de treintamillonesde dólares
Esto nos da un índice de la magnitud de recursos que genera la industria de
de suelosy de las posibilidadesde empleo que esta puedellegar a
descontaminación
producir.En muchoscasos,debidoal enormecostode estosprocesostambiénse produce
- no estar contaminadoo no
una pérdidade valor del sitio que en otras circunstancias
habersediagnosticado- hubiesetenido un valor considerablemente más alto ya que,
urbanas.Esto ha
recordemos,que se trata generalmentede lugaresde características
generadoque muchosde ellos se lleguena transmitirpor cantidadesirrisoriaso másbien
t'. Ello, al menosen el casonorteamericano, por que su
simbólicas- como un dólar -
sistemalegalha hechotambiénresponsable con
al nuevodueñode eselugar contaminado
lo cual cualquier nuevo propietariodebe evaluary cuantificarel monto que deberá
al momentode comprarun espaciocontaminado.
desembolsar
En muchasoportunidades, en el sistemanorteamericano, no ha sido posible

acumulartodoslos fondosnecesariosparallevaradelantecon éxito uno de estosprocesos
aún cuando,como veremoscon detalle,el sistemalegal creadoen la
descontaminadores,
CERCLA es muy estricto y tiene por objetivo incorporarla mayor cantidadde partes
de maneraque se puedaobtenerdel sectorprivadolos recursosnecesarios.
responsables,
Pero debidoa que estono siemprees posible,el Estadose ha visto obligadoa incurrir en
nvid,R.. COOTERy T. ULEN, Lqw and kononics, edscott ForesmanandCompany,Glenüew,Ill, 1988,

Pá9.132.
$Wd, I.P ACTON y L. S.DD(ON, Superfundand TransactionCosts:Thekperience of Insarersand very
LargeIndustrial Firms,Ed.RandCorporation,SantaMónica, California,1992.
57

8a,
dólareshasta1992
un gastopúblico muy relevante,alrededorde diez mil millones de
punto de vista
para poder cumplir este objetivo que no es solamentedeseabledesdeel
economías'este
económicosino quetambiénsocialy por supuestoambiental.En algunas
inflaccionario y en
aumentode gastopúblico puedeser relevantedesdeel punto de vista
de la composicióndel gastodel Estado'
especialen los desequilibrios
es de una
Podemosver entoncesque el tema de los suelos contaminados
por la ba¡reraeventualque
importanciaindiscutible desdela perspectivaeconómicq tanto
puedegener¿yal desa¡rollode los países,especialmente de los núcleosurbanos' como
generancon los efectos
también por el enoflnegastoque los procesosdescontaminadores
las empresas
positivos que esto puede producir en el desa¡rolloindustrial del área de
dedicadasa la descontaminación y en el empleoy por lo efectosnegativosque se puede
por el gasto
produciren el mercadoinmobiliariopor los preciosde estosbienes,así como
parapodervolver a
de los Estadosque,muchasveces,ha de tener un papelfundamental
incorporarestosterrenosa la dinámicade la sociedad'
3.3.PERSPECTIVAAMBIENTAL. LA DEGRADACIONDEL SUELO'

ESPECIALREFERENCIAA LA DESERTIFICACION
El sueloconstituye emergidade la tierradonde

unadelicadapelículade la superfrcie
tienenlugar complejosprocesosque hacenque en ella se asienterqdesdelos organismos
85'
elementales hastalos más complejosy derivativosque incluyenfinalmenteal hombre
claro quenosencontramos anteun elementoquerealiza
euedapor lo tanto suficientemente
no
funcionesambientalesde carácteresencial,sin embargo,a pesaf de esta afirmación,
siemprese ha consideradoel suelocomo un valor ambientalmente reconocido,existiendo
u V¡d, D. MAZMAMAN y D. MORELL, BeyondSuperfailure.America's ToxicsPolicy for the 1990 s,

ed.WestviewPress, Boulder,Col,1992,Ég.63.
st R. MARTIN MATEq Tratadode DerechoAmbiental,Vol.Il Triviurn,Ivfadri4 1992,pá9452'
58

tu
dudasdoctrinales q,r, hacianreferenciaa su inclusióno no, entrelos elementosbásicos
de la biosferaal mismonivel queel airey el agua87
y
Inicialmente,la visión ambientaldel suelo no parecíamuy clara' De hecho,
siguiendola opinióndefendidapor MARTIN MATEO, cuandonosreferiamosal ambiente
en él ,, se incluíanaquelloselementosnaturalesde titularidadcomún y de características
y
dinámicas;en definitiv4 el aguay el aire, vehículosbásicosde transmisiór¡soporte
factoresesencialespara la existenciadel hombresobrela tierra ". Segúnesteautor, " la
gestióndel suelo o bien se reconducea la ordenaciónglobal del tenitorio y a la lucha
contrala erosióncontrascendenciamásampliaque la propiagestiónambiental,o bieq a la
postre se conectacon los ciclos del agua y del aire, bien en cuanto a las sustancias
depositadasen el suelo y que en aquéllosse transportar¡bien en cuanto a eventuales
alteracionesde estosciclos al perturbarselas condicionesmeteorológicaspor obra, por
88.Segúnestaelaboración en las
inicialunade lascuestiones
"
ejemplo,de la deforestación
que
que seponia el acentoera en la titularidado régimenjurídico del suelo,entendiendo
aquelloselementosnaturalesde titularidadcomún - agúay alre - son los que realmente
ambiental". En la mismalínea.se
" el meollode la problemática
debenser considerado
tu p.LARUtrrfBE BIURRUN, "Medio Ambiente y Comunidades Autónomas", Revisla Vasca de la

Adminislración, no8, Vg 14.
n No obstante,en el Ordenamientoespañolestaincertidumbrevenía provoca'la esencialmentepor el hecho
de queno enconmrios una deñnición áe caráctergeneraly la CE no lo define,únicamentesehacereferencia
a los recu¡sosnatu¡alesque,junto con la calidad de üda, pa¡ecenser su principal objetivo--Podemoscita¡
otrasnormascomoel Cóáigo'penal( artículo 325) altipificar el deüto ecológicoserefi_ere a la contravención
que n provocare o realizare
de Leyesu otrasdisposicioiesde caráctergeneralprotectorasdel medio ambiente
di¡ecta o indirectamente emisiones,veftiáos. radiaciones,extraccioneso excavaciones. ruidos, vibraciones,
ioyeccioneso depósitos,en la atmósfer4 el suelo,el subsueloo las aguasterestres, marítimaso subterraneas
identifica con recursos*tiol"., aungueademásde a la poblaciór¡ fauna flora, suelo, aile, agu4 factores
climáticos, serefieretambién al paisaje,patrimonio histórico, artísticoy arEteológico.
Sin embargo en el amúito comunitario su inclusión era cla¡a como lo demuestnrL la Directiva
79/831/CEE del Consejo, de 18 de septiembre1979,sobreembasado y etiquetaiede sastancias peligrosas
define el ambientea loi efectosde dicha nonna en estemimro sentido " como el agu4 el ai¡e, el suelo, asi
como las relacionesmutuasenge estoselementosy cualquier orgnismo üvo " y la Directiva 85/337/ CEE ,
del Consejo,de 27 deJunio de 1985,sobreevaluaciónde impactoambienlal, se refiere a el hombre, la fauna ,
la flora, él'slelo,el agua,el clima y el paisaje,así como a la interacción entre estos factores y los bienes
materialesy el patrimoniocrrltural ".
tt R MART'D¡IMATEO. "El ambientecomo objeto de Der€cho", en Derechoy Medio Ambiente, Madri4
CEOTMA 1981,¡Éry24.
59

que componen
autorescomoLARUMBE BIURRIIM parael que los elementos
encuentran
8e'
,' por lasnotasdetitularidadcomúny dinamismo"
el medioambiente secaracterizan
el suelo' Sin
Esta concepciórqcomo vernos, excluiría otros elementoscomo
excluyentedel suelo
embargo,MARTIN MATEO ha evolucionadoen su consideración
del suelo " se insefta
hastallegar en sus últimas elaboracionesa afirmar que la tutela
e0'Esta
del ambiente"
naturalmenteen el bloque ordinamentaldedicadoa la protección
consideraciónse ha visto respaldada por el Tribunal Supremo,el cual reconocióen 1990
de un medio
que,, el artículo45 de la constituciónreconoceel derechodetodosa disfrutar
por la utilización racionalde
ambienteadecuado,ordenandoa los poderespúblicosvelar
protegery mejorar
, entre losquese encuentrael stelo, con el fin de
los recursosnaturales
la calidaddevida
inicial,
No obstante,resultainteresanteapuntarque dicha construcciónrestrictiva
que a mi juicio gozadeuna innegablesolidezen su planteamiento,fue objetode distintas
e2 como
matizacionespor una parte de la doctrina sobretodoen lo relativo a consideraf
integrantesdel
categoría unificadora a la hora de determinarcualesson los elementos
a ampliar
medioambienteal hechode que existierauna " titularidadcomún " llegándose
común "
tal enfoque alegandoel concepto de " elementosnaturalesde titularidad
omnium
propugnadopor POSTIGLIONEsegunel cual " la idea romanade res communes
sep. LARUITT1BE ...." op-cit,Wgl4.

BIURRUM " MedioAmbientey Comunidades
eoR. MARTIN MATEq Tratadode DerechoAmbiental,Vol.IL op.cit...,pág-a76.
et se tratade la STSde 21 de diciembrede 1gg0,fu.l0l8l ( sala 3" , sección6r, ponente:Barrioslglesiasen

una licencia de construccióny
la que seresolviauo *o ,oUr. t" impug¡ación por fNS{ de la denegción de
A de,las Ordenanzas
en ella el TS añrmó en su ñ¡ndamentode dérecho número tres Ee el articulo
q,r. tlab! si-do la razón ñ¡ndamental esgrimida por el Ayuntamiento de
municipales ¿e constmcció" ¿ que las edificaciones
iltid" de Compostel.p6 h áenegciónde la ücencia), tenía como ñ¡ndamento "
proscribiendo aquellascuyo
seanracional., v *nttioJuyun a la mi¡ora del entornovital de los ciudadanos,
de destn¡ir o menos,hacer
único resultadoseala uiifiá"iOo al márimo del suelodisponible,a riesgo que lleg en
que la concl'lsión.a la
*"V ¿itAf b armoníade los núcleosu¡üanos". lv!ás adelantese afirma
la constitución lo que les llevó a deducir lo
estaseilencia se haceen virtud del contenidodel a¡tículo 45 de
enunciadoen el texto.
e2En relacióncon estedesarrollodocrrinalver el estudioextensoque realiza JORDAI'{OFRAGA al referi¡se
del derechoa un medio
al conceptode medio ambienteen la dostina-espanou * * ob* La protección
ambientáadecuado- e¿J.M BosctuBarcelon41995,págs5643'
60

relaciónjurídica del
conquistaun relieveno detipo patrimonial,pero queindividualiTauna
son protegidos
todo nueva: los recursosnaturales,prescindiendode su pertenencia,
su
jurídicamenteen sus mismo ser, en su existenciacomo tales, en su identidad' en
e3.Por ello, segúnestapartede
cualidad,porquepuedenservira la vida de la comunidad"
de los
la doctrinadeberíamosprescindirdel dato de la titularidad,o de la pertenencia"
y en otros se
recursosnaturalesque,en unoscasos,seráde dominiopúblico como el agua
referirá a bienespropiedadde particularescomo el suelo.Por otro lado, RODRIGIJEZ
es el
RAMOS concluyeque " parala Constituciónespañolade 1978, el medioambiente
Es
objeto de un derechoy de un deberpersonaly oolectivode disfrutey conservación....
utilizados
decir, que el medio ambienteestáconstituidopor todos los recursosnaturales
t0,1oquees extensible,
sin dudarlo,al suelocomoelementointegrador
por el hombre......,,
del mismo.
Otro sectorde la doctrina,sin embargo,ha consideradodesde el inició el suelo

como uno de los elementosintegrantesdel medio ambiente y han defendido su
ambiental. Tal es el caso ilILOPEZ RAMON el cual al enunciarlos temas
consideración
quesuelenconsiderarse comprendidos dentrodel tratamientoambientalincluye" el medio
- y el
ambienteurbano- actividadesclasificadas,patrimoniohistórico artísticoy cultural
y
medioambienterural - espaciosprotegidosy los cincorecursosnaturalestípicos: el suelo
* e5.Situándose en estamismalínea doctrinal
subsuelo,el agu4 el aire, la flora y la fauna
e6oPÉREZMORENOe7'
autorescomoGALVEZ MONTES
e3A. POSTIGLIONE." Ambiente: zuosigrrificatogiuridicounitario', RTDP,1985,fasc.I,Ég' 50 citadoen

58'
J. JoRDANO FRAGA la proteccióndel ñerechoa un medioambienteadecuado,op.cit,pág,
ooL. RODRI GIJEZRAMOS, " hesente y ñrturo de la proterción penaldel medio ambienteen España", DA ,
no 190.abril-junio,1981,pá9.237
-
,t LO?EZRAN4ON,u ldeasacercade la intervencióna&ninistraüvasobreel medio ambiente", DA , no 190,
abril.-junio, 1981,Pág5.4142.
tu GALVEZMONTES . " Técnicase instrumentosjurídicos tradicionalesy nuwos en el Derechoambiental"'
'1320,citadoen JORDANO
ActuatidadAdministrativa,no23 y 24 , semanaZ-AAe¡unio , 1986,págs.1.319
Ég. 58.
FRAGA ....op.cit.,
e7l/id. A. PÉREZMORENq " El PostuladoConstitucionalde la Promocióny Conservacióndel Patrimonio
Vol'IL
Hislórico ,,. en Estudiossobrela ConstitueiónEspañola.Homenaieal ProfesorGarcía de Enterría,
61

claramentela consideraciónunánime
En defrnitiva,detodo lo anterior,sedesprende
ambientalde maneraque su
de la doctrina de que el suelo debe tener un tratamiento
utilización racional está incuestionablementeligada al medio ambiente,idea que' como
jurisprudencial del Tribunal
vimos, se encuentrarespaldadapor la propia doctrina
Supremo.
evidentela importancia
En estesentido,desdeel punto de vista ambiental resulta
tal todo procesocapaz
que la degfadacióntiene en relacióncon el sueloentendiendocomo
del ecosistema'es decir' toda
de producir a largo plazo un cambioprofundo y negativo
pérdidade calidaddel mismocomo consecuencia de unautilizacióninadecuada'siguiendo
tt en términos de
esta línea, la Carta Mundial de los Suelos define la degradación
y potencialdel
productividadal entenderque esun procesoquerebaja la capacidadactual
por degfadaciónde los suelos
sueloparaproducirbieneso servicios,y en concretoentiende
', la pérdidatotal o parcialde su productividadcualitativao cuantitativamente o en ambas
formas,comounaconsecuencia de procesoscomola erosión'la salinización,'a inundación'

y la conta¡ninación". Por lo tanto,de ello sedesprende quelos agentesque
la desertización
del
puedendesencadenar esteprocesopuedenser múltiples- incendios,sobreexplotación
- que puedenprovocar
suelo,actividadesindustrialesy mineras,etc.. pero el efectoúltimo
sobreestemedio.puede llegara ser la pérdida,en numerosasocasionesirreversible'de éste
recursonaturaly desafortunadamente existenmuchossuelosque se encuentranen un nivel
comoconsecuencia de la contaminaciÓn química'
avaruadodedegradaciór¡especialmente
de una forma
No obstante,un suelo no llega a la situaciónde irrecuperabilidad
de degradación en
inmediatasino queparallegara esasituaciónse sucedendistintasetapas
ambientales del territorio -
las queafectannumerososfactorestalescomolas características
a cabo
clima,vegetaciÓr¡litología,entreotras- asícomolas accionesantrópicasllevadas
en la zona.Efectivamente, los procesosde degradaciór¡naturaleso inducidos,más
urbanístico-RDU- no 119'julio-
civitas, Madfi4 l99l págs 1627-l634.TambiénenRevistade Derecho
FRAGA ""'op'cit" Ég' Se'
üosto -septiembre¿e fglO citadoen JORDAIIO
de la FAO '1982 -
" Qoefue etaboradapor Ia ConferenciaMundial
62

relevantesson: la degradaciónfisica" química - quizás la más relacionadacon la

y por
- y biológica,erosiónhídricay eólica,salinizacióny alcalinización
contaminación
e'.
último, la anegacióno encharcamientopermanente del suelo En el territorio español,por
ejemplo, la región mediterránea es en general la zona más suscePtible al
desencadenamiento de la mayor parte de los procesosanteriormentemencionados,no
obstanteesevidentequetodo el territorionacionalpuedeverseafectadopor los mismoslo0.
A pesarde que son múltipleslas causasque provocanla degradacióndel suelo,

vamos a centrarnosen la degradaciónquímicq entendiéndolaoomo causaprinoipal de
contaminaciónde los suelos,a la que podemosconceptualizar como " el impactonegativo
que se produceen las propiedades que regulanla vida del suelopor efectode procesos
químicos" l0l. Por lo tanto, si pensamosque el suelo es, entre otras muchascosas,un
'",
sistemaabierto que se comporta como un " filtro como tal es susceptiblede ser
por los distintosaporteshumanosprovocandocon ello su deterioro.
contaminado
Estacontaminación químicapuedesercausadapor motivosdiversosy queveremos

a continuación,tales como las prácticasagrícolas- consecuenciadel uso abusivo de
agu¿rs
y pesticidas,
fertilizantes residuales mineraso
las explotaciones
y abonosorgánicos-,
de industriasque se depositanen los
e inclusopor las emisiones
los procesosindustriales
suelos o la contaminaciónpor metales en suelos colindantescon carreterascomo
de los vehículos-
de lasemisiones
consecuencia
Por lo tanto, pareceevidenteque los procesosde degradaciónsuponen,en

resultando
y agrosistemas
definitiva,la pérdidadel potencialbiológicode los ecosistemas
actuanen nuestropaísde forma alarmante
patenteque los citadosprocesosde degradación
v en muchoscasosirreversible.
el,id. R. fnreUeZ BALLESTA; ¡. GUfÉp¡pZ MAROTO, n Factoresde Contol de los contaminantes.

El suelo como receptor y amortiguador de la contaminación ", incluido en la obra Contaminacióny
depuraciónde sueloi,InstitutoTecnológicoGeominerode España,I\4adri4 1995,pág 35'
r00tr'id,Guíapara la elaboraciónde estudios...,
op.cit,pág.262.
rorvid.R. r[vfÉI.{EZBALLESTA A GUTÉRREZ MARoro ,.....op.cit.,pag.39.
63

prioridad
Brevemente,por lo que se refiere a la desertificación'le damos una
al hechode queestacausade degradación nosafecta
inexcusabledebidofundamentalmente
especialmentea los ecosistemas ya que nos encontramosante sistemas
mediterráneosto'
biológicossumamente fragilesy quepresentanseriasdificultadesparavolver a recuperarsu
t03-Pesea ello, no
estadode equilibrio, una vez se ha alteradosu estabilidadnatural
ante un
pensemosque se nos presentaun problemaespecíficode un país,ni tan siquiera
nos hallamos
fenómenoexclusivode las zonasdesérticasy de susáreasmás inmediatas,
- diferentes- en
anteun problemaecológicoquesehacenotar claroesque con intensidades
proceso
buen númerode lugaresde la tierratoo. De hecho,la amenazade desertificacióq
que se producepor la erosióncontinuadade los suelosdebidaa la interacciónde factores
población105'
diversos,afectaa un tercio de la superficiemundialy a una sextapartede su
No obstante,el fenómenode la desertizaciónno es algo nuevo en la historia del

(
mundo. Se calculaque en los tiemposhistóricos,las áreasperdidaspara la agricultura
Mesopotamia,Valle del Indo, Asia Central,Norte de Africa" entreotras) hantotalizadono
menosde 14 millonesde kilómetroscuadrados, lo queequivalea una superficieanálogaa
t06. que el
la actualmentecultivadaen todo el planeta Petro,con ser antiguo,la realidad es
procesode desertizaciónseha visto radicalmenteaceleradoen los últimostiempos.
Aunque es cierto que la naturalezaes la responsablede la existenciade los

desiertos,no lo es menos que el hombreha intervenidoy sigue interviniendo,cadavez
*"tdJ.t -*tO, a"--tñ*"tfu históricosy situación actual

en la ComunidadValenciana:antecedentes
de la erosión".enRevistad'ktud¡s Autonómics,n"-7,1987'
t* En relación con este tem4 son particularmenteinteresanteslas ponenciasI ! información que se
'Estnategiasde lucha contra la desertificación en la Europa mediterránea",
'vatencia a las jornadas
presentaron
juli o, lgg7. En concreto, el dit"Aot del prognma de investigaciónen la " gestióny uso de la tierra
indice
y ugur, áó U Cm ", E. CULLETóN, menlfestóque'-España es el país europeooccidentalcon mayor
de riesgode desertizaciÍn",Vid,ABC,8 dejulio de 1987'
,ooVid, C. TOULMIN, "CombatingDesertiñcation:Encouragíngl¡cal Action Within a Global Framework"'
GreenGlobeYearbook,1994,págs.79 y ss.
rot tid, El País,8dejulio de 1987.
touR. TAMA¡,fi,5, kologíay desarrollo,AlianzaEditorial,Madri4 1979,pág.l1l.
64

de
sirvacomoejemplola deforestación
más,en la rupturadel equilibriode los ecosistemas,
grandessuperfrciescon vegetaciónnaturalo la roturaciónde terrenosforestalespara su
puesta en cultivo y posterior abandonoo incluso la utilización de zonas de gran
productividad agrícola para usos urbanos e industriales o la sobrexplotacióny la
contaminaciónde acuíferos.Todo ello, esta contribuyendoa incrementary extenderel
fenómeno a lugaresdondeésteera impensabley a áreas cercanasa los grandesdesiertos
que,por su fragilidad,y antedesafortunadas humanas,han inclinadolabalarE;a
actuaciones
-
a favor de la extensiónde las condicionesde andezroT
Así, como consecuenciade esta incesantepresión humana, en estos frágiles

ecosistemasseproduceuna regresiónen la cubiertavegetalprotectoradel suelofrente a la
erosióny a la degradaciónfisica, quimica y biológica del suelo que nos conducea una
de supotencialidad
disminuciónprogresiva biológicay de su fertilidad'
En este sentido, para la ConferenciaMundial de las Naciones Unidas sobre

Desertificación,éstaacarrea " la disminucióno destruccióndel potencialbiológico de la
de violenciaecológica
tierra, o el procesode deteriorodel sueloy del aguaen condiciones
', r08.No obstante,esteprocesoprogresivode pérdidade potencialidaddel suelo,conocido
se estamanifestandocon distintosgradosde intensidady extensión,
como desertificaciórU
en importantesáreas de la geografiaespañola.En dichas áreas, los procesosde
derivande la acciónhumanasobreun medio con grandeslimitaciones
desertificación
escasa
climáticas,topográficasy edáficas,tales como la intensa evapotranspiración"
pluviosidady desigualdistribuciónestacionalde las precipitaciones,muchasde ellas de
caráctertorrencial,intensosperíodosde sequiaestival,relievesabruptos,suelosinestables,
loe
materialesgeológicosaltamenteerosionables .
tot En las conclusionesa que se llegaronen lasjornadas " Estrategiasde lucha contra la desertiñcaciónen la
Europamediterránea ", julio, 1987,Valencia-seadelantóquesehanidentificadocomolos principalesagentes
responsables,el suelo, el clim4 la topografia, el pastoralismo,incendios forestales y abandono de la
ag¡icultu¡a.
rot CelebradaenNai¡obi ( Kenia en 1977.
)
t'Wd. H. VILLALB A, Desarrollo y destrucción,Edición de J.J. Damborene4 Los Libros de Catarata,
Madrid. 1990.Ég.81.

contra la
Ante semejante panorama, resulta incuestionableque la lucha
sehacenecesariay éstadeberábasarseen el conocimientodel soportefisico
dese¡tificación
y efectos'en !a
sobreel que se desarrollael proceso,en la identificaciónde las causas sus
la mismaen las
evolucióndel proceso y en el diseñode medidasde controly luchacontra
por su
que ya han sido muchoslos organismose institucionesque se han preocupado
rro. siendo prioritario para el aporte de solucionestanto el estudiodel suelo
resolución
componentes
como soportefisico de actividadesy como factor de convergenciade otros
natural como
del medio natural como de la cartog;afiaintegradade los factoresdel medio
instrumentobásicoen unaplanificaciónde usosdel territorio preventivay conservacionista
y por último, seránecesarioel estudiode las causasy de los procesosde desertificación
4. PRECISIONES RELATTVAS A LA CONTAMNACION

DEL SUELO
El ser humano,desdeel comienzo,ha hecho uso de los medios que le ha

proporcionadola naturalezapara satisfacersus necesidadeslo que ha supuestouna
con el medioy en muchasocasiones
importanteínteracción una modificacióndel mismo'
Como colofónde esaevoluciónen la utilizaciónde los recursosnaturalespor el hombre
tto yu, en 1956,sehabíacreadoen Espaíu un servicio para la conse¡vacióndel suelopero fue a pa¡ti¡de la
proteccióndel suelofrente
Conferenciade Nai¡obi en lgTl cuandóse adoptaronlas medidasrnásdirectasde
- Ia desertizacióndel
a éstefenómeno,úándoselugar al nacimientodel ProyectoLUCDEME Iucha contra -PNUMA-
medite¡áneo - que auspiciaó pot el Programade las NacionesUnidas para el Medio Ambiente
tenitorio español en la que el
afectabaa 32.000 ¡g1ráel ,*"rt. español aplicindose en aquella parte del
el medio natural ejercida a lo largo
pro"".o de desertificación sedebeaia excesivapresiónproductivasobre
de los siglos.
de este .
En la ComunidadValencianasehan realizadonumerososestudiossobrelos suelosen virmd
proyecroLUCDEME comoel recientelvfapade Suelos de la Comunidad Valenciana ( Chelva ó66 ) elaborado
sobre
a través de la Conse¡eria D'Agricultua'y Mig Ambient, ICONA y el Centro de lnvestigaciones
desertización- CIDE- editadopor la GeneralitatValenciana. 1995'
66

de una seriede
hizo su apariciónla contaminació4entendidaéstacomo " la introducción
sustanciasylo energiasen unasconcentracionestales que podíanocasionar,por un lado'
perjudicialesa largo plazo
dañosdirectosa la saludhumanay al medioy, por otro, efectos
,,111.
puesbier¡ uno de los mediosrecePtoresde esacontaminaciónes el suelode manera
entiende,como
que una vez superadaesaconcepcióndel suelocomo un medio inerte se
seriede factores'
hemosvisto conanterioridad,queevolucionabajo la accióndetodauna
a partir
La toma de concienciaen relacióncon la contaminacióndel suelo surge
países
fundamentalmente de incidentesconcretosque se producenen áreasurbanasde
unidos, que con
industrializadoscomo la catástrofe de Love chanel en Estados
país sucesos
posterioridadveremoscon detalle,la de Lekkerkerken Holanda'en nuestro
tl2o el recientedesastreocurrido en Aznalcóllar que
comoel de Gernikaen el país vasco
en el ReinoUnido
afectóal ParqueNacionalde Doñanay numerososincidentesocurridos
ll3, entreotros.Estossucesos, paraque se iniciaráuna
comodijimos,fueronel detonante
dado, o se está
investigaciónrelativa a que sucediacon los suelossobrelos que se ha
provocala emisiónde sustanciaspeligrosasal medio'
dando,un uso que potencialmente
exponiendo
Puesbien, el resultadode la mismanos llevó a percibirlo que hemosestado
la presenciade
con anterioridadal estudiarel suelocomo recursonatural,es decir, que
y
sustanciasextrañasal mismohan provocadoy puedenprovocarproblemasgraves serios
los
parala saludhumanao a las edificacionese infraestrucfurasque se coloquensobre
indirectas a
mismosa travésdel contactodirecto,lo que se amplió al observarlas rutas
setoma
travésde las cualesse puededar una exposiciónde caráctercrónicoy finalmente,
enconsideración el impactoquepuedellegara provocarenel ecosistema'
En definitiva,hoy por hoy el problemade la contaminacióndel suelose ha hecho

ya queha sidola industriay sus
evidenteen la mayorpartede los paisesindustrializados
ambientalFundaciónMAPFRE,Madd4 1994,Frg. 6-
rtt vlanual de contaminacién
u2 Una explosiónde gasque proveníade un suelocontaminadoen Gernikaprovocóel fallecimiento de dos

personas.
ttt Comoñ¡e el casode una zonade nuevodesarrolloindusrial que sufrió importantesdeteriorosen sus
vertederosobreel
estrucfi¡asfisicas debidoa gasesproducidospor las materiasvolátiles depositadasen el
que habíasido construida'
67

vertidosla principal causante,como veremos,de la potencialcontaminacióndel espacioy

estoha supuestola puestaen marchade medidas,no con tantaceleridadcomoen los otros
en el
esperarzadoras
doselementosde la Biosferael aguay el aire,perolo suficientemente
sentidode que p¿lrecepresagiarseun cambio importanteen el futuro tratamientode la
del suelo.
contaminación
4.LINTRODUCCION: ¿ CUAL ESEL PROBLEMA ?
Durantelos últimoscientocincuentaa¡iosde desarrolloindustrialseha ido gestando

un impactoambientalsobreel suelo de magnitudesconsiderables entodoslos países.Este
comenzóa hacersemás patentedurantelos esfuerzosde reconstrucció¡realizadostras la

segundaguera mundial durantelos cuales,nos encontramoscon innumerablesruinas
industrialesy áreasresidencialespróximas a las mismas y que son la muestramás
emblemáticade esarevoluciónindustrial.Todos los paísesse vieron en la necesidadde
adoptar medidas tendentes a solucionar el problema del deterioro, abandono y
tto. Sin embargo,la necesidadde desarrollarestossitios
contaminaciónde los suelos
abandonadosy contaminados no fue evidenteantesde los ariossetenta,llegandoa ser un
hecho las numerosasiniciativasde recuperaciónurbanaen la décadasiguiente.Los
de reconstruccióny redesarrollocaracterizarona todas las nacionesque,
progr¿rmas
sufrieronlos mayoresimpactosde la segundaguerramundial.Así, por
especialmente,
ejemplo,la recuperaciónde los "sitros marrones" o contaminadosfue la cuestiónmás
ll5 e, igualmente,el
relevantedentro de la política regional francesadel año 1984
rra Ejemplo de eüo es el hechode que en los EstadosUnidos du¡antela depresiónde los añostreinta ya se
Mentras que los progranus
establecierondiferentesprogramasdestinadosa recuperaflos sitios abandonados.
federales que promoü* nueuas construccionesno e4plotaron hasta de
después la se€undaguerramundial,
aunqueel bepartamentode Vivienda y Desanollo Urbano no se creó hasta 1965y fue entoncescuandose
tomó la ¿aecóiónen los problemasrelativos a los centrosurbanos.En el Reino Unido inicialmentese lanzó
una política regional enll marco de la Ley de Areas Especialesde 1934y se ha ido experimentandocon
diferentesinstrumentosde política regionaldesdeentonces.
,ts4d, R. ACOSTA y V. RENARD, ()rban Land and ProperfyMarketsin France, Ed.LondonUniversity
College-l¡ndon hess, l¡ndres, 1993,Ég. 91.
68

del suelo
redesarronode la propiedady erbuscaruna salidaa ra infrautitizacióno abandono
urbanísticaen Holanda
ha llegado a ser parte integral del planteamientode la doctrina
ttu
desdeel períodoentreguerras '
años reconocenla
Las políticasque sehan planteadodurantelos últimos cincuenta
os o Brownfield sitesy sitios
necesidadde distinguirentre sitios "ma¡rones" contaminad
,,verdes,' o no contaminad os,Greenfield Sites.Los sitios malTonesfueron aquellossitios
para la actividad industrial
desarrollados,urbanizados,con infraestructurassuficientes
produccióneconómicay por
duranteun períodoy queno han servidoa los nuevostipos de
lo tanto se presentan"hoy en dí4 como económicamente menosrentablesque los sitios
,,verdes,,a la hora de facilitar una nuevaproducción.Estossitios "marrones"necesitarían
de su sueloparapoderteneralgunautilidadllT.
unalimpiezay recuperación
necesariamente
Estasdesventajas evidentessehan hechomuchomás severascon el crecimientoen

por tanto,
en los últimosaños.Nos encontramos
importanciade las cuestionesambientales
con suelosque necesitanser limpiadosy recuperadosparapoderdarlesuna nuevautilidad,
lo queseve acentuadopor el hechode queesasviejasáreasindustriales,hoy contaminadas,

urbano' sin
suponenen muchoscasos,unas grandesextensionesde suelo de carácter
y
embargo,presentanimportantesproblemas,comoveremos,a la horade atraerinversiones
de hecho,los impactosquetienensobrela saluddel serhumano
capitalparadesarrollarlas,
los sueloscontaminados con sustancias químicasaltamentetóxicas provocanque esta
y en definitiva,
cuestión lleve aparejadacrecientesproblemaseconómicos,sociales
políticos.
Los suelosabandonados y los sitios"marrones" pasarona serrealmentetomadosen

consideraciónenEuropadespuésde que en EstadosUnidos sereconocieraesteproblemaa
en
nivel nacionaly adoptaráuna legislaciónespecíficaparala contaminaciónde los suelos
,ruwd, A. FALUDI (H Ed-SISWO' Amsterdanl

), Dutch Staregic Planning. International Perspective,
I993.
and
land.Reclamation,Redevelopment
,r, wd,p.B MEYE& RH WILLIAMS; K.R YOIINT; Contaminated
Fress,Cambridge,I 995,
Reuse.Ed.University pr.g-
5.
69

and Liability Act -

lgg0 con la comprenhensiveEtwironmentalResponde,compensation
gradual de más reglamentaciones
CERCLA -, gue fue seguidapor la incorporación
Holandaque
medioambientales en distintosEstadosmiembrosde la Unión Europeacomo
que
presentauno de los ordenamientos más elaboradosen estamateriao el Reino Unido
ttt' En contrastea estaactiva
adoptó un importante Programa pafa Suelos Abandonados
ocupabande los
concienciación en estamateria,algunospaísesde la Europacontinentalse
ningunalegislacióngeneralo
casosde contaminaciónindividualmentey no promulgaron
rle'
específicade ámbitonacionaldirigida al problemaen su conjunto
por lo tanto, con una aproximaciónal tema de la contaminación

Nos encontramos,
son conscientesde que
de suelospoco coherente.La gfan mayoríade los paíseseuropeos
tienen sueloscontaminadosy desarrollanpolíticasen relacióncon estos pero en muchos
casosno sehanplanteadosoluciones evidentes al problema'
en la actualidod 2'
Pero, ¿ cual es el problema de los saelos contaminados
revoluciónindustrial se han
Realmente,las economíasde los paísesque desarrollaronla
y quecontribuyóa elevarlos
beneficiadode la negligenciaambientalexistenteen el pasado
lt.. ", en las que
niveresde ingresoper capitade susciudadanos Estas"deudasambientales
casos, involuntariase
incurrieron durante el desarrollo industrial fuerorL en muchos
ya queel peligroquelleva asociado el depósitoindisoriminadode sustancias
inconscientes
era conocidoen
químicaspeligrosasusadasen los distintosprocesosde producciónno
y ha sidonecesariorealizat
muchosde los casos.Sin embargo,el problemasehizo evidente
,r" Wd,S. TROMANS y R. TURRAL-CLARKE, Contaminated Loú,Ed-Sweet & Maxwell' London' 1994'
en el Reino
En estaobralos ar¡tores'bacen un fepasoexhaustivoa la problemálf & los sueloscontaminados
informaciórL la prevención la limpieza' el
Unido, en especialtratan el t",oa i, ta r.tponsttilida4 de la de estas propiedades
y posibles transacciones
desarrollofuturo de los sueloscontaminadoi,ios ron¿os las
contaminadasaportando un rico esn¡diocomparado'
,r, Como el casode Espoñaque tusta el Plan Nacio¡al de Resióros Industriales- 1989 ' L993- no apareció
una legislación
menciónlegal algUna,obr.,o*, afectadaspor contaminacióno Franciareticenlea adoptar
a través de distintos mecanismos
específicay cuya protección se basa esencialmenteen la que se olorga
él suelo,como la utilización agrícola'
sec{orialesen función de diversassituacionesO" pt riOo e¡erciaassobre
el urbanismo.entreotros.
a la
,20 R. MARTTNMATEO, TratadodeDereeho...., op.cit..,Vol.I, pág.9, cuandoserefiereespecialmente
reacciónf¡ente a los excesosde la políüca económicacuantitativa.
70

presentesen los
la limpieza y recuperaciónde estos suelosde los residuosquímicos
producciónefectuadasen el
mismosy que, en muchoscasos'son fnrto de prácticasde
pasadol2t.
dos
A la hora de hablar de contaminaciónde suelo creemosque lleva aparejada
fundamentales.
cuestiones En primerlugar,esnecesariodeterminarcual es la magnitudde
mejor maneraa
esadeudaambientalacumuladaduranteañosy por Otrolado, determinarla
másconcretamentequeparte
travésde la cualdebenfinanciarselos gastosde recuperación,
estaobligadaa correrconlos gastosde la misma'
o
Esta claro que respectoa la primerade las cuestiones,paradeterminarel alcance
para los
magnitud de este daño es necesarioconsiderarla toúcidad y la amenaza
ecosistemasy la saludhumanaque estacontaminación producey en relacióncon los temas
de los suelospareceque nos
de los costosde financiaciónde la limpiezay recuperación
quién debe
encontramosante una ineludible obligación que es neces¿¡riodeterminar
asumirla.Estoscostosestánrelacionados, directamente, empleadospara
con los estándares
determinarel grado de limpiezay con las tecnologíasaceptablesy por lo tanto, debeser

1". Los científicospuedendeterminar
considerada como una materiade politicapública
cuál es el alcanceo magnitudde la contaminacióny los riesgosa que estamosexpuestos
perova a serunadecisiónpolíticala quedebedecidircómohacerfrentea ello, abriéndose
un debatepúblicosobreestetema.De hecho,estosestándares
necesariamente varían,como
veremos,de un paísa otro e inclusopuedencambiardentrode un mismopaís en función

y opinionespolíticasquesetenganenun determinado
de lasdecisiones momento.
trt G.E. SCHWEITZER,BorrowedEarth ,BorrowedTime: HeatingAmerica's ChemicalWounds,Plenum

p¡ess. New yorh 1991, pag 280, en relación con eslas deudasambientalesefectuadasen el pasadoel
medio ambiente
Director de la Oñcina ¿é Sulancias tóúcas y del laboralorio de sistemasde monitoreo del
para pagarahora o pagarluego paralognr su
dependientede la EpA nosdice que " Amériá no tiene elección
que se lleven a cabodurante los noventa van a determinar cuales
supewivencia.Las accionesy hjomisiones
prOximo siglo. Esfa deuda ambiental es acumulativa y el precio para cicatrizar las
seanlos costosduante et
qoímicas
heridasabiertascon las sustancias se incremenB ca& año "'
t , yid- S. JASANOFF RiskManagementand Political Culture:A ComparativeStudyOÍ kience in the

,
Policy Context,EdRussellSageFoundation,New York, 1986.
71

En Espari4se admitela responsabilización de los poderespúblicospara la tutela y

lo establecela cE " Los poderes
promocióndel medioambientey en concretoel encargo
la calidad de vida y defendery
públicosvelarán ...... .on el fin de protegery mejorar
máSrelevanteescómo sedelinean el
restaurarel medioambiente" ( aft. 45 ).Lacuestión
por otra pafre'
alcancey rascaracterísticas de la intervenciónpública y cómo sedeterminq
de derechoprivado ya que la puestaen
el papelque ha de reservarsea los instrumentos
jurídicas de control público de ros factorescontaminantes con la
prácticade actuaciones
no pocadificultades.En efeoto,el tema
finalidadde protegerel medioambientechocacon
de empresa,desarrolloeconómicoy medio
es complicado,dadoque la propiedad,libertad r23.
de ra determinaciónde cual ha de serprioritario
ambienteestánenfrentados respecto
es en buena parte una

como veremos,el problemade los sueloscontaminados
económicossu soluciórqes decir' se
cuestióneconómicaya que se planteaen términos
suelodarladoy no sólo eso'
pretendedilucidarcuantose necesitapagÚp¿Irarecuperafun
relacionadocon la necesidadde
sino tambiérqcomo podemospagarlo,pero íntimamente
quienessonlos zujetosresponsables.
darun tratamientojurídico quenoslleve a determinar
4.2.QUEENTENDEMOSPoRLUGARCONTAMINADO
de lugar contaminadoquedarálo
La importanciade la conceptualización
enfrentala
probadacuandoestudiemosel problematécnico con que se
sufrcientemente
Ñ,,,Relacionesdevecindad,DesarrolloIndustrialyMedioAmbiente'',enJ.
y Administra-ción Local, Ed Civitas ' Diputació de
ESTEVE PARDO (eA),Derechodel Medio Aib¡enre
gn este articuío el autor hace un a¡uálisissobre las técnicas de
Barcelona Madri4 1996, Égis. 63'97. dos modelos
intervención .n .l ,a*ó'ffme¿io arnuiente reconduciéndolas,de forma esqtremáticaa
público, el el que todo el protagonisrio lo tendría
fundamentalesy contraF¡estos:El pimero, eminentemente puede producirse
el mercado'Dicha intervención
la adminisuación y que no dejaríaespaciop.tü;;;p.tt
ya, desdeun princrpiq
j ;.-g,rl,, ei mis.o ¿e faU¡caciOn de la actividad de que se qate' por ejemplo'
que no puedenser empleados'o $en sóto al final de
estableciendoun catálogode productos.onturnioaltto
los sendafds áe contaminación estrblecidos
dicho proceso, controlando q'e no se _frayansobrepasado enteramenteal
reglamenwiamente.gil*r.do, q,repodría califiár.. *tno de modeloneoliberal' confia¡ía
la repercusión en los precios' prescindiendode
mercadoel control de las actiüdadescontaminantes.mediante
de los organit-"i;lyil{ ¡! que seala inó¡sria que desarrollala
cualquieracción po*.r,ii* ""*-l pwentivas '
actiüdad contaminanteseala que s€ encafguedcadoÉaf las medidas gue tomaridode baseuno u otro
Entre los dos e>rtremóspodemosincontrar otros modelos mixtos'
integndoJ de intervención pareceser la
sistem4 recogencaracterísticasáe ambos.ei.ecurso a modelos en el ámbito de la protección
respuestaque. en diferentesformas.fas socie¿aJesa'ta-a¿us estanelaborando
al medio ambientey de ta lucha contrala contaminación'
72

materiay
ComunidadEuropeaal carecerde normascomunese incluso objetivosen esta
que complicq en gran medida, la regulación a nivel comunitario sobre suelos
una
contaminados.Por ello, parececonvenienteque exista una tendenciaa establecer
definiciónunitaria,o al menos,unospuntoscomunesque asegurenla compatibilidadentre
en cadaEstadomiembro'
las definicionesempleadas
En España,el Plan Nacionalde Recuperaciónde SuelosContaminadoslo definió

por primeravez entendiendoque " un espacioestácontaminadocuandosu calidadnatural
ha sido alteradapor la presenciade componentes de caráotertóxico y peligrosode origen
antrópicocon el consiguientedesequilibrioen las funcionespropiasdel suelo"l2a-Por otro

lado, la nuevaLey de Residuosde 1998incluyeun conceptode suelocontaminado,según
fisicas, químicaso biológicashan sido
el cual lo será" todo aquélcuyascaracterísticas
por la presenciade componentes
alteradasnegativamente de carácterpeligrosode origen
humano,en concentracióntal que comporteun riesgo para la salud humanao el medio

¡25.
ambiente,de acuerdoconlos criteriosy estándaresquesedeterminepor el Gobierno"
También,se han ido dandodistintasnocionesen ámbitosautonómicos.La que se

recoge en el Programa General de Residuos en Cataluña que entiende por suelo
contaminado"aquelque, a causade su anterioruso o actual,contienecontaminantes en
concentracionessuperioresa las que le sonpropiasy queafectana susfuncionesy suponen

x 126.
un riesgoparalaspersonas o los ecosistemas y la que,recientemente, se contieneen
la Ley 3/1998,Generalde Proteccióndel Medio Ambientedel PaísVasco,segúnla cual "

son sueloscontaminadosaquellosque presentanuna alteraciónde sus características
químicasincompatiblecon sus funciones,debidoa que suponganun riesgoinaceptable
por el órganoambientalde
parala saludpúblicao el medioambiente,y asíseandeclarados
127.
la Comunidad AutónomadelPaísVasco"
ttoBoE núm.l14, 13demayo,1995.
t2sArtículo3. p),I¡y l0/ 1998, de 2t de abril"de Residuos,B.O.Enúm.96.
126Acuerdodel Gobiernode la Generalitatde 16de Octubrede 1995.
t" B.O.P.Vn" 59.27demarzode 1998.Artícuto80.
73

conceptojurídico referido al
con anterioridada esta definición no existíaningún
en líneaSgeneraleS, un SuelOcOntaminado cgmo " un terreno
suelg,no ObstanteSeentendía"
peligrosas'en unas
sustancias
geog¡áficamente delimitadoen el cual existendeterminadas
análisisde riesgo
concentraciones por encimade los nivelesde referenciay en las que el
es probableque supongarLun peligro
indica que las condicionesdel suelo suponen"o
medio ambienteo la propiaexplotación
inmediatoo a largo plazoparala saludhumana,el
128.
del suelo"
otras concepcionessegúnlas
A pesar de las anteriormenteenumeradas,existen
sus componentes naturaleshan
cuales,simplemente,un sueloestacontaminado" cuando
y peligfoso cuya presenciaaltera
sido alteradospor ofias sustanciasde carictertóxico
que soporta"l2e'Las consecuencias' como
tambiénsus ciclos y los de los ecosistemas
contaminadoalcanzana todos
vemos,de la existenciay la calificaciónde un espaciocomo
falta de una noción generalizaday
los seresvivos y al medio ambienteen generaly la
'
comúnde estefenómenodifrcultar4 comoveremos,sutratamiento
Europea,así como en sus

Igualmente,tanto en Estadosunidos como en la unión
relativasa la contaminaciónde
Estadosmiembros han ido surgiendo distintasnociones
la misma' En la normativa
los suelos sin que eústa una defrnición unitaria de
Secciónciento
norteamericana una definiciónde lugar contaminadola encontramosen ra
a todos los rugaresque
uno (g) de ra cERcLA bajo el términodefacirity. Estacomprende
Europea'comoveremosen el
puedanser afectadospor residuospeligrosos.En la Unión
en términos de área o sitio
capítulo quinto, se presentandistintas valoraciones
presentadosu propia
contaminado, lo que es de una relevanciainnegabley cadaEstadoha
definiciónsin queexistaunicidadde criterioso aproximaciones'
,r" A,erc, del Plan Drector del PaísVascoprala proteccióndel suelo,Vol'tl' ,ú86'
l2t ReüstaMOPIMA Abril, 1995,Ég.58.
74

4.3. CLASES D E C O N T A M I N A C I O N D E S U E L O S . E S P E C I A L
POR
REFERENCIA A LA CONTAMINACION ANTROPOGÉNICA
RESIDUOS
contaminantes de
Hoy en día, la variedady cantidadde productospotencialmente
recoger'exclusivamente'los
un sueloes prácticamenteinabarcable,por lo que vamosa
grupos que hemosconsideradosmás característicos y peligfosos'En concreto'vamos a
entre contaminación
diferenciarsiguiendoa granparte de la doctrina' como MATAI&
l3o. esendógenacuandolos constituyentes nofmales
endógena y exógena La contaminación
anormalmente
del suelo se presentande una forma no habitual o en concentraciones
que forman el suelo se
elevadas.Así, entre los múltiples elementosy compuestos
podríanconsiderarse
quepor suscaracterísticas como contaminantes
encuentransustancias
con la
pero que, sólo en ocasioneslo son y es entoncescuando nos encontramos
riesgo' Por otro lado' la
contaminaciónendógena,entretantosu presenciano supOneun
contaminacion exógenahacereferenciaa las aportacionesque recibeel sueloexternamente
infinidad de
y que es la que ha marcadoa la sociedadactualya que se han ido generando
del suelo'
productosy distintasactividadesquede algunamanerahan alteradoel status
puedenprovocarla
Parececlaro que identificarla prácticatotalidadde c¿usasque
Es
contaminación de un espacioresultaríacomplejoy sobretododeun contenidoilimitado'
por ello que parauna mejor sistematización se han dadociertasdistinciones'como,la ya
mencionada, quedistingueentrecontaminación endógenao exógenao en la mismalíneay
igualmente,al origeno la causade dichacontaminación'la distincióndadapor

atendiendo,
del peligro' Así,
OCHOA MONZO al clasificarlos riesgosen función de la causau origen
antrópica y
distinguiríamoserrtre contaminaciónde origen natural, contaminación
contaminac iónmixla o inducida.La contaminación de origennaturalsería" aquellaque no
hombre " siendo
fuera directamenteprovocada por la presenciao la actividad del
equivalentea la endógena;Nos encontraríamos con una contaminaciónantrópicacuando
75

de¡ivadasde accioneshumanas,
éstafuvierasu origenen " causas,forn¡itaso prOvocadas,
y por último' la
tanto si se producenpor la actiüdad económicacomo por la de ocio ";
que su causapuede ser
contaminaciónde origen mixto o inducida sería aquella "en la
estrictamente natural,pero en dondea la produccióno agravacióndel daño coadyuvaen
l3t. En este sentido,en
mayor o menor medidala actividadhumana,o a la inversa "
espacio
España,el Plan nacional de Recuperaciónde suelos (1995-2000)al definir
de origen
contaminado se refiere, explícitamentea contaminaciónpor componentes
antrópico,esdeoir,comoconsecuencia del hombre'
de intervenciones
De todo ello se desprende que las alteracionesque se producenen las funcionesde

los suelosen los paísesindustrializadosno puedenatribuirseexclusivamente a una única
causa,de maneraque la contaminaciónpuedeaparecercomo resultadode actividadesde

todo tipo, industriales,agrícolas,de servicios,entreotrasy no sólo actualessi no también
pasadas,aunquepodemospartir de la consideración de que la primerade ellas,es decir,la
de los suelos.Es evidentequela
actividadindustrial,esla principalcausade contaminación
ha motivadoqueseconviertaen el lugar
proximidadfisicadel sueloy sufácil accesibilidad
dondesedepositen los desechos engeneral,fenómenoestequesehavisto agravado, en los
últimosaños, conel continuoincrementoenla generaciónde residuosasícomo el aumento

de los mismos.Comoveremos,tambiénel uso masivode fertilizantes,
en la peligrosidad
talescomo los fosfatoso el nitrato, ésteúltimo reguladasu utilización por una novedosa
DirectivaComunitaria, van a incidir negativamente de los suelos;el
en las características
vertido de aguas residualesácidas o alcalinas procedentesde industrias, pueden,
igualmente, o los productos
llegara modificarun sueloo tambiénel aportede plaguicidas
radioactivospuedensertambiéncausade una contaminacióngravedel suelo,al igual que
a la eliminaciónde los residuos'
tendentes
lasactividades
trt J.OCHOAMONZO, NesgosMayoresy ProtecciónCivit,EdMcGraw-Hill, lvla&i4 1996,págs29-31.En

esta obra, el autor aborda muy adecuadamente la problemáticatanto de los riesgosnaturalescomo de los
antrópicosligados a las actividadeshumanas que puedanafectara la seguridadde los personas,los bienesy
el medioambiente.y, por ende,al suelo.
76

de los suelosatienden'en general,a

En definitiva,los orígenesde la contaminación
A continuaciónanalizaremos,
un control inadecuadode las fuentesde contaminación.
puedenllegar a provocar una
brevemente,las fuentesque más intensay directamente
nos referiremosa los
contaminaciónexógenao antrópicadel sueloy, más concretamente, 132
han recibido numerosas como
acepciones las que nos proponela OCDE
residuos.Estos
en las actividadesde producción
segúnla cual setrataríade " aquellasmateriasgeneradas
y consumoqueno alCanzan, en el contextoen quesonproducidas,ningúnvalor económico;
parasu aprovechamiento como
ello puedeserdebidotantoa la falta detecnologíaadecuada
a la inexistenciade un mercadoparalos productosrecuperados " o aquellaque ofrecíauna
definiciónsimpledel términoentendíendo que " un residuoes un objetomóvil sin empleo

rrl33
conocidoy permanentemente descartado o incrusora quecontienela primera Directiva
objetoo materiade la cual
comunitariarelativaa los residuoscomo " cualquiersustancia,
134'
sedesprenda o tengala intencióno la obligaciónde desprenderse "
suposeedor
Estadosmiembros
Pero,en la actualidad,la nociónde residuoque se aceptaen los
ICEEsegúnla cual " se
de la Unión Europeaes la que se recogeen la Directiva91/ 156
a una de las categoríasque se
consideraresiduocualquiersustanciau objetoperteneciente
recogenen el anexoI y del cualsu poseedorsedesprenda, o del quetengala intencióno la
,' t3r. de residuosque ha sido
obligaciónde desprenderse se tratade una definiciónlegal
de la política
incluso asumidapor la ley españolade 1998 y que suponela asunción
que la clasificación
comunitariaen materiade residuosy su modernaconcepción abandona
normativacomún para
en dosúnicasmodalidades- generaly peligrosos-y estableceuna
pua determinadas
todos ellos, que podrá completarsecon una regulaciónespecifica
136-
deresiduos
catesorías
sólidosurbotos,MoPT, Monograñas'1992'
"' Wd, Losresiduos
,r, R. BATSTONE.R.J.ESMTH. jr., D.WILSON, " TheSafeDisposalof HazardouslI/aste"' World Bank
tectrnicalPaper,number983,WashingtorL D'C, 1989,pág'23'
fue incorporadaen la
r5nDirectiva 75l442lcE}de 15 de julio, relativaa los residuos y que posteriormente
rcy lUlS,de 19 de noviembresobieDesechos y ResiduosSólidosUrbanos.
13sAticulo l.a).
136Así seestablece en la Exposiciónde Motivosde la Ley 10/1998'

expfesamente
77

puesbier¡ a pesarde estaunidadde criteriosvamosa distinguir distintostipos de

de
residuosqueafectande manerasustancialen la contaminación suelos'
4.3.1 RESIDUOSTOXICOS Y PELIGROSOS
En esteoaso,nos encontramos antelos desechosque mayor impactoocasionan y

de
que más han afectadoen los suelos llegando a provocar catástrofesambientales
dañinos
magnitudesconsiderablesa partir de las cualesse comenzóa conocerlos efectos
proceso
que sobre el suelo tienen estassustanciaspeligrosase iniciándosecon ello un
la gestióny el
tendentea Ia protecciónde estemedio medianteuna mejorasustancialen
t". las fugas
tratamientode los mismos El vertido de los residuossin el adecuadocontrol,
t" industrialessobresuelos
de depósitosy tuberíasenterradas y l, prácticade operaciones
el origendeun elevadoporcentaje de los sueloscontaminados y
mal protegidosconstituyen
t". en el Pais
en muchoscasosde las aguassubterráneas En nuestropaíspor ejemplosólo
un
Vasco se estimaque de los residuosindustrialesdepositadosen el suelo anualmente
74yo se efectuadescontroladamente sobre el suelo siendo de un 26Yoel vertido de los
mismosconefluentes, esdecirqueafectana acuíferosls'
losResiduosTóxicosyPeligrosos,,enResiduosTóxicosyPeligrosos,
Tratamientoy Eliminaciór\ lfonogranas de la Di¡ección Generaldel Medio Ambiente, MOPU' Madd4
Arnbientales,centro de
lggg: c. MARTINEZ, Los Reiduás Tóxicosy Peligrosos,unidades Tenuáticas
h¡blicacionesdel MOPU, Maddq 1988.
de depósito( principalmentede gsolineras ) con
ttt Seha calculadoqueun 20 o/ode los tanquessubterrá,neos
realizado por la EPA
más de l0 años e antigüedad tienen importantes fugas. Segun un estudio
Environmental
nofeamericana "A Sumnüry of the Regulaóns for Undérg¡oundStorageTank Systems",
hotection AgencY.U.S.,Jul. 1990.
ne V1L,J.PORRASnlncidenciade los vertidosde ResiduosTóxicosy Peligrososen la calidadde las Aguas
,
,,,
Subtemineas en Residuos Tóicos y Peligrosos.Tratamientoy Eliminación'Monognñas de la Dirección
Generalde Medio Ambiente,MOPU,I\4adri4 1989'
t* del País
Segúnto recogido en el Plan de Gestión de ResiduosEspecialesde la ComunidadAutónoma
Vasco.1992.
78

pero ¿quéesun ResiduoTóxico ?, ¿Cómohanllegadoa convertirseen el asuntode
mayorrelevanciaambientalde las últimas décadasy continuaránsiéndoloen estemilenio

las
?, son cuestioneshasta tal punto importantesque si consideramosque una de
característicasprincipales de cualquier prog¡ama de regulación deberá concretar
legalmentequé puedeser consideradocomoresiduotóxico y qué no. Estatareano resulta
- -
fácil si tenemosen cuentaquela Agenciade ProtecciónAmbientalnorteamericanaEPA
tardó casocuato añosen promulgarlas primerasregulacionesque definieronlos residuos
tat'
peligrosostrasla aprobaciónde la primeraley nacionalsobreel tema
Una definiciónque podríaservirnosde punto de partidaes la que se redactóen el

programaMedioambiental de las NacionesUnidas,promulgadaen diciembrede 1985y
segúnel cual " los residuostóxicos comprendenresiduos-sólidos,líquidos o gases
envasados- distintosde los radioactivos -, los cuales,debidoa su actividad
- o infecciosos
son fuente eventualde
química,tóxica, explosiv4 conosiva o a otras características,
peligrosparala saludo parael medioambiente,de modoindividualo en contactocon otros
".
residuos
La Unión EuroPea,en la actualidad,entiendepor residuo peligrosoaquellos

residuoscomprendidosen el ámbito de aplicaciónde la Decisión 94l9A4lCE del
Consejotot.
a la Ley de 1998era la
En nuestropaísla definiciónlegalvigentecon anterioridad
contenidaen !a derogadaLey 2011986segúnla cual los residuostóxicos y peligrosos
líquidos,así como los gaseosos
estaránintegradospor " los materialessólidos,pastosos,
contenidosen recipientes,gu€, siendo el resultadode un proceso de producción,
utilizacióno consumo,su productordestineal abandonoy contenganen su
transformación,
composición y materiasquefrguranen el Anexode la presente
algunasde lassustancias ley
tntsobreun estudiopormenorizadode las raíceshistóricasde estetemaen el contextonorteamericanoZid,

AA.VV, ResiduosTóxicos, ed.McGraw-Hill,Madri{ L996,págs5 -7 .
tot DocE L 356.de 3l de diciembre1994.
79

en cantidadeso concentraciones talesque representenun riesgoparala saludhumana'los

143.F-nla actualidad,la Ley entiendepor residuos
recursosnaturalesy er medioambiente"
en el Real
peligrosos,, aquellosque ñguren en la lista de residuospeligrososaprobada
r4, asicomolos recipientesy envasesque los hayancontenido'Los que
Decretog52llg97
y los que pueda
hayan sido calificadoscomo peligrosospor la normativacomunitaria
europeao en
aprobarel Gobierno de conformidadcon lo establecidoen la normativa
la5'
conveniosinternacionales de los queEspariaseaparte"
uno de los problemasambientalesmás

Resultaevidentequelos residuosrepresentan
planteanlos
gravesde nuestrosdías.De hechosoncadadía másagudoslos problemasque
e incluso
residuos peligrosos derivados de algunas de las actividadesindustriales,
domésticas,como los aceiteso las pilas usadasy veremoscomo uno de los puntosmás
cuáles
críticosa la horade definirlosestáen la inclusiónde la terminologíaque específica
queconviertenun residuoen "tóxico"- por ejemplosu capacidad
sonlas ,,caracteristicas"
de presentarriesgossustancialeso peligros potencialespara la salud humanao para el
medioambiente- . Así, el problemade la contaminación generada por residuos"tóxicosy
peligrosos',podemosdetectarlaya en los años treinta con el inicio de la "revolución

química,,y desdeentoncesha ido en aumentocreciente.Segunel Programade Naciones
de
Unidasparael Medio Ambiente(pNtIMA) el hombreha inventadoo descubiertomás
la
sietemillonesde productosquímicoscifra que aumentacadaaño varios millares'En
actualidad,la mayor parte de los ochentamil que se usan en cantidadesconsiderables,
procedede procesosde producciónque haceninevitablela creaciónde residuosquímicos,
peligrososen su mayoría. Sobre todos estos productosquímicosnuevos es necesario
incrementarlos controlesya que muchasveoes se ponen en el mercado sin evaluar
previamentesusefectosy riesgosambientaleslfi
ls Articulo 2 delal*y 2011986(derogada), de 14 de mayo,básicade residuostóxicosy peligrosos'
,*De 20 de junio, que incorporala Directiva gll68g/GjL, de 12 de diciembrerelativa a los residuos

peligrosos.
rasA¡tículo3.c).
,* wd,H. MEADOWS, L. MEADOWS, J. RANDERS,Más allá de loslímitesdel crecimíen¡o.Ed.El País-

habitual'los datos
Aguilar. Madrid, 1992,gÁg.125.De los 65.000nroductog+1i1i9o¡ comercialesen uso
no son probadosantes
tÑcológicos estandisporibles sólo para el l% del total. Un 80% de estosprductos

puntualde un determinadosueloestaráen relación

por lo general,la contaminación
con la actividadindustrialque lo circunda por lo que la realizaciónde un inventariadode

actividades potencialmentecontaminantesserviría de referencia para una primera
aproximaciónal estudiodet foco contaminante. No obstante,no toda la contaminaciónde
un suelopor desechostóxicos la producenlas industriasen sus zonascercanas,existen
multitud de casosen que se produceuna exportacióninterregionalo internacionalde los
residuoslo que conlleva mayor dificultad a la hora de diagnostica¡el responsabledel
sobreel suelo.Perosi debemosde tenermuy presenteque existeuna
vertido contaminante
notable y estrecha relación entre la actividad industrial que se desarrolla y los
potenciates
contaminantes del sueloque zuelenestarpresentesen el desarrollocotidianode
la citadaactividad. De hechose ha constatadola existenciqpor ejemplo,que la industria
de bateriay pilas puedeprovocaruna posiblecontamiiración de suelosa travésde metales
pesadoso las industriasdel vidrio, las gráficaso de impresión,las textiles,la petroquímica,
las de pinturas,barnicesy tintas,de protecciónde la madera,las lavanderíasquímicas,la
las
del gas,la industriametalúrgica/galvánica"
industriainsecticid4las refinerías,empresas
relacionadascon metalesferricos y acerías,los talleres, las de curtidos y tenerías,la
industriadel plástico,la degomay caucho,la industriadetransformación,los astillerosy la
industria naval, la microelectrónica,las papeleras,tabacos,la industria vinicola y los

ra7.
laboratoriosfotográficosy de film
podría
Esta exhaustivaenumeraciónde actividadespotencialmentecont¿minantes
servirnosde indicadorde los posiblescontribuyentesde un futuro fondo económico
destinadoa la reparaciónde los darioscausadosen los suelosde nuestro país por la
contaminaciónparaaquellos supuestos de la mismaseadesconocido
en que el responsable
de ver su toxicidad- En esta sentido,váse. MARTINEZ NIETO, d " Régimen Jurídico de los residt¡os
industriales",ponenciapresentadaen el cuno Tralamientode losresiduosurbanosen la legislaciónnacional
y comunifario. ttusr" Óolegiode Abogadosde Madri4 Ar¡la de Medio Ambiente, Madri4 20,21y 22 abr,il
1994.
rn7Enumeraciónrecogidaen el Manual de conlaminaciónambiental...op.cit,9Ág132.Junloa las citadas
del suelopresentenen cadauna
actiüdadesserecogeuru descripcióndetalladade los posiblescontamfuEntes
de ellas.
81

de limpieza,todo ello siguiendoel

o el causanteno puedahacerfrentea los elevadoscostos
modelonorteamericano del Superfund'
4.3.2 RESIDUOSSOLII)OS URBA¡IOS
ha traídoconsigo,pof un
El incrementodel nivel de consumode lasúltimasdécadas
lado, un aumentoconsiderable de la producciónde residuospor persona y' por otro lado,
domésticas'con una proporción
un cambio cualitativo en la composiciónde las basuras
que como los plásticos dificultan el
cadavez mayor de materialesno recuperables,
vista parezcaque se trata de desechos
tratamientode las mismasy que aunquea primera
muchasocasionesconllevanun
que en su conjuntocarecende toxicidado peligrosidad,en
pilas'
riesgo,comoel quegeneranpor ejemplolos ácidoso las
refiere a la contaminación
La problemáticaambientalde los recursosen lo que se
lo8
del suelose centraesencialmente en que su eliminacióninadecuada puedeocasionar
los que evidentementese
gravesdañosa los diferentesmediosdel entornonaturalentre
perjudicialesque sobreeste
encuentrael suelo.Ese es el casopor ejemplode los efectos
ya que suponenun riesgo nada
medio provocala existenciade vertederosincontrolados
por los
desdeñable de contaminacióndel sueloy por extensiónde las aguassubterráneas
lixiviados.
jurídico de la
En el momentoactualestamosen un momentoclaveen el tratamiento
con posterioridad'
problemáticade los residuos,aunquesobreel mismo nos referiremos
por residuossólidosurbanos'En
haciendoahoraun breverepasosobrelo que entendemos
desechosy residuossólidos
la anterior Ley 4211975se considerabacomo tales " los
y situaciones:
actividades
de las siguientes a) domiciliarias
producidoscomoconsecuencia
Reiduos Sólidos
ón de Residr¡osSólidos Urbanos, I/,4 L.RoTERq
paralas políticas del Agua y del Medio
(Jrbanos,unidadesTemiiticasAmbientales¿etu s""ret"¡a de Estado
Arnbiente.MOPT, 1992.
82

b) comercialesy de serviciosc) sanitariasen hospitales,clínicasy ambulatoriosd) limpieza

viaria, zonasverdesy recreativase) abandonode animalesmuertos,muebles,enseresy
vehículos f) industriales,agrícolas,de construccióny obras menores de reparación
domiciliaria ( con limitaciones) g) en general,lodosaquelloscuyarecogid4transportey
to'. Como vemos los
almacenamiento o eliminacióncorrespondaa los Ayuntamientos"
residuossólidosurbanosno son sólo los generadosa nivel doméstico,ya que han de
oontemplarel conjunto de otras actividadesdel ámbito urbano.Por ello, estosdesechos
abarcanun ampliocontexto.
En la nuevaLeyde Residuosde 1998,sedefinelos residuosurbanoso municipales

como " los generadosen los domicilios particulares,comercios,oficinas y servicios,así
comotodosaquellosque no tenganla calificaciónde peligrososy que por su naturalezao
composiciónpuedanasimilarsea los producidosen los anterioreslugareso actividades.
Tendrántambiénla consideración residuosprocedentes
de residuosurbanoslos siguientes:
de la limpieza de vías públicas, zonas verdes y áreasrecreativasy playas; animales
domésticosmuertos,así como muebles,enseresy vehículos abandonados;residuosy
n 150.
de obrasmenoresde construccióny reparacióndomiciliariu
escombrosprocedentes
No obstante,sesuelenhacerdistintasprecisionessobrelos mismosquenos llevarán

a entendermejorla dinámicade estosdesechos y su posibleincidenciasobreel suelo.Así,
l5l en tres
sehacereferenciaa su composiciónfisica englobandosusvariadoscomponentes
tt', rs3y combustiblesr5a. Otros aspectos
grupos diferenciados: inerles ¡rr-rntables
raeAficulo 2 delaLey 4U1975,de 19 de noviembre,sobredesechos y residuossólidosurbanos;contenido

que igualmenteha sido recogidopor la legislaciónvalencianaen el artíct¡lo 1.2 de la l*y 611993- de 15 de
jrüio. reguladorade los residuos( BOE de 25 de agosto).
te Artículo 3.b).
rst ^4anualde contaminación ambi ent al ...op.cit,

¡Ag 121.
t52Metales,üdrio, restosde reparacionesdomiciliarias escoriasy cenizas.
,
1$ Restosde aümentos.
t* Pup"l" ca¡tór\ plásticos,maderas,gomaq cueros,textilesy varios.
83

ls5de los mismos,el

tenidosen cuentaen relacióncon estetipo de residuoses la densidad
ttu, tt' t5t - PCI - sü
gradode humedad su gfanulometría , Poder CaloríficoInterior ,
"l rtr
r5e, carbono/hidrógeno
composiciónquímica su capacidadde fermentación o la relación
16lexistente162.Factoreséstosesenciales a la hora de resolverel tratamientoconcretoque
cualquier
se les debe dar a un residuo sólido determinadoevitando de esta manera
incidenciatanto en el suelocomoen la atmósferao en el agua.
Por lo tanto, pafeceevidenteque a la hora de decidirsey elegir un sistemade

y
tratamientou otro tendremosque tener en cuenta,entreotros factores,las características
que son
composiciónde los residuosaunquedebemosde partir de la consideraciónde
que
varios los datos que influyen en el contenidode estosdesechossólidos, entre los
propiasde la población,- no seránigualeslos residuos
merecedestaca¡:las características
-,
enuna zonarural que en unazonaresidencialqueen una zonaindustrialo de servicios el
clima y la estacióndel año - seda la circunstanciade que los residuosrecogidosen verano
,.. Debido al caráctertan heterogéneode los diSintos componeilesde las basurasIa densidadde las mismas
que la densidades
puede variar dependiendode dlversos factores. Por re$á g€neral, se ha demost¡ado
de vida en el sentido de cada vez se utilizan más envasessin retorno'
inversamenteproporcional al nivel
ligeros y relativamentevoluminosos.
1s6La cantidadde aguacontenidaen las basurases el panámeFoque deterrrina el poder calorífico útil de las
siendolos factores
mismas.así comola-capacidadde tnnsformación biológica de las susanciasfermentables,
que inciden en la cantidadde aguapresenteen un desechou¡banotanto la procedencia.del residuo,como su
y climatología de la zona.
característica
óntenido de materialesorgániós, la forma en que sepresenta la
r57Apuntarla gnn dispenión de tamañosde partículasquepuederrpresenfarlos residuossólidosu¡banos'
t* Es de granutilidad a la hora de selecciona¡aquellosresiduosque con mayor idoneidadpuedeneliminarsea

travésde la incineración
t.t A parti, de estapropiedadse suelendetermina¡las materiasvolátiles, las cenizas,los lípidos, el carbonoy
el nitrbgeno,las próteitt"s,el fosforo, el potasio,el PH y el azufre'
t.o Las basurasdomiciüariascuandoson abandonadas . enlrannipi&mente en fermentación poduciendose
dosfenómenoscontrarios,en primer lugar hay ltna mineralización de la materiaorgitnica, que se descompone
en gascarbóni* y ..ooá*,'con proCúccid
'complejos qod de ácido nítico y ninatos y en segundolugar la formación
poño, miooorgáúsmos de coloidales comtnestos de macromoléculas organicasque constituyen
el humus.
tut Es un indice de ütal importanciaen los procesosde compostaje, e indica la capacidadmineralizadora
por
anual del nitrógeno. Se zueieutilizar estedaio como criterio de calidad del tatamiento de las basuras
fermentaciónmntrolada.
totManual de contaminación
ambiental..'op.cif,úg122.
84

presentanmayor contenidoen materiaorgánica,mientrasque los residuosproducidosen

fosilesy volátiles- y por último,
inviernocontienenmáscenizasy escoriasde combustibles
tendremosqueconsiderarel nivel de vida de la población"pareceque al aumentarel mismo
el consumoprovocael incrementoen la utilizaciónde envasesde plástico,aluminio,cartór¡
los residuosen contenidoenrestosvegetalesy grasastt3.
etc..disminuyendo
De lo anteriorse desprendeque el contenidode estosdesechospuedellegar a ser

por ello sellegó a englobarlos residuosen distintascategoríascon algun
muy heterogéneo
gradode homogeneidady así nos encontramoscon la recogidaen la propia ley reguladora
de los residuos.
4.3.3 RBSIDUOSPOR ACTTVIDADES AGRÍCOLAS
Las actividadesagrícolascomprendentodas aquellas accionesencaminadasa

obtenerbeneficiosdi¡ectoso indirectosdel medioagrarioy en esteempeñopuedengenerar
una problemáticaen torno al suelo ya que aportan distintos productosy sustancias
provocando conello la modificaciónde los horizontessuperiores del mismopor la práctica
14. Así, el problemade la contaminaciónpor actividadesagrícolasse
de los cultivos
ru5.
concretaesencialmente en el usode fertilizantes,plaguicidasy las aguasde riego
16Manual de contaminación.-.,op. cit.,pág. 126.
ts No vamosa trata¡ los residuosganaderosgue comoconsecuenciadel desarrollode la gnnaderíaintensivay

la rotura del binomio tierra-ganadoha dado lugar a la aparicióndel problemade la contaminaciónoriginada
por éstetipo de residuos. Ei paradójicover cómo lo que siemprese considerocomo un material fertilizante
lttti-"mente ligdo al ciclo de producciónagrícolaha pasadoa convertirse €n uno de los principalesfactores
de contaminacióode slelos e hidrica . De hecho,estosresiduosal llegu a la red hí&ica provocan graves
problemasde contaminacióq que son fiicilmente evitables si se üelen en los suelosen las cantidadesy
iot ur adecuadas,ya si se sobrepasan,puedeng€nerarfenómenosde mntaminacióntambién difusa por la
infiltación de sus componentestóúcos y su acumulaciónen las aguas sr¡bterráneas. En este senüdo, es
necesario reglamentar éstas explotaciones que incrementan su número & a&zas por encima de su
diqponibiüdad de tierras de Ébor y que no cuentan con unas instalaciones mínimas para albergar
temporalnente sus resíduos.Podemostomar como antecedenteel Decreto Foral del Gobierno de Navarra
13S71986 , de 24 dejulio , e,nel gue s€ establec€nlas condicionestécnicas,higiénico-sanita¡iasy ambienales
para la autorizaciónde e:iplotacionespecuarias.
85

generalizadaal uso
En cuantoalosfertilizanfes, existeactualmenteuna tendencia
utilizadosy parece
de los mismosen detrimentode los abonosorgánicostradicionalmente
el casode los nitratoslo que
serfrecuenteer abusoen el uso de ciertosfertilizantescomoes
a nivel comunitarioque
ha suscitadoque setomaránmedidasconcretas,comoveremos,
al derechointerno
regulansu utilizacióny empleoy que con posterioridadse incorporaron
español.Puesbien"el problemade estassustancias seplanteacuandoseaplicana partir de
las mismasy esaspartesno
ciertosnivelesen que seproduceuna falta de asimilizaciónde
hacía un acuífero con la
asimiladaso no incorporadaspuedenpor ejemplo penetrar
con los fosfatosal
consiguientealteraciónen !a calidadde susaguas-Algo similar ocufre
por las aguasde
ser aplicadosal sueloen excesoya que puedenllegar a ser arrastrados
y las masasde agUas
escorrentíasuperficialllegandoa apareceren las aguascorrientes en
superficiales.
No nos escapamos de la tendenciamundial,originadaen paísesdesarrollados,de

tuu'
a los como
agroquímicos insumos de producciónque deberíanser excluidos
considerar
Al tratar de los desechosprovocadospor la actividad agricola,laprácticade la agricultura
intensivava irremediablemente unida a la vtilizaciónde pesticidasya que se trata de un
Dentro de los
elementomuy utilizado a la hora de mejorarla producciónde las cosechas'
mismos destacaríamos el impacto que ha causadoen los suelos de nuestro país,
utilizado como
especialmenteen el País Vasco, el empleo del lindono, ampliamente
de animales'
insecticidaen una variadagamade aplicacionesque han incluido tratamiento
viviendas,personas, aguasy suelosparaagriculturay cuyo uso primordialen los últimos
ante una
añosha sido el tratamientode semillasagrícolas.Por lo tanto, nos encontramos
preocupaciónen los
sustanciacontaminantede origen antrópico que plantea especial
agraria", RevistaMapfre &guridad no

,o, nd,M.SEOANEZ; F.JRIIEDA Mp RUEDA "[¿ contaminación
26.1987.
t*De las cifras publicadaspor la Cr€neralAccounting Ofñce delos.E$ados Unidos en 1990 se desprendor
al año de 10'79 ( kgry
datosescalofriantesrelativosal consumode ptaguiciós. Así Japontiene un consumo
Latina O'22(KgN ha ) ' Oceanía0'
ha ). Europa l' 87 ( Kgrs/ha ). EstadosUnidoi t;Cl ¡fgry ha ) ;América -
Ed"CONAI\4A Comisión Nacional
20 (Kgrs/ha ) y Africa ( 0' 13Kgry ha ). nd, Perf iAírb¡rntot de Chite,
de Medio Ambiente-, Santiago,Chile, 1992,pág.
86

esta forma'
supuestosde vertido incontrolado directamenteal suelo, originando de
procesoscomo la
importantesfocos de contaminaciónque, posteriormente,debido a
a otras áreasl67'
lixiviacióru la volatización o la escorrentía,se extiendede forma difusa
28 focos de
Sólo en la comunidad Autónoma del País Vasco se han identificado
localizados'
contaminación de suelos repartidos por la geografia vizcaina Y,
fundamentalmente, en el entornodel emplazamientodondeoperaban empresascentradas
en la producciónde estepesticiday queen la actualidadhansidoclausuradas'
Comovemos,seha incrementado la utilizacióndeplaguicidasy el resultadoha sido
unaacumulaciónde estosproductossobreel sueloen cantidades elevadas,hastael 60% del

168.
totalutilizado
quepuede
A todo ello,tendríamosqueañadirlos elevadoslndicesde contaminación
lo que seve
provocarla utilización,con la finalidaddel riego,de aguasde calidaddudosa
y que conlleva
incrementadoen zonascon escasezde recursoshídricoscomo la nuestra
práctica,en
utilizar,en las mismas,cualquiercalidadde aguadisponiblepara riego' Esta
101 de la
muchoscasosdañinaparael suelo,seempleaa partir del desarrollodel artículo
el artículo
Ley de aguasttnrelativo alareutilizaciónde aguasdepuradasque secontieneen
deLey delPlanHidrológicoNacional.
43.1delAnteproyecto
4.3.4RESIDUOSDE ACTTVIDADESMINERAS
debidoa
Una de las actividadescon mayorriesgoambientales la actividadminera
de residuostóxicos.Cuandohablamos
su podermodificadordel paisajey a susdescargas
que seforman
de éstetipo de desechonosreferimosa aquellosmaterialesno aprovechables
167vid, LasAguas Subterráneasy tos Ptaguicidas,Colección.de lnformes sobre Aguas Subterráneas,

Madri4 1992'
Direcciónde eá¡¿r Subtemineasy beotécnicidel trnstinroTeorológico Geominero,
tutM. SEOAI.IE
z C ALvo, Ingenieri a...,op.cit., wg 564.
tosLey 29/1985,de 2 de agosto,de Agns-
87

gradode
en las extraccionesmineraso de canteras,cuyo volumen sueleser elevado,y cuyo
y por la
toxicidad o peligrosidadestarádeterminadopor el tipo de material extraído
r70'
cantidaddel mismocontenidaen los residuos
En los últimos tiempos, la actividad minera ha alcanzado su mayor auge pero

sobre
ello tuvo su contrapuntoambientaldebidoa las fuertesrepercusiones
evidentemente
el medioqueoriginanlas laboresmineras como consecuencia de los grandesmovimientos
de tierra, apilamientode residuoscontaminados,etc.De hecho,nos encontramosante una

de
actividad que generauna gran cantidadde residuoscuya procedenciavariará segúnsea
los materialesque se asientansobrelos yacimientosy que son extraídosen las laboresde
preparacióndel terrenopropiasde la mineríaa cielo abiertoo de las laboresde preparación
y
en la minería subterráneao por último de los rechazosde las plantasde tratamiento
del material.
concentración
fuera de los huecos

pero, va a serla acumulaciónde estosresiduosen escombreras
generadosen la explotaciónla que va a provocarproblemaso afeccionespaisajísticasy

erosivas,e igualmente,puedendar lugar a fenómenosde contaminaciónambiental,como
en el casode la mineríadel carbórqde materialesradioactivos,de menasde sulfuros,rt"t"
-
que al entraren contactocon el suelo- tambiéncon la atmósferay el agua puedendar
de acidez,toxicidady radioactividaddel mismo.
lugar a situaciones
No obstante,no van a ser sólo estosresiduossólidos mineros los que pueden

provocarun fenómenocont¿Lminadordel suelo,tambiénlos residuoslíquidosmineros
puedenserel origende éstasituación.Así, por ejemplo,en la mineríametálicalos efluentes
que éstagenerapuedenllevar grandescantidadesde metalespesados.Por otro lado, los
fenómenosde lixiviación de las escombrerasy las presasde residuospuedenllegar a
provocarla contaminacióndel sueloy consecuentemente Por
la de las aguassubterráneas.
r7' Manuol de contaminación..- , op.cit,fÉ8. 133.
vtuÑOz , Manual de Gestióndel Medio Ambiente,

t71R.ORTEGA DOMÍNGUEZ y L RODRIGTJFf,,
pág
FundaciónMapfre,Madri{ 1994, 174.
88

último, también las emisionesde partículas a la atmósfera,como consecuenciade

actividadesminerasy la posteriordeposiciónhúmedao secadel polvo generado,puededar
del suelol72.
lugara procesosseriosde contaminación
No nos parece,ante estepanorama,que se puedaabandonarel tratamientode los

residuosminerosresultandoimprescindibleun control de los mismospara evitar, en la
173.
del sueloy su entornonatural Así, en España"se
medidade lo posible,la contaminación
que palíanla
han llevadoa cabodistintosproyectosque contemplandiferentesactuaciones
contaminación de origenminero,adoptandomedidascorrectorastendentesa solucionarel
deterioroambient¿I,como el taponamientode desagües, la reducciónde aportesde aguaa
etc 174.
la mina,la retiradade residuosy el selladode escombreras,
4.3.5 RESIDUOSRADIACTIVOS
Se incluyen aquí algunosde los residuosmás peligros para la salud y el medio

de cabezamáscomplejosque tiene
ambientey su gestiónsuponeuno de los quebraderos
del
planteadoel hombre. Su origen es muy variado, produciéndosecomo consecuencia
manejode los compuestos radiactivosque sonutilizadosduranteel desarrollode diversas
actividades175,llegándosea considerarresiduosradiactivostanto a las fuentesradiactivas
r72,'id. lvlanual de contaminación.......,

op.cit, ¡Éry.B a.
tTtvid, T.
QLIINTANALOPEZ, La repercusiónde las actividadesmineras en el medio anbiente: su
tratamientojurídico, ed Montecorvo, Madrid 1993; y del mismo aulor "I-a alteración fisica del medio.
Moúmientos de tierrasy actiüdadesextactivas " , ertDerechodel Medio Ambientey Administración Local-
ed. Ciütas - Diputacióde Barcelona,Madri4 1996"pág5.199-226.
Ito Veáse VñAS BOSeUET y A.I.LOPEZFERNANDEZ, 'Corrección medioambiental de impactosde
,L.
origenmineroen la cuenca&l Odiel n, RevislaResiduos,no 3, mayo-jtrnio, 1994,Wg 67 a 72: Manual de
Restauraciónde Terrenosy EvaluacióndeImpactosAmbientalesenMinería, ITGE , Madrid. 1989.
lts Talescomola fabricacióny enriquecimientode comb'usiblenuclear, la expotación de reactoresnucle¿¡es
y su clausura,el tratamiento de combustiblesirradiados, las labores de extracción del uranio en minas
subterráneas y el tratamientode los mineralesradioactivos,los trabajosde investigacióncientíñco-
o c¿lnteras
técnica frroyectoscon fines miütares,la utiliaación específicade estosmaterialesradioactivosen procesos
industiales e incluso en supuestosde diagnósticosmédicosy tntamientos terapeúücos.
89

durante
quedejande tenerutilidad parael fin previstocomoa los materialescontaminados
176.
el usodedichasfuentes
Son definidos como " los materiales de desecho que presentantrazas de

radiactividu6 n r77y, como dijimos, setrata de uno de los residuosmáspeligrososparala
salud y el medio ambientelo que ha provocadoque su gestión representeuno de los
problemasde ca¡ácterambientalmás importantesque seplanteanhoy en díar78.
-
Seclasificanatendiendoa tres criteriosbásicos,su períodode semidesintegración
períodode tiempo necesa¡iopara que se reduzcaa la mitad el númerode átomosde un
determinadoradioisótopo-, por su actividad específica- número de desintegraciones
nuclearespor unidadde tiempo y por unidadde masa- y por la naturalezade la radiación
emitida - Alfa, Beta, Gammao RayosX - y segtrnestoscriteriosse distinguiránresiduos
de baja, mediay alta actividad,siendoestosúltimos los más peligrosospor el riesgo que
tt'.
comportan En Españala gestiónde estosresiduosesrealizadapor la EmpresaNacional
deResiduos Radiactivos,S.d - ENRESA- creadaen 1984180.
4.4.EFNCTOSDE LA CONTAMINACION DE LOS SUELOS
A pesar de que nos encontramosante un medio, como vimos al estudiar sus

conel airey el agua,en el queexisteunarelativafacilidadde transmisiónde sus
relaciones
a estosotros mediosy a pes¿rde que, en estossupuestos,seríael sueloel
contaminantes
en los efectosnocivos
indirectodel dañovamosa centrarnosexclusivamente
responsable
r76M anualde contatru

nación ..., op.cit, pág L36.
ttt SegúnlaI*y 251L964,de29de abril, reguladorade la energíanuclear,en su afículo 7.
r" wd,I. ALONSO Ñ¡nn¿" Los residuosradiactivos,MoPu, M¿dri4 1989.

lte R. ORTEGADOMINGUEZy I. RODRIGL¡EZMLÑOZ
,Manual de Gestión....,op.cit,pág 183.
tto Real Decreto 1522/1984,4 de julio. ,?d. ENRESA¡,Los ResiduosRadioactivos, UnidadesTemiíticas
Ambientales.Centrode hrblicacionesdel MOPU. Maüi4 1989.
90

que provoca la contaminacióndel suelotanto en el ser humanocomo en la fauna y la

vegetación.Todo ello sin olvidar, aunqueseacomo mera referencia,que a parte de los
enunciadospuedendarse otros efectosinducidospor un suelo contaminado,como su
pérdidadevalor económico,ya que supondrála desvalorizaciíndel mismo,derivadode las
limitaciones de usosque seimpongan.Tambiér¡la presenciade vertidosy acumulaciones
va a suponeruna pérdidaen la
de residuos,en lugaresno preparadosy acondicionados,
calidaddel paisaje.
en granmedidasobretodode
Resultaevidentequeestosefectosdañinosdependerán
de la mismay
su gradode toxicidady la concentración
cuál seala sustanciacontaminante,
por ello la amplia gamade sustancias existentesimplicaríala existenciade
contaminantes
un vasto abanico de afeccionestoxicológicas que apuntamospero cuyo estudio
no esobjetode estetrabajo.
evidentemente
4.4.I EN EL HOMBRE
no secomprendieron
Inicialmente, lasconsecuencias
ni tan siquierasereconocieron
de los residuosy de los desperdicios
de la contaminación, tecnológicasobre
de la sociedad
el medio ambientey la salud.Fueron precisosvarios años, e incluso décadas,para
de susefectoscrónicos,que en algunoscasos,no
comprobarlas distintasmanifestaciones
debidoal hechode quetodosest¿mos
eran,fácilmente,reconocibles a la acción
expuestos
ttt. Todo cambiocuandose desarrollaron
de una gran variedadde productosquímicos
la toxicologíao la químicaanalíticaqueposibilitaron
cienciastalescomola epidemiología,
de relaciones,previamente,ignoradas
el reconocimiento,por parte de los investigadores,
quimicostóxicos.
sobrelos efectosa largoplazodelos compuestos
ltl En relación con los riesgosde los químicos,presentesen el medio ambiente,sobrela saludhumana,Zid,
J.V. RODRICKS- Calcalated Risks- Toxicity and Humot Health Rislu of Chemical in our Environment,
CambridgeUniversityPress,1992.
91

De forma general,en el hombre,los efectosse restringena la ingestióno contacto

dérmicoque en algunoscasosha desembocado en intoxicacionespor metalespesadosy
182.Son muchosy
más, fácilmente,por compuestosorgánicosvolátiles o semivolátiles
variadoslos ejemplosque sepuedendar e¡ relacióna los dañosque sobrela saludhumana
puedenprovocarlas sustanciasque contaminanun suelo,como en el caso del abusode
ciertos fertilizantes,sobretodo los nitratos los cuales puedenllegar a concentrarseen
lt3.
algunasespeciescultivadas,con el consiguientepeligfo queestozupone
parece,6pmoveremosen posteriorescapítulos,que fue necesa¡ioque se desatarála
" crisisde los residuostóxicos " a partir de la catástrofede Love Chanelen EstadosUnidos
paraquela opiniónpúblicay la sociedadengeneraltomaráconcienciade las consecuencias
perjudicialesque sobrela saludhumanapodíantenerla exposicióna las sustanciastóxicas
químicas,que por diferentesmotivosse
y peligrosas.Resultabaevidenteque las sustancias
de su contaminaciórq
depositanen el sueloy soncausantes han generadouna largalista de
problemas,incluidasgravesconsecuenciasparala saludt*. Sio embargo,nos encontramos
con que, a diferenciade lo que podríapensarsetras estaafirmaciór¡ se ha mitificado la
producciónquímicacomo factor clave de progresoy se ha descuidadoel estudiode las
químicascon los seresvivos '
de las sust¿ncias
interacciones
Puesbier¡ a pesarde que es imposibleverificar, completamente,estosefectossí se

ha concluidoque existeuna relaciónincuestionableentrela exposicióna ciertassustancias
ln Las interelacionesexistentesentreel aguay el sueloy el consanteintercambiofisiológico entre los seres

üvos ¡,, por tanto el serhumano,y dicho medioambientesúre todo a travesdel aguaconstituyenel principal
factor dé riesgo de nr¡¡nerosasintoxicaciones. Vid, P. NAJERA "PerspectivaS¿nitaria".en AAW, E/
análisisintercfrsciplinarde la problemáticaambiental,Vol. I, ÉgF. 145 '175,ü- FundaciónUnivenidad
Empresa,Madri{ 1997.
ts Resultaincuestionableel daño que pued€llegar a provocaf rn¡ contaminaciónpor nitatos sobretodosi
tenemosen cuen6 qge éstosse reducenen el inlestino y pasana nitritos e incluso a nitrosaminas,prodtrctos
ambostóxicos, e iniluso estasultimas cancerígenas.En relación con estosdatos: lvl SEOANEZ CALVO.
Ingenieri a deI medio ambi ente...,op.cit, ¡Á95a9.
lsaEn estesentido.existerm buen númerode estudiosrelativosa las consecuencias de las sulancias tóxicas
sobrela saludy las enfermedades graves que se relacionancon las tóxicas.
sustancias Entre oüos, Vid, J.D
BRAIN; g. gÉCrc; AJ. WARREN V n Sfnrcl Variations in Surceptibilily to inhaled Pollutans:
Identijcation, Mechanisms and Policy Implications, EdJohns Hopkins Univenity Press, Baltimore, MD'
l9E8; L.J CASSARETT y J.DOULL lfas-¡, Toxicologt: TheBasic Scienceof Poison,¡¿¡4¿qffilen, New
York l" ed,1975.
92

que la ProPorcióntotal de
industrialesy determinadasenfermedadesgraves, a pesarde
tttqu" son consecuencia
de la contaminaciónambiental,continúa
enfermedades crónicas,
siendoobjetode in intensodebate.
gama de
No obstante,recientesestudioshan demostradoque existe una amplia
contaminantesambientales con capacidadparaalterarsistemasfisiológicosvitales,como el
e igualmente,se ha
sistemanervioso,el sistemaendocrinoy el sistemainmunológico,
llegadoa conoluirque estassustancias puedendañarel funcionamientode la competencia
18ó'
biológicaglobal,y ello en ausenciade signosmanifiestosde enfermedad
a
El creciente repertorio de efectos tóxicos que los científicos comrenzan
ttt la regulaciónde los
documentar parecequenosreclamaun enfoquemásconservadoren
acercade estosefectostóxicos,de
productosquímicos.Sin embargo,los condicionamientos
siendo
la forma en que afectanlas sustanciasa la salud de los sereshumanoscontinúan
t88'Por ejemplo,a
elementaleslo que nos puedeconducira situacionesde inseguridad
pesarde quelos efectostóxicosde los plaguicidassonligeramente mejorconocidosquelos
tt. Seha relacionado,por ejemplo,la leucemiacon el benceno,flue es.unode los componentesde la gasolina'
esuna consecuenciade la exposiciónal amianto'Pan nuís
v ,. ,*. que el mesotiüod4 ,r," ror*" de can€r, the toxic threat to health and the
información sobre el Uenceno,neáse: lvÍ LAPPb, Chemicatdeception:
amia¡rto.veáse: P. BRODEIIR' Outrageou.s
environment,sierraClub Books,SanFrancisco,1991,y sobreel para la
gd*, Ñir*t Yorh 1985.AmUoscitados en A MSCIL Riesgos ambientales
Misconduct,pantheon a la
con los riesgos inherentes
salud,una evaluación, dBakeru,Bilbao, lgg4,pág.8.Igulmenrc,.en¡elación
Éüñ,,"tioo of CadrriumEryosure from Contaminated Soil "'
exposiciónal cadmiot*r", B. BARLTROP, " 1986'
( eds contaminated soils,N4a¡tinusNühotr, Dordrecht'
en J.W. ASSINKy w'J. VAN DEN BRINK ),
págs.169-181.
1t6Estos datos se desprendende un esn¡diopresentadopor-científicos reunidos en 1991 en Wingspread'
(eds ), chemically Induced
wisconsi4 EE.uu, que fueron recogidospol T. COLBORN y C' CLEMENT
wildlife /human connection, Princenton Scientiñc
Aherations in sexaal and functioná a*áop ent: the
Publishing Co.,Princentor¡EE.UU, 1992.
toxicológicos ,
rn paravalorarlos efectosperjudicialessobreel hombrey los ecosistemasse tealiz'anens¿tyos '
considerablemente en los úlümos a¡ios. wd, !-Y TARAZONA LAFARGA
los cualessehan desarrottado
;;.-"y* if,i1ffióg.* la valoraciónde suelos", PonenciapresentadaalasllJornadas de Contaminación
"n
y D$uracidn de iuelos,FundaciónGómezhrdo , Madd{ Mayo' 1995'
ts Comoejemplode estedesconocimientode los posiblesefectos_de las sustanciasqrimicas, estáel hechode
ûno, sabía
qu, t *o, el ConsejoNacionalde Investigaciónde EE.W NRC ) intentóaveriguarcuántose
(
".r los posibles efecfostóxicos de más del 80% de los
realmentey no encontróinformación algunat""ñu de
50.000productosquímicosindusüialesQueseutiliza¡ en Estadosunidos.
93

información
del resto de productosquímicos industriales,no se dispone todavía de
suficiente para determinarlas consecuenciaspara la salud de más del 60Yo de los
r8e'
enEE'{fU
plaguicidasqueseutilizaq acfi¡almente,
pues bien, teniendoen cuentaesedesconocimiento generalizadoen relacióna los
efectosde numerosas industrialessobreel serhumanosí sesabeque,muchosde

sustancias
del
estoscomponentesde uso corriente,puedenllegar a entorpecerel funcionamiento
sistema inmunológico, trastornar el aparato endocrino y dariar las capacidades
reproductoras por lo que han llegado a estarprohibidasen algunospaíses,sin embargo
otrasde igual riesgosiguenutilizándose.De ahí, la importanciaque tiene el asegufiIruna
eficiente gestión de esas sustanciasquímicas, no sólo sobre las que se conoce
fehacientemente dañosassino, tambiér¡ sobre aquelloscomponentes
sus consecuencias
sobrelos que existeuna dudarazonableen relacióna susefectosen el ser humano.Só1oa
partir de un eftcazregulaciónpodremosasegur¿Irun desarrolloque aprovechelos efectos
beneficiososde estassustanciasy que techazasusenonnesriesgos.
4.4.2EN LA FAUNA Y LA VEGETACION
Los efectosde la contaminaciónde un suelose presentanclaramentevisiblesy de

reduciéndose
formadirectasobrela vegetación,induciendoa su degradación, el númerode
especiespresentesen ese lugar y provocandouna inevitableacumulaciónde sustancias

en lasPlantas.
contaminantes
por otro lado, absorbidosy acumuladosen la vegetaciór¡los contaminantesdel
suelopasana la faunaen dosismuy superioresa las que podríanhacerlopor ingestiónde
ttA. ltrSCIl Rieqgosambientalespara la salud- (Jna evaluación,EdBakeaz, Bilbao, L994, ¡Étg 13. En
relación con estacuestiór¡ se preveíaque para 1997 dúía estar finatizada la rer¡isión de los ingredientes
activos en los plaguicidasen ámpti-ieto de las enmiendaspesentadasen 1988 a la Federal Insecticide,
Fungicide and RodenticideAct .
94

tierra reo.Así, se ha demostradola interconexióndel ciclo ütal al describir en que medida

los residuosde DDT podianser localizadosen los calamaresde fondosmarinoso en los
pingüinosde la Antartidaler. Eústen multitud de compuestos
industrialesque se desplazan
en los tejidosde los peces,las aves,los mamiferos,stc.
a lasreservasde grasaalmacenada
Es un hecho,que esemismoplaguicida, el DDT, causóla disminucióndel grosorde los
de los huevosde las águilascalvasen EE.UU, lo que propició la muertede
cascarones
embrionesy una notabledisminuciónde la poblaciónde estasaveste e incluso, se han
le3.
llegadoa encontrarresiduosde PCB en la grasade los osospolaresdel Artico
4.5.LA IMPORTANCIADEL ESTABLECIMIENTODE CRITERIOS

O NIVELESSESEGURIDADPARACONTAMINANTESDEL SUELO
El primerpasoparavalorarun procesocontaminante
queafectaa un compartimento
del medio ambiente,ya sea suelo, agua, atmósfera,etc, siempreha sido el conseguir
de seguridadque nos permitandefinir el
disponerde unos criterios,niveleso estándares
presentesy que deberáur
caráctercontaminanteo no de los compuestos ser establecidosa
travésde las reglamentaciones En el casodel suelo,por ésteun medio
correspondientes.
reoManualde conlaminación
... , op.cit.,¡Ag. I95.
retmd. R.CAF*SON,Stent Spring,EdHoughton Mifflin Co., Boston,Massachusetts,1962.l¿s descripciones
contenidasen esta publicación provocíuon un rern¡eloen la opinión prblica estadounidenseal describir
las posiblesconsecuencias
detalladamente de los pestici¿las.
re A. lvflSCH.-...,op.cit,pág l l.Posteriormente,seha demostrado que el DDT inhibela producciónde calcio
en los ovarios de las aves,ptrovoc¿¡ndo el desanollo de huwos cuyas uáscaraseran demasiadofrigiles para
soponarsupeso.
re3 l¡formación sobre PCB suministmda por
J.W. HUISMAN, Director del Registro Internacional de
ProductosQuímicos PotenciaLnenteTóxicos, Programade las NacionesUnidas para el Medio Ambiente -
PNi.lMA -. 8 de enerode 1993:y por D P. RALL. anügrroDirector del National lnstitute of Environmental
Health Sciencesy fundadory antiguo director del National Toúcolog¡r Progranl inforrnaciónpersonal,15 de
octubrede 1993.Citadoen A MSCH ....,op.cit,Ég 10.
95

cuyo interés se ha demostradomuy reciente,se disponede muy poca informaciónacerca

de nivelesaceptablespara los compuestosy sustanciasque puedenestarpresentes.Por
ello, en la actualidadseestállevandoacabo,por partede muchospaíses,el establecimiento
del suelo.
o desarrollode criterioso nivelesde seguridadparacontaminantes
En estosmomentosesHolandael país másavatuadoen estetipo de esfuerzos,y las

que se estántomando allí estansirviendo de punto de partida para el
consideraciones
de normativasen otrospaíses,asíexisteuna normativaholandesaen la que
establecimiento
se exponen los estánda¡esde concentraciónde cont¿minantesdel suelo. En dicha
reglamentaciónse definen tres escalas de referencia en valores crecientes de
4 B y C, de acuerdooonuna seriede condicionescomoson:en el nivel d
contaminación,
nos encontramos con un valor indicativo,de referenciqconsiderándose que solamentepor
encimade él hay una contaminacióndemostrable; el nivel B, esun valor de evaluaciór¡de

forma que los contaminantesque se presentancon cifras superioresa él deben ser
para determinarlas posibilidadesde utilización del suelo;y
investigadoscuidadosamente
por último, el nivel C contemplavalorespor encimade los cualesel suelo debe ser
lea.
necesariamente saneado
relativasa
Sin embargo,en numerosasocasionesante la falta de reglamentaciones
estoscriteriosasí como debidoa la necesidadde tomar decisionesurgentes,algunosde
estoscriterios se han basadoen informaciónpreexistentereferenteal medio acuático,a
vegetales,o a cualquier otra información útit disponible y se han ido incorporando
progresivamentedatoscientíficos.Así, dadala recienteimportanciade Ia contaminación
del sueloy debido a la escasezde datossobretoxicidad para organismosespecíficosdel
suelo,seutilizó, y se sigueutilizandocon frecuenciaaquellosque eústen paraorganismos
acuáticos.
ttn Por ejemplo,en estastablasholandesasen las que se esüablecen

los estindareso criterios de seguridadque
sevan a exigir en relacióna los suelosseobservaque sediSingrrenentredistintoscompuestoscontamüuntes
como los metales,compuestosinorgánicos,compuestosaronráti@s,hidroca¡br¡rospolicíclicos, hidrocarburos
clorados.pesticidasy otros compuestosy dentro de cada r¡no de estos apartadosse üstinguen diferentes'
zustanciasa cada una de las cuales se otorgan los lalores mencionadosA B y C. AsL en los metales
encontramoselcadmioconunvalorAdel,Bde5yCde20oelplomoconunvalordeAde50.Bdel50y
C de 600.etc..Vi{ Manual de Contaminación Ambiental,..op.cit,Ég 80.
96

En el marco de la Unión Europea,nos encontr¿rmos con que se establecendos

criteriosfundamentales. En primer lugar, eúste una pautapara fijar criterios cuandoen
generalsedisponede pocainformacióf\ ya seaparaaguas,suelo,etc y esfijar un factor de
seguridad,de la mismaformaque esfijado por el Comitéde Expertosde Alto Nivel parala
Valoraciónde la Toxicidad y Ecotoxicidadde las Sustancias Químicas,parala valoración
del riesgomedioambiental prioritariosle5.F-nsegundolugar, se
de la lista de contaminantes
puedenutilizar criteriosque ya seutilizan en el casode valoraciónde productosquímicos
en general,esdecir,que sesiguenlos criteriosempleados parala clasificacióny valoración
del riesgoparael medioambiente,definidospor la Directiva TglS3llCF;Ey susposteriores

modificaciones.
4.6. TRATAMTENTO Y RECUPERACION DEL SUELO

CONTAMNADO
Nos vamos a referir en esteapartadoa todo el conjunto de actividadesy operaciones

ttu. punto
encaminadasa controlar, disminuir o eliminar los contaminantesy sus efectos El
de partida será identificar ese espacio contaminado para a partir de ello plantearse su
t"
recuperación y hasta que nivel se consideraconvenienterealizar la misma. Con esta
,estrid.M.J, MÚñOZ REOYO, " Valoracióny DiagnósticoEcotoxicológicode la Contaminación del Suelo",

ponenciapresentadaIl Jornadas sobre Contaminación y Depuración de Fundación
Suelos, Gómez Pardo,
en
itfa¿ti¿ \,iayo, 1995,basrindose una inforrnaciónde la Rev. Envi¡onmentalContamination Toúcology, no
137. 1994, pags.83-110.
1e6Vid,H. ROVERS, " Evaluaciónde riesgosen SuelosContaminados", Ponenciapresentadaen Jornadas
GobiernoVasco,Departamantode Economía, Planificacióny Medio Ambiente.
Sobre SuelosContaminado.s,
Vitoria - 1992.
ret En relación con el reciclajeo recuperaciónde los suelos,nd, T. CAIRNEY, TheRe-useof Contaminated
Land : A Handbookof RiskAssessment, ed. Wiley , 1995.Estaobrapresentaun estudiopormenorizado de la
que acontece a las llamadas ' ruinas industriales ' o sitios indusfiales abaldonadoscon varios
situación
gndos de contaminacióndel suelo y que pretendenser recuperadosy reciclados.Esto plantea numerosos
una
froblemas ya que la historia de estoszuelosen las antiguasciudades inó¡striales presentanusualmente

finalidad se realiza un estudio de viabilidad en el que, en función del estudio de

cwactenzación del lugar contaminadoy del análisisde riesgosque dicha contaminación
suponeseponderarán las distintasalternativasde tratamientoy suscosteseconómicos,a fin
re8'
de obtenerel diseñocorrectodel futuro plande recuperación
Por lo tanto, segúnlo descrito,no siemprese opta por la descontaminación de un
espacioya queen virtud de eseestudiode viabilidadsepuedellegar a la conclusiónde que

es convenientela no recuperacióndel mismo o simplementese planteala contencióno
No obstante,a pesarde que se
aislamientode la contaminaciónpero no su recuperación.
concluyala no recuperaciónde un suelo contaminadodeberq siemprey en todo caso,
quedarregistradala real localizacióndel mismopriraevitarposiblesproblemaspor un uso
ree.
inadecuadode dichoespacio
En relación con la opción de contencióno aislamiento de la contaminación

y la no recuperacióndel
comouna situaciónintermediaentrela recuperación
entendiéndola
suelodebemosconsiderarlacomo " un conjuntode medidascorrectorasde seguridadque
puedancontrolarla situaciónpresente,impidiendola progresiónde la contaminaciónen el
con est¿dispersiónde los contaminantese incluso
medioy mitigandoriesgosrelacionados
2m. Existen tres
en algunoscasosse adoptanmedidasque reducenla contaminación"
secuenciadiferenciadade actiüdadesy, por lo lanto, una variedadde usos de dicho sitio. En la actualidad
sólo el Reino.Unido, según se detalla en el texto, se ba dedicado a recicla¡ estos suelos contaminados
abandonados parapoderdesa¡rolla¡distintasacüvidadessobrelos mismos, dadala escÍ¡sezde las islas y por
que las prioridadesdel gobiernovan dirigidas a po&r ocupar dichos eqpaciosy darles un uso productivo.
Aunqueestelib'ro presenta'n¡ aproximacióna estesistemade reciclaje de sueloscontaminadosen el Reino
Unido basándoseen sr¡sorperiencias y regulaciones,suponeun importanteapofe a tener en cuentapara el
futu¡o desarrolloy recuperaciónde estos suelosafectados;C. CAÑEDGARGÜELLES, "Recuperaciónde
sueloscontaminados.",Tecnoambiente,no 50, mayo,1995,trigs. 13-15.;J. COLOMA BROTONS,"Limpieza
de zuelosy acuiferoscontaminados",Tecnoambiente,Íf 51,junio, 1995,págs.45-48.
ls Al proyeclarel saneamientode un suelocontaminado,seplanteandiferentesalternativas, cadauna de las
cualesengloba una o varias & las tecnologías & saneamientoexistentes,así como una serie de medidas
complementarias- oomo seríanprocedimientosde cont¡ol y medidade la contaminación ó¡rante las obras,
planes de segruidad e higiene, relaciones con las comunidades,etc.. - que es preciso defintr. Wd'
n,
M.A.MENENDEZ GARCIA , n Discusióny selecciónde altemativasde tratamiento Ponenciapresenladaa
IlJornadas de Contaminacióny Depuraciónde Suelos,FundaciónGómezFardo, Madri{ Mayo, 1992.
'eWd,R.MONTGOMERY,"ltrvestigaciónyConeccióndeSuelosContaminados",Rev.Tecnoambiente
no
15.marzo1992.
zÑManual de contaminación
ambiental...op.cil,¡Á9.295.

las
medidas concretas incluidas en esta línea, el aislamiento, la reducción de
y
volatilizacionesy la recogiday control de lixiviados, todas ellas tendentesa contener
de un determinadoespacio'
aislarla contaminación
por lo queserefrerealaRecaperación2qr,la elaboraciónde un plande saneamiento
deberá,en todo caso,fundamentarse en la normativaexistente,y en la calificaciónde los

pretende
usos del suelo, es decir en cual sea la utilidad última de ese espacioque se
descontaminar ya queno seráigualun plan de saneamiento de un suelocontaminadoal que
el
se le pretendedar un uso residencialque otro cuyo destino sea el uso agrícolao
industrial2o,.En todo el proceso deberátenersenecesariamegte presentela viabilidad
económicadel proyecto,esdecir, cualesseránlos costosde dicharecuperación.
En cuantoa lastécnic¿N y mecanismosexistentesen la actualidadpararecuperarun
suelocontaminadosesuelendividir en dosgrupos.Por un lado,los tratamientos in situ203,

sobreel propiotereno y por otro lado los
queimplicanla eliminaciónde los contaminantes
s ex situ, en los que se produce la movilización y traslado del suelo a
tratamiento
o confinación.
detratamiento
instalaciones
En relacióncon los tratamientosin situ decir que resultaevidenteel bajo impacto

ambientalproducidocon los mismos en relaciónal menoscon los que requierenla
igualmentecomo
movilizaciól y el trasladodel suelo de un lugar a otro, presentándose
sistemascompetitivos,desde el punto de vista económico, ya que los costos
presumiblemente, en estoscasos,no serántan elevadoscomoen lastécnicasex situ ya que
setrata de instalarel equipoadecuadoen el espaciocontaminadoy no incluir el transporte
resultandosu aplicaciónmenosdificultosaque en
del sueloafectadopor la contaminación,
2orWd, S. VIEGAND, " ProblemáticaGeneralde los Suelos Contaminado.Tecnicasde Recuperación",

Jornadas sobre Suelos Contaminados, Gobierno Vasco, Octubre 1992; E- DE MGUEL GARCIAT
',Recuperación y depuracióndesaelos,ITcE, Madri4 1995,págs.287-304'
de zuelos" enConlaminación
2@En relacióncon los peligrosasociadosa la recuperaciónde los suelos,mdD. BARRY u llazards in Land
Recycling", en G. ruÉfrANC (d), RecyclingDeleüctLotd,'f\ontasTelfon4 l,ondoru1991,págs.169-181.
,ot Wd, R. SIMS, ContaminatedSudace Soilsin-place TreatmentTechniques.ed-NoyesPublications,New
. 1986.
Jerse-v
99

se planteanen relacióncon la
los otros casos.No obstante,pareceque los inconvenientes
puedeser controladoel procesode
incertidumbresobresus resultadosrealesya que no
en fase de experimentación'siendo
tratamiento,ademásen la actualidadse encuentran
técnicas se encuentrala
escasasu implantación comercial. Entre las mencionadas
químic4 la estabilización
Biodegradaciónin situ, la vitrificaciór¡ la degradación
20o'
/solidificación,el lavadodel sueloy la aireacióndel suelo
anteriormente
En cuantoa los tratamientosex situ a pesaf de los inconvenientes
en su desarollo y transportedel
apuntadoscomo los elevadoscostes,la mayor dificultad
rectividad'en
pafecequenos encontramos ante en
técnicas las quesedestacazu e
suelo,etc
y se optimiza el procesode
cuanto que el suelo contaminadoes fisicamenteeliminado
el
tratamientoal homogeneizarse el zuelotras su excavación.Ademásse puedecontrolar
como el clima' la
proceso e incluso actuar con independenciade factores externos
económicolo que limita la
hidrología, etc205.Su principal inconvenientees de tipo
suelensubdividir en dos
posibilidadde tratamientode grandesvolúmenesdel suelo' Se
pafa su tratamiento'o queel
grandesgrupossegúnel sueloseatrasladadoa una instalación
restituyéndose inmediatamente
tratamientose desarrollea medidaque se excavael suelo
encuentranlos tratamientos
tras su recuperación.Entre los distintastécnicasex situ se
o
químicos,la degradación biológica o compostaje,la destruccióntérmic4 la extracción
de seguridad'
lavadodel sueloy los depósitos
zrn l¡id, T.T KOZLOWSKI- ' Soil aeration, compacting and hooding ", en T'-T KOZLOWSKY; P'J'
KRAI{E& S.G. pALLARDy, The Physi¿"St"á-}ilibó of Woody Plants,Academichess, SanDiego'
1991.
2É^úanualde contaminaciónambiental"'op'cit, pig 301'
100

CAPITULO SEGUNDO
EL SISTEMA NORTEAMERICANO
CREADO POR LA CERCL/I
l. Introducción.2. Breve referenciahistórica : De Love Channelal

Superfund 3. Aproximación legislativa. 4. Críticas y desafíosdel
Superfund 5. Programas estatales del Superfund. 6. Otras
reglamentacionesrelacionadascon la protección del suelo en el
sistemanorteamericano.
101

1.NTRODUCCION
de los EstadosUnidos ha dejadouna larga secuelade daños

La industrializ.acion
jurídico por un conjunto
ambientalesque estálrsiendoabordadosdesdeel punto de vista
novedosoy flexible de normase institucionesjurídicasque se diferenciansustantivamente
estudio
de los instrumentoslegalesutilizados por los paísesde tradición románica.Este
pormenorizadode la legislaciónnorteamericana, se presentabajo la necesidadde analizar
de
su sistemadada la enoÍne importanciaque éstetiene en materia de contaminación
suelos,asumiendoque en muchasocasiones,como veremos,ha sido tomado como baSe
en la materia'
adoptadas
jurídica y ejemplonormativode otrasreglamentaciones
El sistemade protecciónde los suelosestáconfiguradopor numerosasdisposiciones

que
tantoa nivel federalcomoestatal.Entre estanormativadestacanlas leyesmarcoo actas
regulanlos residuospeligrososindustrialesy domésticos26.En ese sentido,la Resource
207,más comúnmenteconocidacomo RCRA¡ juega un
Conservationand RecoveryAct
papelfundamentalen el sistemaque ahorapresentamos y más adelanteseráobjeto de un
breveestudio.En efecto,lasnormasquecomola mencionada reglamentande formaamplia
y rigurosa la producción,transporte,utilización y desechode los residuos actual o

cumplerqa travésde la prevención,una misión indispensable
peligrosos2oE
potencialmente
en materia de resid¡os tóxicos es interesanteel análisisrealizado

en. ,N.ION: in The I-aw: Toxic WasteLitigtion", Harard Low Rwiew, mayo 1986' pígs'
,,Developments
1459- 1661.
2otEs la principal nonna queregulael manejoy depósitodeResiduo¡Peligrosos.Fu9 afrobaf en 1976como
a estanorma:
enmiendadel ácta qrr" *ád"b" los residuoi sólidos.En 1984,se adoptóla principal enmienda
correctivas y el
HSWA - HazardousSotla WasteAmendments-, ésta incluye, entre otras cosas,acciones
peligrosas. El tratamiento de la
establecimientode la tecnología mínirna para el desechode sustancias
En 1980, se dictó el acta que
disposiciónde los depós¡tossubterraneostanrbién son tratadosen la HSWA
sus sucesivas
,.gulu lo5 aceitesusa¿osy su reciclaje - Used Al Recycling Ach, es¡zsregulacionesoon
enmiendasesuinincorporadosen la Sección 3014 de la RCRA'
tot Sehan hechonumerososestudiospor los Organismosde SaludPública sobrelos efectosen la saludde los
;pequeño pero estadisticamentesigriñcativo aumenton de
residuos y que muestran, por ejemplo, un
próximos a un lugar
malformaciones congénitas-para- aquellos *"itnieoto. de personas que viven
Edit MacGraw
contaminado.En estesentido,-RV.fólLUru, Prolecting PubliZ Health and the Erwironment,
Hill, 1994,¡Ágs 4M - 497.
102

sitios
para los sistemasque como el Superfundse encargande la repcnaciónde los
contaminados.
Las instituciones y normas de restauración encuentran en la comprehensive

2oe,universalmenteconocida
Environmental Response,Compensationand Liability Act
comola GERCLAo Superfund,sumafcojurídico fundamental. La IERCLA es el actaque
y de compensaciones previstospara llevar
reglamentael sistemade responsabilidades
de suelos.Como zu propio nombre indicaes una
adelanteun procesode descontaminación
normacomprensivay federaldel sistemade respons¿rbilidad.
Debidoal altísimocostode descontaminar los lugaresafectados"o y ,la primordial

esta
incidenciade la industria química norteamericana'la más importantedel mundo,
problemáticaesun asuntocon incidenciaeconómicacrucial.Seestimaque estaindustriaes
e del 48yodel total de los residuospeligrososque cadaalio se vierten sobreel
responsabl
entorno211.El total de estosdan una media de una toneladamétrica anual de residuos
peligrosospor personaen los EstadosUnidos.Por otro lado, los costosde recuperarla
tierra contaminadahasta que se consiga volver a su estado original también son
2or42U.SS960letseq., 1980.Setrataderuranonna&,ongenFederal,noobstante.enlosdistinlosEstados
contaminados.
nofeamericanosseba áésanolladouna importantelabor normativarelacionadacon los suelos
En diciembre.de 1993, cuarentay ocho Estados tenía¡r programas efatutarios relativos a los residuos
una completa normativa y otros lo han hecho de forma parcial con
peligrosos.Algunos de ellos han dictado
ieyei reguladoor ¿etmanejo de los residuos o el control de la contaminación acuática'
que
I-ós psü¿os que han dictadonorrnasdel Superñrndpuedendividine en tres calegorías:Primero,aquellos
y un tercer grupo
tienennormascon un alcancesimilar a la norrnafederal,otros con un alcancem.ísreducido
estatalesincltryen
con una legislaciónmás ampliay muchasvecesmás rigurosaque la federal.Esos modelos
de reutilización de
novedosoisistemasde incenrivoi. diversasformas de nigociación, innovadoresfogarnas
que pueden ser muy útites para el Congreso y la EPA en
la tierra e iniciaüvasde privatizaciónde la limpieza
su continuoesfr¡er¿opor perfeccionarel sistemadel Superfund'
Valueof SuperfundClearruPs:Evidencefrom
"to Vid, S. GLJPTA G.V HOUTVEN y M.L CROPPER,The
U.S Dwironmental protection Agenqt ed-World
Decisions, Bank Environment Departnent Pollution and
Enúronmental Economics División and Policy Rese¿rchDepartment, Environment' Infrastructu¡e, and
AgricultureDiüsion, WashingtonD.C, 1994.
2rrvid,C. TROST,Elementsof Risk:TheChemicalIndustryand lts Threatto America,EdNew York Times
Book New yorh 19g4. Wg.'4i. SiguiendoIa misma líneaen materiadel e"studiodel impactode la industria
química en el entonó'vía, A Sl{ERIvfAN y S.J. S}IERMAN, Chemistry and Aur Changing World,
Ed.EnglewoodCliffs, PrenticeHall N.J, 1983.
103

abismales2lt.Las estimacionesde los costostotalesdifierendependiendo de la cantidadde

Agency o
lugaresque seráncalificadoscomo prioritarios.La EnvironmentalProtection
será
EpA 2r3,la Agenciade ProtecciónAmbientalFederal, estimaque para el año 2000
dosmil sitiosy que el costototal de esetrabajoascenderá a unos
necesariodescontaminar
no son tan
cien mil millones de dóla¡es.Otras agenciascomo la de EstadísticasFederal
conservadorasy cuadriplicanla anterior estimaciónfundamentalmentebasadosen la
como
convicción de que serán mucho más los sitios que deberán ser calificados
prioritarios2ra
2t5
Es importantedestacar,que el petróleo y susderivadoshan sido excluidosde la
peligrosasy que por lo tantono se sometena la normativaprevista
definiciónde sustancias
por la CERCLA. Esto no afecta a aquellos subproductosque o(presamentehan sido
incluidos en el listado de peligrosidad.Tambiénse incluye al petróleo y sus derivados
cuandose encuentrenen combinacióncon sustanciaspeligrosas.Lo anterior no ha sido
obstáculoparaqueun impuestoespecialal petróleoseauna de las fuentesimportantesque
constituyenel Superfund.
El principal objeto de estudio de este trabajo es el novedoso sistema de

Para una
civil creadopara enfrentarlos procesosde descontaminación.
responsabilidad
mejor comprensiónde estas modalidadesjurídicas hemos presentado,sintéticamente,
cuálesson los principiosque inspirana estecuerpolegal. Tanto el principio de que quien
z,zvid, J.A HIRD, Superfund:The political economyof environmentalRisk, Edit. The John's Hopkins
UniversityPress,Baltimore,1994,pig4'
2rr yu EpA fue creada en 1970 con la finalidad esencialde dar cabida a traves de ella a rma política
emmentemente protectoray reparadoradel medio ambiente.En relación oon suscometidospincipales vease
Guidelo EnvironmentalIssues,Edit.EPA Washington'1995.
,rn4d, J.M. GABA ,,Tax Deduction of h¡z¿¡{sus waste cleanup cos8: fl;armonizing federal tax and
enüronmentalpolicies", Hartard EnvironmentalLaw Review,Vol.20,no 1, 1996,pp.9.64.
2rs
Es1¿esconocida 6¡¡moPetroleumExclusion,bajo estadenominaciónseincluyenlos aceites,la lasolin4 el
crudoy el gasnatural Esto quieredecir quelos vertidos del petóleo no estánreguladospor las previsionesde
ta CpfuCLA sin embargo,'ciefos suUproOuctos o desechosdel petóleo que hayan sido_específicamente
calificadoscomopeligroói p"¿t¿r, ser rlguhdos por la CERCLA También,en el suprestode que el petróleo
estuviera mezcháo coo otr". susanciaJpeügroias, igualmente, podná ser juridicamente regulado por la
CERCLA
104

pilares del
contaminapagacomo el de la prevencióno principio preventivoson también
esquemareguladordel restodelos paísesdesarrollados.
por dañoambientalen materiade

Del análisisde la regulaciónde la responsabilidad
contaminaciónde suelosen EstadosUnidos destacaremos la retroactividada la que está
un lugar
sometidacon lo que se hace responsablesa los antigUospropietarios de
lo que'
contaminado.También,haremosmencióna la severidadde las penasimpuestas
solida¡iaentretodoslos contaminadores,
unido al hechode tratarsede una responsabilidad
ponende manifiestoel rigurososistemacreadopor la CERCLA.
por
Indicaremosqué alternativasde defensatieneuna partequeha sido demandada
el Estadoo por otraspartesresponsablesparaque contribuyamonetariamente en los costos
de descontaminación.Centraremosnuestra atención en las nuevas disposiciones

a atenuarla
introducidaspor la última reformade 7994en particularen aquellasdestinadas
responsabilidaddel compradorde buenafe. De estamaner4 sepretenderevertiruno de los
al ser tan altos
efectosnegativosque produjoestedraconianosistemade responsabilidad:
los montos que eventualmentedebía desembolsarun adquirentede un sitio industrial
y
llegandoinclusoa dejar abandonados
contaminado,su demandase redujo notablemente
sin ningúninteréscomercialtierrasque por su ubicaciónurbanaeranmuy valiosas.Estos
"sl/losmarrones"-
sonlos denominados
por otro lado,presentamos las principalescríticasque ha recibidola

resumidamente
CERCLA y por lo tanto el Superfundy la forma en que éstasse han incorporadoen forma
de enmienda"haciendouna referenciaespeciala lo que en nuestra opinión son los
principalesdesafiosa que deberáenfrentarseestesistemajurídico. Por último, haremosun
breveanálisisde algunosprogfamasestatalesdel Superfundy concluimoscon un sintético
repasoa la legislacióncomplementaria en éste sistem4 tanto a la R'C'R'A como al
tratamientode aguasresidualesy lodos de depurador4así como otros Estatutosfederales
del suelo.
queafectar¡deunau otramanera,a la contaminación
105

2. BREVE REFERENCIAHISTORICA: Drc LOW CHANEL

AL SUPERFUND
En la décadade los setenta"la tragediade Love Chanelsobresaltóa la sociedad

norteamericanatras conocerlas devastadoras de la mala administraciónde
consecuencias
los residuos tóxicos y peligrosos.Era el comienzo de un nuevo tipo de desastre
hastaentoncesenEstadosUnidos.
desconocido
vertió veintidos mil toneladasde

En los años cuarentauna industria química216
de su fábricacon másde doscientoscomponentes
residuosprocedentes químicosdiferentes
irónicamentellamadoLove Chanel, en las Cataratasdel Niagara.
en un canalabandonado,
En 1953,la compañíacubrió el lugar con una capavegetalde tierra mantillosasiguiendo
las reglasconvencionalesde aquelmomento.Esteprocedimientofue uno de tantosque se
produjerona lo largoy anchode EstadosUnidos.Sellenabael hoyo o ba¡rancocon basura
domésticao industrial,se cubría, se allanabay se construíasobre ella" todo ello como
consecuenciade la expansiónde la ciudadesy pueblos que empezabana prospeftIr,
rápidamente,inmersosen el desarrollo norteamericanoposterior a la segundaguelra
mundial2l?.Con posterioridadla industriatransfirióla propiedad,se construyóuna escuela
sobre el viejo canal, y en el terreno abandonadoa lo largo del canal se construyeron
viviendasunifamiliarescuyosjardineseranlimítrofescon lo que habíasido el lugar donde
serealizaronlos vertidos.
2t6Denominada" Hooker Chemical Company" se creó en 1906por Elon Huntington Hoocker, como una
pequeñaindustriaquimica especializadaen ta ptoCucciónde sosacaústica Hacia 1940la compañíaproducia
.toio I' diyersosproductosrelacionados,con unasventasanualesde veinte millg¡ss de dólares.La compañía
fue ad'quiridapoi armana Hammer's OccidenfalPetroleumen 1968y aproximadamente, en 1978,susventas
alcanzaronloi mit setecientosmillones de dólares. lá industria química Hoocker representabala clásica
historia de éúto empresarial norteamericano,creciendocontinuamentey proporcionandoempleo y flujo
financieroal norestey medianooestede EE.W.
zr1vid, D. MAZMAMAN y D. MORELL, BeyondSuperfailure.
America'sToics Policyfor the 1990's,eüL.
Wesn'iewPress,Colorado,1992,¡Á93.
106

Hacia mediadosde los añossetentael problemase hizo patentecuando,en 1976,

de EstadosUnidosy Canadáresponsables
unacomisiónmixta integradapor representantes
tóxicasen los peces
de las buenascondicionesde los GrandesL4gos detectaronsustancias
del lago Ontario.El Departamentode Conservacióndel Medio Ambiente del Estadode
NuevaYorh realizóun estudioy concluyóque Love Chanelera el mayor responsablede la
existenciade esas sustanciastóxicas2l8." La parte oscura de las industriasquímicas
comenzaba a mostrarse n2re - Pero el desastre se hizo eüdente cuando, tras un
químicosaparecieronen los sótanosde
del río Niagara,los componentes
desbordamiento
cercade doscientos
construidasen el lugar. Seidentificaron,eventualmente,
las residencias
la dioxinay el Departamento
químicospeligrososentrelos queseencontraba
componentes
de Saluddel Estadode NuevaYorh alertóa los vecinosp¿Iraprocedera realizarestudios
con la finalidadde valora¡los darlosa la saludy al medioambientepor la exposicióna los
residuostóxicosen sushogaresy jardines.El lugar fue calificadogomozona de peligro y
parala saludpública220.
emergencia
El Presidente Carter declaró Love Chanel como zona catastrófica y al final de la

década la administración norteamericana se había gastado cerca de ciento cincuenta
millones de dólares en la limpieza y recuperación del lugar, movilizando a setecientas
familias22l.
ztE A. GORDON LEVINE, Love Canal: kience, Politics, and People,l,exingfon, ¡¿q Edit. Lexington
Books- 1982;incorporatoda la controvenia que surgióen relacióncon estesuceso.
"tvid, M. BROWN, Lüng ll¡aste: The Poisoning of America by Toxic Chemicals,Edit. PantheonBools.
New York 19E0,pág23.
'20vid, R.P.
WHELAND, n Love Canal: Pubtic Health Time Bomb ", informe especialpeparado por la
oñcina de saludpública del departamenlode saluddel Estadode NuevaYork. Fue conocidocomo el informe
Wheland-Pub. Office of Public He¿ltb-Albany, NY. 1978.Con posterioridadserealizó un estudiopor Dante
Picciano, de la CorporaciónBiogenética,para Ia Oñcin¿ de Investigacióny Desarrollo de la EPd Mayo,
1988. Vid, A MAZUR, ' Putting Radon and I¡ve Canal on the Public Agenda " en R COUCH y J.S
KROLL-SMITH ( Eds ), CommunitiesAt Risk: Collective Responsesto TechnologicalHazards, EdPeter
Lang NewYork 1991,págs.183-20a.
n.
"t "PublicPapersof üe President Administ¡ationof Jimmy Carter,1980,17dejufio. pág 1353.
107

A pesarde que fue el inicio del cambio,no fue el único desastre.Se conocieron
muchosotros sucesossimilarescomo el de "TimesBeach",Missouri,22z en 1982dondese
descubrióuna masiva contaminaciónpor dioxina o el de "Valley of the drums",

dondeseprodujounaimportantefiltración en los depósitosde residuostóxicos
Kentucky223
y peligrososconvirtiéndoseesaparte del Estadode Kentucky en una de los lugaresmás
de los EstadosUnidos,
contaminados
Igualmente,Love Chanel se convirtió en el símbolo de los problemaslegales,

médicos, científicos y políticos generadospor los residuos tóxicos y peligrosos.
Legalmente, se presentaban cuestiones relacionadas fundamentalmente con la
los dañosy la relacióncausal.Las cuestionesmédicasno eran menos
responsabilidad,
importantesya que se planteóuna ar¡ténticacrisis cuandose descubrióque los residuos
químicos,incluyendola temidadioúna, habíanestadoen contactocon los residentes22asin
Por otro lado, la experienciade
conocercon seguridadcualespodíanserlas consecuencias.
Love Chanelsupusoun nuevoreto parala cienciaque seencontróantela necesidadde dar
generadas
nuevosaportesparaevitary paliar estascatástrofesambientales por los residuos
peligrosos2".Pot último, políticamentelos gobernantesdebíandecidir que hacercon la
222vid,ICE PORTNEY, Controversialissuesin erwironmentalpolicy, Edit- SagePublications,California-

1992,pág.132.Ele,suceso supl¡soun serio revéspara la EPA ya que a partir de un informe realizadopor el
Organismode Control de Enfermedades- CDC- Center For DiseaseControl-,dependiente de la EPA el
'
gOieroo ordenóla evacuacióndelos 2.232residentesde Times Beach" ya que seconcluyóque la ingestión
de cualquiersustrnciaque twiera una pequeíraproporciónde Doxina podía provocar gravesamenazaspa.ra
la salud. En dicha zona, se habia producido una contaminaciónde éste tipo determinandolos primeros
informes que existían niveles superioresa los m¿iximospermitidos. Poco despuésde haber comenzadola
demoüciónde los ediñcios, y de haber firmado un contrato ds descontaminaciónde sueloscon S¡mtex,la
empres¿¡responsable,el mismo CDC reconocióque los informes habíantenido fallos metodológicosy que la
contaminaciónencontradano requeríamedidastan dnísticascomo las iniciadas. Sin embargo,para witar el
desprestigiopolítico que esto significabala compañíatuvo gue continuar con su plan de descontaminación
acordadoprwiamente.
223lzid, P. STEIDLMEW, The Corporation ethics and the etwironmental,Fjit. Quorum bools, 1990,
pas39.
224vid, J.L BAST; P.J. HILL; RC. RltE, fuo-Sanity.A commonsenseguide to environmentalism,
EüL.
MadisonBooks,Marylan4 1996,fi1'.164.
'2s En estesentido.un aportesustantivosobrelos límites de la ciencialo encontramos en AG. LEVINE
proof ', Natural Resources& E¡wironmenl,Volumen 2. número 2.
."I¡ve Canal and the limits of scientific
1986.pá9.2r.
108

que setomarándecisionesparaun futuro

seesperaba
comunidadafectaday evidentemente
226.
u 227a partir de la cual la

Love Chanelfue, sin dud4 la " bomba de relojena
por
sociedadnorteamericana se convencióde la necesidadde adoptarmedidasagresivas
inmediata'dos
parte del gobiernopara abordarestetipo de problemas'Como respuesta
grupo de trabajo de |a EPA
mesesdespuésde sali¡ a la opinión pública la tragedia"un
realízounborradorsimilara la posteriorlegislaciónaprobada22s'
procesolegislativo
El furor causadopor Love chanel desembocóen un importante
Carter'ratificó y
que finalizó el 31 de diciembrede 1980,cuandoel entoncesPresidente
aprobóla CERCLA22e'
3. APROXIMACIONLEGISLATTVA
COMPENSATION
3.1 LA COMPREHENSTW ENWRONMENTAL, RESPONSE'
AND LIABILITY ACT - CERCLA - Y SUSEI\IMIEI\IDAS
de Love
En respuestaa esta crecientepreocupación,desatadatras el desastre
estoslugaresse aprobóen 1980laComprehensive
Chanel,porlos riesgosquerepresentan
EnvironmentalResponse, Compensation and Liability Act - CERCLA- que incorporóel
- estos sitios
programaSuperfund- en adelanteCERCLA o Superfund para limpiar
de
contaminados.Esteprogramaes administradopor la Agenciade ProtecciónAmbiental
226v.id.Rc MITCHELL, ,, pubüc OpinionandEnvironmentalPottics in the 1970sy 1980s" en N'J VIG y

*.É tai;;i-r*lár; in the 1980s: Reagan'sNewAgenda, E¿cQ Press' Washingfon
ronmentat-Policy
D.C, 1934.pags.51-60.
227Este término ,Ticking Time Bombn, llegó a ser generalizadoe¡tre los periodistasy la sociedaden su
conjunto que calificabael zucesocomouna auténticabombade relojería.
lztv,id,M.K. LA}.lDy, tvlJ. RoBERTS, S.R THOMAS, TheErwironmentalProtectionAgency-Asking the
New yorh 1994,pág '133-
v,rong questionsfrom l,tixonto Clinton, Edit.O:dordUniversityhess,
22eCongressional
Quaferly Almanac,1980,píg.584-
109

locales
-, con los gobiernosestatales'autoridades
los EstadosUnidos- EPA en cooperación
230'
y municipalesy tribusindígenas
and
jurídico de la CERCLA fue la RCRA ' Reswrce Conservation
El antecedente
y aprobadae¡1976 destinadaa regular
RecoveryAct -queesuna noÍna de orden control
losresiduospeligrosos,domiciliarios,losdepósitossubterráneosylosaceitesusados.Sin
inminencia de los ambientales
desastres descritospuso de manifiesto la
embargo, la
los nuevos desafios'Una de las
incapacidadde este instrumentolegal para solucionar
solucionadascon la cERcLA se referíaa
carenciasmásimportantesque pretendieronser
laimposibilidaddellevaradelanteprocesosdelimpiezadelaszonasafectadas
erafi desconocidaso no podían ser
particularmentecuando las partes responsables
el trabajode limpieza'Esto era debidoa
sometidasa la justicia o cuandono podían pagar
esteefectoya que la RCRA tenía una
que no existíaningún fondo especialdestinadoa
misióneminentemente reguladoray no reparadora'
responsabilidadesmás estricta -
con la cERcLA se estableceun sistemade
solidaria-, ademásde un sistemade sanciones
objetivay responsabilidad
responsabilidad
ciudadanaque otorgamásgarantías
realmentepersuasivo,Y uo mecanismode participación
afectadas'
a las comunidades
de la
,ro El GobiernoFederal ejerce su función de tutor del Patrimonio ambiefigl e igualmentelrotector The
' Iwill build mv house with sticks:
propiedad privada. e.i ió ,"*e", M.- STI:Ai;;-xóióeSn
.t*a**t may6. bazafdousto ptitat" propetty "' Haraard
Splinteringof propertyi"tlt"rt inAo the frfth
vol.20, n?, 1gg6.il;t""ió" *o'"t poo"t de rasTriLus hdígenas en el Derecho
EnvironmentatLaw Review, al caso
.i análisis üti'a¿o por JORDAIIO FRAGA
nofeamericano es rnteresani. ,.f.¡rr", tig*"t¿" medio anrbiente - desarrono en 'na
un conflicto
Brendarev confederated rribes en el que ," áoial*ut permisos del
, en el seno de una reservay solicitaron
Reservalndia. [,os d€mandantesposeían*tt"*t yakima. las zoning
Dichas soricitudeseran acordescon
Departamentode punámiento del condado áe dejunio
g"la Tribu' En estaSentenciade 29
ordinancesdelCondado,perocontrariu ^W ";;g ";ü;i*i; el uso de los derechos de
de 19g9.la Corte SupeJ, mó Ia autorida¿& i"t Tn:busIndias para festringif ordinances en
"n de la Tribtl ' a travésde las zoniry
propiedadpefenecientesa indiüduos queno .*o tni"tt' JORDA¡¡o FRAGA "Medio
u r. Ñu.ln g*",ur ",'wd' J'
aquellasareasde la Reserva "n nofteamericano"'kilU' No 264'
"",,a¿u, O"r""to-Ambiental
ambiente versus Desarrollo: Experiencias "n "i
octubre-diciembre, 1994,Pág-75l'
110

cuantitativos'de
Sin embargo,como hemosdicho, el principal aporte,en términos
Trust Fund o Superfund'
la GERCLA fue la creación delHazardoussubstancesResponse
y su dotacióninicial era
Este fondo fue creadopfirapagafla restauraciónde estoslugares'
por impuestosdel
de mil seiscientosmillones de dólaresfinanciadosfundamentalmente
en casosmuy
petróleoy cuarentay dos productosquímicos.El fondo solo debíaserusado
no puedanseridentificadas23r'
definidosy siemprequelas partesresponsables
discusión
Este cuerpo legal fue aprobado en 1980 despuésde una amplia
embargo, el
parlamentariaque contó con la oposición del partido republicano' Sin
los trámites
PresidenteJimmy Carterse sobrepusoa los embatespolíticos, apresurando
antesde
legislativosde manerade poder ver aprobadaesta nuevainstitución ambiental
finalizarsu mandato232.
En las discusionespreviasdel nuevotexto normativola EPA tuvo difrcultadespara

mantener sus atribuciones de fiscalía ambiental233. La incapacidadde prever
acontecimientos como el de Love Chanel,y el hechode no contarcon un registrode sitios

contaminados eransusprincipalesdesventajas. Sin embargo,las autoridadesdel momento
las
decidieronlanzarun progr¿Imade reforzamientode la imagende la EPA rebatiendo
de
críticasjustamentecon el argumentode quetalesvacíosseproducíanpot la inexistencia
una ley especial y de las provisionespresupuestarias necesarias.Por otra parte,la EPA
preparabaun borrador pdrala nueva ley que estabacompletadaya el 8 de octubre de

en el
lg7g2t4.TambiérLera coherenteque la EPA fuerala continuadorade las atribuciones
durante
controlde los residuospeligrososquele habíaotorgadola RCRA "t. No obstante,
23tl¡id.J.A HIRD, Superfund:thepolitical.---, op-cil,Ég l0'
B2trid.D. MAZMAMAN y D. MORELL.BeyondSuperfailure..

, op.cit,ú929.
233Vid.lvtK.LANDY: op.cit, pig lal'

M.J.ROBERTS;S.R THOMAS, TheErwironmental...,
2r4Vid-M.R DELAND, n EpA Regulates}lazardousWasten, bwironmental, Sciences& Technologt,vol'
14.núm T.julio 1980-Pág777.
,. Tanto la RCRA como la CERCLA y susenmiendas,constituyenla bas€de regulaciónde las sustancias
médicos
peligrosas.Exi$en algunasnonnas.rp".íñ.ur como las destinadala impedü el desechode residuos
111

el Superñrndy' de
la épocade Reagana la EPA no sele concedióningunrol activo sobre
principiosde la décadade
hecho,la administracióndel Superfundrealizadapor la EPA a
dicha institución
los ochentafue un absolutoescándaloe incluso algunosoficiales de
236'
fueronacusadosy perseguidos criminalmente
iba a teneruna
La novedosay sustantivaprovisiónde fondosincorporadaen el texto
períodode funcionamiento
duraciónde cuatroarios.De hecho,el resultadode esteprimer
de el Superfundfue muy cuestionado tanto en las esferaslegislativascomo administrativas,
en cuatro
ya que sólo logro llevar adelantela limpiezatotal de seis sitios contaminados
años23?.En vista de la aparenteineficienciase convinoque para 1985,el montodel fondo
las autoridades
debíaal menos triplicarsepara que el programafuera efectivo.Además,
competentes deberíantener una estimacióntotal de los sitios que podían ser objeto del
proglama.
y
En 1986,se aprobóla enmiendamásimportanteque se interpusoa la CERCLA
más
que recibió el nombre de "superfund Amendmentsmd ReauthorilhatiottAct"
podemos
comúnmenteconocidacomo SARA "t. Entre susinnovacionesmás relevantes
en
destacarel incrementodel fondo a ochomil quinientosmillonesde dólaresacumulables
y se
cinco años.Igualmente,se establecióun estricto progr¿Imade objetivos a cumplir
a tenerun estudiopreliminarde al menos650 sitios en cuatro
a las autoridades
encomendó
Controversial Issues In
a los oceanos y a los Grandes l,agos, a ellas se refiere, K-E. PORTNEY,
EnvironmentalPolict', op-cit',pág 139.
p6 n ' detallesen' "Mint,
En relacióncon la historia de esteperíodo negro de la EPA se ofrecetodo lujo de
Reüew of EPA HazardousWaste Enforcement Effort'
Agencies.Congress,and RegulatoryÉrrforcero.ntiA
( l98s citado en Z.!.8. PLATER R'H ABRAMS' w'
1970-1980'.18 Enr4t. r¿i' es¡, 71543 ),
Pubüshing Company,
GOLDFARB- ErwironmentalLmv and Policy: Nature, Law and Society, ed. West
1992.pág.885.
u7Vid,J.A HIRD, Supefund:thepolitical.-',oP'cit.rp¡g12.
"SuperfundAmend¡ne,ntandReauthorizationAct : ConferenceReport",
z3trid,V.S Houseof Representatives,
'octubre,
Report 99-962, ¡ de 1986; Envi¡onmental Resou¡ceManagement lnc', "The new Superfund:
n,
of i,986 Exton,Pennsylvani41986'
CERCLAAmendments
112

- - t*, sus
años23e.También,en parre como respuestaa la tragediade Bhopal India
disposicionessobreel derechode la sociedada ser informadaobligan a las industriasa
y a informaral público sobrecualquiertipo de sustanciatóxica
crearplanesde emergencia
queutilizaron.
El origen del fondo de ocho mil quinientosmillonesde dólareslo encontramosen

los impuestosaI petróleoy los impuestosa la industriaquímicaprincipalmente.En menor
proporciórqseestimóquesefinanciaríacon impuestosgeneralesy con lo recuperadode las
No obstante,parael supuestode queel fondo y lo recuperadode las
partesresponsablestot.
partes potencialmenteresponsables resultarainsuficiente,se podrá autonzarun Fondo
recibió 1.750millonesde dólaresadicionalesparala
Adicional y así,en lggz,el Superfi.rnd
de los sueloscontaminadosza2
recuperación
Otra novedosadisposiciónincorporada,es la que prevé que los Estadosdeberan

tener una adecuadacapacidadpara una seguradisposicióny almacenajede todas las
13.
"'l¡id, J.A HIRD, Superfund:thepolitical ---,.op-cit.Ég
2a0Endiciembrede 1984,un depositode almacenajede meülisocianina( CH 3 NCO ) (MIC ) sufrió un escape
de aproximadamente 45 toneladasen la fábrica de pesticidasUnión CarbideIndia .lnc. de Bhopal. fuites de
quehnaüzara este desast¡equímico murieron casi 3000 personasy unas 200.000 resultaron heridas. La
metilisocianinaesuna suslanciaq¿ímicaprecursoraempleadaen Ia fabricaciónde pesticidasy poseeuna gan
toxicidadya que la exposicióna grandescantidadespuedeprovocarhastala muefe.
Los mediósde corm¡nicaciónimprtaron las causasdel accidente a errofesde diseño,deñcienciasoperativas,
fallos de mantenimientoy a la to-rmacióninadecuadadel personal.No obstante,tras una investigción interna
realizadapor la empresaresponsablese declaro que el accide¡te habia ocuÍido como consecuenciade un
sabotajepor partede un operario.
Adenuásde los errores tecnológicos.varios factores socialesy políticos contribuyeron a la gravedaddel
incidente. Bhopal había crecido Épidamente,poseíaun número considerablede üüendas de bajo coste y
eústía un gnn-número de innrignntes que ocupabanchabolasal¡ededo¡de la factoria"pesea los intentosde
la compañiade esgblecerun cinn¡¡ón Ae següidaa Dos de estaszonasse encontraban,precisamenle,en el
lado oiuesto de la calle dondese encontrabala empresa,a pesarde no ser consideradazona residencial.El
Gobiernoestatalseresistíaa imponera la industia nornas medioambientales o de seguridadesricbs debido
a la necesidaddesesperada de puestosde trabajo.
La EpA norteamericanafue rotundamentecriticadapor no hacerincluido la MIC en la lista de contaminantes
peligrososy el hecho de que poeías producine trr accidentetan graveprwoco la reacción del Cong¡esoy
motivó la creaciónde las disposicionesde la SARA sobreel derechoa la información . En relación con este
accidenteexige una exlensabiUtiogona ente la que destacamos:P.SHRIVASTAVA Bhopal: Anatomy of a
Crisis. Ed-BallingerPublisiringCo., Ct*ttidge, Massachusetts, 1987; N.I SAX y R.J LEWIS, Bhopal:
DangerousPropertiesoflndustrialMaterials,EdVanNostrandReinhold,NewYortqZe¿, 1989-
2nrvid,J.A HIRD, Superfund: the political .... op.cit.pag 16.
2421¡id-N.
K. KUBASECK ErwironmentalLaw, Edit. EnglewoodCliffs, N.J.. 1994,páry208.
113

por cadaestadoen los próximosveinte

peligrosasque se esperaseangeneradas
sustancias
años2a3.
en el título tercero de la
Los gruposambientalistas2s,tambiér¡ lograron incorporar
de informa¡ sobre los productos
enmiendala obligación impuestasobre la industrias
creaciónde pequeñosfondos
químicosque useny depositene igualmente,impulsa¡onla
que quisieran hacer estudios en
destinadosa financiar grupos ambientalistaslocales
relacióna los residuosque seproduzcanen su comunidad'
peligrosas' la SARA
En el supuestode que se produzcaun vertido de sustancias
seprodujo debeinformar a las
señalaque el propietarioo el administradordel lugar donde
las cantidades
autoridades.Debeasímismo notificar ros productosquímicosinvolucrados,
sugeridaspararemediarlo2as'
vertidas,tiempo,duración,el peligfo ambientaly las acciones
la Administración
La última reforma importantede la cERcLd se realizobajo
Clinton en 1994
2& centrindose, esencialmente,en la participaciónciudadanay en ajustar
humana'Por último' como
el sistemade calificaciónde los lugarescon riesgo puala salud
en el sistema de
veremos con más detalle, introdujo reformas importantes
.
responsabilidadzaT
|$rid,D. N{- TOFT, n Site selectionfor Hazardouswaste Facilities", Natural Resources& Enüronment'
vol. invierno1993.¡tiry.6.
,*tid, R.E DLINLAP y A.C MERTIG @s), American-E\l27mentalism: The U'S Etwironmental
1992.Un aruíüsisdesdeotro punto de üsta
Movement, Ig70 - 1990,Ed:Taytor& Francig-Fúihdelphi4PA, Greens:
'The Ll/iseUs
The Waragainstthe
sobrelos gruposambientalistasesel +r".po.t" b.g HELVARG,
and Anti-Environlinnt l4olence,É¿ Sitna Club Books, SanFrancisco'CA
Movement,The NewRight,
t994.
I4IVid,R.V.KOLLURI, EnvironmentalStrategiesHandbook.A guide to effectivepolicies & practices,Eüt
Mac Graw-Hill, 1994,Ég 86.
,ouLa AdministraciónClinton ha sido cuestionadaen relacióna el cumplimientodg las¡netasambientales'Un
impotante y cUrncajor estudio sobre las
'O.o[ion". ambienlalel" en Estados Unidos de las ultimas
The tension betweenLiberalism and
décadases el realizadopor M.A CAI{N. Enviroimental Deceptions'
environmental stateuniversity of New York Press,1995'pá939'
policymakingin lhe united state:s,Edit.
zorlrid, D. FERRIS, n An examinationof the SuperfundReform Act of lgg4 ", St'John's Journal of I'egal
Commentary. Vol. primavera1994,vol. 9. no2'¡Á9617'
114

g.2. PRECISIONES CONCEPTUALES: Qué entendemos por

Contaminación,Lugar contaminadoy Accionesde Reparacióny de remedio
La definiciónlegalde contaminaciónlaencontramos en las secciones107y 101,y

que será
la conductasancionadase describeen un sentido amplio. Así, se entiende
responsable"quien vierta o ¿rmenaceverter". Esto ha sido interpretadoan forma muy
estaconductaa
amplia.Tantoesasí, queinclusoalgunoscreenque sepuedeincorporaren
quienposeadepósitoso estanques corroídoso en malascondicionesque puedanprovoc¿r
quecontienen'ot'
del suelopor la filtraciónde las sustancias
contaminación
Otratendenciaesla seguidapor otrosautoresqueprefierendescribirdetalladamente

el acto de contaminary entiendenentoncesque contaminan" todo el que derrama,vierta,
filtre o permitafiltrar, bombee,emit¿,vacíe, descargge,inyecte,deje escaparo deposite
toe.
sustancias peligrosas en el entornou
La definiciónde lugar contdminadola encontramosen la Secciónciento uno (9)

bajo el términodefacitity. Estacomprende a todoslos lugaresquepuedanserafectadospor
tto. Sobrecada sitio se ejecutaun determinadotipo de acción' Las
residuospeligrosos
accionesque se llevan a cabo en torno a los lugares contaminadosprovocan una
de los sitiosque seránsometidosa los procesosde descontaminación'En
reclasificación
primer lugar,la EpA lleva adelanteun procesode identificaciónde lugarescontaminados,
,*Wd, J.M GABA, E¡wironmentalLaw ,FAit. westPublishingCo-, St.Paul,Minn, 1994,pág'175'
2osad, J.W. VINCOLI, BasicGuideto environmentalcompliance,Edit. Van NostrandReinhol4 New Yorh

1993.pag156.
250El universode los químicosreguladopor la CERCLA es muchorruisampüoque el regula9opot la RCRd
ya que en la CERCLA se inctuyen no sólo los resiéros peligroso¡ de la RCRA también las sustancias
p"tigroru.recogidas
^CfñCf-l enlaCleani{aterAct,CleanAirAct,ylaToxicsubstancesControlAct-Porotrolado,la
pide- a la EpA que mantengauna lista adicional de sustanciasno incluidas en estas otras
parala saludhumanay el medio ambiente'
disposicionesy que representanuna amenazapotencial
115

-
estosse agrupanen el HRS - HazardousRankingSystem o sistemade clasificaciónde
riesgoso evaluaciónde peligros"t. Una vez que se tienentodos los sitios contaminados
identificados,se inicia un sistemade puntuaciónen que se establecenlas prioridadesde
investigaci ón2s2.Se les da prioridad a sitios contaminadoscon sustanciascalificadas como
muy peligross y a los localizadoscercade núcleosde población.Los que obtienenuna
puntuaciónalta ingresana la NPL - National Priority List ' o Lista Nacional de
prioridades2't,eD la cual se publican todos los lugares o propiedadescon residuos
paraunalimpiezay restauración.
peligrososqueexistenen el paísy que sonseleccionadas
sonmil trescientos
En la actualidad, comositios
los sitiosconocidoshabitualmente
treinta
del Superfunde incorporadosa la citadalista, sin embargoexistenaproximadamente
y seismil sitios que debenser estudiadosy que se encuentranreflejadosen el inventario
provisionalde la CERCLA. Se cree que puedenapareceralrededorde medio millón de
lugaresque deberíanser estudiados,incluyendo,entre otros aquellosafectadospor las
posiblesfiltracionesde los depósitoso tanquessubterráneos,los lugarescon desechos
conpesticidas.
mineros y los lugarescontaminados De acuerdoconun estudiorecientede
la EPA cercade un millón de personasviven cercade un lugar contaminadoincluido en
los listadosdel Superfund25o.
y prioridades
Por último,los lugaresse clasificanen relacióna los procedimientos
para ser descontaminados, entendiendoque los procedimientosestablecidospara
no debenvulnerarotrosestándares
descontaminar .
ambientales
tst Setrata de un procedimientoestablecidopor la CERCLA paraidentificar los lugarescontaminadosque se

incluiran en la National Priority List.
2s2Vid,J.W.VINCOLI.BasicGuideto environmental'..
, op.cil.,pág159-
2$ Nos encontramos con pna lisla en la que se incluyenlos lugarescontaminados por sustanciaspeügrosas
consideradoscomo los de mas urgenterecuperaciónLa inclusión de un lugar contaminado en esta lista no es
irelel,ante ya que la EPA üenelimitada su capacidadpara invertir fondos en la recuperacióna largo plazo de
suelosque no han sido incorporadosen la misma.
lsVid,RV. KOLLURU, EwironmentalSfrategiesHutdbook.A guide to efectivepolicies& practices,Eüt'
Mac Gr¿wHill, 1995.¡Ág.aaa.
t'16

De la Lista Nacional de Prioridades-NPL-, la mitad de los sitios eran zonas

y comerciales;
industriales
residenciales, la mayoríade elloserande propiedadprivaday
estabaninactivos.Granpartede los lugaresque conteniaestalista de prioridades reflejan
la contaminaciónproducidapor la industriaquímicay productosaliados,la metalurgi4 la
industriaelectrónicay eléctricay la industriamaderera.El 55oAfue identificadopor el
Estado o por programaslocales,el 45%orestante fue localizadopor denunciade los
ciudadanos2s5.
Otra clasificaciónde los sitios contaminadosestá en relación con el tiempo que

puedaperdurarla contaminaciónen la tierra. TambiérLse clasificanlos métodosde
de los sitios en relación a el tiempo que dura¡án los procesosde
descontaminación
y la permanencia
descontaminación requeridos
o la asimilaciónde los mínimosambientales
en el sitio tratadocomoresultadodel procesollevadoadelante.En general,no seincentivan
los largos procesosde purificacióny se prefierenaquellosque logren reducciones
del nivel de descontaminación.
permanentes
las líneasbásicasde lo que se conocen

Por último, es importanteque conozcamos
como accionesde removimiento- Removalaclions-y de reparación- Remedialactions'.
Estos dos tipos de acciones,puedendesarrollarseen forma conjunta y sucesivaen el
tiempo.Cuandose estudiaun lugarpotencialmente peligroso,se evalúaninicialmentelos
residuosqueen él seencuentranparadeterminarquétipo de acciónes necesaria.Setoman
el lugar,y es posibleque se inicie un
se inspecciona
en cuentatodoslos datosexistentes,
procesode entrevistasa los residentesdel áreapara investigaractividadespasadasy el
hantenidoen la poblacióny el medioambiente.
efectoquelos contaminantes
Las accionesde removimiento- RemovalActions- sorL generalmente,de corto

a impedirde formainmediataunaamenaza.
plazoy destinadas se
En estetipo de acciones,
incorporaun rápidoestudiodel sitio, la instalaciónde defensasy el trasladode estanques
o
depósitoscon sustanciaspeligrosas.En definitiva,se tomanlas medidasnecesarias para
zssl4d,J.A HIRD, Superfund: thepotiticat...,op.cit.

Wg19.
117

que la situaciónseaatendidarápidamenteeliminandoel peligro inmediato'No

asegur¿y
gasto superiora dos
debenprolongarsepor más de doce mesesy no puedensuponerun
millonesde dólares256.
acción
En aquelloslugaresque presentanuna situaciónde emergenciay requieren
el Superfund
inmediataparaelimina¡los riesgosparala saludpúblicay el medioambiente,
o locales
va a responderdirectamentey canalizarilas ayudasa las autoridadesestatales
Estoscflsos,por lo general,correspondena
para controlarrápidamenteestasemergencias.
sustanciasson
una emergenciaquímica donde oculre un derrame.Si esto sucede,las
tratadas
removidasdel ¿íreaafectadaparasertratadaso si los informeslo aconsejanserán
el lugar y se
en el mismo lugar para reducir el peligro. Con posterioridadse examina
una limpiezao restauración
determinasi esnecesaria adicional.
plazo y
Las accionesde reparación- RemedialActions-, son accionesde largo
constituyenel procedimientode descontaminación propiamentetal. Esto incluye las
y puedeninvolucrarprocesos
accionestécnicasprevistasen los estudioscorrespondientes
peligrosaso de técnicasmás avanzadas
de trasladode sustancias como de incineracióno
estasaccionesno tienenuna duracióndefinidaen el tiempo,así

aireación.Estatutariamente
comotampocounarestricciónespecíficaen lo quea costoserefiere25t'
3.3 PRINCIPIOS ESENCIALESDE LA CERCI'/I
3.3.1 PARTICIPACION CIUDADAI{A
prácticamente, se caracleriza
la tot¿lidadde la legislaciónambientalnorteamericana
por admitir e impulsarun alto grado de participaciónciudadana"t. La problemática
2s6vid.J.M. GABA E¡wironmenfalLaw, op.cit.pág 184'
2s1wd.N.K. KUBASECK. ErwironmentalLaw , op.cit-,¡Á9.207.
,ttEnt¡e las distintasnomü¡sfederalesque han reconocido" eccionesciudadanas", se encontrarian, entre

- -; Acr - $'
orras.la Federalwatsr pollution ControfAct Amendmerits 33 USC $ 1365(1982) Noise-Control
12.42USCS49ll(19s2)-;EndangeredSpeciesAct-s1l(g),16uscs1540(g)(1982)-,Resource
118

ambientalha demostradoseruno de los aspectosquemásmotivaa las personasa partlclpar

enla tomade decisionesquepuedenproducirun efectodirectoen susvidas.Es conocidoel
alto gradode participaciónadmitidaen los estudiosde impactoambientale inclusoen la
toma de decisionesde proyectosecológicamente relevantes.El Derechoamericanoentrega
una acciónespecialen materiaambientaldestinadaa que los particulares
a los ciudadanos
vigilen el buen cumplimiento del derecho ambiental y a forzar a las agencias
a que mediantesu actividadlogrenprotegerlos derechosciudadanosen
correspondientes
2se.
materiaambiental El Derecho,en definitiva, entregaa las personasla posibilidadde
actuar gomo fiscales ambientalesy a través de diversos mecanismosincentiva la
intervenciónde la sociedadcivil.
2m
La CERCLA no es una excepción y en estanormativala participaciónse hace
notardesdeun comienzodel procesoya quelas agenciasambientales tienena disposición
decualquierpersonaquequieradenunciarla posibleeústenciade un lugarcontaminado un
teléfonogratuitode línea directadurantelas veinticuatrohorasdel día los sietedías a la

,amanatut.
los vecinosde los lugarescontaminados

Posteriormente, son consultados respecto
de los efectosquehayapodidotenerel sitio estudiadoen su saludy su opinión forma parte

del registrogeneralque sirvede baseparael plan de descontaminacióndefinitivo.Además,
los planesde descontaminación sonexpuestos al públicoencolegioso centroscomunitarios
y opinionesqueestimeoportunas.
de maneraquecadauno puedaplantearlasobjeciones
Conservation andRecoveryAct - S 7002, 42 USC S 6972 (1983); SafeDrinking WaterAct - S 1449,USC

300j- 8 (1988 Act S 105(9, 33 USC S t4l5 (g) (1988)-;
) -; Marineprotection, Research,andSanch¡aries
Dejp WaterPort Act - $ 16,33 USC S l5l5 (1988);SurfaceMining ControlandReclamationAct S 520,30
usc$1270(1e88).
2seEsimportante que terigamosen cuenta que existen dos tipos básicos de citizen s¡rifs en el Derecho
Ambiental nofeamericano. En primer lugar. accionesciudadanasejercitablespor unes personasprivadas
contraotras( igualmenteprivadas) quehayanüolado una ley ambientalfederal.En segUndotérmino, existen
arcionesciudadanasejercitablescontrala adminisfación del Gobiernofederal (normalmentecontra la EPA )
alegandoque éstano ha cumplido un deberobligatorio en la ejecuciónde una nonnaambiental.
2óbn concreto,en la CERCLA la prticipacion ciudadau serecogeen 42 USC $$ 9601 - 9675.
del Programa de
"'md, EnvironmentalProtectionAgency- EPA-, El Programa Superfund.Guía ciudadana
Superfund,E¿ EPA Febrero1995,pág.3.
119

la
Para que las opiniones de los vecinos estén técnicamente fundadas
personal técnico
Administracióndispone de fondos destinadosa la contrataciónde
independiente quepuedaasesorara la comunidadlocal ' Comovemos,bajo la CERCLA se
técnico en cada
confierendonacionesde hasta 50.000dóla¡es"' p*u el asesoramiento
para
localización.Esto permite a las comunidadescontratar expertos independientes
causadospor la
asistirlesa la hora de interpretarlos datostécnicos,entenderlos riesgos
contaminacióny adquirirmásconocimientossobrelas distintastecnologíasdisponiblesque
que se
sepodríanusarpara la limpieza.Sólo se concedenestasayudasa las comunidades
parala Lista
ven afectadaspor un lugar contaminadoque estáincluido, o seha propuesto,
para defender
Nacionalde prioridades.Este apoyofinancierodel Estadoa los ciudadanos
y
con más fuerzas sus derechostambién lo vemos en los procesosde elaboración
aprobaciónde los estudiosde impactoambiental'
la
Muy vinculado a esta posibilidad de participaciónse encuentrael derechoa
informaciónen materiaambiental,antecedente necesariopara un ejercicio eftcazde la
las
intervenciónde los ciudadanos.En la materiaque nos compete,como hemosdicho,
productos
empresasestánobligadasa informar, información de accesopúblico, de los
de los
y de los componentes
químicosutilizados,de los procesosde transformación
'
263.
residuos
podemosobservar,en estesentido,que a travésde distintosmecanismossepermite
unaampliaparticipación. Conunainformaciónadecuada en la etapaprevia,con el derecho
a seroído en la etapade elaboracióndel plan de recuperacióndel suelocontaminadoy por
último, conla posibilidadefectivade accionarantelos entespúblicosparaquelos acuerdos

secumplande la formadebida.
y compromisos
26zvid,Enironmental ProtectionAgency, El programaSuperfund....,

op.cit ,ú99.
26 En relacióncon el temade la informacióneri materiaambienlalque fue incorpoladocon la SARA en 1986

of North
Vid- H.C BARNETT, Tóxic Debtsand the SuperfundDilemma,na. CnapetHill, The University
CarolinaPress.1994,¡4g.229.
120

Debemos mencionar como una variante interesantede la participació& la

26a.
potenciaciónde los procesosde negociaciónentreel Estadoy las partesresponsables
tipo
En efecto,laexperienciaha demostradoquela vía másconvenientede soluciónde este
de conflictos ambientaleses la que ha logrado un acuerdoen que el contaminadorse
o
comprometea pagarun porcentajeimportantede los costosa cambiode la disminución
que
extinción de la responsabilidadcivil a que pudieseestar afecto. Estas soluciones
cuentancon la voluntadde los agentesresponsablesesel caminopreferidopor las agencias
Lo anterior,unido a las grandesmultashan incentivadoeste
norteamericanas.
ambientales
tipo de solución.
3.3.2PRINCIPIO PREVENTIVO
Los altísimoscostosde descontaminación de suelosson la principalcausade la

tendenciapreventivaque ha tomadola legislaciónambientalen estamateria.Aunquees
una tendenciageneralen el derechoambiental,en materiade suelos tanto por los costos
de estoscasosy muchasvecespor el peligroinminenteparala
comopor la irreversibilidad
se centraen las norrnasdel uso,
saludhumana,el conjuntode la legislaciónrelacionada
manejoy depósitode los residuospeligrososque no puedanser reciclados.El principio
preventivoes el que inspira las normasde la RCRA impulsandouna regulaciónmuy
estrictaen el manejo de los residuos.Una inspiraciónsimilar tiene la Ley relativa al
atmosférica'Clean Air Act365'
controlde la contaminación
Este principio se encuentra,además,respaldadopor un amplio espectrode normas

tributariasde carácterambientalentre las que destacanlos impuestosambientales.En
algunosEstadosde EE.UU y en otros muchospaísesse contemplanbeneficiosa las
maquinariasque contribuyena
Así, determinadas
empresasdecididasa descontaminar.
zel¡id, F. ANDERSON. "Negotiation and Inforrnat Agency Action: The Case of Superfund",Duke Law
Journal,n'85.Vol.2, 1985,págs.261- 380.
z6slrid,S. J. BUCK, Understanding
E¡wironmentalAdministration and law, Edit.IslandPress,Washingfon'
1996.pag100.
121

También, ciertos
reducir las emisionespuedenacogersea una amortizaciónacelerada.
residuos,fácilmente,reciclablespodrándescontarel I.V.A.266.
de dalios
En la CERCLA' a pes¡yde serun cuerpolegal destinadoa la reparación
disposiciones'La
ambientalestambién podemosobservarel espíritu preventivoen sus
problemáticaen cuantoa la oportunidadde la intervenciónde la autoridadha acompañado
palasprimero, los
al Superfunddesdesu nacimiento.Algunos proponíanla formula "las
abogadosdespués,,267 en abierta adhesióna la idea de prevenir la extensióndel daño
formula jurídica
ambiental.otros, sin embargo, eran partidarios de agotar cualquier
destinadaa obligar a los responsablesa repaftirpor sí mismosel daño causado'La idea
preventivase ha impuestocomo métodode soluciónespecialmente en aquelloslugares
calificadoscomode altoriesgo.
paralas accionesurgentesde trasladoo

La creacióny la ampliaciónpresupuestana
preventivaen la
removimientode sustanciaspeligrosases otra manifestaciónde la idea
estasmedidas
CERCLA. Seha demostradoquela oportunaadopciórqsin mástrámites,de
aumentosen los
ha evitadola expansióndel fenómenocontaminadorcon los consecuentes
costos.
de la
Por lo que se refiere al principio de precaución,ésteno se empleadentro
normativaambientalnorteamericana pero reconocenel principio y adoptanmedidasde
precaución, siendosu principalcontribuciónal desarrollodel mismola formulaciónde una

políticade reducciónde los riesgosqueplanteanlas sustancias peligrosas'uty, sobretodo,
266En relación a la fiscalidad anrbientaldesderma perspectivatnbutarie T. ROSEMBUI, I,os Tributos y la

nmedidastributa¡ias de
protección del Medio Ambiente,Ma¡cial Pons,Nódrid,l995.Del -mismo autor,
y local, civitas'
protección: nuroamentoy natuáeza" en Dere'chodel medio ambiente Administración
733-755; Desde una aproximación s'on6mia', I4d' S'
Diputació de Barcelona,'Ma&i4 :.c/ó9 tr¿|fJ.. 1996:
Change, fn: PressCambridge, ]vlassachusetts'
SCHMIDHEINY y F. ZORRAQIIN, Financing ltrT
and the Ha¡rard lnstitute
T. PANAYOT OfJ.GreenMarl<ets,The tnternatlonalCinter for EconomicGrowth
19í3. Un recienteanilisis estadísticocomparadoert"Ewironmental Taxesin
for lnlernationalOevefopment,
n,
OECD Counlries OECDpublicalions'1996.
26'I¡id,J.AHIRD, Superfund:Thepolitical..., op. cit, Ég l0'
,utEstaaplicacióndel principio de precauciónesla que sevincuta con la exigenciade reducciónrazonablede

para suponerque éstospueden
riesgosde conlaminaciónó de accidente- cuandoi¡rteo motivos concretos
122

la consideraciónde la prohibición de deterioro significativo de la calidad del medio

principiode
ambienteen los debatessobreel tema. Sin embargo,los análisisteóricosdel
2tt-
precauciónsonescasos
'' ''
3.3.3 PRINCIPIO QUIEN CONTAMINA PAGA
Para algunos el principio de que "quien contaminaP?g?"' hoy ampliamente

extendidoen todas las legislacionesambientalestienen su origen en los planteamientos
2t0-Otros,en cambio,ven en las
económico-teóricosformuladosen 1960por R. COASE
ideasde A.PIGOU relativasal estudiode los costosprivadosy socialesla piedraangular
que explicadesdeun punto de vista económicoesteprincipiozTr.Laideafundamentales
queparalograr la mayor eficienciaeconómicalos agenteseconómicosdebenincorporara
que los respectivos
su estructurade costosmediantediversossistemaslas externalidades
generanen el entorno.
productivos
procesos
La ComunidadEuropea,comoveremos,ha incluidoesteprincipiodesdesu origen

en el primer Programa que actualmentees Derecho positivo en todos sus Estados
miembros272. No obstante,la legislación norteamericanadefine este principio más
redundaren un daño al medio ambienteen el futu¡o y este concepto sirve d€ base a la combinación de
e
estrategiassobrecalidadde medio ambientey emisionesque se apüca, entreotros países, EstadosUnidos
wd, E. REHBINDER " Medidas Precautoriasy
incluso se han tratado de cuantific¿¡ estos riesgos.
;,
Sustentabilidad¿ Dos carasde la misma moneda? publicadoen A KISS y F. BURHENNE-GUILMIN ,l
Lawfor TheEnvironment,l)nionMundial pra ta natu¡aleza,1994, pigs. 93 y ss.
z6eVidE. REHBINDER, 'Medidas Precautorias
.-.. " , op-cit'ÍÉtg 98.
,
2toR. COASE, u The problem of social cost ", Journal of Law and fuonomicg octubrede 1960.cit' R.
MARTIN MATEO, Tratadode DerechoAmbiental,VolI, Edit. Triüum, Madri4 l99l,pág 239-
27rResultamuy ilustrativo para enturder la fundamentacióneconómicade los impuestosambientales,R.K.
TLIRNER D. PEARCE ¿i l. nefnUeN, Erwironmental Economics, The Johns Hopkins University
pags.
Press.Baltimore,1993, 166- 189.
2n1,7
d. R MARTIN MATEO, TratadodeDerechoAmbiental, op.cit,- ¡Ág 239.
123

Europeaqueposeanuna legislaciónmás
ampliamente"' que aquellosEstadosde la Unión
y Así y como
desarrollada en la materia'como son Dinamarc4Holanda Alemaniaz7o'
en el tema de la responsabilidad) para
ejemplo(aunquecon posterioridadprofundizaremos
puedenser" PartesPotencialmente Responsables " 'Potentially
el derechonorteamericano
tanto los propietarios del sitio
ResponsibleParties - PRP- de la contaminación
de los lugaresdonde se identificó la
contaminado,como los gestoreso administradores
de la sustanciascont¿minantes' Entendiendopor
contaminación o inclusolos transportistas
un amplioabanicode sujetosresponsables"t. Esto con el propósitode incluir
contaminador
a todoslos contaminadores paraquepaguenpor el efectode susacciones'
de pagaflos perjuicios
El alcancede esteprincipiono solo se refierea la obligación
que además tiende a que los
externos provocados por la contaminación sino
productivoshacia
contaminadoresasumanel costode reconvertiro reorieirtarsusesquemas
unalíneaambientalmente menosagresiva2T6 '
El tributo impuesto a las

En la CERCLA vemos esta idea reflejadafielmente.
empresaspotencialmente contaminantes para ñnanciaruna importanteparte del fondo' si
actividades,es una forma de
bien es una presuncióndel daño generadopor estetipo de
por en la contaminaciónde
compensarel deterioroambientalque se manifiesta, ejemplo,
es la asignaciónde una
suelos. Otra' forma de manifestaciónde este principio,
gestionado
responsabilidad estrictay solidaria paratodosaquellosque hayanmanejadoo
bajo la CERCLA
, 1" creaciónde un ampüoespectrode responsabilidades
fórma directa o indirecta seaobligado a pagaf
que pretendeque cualquierperso* que setrayabeneficiaáoen
por el costode descontaminar'
274Vid,T.WCHURCHy RT.NAKAIvÍURd " BeyondSuperfund:HazardousWasteCleanupin Europeand
I'aw review,Vol VII'no l' Finalesl99a' píg l8'
the United States', GeorgelownInternationalE*¡ronêital
En este artícr¡Io encontramos* i*poÁt. comparado sobre el tratamiento de los suelos
"ttu6oy
contaminadosen Estadosunidos, Holanda Dinanarca Alemania'
n'
z4rlrid, M.K. LANDY y M. llAGUE, " The Coalition for Waste:Private inlerestsand Superñrnd artículo
Politics,Public costs,PrivateRewards'
publicadoen M. S. CpÉvg y F. L. Str4-rg jr. (eds), Erwi.ro.nmental
praeger,New YorK I gg2,rÁg68. ryIl y.ol'et" ntitcipio junto con la idea de "actuarprimeroy litigar
¿espues" esuno de los pilaresde la CERCLA
,ru Algunas críticas a la efectividad de éstePnnlpig-de l¿s encontramosen R W' MCGEE'
Yn, PigLA
(JCIA Journal of Ewironmenlal Law & Policy'
,,Superfrrnd:It's Time for Repealafrer a Oe"J¿eof i"ilure
Vol. 12.nol. 1993,Pag165.
124

sobrelos sitios afectados.Comoveremosmás adelante,este

las actividadesdesarrolladas
los lugares
principio es llevado a un extremo al responsabilizara los propietariosde
de contaminar'
contaminados,en muchoscasosajenosal procesoproductivoy al acto
que no obstante,
Debemosindicar en relacióna estosúltimos, los actualespropietarios
cuando
tienen derechoa accionarcontralos que realmenteprovocaronla contaminación
estoseaposible2T?. no han participadoen la contaminación'no
Es decir, si efectivamente
accionesde
han producido externalidades y no se han beneficiadode ella" tienen
hanproducidoel daño'
reembolsocontralos queefectivamente
3.4.EL PROCESODE RECTJPERACIONDE SUELOS
Enunciaremos,sintéticamente,cuálessonlos pasosa seguirparallevar adelanteun

de suelosbajoel sistemaprevistopor la CERCLA.
procesode descontaminación
puedanser
primero.La EPA elaboraun inventariode los sitiosque potencialmente
Unos cuarentamil sitios han entradoen esta
sujetosde un procesode descontaminación.
basedatosdela CERCLA.
Segundo.La EpA realizaunestudiopreliminarde los eventualesriesgosexistentes

se realizauna inspeccióndel sitio.En muchoscasosno es
en el lugary si fueranecesario
pasara una siguienteetapacuandoel sitio no posealas condicionesde riesgo
necesario
mínimas.
se integrandentro delSistemade Clasifcación de

Tercero.Los sitiosseleccionados
riesgos, -HazardRankingSystem- con el fin de calcularel nivel de riesgode cadaterreno
de albergarsustancias
sospechoso parala saludhumanay el medioambiente'Se
peligrosas
,rrV.id.R.W. FII.{DLEXy D.A. FARBER, EnvironmentalLaw in a nutshell,Edit.WestPublishingCo.,1992,

pág.2a6.
125

a poblaciones'la naturalezade las

tuvieron en cuentafactorestales como la proúmidad
formabanun
sustanciascontaminantes y las víaspotencialesde transpofte,que combinadas
númeroqueexpresaba el riesgorelativodandoun ciertovalor umbral'
Cuarto.Los sitios que superaban el citadovalor umbraly han obtenidoun puntaje

Nacional de Prioridades- National
alto en lo que a riesgo se refiere constituyenla Lista
mil trescientossitios y podían recibir
Priority List - que actualmentecuentacon unos
que sólo aquellos lugares
eventualmentefondos para su recuperación.Recordemos
de fondospor pafte de la EPA
incorporadosa estalista puedenser objeto de desembolso
requierenun estudio de
para accionesde remedio a largo plazo.Estos sitios también
así como un programa de
viabilidad y una investigaciónde accionesde remedio
el procesoa las personasque
participacióncomunitariada la oportunidadde interveniren
habitanen lasproximidadesdel terrenoafectado'
Este documentocontieneun análisis

Quinto. Se realiza unaActa para la decisión.
la
y selecciona
másdetalladoparalas alternativas de remediocon suscostosproyectados
el método
el sitio, especificando
alternativaeregidapor ra EpA para rearizula limpiezaen
escogido'
derecuperación
,l+i-^ etapa nrpr¡ia a la acciónde desCOntaminaf eS el

o+o¡o previa diSeñO de laS
Sexto.La última
y los tiemposnecesarios
accionesde remedioy describelos métodostécnicosa emplear
parallevarcabola acción.
de 1989278 demostró
Debemosdestacarque estossonprocesoslentos.Un estudio
de Prioridadestarda
que para que un sitio quede calificado en la Lista Nacional
a finalizar
aproximadamentecuarentay seis mesesy otra proporciónsimilar para llegar
enunciadas'
todaslasetapasanteriormente
2r"lrid,R. L. REVESZ y RB. STEWART ( e.ds), "The SuperfundDebate",articulo publicado en Analizing

$'rashington'1995'pag I l'
Superfund. Economics,kience andLqw, Pub.dásouroesfor theFutu¡e,
126

proceso de
Tanto en la localización de los sitios contaminados,como en el
los estudiostécnicostienenun papelpreponderante
recuperaciórL
partede los
En algunoscasoslos Estadosdebendestinarrecursospropiosprirapagar
costosdel procesode descontaminación. Por ejemplo,si en una situaciónla recuperaciónse
debellevar adelantesin que exist¿npartesresponsables, los Estadosdeberanpagarel lQYo

es más severasi la
de los costossi el terreno estabaen manosprivadas.La situación
hastaun 50% del
propiedaderade algUnmunicipio.En estecaso,los Estadosdebencubri¡
-
valor de la recuperacion2Te
por otraparte,los Estadosdebenmantenerlos lugaressaneados paraqueno vuelvan
a estarcontaminados, ademásdebendar garantíasde seguridadde los sitios destinadosa

específicos
almacenaro tratar las sustanciaspeligrosas.AquellosEstadoscon progr¿rmas
parael manejode los residuospeligrosospuedenserautorizados a gestionarpartesde los
fondosdel Superfund. El GobiernoFederalse limit¿ en estoscasosa dar el dineroa los

Estadosperola asignación de estosy las contrataciones debenserdecididaspor
específicas
locales.
las autoridades
Es importanterecordar que la EPA carecede autoridadpara intervenir en el

-
de aquellossitios que no se encuentrenincorporadosen la NPL National
saneamiento
de peligrosidadque
priority List -. por lo tanto, si existe un lugar con características
despuésde una evaluaciónno ha sido incluido en esalista, deberánser los Gobiernos
que ahorrará
localesquienessehagancargode su limpieza.Si ésteestaincluido sabemos se
sitios
un 90 o/ode su costo.Ademáslos Estadosestánautorizadosa calificar a uno de sus
de los cien
como de máximaprioridadcon lo que estepasaformar parteautomáticamente
primerosdela NPL.
por último, uno de los temasmáscontrovertidosesel que existea la hora de definir
el de limpiezaexigidos'Parecequeno es
gradode limpiezaideal,es decir,los estándares
27slrid.H.C. BARNETI.Toric Debts oñ fhe SuperfundDilemma,.....op.cit.,fÁ999.
127

sueloy con la sARA se

posibleeliminar hastala última moléculade contaminacióndel
con los RequisitosApropiados
obligaba a que las accionesrecuperadorascumplieran
]8o, entendiendoque
Aplicables o Relevantes- Relevmú and Appropiate Requirements
estos son reglamentaciones medioambientalesdiferentesa las de los programasdel
Superfundy adecuadas parasu ejecuciónen los terrenosdel mismo2sl'
DE
3.5. RESPONSABILIDADCIVTL EN LA CONTAMINACION
SUELOS
de residuos
como hemosvisto, la cERcLA enfrentalos problemasde eliminación
de depósitos
peligrosospor medio de la investigación,identificacióny limpieza
asumir la
abandonados. Tambiénproporcionafondos para tales accionesy para hacer
proporcionavarios
responsabilidoda quienesson culpables.Actualmente,la CERCLA
se emite una
recursosparaobligar a limpiar residuosy que podranser iniciadoscuando"
n282
'
sustanciapeligrosao existe una amen¿Iza sustancialde que se emita al ambient
"
primero, el gobiernopuedelimpiar el sitio usandolos fondos del Superfundy luego
demandara los " posiblesresponsables" o personasincluidas- " coveredpersons" por el
,ro Existen tes tipos de Requisitos:De tipo químico, por ejemploun nivel de PCB en el suelo inferior a 50
propuestaparaabrir un vefedero'
mglkg; Del tipo de acciónejecutada, c"""¿o, por ejámpfo,t: ¡ry,T una
tipo de localizaciórLpor ejemplo' la prohibición
éstedebecumplir los niveles eúgidos en la actr¿ió{'pá
de realizarvertidosen llanrras alwiales-
lsl Las regulacionesde la RCRA por ejemplo, indican que cuad.o se clausuraun vertedero' éste debe ser
Por tanto, cuandose depositaun
recubiefo con r¡nacaF de menor permeabilidadque la del revestimiento.
este requisito de la RCRA ya que
residuoen un terrenoOets,rperfonAo,el diseñode ü capadebede-cumplir
una regulación no es de aplicaciónlegal,
dicha regulaciónesapücabli al vertido en terrenos.Inciuso, cuando
pala r¡na situación daday para eúgirla en
la EPA poseela arforidad paradecidir si es relevantey apropiada
decisionesrelativasa la recuperaciónde terrenos'
'o En este sentido, uno de los pocos análisis de la responsabilidaden la CERCLA en castellano lo
n, sobreDerechoAmbiental
enconúamosenn La responsabiliiadpor daño ambiental Seriede Documentos
realizadospor L'GOMIS
no 5. pNLJMd 1996,págs. 30s-37;. TambiérLhay que referine a los análisis
t??!,-A CABANILLAS
ótiALA R"ipirrotitiaoa por dañosal medioamb¡enie,Ed-A¡arzadi,Panrplon4
1996'
SANCI$Z. La reparacióntle los dañosal medioambiente,B[ Ararzadi' Pamplona,
128

forma alterna'la EPd puede

reembolso,reponiendola cantidadusadadel superfondo'En
responsables limpien el sitio
emitir una ordenadministrativarequiriendoque los posibles
el sitio y luego haganuna
ellos mismos,permitiendotambiéna los ciudadanoslimpien
demandaa los posiblesresponsables para el reembolsode los que inürtieron' Tras éste
a continuaciónalgunos
somerorepasopor el sistemainstauradopor la CERCLA veamos
a la responsabilidad-
relevantesenlo concerniente
aspectos
3.5.1 CARACTERISTICAS: Retroactividad,Estricta y obietivo' solidaria
El sistemade responsabilidad creadopor la CERCLA ademásde ser muy severo

que le son propiasy otras que compartecon otros cuerposlegales
tiene características
ambientalesnorteamericanos. Entre los rasgos más distintivos podemos destacarsu
retroactividad,su concepción de la responsabilidadobjetivao estricta( el mismo sistema
2s3 y la ideade responsabilizar solidariamentea todas
adoptadopor la Cleanwater Act )
laspartespotencialmente responsables.Esteúltimo aspectoes el queha sidomásdiscutido
comoen la doctrinay queha sufridoligerasmodificaciones con
tantojurisprudencialmente
de 1994.
la últimaenmienda
Retroactividad
de la
Segunla Ley objeto de nuestroestudio,las partesno son sólo responsables
que exista en
accióncontaminanteque actualmenteproduzcansino de la contaminación
cualquierlugar que seade su propiedad.Además,deberánresponderde la contaminación
que
presenteen el lugar quehayangestionadoo administradoo de la que existaen el sitio
2s También conocidacomo FWPCA+ la- Federal lI/ater Pollution Conlrol Act ', es la principal normativa
que-esua norllu¡ gue posee
federal relacionadacon el conÍol de la contaminaciónde las aguas'A pesarde
con la CERCLA zusdiferenciasfundamentaleJson que exclusivamente se refiereal
n'meros¿rs semeJanzas
petróleo a diferencia de la
tratamientode las aguasnavegablesy adenuisregula el vertido y emisionesdel
CERCLA.
129

hayanseleccionado paradepositaren él los residuospeligrosos.Esto estáen conformidad

los actuales
con la concepciónreparadoradel dañoque inspirael Superfund.Es así como
de cualquiercontaminaciónexistente,aún cuando
propietariossondeclaradosresponsables
los antiguos
éstasehayaproducidoantesde queél adquiriesela propiedad.Evidentemente,
responsables'
propietariostambiénsondeclarados
El objetivo definido es lograr la determinaciónde los responsables de la mayoría

se
de los sitios clasificadoscomo prioritarios.Esto es debidoa que el acto de contaminar
que si no
produjoen la mayoríade los casoscon anterioridada la promulgaciónde estaley,
jurídica de
contaracon una especialmencióna su retroactividadquedaríasin posibilidad
en quienesprodujeronel daño'
perseguirla responsabilidad
Estricta u objetiva
Esto significaquelaspersonasresponsables por

no puedeneludir su responsabilidad
el hecho de haber actuadou obrado con diligencia. Sin embargo,como veremosmás

dentrode los "criteriosde equidad" que disponeIa CERCLA parala asignación
adelante,
de cuotasde responsabilidady por lo tantoproporcionalidad en los montosa desembolsar,
en la gestióno transportedelos residuossi estomadaen cuenta.
la diligenciao negligencia
Esosí,nuncalograeximirde responsabilidad'
El considerarla responsabilidadasociada,directamente,al resultado produce

del nexocausal.El principioquetodo responsable
en la determinación
algunasdistorsiones
estaobligadoa reparartodo el dañopor sí mismopuedeprovocaruna injusticiaen relación
a la distribuciónde la responsabilidadentre las otras partes.La CERCLA no establece
130

ha sido confirmadapor
objetiv4 pero esacaracterística
una responsabilidad
expresamente
.
los tribunalescomoen el caso NewYorkv. ShoreRealtyCorpttn
Solidnriilad.
decisionesde
Aunqueno fue incorporadoen el texto originariode la cERcLA las
el sistemade la
los tribunaleslo transformaronen normageneralal momentode aplicar
CERCLA. El hecho de que cadaparte seasolidariamente responsabledel daño causado
de los costos de
significa que cualquierade ellas puede ser obligadaa pagaf el total
ttt. si consideramosla extremadiversidadde las
descontaminación deun determinado sitio
partesresponsables en el sistemade la GERCLA y la enormediversidaden la proporción
sitios podremos
de los aportescontaminantesque generalmentese observanen estos
entenderla causade que estacaracterística haya provocadoenérgicasreaccionesen cada
casodondeha sidoaPlicada'
sea
Seargumentaque es injustoqueuna partequeha contaminadoun 106deltotal
por la EPA a pagartodo el costo de descontaminación en virtud de este
demandada
de
principiode solidaridadexpuesto.Sin embargo,al tener los tribunalesla obligación
y
aplicar los criterios de equidades normal que la asignaciónde responsabilidad
oblieacionesmonetariassehagaen funciónde los distintosaportescontaminantes'
zto759f .2d 1032( 2d-cir. l9E5 ), t'td,PLATER'....-.op'cit'págs'278,288,289'
2rsEnel caso de un vefedero abandonadode residuostóúcos en el cr¡alvarios productoreso transportistas

peligrosascualquiera,o todaslas pafes, podríanser consideradasresponsables de
han depositadosubstancias
sino en la contaminación
la recuperacióndel terreno,ya que el dañono consisteen la susancia en sí misma.
- áé fut aguas zubterraneas -- Eslo significa, en teori4 quesi "na compañíaha
resultante por ejemplo
abandonados miles de ellos, esa
A.porituOouit ttióo ti¿On ¿" *atá¡ tódco en un terrerio ¿onAeUn sido
companíapodríaserconsideradaresponsabledel costetotal del desalojo de todos los bidones-
131

decisión
Pero, ¿cuálesson esos elementoso criterios que dan equidad a una
esta
tan técnicacomo la que es necesariaen estoscasos?. Parasolucionar
aparentemente
propusoincorporar
disyuntivael entoncesCongresistay anteriorVicepresidenteA. GORE
a los juecesen la
en el texto original de la GERCLA de 1980seisfactoresque orientaran
configuraciónde un mapaequitativode responsabilidades. Estosfueron conocidoscomo
los,,Gorefactors"'*t. Segúnestecriterio sedeberíanconsiderar:
vertido puede ser

l. La capacidadde las partespara demostrarque su conÚibuciónal
distinguidode otros.
vertidos'
2. La cantidadde residuospeligrosos
vertidos.
3. El gradodetoxicidadde los residuospeligrosos
transporte,tratamiento,
4. El gradode participaciónen la generación,
almacenamiento y vertidodelos residuospeligrosos'
del
5. El gradode cuidadoejercidopor laspartesenrelacióna la peligrosidad
residuo.
para
federaleso estatales
de las partescon las autoridades
6. El grado de cooperación
prevenircualquierdañoa la saludpúblicay al ambiente'
Esto factoreshan sido determinantesen los análisistanto de la Administración

debenser
como de la judicatura.La experienciaha demostradoa éstaúltima que también
talescomo:
elementos
considerados
responsables.
de contratoentrelaspartespotencialmente
1. La existencia
t"",'r, .Jr4jr*t jt RH. HARRIS,J.A REINSDORF, " SrperfundResponse costAllocaüons: The Law'
Lawyer.agosto1994,Vol'
the Scienceandthe Practice". The Business 49, no4, ¡agl496'
132

2. La conformidaddel dueñodel lugar con lasactividadesdel operadoro gestor.
3. El beneficio recibido por el propietario por las accionesllevadas adelantepor el

operador.
4. El beneficiodel propietariosi despuésde la limpiezalatierra quedaefectivamentemás

dañosas287.
limpiaqueal inicio de lasoperaciones
Todosestoselementoshanservidoparaatenuarla aparenteinjusticiaque emanade

la letra de la CERCLA.Esta,en sentidoesfficto,puedellevar al absurdode condenara una
multimillonaria suma para descontaminarun sitio industrial a una personaque se ha
288.
limitado alat:zaruna monedade cobre Esteejemplo,también muestraque debehaber
una especialconsideraciónparaaquellosque contribuyende una manerainsignificanteen
el deterioroambientalde un terreno.Estosse han denominadodesdeun principio Partes
la
responsablesmínimas- minimisresponsabilitypctrties-. Segunun estudiode 199328e,
EPA ha infrautilizadola posibilidadde llegar a acuerdoscon estaspartes,habiéndolo
en que pudo habercontadocon ellos. Si
utilizado sólo en un quinto de las oportunidades
bien es cierto que se consideraparte responsablemínima sólo a quien ha contribuidoen
menosde un dos por ciento de la contaminacióntotal, en muchoscasosel conjunto de
partesmínimaspuederepresentar hastaun 33Yodeloscostostotalesde descontaminar2eo.
2t7vid, RM. HALL jr, RH. HARRIS J.A REINSDORF," SrperfirndResponse

CostAllocaüoÍrs...".op.cit,
,
pág1505.
,t"Vid, C.J McFARLAND n RecentDecisions lay the ground for EscapeDevicesto_AmeliorateJoint and
SeveralLiability underCERCLA',NaÍural Resources& Environmenf, inüerno 1993,Vol 7,no 3 , pág61.
,n4d. L.A KORNHAUSER y RL REVESZ n De minimis settlementsunder sryerfund : tui empirical
,
studj";, atículo prblicado en él hbro R. REVESZ y R STEWART (eds ), Analiing Supedund.Economics,
Scienceand Lav,, Publis.Resourcesfor the futu¡e. Washinglon 1995,pág 187.
'ml,id, RM. HALL, ... " SuperfundResponse
CostAllocations...",op.cit-¡Étg'1499.
133

Una de las dificultadespara llevar adelanteestospreacuerdoserancomo veremos

los altoscostospresentes en las negociaciones y la falta de directricesque la orientaran.La
reformade l994,medianteel establecimiento de un procesoguiadopor la EPA pretende
solucionarestosinconvenientes. El objetivo de estosacuerdosademásde recaudarfondos

es la asignaciónde una cuota limitada de responsabilidad para
para la descontaminación
daño' Así,
estas parres que han contribuido mínimamente en la generación del
de una
colateralmentecon este instrumento,también se atenúala eventual injusticia
severadel principio de la solidaridadjurídica en la CERCLA'
aplicación excesivamente
pues
Algunos autoreshan criticado,también,estaidea de solidaridadcontributiva
entiendenque al hacer responsablea partesque no provocaroncontaminaciónefectiva"
por que
comolos actualespropietarios,serompeel principio de " quiencontaminaP49&",
en la prácticase obliga a pagara muchaspersonasque no necesariamente han sido los
de la contaminación2et.
causantes
9.5.2.LAS PARTESRESPONSABLES
para entenderel aparentementeexcesivoalcancede lo que la CERCLA entiende

Party - PRP-, PartesPotencialmente
comopotentiallyResponsible debemos
Responsables,
recordarque estamosante un cuerpolegal que no tiene por objetivo principal regular o

reglamentarla tenenciay transportede residuospeligrosossino que pretenderecuperarlos
lo
sitios que ya se encuentrandañadosmediante un sistema de responsabilidades
suficientemente amplio que le permitaobtenerel dinero necesariopara llevar adelantesu
zsrtrid,N. PERKINS SpyKE, " From War Strateryto WasteStrategr:The Validity of GovernmeritCERCLA
York University,
Liability for War production Site Cleanups",É,nvironmentalLaw Journql, Vol.4, New
1995,pág294.
134

tiene que
misión. A través de esta reglamentaciónse determinóque los contaminadores
pagarpor las condicionespeligrosasquecrearon'"'.
Nombraremoslos principalesresponsablesdefinidosexpresamente por estaley y
analizaremos
posteriormente queno fueronbien definidasy que
ciertaspartesresponsables
hanprovocadoconflictosen los tribunales.Por último, estudiaremos los lineamientosque a
travésde su interpretaciónle ha dadola jurisprudenciay las últimasmedidassuavizadoras

queha incorporadola reformade 1994-
para la CERCLA sonPartesPotencialmenteResponsable 2e3aquellaspersonaso
compañíasa quienesse les atribuyela contaminacióny como consecuenciade ello están
obligadosa pagarla limpieza,limpiarellosmismoslos depósitoso reembolsaral gobierno

2'0. PuesbierL bajo los términosde la
u otros por los gastosde limpiezaincurridos
deposiblesresponsables
CERCLA existencuatrocategorías "t:
1.El actualdueñoy el aclual administradoro gestordel lugar contaminado.
Aunquela responsabilidad atenuadapor

del último adquirenteha sido suavemente
la últimamollificaciónel altísimocostode descontaminar un suelo,muchasvecessuperior
2- DEMGUEL pERALES, reconoceen estesentido que la CERCLA no regula de un modo completo la

responsabiüdadciül tradicionat ya que, aunqueotorgA acción directa a los particularespañ¡ recuperarlos
coites de la limpieza de la conl¿minación. se centranrásen el deberde descontaminarel bien contaminado
-,
frente a la EPd ya s€ en especie- siendo el propio obligado el que elimina la contaminación ya sea
indemnizandoa la EpA por loi gastosen que éstahaya incurrido al descontaminar el bien en cuestión . No
obstante,la CERCLA puedeser un modeloque puedeser seguidoen el esquemade la responsabilidad ciül
tradicional. Wd,C. DE ¡lttGIIEL PERALES, La Responsabilidad Civil por dúos al medio ambiente, eA-
CMtas, 2" ed, Ma&i4 1997, p9.50.
ttt Comovemosen la CERCLA se utiliza la técnicade defini¡ ar un principio los términos empleadosen la
Ley. Por ello. en la Secciónl0l define lo que se entiend€por PRP.Esta técnica,empleadamayoritariamente
poi lor paisesanglosajones,hoy esta siendo asumidapor la gran mayoría de las jurisdicciones. En nuestro
pais-la iecienteL€y 1b/1998,de Residuosa$rmeestemismo silema al defini¡ en su artículo3 los términos
empleadosen la misma.
v. UnionGasCo..491U.S. l'3 (1989).

"o VéasePennsylvania
zes inglésseconoce@mo coveredpersons.
En
135

como medidaprevia a la
al costo mismo del suelo ha extendidola prácticade solicitar
un estudiode impacto
adquisiciónde una propiedaden zonasindustrialesla elaboraciónde
junto con las cláusulasque
ambientalque incluya los análisisde suelos.Esto siempre
regulanla responsabilidadpor los da¡1osde los suelosY 9u€, comoveremosmás adelante'
un sistema
aunqueno puedenmodificarel esquemaprevistopor la CERCLA si establecen
de indemnizacionqueha otorgadoagilidada estetipo detransacciones'
entenderal
En cuantoal actualdueñoo propietarioseestablecequepor tal debemos
lo general,se
propietarionombradoen la escrituramás reciente de la instalación'Por
posición para manejar
consideraque los acflralesdueñosse encuentranen una mejor
peligrosos,teniendomásconocimientode acercade los
o residuospotencialmente
sustancias
evitar las
riesgosinherentesa los residuosque se encuentranen su propiedady como
consecuenciasadversas. si debeno no eliminarsus
Igualmente,ellos sonlos que'determinan
que causeo
residuosy como hacerlo,de estamanera"si el depósitose usa de una forma
puedallegar a causarun desprendimiento peligrosas,los propietariosactuales
de sustancias
estánmejorpreparados paraprevenirel riesgoy controlarlas actividadeslocales'
Los propietariosactualesson los responsables por las instalaciones,aunqueno

fueron
hubieransido ellos los dueñosen el momentoen que las sustanciascontaminadas
considerados
depositadasen la propiedad,o se4 que ellos no son automáticamente
-
propietariosinocentes,ni estánlibre de responsabilidad aunqueesto se permitiríacomo
defensabajo ciertas circunstancias limitadas,como veremos-- Ademásde eso' los
propietarios deunainstalación
actuales o lugarcontaminadosonestrictamenteresponsables
por los gastos de limpieza de la contaminacióncausadapor un arrendadorde las

instalaciones,aúncuandoellosno estabandirectamente involucradosen esasactividades'
En cuanto a los Gestores,tendríamosque decir que son los que normalmente

para
manejan las actividades diarias de las instalaciones.La razon fundamental
es similar a la de los propietarios,ellos tambiénse encuentranen la
responsabilizarlos
de esesuelo'
mejorposicióna la horade adoptaralgunamedidarelativaa la contaminación
136

incluso en el
De ello se deduceque, por lo tanto, los gestoresacfualesson responsables,
los residuos
supuestode que no fueranlos gestoresen el momentoen que se depositaron
queprovocaronla contaminación.
En relación con este grupo de personasque se consideranpotencialmente

responsables hacermenciónde una sentencia
resultainteresante de 1989'nuen la que el
personacomo un
tribunal determinoque existíanvarios factorespara identificar a una
la
gestor según lo establecidoen la CERCLA. Así, a la hora de decidir sobre
responsabilidad,el tribunal debe determinarsi el gestor u operador cumple con los
de
siguientesrequisitos:a) controlalas finanzasde la instalación;b) dirige a los empleados
c) dirigelos negociosdiariosde lasinstalaciones; por
d) Es el responsable
las instalaciones;
el mantenimientodel controlambientalde las instalaciones; e) Confiereo recibecualquier
ademásde pago o recibo de
beneficiocomercialo económicode las instalaciones,
impuestos2eT.
2. Los antiguosdueñosy los antiguosadministradoresy gestores.
La ideade estamencióneshaceroperativoel principio de la retroactividadde la ley

en materiaambiental.Los tribunalessólo han entendidoque puedenquedarexcluidos
algunospropietariosanterioresque demuestrenque duranteel tiempo que se prolongósu
alguna'
derechono existíani seprodujocontaminación
'et United Statesv. New CastleCounty,727F- Suppl.854 ( D. DeL ' 1989)'
trt Algunos ejemplosde gestoressegúnestosrequisitospoddan ser un subarrendador- entendiendoque el

de las
a¡rendadortiene el *nrót sobre li propiedad - o una empresa maaiz que está bien enterada
que el sueloy-los efectospeligrosos que se preden desprenderde las mismas y que
actiüdades contamüun
y mecanismos
tenía la *p"iiOuC o la autoridadtotal resenad4 de to*ar decisionese implementaracciones
purapr*.ni, y reducir el dañoscausadopor los residuosy susemanacionescontamin¡mtes. En estecaso,sólo
si éran propieta¡ioi o los gestoresen el momento en gue se depositaron
i"¿tiu" serconsideradosresponsables v' Bunker
los residuosque provocaronta contaminaciOn¿ét lugar. Así lo recoge la sentenciaStateofldaho
Hill Co., 635F. Supp.665.672(D.Idaho 1986).
137

donde
La causajurídica que justifica la inculpaciónde los propietariosanteriores
es
presumiblemente seprodujola contaminaciónradicaen que estetipo de contaminación
que el acto de
generalmente" pasiva " y de efecto retardadoen el tiempo' es decir,
pasodel tiempo' SegUn
contaminarseprolonga"semodifica'muchasvecesseaglavacon el
o gestoressonresponsables por el vertido
esto,los anteriorespropietariosy administradores
o aÍrcnazadevertido de sustancias peligrosassolamentesi eranpropietarioso gestoresen
el momentoen quetuvo lugarla emisión.
3. In personaque ordenóel vertido o depósitode sttstanciaspeligrosas'
Dentro de estetercergrupo de sujetosresponsablesse incluye a todos aquellos

peligrosasque hayanordenadoel vertido de sus
de sustancias
productoreso generadores
que
desechosen un determinadosuelo. Es frecuenteencontrara varios generadores
concufrencomo responsables del deteriorode un mismo lugar' La pruebade la relación
una cierta
causalno es en primertérminomuy relevantepuespor el hechode producir
contaminación estos son responsables las sustancias
del costo total de descontaminar
peligrosasde un determinadositio. Esto dejandoa salvo las accionesde recuperacióno
reembolsoquepuedaejercercon posterioridadsobrelas otraspartes'
podríamosponerel ejemplodel caso

En relacióncon estesujetode responsabilidad
t", €l el que el
de los Estados Unidos contra South Carolino Recycling and Diryosal
Gobiernodemandópor los gastosefectuados por las medidastomadascontrael propietario
de la compañíaque arrendabael local donde se depositaron7200 bidonesde residuos

y
peligrosos y tambiéncontrala personaque ordenóel depósitode estematerialnocivo
que hizo los arreglosnecesariospara depositarlos.El tribunal determinóque la CERCLA
supone,, relacionescausalesconcurrentes" entre las sustanciaspeligrosasdepositadas,
suponiendoesa causalidadporquela interacciónde sustancias peligrosasen un lugar
,rt U.S.v. SouthCa¡olinaRecyclingandDisposal,Inc ., 653 F. Supp,984 ( D.S.C.1984).
138

creaun peligro másgrandeque si fuerauna sola

frecuentemente,
destinadoa los desechos,
sustancia.Este tribunal también estableció cuatro elementos para identificar la
responsabilidadde la personaque ordeno el vertido o el depósito de las sustancias
peligrosasy que también puede conocersecon el nombre de " generador", siendo
necesario,por lo tanto,que sedieranlos siguienteselementos:l) Las sustanciaspeligrosas
de estapersonafueranenviadasa dicho lugar;z)Las sustancias peligrosasdel generadoro

similaresya existíanen el local; 3) que hubieraun vertido o amenazade vertido
sustancias
de sustanciaspeligrosasen el lugar; 4) que el vertido o la amenazade vertido de la
peligrosacausaragastosde limpieza.
sustancia
Despuésde esteimportantecasorelacionadocon estesupuestode responsabilidad

añadirque con posterioridadal mismo, en el casode Estados Unidoscontra Onati and
Goss,Inc,zeese dejó bien claro que el Gobiernono tiene necesidadde " tomar huellas
digitales" de los residuosencontradosen el sitio de cadademandado.Si un generador
a una instalacióny esosdesechos
enviódesechos
demandado allí, entonces
se encuentran
por los gastosde limpieza.Puesbien"el tribunalen el casoOttegisenegó
seráresponsable
a exigir que el demandante pruebasde causalidad,o sea que el demandante
presentase no
tienequeestablecer y la
un vínculocausaldirectoentreel desechoespecíficodel generador
limpieza realizada;un vínculo indirecto que abarquelas cuatro partes de la prueba
essuficiente.
mencionadas
anteriormente
4. EI transportisÍaqueseleccionóel sitio para verler las saslancias

contaminantes.
Dentro de estacategoríaes importantedestacarque no todos los transportistasde

puedenserpartespotencialmente
peligrosas
sustancias sinosóloaquellosque
responsables
definidaspor la EPA
el sitio queha sidocalificadosegúnlascategorías
hayanseleccionado
- NPL.- .
enla ListaNacionaldePrioridades
tnt
United Stalesv. Ottati andGoss,630 F.. Suprp.977.l4O2( lgSS).
139

sonla cuartacategoríade las partespotencialmente

Los transportistas responsables
bajo la CERCLA queestableceen su párrafo107que seráresponsable " cualquierpersona

que aceptao aceptótransportaralgunasustanciapeligrosaa instalacionesde desechoso
tratamiento,hornosde incineracióno sitiosseleccionadospor esapersona,de los cualesse
verterse... sustancias
vierteno Írmenivan ...u300.
peligrosas
por otro lado, el término " transporte" se define bajo la sección l0l (26),
peligrosas
quesignifica"... movimientode sustancias
estableciéndose por cualquiermedio,
que el transportepor vía terrestre,
incluyendoa travésde tubería... ". De ello se desprende
aéreao marítima,en cualquierformao por cualquiermétodoestáregidapor la CERCLA .
5. Otras partes.
definidapor la
Comohemosindicadola concepciónampliade la responsabilidad,
CERCLA' ha provocadonumerososconflictos que radican, fundamentalmente,en la
intenciónde laspartesquehansido declaradas responsables de incorporara estacategoríay
por lo tanto facultarsepara accionar contra ellos a otras categoríasjurídicas que no
por la ley pero si es interpretadade forma amplia
mencionadas
aparecenexpresamente
comotales.
puedanserentendidos
De hecho, los tribunalesnorteamericanos han estimadoen varias ocasionesla

del acreedorpor los dañosocasionados
responsabilidad al medio ambientepor su deudor.
301
El casomás emblemáticoes conocidocomo tJnited Stalesv. Fleet Factors Corp. . En
'oo cERcLA g lo7 (a)(a).
'ot U.S v. FleetFactorsCorp.90lF. 2d.1550( I lth Cir. 1990)'
140

este supuesto,la compañíaacreedoradel sujeto de la contaminacióncuya reparaciónse

pretendía"fue consideradocomo " operador " responsable.Esta decisión se basó,
fundamentalmente, de que dichacompañíateníafacultades,aunqueno
en la consideración
las utilizó en ningúnmomento,pwarealizaractividadesque suponíanuna participaciónen
la administracióncotidianade la sociedaddeudora.Por ello, Fleet Factors secondenópor
lo quepodríahacery no hizo.
Como consecuenciade esta decisión jurisprudencial la realidad jurídica

y confirsosobrela definición
norteamericanaseencontrócon un panoramadesconcertante
de queaccionesde los acreedoreso prestamistasiban a considerarse,a partir de entonces,
de la CERCLA. Por ello, en 1992IaEPA
dentroo fuera del ámbitode la responsabilidad
delimitabanlas acciones
que comoveremoscon posterioridad,
publicóunasregulaciones,
queno seincluiríanbajoel sistemaimpuestopor la CERCLA302.
A continuaciónveremosalgunosejemplosde estaspartes cuya participaciónes

discutible.
Los bancos .
La definición de operarios y administradores excluye, en principio, la
responsabilidadde los bancos,siemprey cuando,estosno participende la administración

de estoslugarescontaminados.Sin embargo,el grado de participaciónen la gestiónha sido
interpretadode forma enática por los jueces. Esto ha provocado una gran inseguridad
jurídica en este tipo de operacioneslo que ha traído como consecuenciaque los bancos
tomen previsiones,como estudiosde impacto ambiental y seguros.Esto unido al riesgo
141

ha encarecidoel crédito en las

implícito debido a los altos costosde descontaminar
operaciones de estaíndole3o3'
riesgo implícito de los

Tal y como apuntamos,y con el objeto de disminuir el
a definir cuandouna institución
bancos,la EPA ha elaboradoalgunasreglaspara ayudar
La idea principal es que se
financieraestaparticipandoen le manejodel área afectada'
meracapacidadde influir' Así por lo
exigeparticipaciónactualde esainstitucióny no una
en la gestiónsi ejercela toma de
tanto,un bancoseconsidera¡qseggnla EPA participando
o si ejercefacultadesde administraciórL de operaciones
decisionesen materiasambient¿les
corrientesquepuedaninvolucrarefectosambientales3oa.
La empresamatriz:
Muchas de las partesresponsables han intentadoinvolucrar a la empresamatriz

ha sido calificadacomoparte
fundacionalde un ciertogrupocuandounade sussubsidiarias
responsabley ha caídoen suspensiónde pagos,quiebrao insolvencia'Sepretendequeéstas
financieras-ambientalesde sus filiales' Nos
respondany asumanlas responsabilidades
en el que solamentese ha
encontramos,nuevamente,ante un terreno poco definido
responsabilidadcuandohan
entendidoque las empresasmatricespuedenser sujetosde
de sussubsidiarias,vínculoque debeser
ejercidoun controldirectosobrelas actividades
305-
probadocon anterioridad
"' alículo publicadoen Analizing

,orlrid. R.L. REVESZykB. STEWARD" " The SuperfrrndDebare
Superfund.- Economics,kience and Low , op'cil, pr.g'9'
,onftd. S.A GOLDBERG,"lrnder Liability Under CERCLA: Shaprnga new lrgl Rule"' Erwironmental
Lav'Journal, NewYork University. Vol. 4" nol' 1995,pag'80'-
3ÉI,,id,L.ALAwSoN, ,,DirecrLiability r. an dngo tiriaer ceraa $ 107(a[3): The Efficacyof Adhering
vOl'71,n%,1996'¡Á9765'
to the Tenetsof traditionalcorporateI-ár" NorreDimeLaw Review,
"
142

La empresasucesora:
ambientalde la
En principio la empresacompradorano asumela responsabilidad
quedaránobligadoscomoantiguos
empresaanterior.Debemosrecordarquelos vendedores
los problemas
propietariosy los compradorescomo actualespropietarios'Sin embargo,
no como
puedenpresentarse cuandouna empresacompraotra quetiene responsabilidades
Para evitar que estas
propietafia sino como generadorade los residuos peligrosos.
hereda
operaciones puedanprovocafun fraude,si se ha entendidoque la nuevacompañía
o se
esaresponsabilidad cuandose continúael tipo de actividadde la antiguaempresa
mantienenlos cargosdirectivosrelevantesde la anterior.
Los municipios y gobiernos locales:
Estos puedenser considerados tanto como propietarioscomo

partesresponsables
El ejemplomáshabituallo constituyenlos vertederos'
de sitioscontaminados.
operadores
pequeños'Las
En general,estoha puestoen gravepeligro financieroa muchosmunicipios
únicasexclusiones específicasselimitabana casosen quelos municipioshabíantenidoque
terrenospor insolvenciay delitosfiscales
asumirel control o la propiedadde determinados
y localesque
de sus antiguospropietarios.Así, no se incluyenlos gobiernosestatales
a travésde una
adquirierontítulo de propiedado control de un terrenoinvoluntariamente
etc.
evadidos,
quiebra,impuestos
a la
El casomásfrecuenteen quesehanvisto implicadoslos municipios,serefiere
de aquellossitiosque han recibido
que seles asignapor la contaminación
responsabilidad
han sido
los desechosde las ciudades.Los vertederos,por distintascircunstancias,
143

como sitiospotencialmentecontaminados y se hantransformadoen objeto de

denunciados
los municipios denunciaronque el
clasificaciónpor la EPA. Durante mucho tiempo
que el recibido por las industriasquímicas
someterseal mismo tratamiento,por ejemplo,
de lucro que cumplíanuna función
era injusto,tanto porqueellos eranentidadessin fines
una mínima porción de residuos
social y, además,por que sus desechossolo contenían
políticosy, por reglageneral'
peligrosos.Las protestasde estosmunicipiostuvieronefectos
poca ayudaporquelas otras partes
la EpA no los demandaba.Sin embargo,esto era de
a cubrir los
responsables ansiosasen la búsquedade otros " socios" para la contribución
costostotalesno dudabanen demandara los municipios.
municipiosla última
Con el objetode no provocarla quiebrafinancierade algunos
enmiendade l994ha limitado la responsabilidadmunicipal.Actualmente,estosno podrán
recuperacióndel
ser condenadossino hastaun máximodel l0% de los costostotalesde la
suelo'o'.
Este amplio espectrode responsabilidades ha generado,entre otras cosas' que
muchossitiosquedensin potenciales compradores. como hemosindicadoal principiode

afectadoscon algt¡ntipo de
esteartículo,a rugaresubicadosen zonasindustrialesqueestán
contaminación seles denomina"sillos'mqrrones ". Con el objetode incentivarla demanda
de la
de estaspropiedades y su incorporaciónen el esquemaproductivola nuevareforma
CERCLA ha creadola categoríade " compradores de buenafe "' Si un inversores
con la EP.t lograr limitar la
calificadode estamanerapuede,a travésde negociaciones
responsabilidad quele cabríacomonuevopropietario.Paraque estoocufradebenconcurrir
vertido se produjo con
determinadosrequisitostales como que se pruebe que todo
de impacto ambiental
anterioridada su adquisición,que el compradortealizóun estudio
legal necesariaen
antesde comprarla propiedad;que la personaentregótoda información
debehaberdemostrado
relacióna los residuospeligfososencontrados'Además,la persona
Nature,
RAMS y W. GoLDF ARB, E¡wironmental Law and Policy:
en 1994, pág 103, del American
suplemento'
y el suplementoque lo aúuaüiT:_
Lav,,andSociely....op.cit.
CasebookSeries.West PublishingCompany'I 994'
144

diligenciaen el tratamientode los residuosy debehaberprestadouna cooperaciónplena

con las autoridadesy con aquellosencargados de tomar accionespreventivasen el lugar'
Se debe demostrar,además,que no existe ninguna relación directa o indirect4 ni
Con esto se intentaaumentarel
con las personasresponsables.
contractualni corporativa?
interés comercial de estas propiedadesque cuentarLentre otras ventajas con estar,
generalmente,localizadasmás próximamentede los núcleos urbanos y eluden todo
conflictoeventualquesiempreestápresenteen la creaciónde nuevasáreasindustriales.
se refiere
Otro problemaque sederivade esteestrictosistemade responsabilidades
a el caminoa seguircuandounade laspartesresponsablesno esencontradao esinsolvente.
Evidentemente,en este caso, se producenciert¿s" c'uotaslruérfanas". Teniendoeste
la EPA ha elegidoun caminode soluciónde dudosa
sistematan severode responsabilidad
justicia.Por reglageneral,se ha decididoquela insolvenciade una de las partesdebeser
asumidapor el resto.De estamanera,personasenteramente desvinculadas con anterioridad
han estadoobligadasa responderen grandescantidadespor otrasque han desaparecido o
queno tienencapacidadfinancieraparahacerlo.Paradeterminarel gradode distribuciónde
no cubiertasehanutilizado diversoscriterios.Nuevamente,setomará
estaresponsabilidad
en cuentael período de duraciónde la propiedado administraciónde cada parte, los
volúmenes de residuosy el gradode controly diligenciaqueseha tenidoen el momentode
verterloso depositarlos.En algunoscasosexcepcionales se ha obligadoa una únicaparte
a asumirla totalidadde la cuotade otra queha desaparecido;tal es el casode
responsable
y la presencia
del transportista
la ausencia queencomendó
del productorde los desechos la
tarea. Este último deberá pagr el monto debido por el transportistacuando no sea
localizableo no puedapa1ar.Una situaciónsimilar se da cuandoun propietarioha sido
compensado o indemnizadopor el propietarioanteriorpor el dañoambientalpresenteen el
sitio vendido.Se ha entendidoasí que, para el caso de no existir el antiguovendedor,
deberáser el actualpropietarioel que cubraíntegramentesu cuotay no prorratearlaentre
los demás.
14s

una alta
sin embargo,debidoa que muchasveceslas partesausentesrepresentan
las partes
proporción de los montos a pagar generandoaltísimas contribucionesen
para cubrir
presentes,ta Administraciónha decidido, recientemente,crear un fondo
307'
i dadeshuérfanas
parcialmenteestasresponsabil
3.5.3. ¡IEGOCIACIOI\TESY ACTJERDOS
podemosafirmarquetoda la políticaambientalnorteamericana sedirige a potenciar

Inspiradaen el conocido
la negociacióncomovía de soluciónde los conflictosambientales.
teorema de COASE, la idea nuclear es que contaminantesy afectados negocien'
de
directamenteo bajo la tutela del Estado, pafa así obtenerun óptimo punto social
contaminación- contaminaciónóptima- . A travésde éstemecanismo'que en el fondo es
pretende
una participacióndel mercadocomo determinantedel equilibrio ambiental,se
La negociacióncon la
reducirla pérdidasocialimplícitaen toda fijacióngubernamental.
comunidadlocal admitiday potenciada en los estudiosde impactoambientaly el augedel
sistemade los permisostransablesen diversasáreassonuna muestrade estatendencia.
creadospor la autoridad,pero entregados

Estosmecanismos paraser utilizadospor
disminuirlos costosdetransacción
pretenden
los ciudadanos, implícitosen todo conflicto'
Este es un supuestoesencialque debeestarpresenteparaque se cumplacon eficacialos

descritosenel párrafoanterior.
mecanismos
En materia de contaminaciónde suelosesto es de fundamentalimportancia,como

veremoscon detenimiento,una de las principalescríticas que se ha formulado al sistema
de
del Superfund son los altisimos costos de transacciórq entendiendo como costos
soll¡id. R. M. IIALL . Jr. .R. H. IIARRIS, ... " SuperñmdResponse

Cost...n,op.cit pág 1505.
146

y
transacciónlas tradicionalescostasjudiciales, los costos de arbitraje,de negociación
costoscnntractuales.
Las negociaciones habitualesque se generanen estoscasosson de tres tipos: La

distribuciónde las cuotasde responsabilidad responsables
entrelas partespotencialmente
partes
es una de las más complejas,otra no menosdelicadaes la de el conjuntode las
responsables con la EpA y por último, la tambiéndificil negociaciónentre ambasy las
locales.
comunidades
Es comprensibleque se produzcanconflictos entre quienesseanindicadoscomo

por que cadauno de ellos deberápagarmiles o millonesde dólaresa la
responsables
Administraciónpor el dañoprovocadoo asumidopor el sólohechode habersido calificado
entreellas.
comotal. En un principio las partesintentabanllegar a acuerdos,directamente,
Obviamente,en muy pocasoportunidadesestoha tenidoun resultadoóptimo.Otrasveces
handecididonombrara un mediadoro árbitroquehagaunaproposiciónde distribuciónde
sin embargo,estemecanismotampocoha tenido el éxito esperadoy,
responsabilidades,
así los costos de
generalmente,el asunto termina en los tribunales incrementándose
transacción.
Parasolucionaresteproblemala reformade 1994 facultaa la EPA a dirigir las

de las partesa esterespecto.Paraestola EPA deberqcon posterioridada la
negociaciones
entregarlesa cadaparte
responsables,
definiciónde quienessonlas partespotencialmente
neutralesque no debenser
una lista de personascalificadascomo posiblesmediadores
funcionariosde la EPA. Si en el paso de treinta días las partesno llegan a un acuerdo
acercadel nombredel arbitro,la EPA nombraráuno de entrelos candidatos incluidosen la
lista. La agenciaambientalfederalle entregaráal mediadortoda la informaciónnecesariay

éstepreparará unadistribuciónideal,generalmente, fundamentada en los "Gorefaclors"3O8.
147

Unbuenfuncionamientodelaprimerafasedenegociaciónenladistribucióndelas
los juicios, conflictosy negociacionesque puedan
cuotasa pagarreduceinmediatamente
juicios
y la Administración.persistirárqesosí, aquellos
existirentrelas partesresponsables
parteresponsable'
quetenganpor objetoevitarqueunaparteseacalificadacomo
generalmente,los sitios
Por último, es muy importante considerar que,
y marginadosde la
contaminadosse encuentrancercanosa los sectoresmás desposeídos
de los derechosciviles y
población.Esto ha provocadoque numerososgruposdefensores
introdujeranconsideraciones
oficinasfederaleshayanlogradoque,en la última refoima' se
como
socioeconómicas como er poco accesoa la salud,las deficienciasnutricionales
elementos ambientales que aumentan el riesgode exposicióna los residuospeligrosos'A1
puedepas¿Lr de no habersido
incluir estosfactoresla puntuaciónde un lugar contaminado
tony pot lo tanto, a ser
consideradodentrode la Lista Nacionalde Prioridadesa estarlo
y de reparación'
objetode accionesde emergencia
con aquellosgrupos
Se esperaque esta reformadisminuyaen parte la tensión
marginados( especialmente gentede color )310,más aún cuandolos últimos informes
hansidoaplicadas
permanentes conun 22% de preferencia en
demuestranquelasacciones
laszonascontaminadasquesonhabitadas por blancos3ll'
soslrid,D.FERRIS,, An examinationof theSuperfundReformAct of 1994', op'cit,gÁg6'4'
,ro Pareceser que las comunidadesde color son las más afecgdaspor la contaminaciónde las aguas'aire I'
de tratamiento' vertederos
tierra. ya que son más propensasa üvir cerca de las arrtopiitas, flanlas racismo ambiental
L coniente seguidoradel denominado
municipales.incineradorasysitios contamina¿os. que consciente o
pretende denuncia¡ la ¡ojotti"i. q,t" pt;* ciertas acciones anrbieutales
en qge se encuentran los grupos marginados'
inconscientemente rr,cr"m.nün h sitrüción de despnotección Threat of
por R.D. BULLARD, " The
Un estudio relacionadocon esla recientetendenciaes el realizadó
& Environmenl, invierno1993, v' 7,n3,pá923'
EnvironmenlalRacism", Natural resources
3rrwd. D. FERzuS. An examination "", op'cit',piig610'
of theSuperfund
14E

3.5.4 ACCIOIYESY DEFENSAS
Ante la verificaciónde la existenciade un sitio contaminadola EPA puedetomar

dos caminos.Si setrata de un sitio de alto riesgoque puedeafectara la saludpública se
dwálaorden de que seutilicen los fondosdel Superfundparaponerprontasolucióna esa
situaciónde peligro. Con posterioridad,se llevarána cabo las accionespertinentespara
obtenerla contribucióncorrespondientede las pa¡tes responsables. Pero el caso más
habitualno se refierea situacionestan extremasy por lo tanto, lo normal es que la EPA

dicteuna ordenp¿¡aque seanlas supuestaspartesresponsablesquieneslleven adelantela
de estaordenconlos plazosqueella contemplaacalreaunade
limpieza.El incumplimiento
las más severassancionesprevistasen el ordenamiento La parte
jurídico norteamericano.
que no cumplaestaordenes condenada a pagarveinticincomil dólares por cadadía de

retraso y también puede ser condenado a pagar el triple del costo total de
descontaminación312.
ha provocadoun alto gradode cumplimientoen el

Estefuertesistemade sanciones
delesquema
funcionamiento de la CERCLA.Los intentosdeprovocar
deresponsabilidades
una revisión judicial de estas órdenesha generadoque el Congresose pronuncie
definiendo,claramente,que primero se debelimpiar y, posteriormente,se debelitigar313
Los caminosquepuedeseguiruna personaque seha visto obligadaa incurrir en tal

altos gastosson diversos.En primer lugar, puede dirigirse en contra de la autoridad
en estecasola EPA paraobtenerel reembolsode lo que ha gastado.Para
administrativa,
3r2I¡¡d,D. MAZMAMAN y D. MORELL, BeyondSuperfailure...-------,

op-cit.,gÁg.134.
tttmd, J.I\4 GABA " EwironemÍalLaw", op.cit.pá9173.
149

segunel amplio
esto deberádemostrarque no es pane responsable,asuntobien dificil
sistemade responsabilidadesdefinidopor la CERCLA.El caminomáshabituala seguires,
partes
por lo tanto, el que intenta obtener el reembolsoproporcionalde las demás
responsables.Estas accionesson conocidascomo accionesprivadasde recuperaciónde
parte que ha sido
costosy se caractettzanpor que solo puedenser entabladaspor una
calificadacomo responsable. aún cuandoel plan
En segundolugar, puedenser entabladas
por las autoridades
de descontaminaciónque han seguido no haya sido aprobado
Sin embargo,las accionesque se hayanllevado adelantedebende ser
correspondientes.
- lra'
con el PlanNacionalde Contingencia- National ContingencyPlan
coherentes
podemosafirmarque la mayorpartede conflictoso asuntosjurídicos que han sido
llevadosa los tribunalesse relacionancon las demandasentre las partespara lograr una
más convenientedistribuciónde los montosque se debenpagaf.Recordemosque' como
promedio,el costode descontaminaciónde un sitio es de veinticincomillonesde dólares'
Mounlain Arsenal en que el monto presupuestado
Aunqueexistencasoscomoel de Roclcy
mil millonesde dólares315.
alcanzalos
Las defensasprevistaspor la CERCILI :
Este cuerpo legal además de prever un significativo número de potenciales

establece,
responsables defensas'Se
por otra parte,una muy reducidagamade eventuales
admiteque una personaquedeexentade responsabilidad por el vertido de una sustancia
peligrosasi ésteha sidoprovocadoporActo de Dios o Acto de Guerra3tu-A,t of God,Acl
31aContienelos procedimientospa¡a llevar adelanteuna descontaminacióny los est¡indaresrequeridosde

limpiezaen cadacaso.
srsl¡id.R.M.HALL.Jr......"SuperfundResponse píg1491'
Cost....",op.cil-
lo7 (B ) ( I ).
"u CERCLA SecciÓn
150

of War -. La ideade acto de Dios, evidentemente,estavinculadaal conceptode sucesoso

situacionesabsolutamente imposiblesde ser previstasni resistidas.Así lo ha entendidola
para vertidosoriginadospor lluvias
que ha rechazadoest¿argumentación
Jurisprudencia
tormentosas3lT.
El otro caminode defensa,y el másutilizadoen vista de lo restringidode los recién

nombrados,es el que hacemencióna la culpa radicadaen una lercerapersona.Es decir,
unaparte acusadacomoresponsablepodráintentarjustificar su inocenciay por lo tanto, su
si demuestraqueel vertido seprodujopor unatercerapersona.
exenciónde responsabilidad
Este camino de argumentacióntiene algunaslimitaciones.En primer lugar, la parte
no puedehabertenido con la acusadaningunarelacióncontractualdirectao
responsable
no hayatomadolas
indirectay en segundolugar, que la parte acusadacomo responsable
accionesnecesariasparaprevenirestoshechos.La experienciademuestraque muy pocas
ha llevadoa un final exitosottt.
vecesestecaminode defensa
Si un determinadovertidoha sidorevisadoen conformidada las normasfederalesy

paraesetipo de vertido la parteresponsable
en conformidadde los permisosnecesarios
podráalegarsu inocenciaprobandoquesu conductaesajustadaa la ley. Estaesotra de las
bajo el
formascon que una parte acusadapuedeatenuaro eximirsede responsabilidad
sistemade la CERCLA.
inicialmenteprevistasson las
Otro mecanismoque altera la responsabilidades
por las partesen susrespectivoscontratos.Los
establecidas
cláusulasde indemnizaciones
acuerdos contractualesentre dos personas no pueden alterar la asignación de
3r7Vid,J.M GABA Em,ironmental

Lav,....,op.crt.Ég. ls0.
3rgvid,R. L. REVESZy R. B. STEWART,TheSuperfund
Debate....op.cif.pág6.
151

que
responsabilidades que establecela ley pero si puedenindicar las responsabilidades
como parteresponsable' Es
asumeuna de estaspara el casode que la otra seacondenada
decir, que en una compraventa"entrecompradory vendedorse incluyeuna cláusulaen la
que éstesea
que,por ejemplo,el vendedordeberáindemnizaral compradorpor la cantidad
obligadoa pagafcomo responsable- responsabilidad del actual propietario-' con este
transacciones'Este
sistemadisminuyela inseguridadjurídica presenteen muchasde estas
tipo de cláusulasson de uso habitualen las transaccionesde bienesraícesen los Estados
Unidos.
responsabilidades
un mecanismotambién relevante para atenuar la severas
como
son las referidasa las que puedeargumentaral propietariocalificado
establecidas,
bajola reformade 1994quehemosindicado,debehabersidoun comprador
inocente.Este,
cuerpolegal'
de buenafe con todos los requisitosque ello implica segúnestenuevo
Destacamos la ideade queel nuevocompradordebehaberrealizadoun estudiode impacto
paraque eseestudioseacreíble'
establecidos
ambientalsiguiendotodoslos lineamientos
investigaciones
Además, el propietario debe demostrarque " ha realizadotodas las
una adecuada
apropiadasen relaciónal dueñoanteriory los usos de la propiedadsegún
3le que la
prácticacomercialen un esfuerzode minimizarla responsabilidad'r , demostrar
320'
contaminación en esemomento
no fue descubierta
a favorecera los compradores de

La guíaqueregulaestanuevamodalidaddestinada
una detallada
buenafe se publicó el 3 de julio de 1995.Se entregaen estedocumento
Mediante
descripcióndel procedimientoque se debeseguir parafirmar estosconvenios'
estecompromisoel nuevo propietariolimita su responsabilidaden " las materiaspropias
How CleanIs Clean?, Fublicacionesdel Applied Science&

sreltid, G"KANDLER !r., PhaselAssesments,
Technology,Inc. ( ASTI ), 1996,pr1e-1.
320para algunosautoresestemecanismoesapropiadoe¡ las fansaccionesde siüos inÓ¡strialesdondeel costo
l"t compraventasde
de los estudroses proporcionalmentebajo afvaior de los terrenos,pero es inaplicablgS
The lnnocent
suelosresidenciales.En estesentido,u.ól-grN BoGGS. " RealEstateEnvi¡onmentalDamage.
school of Law of
Residentialp1¡¡chaserand Federalsuperfundl,albility ", EnvironmentalLmv, Northwestern
Lewisand Clark College,Yol.22,n3, 1992,¡É8991.
152

del convenio" y el monto de los costosde recuperaciónhastalos determinadosen este

documento.En casode existir un conflicto con una tercerapartepor materiaspropiasdel
acuerdoel compradordeberánotificar al gobiernodurantelos sesentadías anterioresal
inicio deljuicio. Si es demandadopor estasmateriasel plazoes de l0 díasdesdeque se
321.
notificóesademanda
Por último, existeuna defensamuy pocoutilizaday prácticamente En

desconocida.
la Sección403 de la CERCLA semencionaa un particulartipo de partesque aúnhabiendo
contaminadose entiendeseránexentasde responsabilidad. Se trata de aquellaspersonas
que hayancontribuidocon menosde quinientaslibras de residuossólidosurbanoso diez
libras o litros de materialesque contengansustanciaspeligrosas.A estetipo de partesla
doctrinalos ha denominado Micromis. Tal comoindica su diminutivo nombresólo pueden
ocasiones.Esto es
entrar en esta calificacióngrupos familiaresy esto en cuestionadas
en proporciones
industriaproduce,por lo general,desechos
debidoa quecualquierpequeña
muchomayoresa las aquírequeridas.Seha pretendidocon estotambiénevita¡ los absurdos
no habíacontribuidoa la
mencionadosanteriormenteen que una parte que prácticamente
de un lugarfueseen virtud de la responsabilidad
degradación a pagar
solidariacondenada
el totalde la descontaminación322.
Comohemosvisto las alternativasparaaminorarel pesode la ley son muy escasas

en el sistemaprevistopor la CERCLA.De ahí,la enormeimportanciadel establecimiento
que se oficializaron
de las accionesespecialesde reembolsoentrelas partesresponsables
con la enmiendaSARA de 1986.Estees el mecanismomásimportanteparadistribuirla
enorme carga económica que siempre esta involucrada en los procesos de
EI Estado,a travésde la EPd puedetambiénutilizar estaaccióncuando
descontaminación.
321vid, S. D. SCHELL, ' EPA continues Administrative Reform of Superñrnd with new guidance on
prospective ", TheErwironmentalLowyer,vol. 2, no2, febrero1996,9Ág462.
purchaseragreements
tz?Vid,D. FERRIS," An examinationof theSuperfundReformAct of 1994"...,op.cit.,pág621.
153

tiempo para determinarcon

se han empleadofondos de emergenciasin haber tenido
Paraque estasaccionestenganéxito debencurnpliruna
anterioridadlas responsabilidades.
debeprobar que ha existidoun
seriede requisitos.En primer lugar, la parte demandante
peügrosas'En segundolugar' los
vertido o una amenazade vertido de sustancias
son o
demandantes ya seanparticulareso el Estadodebendemostrarque los demandados
responsable' Tambiénse requiereque el
puedenser calificadoscomopartepotencialmente
Gobiernoo el particulardemandante hayaincurrido en gastospara la reparaciónantesde
que haya finalizadola limpiezapero sí
impulsarla acciónde reembolso.No es necesario
Por ultimo' se requiere
que se hayaproducidoun desembolsoeconómicoen estesentido'
plan es el conjuntode regulaciones
coherenciacon el plan Nacionalde Contingencia.Este
un sitio y
gubernamentales quedefinenel procedimientoa seguirparalograr descontaminar
El cumplimientode esteúltimo
el gradode cumplimientoñnal de los criteriosde limpieza'
requisitodifiere si el demandantees el Gobiernoo es'unparticular'Parael casode que la
que se prstendancobra¡
parte sea privada o particular, la ley eúge que los costos
' Sin embargo'
correspondan a acciones coherenlescon el PlanNacionalde contingencia
que el costo requerido no
la exigibilidad para el Gobierno es menor, sólo se exige
de contingencia'
conespondaa acciones incoherentesconelPlanNacional
las accionesde
Hemos visto que, tanto las cláusulasde indemnización como
los costosen el
reembolso, son instrumentosútiles para distribuir más equitativamente
parecenespecialmente
sistemade responsabilidadque estudiamos.Estos instrumentos
Sin embargo,en el amplio
relevantesenlos conflictosentrepropietariosactualesy pasados'
espectrode responsabilidades diseñadopor la CERCLA se producenmúltiplesrelaciones
y transportistas'
cruzadasentre propietariosy administradores,entre administradores
generadores y administradores, contragestoresy propietariosy asíuna larga
transportistas
algunosde los criterios
lista de eventualesconflictos.A modo ilustrativo enunciaremos
entre propietariosy
para distribuir responsabilidades
seguidospor la Jurisprudencia
la
administradores y que dan una guía de los criterios generalesseguidospara delimitar
responsabilidadesen los conflictosde interesesreciénmencionados32t'
de h determinaciónde la responsabilidadesque las empresas9t':.se

qui"Po tiende a atenuarlas responsabilidades
encuenüanen una situaciónde quiebra. rrri*ár "ióo¿¡go d"
haciendolaretroactivay solidaria;en este
anferioresdel deudor, la CERCLA ," rnu*. ,n óeccio-n opu.it"
154

para determinarlas responsabilidades setendrá

entrepropietariosy administradores
importanteseráuna
en cuenta,cualquiervínculo contractualentrelas partes.Especialmente
cláusulaque regule las indemnizaciones posiblespara este tipo de casos' También se
Se
ponderarála conformidaddel propietarioen la operaciónque provocó el problema'
y beneficios
consideraráademásel grado de participaciónen la gestiónde cadaparte los
recibidospor el dueñoo administrador.
3.5.5LOS COSTOSCUBIERTOS POR I"A RESPONSABILIDAD CIVIL
Hemos indicadoanteriormente de
que el costo promediode descontaminación
los
en muchasoportunidades
sueloses de veinticincomillonesde dólares,sobrepasando
varios cientosde millones.Algunos autoreshan criticadola rigurosidade inclemenciade
este sistemaque ha puesto en verdaderosapuros y dificultades " a tan improbables
de sustancias las
peligrosascomo las viudas de los administradores,
contaminadores
324.Estasparteshan sido demandadas como responsables
iglesiasy las gzrls scouts"
por otraspartesresponsables
frecuentemente por repartir la responsabilidad
desesperadas
de la formamásamPliaPosible'
Ahora veremoscuáles son los componentesque configuran estos altos costos

a las partes.El principalcapítuloestaformadopor los costosde reparaciónde
requeridos
BanlsuFÉy:In Re
sentido.M. M. WALSE " The Dischargeabilityof post onfirrnation CERCLA liabiüty in
Chateauga-vandbayond", EwironmentálLo* Jor-al, New York Universify,Vol'1,1992'9Á996'
32nl4d.RM. llall, Jr.,R H. HARRIS,..." Superfund op' cit', pig 1491'
Cost---",
Response
155

Estoincluyelos desembolsos asociadosal procesode limpiezadel

los lugaresdañados32s.
de investigaciónpara
lugar dañadopero también se entiendenincorporadoslos costos
definir de quetipo de contaminaciónse tratab;las obrasde seguridadcomolas defensasy
incurrió paraproveer
murosde contención,comotambiénen algunoscasoslos costosen se
326o incluso se
fuentesde aguapotablescuandolas anterioreshayansido contaminadas
naturalesson
puedeincluir dentrode la reparaciónla pérdidade uso hastaquelos recursos
327.
restaurados
para
Otro componenteimportantesonlos costosjudicialesa los que suelenañadir,
el casode demandagubernamental, los gastosen salariosde los funcionariosrequeridose
328.
inclusoel alquilerde las oficinasque fueronnecesarias parallevar adelanteel proceso
de estetipo de
La jurisprudenciano ha seguidoun criterio uniforme parala estimación
esun particular'
costoscuandoel demandante
por último,otro elementode los costosqueen numerosas ocasioneses relevantees

"
el quepretendeevaluarel doño a losrecursosnaturale.r Se entiendebajo esteconcepto,
la pérdidade hábitatsy biodiversidaden las propiedadescontroladaspor el Gobierno
32e.Estetipo de dañoses
federal,los gobiernoslocalesy en algunoscasoslastribusindias"
dificilmentecompensable ya que serequiereprobarestrictamente la relacióncausalentrela
y el dañoproducido'
accióncontaminadora
tzsI¡id.J. W. VINCOLI," BasicGuideto Environmental"'",

op'cil,¡Ag162'
326Vid,J. M. GABA Environmentallaw -..,op.cit.'9Ag182'
1986y se
-Citizen o restauraciónque incorporóla SARA en
t , Estafueuna extensióndel contenidode la reparación
Suits for Natu¡al ResourcesDamages : Closing a 9p
conoce comointerimlosses. I/t4 B.BARRY, " por
4. 1989-gigs 86a-867- citado
in FederalEnvlronmentalLaw ", Y[/akeForest Lav, Reviev'-vol. 24, no
JORDANOFRAGA La Proteccióndel Derecho"""" ,op'cit, pag' 358'
t"wd, J.M GABA Errvironmental

lqw..., op.cit'pá9L83'
oomo" cualquiertribu, grupo organizadocomo nación

"e42 USC $ 9607 (0 (l).Definiendo Indian Tribe corporacionesmunicipales
india. incluida cual$ú; población nativa de Alaska,'ypero no Ls regiones o
por los EstadosUnidos a
nativas,reconocidacomoelegibleparalos programas serviciosllevadosa cabo
causade susral¡lscomoindioi ", nd, 42 USC S 9601 ( 36 ) de la CERSLA
156

Como vemos,aunqueno son excesivamente ampliaslas partidasde costos que

de
puedenser incluidos,si setiene en cuenta el alto monto involucradoen las demandas
por lo onerososque resultanlos procesosde descontaminación'
estaclase,especialmente,
Estosconsisteqpor reglageneral,en una combinaciónde mecanismos fisicos, químicosy
biológicosaplicadosengrandessuperfrciesde tierra.Estosprocesosrequierenademástanto
en su aspectotécnico comojurídico de profesionalesespecializadoslo que contribuyea
el costototal del trabajorealizado330-

sustancialmente
encarecer
4. CRITICASY DESAFIOSDEL SUPERIUND
A través de este trabajo hemosindicado lo que algunosautoresdenominanlos

puntos débilesdel sistemadel Superfundo lo que algunos,más críticamente,han
denominadoel " superfracaso críticasque ha
"331.Peroantesde entraren las abundantes
recibido este sistemadebemosdestacarque, muy probablemente,estamosfrente al más
exitoso sistema'de descontaminación de suelos que se haya experimentadohasta el
momento.Además,hay que señalarque las objecioneshan sido muchasvecesllevadasa
y que en inumerables
los debatesparlamentarios éstashan sidoincluidasen las
ocasiones
el sistema.
reformasqueha contribuidoa perfeccionar
sucesivas
tro La incorporacióncomocostosrecuperables de algunaspartidas ha dividido a lajurisprudencia'

específicas
Estees el casodel costode peritajey médico tal y como se en: D. R. D'ALONSO, M' K'
establece
"ottrol Medicat Monitoring Costs Under CERCLA: Checking for a
IIENNESSy, A B. WAKIÑ, "óiagrosing
ronmental
Pulse".Wl l anova Etwi Law Journ al, Y ol 7, 1996, 87
¡tátg .
3srI/id,D.MAzMAMAN, D. MORELL,BeyondSuperfailure....,
op. cit.,elpropiotítulo de la obralo
incorpora.
157

Los gruposde presión,comola industriapetroquímicqtambiénhan hechosentirsu

disconformidadcon tener que asumir, vía impuestos,la mayor parte del peso del
Superfund;alegan,entre otros asuntos,que esto significauna pérdidade competitividad
norteamericanasttt.
paralas empresas
Mucho se ha cuestionadola qarente ineficacia del Superfunden la tarea de

Parafinalesde 1993,sólocincuentay dos sitioshabíansido limpiadosy
descontaminación.
borradospor lo tantode la lista nacionalde prioridadesy en otrosquinientoscua¡entay uno
sehabíaniniciadoaccionesde remediot". Ahorabien,si consideramos que comopromedio
el procesotarda unos sieteaños,entre que se tiene noticia de un sitio y que se llevan

adelanteaccionespara descontaminarlo, la crítica indicada se relativiza pues debemos
más del 40 Yode
recordarque esossitios en que se estánrealizandoaccionesrepresentan
los lugarescalificadoscomoprioritarios.
La referenciaa los altos costosde tratuacción esotro de los principalespuntospor

los cualesel sistemade la CERCLA ha sido fuertementeobjetado.Este aspectoha sido
ampliamenteestudiadotantodesdeel punto de vistajurídico comoeconómicoy la reforma
de 1994,queprevéun sistemade negociación y dirigidopor la EPA paraevitar
establecido
demandas
las interminables es sin dudaun pasoadelante.
entrelas partesresponsables, El
tiempo dirá si este nuevomecanismoha sido eficazparareducir el númerode procesos
que tradicionalmente a estetipo de conflicto.Los estudiosrealizadosa
han acompañado
esterespectoindicanque los costosson mayorescuandomayor es el númerode partes
potencialmenteresponsables. giranen torno al30 Yo
En promediolos costosdetransacción
de los costostotales envueltosen estos procesoslo que puede parecer excesivo en
comparación a los casosde conflictospor accidenteaéreo( 14 % ) pero inferioresa los
33214d- P. STEIDLMEIER , ' HazardousWastes:Ethical Dilemmasof endsand means,Heroesand Villains",

artículode Thecorporationelhicsand thee¡wironment.edit. QuonrmBooks,1990,pig 48.
333wd.D.IiERzuS, An ExaminafionOfthe Superfund...",
op.cit,pág617.
"
158

50 % );
costos presentesen un procesode reclamaciónpor usos de asbestos33a(
existen50.000casospendientesen los tribunalespor dañosderivadosde los
actualmente,
asbestos335.
judiciales a
Tambiérqhay que tener en cuentala crítica que indica que los costos
que nos referimosdeberíanser aún menoresparalos casosque nos ocupanya que en casi
una de las partesesla EPA y muchosde los procesosseresuelven
todaslas oportunidades
medianteuna orden administrativade la EPA. Haciéndoseeco de este sentimiento
en la desproporciónde los costosjudiciales,el presidenteClinton sugirió,
generalizado
durantesu mandato,que másseha gastadoparaenriquecera los abogadosque en limpiar
el entornoseñalandoa éstacomola principal causapara introducirreformasen el sistema
336.De hecho,debidoal sistemade responsabilidadque hemosestudiadoel
de la CERCLA
y
DerechoAmbientalesun componentehabitualen los estudiosjurídicos norteamericanos
clásicosinvolucraban
Con anterioridadlos casosambient¿les
en la prácticaprofesional33T.
contrael Gobiernoy existíanmuy pocosdespachos jurídicos
a los gruposambientalistas
la mayoríade ellossituadosenWashingtonD.C.
entemasambientales,
especializados
Es evidenteque tambiénson muchaslas opinionesencontradas en relación al

sotidar,rainstituidopor la CERCLA aunqueesprecisodestacar
régimenderesponsabilidnd
que estemismo principio debido a la rigurosidadque suponeha sido muy útil para dar
eficaciaa los procesosde descontaminación. Se han llevadoadelantealgunasideasque
pretendensuavizarla aparenteinjusticiade la solidaridada que aludimos.Algunosautores,
han objetadolos caminosseguidospor los funcionariosde la EPA que,en muchoscasos,
334Vid,R. n Debate"--op'cit-,$gl8'
L. REVESZ,R B. STEWART, TheSuperfund
tlsl,id, N.F. HARTIGAII; T.E. DAVIS" " Asbestos Abatement Cost Recovery Under The
Compensationand RecoveryAct ", Hartard ErwironmentalLqw
Comprehensive,Environmental, ReSpOns€,
Ra,iev',vol.l4, n9,l990,pig 253.
336lrid,R. Debate',--.op-cil,rplg17.
L. REVESz.......,' Thesuperfund
t37lid.R.L. REVESZ.........," Thesuperfund
Debate",.'.op.cit,Ég 10.
159

cadenade demandasentre las

han forzado esteprincipio de solidaridadprovocandouna
1985'
partesresponsables. Por ejemplo, en un caso de contaminaciónen Missouri de
responsablesla EPA sólo demandóa
existiendomás de trescientaspartespotencialmente
menos del 106 del total de
cuatro partes,una de ellas la empresaIBM responsablede
junto con las otras tres
desechos.Pa¡a distribuir su responsabilidad,ésta compañía
demandarona
demandadas accionaroncontraotrasciento setentay cinco y éstasa su vez
posiblesresponsables'Además'
otras doscientostreinta y nueve más, todos ellos como
compañíasde seguros
muchasde estascompañíasse dirigieron contra sus respectivas
los costosjudiciales
generandoasí una cadenade procesosque confibuye a acrecentar
338.
totales
La última reformade lgg4 ha establecidoun fondo especialpara cubrir en parte

inubicableso insolventes- y que en virtud de
aquellascuotashuérfanas- c,onresponsables
la solidaridaddebenser asumidaspor el restode responsables.Este es un fondo especial
millonesde
que se creaparaafrontarestasituación.En la actualidadasciendea trescientos
33e.
dólaresanuales
que diversos
Desdeel punto de vista de la gestiónde la EPd hemosindicado
y negociarcon
estudioshan demostradoque se ha infrautilizadoel sistemade agrupar
de un
aquellaspartesque han contribuido,en porcionesmínimas,a la contaminación
Se cree que una
determinadolugar ( no confundircon los micromisque estánexentos)'
proceso de
más acertadadefinición de estos contribuyentesmínimos y un oportuno
de dinero que en
negociaciónsignificaríanla recuperaciónde importantescantidades
económicaa que estanobligadosel resto de los
definitivaaminoraríanla contraprestación
responsables.
llEvid,R.W. McGEE." Superfund

: It's TimeforRepealafler a"'", op'cit'¡Agna'
33eD. FERRIS , " An Examination.fortheSuperfund"'",op'cit, pÁg'623'
160

Desdeel punto de vista de los efectosdel funcionamientodel Superfunden el

contextode las políticassociales,es de esperarque las nuevasvariablessocioeconómicas
incorporadascomo factoresde ponderaciónpara la calificaciónde un determinadolugar
como pertenecienteala lista nacionalde prioridadesseráútil para revertir la tendencia
denunciadapor gruposde defensores de derechosciviles y ciertapartede la doctrina,en el
sentidode que, por diversasrazoneslos fondosde ésteprogramahan sido destinadosde
forma preferentea las comunidades a las
socialmentemásfavorecidasy no, precisamente,
quenecesitanmásayuda3{.
Como contrapartidaa alguna de las críticas mencionadaslos defensoresdel

con que ha sido dotado. Sin embargo,
Superfunddenuncianla escasezpresupuestaria
debemosmencionarque el Superfundes el programaambientalmás caro en Estados
una cuartaparte del presupuesto
Unidos consumiendo,prácticamente, total de la EPA3at.
Recordemos y
queademásde serun programaregulatoriocomoel restode lasinstituciones
éstetieneuna misiónreparatoriaque es sin dudala causaque lo
normativasambientales
hace tan oneroso.La EPA estimó que, al finalizar el siglo )CL la lista nacional de
prioridades
contendría de suscostosesde
dosmil sitiosy queunaproyecciónconservadora
unos cien mil millonesde dólareslo que significaríaun gastoanualde unos diez mil a
veintemil millonesde dólaresparael añodosmil3a2.
del programadel Superfund,

Es de preverentoncesque un mejor funcionamiento
a las últimasreformas,provocaráuna mayor simpatíapor parte
debidofundamentalmente
lo cual se esperase traduzcaen un aumentodel presupuesto
de los congresistas anualde
quedisponeesteprograma.
Dentrodel esquema a la participación
de estímulogeneralizado
en la legislaciónambientalesposibleesperarqueésta,ademásde limitarsea los
ciudadana
tnovid, D. FERRIS," An EraminationfortheSuperfund...",

op.cit,pág 610.
to'wd.
J. A HIRD, " Superfund:Thepolitical konomy...", op.cit.,págl.
r4zl,id, M. NEWTON, uThe United States
"Superñrnd"Program: Status and Outlooku, I Congreso
Vitoria Octub're,1994.
Internacionalde SuelosContaminados,
161

procesosde discusiónen la definiciónde los métodosde descontaminacióny minimización
de riesgos,se amplíetambiéna la posibilidadde que el ciudadanoa travésdel mecanismo

de la CERCLA puedademanda¡la descontaminación de un determinadositio. Hasta el
momento,la acción prevista en la Sección l03a se limita a que las personaspuedan

demandarel cumplimientode las órdenesgubernamentalesde limpiezao puedandemandar
a unapartequeno ha notificadoun determinadovertido.Como apoyoa esteaparentevacío

existelaaccióncivilprevistaenlaRCRA-Sección7Oo2(l)(A).-envirtuddelacual
una partepuededemandara otraalegandouna violación a las nofinasregulatoriasde los
en la RCRA siemprey cuandola autoridadgubernamentalno haya
vertidosestablecidas
sidodiligenteen perseguiresainfracción.
5. PROGRAMASESTATALESDEL SUPERFI.JI\D
5.1 INTRODUCCION
Sin menospreciarel significativo impacto que tuvo el programa federal del

Superfundincorporadoen la CERCLA' muchosde los lugarescontaminadoscon residuos
de Superfund.Así,
y limpiadosbajo programasestatales
peligrososhan sido controlados
aproximadamente
mientrasa finalesde 1994se contabilizaban 1.300sitioscontaminados
dentro de la Lista Nacional de Prioridades- National Priority List-, más de 100.000de

estoslugaressehan identificadoe incorporadodentrode los progr.rmasestatales.Muchos
con la limpiezade
relacionadas
Estadosposeenen la actualidaddistintasreglamentaciones
que en muchosaspectosresultansimilares,en muchoscasos
los sitios contaminados,
al programafederaldel Superfundincorporadoen la CERCLA.
sustantivamente,
162

En diciembrede 1993,48 Estadosteníanestatutosy programasrelacionadoscon el

3ot.
Superfund Algunosde ellos contabanentresu normativacon legislaciónexclusivadel
con el Superfundincluidas
relacionadas
Superfund,mientrasqueotrosteníandisposiciones
en otros estatutosque regulabar!por ejemplo,la gestión y el manejo de los residuos
sólidosurbanosy de los tóxicos y peligrosos,o en leyes en materia de control de la
de los recursoshídricos.
contaminación
Brevemente,estudiaremoslas previsioneslegalesque existen en este sentidoen

algunos Estados norteamericanos,seleccionadoscomo representantesdentro de las
disposicionesestatalesen relación con la cont¿minacióndel suelo dada su experiencia
en estamateria ya que sonconsiderados
generalizada entrelos másindustrializadosdentro
de las distintasregionesdel país.
aquellas
las podemosdividir en tres categorías:
Las leyesdel Superfundestatales
reglamentaciones similaresa la CERCLA y basadas,sustancialmente, en estetexto federal;
aquellasotras estrechamente ligadasen cuanto a su alcanceal programafederal;y por
último, aquellasligadas,en un sentidoamplioy general,con el programafederal.
MuchosEstadostambiénhan adoptadoregulacionesbasadasen varios títulos del

Plan de ContingenciaNacionalpromulgadopor la EPA3aa. Existe un buen número de
Estadosen que los programasde limpieza de los sitios contaminados con residuosy
t*l'id, S.M. COOKE, TheLaw of HazardouslVasteManagement,Cleanup,babilityand Litigation.Yol.lL

Ed.lvlathewBender,New York, Marzo 1996,pág.71.
t* Comovemoslas regulacionesestatalestoman el programafederal como punto de partida ejemplificador,
siendo ampliamentetomado en cuenta en las distintas disposiciones.Esto pa¡ece widente si tenemosen
cuentaque en los EsüadosUnidos, el ffiierno federal tiene ampliasatribucionesen materiamedioambiental
y estasfacultadesse sobreponeny prwalecen sobre las propias de los gobiernosestrtales. Según C. DE
MGUEL PERALES, n la baseconstitucionalde estasupremaciaresideen el poder del Congresopara regular
el comerciointerestatale intemacional,que afecüaa la posibiüdadde regular la actiüdad contaminadorade
aquellasenüdadesno sólo en el ámbito interelatal (estoes, cuandolos interesesafectadosexcedenel ámbito
de un único estado), sino también inftaestatal,con lo que su eficaciallega a ser total. A estohay que añadir
la facull¿ddel Congruo para concertartratadoscon tercerospaísesy para velar por el bienestarcomúrLtodo
lo cual configura en fir¡ el poder del gobierno federal por lo que a medio ambienle se refiere ". Vid, La
Responsabilidad Civil por Dañosal MedioAmbiente,ú- Civitas,Ma&i4 1997,2'd, Ég48. No olüdemos,
que esepoderesejercidopor el Gobiernofederala travésde una agenciafederal la FswironmentalProtection
Agency,ruis conocidacomoEPA
163

y muchosde los
desechosse han desarrollado,significativamente,en los últimos años
enmendados
han sido considerablemente
inicialesestatutosestatales o sustituidospor otra
en la
legislaciónen un intento de adaptarseal esfuerzoestatalpor conocerlos cambios
en las
limpiezade los residuospeligrosos,cuyo avanceha conllevadouna transformación
sobrela materia3a5.
reglamentaciones
En esteestudiose presentanva¡ias iniciativasestatalesmuy novedosas,como los

programasde limpiezavoluntarios,estándares numéricosde limpieza,procedimientosde
repartode responsabilidad, uso de consideraciones relativasa la utilización del sueloy el

en
control institucionalen la selecciónde las solucioneso la existenciade privatizaciones
las iniciativas de limpiez4 entre otras. Todas ellas podrán proporcionarimportantes
el
modelospara el congreso y la EPA en su continuo esfiierzo en reformar y estructurar
programaFederaldel Superfunden su incesantelabor de perfeccionamiento del mismo,de
maneraque se puedacon ello conseguirlos ambiciososobjetivosque impusoy que, de

hecho,nuncasehan conseguidoplenamente-
Introductoriamente,podemosenumerar distintostipos de instrumentosdestinados

a solventarcon mayoreficacialos problemasrelacionadoscon la contaminaciónde suelos
del Superfund.Entre estastécnicasestatales
y que integranlos distintosprogrrlmasestatales
lassiguientes.
encontramos
relevantes
bajo las cualesel

l. publicaciónde una Notificación.se regulanlas circunstancias
Estadodebeser notificadode un desastrecon sustancias tóxicaso del descubrimientode
contaminaciónhistórica- pasada- así como de las personasque debeninformar de estos

acontecimientos.
3asEnrelación con esta cuestión se hace un esh¡dio de como afectan estos avancesen la investigación
"
relacionadacon la limpúezade los sueloscontaminadosen l¿s distintas reglamenucione! e-nADAVIS'
ReinventingMassachusett'sSuperñrndLaw: Privatizing Cleanups under fhe 1992 Chapter2lE Amendments
" nov 1992,citadoen S.M COOKE,TheLow,. op-cit,pág-72.
164

2. Lista de Prioridades: lista de lugares contaminadospor sustanciastóxicas

mantenidapor el Estadoy que si en si misma no presentaningunaoriginalidadinicial
respectode la legislaciónfederalsi lo puedellegara serel " ranking" que utilizan algunas
Estadosenrelacióncon los lugaresde limpiezaprioritaria.
accionesde investigacióny limpiezaque el Estadoo las

3. Accionesde Respuesta:
tóxicasen
partesprivadaspuedeno debenadoptaren respuestaa la existenciade sustancias
la respuesta'
quedesencadenaron
un lugary unavez sehayan publicadolascircunstancias
4. Planesde Contingencia:regulaciónde los procedimientosque debenseguirsey

los estándaresquedebenseraplicadosenun plany su implementación en la limpiezade un
tóxicas.
sitio contaminadopor sustancias
5. Fondos: fondos mantenidospor el Estado para cubrir los costos y las

bajo las cualesel dineroque lo integrapuedeser gastado.Las fuentesdel
circunstancias
fondo incluyen ingresosestatalesgenerales,fianzas, honorariosde los usuarios y
de costos.
derecuperación
procedimientos
6. Responsabitidad:alcance de los costos de responsabilidad,estándaresde

(por ejemplo:estrictao solidariafrente a la proporcional) y categoríasde
responsabilidad
Algunasleyestambiénestablecenla recuperaciónpor
las partessujetasa responsabilidad.
dañosa los recursosnaturales,dañospenales,dañosa la propiedad,honorariosde abogados
y otrasformasde ayuda.
7. Competencia.autondadestatala quiencompeleobligar a las partesresponsables

Algunasvecesincluyenautoridadque debe
a cumpliro pagarpor lasaccionesde respuesta.
y las
reunir toda la información,en quién recaela emisiónde órdenesadministrativas
civilesy penalescompetentes.
autoridades
conla limitaciónde la responsabilidad,

enrelación,fundamentalmente,
8. Defensas.
incluyen algunos supuestosen que se consideraa determinadospropietariosdel suelo
16s

prestamistas'
inocentes,algunaslimitacionesa la responsabilidadde los financistaso
establecen
exclusión de petróleo, etc. Algunos Estados, como veremos, también
las múltiples partes
disposicionessobre criterios de reparto de responsabilidadentre
resPonsables.
potencialmente
9. ,, Supergarantías": cargasque puedenser impuestassobrepropiedadescomo

con
garantiadepago de los costosde limpiezay la prioridadque se acuerdeen relación
de la propiedad,etc
dichascargas.En algunosEstadossobreotros,sobrelas reclamaciones
litigios
10.Litigios de los ciudadanos'.autonzacióna los ciudadanospara iniciar
legales
contra las partes responsablesalegando violación de los requerimientos
establecidos.
ll, Compromisoscon Ia comunidad'.procedimientos parainformara los ciudadanos

públicasparala limpiezade los suelos.
y obtenerinversiones
L2. Estcmdoresde limpieza. criterios numéricosen relación con la limpieza del

en relacióncon un riesgoaceptable-Estosestándares de
sueloy de las aguassubterráneas
limpiezapuedenvariardependiendo del uso del suelo,asípuedeser distinto,por ejemplo,
puedeser
si se trata de un uso residencialo industriale inclusola valoracióndel riesgo
usadaparadesarrollar delos suelos'
los nivelesde limpiezaespecíficos
13.programasde LimpiezaVolantarios:setrata de programasdestinadosa facilitar

y proporcionar incentivosa laspartesprivadasparala limpiezade los sueloscontaminados
y
con distintos gradosde exigenciaen los distintos Estadosen materia de aprobación
protecciónfrentea unafuturaexigenciade responsabilidad.
14. Iniciativas de Privatización. medianteel otorgamientode licenciasuna vez

de limpiezaen algunosEstados'
lasactividades
aprobadas
166

a las transferenciasde propiedad: certificaciónde que un sitio

15. Restricciones
de
esta,' limpio" siempreantesde quepuedaservendidoo transferidoo el establecimiento
la
determinadosrequerimientosdestinados a realizar siempre un informe sobre
notificado de ello el
contaminaciónpreviamentea ser transferido,siendonecesariamente
Estadoy los compradores.
Todaslas leyesestatalesque veremos contiener¡como veremos,algunosde estos

y políticassobreesta
La leyesde Superfundestataleso distintasregulaciones
instrumentos.
materiaestánevolucionandorápidamentey es dificil, en muchoscasoszobtenerla versión
Apuntamosestacaracterística
más actualizadade estasregulaciones. para que se valore la
continuaevoluciónlegislativaen la materia'
5.2 BREVEREPASOA ALGI.JI\OSPROGRAMASESTATALESDEL

SUPERFUND
A la hora de estudiar cuales son los programasestatalesque contienen las

más ejemplificativas
disposiciones de suelos,creímosmás
en materiade contaminación
acertadoutilizar el criterio del grado de desarrolloindustrial de los distintos Estados
norteamericanos presumiendoque cuantomayorera estedesarrollo,mayoresproblemasen
relacióncon la polución se tenía y mayor era el esfuerzoque se debíade realizarpara
solventarlo.Entre estosEstadosincluimos los siguientes:California, Colorado,Florida,
Michigan, New Jersey,New York' North
Georgia,Illinois, Lousiana,Massachusetts,
Texasy Washington.
Carolina,Ohio, Pennsylvania,
El Programade Superfundvigenteen California se contieneen tres cuerposlegales

HazardousSubslanceAccounl Act, California
diferenciados, Carpenter-Presley-Tanner
ExpeditedRemedialAction ReformAct, o Ley de Reforma de las Accionesde Remedio
167

146y por último, Porter-CologneWater Quality Act ' en adelante

Expeditasde lgg4
P CW Q A- .
- HSAA- seautorizanuna gfan

Enla HazardousSubstanceAccountAcf en adelante
por el Estadoo rasautoridadeslocales
variedadde accioneslas cualespuedenseradoptadas
por sustanciastóxicasy establecela
en relacióncon ra limpiezade los sitios contaminados
relacionadoscon las mismas'También' el
creaciónde dos fondospara cubrir los costos
las partesresponsables que cumplan y
Estadova a tener competenciaspara ordena¡a
los costosen que incurra el Estado'Este
realicenla limpiezay podrá repercutiren ellas
pero las definioionesde algunos
cuerpolegal se adoptócon posterioridada la CERCLA
queno secontienenen la ley estatal'se aplican
términosincluidosen la legislaciónfederal,
de estaforma el vació jurídico que
a las previsionescontenidasen la misma salvando
podríaproducirsey complementando la legislaciónestatal'
con sustanciastóxicas sean

En lugar de permitir que los sitios contaminados
de la HSAA las partesresponsables tienenIa posibilidad
limpiadosbajo las disposiciones
acción de remediobajo la California
de elegir y de desarrollarsus propios planesde
programapiloto permitea las partes
ExpeditedRemediarAction ReformAct de lgg4. Este
de ser los nivelesde
responsables realizarellas mismassus propuestasde cualeshan
igUalque la anteriorley' éstacreaun
limpiezade esesueloen funciónde sy uso'ot.Al
proporcionarálacoberturanecesariapara
fondo que cubrirálos costosen que se incurray
Fundamentalmente,
que searbitrenlas controversias. establecela distribuciónde los costos
de acuerdoa factoresde equidad.
entrelas parLesresponsables
se analizaanualmente
en materiade residuostóxicos y peligrososy emisiones
@
analizó cómo-"n proyecto especial' Entro en ügor el I
enlaPacific Law Journal y estaley, en principiq se especial tal y como se recoge en
un proyecto
de enero de lgg5 e, inicialmente, n¡e presenta¿acomo
EnvironmentalProtection.PacifcLqwJournal,nol3,pág699.
30,por otro lado, tambiénpermite.a las pafes re¡ponsablesconsidsradas.dtt* 11-{A de " Microminus"o
' lnocente ", accedera un convenio o acuerdocon el
en el caso del propiefario'del sitio calificado *¡¡o la limpieza de los sitios
Director del Deparüamento Estatal de control de SustanciasTóxicas en relación con
contaminados.
168

por último, la pCWeCA regulalas emisionesy vertidosde residuosen las aguas

para limpiar y ordenarla
dentro de los límites del Estadoy otorga competenciaestatal
que cubre los
limpieza de todos aquellosvertidos ilegales.También,se crea un fondo
de estoscostosa
costosde limpiezaen que puedeincurrir el Estadoy haceresponsable
aquellosquerealizaronlos vertidosno autorizados'
retirada y
En concreto,es la HSAA la que regulalas accionesde removimientoo
sustancias tóxicas'
de reparacióno remedio.Así, cuandotienelugar un vertido o escapede
esta autorizado a
el Director del DepartamentoEstatal de control de sustanciastóxioas
para el medio
investigarla naturalezade dicho escape,asi como el alcancedel petigro
estatal
ambientey la saluden general.Puesbien, cuandoel directorde dicho departamento
pública o el
determinaque puedeexistir un peligro inminentey sustancialpata la salud
medioambiente,como consecuencia de dicho vertido o como consecuenciade la amenaza
y de
de vertido de sustanciaspeligrosas,se puedenadoptaraccionesde removimiento
llegar a
reparaciónparaprotegerlos bienesque se considerenen peligro e incluso puede
queadoptentodaunaseriede medidas'
ordenara laspartesresponsables
y
En cuantoa las accionesde removimientodecir que,estasincluyen" la limpieza
para "
el removimiento- retirada- del vertido de sustanciastóxicas " y las acciones
prevenir,minimizaro mitigar el dañoquepuederesultarpor esevertido o por esaamenaza
,,308.
por otro lado, las accionesde reparacióno remedioincluyenaquellas
de emisión
destinadasa reparar permanentemente el daño, todas las necesariasPara monitorizar,
analizar,evaluarel vertido o la amenazade emisión y el desarrollode operaciones
y
necesariassobre el suelo contaminadocon el fin de conseguir su reparación
El Director del departamento
mantenimiento3ae. en la materiano
estatalcon competencias
podráadoptarestasaccionesa menosque tengala certezao aI menosla probabilidadde
para ello debe realizar " un esfuerzo
determinarquienesson las partes responsables,
tottrid gg 2s.323,del Health and Safety Code de Califomi4 La definición de Removal acfior accionesde
removiniientoo retiradasetoma de la contenidaen la CERCLA en su secciónl0l (23).
34ezidgg 25.322del Healrh and Safety Code de California. Al igual que elgs:-anterior. se toma la
- su secciónl0l
deñnición $re de las accionesde remedio- Remedialaction se inctuyeén h CERCLA en
(24).
169

uu al menostreintadíasantes
efort " en notiftcara los responsables
razonable Reasonable
dela iniciaciónde estasacciones'
una serie de
Otro aspecto importante de esta ley es al que hacen referencia
disposicionesrelacionadas de una lista de prioridadesde los suelos
con el establecimiento
de los mismos' La
contaminadosasí como de planes de accionesde recuperación
recae'igualmente,sobreel
competenciapara la elaboraciónde dicha lista de prioridades
Tóxicas.En relacióncon
Director del DepartamentoEstatalde control de las Sustancias
esto,losfondosnecesarios paralas accionesde reparaciónsiempredeberánserconsumidos
teniendoen cuentala lista de prioridadesqueseconfeccione-
Los criteriosseleccionados por el director parareahzuel "ranking"de los sitios' así
como su inclusiónen la lista, deberáincluir necesariamente:" el peligfo potencialparala

peligrostóxicos' el que el
saludhumanay el medioambiente,riesgode fuegoo explosión,
resultar,o es muy probable
alcancedel aplazamientode las accionesde reparaciónpueda
la salud y el medio
que produzcaun incrementorápido del costo o del peligro para
ambientey también,los criteriosestablecidos' en estesentido,en la Sección105(8)de la
CERCLA35O.
los suelosdebe ser

Se establecendistintos gradosde prioridad,así cadauno de
esaforma' al público en
designadopor uno de estostres grados,con el fin de informar' de
están" aquellos
general,de cual es el peligro real de estossuelos.En la prioridad uno
la saludpública"; en la
suelosquesuponenun conocidoy probableriesgoinmediatosobre
pero menos inmediato
prioridad dos están " aquellossuelosque poseenun sustancial,
prioridad tres " aquellos
riesgopara la saludy el medio ambiente"; y por último, en la
pero que presentan
suelosque puedenrequeriraccionesde removimientoy de reparación,
sóloun limitadoy biendefinidoriesgoparala saludy el medioambiente"351'
3soL.id 25.356(a)del Healthand SafetyCodede Califomia'

$$
3s'vid
$$ 25.356(c)del Healthand SafetyCodede California'
170

prioridadessino que
En este sentido,no sólo se debe confeccionaruna lista de
de SustanciasTóxicas, debe
también,el Director del DepartamentoEstatal de control
- ActionsPlans - para
preparary aprobarlos " pranesde Accionesde Remedio" Remedial
prioridadespreviamenteelaborada.con
todos los suelosque se contenganen la Lista de
peligro parala saludy el
una excepción:que el suelopresente" un inminentey zustancial
medio ambiente Estos planes deberán estar basadosen el Plan Nacional de
t'1352.
Contingenciaparalacontaminación tóxicasy el petróleo.Los factoresque se

por sustancias
el riesgoparala salud
recogenen la ley y quesehandeteneren cuentasonlos siguientes:"
tengan
y la seguridadque provocaesesuelo,los efectosque los nivelesde contaminación
ambiente,asícomo
en el uso de los fecursosqueSeven afectadosy el impactoen el medio
plan debe incluir una
de los costosefectivosde las accionesde reparación"353.cada
partes potencialmente
distribución preliminar de la responsabilidadentre todas las
partes potencialmente
responsablesque hayan sido identificadas.No obstante,estas
responsables quedetermine el planpuedenserobjetodeunaposteriorrevisiónjudicial35a'
Seprevéla creaciónde dosfondosdestinadosa pagarlos costosen los queincurre

Accounty por oüo, el HazqdousSubstance
el Estado.Por un lado, el HazardousSubslance
parauna variedadde
cleanupFund.En el primero de ellos, el dinero podráser ernpleado
estatales
propuestas,incluyendolos costos por el cumplimientode las obligaciones
en que
exigidasen la CERCLA y los costospor las accionesde removimientoy reparación
se destina
incurra el Estado. En cuanto al Hazardous Substance Clearup,
fundamentalmente a financiarlos costosde las accionesde reparacióny de removimiento
prioridades'En
sóloen aquelloscasosen que setrate de un sueloincluidoen la lista de
a menosque
cualquiercaso,no sepodrádisponerde financiaciónde ningunoestosfondos
a obtenerel
la autoridadcompetenteen estecasohayaadoptadovariasmedidastendentes
3s2lz¡d 25.356.1(g)del Healthand SafetyCodede California'

SS
3slz¡d 25.356.1@del Healü and SafetyCodede California'
$$
t* El Fiscal Gerieralde California opina que " la fuente de la contaminaciónpuedeno estarnecesariamente
quese.encuentrefuera
originadaen el Estadoy la parteresponsablepodríaseruna personao una corpofación
- Hazardous-substanceAccounl
de las fronterasdel estadode california y por ello, consideraaplicablela ley
". Citado en S' COOKE' "
Act - ala limpiezade los rios cuandola ionraminác¡ónseha oilgi*¿o "o Mé*i"o
ina Lifigation ", EdMatüew Bender'Vol II'
TheLaw of HazardousWaste.Management,Cleanup,Lia¡itity
New York Marzo. 1996,Pg. 78.
171

responsablesy en el supuesto
partespotencialmente
cumplimientode estasaccionespof las no
responsables
que estashayan resultadosin éxito, o que las partespotencialmente
de y de
identificados,se podrán destinar los fondos a accionesde reparación
puedan ser
la autoridad
la lista de prioridades.No obstante,
removimientode un suelo incluido en
c omp e t e n t e , p o d rá h a ce ru so d e l a fi nanciaciónquelepr opor cionanam bosfondo s s i n
inmediataso
previas si esnecesarioasumiracciones
necesidadde haberadoptadomedidas
eldañoalasaludyelmedioambienteesinminenteysustarrcial.
en el Estadode
En cuantoa la responsabilidad de las partesdecr' brevemente'que
es er que tiene competencia pr*a reouperarde las partes
california" er Fiscal General
Existe en este Estado' un sistemade
responsables todos los costosen que se incurra'
que los costosque serealicen pueden
responsabilidad estrict4 StrfctLiability- de manera
ni realizó
de cualquiera de las partes que no limpió apropiadamente,
ser recuperados
las acciones de removimiento y reparaciónque le hubieseordenadoel
diligentemente 355.Er Est¿dono podrá
estatal de control de sustanciasTóúcas
Director del Departamento
produzcancomo consecuencia de un vertido
recuperarlos costospor los dañosque se
autorizadoopermitidoporlasleyesestatalesoporvertidospermitidosfederalmente.En
a una parte responsable'una "evidencia
cualquier caso, cuando exista en relación
- of the evidence- de que lo es por solo una parte de esos
preponderante,, Prepondercmce
por esa parte' cuando existe "evidencia
costos será responsable,exclusivamente,
insuficiente,,,InslffcientEvidence-pararepartirentrecadaunadelaspartesresponsables
laporcióndecostosquelescorresponderíaeltribunalpodrádistribuirloscostosdeacuerdo
deequidad"356'
con"princiPios
Unmecanismonovedosoeselqueincorporaestalegistaciónmediantealotorgarla
a quien se le hayaatribuidomás
fesponsable
posibilidad,a cualquierpartepotencialmente
para los gastosde limpieza como

,s.Esta responsabiüdadobjetivague se estableceen california io es tanto -
Absolurc Liability -' L'id' los
para la reparación¿. ¿ri", ü propiedadesy a tos recu¡sos¡atumlei LAN{B' LEIBY &
" y taaarl por LEBoIIF'
itamados Harbor and Navigation code c"tirri*rrt'C"ai and cleanup "'
,, tni áoi, Ii*, o, oit spitt i;ability, Respol2e
MACRAE, TheMini opÁ.s :suney o¡
pEIiAiES ,lo ritportobitidad civit.'-'....'op'cit,wg55'
inédiro:ciradoen c. DE IÁGUEL
3$Vid$$25363(a).o)delHealthandSafetyCodedeCalifornia.
172

del 50% de los costos de las accionesde removimientoy reparaciórude acudir al

instrumentodel arbitraje.No obstante,cuandoseadopteel arbitrajeno sepodrácontestara
la alegaciónde que es una parte responsable, es decir, reconocesu responsabilidad'El
entrevariaspartes.
arbitraje,es sólo parael supuestode distribuciónde responsabilidades
La partequeasumeel arbitraje,y asumeaceptarsusobligacionesen funciónde cual seala
decisión arbitral, esta liberada de las exigenciasde asumir una responsabilidadcivil
adicional que se pretendaseguir contra ella en cualquier agenciagubernamentalbajo
derechoestataly local por aquellasaccionesu omisionesasociadascon las condiciones
establecidasen el plan de las accionesde reparaciór¡el cual es objeto de decisión
arbitral357.
Comovimos, la HazardousSubstanceAccountAct no es el único cuerpolegal que

relacionadas
recogedisposiciones en el Estadode California'
con los sueloscontaminados
la California fupedited Remedial Action Reform Act, de 1994 también lo hace
introduciendoun sistemamás rápido. Así, en lugar de esperarque el Director del
DepartamentoEstatal de Control SustanciasTóúcas inicie un procedimiento de
y determinequienessonlas partesresponsables,
por un suelocontaminado
responsabilidad
en los casosde peligro inminentepara la saludhumanay el medio ambientese podrá
y por un Comitéde Designaciónde
aplicaresteprogramapor el Directordel departamento
los Suelos,integradoenel senode la Agenciade ProtecciónAmbientalde California.Este
En estos
programapiloto ya ha sido puestoen marchapara treinta sitios desde199535E.
seaceptague,unao másde laspersonas
supuestos que seconsideranresponsables,lleguen
a conseguirun nivel de limpiezaque no
tendentes
a un acuerdopara realizaractividades
signifiqueun riesgoparala saludni el medioambienteaportando,siempreen estoscasos,
los planesde uso del suelo.En la ley se establecen toda una serie de disposiciones
relacionadascon restriccionesal uso del suelo en función del futuro uso de dicha
propiedad35e.
ts' nd
$$ 25356del Healü and SafetyCodede California.
"t S.M.cooKE. TheLaw .... , op.cit.Ég.80.

3sel¡id 2539s.7 Healthand SafelvCodede California.
S$
173

Fund - destinadoa
También se crea un fondo - Expeditedsite RemediationTrust
cubrir todoslos costosque seanresponsabilidad del Estadoy que no puedanser cubiertos
por las partesresponsables. Al igual que en la anteriorley, se pone a disposiciónde las

la
partesresponsables de un mecanismode arbitraie para solventarsus diferenciascon
360 de equidad que vienen
autoridadcompetente de acuerdocontoda una seriede factores
ttt.
establecidosen la l.Y
Control Act
Por último, habríaque haceruna breve referenciaa la Water Quality
de verter residuos'en
destinadaa " cualquiefpersonaque vierta residuoso tengaintención
u362'En la misma,
cualquierregión que puedaafectara la calidadde las aguasdel Estado
and Abatement
tambiénseincluyela creaciónde un fondo "StateWaterPollution Clearup
Account " destinadoa accionesde limpiezay disminuciónde la
contaminación "'' El
360
fondoseproveeráde contribuciones e impuestos,multasy sancionescivilesy criminales
frentea los
y de los fondosobtenidosa travésde las accionesde recuperacióndel Estado
querealizaronel vertidocontaminante'
de
cuando el Estadoincurra en estos gastos,relacionadoscon una situación
industrialeso
contaminacióno de amenazade vertido como resultadode operaciones
detodoslos
seráresponsable
el propietariodel sitio dondeesténlocalizadas
empresariales,
tuoComoümos seriael Di¡ector del Departamentoestatalde Conüol de Sustanciastóxicas'
3ursobretodo.a travésdel arbitrajeseabrela posibilidad.a las pales responsablesconsideradas "microminis"

í un acuerdo rápido con la autoridad'siendo éste
o al propietariocalificado *o,o inocente", de oo¿erllegar a
un instrumentoespecialmentedestinadoparaellos'
tt, SegúnestaLey, seentenderápor residuou.lasaguasresidualeso efluentesy todasaquellosotrassustancias
o
residr¡ales, líqurdas,róiid.r, d;*s o radioactiias, asociadascon la vida humana o de origen animal
o proceso, incluyendo los
humano. o gue prove"g- áJ""¡quier operaciónde producció-n,manufactu¡a
Vid, $ 13050(d)del
residuosdepositados eícontenedoréso aquellosdesti¡üdosal depositoen general",
WaterCodede California.
t* vid 13440,13442delWaterCodede California.
S
3* Las sancionesciviles po&án ser impuestaspor vertidos y emisiones de residuosno atforizadas o por
'iolación de las ordenesemanadasde la autoridal*-p.t"nt", wd S 13385Water Codede Califomia; En el
ilegalidades negligentesy
caso de las sancionespenales, poüán ser impues-js por incumplimiento e
maliciosas,Wd,S13387del WaterCodede California'
174

costosen que seincurra.No obstante,se prevéen la ley el establecimientode una garantía
sobrela propiedadpor el importede dichosgastosefectuados por el Estado.Dicha cargano

365.
gozará,,sinembargo,de ningunaprioridadespecial
En Colorado el programa del Superfund se contiene en tres normativas

paracumplir
Una autonzaalEstadoarcalizaraquellasactividadesnecesa¡ias
diferenciadas.
con las obligacionesestatalesexigidasen la CERCLATotra determinala existenciade
programasde limpieza voluntariade los sueloscontaminadospor sus propietariosy la
con
un programaestatalpropioparala limpiezade los sitioscontaminados
última,establece
tóxicas.
sustancias
al DepartamentoEstatalde SaludPúblicay
La HazardousWasteSitesAct autonza,
Medio Ambientea participaren Ia implementación federalde la CERCLA y establecela
tóxicas- HazardousSubstance
por sustancias
creaciónde dosfondos:el fondo de respuesta
Response de los dañosen los recursosnaturales-
Fund - y el fondo paralarecuperación
Natural ResourcesDamageRecoveryFund -, destinadosa mantenerun inventariode los
por residuostóxicos,suministrarlos fondosestatales
contaminadas
suelose instalaciones
requeridospor la CERCLA y proporcionarlos exámenes,análisisy actividadesde
post-limpiezaexigidospor la CERCLA así como sufragarlos futuros
mantenimiento
costospor dañosa los recursosnaturales.
La VoluntaryCleanupand Redevelopment Act, de 1994,abre la posibilidada los

de asumirplanesvoluntariosde limpiezaque deberán
de sueloscontaminados
propietarios
ser aprobadospor el DepartamentoEstatalde SaludPública y Medio Ambiente.El plan
de la propiedadincluyendouna
deberáincluiruna evaluacióndel impactomedioambiental
de los estándares
del riesgoparala saludy el medioambiente,unadescripción
descripción
por el
"tEsta garantíasobre ta propiedad,también se impondrá sobre la misma por los gnstosrealizados
Estadocuandola parteresponsableha üolado un requerimientoexigido para la emisión de la zustanciatóxica
o no ha cumplido,adecuadamente. unaorden en
administrativa relacióncon el vertido. Vid,S 13387del Water
Codede California.
175

para solucionarel problemade la

de limpiezarelevantesy, si es necesario,una propuesta
el plazo de 45
contaminación. La autoridadcompetenteaprobaráo denegaráesteplan en
aunqueexistendeterminados supuestosen que se permite
díasdespuésde su presentaciófi,
necesa¡ioque se den por escrito
la ampliaoióndel plazo.En el casode ser denegado,es
denegado36'En el caso de que sea
cualeshan sido las razonespor las cualesha sido
antesde los doce meses
aprobadoel plan, el propietariodebe empezara desarrollarlo
plazosdesdesu
sigUientes y completarlalimpiezaantesde los24 meses,a contarambos
del plar¡ un
aprobación367. Cuarentay cinco días despuésde finalizado el desarrollo
3ot
,,profesional cualificado" 'Qualified environmental professional' debe
medioambiental
ha sido, realmente'llevado a cabo
certificar al departamentocompetenteque este plan
conformesedeterminó.
suelocontaminado
La ley tambiénrecogeel supuestoen el cual el'propietariode un
impactoambiental'en la que
realizaporescritouna peticiónincluyendouna evaluaciónde
los estándaresestatales
se indica que la contaminaciónno es superior ni excede
parala salud
considerados comorelevantesy por lo tanto,no suponeun riesgoinaceptable
humanay el medio ambienteo que la contaminación ha sido originadapor una fuente
En estossupuestos,la
cercanay próxima pero que estasiendoreconduciday controlada.
autoridadcompetente tieneun plazode 45 díasparaaprobaro no dichapetición36e'
en el título 29 -
Otro aspectoimportanterecogido en el artículo 22, incluido
Incidentescon sustanciasTóxicas37'-,de los Revrse d statutes de colorado es la
designaciónde de respuestaen casode emergencia" - EmergencyResponse

,,autoridades
necesarias en
Authorities-, avtonzandoa cadamunicipioy comarcaa adoptarlas acciones
y peligrosas que conlleven
caso de incidentes relacionadoscon sustanciastóxicas
tutmd 25-16-306(l)de RevisedStatutesde Colorado'

S
tsvid
5 25-16-306(4)de RevisedStatutesde Colorado'
,ursegúnlo establecidoen la l,ey, se consideraque un hofesional ambientalcualiñcadoes " aquellapersona
y medioambientales "'
con educación,formacióny experiencia.n pr.St"t "sn¡dios evaluaciones
36evid 25-16-307de RevisedStatutesde Colorado'
S
tloz,idg Z'-Zz-t}lhasta25-22-109 de los Rwised Statutesde Colorado.
176

la salud y la seguridad'
amenazas,inmediataso irreparables,para el medio ambienteo
Dentro de la defrniciónde "Incidentecon Sustancias Tóxicas " se incluyen el "vertido,
depósitoy abandono,de sustancias tóxicasy peligrosas"- En cualquiercaso,las descargas

de sustancias peligrosasque esténautorizadas,por algunanormativao regulaciónfederal'
estatalo local,no seconsideraranincluidasen el alcancedel afiiculo22 '
A las autoridadesresponsables,por lo tanto, se les avtotizapara respondera estos

principio, para
incidentesadoptandolas accionesde emergencianecesariasdesde un
ocurre en
minimizar con ello los efectosdañinosde estoshechos.Cuandoésteincidente
propiedadpuede
una propiedadprivada,su propietarioo la personaencargadade dicha
las accionesde
asumirla reaccióny respuestadespuésde notificar el suceso,adoptando
Sin
respuestafrente a la situaciónsiempreen coordinaoióncon la autoridadcompetente'
no asumela
embargo,cuando el propietarioo la personaencargadade la propiedad
se
reaccióninmediatao cuandola autoridadcompetentedeterminaque el peligro inminente
de
extiendemás allá de los límites de la propiedad,ésta deberáasumir las acciones
frenteal suceso.
respuesta
Cualquierentidadpúblicapuedereclamary exigirel reembolsode todoslos "costos

razonablesy documentados " en que se hayaincurridopara " remover'contenero mitigar
los efectos'' de este incidentea todas "las personasresponsables del suceso n37r '
ala
Igualmente,cualquieragenciapúblicaquedé asistenciaen una situaciónde emergencia
jurisdicción,puede
autoridadcompetente,siempreque esaagenciaestefuerade su áreade
También,
ser reembolsadapor los costos no cubiertospor las partes responsables3T2-
y
cualquierpersonaque presteayuday asistenciaen respuestaa un " incidenteactual
tóxicas " estaexentode responsabilidad
peligrosocon sustancias civil por su asistenciay
ayuda.Estaexcepciónno seaplicaráen determinados comoen el casode aquella

supuestos
personacuya acción u omisión cause,en parte o erl general,el vertido o la emisión;

cualquierempleadono gubernamental que recibael reembolsoeconómicomás allá de lo
t"wd
S 29-22-104de los RevisedStatutesde Colorado'
372wd 2g-22-losde los RevisedSan¡es de Colorado.
S
177

personapresentaráuna
que gasto en su asistencia;o en el supuestode que dicha
Por otro lado'
imprudenciatemeraria,conductadolosao intencionadaante el suceso3Tt'
o
podranser impuestassancionescriminalespor una conductaintencionad4imprudencia
contribuyana la ocurrenciadel incidentecon
por un actonegligenteque,sustancialmente,
374.
sustanciastóxicas
nonnas
El progfamade Superfunddel Est¿do de Florida se recoge en ouatro
Florida en sus
distintas,"Pollutant DischargePreventionartd Control Act", " Statutes" de
and water
Secciones376.30a376.319y 403.702a 403.73y, por último, " Florida Air
Pollution ConffolAct " .
LaLey de prevencióny Control de DescargasContaminantes,PollutantDischarge

en el
la descargade contaminantes
Preventionand Control Act -,prohibe, expresamente,
sueloy las aguasdentro del Estadode Florida. Cualquierpersonaque vierta sustancias
la
contaminantesdebe actuar inmediatamentepara " contener,reillover y solucionar
emisión,,ttt. En los supuestosen que estapersonaresponsable del daño no realiceesta
o no resultecon éxito o cuandola causadel vertidoo descargasea

actuacióneficazmente
diversastendentesa resolverel problema
el Estadopodráadoptaractuaciones
desconocida,
de la contaminación.
t'u
El Departamentode protecciónMedioambiental - Departmentof Environmental
regulaciones
protection-, tienecompetenciaparaestablecer con
y normativasrelacionadas
y vertidosy establecerla respuestaestatalante los mismosmediantela
las descargas
creacióndeun plan de ContingenciaEstatal, asícomola determinaciónde la organización
tvid g 29-22-lo9de los RevisedStahfesde Colorado.

t74vid 2g-22-Lo8de los ReüsedStatutesde Colorado.
S
t1swd 376.09(l) de los Statutesde Florida.
S
376En h ley se estableceque dicha competenciala ostentaniel Departamentode RecursosNatu¡ales
de dicho
- . Sin embargo,en 1993,-setransfirierontodaslas competencias
Departmentof l,{atural Resóurces
-
de RegulacióñMedioambientalDepartmenlof Environmental Regulation
Depafamentóy del Departamento
- ut Orputt"tnento de hotección AmbienUl, v¡4 $$ 20.255(3)de los Statutesde Florida'
178

de limpiezaque debanrealizarseen situactones

y el equiponecesarioparalas operaciones
de emergencia.
Fund'
Estaley determina la creaciónde un fondo -Florida CoastalProtection Trust
provocada
destinadoa cubrir los costosde prevencióny abatimientode la contaminación
de
por la descargao vertido de sustanciascontaminantes.También"cubrirá los costos
provocados
limpieza,recuperacióny rehabilitaciónde los dañosa los recursosnaturales
como
por dicho vertido y todos los demásgastosprovocadospor los dariosocasionados
que presten
resultadode la descargade sustanciascontaminantes.Todas las personas
serán
asistenciaen las tareas de contencióny removimiento de los contaminantes
reembolsadaspor los costosde susaccionesy cualquierpersonaque haya sufridodaños,
como consecuencia puederecuperarlos costosde dichos
de los vertidos contaminantes,
dañostambiéndelmencionadofondo377.
En las distintasaccionesque se puedenllevar a cabo para recuperarel dinero

gastadono es necesarioque el Estadopruebeo declareque el vertido o descargade
contaminantes
sustancias ha ocurridomediandonegligencia.El Estadosólonecesitaprobar
que dicha descargaocurrió.La única defensareconociday posibleque tiene una persona
que haya sido caialogadacomo responsable de la descarga,es que dicho vertido fuera
resultado de uno o más de los sucesossiguientes:" un acto de guerra, un acto
gubernamental, un acto de Dios o una acciónu omisión de un tercero sin considerarsi
378.
dichaacciónu omisión fue o no negligente"
Las personasque presten asistenciaen la contención y recuperaciónde la

civil por los dañosqueresultende dicha
estaránexentasde responsabilidad
contaminación
3ttTambiérl po&án cubri¡se otros costos relacionados con la Aúninistración de la ley, vtd $$
deFlorida.
de los Statutes
376.11.(4)O)a(d)
37ttrid
55 376.0s(5)Statutesde Florida.
179

resultadode una negligenciagrave o

asistenciacon la excepciónde que esosdañossean
37e'
unaconductadeliberada
otrodeloscuerposlegalesenlosqueserecogelareglamentaciónestatalenmateria
- - en las Secciones
es el que se contieneen los Estahfos Slatutes de Florida
de Superfi.rnd
y Prevenciónde
376.30-376.319 y que funcionan,paralelamente,a la Ley de control
seaplicana descargas
Descargascontaminantesquevimos con anterioridad.Sin embargo,
que no estén
de contaminantes prohibidasque afectenal sueloy a las aguassubterráneas
reguladasbajo la ley de prevencióny control'
la creaciónde un fondo
Al igUal que en el resto de las normativas,se recu¡¡ea
,,Water parapoder cumplir con las obligacionesestatales
Quality AssuranceTrustFund "
que exigenestosestatutos. Estefondo,podrá serutilizado puala limpiezade cualquier
,, peligrosascontaminantes3s0, una
sitio contaminadocon residuostóxicos y sustancias
que se4 cancerígen4mutagénic4teratogénica o tóxica para
sustanciaquees,o sesospecha
significativoimpactopara la
los bieneshumanoso tóxica para las especieso tengaun
cualquiersustancia quesupongaun serio
comunidadbiológicaqueseencuentraafectada,o
o el bienestarsocial"38r'
peligroparala saludpública,la seguridad
de Florida tiene
El Departamentode ProtecciónMedioambientaldel Estado
que
competenciapararecuperar, el dineroempleadode dichofondo,de aquellaspefsonas
puededeclinarla solicitud
o vertido.Sin embargo,estedepartamento
causaronla descarga
pequeñoo cuandola
de recuperarestosgastoscuandoel montoeconómicoseademasiado
derecuperarlo
probabilidad incierta'
searealmente
a la
La responsabilidades estrictay solidariay las únicas defensasposibles
CERCLA con
sonlas mismasquesecontienenen la sección107(B)de la
responsabilidad
37el,id 376.0s(5)Sta¡¡tesde Florida'

55
3soEntendiendolotal y como lo define la CERCLA
tttna
55 376.307statulesde Florida.
180

en estas
la incorporaciónde un " acto de gobierno". Las personasque prestanasistencia
situacionesde contaminaciónestánexentasde responsabilidad civil, por los dañosque se
presenten
produzcancomo resultadode dichacolaboración,a no ser que dichosdañosse
comoconsecuencia deunaconductanegligenteo deliberada3E2.
recogenla creaciónde un segundofondo - Inland Protection

Los Estatutosestatales
de los
Trust Fund - destinadoa la contaminacióncausadapor las fugas y emisiones
depósitossubterráneos de petróleoo de los productosrelacionadoscon el petróleo' Se
pública,
podránusarestosfondoscuandoexistaun riesgoparael medioambienteo la salud
y de
la seguridado el bienestarsocialy podrandestinarsea gastosde investigación análisis
los sitios,recuperacióny limpiezade los sueloscontaminados,mantenimientoy monitoreo
de
de los mismos y establecimientoe implementaciónde un programa completo
verificación383.
Otras seccionesde los Estatutos- Slatutes- de Florid4 concretamentede la

3ta,tambiénrecogendisposicionesdel programaestataldel Superfund,
403.702a 403.73
las
autorizandoal Departamentode ProtecciónMedioambientalpara que adoptetodas
accionesque creanecesarias cualquier " peligro
para combatiry reducir sust¿ncialmente
inminente ,, - InminentHazard- parael medioambienteprovocadopor sustancias tóxicas
y peligrosas, tóxicas.Seconsiderapeligroinminente"
incluyendoel vertido de sustancias
y el
un peligro inmediatoy sustancialparala saludhumana,seguridad,el bienestarsocial
"3t5.
medioambiente
Igualmente,seprevéla creaciónde un fondo - HazardousWasteManagemenlTrust

Fund - parafinanciarestasacciones.La responsabilidadpor los costosen que incurrael
3n v'id gg 376.305(4) StarutesdeFlorida.
t* por lo que respecta a las prel.isiones de este fondo en materia de acciones de recuperacióny
- Assarance
responsabiüdad, decir que son en su nuyor parte igualesa las del anteriorfondo WaterQualiU
TrustFund -.
3e Formalmente Act.
conocidacomoResourceRecoveryand lt[anagement
3tslzid 403.726(3)statutesde Florida.
55
181

para
en la SecciónlO?(a) de la CERCLA
Estadoen estoscasoses idénticaa la regulada
y los
operadores, y los transportistasy las defensasson las
generadores
los propietarios
mis m a s q u e l a sre co g i d a se n l a L e yfeder alcondossifuacionesañadidas:elsupues todel
que haya contratadoel depósitode los
generadoro transportistade residuospeligrosos
y el generadorde residuospeligrososque
mismoscon una instalaciónautorizada también,
autorizada386'
hayacontratadosutransporteconunaempresa
-
la contaminacióndel Agua y del Aire
Por último,laLeyEstatal de control de
que
Air and water poilution contror Act - es la úrtima de las nonnasjurídicas
Frorido
contaminaciónque
incluye reglamentaciones relacionadascon el Superfundal regUlar|a
plantas'a la
,,causepeligro paralasaludhuman4 el bienestarsocial,a los animales'a las
Fund -
vida acuática y ala propiedad TambiéfLsecreaun fondo 'Pollution Recovery
u38?.
paraqueelDepartamentodeProtecciónMedioambiental''recuperelasáreascontaminadas
en que se encontraban
las condiciones antesde que la
......de maneraque serestablezcan
,,388.Igualmente,podrán utilizarselos fondosparaque seadopten
contaminación ocurriese
las medidasde emergencianecesarias anteun incidenteque supongaun riesgoimportante
y cuandolas partesresponsables no
parael medioambientey la saludhumanasiempre
38e'
respondan comocorresPonde
Laresponsabilidadessolidariaamenosquelosdarlospuedanserdivisiblesyporlo
responsablepor los daños a los recursos
tanto, el causantede la contaminaciónserá
para
naturales,por los costosrazonables y de todoslos gastosque el Estadohayaefectuado
del vertido o descarga contaminante,controlary abatir estafuentey las
detectar la fuente
naturalesa su situación inicial3e.'
sustanciascontaminantesy reponer los recursos
t*lr¡¿ de Florida'
$S 403.727Q)Stan¡tes
¡E7Iz¡d 103.031(7)
statutesdeFlorida'
$$
ser cubiefo pof este
I8EEIFiscal Generalha deterrrinadoque todo lo establecidoen id $S 403'165 podÉ
r;;;;;ú s. Ó-oolc, TheLaw "" op'cit'Ws'e4'
fondo.op. Att,y. c"o- oiá-iiq(I2 aeostole7ñ
¡tetr¿¡d 403.1655StafifesdeFlorida'
$$
no prede'
3e0En relación con esletema.la Corte Supremadel Estadode Florida, resolüó que etliscalcstatal de
los Statutes
erf"¿o - de las recogidai en el 403 de
generalmente.iniciaruna acción en representació"d"l ista línea' ha rezuelto que dicha
del Gobernaao'y
Florida - sin Ia autonzación del Fiscal C.n.ái o "n
182

También, podran ser objeto de penas criminales aquellas personasque causen la

3e1.
mediandonegligencia
contaminación o imprudencia
La regulacióndel Estadode Georgia en materiade Superfundse encuentraen la

Hazardous Sites ResponseAct y la normativa que la acompaña.Además, podemos
relevantesy relacionadascon estamateriaen la HazardouslTaste
encontrardisposiciones
MarngementAct.
La HazardousSitesResponse Act de 1992esunaley similar a la CERCLd emitida

en respuestaa los problemasque ocasionaban y
los residuospeligrososy los oomponentes
sustanciastóxicas que suponenun riesgo parala salud humanay el medio ambientey
también, va dirigida a abordar la reducciónde las cantidadesde residuospeligrosos
dentrode los límitesestatales.
generados
La autoridadcompetente en estecasoes el Director de la División de Protección

Ambiental del Departamentode RecursosNaturales.En esta regulación,se exige a los
propietariosque notifiquen a dicho departamentoel descubrimientode una cantidad
importante de residuostóxicos, componenteso sustanciastóxicas y peligrosasen su
propiedaddurantelos treinta días siguientesal mismo. Igualmente,se requiere de la
autoridadcompetenteque realice un inventario de sitios contaminadoscon sustancias
que contienen
tóxicas en el que seincluyantodoslos suelosconocidoso que se sospecha
residuos peligrosos en cantidades suficientes para causar peligro, identificando
cadalugar.
prioritariamente
Por otro lado, esta ley contieneimportantesdisposiciones con la

relacionadas
transferenciade la propiedadde los sitios incorporadosa esteinventario.De maneraque
cualquiersueloinventariadodebeser evaluadopor la división de protecciónambiental
disposición es constitucional según se establecióen el caso State Department of Pollution Control v'
InternationalPaperCo..329 So. 2d 21,Florida1973.
"ti,iri 55 403.16t(3) -(4) Statutes

de Florida.
183

la situación en !a que se
determinandosi necesitade algunasaccionesque conijan
3e2'
consecuenciade la en
presencia la de
propiedad tóxicas
sustancias
encuentracomo
Fund " para

Tambiér¡ se prevé la creaciónde un fondo " Hazsdous waste Trust
del mismo para
que el director de la División de ProtecciónAmbientalpuedadisponer
removimiento y
realizaractividadesasociadascon la investigación,desintoxicación'
acciónparamitigar
depositode cualquierresiduotóxico en suelosdondees necesariouna
el peligropresentey futuro parala saludy el medioambiente.
como en la
La responsabilidaden el Estado de Georgiaes estricta y solidaria
CERCLA y dentrode las personasresponsables se incluyenlos propietariosy operadores
actualesy pasados,generadores,personasque han ordenadoel transporteo el depósitode

componentesy
dichas sustancias,transportistaso depositariosde residuos tóxicos,
sustanciastóxicasy peligrosas3e3
Por otro lado,comovimos,nos encontramos recogidasen la

con las disposiciones
Tóxicos y
HazardousWasleManagementAct, o Ley de Gestióny Manejo de Residuos
peligrosos, según |a cual cuando exista un escapeo emisión de residuos tóxicos o
componentes peligrososal medioambientede maneraquesepongaen peligrola saludo el
de
medio ambiénte,el Director de la División de ProtecciónAmbientaldel Departamento
antedicha
RecursosNaturalesdeberá intentarobtenerque serealicenaccionescorrectoras
ordenarlas
emisión o vertido y para el supuestode que sus esfuerzosfallarán deberá
para colTegirel daño.Entre las personas?que puedenser objeto de
accionesnecesarias
requerimientopor la autoridadcompetenteparaque adoptendichasacciones,seincluyenel
instalaciónde
actualo pasadogenerador,transportist4propietariou operadorde cualquier
tratamiento,almacenamiento o depósitoque ha contribuidoo estacontribuyendoa dicho
vertido3ea.
3tttrid
55 l2-8-97O) del code de Georgia.
3e3¡z¡d
gg L2-8-92(9) del code de Georgia.
tel wd
SS12-8-71(b) del code de Georyia.
184

El ProgramaEstataldel Superfundde Illinois se contieneen la Ley de Protección

Ambiental- Illinois EnvironmentalProtectionAct -,la cualautorizaa la AgenciaEstatalde
ProtecciónAmbiental - Illinois EPA - a adoptartodas aquellasaccionespreventivasy
correctivasy cualquieracción de remedioy de removimiento3es, gü€ seannecesariaso
apropiadascuandose produzcaun vertido o existauna amenazazustancialde vertido de

sustanciastóxicas y peligrosas, pesticidas o petróleo proveniente de un depósito
subterráneo.
El Plan Estatal de Contingencia por contaminación de sustanciastóxicas

que debenseguirsey los tipos
promulgadopor la EPA estatalestablecelos procedimientos
de accionesque debenadoptarsepor la Agenciaen respuestaa un vertido de sustancias
de una instalacióndebenotificar
tóxicas.Segunla faseI de esteplan,la personaencargada
a la Agenciade Desastresy Serviciosde Emergencia- EmergencyServicesand Disaster
Agency- del Estadode Illinois de cualquierescapede sustancias
tóxicas.En su faseII, se
prevé el desarrollode una evaluaciónpreliminar del escapepor la agenciaestatal de
protecciónambiental.Basándoseen dicho estudio, se adoptaránpor ésta las acciones
inmediatasqueserequieranparapreveniry mitigar el riesgoexistenteparala vida humana,
se investigaráparadeterminarsi se requiere
la saludo el medio ambiente.Posteriormente,
adoptaralgunaacciónadicional.Teniendoen cuentaestosestudiose investigaciones
el
suelosobreel que tuvo lugar el vertido o escapeestaráclasificadoe incorporadoa una
"lista estatalde prioridades".Estos sitios se clasificaránatendiendoa el sistemade
clasifrcaciónfederalpara los sitios contaminados por residuostóxicos que incorporala
CERCLA.
El Plan Estatal de Contingencia otorga competencia a la EPA estatal para

determinarel tipo de accionesde removimientoy remedio necesariaspara cada sitio de la
lista de prioridades así como para llevar a cabo estas acciones.Alternativamente,la
agenciaestatalpuede solicitar a las personasresponsablesdel escape que seanellas las que
desarrollenestasacciones.
3s Definidas
exacúamenfeigrral que las recogidas en Ia Sección l0l de la CERCLA
185

La ley tambiénestablecela creaciónde un fondo "HazardousWasteFund ", el cual

podráserusadoparadistintosfines, incluyendolas obligacionesestatalesque existenbajo
la CERCLA y para adoptarcualquieracciónpreventivao correctivaque seanecesariay
apropiadacuando exista un escapeo una amenazasustancialde escapede sustancias
o pesticidast".
tóxicasy peligrosas
Las disposicionesrelacionadas que se contienenen estaley

con la responsabilidad
son idénticasa las de la sección107 de la CERCLA, así los propietariosy operadores,
de todos los costos de las
generadoresy transportistasson estrictamenteresponsables
accionesde removimientoy remedioen que incurrael estadoy las defensasfrente a esta
responsabilidadestricta son las mismas que las contenidasen la sección 107(b) de la
por cualquierescapeo vertido
CERCLA con la añadidurade queno existeresponsabilidad
3e7.
queestepermitidopor unaley federalo estatal
tóxicas
Las personasqueprestenasistenciay ayudaanteun incidentecon sustancias
por los dañosque seproduzcancomoresultadode dichos
estaráexentade responsabilidad
actosa menosqueestosdañosseanconsecuencia "temeraria,deliberada
de unanegligencia
y lascivarr3e8o una malaconductaintencionada.
También,serecogeen estecuerpolegalla posibilidadde limpiezavoluntariade los

sitios donde puedenexistir sustanciastóxicas y peligrosasy pesticidas.Bajo dicho
programade limpiezavoluntarialos propietariosdel sitio, los gerentesy administradores
del mismo y cualquierpersonacon el consentimiento escritode los anteriorespuede
requerira la agenciaestatalque informey evaluélas actividadesque seestánrealizandoen
el suelo.
"u 415n,cs stz2.z(B)(4).

t" 1r5r-cs 5t2z.z(I) (2).
"'415 n,css/22.2(r)(3).
186

en estamateria,es la regulación
un dato importante,dentrode la regulaciónestatal
1988 en la que se nonnativiza las
contenidaen la ResponsibleParty TransferAct de
responsabilidad
transferenciasde propiedadessobrelas que existeuna cierta y potencial
1990' segun dicha ley, se requiereal
ambientaly que ocuran despuésdel 1 de enerode
los " defectos" medioambientales
transmitentede dichapropiedadque reveley notifique
que el compradory el vendedorson
de la misma al comprador.También,se establece
el que constan dichos defectos
ambos responsablesde informar del documento en
proteccióndel Medio Ambiente'
medioambientales de la propiedada la AgenciaEstatalde
junto a las accionesdel fiscal general'
Finalmente,la Ley creaaccionesciviles de refuerzo,
de esta normativa puedan
para que aquellaspersonasque afectadaspor la violación
recuperarlos darios,costosy gastosjudiciales'
se recoge en cuaro
En el Estado de Lousiana el Programa del Superfund
30'2271- 30: 2281'
normativasdiferenciadas.La Lousiana Revisedstatutes sections
por las accionesde remediorelacionadascon sustancias
relativa a la responsabilidad
LousisnaInactiveAnd
tóxicasy peligrosas,la LousianaHazardousWasteControllaw,la
disposicionesrelativas a la
AbandonedHazardous waste site lâw y por último, las
Lousiana Environmental
responsabilidaden situacionesde emergenciarecogidasen la
QualityAct.
Enlaprimeradelasnormassobreresponsabilidadporaccionesderemedio
tóxicasy peligrosas3sseestableceque cuando" una descarga
adoptadasfrentea sustancias
y
o el depósitode sustanciastóxicasy peligrosaspuedapresentarun inminente sustancial
de Calidad
peligro para la salud o el medio ambiente,la Secreta¡iadel Departamento
propietarios'generadores'
Ambiental deberá escribir una demandaa todos los "
personaresponsableque hayan
transportistas,depositarios,operadoreso cualquierotra a00
y quehayansido definidosextensamentepor la ley
participadoen el depósitoo descarga
3eeTítulo 30. Capínrlo12,de los Rwised Statr¡tesde Lousiana'

las
o0o estableceque partes responsables
Se puedenser cualquierade las siguientes:(l) el generadorde
de s;nbminación o en la instalación
sustanciastóxicas que fueron depositadaso vertidas en li fuente
(2) El transportistade las tóúcas
sustancias que fueron depositadaso vertidasen la fuente de
contaminadora
187

de dichas
para que adoptelas accionesde remedio o pague a la secret¿rialos costos
demandaescritao
acciones.Cuandola secretariano recibaningunarespuestaante dicha
recibaun rechazocompletode la mismapor las partesresponsables éstapodrá solicitar a
los tribunalesque ordenena las partesresponsables que paguenlos costosde las acciones
orden necesaria
de remedio,o solicitartambiénque el sitio seacerrado,o cualquierotra
no recibe
paraabatir,contenery removerel peligfo "oot.Si a pesarde todo estola secretaria
al inicio
respuestaalgunq podráadoptarella mismalas accionesde remediopreviamente
los costos'
del litigio destinadoa recuper¿Ir
El Estadopodrárecuperartodoslos costosen que incurrade las partesresponsables

y puede,incluso,imponerunagarantíasobrela propiedadparaasegurarse asíel cobrode su
reclamación.La responsabilidadno dependede que existanegligenciao del conocimiento

de quela sustanciapeligrosaestasiendodepositadainapropiadamenteo de queel depósito
42.
erailegal
Sepresumequecadaparteresponsable lo es de todoslos costosde las accionesde

el
remediopero dichoscostospuedenser distribuidossi " una parte muestramediante
predominiode una evidenciaque los costospuedenser repartidosy esaevidenciasupone
o
unabaserazonableparadeterminarla cantidaden quecontribuyócadapartea la descarga
depósito"403.
estatalesen la que se contieneneste programadel

Otra de las reglamentaciones
control de
Superfundes el que se conocecomo el Derechode Lousianaen materiade
de sustancias
la contaminacióno en la instalación contaminante(3) Aquellos encargadosde deshacersc
la fuente de la contaminación o en la
tóxicas o residuospeligrososque fueron depositadoso nettidos en
de la fuente de la contaminación o de la
instalación contaminanie(a) Ls propietarios u operadores o
dél residuo (5) Personas que contfataron el transporte
instalación contaminante órt"¡or"t i a"potito
depositoen la fuentecontaminanteo en la instalación.
notwd
$$ .30 . 2275(c) ReüsedStatutesde l¡usiana.
4o2I'id gg 30:2276(b) ReüsedStatutesdeLousiana.
403v'id gg 30:2276( Rwised Statutesde l-ousiana'

|
188

*0. Segúnestanormativa,
residuostóxicosy peligrosos - HazwdousWasteControll"sw -
" cualquierpersonaque cause,consienta,admita o permita que los residuostóxicos y
generados,
peligrososseantransportados, tratados,almacenadoso depositadosde manera
que afecten a las aguas subterráneasdel Estado debe notificar a la Secretariadel
Departamentode CalidadAmbientaly, si es necesario,adoptarurgentementeaccionesde
remedio.Además,cualquierparteresponsable,propietario,operadorde cualquiersitio que
peligrososestánsiendo
lleguea tenerconocimientode que residuostóxicoso componentes
o siendoobjeto de cualquierotro movimientosobreel
vertidos,descargados
depositados,
suelo, sobre cualquier estrato superficial,agua o aire debe notificarlo a la autoridad
estatalao5.
que investiguenla
La autoridadcompetentepuedeordenara las partesresponsables
naturalezay el alcancey extensióndel peligro o inclusopuedeordenarlela limpieza del
mismapuedeadoptarestasacciones.En el casode que la
lugar,o también,la secretaria
parte responsablerechacerealizarla investigaciónde la limpieza del sitio la autoridad
406.
podrádeclararel sitio como " abandonado
"
También,serecogela creaciónde un fondoHazardousWasteSite CleanupFund el

y limpiezade los sitios.El
cualpodráserutilizadop¿rasufragarlos costosde investigación
fiscal Generaldel Estadoes competentepara adoptarlas accionesciviles necesariaspara
responsables
delaspartesqueseconsideren
recuperar de dichofondo.
el dineroempleado
e inactivos
Por otro lado,existeun derechoestatalrelativoa los sitiosabandonados
contaminadoscon residuostóxicos y peligrosos,Lousiana lrnctive and Abandoned
HazardousWaste SiteLoty. Segundicha normativa,la Secretariadel Departamentode
nonRecogidoen los RevisedStatutesde l,ousiana 30:2171a 30:2207y tambiénen el Adminisfative Code

$$
de Lousi¿natit. 33 ch.3a.
'0sI,id gg 30:220a(A)(l)de tosReüsedStatutes
de Lousiana.
* Segúnlo que se recogeen esta reglamentaciónun sitio contaminadopor residuospeligrososse define
como " toda el ¿ireacontaminaday puedeextendersenuis allá de los límites de la instalacióncontaminante".
Parael casode que una pafe responsable,propietariou operadordebaadoptarestaacción y el alcancede la
contaminaciónseextiendea otra propiedaddebeníobtenerel permisodel popietario de la misma parapoder
desarrollarzuacción. I/t4 $S 3O:22AaQ\ (2) de Revised Staftfesde I¡usiana.
1E9

CalidadAmbiental es competentepara declararun sitio con residuostóxicos y peligroso

como abandonado*'y también, esta autorizadapara tener el control fisico, así como
contenery limpiar o, incluso,cerrardicho lugar. Los costosen que incurra el Estado,en
podránser sufragados
respuestaa estossupuestosde sitios contaminadosabandonados,
por las partes responsableso por el fondo anteriormentemencionado.La autoridad
para alcanzarasía
podráimponeruna garantíasobrela propiedadabandonada
competente
recuperarlos gastosnecesariosen que incurra por parte del Estado para solucionarel
problema.También,se puederecurrir a otro fondo, el fondo para limpieza de los sitios
contaminadospor residuos petrolíferos- Oldfield WasteSite Clearup Fund - que se
contaminadospor estos
estableciódentro del derechoestatalde los sitios abandonados
*t
residuosprovenientesdel petróleo p-u eliminar los peügrosasociadosa estetipo de
desechos.
A pesarde que se trata de dos importantesfondos con muchospuntosen común,

existen,sin embargo,dos importantesdiferencias.Primero, que en el caso de los sitios
no se contieneninguna
contaminadoscon residuosde campospetrolíferosabandonados
en la quesepreveael establecimiento
reglamentación sobrela propiedady en
de garantias
segundolugarqueseautoriza,enel casode los residuosde campospetrolíferos
a la Oficina
de Conservacióndel DepartamentoEstat¿l de Recursos Naturales para reclamar
o derechosde pasosobreel suelo,no sóloincluyendola actualpropiedadsi
servidumbres
de limpieza.
colindantesparaconello efectuarlas operaciones
no tambiénlaspropiedades
paraefectuarla limpiezay el seguimientodel
Si estosderechosde pasofuerannecesarios
sitio por másde 180 días,la Comisiónde la Oficinade Conservaciónpodráobteneruna
{e.
autorizaciónparaello
a07Un sitio puedeser declaradocomo abandonadosi la Secretariaencuentraque dicho lugar: (1) ha recibido,
contenidoo emitido residros tóxicos (2) no se clausuróde acuerdocon lo acordadoen las reglamentaciones
apücablesen éste caso (3) Constituyeo puede consi¡¡i¡ un peligro o un peügro potencial para la salud
pública y el medio ambiente (4) los propietarios u operadoresresponsablesno han fin¡nsiado o no han
realizadolas laboresde investigación y limpiua que estanormativaexige.
notPor residuosprovenientesdel petróleo se entiende aquellosfluidos. lodos, elementoso componentes
"
definidos o identific¿dos como residuos de campos petroliferos o resiú¡os no tóúcos ni peligrosos
provenientesde campospetroliferosn.
nootrid gg 30:7s( c Rer,.Sur. Lousiana.
)
190

Las disposicionescontenidasen la Ley estatalde Calidad AmbientalEnvironmental
Quality Act - en relacióna las "respuestasde emergencia" autorizaa la secretariadel

departamentode calidadambientala declara¡emergenciacuando" ocurra un incidente
cuya magnitudrequierauna acción inmediatapara prevenirun daño irreparablepara el
medioambienteo una seriaamenazaparalavida y la seguridad"410.Cuandosedeclareuna
emergencia,la autoridadpodrá adoptarlas accionesnecesariastendentesa contenery
solucionarla contaminacióno la fuente de la misma y puede ordena¡ al propietario,
operadoro la personaresponsablede la fuentecontaminante queinvestigueel peligro o que
ott.
contengay limpie la fuentecont¿minante y los contaminantes
En el Estadode Massachusettsla normativaque integra el programaestataldel

Superfrrnd esta recogida en la MassachusettsOil and Hazardous Material Release
Prevention and ResponseAct. Se trata de una ley, generale integral, en materia de
y queregul4 igualmente,
tóxicasy peligrosas
limpiezade sustancias la responsabilidaden
estamateria"incluyendola creaciónde un fondo. Es una regulaciónbien parecidaa la
que le hacenquetenga
CERCLA pero con la que,tambiér¡existendiferenciassustanciales
federal.Así, en el caso de la
un alcancemucho más amplio que la reglamentación
estricta
y vertidosde petróleoy la responsabilidad
normativaest¿tal,se cubrenlos escapes
por los dañosa la propiedadprovenientede los mismos,ámbito éstecomo recordaremos
4t2.
expresamente excluidoen la CERCLA
4rowd &&30:2033-30:2036Rev. Stat.l¡usiana .
au En estepunto, la normativaautorizaa la Secrelariaa reclamarServidumbres,derechosde pso o tomar la

propiedadájenacuandose considerenecesariopara adoptarlas accionesde respuesta. I/td $$ 30: 2036 Rev.
Statt.Lousiana.
412Esta disposición estatalha sufrido numeros¿ls modiñcaciones.Emitida en 1983,se enmiendaen 1986y
fue, signiñcativamente,rwisada el I de julio de l992.Esla norma se imflementa por las regulacionesdel
Departamentode ProtecciónAmbiental estatalcuyo enunciadoes " Plan de Contingenciade Massachusetts"
- MassachusettsContingencyPlot - , quefue, originalmente,promulpdo en 1988y fue objeto de revisión en
octubrede 1993.
191

en el cual sehaya
La ley estatalexigea cualquierpropietariou operadorde un sitio,
prestamistaqueposeealguntítulo
localizadomaterialtóxico y peligroso,o al fiduciarioo el
o posesiónsobreel lugar, o cualquierpersonaresponsable de un escapeo de una amenaza
al Departamentoestatalde
de vertido de materialespeligrososo de petróleoque notifique
protección Ambiental - en adelante,DEP -, too pronto como tenga conocimientodel
como sonlas emisiones
mismo.A la hora de definir escapeserecogenvariasexclusiones
de un incidentenuclear' las
de los motores,las de material nuclearcomo consecuencia
y de la aplicación de
emisionesprovenientesde la utilización normal de fertilizantes
at3.
pesticidas
Cuandoexisteun escapeo una amenazl- de escape,el DEP esta autorizadopara

incluyan actividadesde
adoptarlas accionesde respuestanecesariasentre las que se
evaluación- entendiéndolas comoinvestigaciones y análisisque identifiquenla existencia'
parala saludpública' la
fuente,naturalezay alcancede dichovertidoy el peligfo eústente
responsablesdel vertido'
seguridad,el bienestary el medio ambientey las personas
entendiéndolas comolasacciones tendentes a prevenir
También,actividades de contención,
eliminacióndestinadas a
o minimizarel escapeo la amenazade vertidoy pof último, de
depositandodicho material
suprimirdel sitio contaminadoel materialtóxico y peligrosos,
necesarias
adecuadamente. También,se adoptarántodasaquellasaccionesque puedanser
el bienestaro el medio
pafaprevenir,minimizat omitigarel dañoa la salud,la segUridad,
vertidoala'
ambientequeresultedeun escapeo deuna arrtenazade
fiduciarioo
El DEP debenotifi caral propietario,operadordel sitio y a cualquier
cualquierade
prestamistaque tengatítulos o posesiónsobredicho suelo,antesde adoptar
personasno puedan ser
las accionesanteriormenteenumeradas,a menos que estas
la situaciónu otras
identificadaso localizadaso cuandola urgenciao emergenciade
hagandichanotificaciónimpracticable.
circunstancias
4r3l'id
$$ CaÉn¡lo2lE S$2 del Generall'aw de Massachusetts'
4r1t"id Capítulo2l E $ 4 del General[-aw de Massachusetts'
192

tambiénpuedenadoptarsepor cualquierpersonaque se
Estasaccionesde respuesta
de vertido.Dichasaccionesdeberán
o dañadapor un escapeo una amenaza
veaamen¿rzada
recogerseen el Plande Contingenciadel Estadoar5.
El DEp también esta autorizadoparaordenary obügar a los particularesa que

adoptenaccionesde respuesta.Así, cuandoexista un escapeu amenazadel mismo, la
autoridadcompetentepuedeobligar a cualquierparticularresponsablea que realice una
evaluaciónde lo sucedidoen los términos anteriormenteanunciados.En los supuestosen
que el escapeo la amenazade escapesuponganun peligro grave y significativopara la
salud,la seguridad,el bienestaro el medio ambiente,el DEP puedeordenara cualquier
querealicelas accionesde contencióny eliminaciónde materialtóxico
personaresponsable
considerenrazonable'
en los términosquelas autoridades
estatalessobrela materia,seexigeal DEP quetengalo que

En lasreglamentaciones
-
podríamosllamar un "ProgfamaIntegral de descubrimientode sitios contaminados"
ComprehensiveSire Discovery Program - e igualmente, debe publicar un plan
estableciendoun programa o lista de actividades sobre los suelos contaminados
descubiertos.También,debe publicar, anualmente,una lista de sitios con depósitos
ot'
contaminant., y, a partir del I de enerode 1997,deberíahaberpublicadouna lista con
aquelloslugaresque suponíanun riesgoy amenaza significativapara'las fuentesde aguas
de serincorporados
públicas.Después sobre
al listadopor el DEP,lasaccionesde respuesta
un suelodebende ser reguladasbajo el Plan de Contingenciadel Estado,el cual deberá,
procedimientosy plazosparaasegurarque estas
establecerlos estándares,
necesariamente,
al7.
tantorapidocomoeficaemente
accionesvan adoptarse
arsComo vimos. el DEP es la arloridad competentepara promulgar esePlan de ContingenciaEstatal que

implementeIa norma siempreteniendoen cuentael Plan de ContingenciaNacional' El Plan de Contingencia
estatalsepromulgóen el Registercode de MassachusettsTit. 310,$40.0000.
al$ntendiendo como ta! aquellos sitios donde material tóxico y petigroso y petróleo o aceite ha sido
depositadosin control algunoy han llegadoa serlocalizadoscomoresultadode un vertido o emisiónde dicho
material.No se incluyenln list4 ni en la deñnición de sitios con depósitosconlminaltes, las emisiones
de motores, los de "sta
material nuclea¡ especialque es vertido como consecuenciade un incidente nuclear,
materialesde edificación, o los residuosde pinturasque provengande zupunto de aplicación
o" wd Caprtulo2l E, 3A ( d) del Gen€ralI¿w de Massachusetts.
S
r93

estableciendo quetodos
La ley distingueentresolucionestemporalesy peflnanentes
adoptadasa menos que una
los sitios tienen solucionestemporales" que han de ser
pennanentes" puedan ser más
inmediata aplicacióne implementaciónde soluciones
o más solucionestemporalesa
efectivasque una aplicaciónen dos fasesque vaya de una
las solucionespermanentesson
una posterior soluciónpermanente.En cualquiercaso,
si ello es factible' para
obligatoriasen su aplicaciónpara todos los sueloscontaminados,
El DEP, debe determinary
alcatuaro conseguirun nivel de riesgo no significativo'
establecerlos estándaresa teneren cuentaen rassolucionestemporalesa aplicara distintos
que existeun nivel de
tipos de suelos,así como determinarcuandose ha de considerfir
riesgono significativoenun suelo.
Tambiénserecoge,en la reglamentación vigente,que la autoridadcompetentedebe

debiendoidentificar' al
de dar prioridada los sitios que poseenel mayor riesgo de daño,
que se adoptenlas
menos100 sitios prioritarioscadaaño sobrelos cualesdebeasegurarse
accionesque corresponden, al igual de que se implementany se aplicanlas soluciones
temporales y laspermanentes quecoÍespondan'
Dentrode estareglamentaciór¡ nos encontramos con una novedadimportantecomo

el procesode
es el que bajo un único sistemade limpiezade los suelos"privatizados",
estasiendosupervisado por
limpiezaparamuchosde los sitiosdelEstadode Massachusetts
expertosprofesionales autorizadosen la limpiezade los sueloscontaminadoscon residuos
- LSP - ar8'Estosestán
tóxicosy peligrososconocidoscomoLicensed SifeProfessiottols
limpieza' considerandosus
autorizadospara prestaropinionessobre las actividadesde
las
investigacionessobrelos sitios,su relacióncon la limpiezade los mismosy aportando
exigenciasquesedeterminanen lasregulaciones de la DEP. Mediantela delegacióna estos
de hacerla inicial clasificaciórqinvestigacióru limpiezay
expertosde la responsabilidad
exigidas,la DEP estaeliminandosu intervención quitándose de
ultimarlasdeterminaciones
de limpieza de los
las tareasde seguimientoy aprobaciónde muchasde las actividades
las actividades
suelos.En cambio,el DEp debedestinartodossusrecursosparadesarrollar
'
ort Reguladosen Capítulo2l E S$ l9-19 J del GeneralL¿w de Massachusetts
194

de los sitioscontaminados,
de descubrimiento de los estándares,
establecimiento auditorias
y el cumplimientode susreglamentaciones.
En cuanto a la responsabilidad,la ley determina las siguientescategoríasde

El propietariou operadorde un sitio; el propietariou operadorde un
personasresponsables.
sitio en el cual el materialtóxico y peligrosoha sido almacenadoy depositado,cualquier
o tratamientode
personaque ordeneu organiceel transporte,depósito,almacenamiento
materialestóxicos y peligrososen un sitio; cualquierpersonaque transportemateriales
tóxicosa un sitio en el cual o desdeel cual se hayaproducidoun escapeo una amenazade
escape;cualquierpersonaque de otra maneracausóo es legalmenteresponsablede un
de escape.
escapeo de una amenaza
son responsables
Cualquierade estaspersonas,anteriormenteenunciadas, ante la "
" - CommonWealth
Comunidadde Massachussetts of Massachusetts- de todos los costos
de las accionesde respuestaen que haya incurrido la comunidady por los daños
a los recursos
ocasionados naturales. frentea partesprivadasy
Tambiér¡seránresponsables
a sus propietarios.Además,cualquierpersona
particularespor los dañosocasionados
por
de los costosen que hayaincurridola comunidadpuedeser responsable
responsable
más de tresvecesel importede dichoscostossi dichapersona,sin causaalguna"reusay
o en corrercon los
y ayudaen llevara caboaccionesde respuesta
rechazala participación
gastosdelasmismaale.
La responsabilidaden estaley es solidari4 sin embargo,si algunade las partes

establece,medianteuna " evidencia preponderante " - Preponderanceof the Evidence-,
que sólolo es por una porciónde los costosatribuidosal escapeo a la amenazade escape
por sólounaporción.
por los cualesél esincluidocomopartg éstapodráserresponsable
frentea un escapeo a una

Cualquierpersonaquellevea caboaccionesde respuesta
amenazade escapepuedesolicitarel reembolsode los costosrazonablesde cualquier
personaresponsable. a recuperÍrlos costospor
Sin embargo,unaacciónprivadadestinada
are ltid capítulo2l A l9A del GeneralLaw Masachusetts.

$ de
195

los dañosa la propiedadno podráserinterpuest4 a menosqueo hastaque, el demandante

envié una carta con la reclamaciónal potencial demandadoy sigan previamenteun
procedimientoespecíficode resoluciónextrajudicialde conflictos descritoen la Sección
4(a)dela ley.
idénticasa las contenidasen la sección

En cuantoa las defensas,sonprácticamente
107(b)de la CERCLA a las que habráde añadir como defensael supuestoen que " la
sustanciaque causóel escapeo la amenazade escapeno representeen corto o largo plazo
peligro para la salud humana,la seguridad,el bienestaro el medio ambiente ". Sin
y
embargo"el propietariode un sueloen el cual el DEP ha incurridoen costosde respuesta
que puedatener una defensaválidq peÍnanecerásiendo responsablepero sólo por el
alcancedel incrementodel valor de la propiedaddespuésde las accionesde respuesta,
descontando del montototal los costosrazonablesque hayapagadoel propietariopara su
limpiezaa2o.
de varias
algunaprotecciónfrentea la responsabilidad
La ley, igualmente,establece
y requerimientos
partes,las cualescumplencon condiciones Aquí tendríamos
específicos.
que incluir a los prestamistasy fiduciarios, entendiendoque estos estánexentosde la
si
definición de "propietariou operador". No obstante,estaránsujetosa responsabilidad
ellos cumplen.con varios requerimientosy restriccionesespecíficascontenidasen la
normativao2t.Además,hay otrossupuestos comoen el casode los propietarios
residentes
queno hayancausadoy ni siquieratuvieranconocimientodel escapeo ameruvade escape
antesde la compra.En estecaso,estaránexentosde responsabilidad siempre,claro esta,
que secumplandeterminadascondicionesobjetivas.Igualmente,las agenciasestatalesy las
empresaspúblicasestáncondicionadamente exentasde responsabilidadpor contaminación
cuandoellosno causaronni tuvieronconocimientodel escapeo de la amenazade escapey,

siempreque,notificarána la DEP unavez conocieronel mismoy cuandocumplenotras
condicionesespecíficas.También,cualquierpersonaque preste asistencia,sin estar
e0 ltid
capttuto2lE $$ 5( d) Ge.t¿w de Massachusetts.
a2rwd epítulo 21E

$S 5 ( f ) Gen.l,aw de Massachusetts.
196

exentode responsabilidadpor los

obligada,en la eliminaciónde los materialestóxicosesta
de los daños causadospor
daños que puedanresultar de dicha ayudaa excepción
profesionalautorizadoen el sitio -
negligenciao malaconductaimprudente.Además,a un
actuacionesrelacionadascon sus
Lps - tampoco se le puede responsabilizarpor las
a22'
capacidades y comPetencias
contrala
La normativaestataltambiénestablecela creaciónde una "supergarantía"
propiedadde las personasresponsables frente a la comunidad'Esta garantia'puededarse
responsabley tendrá prioridad
contratoda la propiedadreal o personal-de la persona
las garantíascontratodaslas
sobretodaslas demásquepesensobrela misma.En contraste,
a23'
otraspropiedades no tienenningunaprioridadespecial
realeso personales
por otro lado, dentro del programa estatal del Superfund se incluyen otras
competencias
comoel uso de los derechosal fondo quecreael program4las
disposiciones,
privadapafafacilitar la limpieza'
del DEP parainterveniry restringirel uso de la propiedad
entreotras.
En estalínea, nos encontramos con la Ley de Gestiónde ResiduosTóxicos y

peligrososdeMassachusetts- Massachusetts ll/asteManagemenlAct - en la que seregula
que se tengasobre un
la ,,anotaciónen la escritura",de maneraque cualquiernoticia
el Registrode la Propiedad
depósitode residuostóxicosy peligrososdebeserinscritaen
o abandonado'
antesde la ventadel sueloen el queel residuoha sidodepositado
se contieneen la Ley
En el Estadode Michigan, el programadel Superfundestatal
- ManagementAct - y en la
de GestióndeResiduosTóxicosy Peligrosos HazardousWaste
Ambiental- EnvironmentalResponse Act - ' En la primerade
Ley deReaccióno Respuesta
las normas,se estableceque cuandoel " almacenaje,transporteo depósitode residuos
a la salud de las
tóxicos y peligrosospuedapresentarun daño sustanciale inminente
422,'id capítulo2lE
$$ 2 del Gen.Law de Massachusetts'
423wd capítulo2lE $$ 13del Gen Law de Massachusetts'
197

dañoa la saludo el medio

personaso de los recursosnaturaleso existaun peligrode causar
Naturales puede ordenar al
ambiente " el Director del Departamentode Recursos
o a aquel encargado
propietarioy al operadorde la instalacióno al generador,trafisportista
las medidasnecesarias para
de la custodiade los residuostóxicos y peligrososque adopte
queconstituyenel peligroa2o'
o eliminarlas circunstancias
prevenirlas consecuencias
Fund - que seráusado

Seprevéla creaciónde un fondo - Hazardouswasteservices
en casode emergenciasrelacionadascon residuostóxicos y peligrosos'El Fiscal General
cualquier cantidad que se haya
del Estado tiene competenciadirecta para recuperar,
de dichaemergencia
responsables ambiental'
empleado de dichofondo,delaspersonas
Por lo que serefierea la ley de respuestaambientaldel estadode Mchigarq setrata

sitios
de una reglamentación similat a la CERCLA que regula la limpieza de los
Departmentof
contaminados. Dicha ley obliga al Departamentode RecursosNaturales,
- los sueloscontaminados y
NaturalResources-,- €[ adelante,DNR a identificary evaluar
basándoseen métodos
a asignara cadasitiouna prioridad,paralas accionesde respuesta,
de evaluación delriesgoestablecidos por el propioDepartamento.
anualmente'Esta
La list¿de los sitiosy susgradosde prioridaddebenserrevisadas
respuestao que apruebe
norma autoriza"tambiénal DNR, para" queinicie las accionesde
determinadoscriterios'
una propuestade estas astividadessi satisfaceny cumplen
de limpiezaestablecidos 'protecciónde la
incluyendola conformidadcon los estándares
Igualmente,la ley regula el
salud pública y el bienestarsocial y un costo efectivo.
establecimiento de una oficinacon una plantillaparafacilitarla limpiezamedioambiental
que ayudena resolverlas
integradapor profesionalesimparciales, Impartial Facilitators'
disputasy controversias entreDNR y las partesresponsablesen materiade las actividades
425'
deremediomásaProPiadas "
ezt ¡i¿ gg 299.547( 1) ( a) de Statutesde Michigan
a25v'id 299.61Ib Statutesde Michigan

S$
198

por los costosde las accionesde respuesta,

En cuantoa las personasresponsables se
incluyena todos aquellosidentificadosen la CERCLA con la incorporaciónadicionalde
Ios propietariosy operadores"desdeel momentodel depósito".También,se recogenlos
mismoscriterios de defensaincorporadosen la Ley Federalincluyendoasí, el "acto de
Dios", "acto de guerra",una acción u omisión de una terceraparte bajo circunstancias
compatiblesy ciertas" y la defensadel "propietarioinocente" queprotegea
absolutamente
y a los prestamistas.
los compradores
Se crean dos fondos, Ewironmenlal ResponseFund y Long-term Maintenance

TrustFund -, que puedenser usadospor el Est¿dopara adoptaraccionesde respuestay
para actividadesde mantenimientoy monitoreode las lista de los sueloscontaminadose
instalaciones.Además,existe otro fondo el EnvironmentalProtection Bond Fund que,
igualmente,puedeserusadoparala limpiezade los sitioscont¿minadosa2u.
Los propietariosu operadoresdeben informar, al DNR, del escapey de las

cantidades de sustanciastóxicas depositadasdurante las 24 horas siguientes al
descubrimientodel mismo.En cuantoa que se va a entenderpor escape,ciertamente,se
trata de una definición paralelaa la de la CERCLA pero?en añadidura,segúnlo que
establecióel DNR se consideraescapea efectosde estaley " aquellosque representen
un
peligro sustanciale inminente". El DNR puedeobligara las partesa que solucionendicha
amenazay puedeemitir una orden administrativaobligandoa las partespotencialmente
responsablesa que adopten las actividadesde respuestaque crea convenientes.El
incumplimientode estaordenadministrativaemitidapor la autoridadcompetentealcarzará
de la misma.Además,
unamultade 25.000dólaresal díapor la violacióne incumplimiento
se les cobrarátres veceslos costos en que incurra el estadocomo respuestaal daño
ambientalinminenteo".ElEstado podráimponerunagarantíasobrela propiedadteniendo
un derecho sobre la misma por los costos de limpieza no cubiertos por las partes
y por los dañosocasionados
responsables hastaque la deudasea
y que no serácancelado
426vid gg 299.677,299.678.Statutesde Michigan
427md f (4)deStaruresdeMichigan
99299.610
199

cualquierotra garantía
cubierta.Dicho derechosobrela propiedadtendráprioridad,sobre
queexistaen la misma,previasolicituda los tribunales'
o
El propietariode una propiedadinmobiliaria en la cual ha existido un escape
compradoresy
emisión, debe otorgar por escrito una notificación de este hecho a los
propiedad'
ademásdichanotificaciór¡también,puedeseranotadaen el registrode la
OtraspropuestasdelaEnvironmentalResponse Act sonaquellasque serefierena la

esto,la ley estableceque
Para alcar:r:ar
reutilizaciónde las ruinasindustrialesabandonadas.
de emisiones,vertidos y
se podrá demandara las personaspotencialmenteresponsables
escapes Dichossupuestos
condiciones.
del pasadobajo determinadas incluyen,entreotros,
personas
una verificaciónde la existenciade un importantepotencialeconómicoen las
fisicas o jurídicas encargadasde redesarrollary reutllizar dichas instalacionesy una
capacidadfi nancierasuficienteparala reutilizacionde dicha instalación.
a los seriosproblemas,en relacióna los sueloscontaminadospor

En respuesta
peligrosas,
sustancias uno de los
que tiene el Estadode New Jersey,ésteha establecido
más ampliosy durosprogramasde limpiezade residuostóxicosy peligrososvigenteen
Estados Unidos. Su Derecho, en este sentido, se encuentrarecogido en la Spill
CompensotionIndustrial SiteRecoveryAcl and Control Act. Igualmente,en la Ley de
de Sitios Industrialesse requiereinformaciónen materiade descargas
Recuperación y
con
depósitosde residuospeligrosos,asi como de la limpiezade los sueloscontaminados
tóxicas.
sustancias
Esta normativaprohibe el depósitoo descargade sustanciastóxicas, siemprey

cuando,no esténautorizadospor un permisoestatalo federal.Entendemospor descarga:"
vertido,emisión,.....
escape,
o no intencionado..... tóxicas
de sustancias
aquelintencionado
ott. Si"*pre que una sustanciatóxica es descargada, el
en el agua o en el suelo "
-
Departamentode protecciónAmbiental - Departmentof EnvironmentalProtection en
adelanteDEP - estaautorizadopararetirardichadescargao paraordenaral que realizala
'2t l¡id 58:l&23.1lb ( h ) ReüsedStatr¡tes

de New Jersey.
200

despuésde obtenerla aprobacióny el visto buenodel

mismaquelo haga.Alternativamente,
DEP, las personasamenazadas por una descargapueden' volunta¡iamente'realizar la
que se adopte
limpieza y las operacionesde retiradade las sustancias.Cualquieracción
debetener el mayor alcanceposibley estaren concordanciacon el Plan de Contingencia
de la
Nacional que se establecióen la Sección811(CX2) de la Ley Federalde Control
de las Aguas'
Contaminación
A¡tes de la descargaael DEP puederetirar sustanciastóxicas del suelo o de un

depósito,si es necesario,para preveniruna descargainminente.El DEP puedg tambiéq
retirar sustanciastóxicas y peligrosasde cualquiersitio cuandodichas sustanciasno se
encuentranalmacenadas o depositadassatisfactoriamentey seanexplosivas,o altamente
inflamables,radioactivas,o en combinacióncon una descargade sustancias peligrosasen

para
el mismo sitio puedacrearun riesgosustancialde que seproduzcaun darloinminente
que
la saludhumanao la seguridado un daño severopara el medio ambienteo, incluso,
esténalmacenadas en un depósitodesdeel cual podría producir un contactocon otra
la
descargaadicionaly producirseun riesgo sustancialo un daño inminente.TambiérL
autoridadcompetentepodráretirar las sustanciastóxicas antes de que se produzcala
cuandoseanaltamentetóxicosy esténsiendoalmacenados
descarga, o transportadosen un
depósitoo en contenedordesdeel que la descargaseríainminentedebido al deterioroy

precariedaddel mismoy siempreque,dichadescarga,creeun riesgosustancialy un daño
inminente"e. Además,la DEP deberárealizarun listadoordenandopor gradode prioridad
430.
los sitiosquehande serlimpiados
Igualmente,se creaun fondo NewJerseySpill CompensationFund que podráser

en que hayaincurridola DEP y todos
usadoparapagarlas costasde retiradade sustancias
los dañospor los cualesel fondoesresponsable. Segúnlo establecidoen la ley, estefondo
es estrictamenteresponsable de toda la limpiezay costosde retiradade sustancias y por
02,Cuandoreiteradamentehablamosde descarg nos referimos a "cualquieractivida4 aunqueseaaccidental

".
o no intencionada
*0 Vid gg 58:10-23.1.Rer¡isedStatutesde New Jersey.
201

a la propiedadreal o personal,a los

todoslos dañosdirectose indirectosque seproduzcan
a3r'
recursosnaturalesy todaslas pérdidasdebidasa estosdaños
que incurra el Estadoo

Todos los costosde limpieza y retiradade sustanciasen
podrá serrecuperadopor el fondo
cualquierparticularque obtengael reembolsodel fondo,
parteresponsable'Además'la parte
de aquelque provocóla descargao de cualquierotra
por el
responsable,que no realice ni cumpla con las actiüdadesde limpieza ordenadas
por tresveceslos costosen quehayaincurridola autoridada}2'
DEp, seráresponsable
y de manera que
En cuanto a la responsabilidad,ésta será estricta solidariq
algUnamaneraresponsable de
cualquierpersonaquehayacausadola descargao que seade
tóxicasy peligrosasseráresponsableestrictay solidariamente
la retiradade las sust¿ncias
En las accionesdestinadasa la
detodoslos costosde limpieza y retiradade las sustancias'
por la limpieza que no ha
recuperaciónde los costosen que halla incurrido el fondo
una descargay que ha sido
realizadoel DEp, el Estadosolonecesitaprobarqueha ocurrido
responsabilidaddel quela realizóo de cualquierotrapersona.
por el Estadotendráuna
La ley, también,estableceque cualquiergasto reaTízada
y personalesdel que
garantiao un derechosobretodos los ingresos,propiedadesreales
reclamaciones,derechosy
efectuóla descarga.Esta gafarúiatendráprioridad sobreotras
a33'
garantíasqueexistansobrela propiedad
Por lo tanto,bajo las disposicionesde estaley, las personasque son "de algUna
de cualquiersustanciatóxica o peligrosa"son responsablesestrictay
maneraresponsables
posiblesfrente a la
solidariamentede todos los costosde limpieza. Entre las defensas
Dios o
responsabilidadse incluyen:"una acciónu omisión causadapor guelra' sabotaje'
inocente " se
una combinaciónde las anteriores". lJna defensapara el "propietario
43rvid gg 5s :10-23.11gRevisedStatutesde New Jersel'
4tt l¡id de New Jersel'

S$58 : 10-23.17 g RevisedStatr¡tes
n3!vid 58: 10-23-22f ( f) . Ret/.Sta.NJ.
$
202

incorporó,en 1993,y se aplica bajo condicionesestrictas,sólo a la propiedadadquirida

después '
de la fechaen quela enmiendafue efectivaoto
por lo que serefierea la Ley de Recuperación de SitiosIndustriales,IndustrialSite
RecoveryAct ,- en adelanteISRA -, decir que la recuperacióny reutilizaciónde los sitios

dondese vertieron sustanciastóxicas y peligrosasse regula bajo la misma. Segúnesta
reglamentación"se obliga al propietariou operadorde un establecimientoindustrial que
este planeandoel cierre de sus operacioneso transferir las mismas lo notifique al DEP
estatal.por establecimientoindustrial se entenderá:" Cualquier centro de negocios
encargado de la generación,manufacturqrefinamiento,transporte,tratamiento,almacenaje,
manejoo depósitode sustancias tóxicaso de residuostóxicosy que seencuentradentrode
435.Et DEP tiene competencia
para
industriales"
una clasificaciónespecíficade estánda¡es
eximir y excluir a determinadosgrupos o clasesde actiüdadesincluidas dentro de la
clasificaciónanteriormentemencionada.Esto, siempreque no supongaun riesgo para la
saludpúblicay la seguridad.
Bajo la ISRA el propietario u operador de un establecimientoindustrial es

de remediary recuperarel sitio de acuerdocon un procedimientoen el que se
responsable
siguendistintasfases.Con anterioridada la clausurade la instalacióno antesde transferirel
negocioy suSoperaciones, el propietariou operadordebeobtenerla aprobacióndel DEP.
La recuperacióndel lugar debeefecfurrse,necesariamente,antesdel cierre o transferencia
de la instalación.En el casode que fracasaráesarecuperacióno no se rcalizará,el DEP de
acuerdoconlo establecido y además,
en la ley puededeclararnula la ventao transferencia
declararal propietariou operadorde la instalaciónestrictamenteresponsablede los daños
que se produjeronpor el incumplimiento de la implementacióndel plan de trabajo

036.
del lugar
destinadoa la recuperación
sa Estasecciénentróen ügor 90 díasdespuésde la aprobaciónde la enmiendaquetuvo lugar el 16 dejunio

de 1993, Vid 5$ 58: 10-2.3.1I( d) ( 2 ) RevSta.NJ .
n" s. cooKE...Law...
,op.ciqp.123.
86 vid Sr.DeNJ.
$$ 58:1013-20Rev.
203

Guqantee Fund que

También,se establecela creaciónde un fondo Remediation
sitios' cuandola necesidadde que
puedeserusadopor el DEP parala recuperaciónde los
seefectueestaseaimpostergable'
por distintasnormativas'como
El progfamaestatalde New York esta integrado
de 1978,el artículo27'Ti¡io 13 de la
sonla IndustrialHazardouswasteManagementAct
es" Inactive HazardousWaste
New YorkEwironmental ConservationLaw cuyoenunciado
New York Public Health Law' cuyo
Disposal sites ". También" el título )ilI-A de la
97-b delNew York state Finonce I'ow
enunciadoes el mismo que el anterior y la Sección
,, y regulacionespromulgadaspor el
titulada Hazardous waste RemediesFund " otras
Estadode New York - New York
Departamentode conservacióndel Medio Ambientedel
adelanteNYSDEC -' New York
State Depcntmentof Environmental Conservation,en
Municipal creadorde un fondo
tambiénha establecidoun Gran Programade Asistencia
paralalimpiezade los suelosmunicipales'
Tóxicosy Peligrosos
En el supuestode la Ley de Gestiónde ResiduosIndustriales
', se estableceque "ninguna
de 1978 - Industriol HazardouswasteMongement Act
437.Se otorga
"
persona podrádescargaro depositarresiduospeligrosossin autorización
competencia al Departamentode Conservación Ambiental ' Departmentof Environmental
Conservation,efradelanteDEC - parala limpiezay vueltaa su estadooriginal de cualquier

sin autorización'Los
áreadondelos residuostóúcos y peligrososhayansido depositados
seránpagadospor un fondo
costosde las accionesde limpieza realizadospor el DEC
denominado HazqrdousWasteRemedialFundasE '
de conservación
Por otro lado, el artículo27, incluido en el Título 13 del Derecho
es " Sitios Inactivos con
Medioambientaldel Estado de New York cuyo enunciado
87 l¡id I-aw de NY.

s$ 274914 ( 2 ) del Envi¡onmentalconsewation
s8 md l¿w de NY.
$s 274916 ( 3) d€l Environmentalconsen¡ation
204

're, obliga
depósitosde residuospeligrosos " InoctiveHazmdousWasteDisposal,Sites"
al DEC arealizarun informeidentificandotodosestossitiosde los quetengaconocimiento
dentro del Estado.En esta normativa,se entiendepor sitio inactivo con depósitosde
residuospeligrosos gomo" cualquieráreao estructurausadadurantelargo tiempo como
4, incluyendopero no limitando,vertederos,
almacéno destinofinal d residuostóúcos
riberas,lagunasy puntosde tratamientoartificial, así como cualquieráreao estructurano
permitidao aúoñzadapor el DEC u otra agenciafederal para el depósitode residuos
tóxicos y que estabaen funcionamientodespuésde que entraráen ügor el título )ütr de
41.
estaley
El informe que se exige al DEC debeincluir una evaluaciónde la prioridaden la

necesidadde adoptaraccionesde remedioen cadasitio para solucionarlos problemaspara
el medioambientey la saludque seanrezult¿dode la presenciade residuostóxicosen estos
suelos.Cadauno de estoslugarescatalogadosse debenincluirseen una de las siguientes
categorías:En primer lugal:,aquellosque causano representanun peligro inminentede
provocarun dañoirreversiblee irreparableparala saludpúblicao el medio ambientey que
requieranactuaciones una amenaza
inmediatas;en segundolugar,aquellosque representen
la saludpúblicao el medioambientey querequierenacciones;en tercer
significativapara
lugar,aquellosqueno presentanuna amenazasignificativaparala saludpúblicay el medio
ambientey las accionespuedenser aplazadas;en cuarto lugar, los sitios clausurados,
oportunamenrez que requierenuna continuaadministracióny control; y por último, los
sitios clausuradosque no presentanningunaevidenciade que se produzcaun impacto
acciónalguna4z.
adversopor lo queno requieren
8s Vid gS27-1301aZ7- l3ll del Envi¡onmentalConservaüon civiles

[¿w de I'[Y. Adernasvariassanciones
y criminaiespor üolación de ésteafículo 27 seincorporanen $$ 7l-2701 a7l'2727 del mismo.
nnoA pesarde que el ProgramaFederaldel Superfundque define las sustanciastóxicas, ffe título 13 se
timitai los residuostóxicos listadosy anaclenzadosbajo el Prognma RCRA del Estadode New York.
*' md gg 27-1301( 2 E Cons.Law de NY.
)
s ' t ¡ i d g g2 7 - r 3 o (s4 ( b ) .
)
205

En cualquiercaso,el propietariou operadorde un sitio que ha sido incorporadoen

la lista"dentrode algunade estascategorías,puedesolicitaral DEC que dichaclasificación
sea modificada y el sitio se incorpore dentro de otra categoría.No obstante,si el

comisionadodel DEC encuentraquelos residuospeligrososde un sitio inactivoconstituyen
una amenazaimportante y significativa para el medio ambiente podrá ordenar, al
propietarioo a cualquierpersonaresponsable por el depósitode residuostóxicos en dicho
e3- Estaorden
lugar,quedesarrollee implementeun programade remedioparadicho sitio
sólo podráser cursadadespuésde notificar a las personasobligadasa cumplirlay siempre
que hayantenido oportunidadde ser oídaspor la autoridad.Entre las defensasse incluyen
todaslas queseadmitenen el derechocomúno en el derechopositivo.
Como programa de remedio prlra un sitio inactivo con depósitos tóxicos y

peligrosos se entiende" aquellasactividadesdestinadasa elimina¡, retirar, disminuiq
controlar y monitorizar los peligros o potencialespeligros para la salud ylo al medio
ambiente,siempreque exista una relaciónentre estosy los sitios inactivosy también,
aquellasamenazasde descargade residuoso materialesresidualescontaminadosque
provienende dichossitios "4. El DEC puededesarrolla¡e implementarun programade
remedio,en el casode que la personaa la que se ha ordenadoadoptarlas accionesque
correspondanno lo haya hecho duranteel plazo especificadoen la orden, o cuandoel
comisionadodel DEC encuentreque las sustanciaspeligrosasdepositadasen el sitio
inminenteparaelmedioambiente.Igualmentgel DEC puede
suponenun riesgoo ¿rmenaza
desarrollaresteprogramasi el comisionadodel DEC consideraque: estosresiduosque se
encuentranen el sitio inactivo representanuna amenazasignificativa para el medio
ambiente;dicha amenaz;- estacausandoo presentando un peligro inminenteo provocando
dañosirreversiblese irreparablespara el medio ambiente;y esta amenazaes perjudicial

públicos#5.
paralos intereses
* rrid 27-1313( 3 ( a
Sg ) ).
*n vid gg27-l3ol ( 3
).
ss parael
En estesentido.es importanteconsiderarIa cuestiónde que se enüendepnr " amenazasignificativa
n
medio ambiente y q; ha supuesto un conflicto jurídico de notable importancia. de New York
E "l!P
StateSuperfundCóalíton , I'iYSDEC,la Corte 6f Apetaciones del Esrado de New York determinó que el
Cornisionaáodel NYSDEC se excedia de sus competencias a la hora de l,as
establecer regulacionesque
206

Bajo el Título )il del Derechode SaludPública del Estadode New York" cuyo
enunciadoes" InactiveHamrdousWasteDisposal Sites", sereconocequeel Comisionado
del Departamentode Salud Pública - Deprtment of Public Health, en adelanteDPH -
tambiér¡tienejurisdicción sobreestossitios. Así, si éstedeclaraque existencondiciones
peligrosasparala vida o la salud,como consecuencia tóxicaso peligrosasque
de sust¿ncias
se encusntrenen dichos lugaresinactivos, podrá ordenar,al propietario del lugar o a
cualquierpersonaresponsabledel depósitode residuospeügrososen estos suelos,que
desarrollee implementeun programade remediosobrelos mismos.Esta ordenpodrá ser
emitidasólo despuésde notificar a las personasobjeto de estaordeny suplantarcualquier
otra ordendel DEC. El DPH puedetambién,solicitaral DEC que desarrollee implemente
un plan de remediobajo las mismascondicionesbajo las cualesel DEC estaautorizado
s 27-1313l3-l2g 302446.
parahacerlosegúnlo establecidoen las Seccione
Los costosde cualquieracciónadoptadapor el DPFLen relacióncon la eliminación

de las condicionespeligrosasparala vida y la salud,seránpagadaspor el fondoHazardous
WasteRemedialFund El DEC estaautorizadopararecuper¿rcualquiergastorazonableen
que se haya incurrido por parte del Estado del propietario u operadordel sitio o de
tóxicasy peligrosasen cadasuelo.
del depósitode sustancias
cualquierpersonaresponsable
La oficina del. Fiscal General será la autoridadcompetentepara exigir el pago de la
deuda#7.
Cualquierpersonqcualificadao expertaen el tratamiento,almacenaje,depósitoo

y sin ánimo
transportede materialestóxicosy peligrososo residuos,que,voluntariamente
de lucro alguno,ofrezcaasistenciay ayudaen la prevenciórqlimpiezao mitigaciónde los
por los
efectosde una descargade residuospeligrososestaráexentode responsabilidad
delimifan y definen las circunstanciasconstitUivasde un riesgo significativo. I4d, S. COOKE ....op.cit.pág

r28.
*6 vid
$$ 1389+ NY R¡blic HealthI¿w.
u7 l¡id
$S27 -13t3 ( 7 ) Env. conserv.l¿w
207

sean
actividad, a menos que dichos darlos
daños ocasionadoscomo resultadode su 48'
grave'
negligente imprudencia o malaconductaintencional
resultadodeuna conducta
Fund' podrá ser usado para el

En cuanto al fondo Hazardaus waste Remedial
de programas de remedio de los sitios con depósitospeligrososinactivos;parala
desarrollo
y
o a
restauraciórL su estadooriginal,de cualquieráreadondelos residuostóxicos
limpieza
pafa la identifrcacióq clasificación e
peligrosos fueran depositadosilegalmente;
la cuota estat¿lde los costosde limpieza;
investigaciónde los sitios inactivos,financiar
necesariasdespuésde su clausuray
actividadesde recuperacióndel sitio y operaciones
de respuestaen
aquellasnecesariaspafa su mantenimiento;y por ultimo, aquellasacciones
y el medio
situacionesde emergencia paralimpiar los vertidosy otrospeligrosparala salud
4e'
ambientequeac¿urean los residuostóxicosy peligrosos
Dirigidoalaenormecargafinancieraimpuestaalosgobiernoslocalesdentrodelos
de asistencia
se ha establecidola creaciónde un g¡an programa
progfamasde Superfi.rnd,
-, creadopor la EnvironmentalQuality
municipal- Municipal AssistanceGrant Program
a los propietariosu operadores de sitiosmunicipalesel
Bond Actde19E6,parareembolsar
los programasde
j5 % de los costosrelativosa la elaboracióny puestaen prácticade
remedio.Comoprerequisitopa.raaccederadichasubvención'lasmunicipalidadesdeben
y el reembolsode los costosde las
firmar un contratoo acuerdocon NYSDEC solicitar
050'
partespotencialmenteresponsables
se encuentraincluido en
En el Estadode North f¡¡elina, el derechode Superfund
-,ley relativa a los Sitios Inactivos con
la - Inactive HazardousSiles ResponseAct
reglamentaciones relacionadascon esta
DepósitosTóxicos y Peligrososde 1987' Otras
por el Petróleo
materia,seencuentran en la Ley de Controlde la Contaminaciónoriginada
1978' oil Pollutíonand Hazardous
y Aceitey por las sustanciasTóxicasy Peligrosasde
44E I¿w'
wd $S27-1321Env.Conserv-
*s I'id l¿w '
S$977-b( 3 ) del NY state Finance
4* vid Law de NY'
SS524301-524303del Env' Conserv'
208

-
SubstcmcesControlAct - , asicomo,en el artículo9 del Derechode SaludPública Public
Healthl-qw - de esteEstado.
En el primero de estoscuerposlegales,la ley de sitios peligrososcreauna sección

específicadel Superfund y otorga competenciaal DepartamentoEstatal de Medio
Ambiente, Saludy RecursosNaturales- Depmtmentof Environment,Heahh and Nalural
en adelanteDEHN& paragestionarlas actividadesestatalesautorizadas
Resources, bajo el
o5r.
programaestataldel Superfund Seg.rnestaley de 1987,el DEHNR debeidentificar,
inventariary monitoriza¡los sitios inactivos en los que existen zust¿nciaspeligrosaso
ott.
depósitosde residuosy creary publicar unalist¿de prioridadescon dichos lugares En
estos casos,la identificaciónde los sitios es facilitada, obligatoriamente,por los
y otraspartespotencialmente
propietarios,operadores que debenaportartoda
responsables
y relevanteparaeIDEHNR'
la información necesaria
Cuandose encuentraun lugar queponeen peligro la saludy el medio ambiente,el

DEHNR deberealizaruna declaraciónescritade estehechoy puede,despuésde evaluar y
analizarel lugar, desarrollarun plan de participacióny notificaciónpública y aprobarun
plan de accióndestinadoa la recuperaciónde dicho suelo.Los propietariosafectadospor
estossitiosinactivoscontaminados con residuostóxicosy peligrososdebeninscribiren el
que existensobrecadauno de estoslugares,así
registrode la propiedadlas circunstancias
comola existenciade un peligroinminenteen los mismos.En cualquiercaso,el DEHNR
puede dirigir, aprobaru ordenaruna acción de remedio inmediata.Los estándaresde
limpiezaexigidosen las accionesde remedioson igualeso superioresa los estándares
453.
recoeidosenla CERCLA
La ley obliga al DEHNR a cooperar,en todo lo posible, en el desarrollo e

implementaciónde los planes de acción con los propietarios,operadores,partes
4srwd
S$130-A- 310.21del Gen.Stat.deNc.
4sz,id l3o A - 3lo.l GenStat.deNC.
$
nu wd
$ 130A - 310-3( d ) de los Gen. Stat.de Nc.
209

relacionadas'Las partes responsables

responsablesy otras agenciasgubernamentales
remedioconjuntamentecon el DEHNR
puedenplanteafun plan voluntariode accionesde
ser desa¡rollado por consultores
que puede, a discreción de este organismo,
de remedio
medioambientales privadosu otras firmas de ingeniería.cuando una acción
mismo donde ocunió el desastre
voluntariase lleva a cabo íntegramentesobreel lugar
estatales'Sin embargo'la
ecológico,el DEHNR puede renunciara los requerimientos
osodelos planes de accionesvolunta¡iasde remedio
responsabilidadpor la tealización
quepafticip"ott'
responsable
superalos tresmillonesde dólaresparacadaparte
de los sitios inactivos

La ley prevé la creaciónde un fondo para la limpieza
a pagar los programasde
contaminadoscon residuostóxicos y peligfososottdestinado
inminente o cuandolas partes
accionesde remedio cuandoexista un peligro o riesgo
de haceruso de
fallan en su desarrollobajo las ordenesdel DEHNR' Después
responsables
de las partesresponsables' En los
estosfondos, el DEHNR puedeexigir su reembolso
inminente,tambiérqpuedeexigir el
supuestosde suelossobrelos que existeun peligro
reembolsodel fondo de respuestade ernergencia, tal y como serecogeen la Ley de Gestión
deResiduosa5T.
Porloqueserefierealadefiniciónde''parteresponsable''quesecontieneenla
la definiciónque de estashacela
Ley de SitiosPeligrosos,es de algunamanerasimilara
', o depositenlas sustanciastóxicas,
CERCLA! aplicándosea todos los que descarguen
o la descarg4que hayan
personasque hayan sido contratadaspara realizarel depósito
que éste sucediera"asi como a los
organizadoel mismo o simplementeaceptado 458'Los
que preparen el transpOrtede las sustanciaspeligrosas"
o
transportistas personas
entendiendoque se trata de
propietariosinocentesesta¡áneximidos de responsabilidad
t* No por el desa¡rollodel citadoPlan de Acción Volunt¿ria'
tssy¡¿ 130A- 310 .5 Gen.StatdeNC.

S
4Ñ vid
s 130A-310.11.G€n'.Stat.deNc.
4s7lid -310.5'Gen.stat'NC'
SS130A -306. 130A
4stwd 130A- 310.7(a).
de Gen.stat'de NC'
S
210

que
personascuyosinteresesen la propiedadsonel resultadode una garantía.Las defensas
de daños
se puedenadmitir frente a la responsabilidadse plantearancuando se trate
u OmiSiOnes
pgr "actosde Dios ", "actosde Guerra",O acCioneS intenCiOnadas
causadOs
contractual
realizadaspor terceraspersonasque no tenganningUnarelaciónde trabajo o
a5e.
conel demandado
La Ley de Controlde la Contaminaciónprovenientedel petróleoo de las sustancias

contaminantesde 197g4{,0 Oil Control Act, tambiér¡ contieneimportantesdisposiciones
ajustadoa
relativasal programaestataldel Superfund.Así, estecuerpolegal no considera
derechoel hechode quecualquierpersona" descargge, o provoquela descarga'de petróleo
u otrassustancias tóxicasen cualquier agtqribera, playa o tierra " del Estado6l. Cuando
bombeo,
hablamosde descarganos referimosa " cualquieremisión.,derrame,escape'
vertido, vaciadoo depósitode petróleoo sustanciastóxicas ", pero no se considerarán
que se
incluidos los casos en que éstos se produzcanen cantidadesmenoresa las
consideran para la saludpúblicay el bienestar,valorandoen este
que son perjudiciales
sentido,lo determinado por la EPA en la Sección311 de la Ley Federalde Calidaddel
Agua. Federal Clean WaterAct. Dichasdescargasseránilegalesa pesarde ello si son
62.
causadas connegligenciao por accidente
intencionalmente,
Cuandosucedaun vertido, cualquierpersonaque se considerepropietariao que

poseael controlsobrela sustanciaobjetode la emisióndebenotificarloal Departamentode
RecursosNaturalesy Desarrollo Comunitario del Estado de North Carolina. Cuando
hablamosde ,,personaqueposeael control " sobrelas sustancias
peligrosas,entendemos
que se incluyen en dicha definición " cualquierpersonaque use, transfiera"almaceneo

transportela sustanciainmediatamente antesde la descargao vertido y específicamente,
1sewd l30A-310.7(b) de Gen st¿t.deNC.

$
{o}.iorthCarolinaGeneralStatutesS$ 143 -2I5.75-I43'2L5'L04.
nutld 143-215.83El hechode que sehayapromutgdo la North Carolina'sClean WaterAct, rseo$dasen

$ ;
143-21Ia 143-215-E3
N.C Gen.Stat.$$ . no ha
*t N.C. Gen.Stat 143-215.33Eüdentemente,oralguier descarg o deposito attoitzzdo por cualquier
$
no seÉ ilegal .
permisoo reglamentación
211

u'r53.Una vez
incluimos a los transportistasy a los depositariosde dichas sustancias
determinadaquienesse consideraresponsables, cualquierade éstosque tenga el control
las
sobrela sustanciaqueest¿provocandoesevertido ilegal debeadoptar,inmediatamente,
medidasoportunascon el fin de retirar dicho vertido y restaurarel área afectada.El
departamentocompetente estaautorizado,también,paraadoptarlas accionesque considere
negesariaspara " recoger, inveStigar,retirar, cgntener,tratar y disperSarel vertido
64' En
contaminante,así como realizu la recuperaciónnecesariaen el área afectada"
cualquiercaso,estasaccionesque puedeadoptarel departamento estatalcompetentedeben
de ceñirsea protegerel interéspúblico y la propiedady debende ser compatiblescon el

Plande ContingenciaNacional desarrolladoen la CERCLA '
Esta ley, siguiendola tendenciahabitualen la normativanorteamericana"crea un
fondo específico, Ihe Oil or Other Hazardous SubstancesPollution Protection Fund,

destinadoa financiarlos costosen que incurre el Estadoen sus laboresde contencióny
peligrosas,asícomo,de cualquieractividadque serealiceparala
retiradade las sustancias
del lugar.
y recuperación
restauración
Cualquier persona que sea consideradaresponsable65será catalogadacomo

',directamente
responsable en proyectosde
" frente al Estadopor los gastosnecesarios
limpiezay otras actividadesrelacionadascon el vertido. También"seráentenderáque esa
personacausante de la descargaes responsablefrenteal Estadopor los dañoscausados a
los recursosnaturales.Finalmente,cualquier personaque tenga el control sobre las

sustanciaspeligrosas,que han entrado en contacto con las aguas del Estado, será
estrictamenteresponsablepor los daños a personaso propiedadespúblicas o privadas
causadospor dicha dispersión de los contaminantesal agua estatal. Todas estas
sonestrictasy solidarias.
responsabilidades
n'Id
$ r43 -zts .77(5).
*rd
$ 143-21s.84(b).
*t S.gúolo I'isto, ser:íntodasaquellaspersonas quese
peligrosas
quetenganel conüolsobrelas sustjancias
tranvertiaoo cualquierotrapersona queo contribuyaa causarla descargdela mismas'
212

que'
Igualmente, podrán imponerse sanciones civiles a cualquier persona
vierta una sustanciapeligrosa"maliciosamenteo
o negligentemente,
intencionadamente
las sanciones
adredecauseo permitael vertido o no informe del mismo6. En cuantoa
o
penalesque puedenimponerse,se aplicarána cualquieraque intencionada'maliciosa
contaminantes*'-
viertao causeo permitael vertidode las sustancias
deliberadamente
por último, como parte del Derecho de la Salud Pública del Estado de North
donde el
Carolina encontramostambién disposicionesen matenade Superfund'Así,
Secretariodel Departamentode RecursosHumanos,en adelantesecretaríao el Director de
u 68 para la salud
SaludLocal, en adelantedirector,determineque existeuna "amena"a
pública podrarUamboso cualquierade ellos individualmente,ordenaral propietario o
poseedorde la propiedadqueadoptelas accionesnecesariasparaacabarcon dicha amenaza
6e. Parael supuestode que dichaorden no seacumplidapor la
o perjuiciopara la salud
personaresponsable, o director-
seautorizaalaautoridadqueemitióla orden- secretaria
para que acudaa los tribunalessuperiorescompetentesen el tenitorio en el que dicha
amenazapara la salud pública existe. El tribunal podrá, o bien obligar y ordenar al
propietarioque cumplala ordenrecibidao, directamente,habilitar a la secretariaparaque
rectifiqueesasituaciónde peligroparala saludponiendofin a la ame¡a?aexistente.En este

caso,los costosen queincurraestaautoridadllegarana seruna garantíasobrela propiedad
a favor delDepartamentoaTo.
Cuandola secretariadetermineque existeun peligro inminente,podrá,despuésde

realizarin intentorazonablepor notificaral propietario,adoptarcualquieracciónnecesaria
nuutd 143-215.88A
S
nutld 143-215.888.
$
notCuandohablamosaquí de amenazanos rsferimos a gue esta ocurriendoalgo gue molesta, entorpeceel
propiedad
disfrute de una satua prUUca adecuaday que el origen de esa alteración se encuentraen una
contaminada.
*nld
$ t3oA-19.
a70Enrelacióncon estetemade la garantíaexistentesobrela propiedadse extiendenrásen ld S$44 A-7 hasta
el444-24.
213

"peligro inminente" como

para restablecerla situación a la normalidad'Entendiendo
,,aquellasituaciónque probablemente causeuna Írmenazainmediataparala vida humana'
para el medio ambientesi no se
un graveriesgopara la salud,o unos darlosirreparables
de la
adoptanaccionesinmediatamente "4?l-Al igual que en el supuestoanterior'el costo
situaciónde riesgo por parte de la
realizaciónde estasaccionestendentesa solventaresa
secretaria"llegaran a serunagarantíasobrela propiedaden favor del departamento'
con residuossólidos' la
Además,cuandoeústa un peligro inminenterelacionado
o transportista
podra"sin necesidadde notificaciónalgUna,ordenaral generador
secretaria,
de gestióndel residuoque
de dicho material,o al propietariou operadorde la instalación
la salud pública o el medio
adopte las medidas adecuadaspara proteger con ello
ambienteaT2.
del
Las disposiciones relativasa la gestiónde residuostóxicosincorporadadentro
EmergencyHazardoussite
Derechoa la salud Pública,también,establecela creacióndel
gastos en que incurra el
Remedial Fund, que podrá ser usado para financiar los
del plan de
Departamentode RecursosHumanos en el desanollo e implementación
la secretariase considera
emergenciarelacionadocon los residuos sólidos. Además,
para recuperarde las partes
competentepara adoptarlas accionesque estimenecesarias
de suslabores
costosen quehayaincurridoel Estadoduranteel desarrollo
responsables,'los
y aplicación del Plan de
de investigacióndel sitio contaminadoy en el desarrollo
Emergencia, de los abogados'
incluyendoen dichosgÍtstoslos honorarios
en el Ohio
En el Estado de Ohio encontramosla regUlación'en esta materia'
Revisedcode endoscapítulos,fundamentalmente, el capítulo3734relativoa los "Residuos
y en el capítulo 3746
Sólidos y Tóúcos y Peligrosos ", Solid and HazardousWastes,
contaminadas "' Volunlary
destinado a regUlarla " LimpiezaVoluntariade laspropiedades
nttld gt:oa-21:¡.
no Enrelación con la Solid Waste ManagementAd es interesanteel comentario que se realiza st ¡'
u 's fu impact sn t'ocal Goverments"' Rev'
CAMpBELL- Nofh Carotinn l98l WasteüanageLent Aa and
North Carolina Univerity, no337,1983,pg' 5 y ss'
214

Clearup of ContaminatedProperty. Sin embargo,veremoscomo estasdisposicionesson

menosespecíficasquelasregulacionesquesobrelo mismohemosvisto enotrosEstados.
Al estudiaresteprogramaestatalvemoscomo el núcleojurídico másimportante,al

menos en materia de ResiduosSólidosy Tóxicos y Peligrosos,lo encontramosen las
Secciones3734.19a 3734.22relativoa la " Investigacióny Limpiezade los Sitios con
ResiduosTóxicos", Investigationand Cleaningof HazardousWasteSile.
Se consideraque la autoridad competente,será el Director de la Agencia de

protecciónAmbiental del Estado de Ohio, Ohio EnvironemntalProtection Agency, en
adelantedirector, el cual esta autorizado para ordenar que sea perseguidacualquier
violacióna estareglamentacióqademásde estarcapacitadopara ordenarlas acciones
inmediatasque considereoportunasy necesarias parasolventarla situaciónde emergencia
quese haya generado,con la finalidadde protegerla saludpública"la seguridady el medio
ambiente.Parael supuestode que el directorconsidereque las condicionesexistentesen
un riesgoy amenaza
esesitio constituyen parala saludpúblicao la seguridado,
sustancial
que causano contribuyena la contaminacióndel aire o aguao suelo,podráordenarque se
rectifiqueesa situaciónalarmante.En el caso de que dicha orden no seallevada a la
la autoridadcompetentepodráadoptarlas medidas
prictica por las personasresponsables,
del agua,aireo sueloproveniente
paraabatiro prevenirla contaminación
necesarias de esa
instalacióny protegerla saludy las seguridada7t
.
Antesde adoptarcualquieracciónde limpieza,el directordebetratarde llegara un

o del suelodondeestalocalizada
acuerdocon el propietariode la instalacióncontaminante
cualesson las acciones
ésta.Dicho acuerdodebecontener,obligatoriay específicamente,
que debeadoptarel Estadoy autorizar,en la misma,a aquellaspersonas,que el Estado
o'0, En el
considere d entrar en la propiedadpara realizarlas accionesdeterminadas.
acuerdo,igualmente,se deberácontenerel reembolsoal Estadode los costosde limpieza
nt'
OhioRer'.CodeSS3734.13.
ntdPod¡ánsertrabajadoresdel Estadou otraspersonasprivadascontratadaspor el Estado.
215

que se realicen.Por lo tanto, el director deberádesarrollarun plan de limpiez4 así como

estimarsu costoaproximadocon anterioridadal comienzode cualquiertrabajoen el sitio.
También,serecogela creacionde un fondo de limpiezade los residuospeligrosos,

ClearrupFund, quepodráserusadoparafinanciarlos costosde limpieza
Hazardous'IVastu
Al igual que
con la mismaen que incurrael EstadoaTs.
y aquellosotrosgastosrelacionados
en otros Estados,estos costos de las accionesque se llevan a cabo sobre un sitio
contaminadopor el Estado, podran suponeruna garantía sobre la propiedad y, para el
supuestoen que el propietariodel mismo o instalacióncontaminantehalla llegado a un
acuerdoen el reembolsode estosgastoscon el Estadoy no cumplieralos términosde dicho
acuerdo,podrá ejecutarseesagarantíacontra la propiedad.No obstante,estagarantíano
poseeunaespecialprioridadsobreotrasqueexistieransobredichapropiedad.
En 1994, el Estado de Ohio confeccionóun Programade Limpieza Voluntario

t'6, capacitandoa las partes interesadasen desarrollarla
Voluntary CleanupProgram
limpiezade un sitio contaminadoy, de estamanerq conseguirno ser demandadopor el
cualquierpersonapuededesarrollaruna valoraciónde la
Estado.Segunlo establecido,
propiedad,probary realizaractividadesde remediodestinadasa identificary dirigir una
propiedadcontaminada.Despuésde recibir una nuevacarta de accióncon un certificado
confirmandoquedichositio cumplecon los estándares
oficiala17 y
de limpiert'" necesarios
que se consideranrelevantes,la AgenciaMedio Ambientaldel Estadopodráacordarla no
de dichopropietariopor responsabilidad
demanda civil.
El Programadel Superfunddel Estadode Pennsylvania se contieneen la Ley de

Limpieza de Sitios Tóxicos y Peligrosos,HazardousSitesClearup Act, de 1988,mejor
ott
OhioRer'.Code$$ 3734.122(d).
nt6 Se i¡cluven en dicho Capítulo 3746 numerosasdisposicionesrecogidas en la CERCLd incluyendo
muchasde susdeñniciones.
nt
Setrata derrnCerfifiedProfessionalemitidopor la Agenciade hotección Ambientaldel Estadode Ohio.
Ohio Rev. Code$$ 374ó.01
o7t
Teniendoen cuenlael usode dicha propiedad
216

conocida como Ley de Límpiez4 clearrup Act. También, encontramosimportantes

en estamateriaincorporadasen la Ley de Gestiónde ResiduosSólidos,
reglamentaciones
Solid WasteManagementAct, siendoel Departamentode RecursosMedio Ambientales,
en adelanteDE& del Estadode Pennsylvaniael
Departmentof EnvironmentalResources,
en amboscasos.
órganocompetente
En el casode laLey de Limpieza (ClearrupAct ), como la CERCLd requiereal

ot'
DER que investigueo genereuna investigaciónsobrecualquierescape o amenazade
a80
tóúcas y peligrosasy contaminantes dondeconsiderenque ello
emisiónde sustancias
presentaun peligro sustancial.
De estamanera,el DER tiene competenciapara ordenara las partesresponsables

que realicenlas investigacionesconvenientes bien por sí
y aquellasaccionesapropiadas
a8l.
mismoso a travésde otraspersonas También,la ley recogela posibilidadde que se
adoptenacuerdos o conlasotraspersonas
voluntariosconlaspartesresponsables en las que
se haya delegadola investigacióny limpiezapara,de estamanera,hacermás expeditoel

procedimiento y conseguiruna mayor efrcienciaen las accionesde remedioy, de esta
ot'. En estalínea,se otorgaal DER la
forma,minimizarlos riesgosde tenerque litigar
titularidadpara que proponga,los estándaresde limpiezaapropiadosteniendomuy en
cuentalosutilizadosenla CERCLA .
Otro de los aspectosmásrelevantesen las competencias que le otorganal DER" es
su obligaciónde participary notificar,a los propietarios,

operadoresy aquellosquetienen
y accionesque
hipotecasy garantíassobrela propiedad,de cualessonlas investigaciones
nTecuandose refiere a escapeentiende: n derr¿me.escape,bombeo,vertido. emisión, vaciado, descarga-

depositoo inyecciónsobreel medioambiente".
ntoSedefine con muchoparalelismoal contenidoen la CERCLd excluyendoel petróleoy los productosdel
petróleo.
st Pa.Stat.AnrLTit. 35, 6020.501(a).
S$
* Pa.Stat.Ann.Tit. 35, 6020.505
$$ G).
217

se han adoptadoy en el desarrollodel trámite de audienciapública deberáiigualmente,

escucharlos comentariosy requerimientosqueestosle realicen-
la Ley recogela posibilidadde

Como en cualquierade las legislacionesestudiadas,
que el DE& agenciasestataleso municipalidadesrecuperenlos costos de las partes
responsablespor las accionesque hayan desarrolladoen respuestaa la emergencia
ambiental,así como los costosque se cuantifiquenpor los dañosa los recursosnaturales,
incluyendolos costosadministrativosy legales.Se establecensanciones,de más de tres
veces los costosrealizados,cuandono se cumplanlas ordenesdel DER' e incluso se
recogensancionesciviles, de más de veinticinco mil dólares,por la violación de esta
de esosdañosa los recursos
legislaciónestatal.Cualquiercostorealizado,la cuantificación
puedenconstituiruna garantiaordinariasobre
naturaleso las sancionesciviles enunciadas,
la propiedad -
realo personalde la personaresponsable'oE
Estaley obliga al DER a desarrollary publicar,en el Boletín Oficial del Estadode

una lista de prioridadesestatal,StatePriority Lisl, de los sitioscon vertidoso
Pennsylvania,
con amenaza de estosquerequieranadoptaraccionesde respuesta y remedio.Estalista es
semejantea la contenidaen la CERCLA, Natiornl Priority List, peto no es exactamente

igual.Así, en estecaso,antesde incluir un sitio en la lista de prioridadesestatalla DE&
debenotificar esto a la parte responsabley, en el caso de que ésta consigaremediarel
vertido o la amenazadel mismo de maneraque satisfagalos requerimientosdel DE\ éste
a8a.
puededecidirno incluir estesitio en la lista
decirque,a la horade definir a las partes

Por lo queserefierea la responsabilidad
responsables se ha tenido muy en cuentalo dispuestoen este punto en la CERCLAT
excluyendoa los propietariosinocentesde una propiedadresidenciallos que estarán
alguna.En cuantoa las defensasincorporadas,
exentosde responsabilidad también,son
similaresa las recogidasen la CERCLA.Igualmente,se recogela posibilidadde que se
oo Iz¡d,T.W.CHURCH;RT NAKAI4URA¡ Cleaning up: implementafionstrategiesin superfund,Brookings

Institute.1993,pá9.123.
ae Pa.Sta1.Ann.Tit. 35,
SSó020.502.
218

lleguea acuerdosconcretosentreel DER y las partesresponsables,acuerdosvoluntariosde

para la limpiezade los sitios y de estamanera,evitar la demanda
las partesresponsables
por parte de la administración.TambiérUen los casosen que existannumerosaspartes
potencialmenteresponsables, la ley otorga competenciaal DER pfira que realice una
entretodos,usandodistintastécnicasde resoluciónde
distribuciónde lasresponsabilidades,
conflictos.Así, otorga competencia,a los tribunaleso al ConsejoConsultivoen materia
entrelas
Medioambientalexistenteen dichoestado,paraquedistribuyanla responsabilidad
aE5.
partesteniendoen cuentafactoresde equidadsegúnconsiderenoportuno
A travésde estaley secreaun fondo,HazardousSitesCleatrupFundotu,d"l cual la

DER podrá financiarsusaccionesde investigacióny respuesta,así como,todos aquellos
actos de administraciónque sea necesarioadoptar. Por otro lado, se crea el fondo
ot', qu" otorgapréstamosa bajo interésparaaquellaspersonas
HazqrdousSitesLoan Fund
responsables.
consideradas
Comovimosla Ley de Gestiónde ResiduosSólidos,Solid WasteManagement Act,
también, recoge la obligación de que, cualquieraque genere,transporte,almacene,o

depositeresiduostóxicos,debenotificarloal DER y a aquellosmunicipiosque se vean
afectadospor cualquier derrame o escapeaccidentalde estas sustanciasy adoptar,
inmediatamente,las medidasque se considereoporfunasparacontenery limpiar el escape
o descarga.Se creaun fondo, Solid WasleAbatementFund, para eliminar y combatirlas
amenazasy peligros presenteso potencialespara la salud o el medio ambienteque
o depósitode
procesamiento
provengande un indebidotratamiento,transporle,almacenaje,
sólidos.
residuos
# Se suelenconsidera¡toda una serie de factoresa la hora de distribuir la responsabilidadentre distintas

pafes que seconsideranresponsables. Entre dichosfactoresse incluyen: la factibilidad existenteen cadacaso
para distinguir la contribución que ha hecho cada pafe a la cantidad de sustanciastóxicas iutplicadas; la
loxicidad óe las susgncias;la implicacióny preocupacióndemostradapor cadaparte; la cooperaciónde cada
uno con los órganosgubernamentales competentesen Ia materia;y el grado de conocimientoque cadaparte
teníaen lo referidoa las sustanciastóxicas.Vid,Pd.Stat.AffL Tit. 35, $$ 6020.103;6020.701.
att pa. Srat.turl- Tit. 35, gg6020.901,
6020.902.
ntt Pa. Stat.AruLTit. 35.
$$ 6020.904.
219

en dos reglamentaclones
El Estadode Texas recogesu programadel superfund
TexasSolid Waste
Por un lado, en la Ley de Depósitosde ResiduosSólidos'
diferenciadas.
en su capítulo26 relativo aI
DisposalAct, y en su Código de Aguas,TexasWaterCode,
Controlde Calidadde las Aguas,WaterQuality Control'
o una zmenazade
En el primer caso,la ley estableceque cuandoexistaun escape
y peligro parala salud'la
vertido de residuossólidosque supongaun inminente sustancial
de RecursosNaturalesde
seguridado el medio ambiente,la comisión de conservación
en adelanteTNRCC, puede
Texas, TexasNatural Resourcesconservation commission,
una ordende los mismos'
ordenar,o iniciar una accióncivil antelos tribunalesparaobtener
destinadoa eliminar ese
el desarrolloe implementaciónde un plan de acciónde remedio
que sehayaproducidoo
vertido o la amenazadel mismo.Esto seaplicaa cualquiervertido
que provenga de una
cuando existe una amenazade que se produzca en el futuro,
procesadoso depositados residuossólidos,o
instalaciónen la que son almacenados,
pasadoa pesü de que dicha
cualquierlugar en quedichasactividadeshayantealizadoen el
cursa¡áal propietariou
actividadfuese consideradalegal en ese tiempo. Esta orden se
y transportistasde los
operadorde la instalaciónde residuossólidosy los generadores
mismos.Las defensasque seestablecen sonidénticasa la que serecogenen la CERCLA y
de
esestrictay solidariaamenosqueexistaunaevidenciapreponderante
la responsabilidad
que el vertido puede ser manejadoy solventadoseparadamente a través del plan de
y es divisible
separadamente
accionesde remedio.si dichovertidoluede ser solucionado
sólo de la reparaciónde la parte que le
el manejodel mismo, cadaparteseráresponsable
hayasidoatribuidaas8.
puedenser
Los costosde eliminación del vertido o de la amenazade emisión
en cuentay sobrelos
distribuidosentrelaspartesy la ley establececuatrofactores,atener
valoruá'-larelación
cualessebasaráes posibledistribuciónde los costos.En concreto,se
el requerimiento
existenteentrelaspartes,la acciónejercitadapor las partesy cuálha sido
el volumen de
recibidopor las mismaspara remediarla situacióncontaminante;también
* Tex. Health& SafetyCodeAnn. S$ 361.272
220

con el costode reparaciónbasado

residuo por el cual cadapafe esresponsableen relación
y característicasdel residuo de la
en el volumen der residuovertido; ra toxicidad otras
y por último, sevalorarácualha sido
maneraen queestoafectaa los costosde reparación;
por el Estado,o la actuaciónque
la cooperaciónde las partesen la limpiezallevadaa cabo
o depósitode dichasustancia
tuvo esaparteen relacióncon el tratamiento,almacenamiento
incluyendoel gradode preocupación o de diligenciaque seha presentado'
de Superfund
La ley también recoge importantes disposicionesen materia
Así se otorga
y peligrososoEe'
especialmenterelacionadascon los residuos tóxicos
que le seaposible,puedaidentificar las
competenciaal TNRCC para que, dentro de lo
y sustancialpeligro parala
instalacionesque puedanconstituk o presentarun inminente
igualmentepodrá publicar un
saludpública y la seguridad o para el medio ambientee
los sitios identificadosy en que se ha¡á constarcual es la
registro en el que apaÍezcan
prioridadenla necesidadde actuación sobrelos mismos.
responsables de
También,se otorga la posibilidada las partespotencialmente
los sitios que han sido
adoptar,en primer lugar, un plan de limpieza voluntaria sobre
Sin embargo'cuando
identificadose incorporadosen el registroanteriormenteenunciado'
momentoo ante una
nos encontremosante un vertido que se estaproduciendoen ese
de una instalación
amenazacierta de emisión de sustanciaspeligrosasque provenga
directamentea las
incorporadaen dicho registro,la TNRCC estacapacitadaparaordenar
en dicha
partes que se considerenresponsablesque adopten acciones de remedio
al TNRCC a adoptardirectamente, por sí
instalación.Además,se autorizaexpresamente
la amenazade vertido
misma,un progrÍrmade accionesde remediocuando,el vertido o
o el medio
estecausandoun daño irreversibleo irreparablesobrela salud,la seguridad
administrativaque
ambientey anteestasituaciónde premuraderivarla accióna una orden
responsablespodría atentar
podrá o no ser adoptadapor las partes potencialmente
sobrelos interesespúblicosas;y tambiéncuandola parteresponsableala
ostensiblemente
losResiduosTóicosyPeligrosossondefinidosigrralqueen|aResource
n ation
Conse and (RCRA)'
Recovery,4cf
4e0Una vez que el peligro inminente e inmediato ha sido eliminado, el TNRCC debe enviar una orden
administrativa las pafes responsables'
221

en la
especificados
que sele ha ordenadorealizardichaacciónno la realizaen los tiempos
orden.
Remediation
como es usual la ley crea un fondo, TheHazardousand solíd waste
remedioque haya
FeeFund,que seráutilizado parafinanciarlos costosde las accionesde
que la reparacióny las
tenidoqueefectuafel estado.No obstante,el TNRCC debesolicitar
potencialmente responsables
accionesde remedioserealicenen la instalaciónpor las partes
costosde limpiezapor
antesde realizarcualquiergastoprovenientedel fondo. Todoslos
los cualesunaparteseconsideraresponsable, llegana seruna garantíaen favor del Estado
garantíano sele
sobrela propiedadreal afectadao queha sidoobjetode limpieza'A dicha
propiedada menosque
ha otorgadoprioridadalgunasobreotros cargasexistentessobrela
la personatitular de dichasgravámeneshayatenido o haya podido tener razonablemente
objeto de
noticia o conocimientode que dicha propiedadesta afectadao est¿ siendo
accionesde limpiezao quetengaconocimiento de que el estadoha incurridoen costosde
ftanza para
limpieza.El propietariodel sitio afectadopor la cargapodrá presentaruna
protegersefrente a dicha garantí4la cual deberáser del doble del importe de la cafga
aer.
existentesobrela ProPiedad
por otro lado,el Título II , subtítuloD, capítulo 26 delcódigo de Aguasdel Estado

", Water
de Texas, TexasWater Code, enunciadocomo " Control de Calidad del Agua
disposicionesen materia de Superfund,
euality Control, también contieneimportantes
especialmente con los derrameso descargas
a aquellasrelacionadas que afectana las aguas
del Estado.euizáslo másrelevanteen estesentidolo encontremos en la Ley de Prevención
y Controldel Derramede Sustancias Tóxicas de Texas,TexasHazardousSubstances Spill
PreventioncmdControlAct .
Lo más importantede esta reglamentaciónes que cuando ocurre una descarga

o un derramequepuedacausarcontaminación,
accidental el operadordela instalaciónde la
cualdichadescargao derrameprocedeo la personaresponsablede la actividaden la que se
ott Tex.Health& SafetyS 361.133
222

origina dicha descarga debenotificaral TNRCC durantelas veinticuatrohoras

siguientesa
que haya producido el sucesoae2
ae3,cuando tiene lugar una descargao

Bajo la Ley de Derrame o Spill Act
el propietario,operador,o la personaa cargo del depósitoo instalacióndebe
derrameoeo,
todaslas accionesrazonablesparacontrolary retirar la descarga
adoptar,inmediatamente,
o el derrameaes.
En cuantoa la autoridadcompetente,decir que el Director Ejecutivode la TNRCC

esel queva a tenercapacidadparaautorizarlas tareasde retiradade la descargao derrame
e no realizaestasaccioneso las accionesque lleva a cabo se
cuandola parte responsabl
consideraninadecuadaso cuandola fuenteu origendel derrameo descargaesdesconocida'
Fund, destinado
Igualmente,seprevéla creaciónde un fondo, Tex¡sSpill Response
a financiarlos costosde limpiezaen que incurrael Est¿do.Estetendráuna accióncontra
para recuperarlos costosfinanciadoscon dicho fondo. Se
cualquierparte responsable
entiendequeestosgastosdeberíaasumirlosla personaresponsablepero si despuésde ser
notificadarazonablemente,éstano realizalas accionesde control y retiradade la descarga
o derrame,el Estadofinanciarádichoscostosperopodrárecuperarel doblede los gastosen
los que incurra. Las únicas defensasposibles que presenta esta ley frente a la
nn,Segúolo recogidoen la Texasll'afer Code, se eritiendepor descargaaccidental:" una acciónu omisión a

travéJde h cual un residuo u otra sustanciaes descargda por equivocacióno descuidoen las aguas del
Eslado', y por derrame: "una acción u omisión a través de la cual un residuo u otra suslanciatóúca es
-donde,
depositaáa a menos que s€a controlada o reti¡ada podría llegar ''a escurriñe, filtrarse, corer o
.*tqrri.r otra circunsanciaque la prsiera en contactocon el aguadel Eslado Id $ 26.039(a).
netRefiriéndonosa la HazardousSubstanceSpll Preventionand ControlAct.
aeaDenüo de estosno se inchryenlas descargaspermitidasbajo cualquierreglamantaciónfederalo estataly a

la autoridada la hora de deterrrina¡la cantidadde susUnciastóúcas a partir de las crules dicha descarg o
' -
derramese consideran"perjudiciales la ostentarael Administrador de la EPA Agencia de Protección
-
Ambiental Federal quJrcnOnl sn cuentala legislación federal en la materia y el Director Ejecutivo de la
TNRCC.
os A la hora de deñni¡ Descargao Derramese utiliza ta misma definición que de dichos términos se realiza
en el Códigode aguasde Texasy queya vimos anteriormente.
223

"un acto
responsabilidad sepodransostenercuandodichadescargao derrameprovengade
,,actode Guerra",la negligenciadeun terceroo un actode Gobierno'
deDios ,,,un
por último, dentrodela normativade Texasen estamateriaes interesanteresaltarla

de residuossólidos
obligaciónexistenteen esteEstadode que antesde procederal depósito
presentaruna declaración
industrialeso residuostóxicosy peligrososmunicipalessedeberá
en el Registro
en la que sedescribalos detallesdel plan de depósitoy que debeser inscrita
pretendelocalizar
de Escrituras del Condado.Ademasel propietariodel lugar en el cual se
en la escriturade
una instalaciónpara el depósitode residuospeligrososdeberegistrar
ae6'
propiedadqueestasiendoutilizadaparadichosfines
que esta
El EstadodeWashingtontiene,tarnbié4 su propio derechodel Superfund
Public Health
recogidoen el capítulo70.105Ddel código de saludPúblicay Seguridad,
WasteClean-up'
and SafetyCode, enunciadoLimpiezade ResiduosTóxicos,Hazardous
prevé la
Este autoriza a queel Estado asumalaboresde limpieza de residuostóxicos,
de laspartes
creaciónde un fondo parañnancia¡lasmismas y determinala responsabilidad
por los costosde limpieza'
responsables
Estado,
En estecaso,la autoridadcompetenteseráel Departamentode Ecologíadel
a las partesresponsablesde
el cual estaráautorizadopararealizar,o requerirla realiz.ación
parasolventaruna emisióno la amenaza de emisiónde
las accionesde remedionecesarias
o no
sustancias tóxicasy peligrosas.Entendiendoemisióncomo " cualquierintencionado
tóxicascon el medio ambiente,incluyendo
intencionadopuestaen contactode sustancias
pero no limitando al abandono, depósito en contenedoresde dichas sustancias
Dicho departamento
peligrosas,,oeT. podrá valersedel informerelativoal controlde tóxicos
existenteen dicho territorio para llevar a cabo las actividadesque considereoportunas.

referenciaa
Otros programasque se incluyen en esteinforme estatalson los que hacen
planesde residuossólidosy tóxicosy peligrosos,gestión,regulación,asistencia técnicay
oeuTex. Admin. Code 335.220

$
aeTwashington
Rev.CodeSS70.105D.020(ll)'
224

educaciónen relación con los mismos y tambiérqprogramasestatalesde reciclaje de

tóxicos y aspectos
residuos relacionados públicaae8.
conla participación
la posibilidadde promoverla participaciónpúblic4

Seotorg4 a estedepartamento
establecerun sistemade ranking de los sitios contaminadoscon sustanciaspeligrosas,
desarrollarinvestigacionesperiódicasy publicar los estándaresde limpieza. También,
aee
podrá publicar una lista de sitios, identificación de las instalacionesafectadas y
la creaciónde un equipocientíficoquesepreocupede est¿scuestiones.
establecer
bajo esta normativa,es estricta y solidaria, de maneraque

La responsabilidad,
por todoslos costosde las accionesde remedioy por todoslos daños
deberánresponder
queresultena los recursosnaturalespor el vertido o la amenazade emisiónde sustancias
partesresponsables
tóxicas. Se considerarán generadores
a los propietarios,operadores, y
usandoun lenguajesimilar al empleadoen la Sección 107(a) de la
transportistas,
CERCLAsOO.
de limpiary retirar
En 1994,estanormativafue modificadaincluyendola necesidad
la contaminaciónde las propiedadesindustrialespara, de esta manerq maximizar el
desarrolloindustrial sobreel sueloinfrautllizado y realizaruna limpiezade esesueloque
conlleveun posible uso futuro del mismo. En relación con estas disposiciones,se
que deberánincluirsea la escriturade propiedaden aquellossuelos
restricciones
establecen
queesnecesario
dondeseconsidere paraprotegerla saludy el medioambiente,
tambiénse
especialesde limpieza a los sitios industrialesy se aplicaránen el
aplicaránestándares
ae8Wash.Rev.
Code$ 70.105D.070(2)
nt En relación
con esto, la identificación de estas in$alaciones se ve facilitada por la obligación legal
existentepara los propietariosy operadoresde las mismasque debeninnecesariamente, tal y como exige la
ley, notificar e informa¡ de cualguieremisión que supongauna amerutzapara la saludo el medio ambiente y
esteinforme debenáenüarlo al Departamentode Ecologíadurantelos 90 dí¡s siguientesal descubrimientode
dicha emisión: mucho más esü'ictasson las reglamentaciones que en este sentido se aplican a las emisiones
prorrnientesde los Tanquesde depósitosubterrá,neos.
s No
oblante, se considerammo defensay excepciónal a responsabilidadel hechode los bansportistasde
instalacioneslegalmenteautorizarlaspararecibir las sustanciaspeligrosastransportadas.
225

que son imprescindiblesen relacióncon las

esfuerzode aplicarlos controlespermanentes
garantizula mayor proteccióna los bienes
actividadesde remedio,para de estamanera
defendidos5or'
fundamentales
6.OTRASREGLAMEI\TACIONESRELACIOI\ADASCON
EL SISTEMA
LA PROTECCION DEL SUELO EN
NORTEAMERICANO
andRecoveryAct - RCRA -
conservati.on
6.1 La Resource
Lasleyesambientalesnorteamericanasysusreglamentaciones'talycomovimosal
a un problemaambiental
estudiarla CERCLd son amplias y detalladas,enfocándose
cumplir'Asi, sepuededemandar
diferentey conunaseriede medidaspropiasparahacerlas
de
a quienesseanresponsables por dañosambientalespara remediaruna gran variedad
ciudadanasque se plantean
agraviosno indemnizables,eústiendo, tanto unas acciones
o la ResourcesConservatiort
bajo la autoridadde un estatutoespecíficocomo la CERCLA
to', u la que ya nos referimosen el
and RecoveryAct, tambiérUconocidacomo RCRA
reflexión dadasu evidenterelación
apartadoanterior,y que va a ser objeto de una breve
conel suelo.
solWash.Rev.CodeS 70'105D.010(4)'
to, podemostraducirla comoky de Conservacióny Recuperaciónde Recursos'
226

regUladora
EstaLey Federal,tieneuna misióneminentemente y no reparadoracomo
gestiónde los
la cERCLd sin embargo,Supusoun importanteavanceen relacióna la
independienteparala gestiónde residuos
un departamento
residuosllegándosea establecer
global que
tóxicos dentro de la EPd encargadode establecerun programaregulador
de un
abarcaradesdela identificaciónde los residuostóúcos hasta la determinación
Protección
métodoespecíficode seguimientode residuos.En esta líneq la Agencia de
Ambientalha adoptadoun sistemade manejode residuospeligrososque es de obligado
p¿Irallevar a cabo
cumplimientoen todo el paísy que exigeque se emitanautorizaciones
Por lo tanto,nosencontramos con el
actividadesquepuedanproducirestetipo de desechos.
sistemade controlconocidocomo" de Ia cutura Ia tumba", segúnel cual sedebecontrolar
principal
el residuodesdeel momentoen que es generadohastasu eliminaciónfinal. La
consecuencia comoveremosa continuación,consistióen lograr que
de estareglamentación,
la responsabilidadsobre los residuos tóxicos recayera' desde su origen hasta su
de los mismos,de maneraque bajo este conceptode
en los generadores
desaparición,
gestión,un generadorde residuostóxicos no puede depositarla responsabilidadde su
eliminaciónen manosde tercerosya que inclusocuandose demuestre el manejoirregular
de los residuos,por parte de estos últimos, el generadorserá aún responsablede su

disposicióninapropiadq por lo que los productoresse verán obligados a tomar
precaucionesespecialesa la hora de seleccionarlas empresasde eliminación de sus
desechos.
transporte,
almacenaje,
La RCRA regulala generaciór¡ y eliminaciónde
tratamiento
Uno de los principales
residuossólidos, incluyendolos residuoscontaminados503.
problemasque se plantearondurantela elaboraciónde estaley federalfue la adopciónde
una definicióndel términoresiduotóxico.Puesbien, finalmentese entendióque el término
residuotóxico comprendía" uno o una combinaciónde residuossólidosque,debidoa su
fisicas, químicaso infecciosaspodrían . . a)
cantidad,concentracióno características
causaro contribuir de modo significativo al aumentode la mortalidad,al aumentode
enfermedades reversibles.b) suponerun
gravesde carácterirreversibleo a incapacitaciones
s RcRA42u.s.c.ASS6901-6992K( 1995).
227

o para el entornoal ser

riesgo,presenteo potencial,de importanciapara la saludhumana
tratados,almacenados, transportadoso eliminadosde modo inadecuado"' Segúnesta
de
reglamentación,por resiúto sólidohay que entender:" cualquierbasur4 desechoo lodo
de controlde
plantasdetratamientoderesiduoso de zuministrode aguas,o de instalaciones
de tipo sólido'
contaminaciónatmosferic4 así como otros tipos de material eliminado
mineras'
líquido, semisólidoo gaseosoresultantede actividadesindustriales,comerciales,
u 504
aerícolaso comunit¿¡ias .
A pesarde que en la RCRA se recogió, detalladamente, qué es lo que debemos

que regularánel
entenderpor residuotóxico no sellegarona establecernonnasespecíficas
pasaron a ser
tratamiento de los mismos y por este motivo, sus disposiciones
responsabilidadde la Agencia de ProtecciónAmbiental norteamericana.Como ejemplo,
criterios de
observamosque la RCRA ordenabaque dicha agenciadeberíaproporcionar
estos
sanidadpara los vertederosy establecíala norma generalde que " como minimo'
con ciertas
criterios deben asegurarque una instalaciónalcanceel nivel de vertedero
de evitar
condicioneshigiénicasy no sea una mera escombreraal aire libre, además
cualquierriesgode que seproduzcanconsecuencias adversasparala saludo parael medio
505.
La EPd por tanto'
ambientedebidasalmacenamiento deresiduossólidosen el mismo"
seveía desbordada a la hora de afrontarel problemaque surgíacon los
de responsabilidad,
residuos
residuostóxicos,por lo que se adoptóen 1984una importanteenmiendasobre
en adelante
sólidosy peligrososconocidacomo Hazardousand solid WasteAmend¡nenf.s,
HSWA que incorporaba una regulaciónmuchomásdetallada,proporcionandouna mayor
.oo Estasdefinicioneslas encontramosen lvl D. LAGREGA P. L. BUCKINGHAI\4 J. C. EVANS, Gestión

Ed lvfacGrawHill, 1996,F€lg'54'
de Reiduos tóicos. Tratamiento,eliminacióny recaperaciónde suelos,
sos ¡o se tratr más que de otro ejemplo de la importrncia del papel de la EPA en el senode los procesos
de Residuos
tendentesa la protecci'óndel medió ambienteen loi fst¿dos Uniáos que encontramosenGestión
op.cit-W9.54 .
Tóxicos....
22E

506 obligado cumplimiento, sin esperar

especificidad, con requisitos técnicos mínimos de
que fuera la EPA la encargadade proporcionarlos.
En cuantoa su concretarelacióncon el suelo y su posible contaminaciónpor el

vertidoenterrenosde residuospeligrosos,habríaquedecirquela HSWA prohibeel vertido
utoten vertederoso escombreras y,
superfrciales
de los "residuospeligrososliquidoslibres
solamente,sepermitirála eliminaciónde líquidoscuandola EPA especifiqueen cadacaso
concretoque no existeningunaotra alternativaviable y que, en esecaso,es aceptableel
vertido desdeel puntode üsta medioambiental.En el zupuestode queno se cumplanestos
básicosqued4 totalmente,prohibidoel vertido de los residuoslíquidos
dos presupuestos
queseencuentren esdecir,el restoderesiduoslíquidosqueno sonconsiderados
envasados,
comoresiduospeligrososlíquidoslibres.Igualmente,encontramos numerosossupuestosen
con el vertido de sustancias
los que serecogentoda una seriede prohibicionesrelacionadas
508 cuyovertido no ha sido
tóxicassobreel suelo o, incluso,enrelacióncon otrassustancias
prohibidopor la EPd ésta deberápromulgarreglamentosque especifiquen niveles de
tratamientoque disminuyantanto la toúcidad del residuo como la posibilidad de su

movilidad.El sistemaes tan estrictoque, la HSWA llega a obligar a la EPA a examinar
cada caso específicosobreresiduostóxicos identificados,con la finalidad de que se
la posibilidadde servertidossobreel suelo5Oe.
determine
Otra cuestiónrelevanteque incorporóla HSW,\ fue el temarelacionadocon los

vertederosya que, a pesarde que no se concertóel cierre de los ya existentes,a partir de
* Como,por ejemplo,el establecimientode una seriede requisitosmínimosnecesariospara la creaciónde

instalacionesde terrenosde vertido, o especificabalas normasrelativaspara la adjudicaciónde permisos,las
sancionespor incumplimientode la ley y los conúolessobredepósitossubterrámeos de almacenamiento.
st Sereñerea aguellosresiduosno encerradosen recipiantes.
*t Por ejemplo, se prohibe el abandonode cierto tipo de sustanciasen vefederos como el caso de los
compuestosorgánicosbalogenadosde concentraciónsuperiora L0O0miligramos de sustanciasquímicaspor
kilogramode residuo.
soeGestiónde residuostóxicos...op.cit,pg. 55.
229

deberíade tratarsede instalacionescon la tecnologíamásavanzaday

dichareglamentación
proteccióndel suelo y de las aguas
que cumplierancon toda una serie de requisitosde
numerosasdisposicionesrelativas a los
"o e, igualmente,se incorporaron
subterráneas
y
de tratamiento'almacenaje
permisosque serequerían,necesariamente, parainstalaciones
eliminación.
la EPA el podernecesariopara
Por otro lado, a travésde la HSWd seconcedióa
correctorastales como' la limpieza de
exigir el cumplimientode determinadasacciones
sll, aunqueestén
sustancias contaminantes en el sueloy en las aggassubterráneas incluso
la
relacionadascon actuacione s realizadasen el terreno de la empresa'Así' en virtud de
ra obligatoriedadde un importante
autoridadque se le habíaotorgado,la EpA determinó
númerode exigenciaspara tealizaracciones correctorasertunidadesde gestiónde residuos
lagunaso
sólidos5", incorporando, de estamanera,un análisissimilaren los vertederos'
los terrenosanalizadosbajo la CERCLA'
embalsessuperficialesal que sellevabaa caboen
HSWA"
por lo queserefiere alosDepósitossubtenqneosde Almacensmientosrs,la
de asesoramientoy control para el caso
también,establece toda una seriede disposiciones
propietariode un depósitosubterráneoa
de escapesen los mismos.Así, se obligabaal
o de un control de inventario con
disponerde un sistemade detecciónde perdidas
un control detalladode la
exámenes regularesdel depósito,siendonecesarioque guardarán
y tomen medidas correctoras
vigilancia y examen de depósitos,realicen informes
subterráneas
n un sistemade recogidade lixiüados, control de las aguas
o sistemasde detecciónde escapes'
srrGestiónde residuostóicos. Tratamiento"''op'cit' pag 56'
( sI(MUs ) at
,r, u. s En ironmentalProtectionAgency:corrective Actionfor solid wastemanagementunits
de 1988'
HazardousIúasteManagement Facll¡t¡ei - proposedRute,L2de septiembre
que su existencia
,,, Nos encontramos.en estecaso,con un supuestoespecialde problemáticaambiental'ya
qr¡e se €ncuentran en sus poximidades y su
es. por lo general"d";;;d" p"r" 1". pobliciones o terenos
se [éga a prod'cir un lccrda-rte'En el siguiente
ubicaciónmuchasvecessolo se pone ae -aonesto cu¿ndo 5"" Releasefrom
proieáon Agency: Simmb
informe de la EpA U.S Envi¡onmenaf "{ que se:"f::ôn
conocía de la existencia
Storagei*ft,VpAemm-reóiO, a/osto dl tSgO, 'e mosrabu
tJnderground entre 1970y
duranteel período comprendido
de más de 12.000casosde vertidos de depositosñrbt.oán*,
seproórjeronen estaciones de servicio'
lgg4 y la mayorpartede elos incidenúes
230

en caso de producirseescapes.Igualmente,se deberásuscribirun segurode

adecuadas
civil quecubralos costesde cualquierdañoa terceros'
responsabilidad
En cuanto a la Responsabilidad,que se reguló a través de esta reglamentación,

convieneque tengamosen cuentavarios aspectosimportantesde la misma.Por un lado,
veremosla responsabilidaden que pueden incurrir los generadoresde desechos,los
de los mismosy las instalaciones
transportistas y eliminaciónde
de tratamiento,almacenaje
residuosy por otro lado, estudiaremos,brevementg cuales son las medidas que se
parahacercumplirestareglamentación.
establecen
de los generadoresde residuos,tendríamosque

En relacióncon la responsabilidad
decir que todaslas entidadeso individuosque generanresiduospeligrososen Estados
Unidosdebenobtener,necesariamente, un númerode identificaciórqque les seráotorgado
por la EpA 5r4,conel queidentificarán
susresiduos,susenvasesy los vehículosen los que
son cargados.Solamente,podránalmacenarlos residuospeligrosospor un períodode

noventadías. Si hay que transportaresosresiduos,el productorde los mismos debe
la cual debeserfirmadaportodos los
prepararuna declaraciónparacadauna de las cargas>
y también,por quieneslos van a recibir en las instalacionesde tratamiento,
transportistas
ttt.
almacenaje o eliminaciónde residuos Se debenguardarcopiasde estadeclaracióny
presentarinformes periódicosal respecto.Los productoresde pequeñascantidadesde
residuos516estánsujetosa reglamentaciones por
un poco menosseveraspermitiéndoles,
ejemplo,un almacenajede seis mesessin permiso especial.Igualmente,todos los
de residuospeligrososdebenpreparary someterun informea la
productoreso generadores
40 CFR- Codeoffederalregulations- $ 262.12(a)(1995)'

51s
40 CFR$ 262.20(aXl99s).
Entendiendopor tal a los que geneñrnmenosde mil kilos - 2'2OOlibras - por mes.
231

Agenciade ProtecciónAmbientalde los EstadosUnidos,de dos en dos añosen los años

ttt.
pares,quedeberáincluir las actividadesdel productordurantelos dosañosanteriores
por lo que se refiere a los transportistasde los residuospeligrosos,debenobtener
un númerode identificación,completarsu partede la declaraciónde cadacarga,mantener

registros,archivarinformesy entregarresiduos,solamente,a las instalacionesque tienen
las licencias pertinentestlt.Estos pueden almacenarresiduoshasta diez días en una
instalaciónde transferenciasin ningunalicencia.En cualquiercaso,un transportistadebe
obteneruna copia firmada de la declaraciónde cargade cualquierotro transportistade
quienhaya recibidola cargapara su tratamientofinal. Asimismo,debeobteneruna copia
firmada de la declaraciónde carga de la instalación de tratamiento, almacenajey
eliminaciónde residuos.También,estanobligadosa informarde los derrameso pérdidasde
los residuospeligrososquetransportany a tomarcualquiermedidainmediataparaproteger
51e.
la saludy el medioambientey limpiardichaemisión
Por último, tenemos que hacer referencia obligada a las instalaciones de

tratamienfo, almacenajey eliminación de residuos y tener en cuenta,toda una serie de
disposicionesque,en relacióncon estasinstalaciones, a
tiendena proteger,indirectamente,
el suelode unacontaminación provocada por el vertidode residuospeligrososen el mismo.
debencumplir con muchos,y
Así, los propietarioso gestoresde una de estasinstalaciones
detallados, requisitosque incluyenplanesespeciales parael tratamientoy eliminaciónde
los residuos.De acuerdoa las reglament¿ciones,estas instalacionesdeben contar con
entrenamientoespecialpara sus empleados,inspeccionesy procedimientosde seguridad,
alarmas y equipo de comunicación,planes para el caso de escapeso derrames,
mantenimientode registrosy elaboraciónde informes,examende la capafreática,seguro,
st7
40CFR 5 262.4r(aXlegs).
40cFR $ 263( t99s).
(199s).
40cFRS263.30-31
232

colaboracióncon las autoridadeslocales,planesen el casode cierre y planesde control

debe
paradespuésdel cierrepor lo menospor treintaarlos.Cadauna de estasinstalaciones
tenercapacidadeconómicaparacumplir con las obligacionesdel cierrey de post-cierrepor
medio de una fiana" carta de créditou otro modo a travésdel cual se puedacomprobar
520.
suficientementequelos fondosmonetariosexisten O se4 el propietariode la instalación
debeestarcapacitadopara demostrarque tiene accesoinmediatoa la cantidadde dinero
necesariapara cerrarla instalaciónen una forma segurae inmediata.Resultapor lo tanto
interesanteobservar este sistema que podría solucionar el problema de las ruinas
industrialestan presenteen nuestropaísmediante,comovemos,una previsióneconómica'
por partedel propietariode una instalación,destinadaasolventarla cuestiónrelativa a su
cierrey a suposteriorsituaciónduranteun periododetiempoprudencial.
debesuscribir
una instalaciónde estascaracterísticas
En el derechonorteamericano,
de al menosun millón de dólarespara cadacasocon un
un segurode responsabilidad
agregadoanualde dos millonespor darlosfisicos causadosa tercerosy destrucciónde la
que,
del suelopor ejemplot".Tambiénse establece
propiedad,mediantela contaminación
ademásde lo anterior,los depósitosde basuracuyasuperficiecontienenresiduospeligrosos
o quecuentanconunaunidadde tratamiento,tienenquecomprobarqueestáncubiertoscon
de tres millonesde dólarespor cadacaso,con un agregado
un segurode responsabilidad
Estas exigencias
anual de seis millones por cada caso accidentalno-repentino522.
de contaminación
y la disponibilidadlimitadade seguroscontraaccidentes
económicas
que no cuentancon muchocapitaltenganmuchadificultadpara
haceque las compañías
obtenerla licenciaparasu instalación.
t'o 40
CFR g 264,subpartH(1995).
s2140 cFR
5264.147(1995).
ttt Vsáse WasteControl,INC.,917 F.zd327,333(7e Cfu.1990);cert.Denied
U.S.EPAv.Envi¡onmental
49eU.S.975( 1991).
233

pafa ello - a
La RCRA autorizaa la EPA - y a los Estadosquetenganautorización
paracoregir emanaciones de contaminantes
implementarlas accionesque seannecesarias
de ras instalacionesde tratamiento,armacenamiento y eliminaciónde residuost2t.Esas
corregir o limpiar la
accionescomprendentodas las medidasnecesariaspara remediar,
para todos los depósitosde
contaminación.La Ley autorizaaccionescorrectivaslocales
con las áreasde
residuos,contaminadoso no, sin importar si estáno no relacionados
tratamiento,almacenaje y eliminacióruo si estáncerradoso en funcionamientoen la fecha
en que las reglamentaciones para residuospeligfososhayanentradoen ügor' Este es un
en materiaambiental'La
ejemplomásde la retroactividadde la normativaestadounidense
en la instalación'
EPA tarnbién"puedeexigir una accióncorrectivapara contaminaciones
productoresque tratan'
su suelo,o fuera de ella y ordenarla accióncorrectivacontralos
almacenan y eliminanresiduospeligrosossin autorización.
importantes
En cuanto,alasmedidospma hacercamplir Ia ley, al igual quelos más
estatutosambientales federales,la RCRA autorizaal Gobiernoa tomar medidasparahacer
o penal' Además
cumplir la ley en cualquierade los siguientesforos: administrativo,civil
que se cumplala
de eso,la ciudadaníaestá autonzadaa iniciar juicios civiles para hacer
por mandatojudicial' Veamos'
ley, por medio de multas civiles e indemnizaciones
cadaunade estasopciones.
brevemente,
Lasmedidasaúninistraflyasconsisten,esencialmente, en la posibilidad,por parte
de la requiriendoque el demandadocumplacon la
EpA de emitir ordenesadministrativas
RCRA inmediatamente o dentrode un tiempo que se determinaráen el requerimiento52a'
una multa
Junto a esa order¡ la Agencia de Protección Ambiental puede imponer
de hasta$ 25.000dólarespor día de infracciór¡por cualquierinfracción
administrativa
la EPA no
pasadao actual.Si la infracciónocurreen el Estadoantesde emitir la orderL
ttt RCRA 3004(u),(v);42u.s.c.A S 6924(u) (v) (199s)'

S
tto RcRA g 300s(a);42u.s.c.A $ 6928(a)(199s).
234

necesitaobtenerpermiso del Estado para proceder.El no cumplimiento de la orden

multasadicionalesde hasta 25.000dólarespor
administrativapodrácausarleal demandado
de su licencias2s.
díay hastala posiblecancelación
Igualmente, la Agencia de Protección Ambiental, puede emitir una orden

administrativaparaque el dueñoanterioro el gestorde cualquierinstalacióndondese ha
tratado, almacenadoo eliminado residuos peligrosos, o donde la emanación de
ofrezcaseriopeligroa la saludhumanao al medioambiente,lleve controly
contaminación
El no
haga pruebas, análisis o informes que la Agencia considere necesa¡ios526.
cumplimientode tal ordenpodrá conllevarpara el demandadosancionesciviles de hasta
al diasz7.
$5.000dólares
Comouna alternativaa la autoridadadministrativatenemoslas medidasciviles,de

maneraque,la Agenciade ProtecciónAmbientalde los EstadosUnidos,puedeiniciaruna
acciónjudicialcivil por violaciones ocurrenenun Estadoal
de la RCRd si lasinfracciones
cual se le ha delegadoautoridadsobredichaLey, la EPA debenotificar al Estadoantesde
que se inicie esa acción, pero no tiene que obtenerpermisodel Estado para proceder,
pudiéndose dehasta$25.000dólarespor día528
imponersanciones .
Otra cuestiónrelevantedentrode las medidasciviles quepuedenadoptarseesla que

se recogeen la Sección7003 de la RCR! segúnla cual, el Departamentode Protección
Ambient¿lpuedeiniciaruna accióncivil contracualquierpersonaa quiense le atribuyael
manejo,almacenaje,tratamiento,transportey eliminación de cualquierresiduosólido o
tóxico y peligroso- Haurdorls - quepuedarepresentar
unpeligro inminentey sustanciala
la saludhumanao al medio ambiente.Al comprobarseque, realmente,ofrecepeligro, el
J.M GABA' Environmen

tal Law,.......
op.cil, Pág 89.
RCRA$ 3013(a).
RCRA$ 3013(e).
RCRA $ 3008(a).
295

que seanecesaria"y la
tribunalpuedeordenaral demandadoque tome "cualquieracción
especificando
Agenciade protecciónAmbiental, puedeemitir una orden administrativa
esta medida resulta,
cual ha de ser esa acción correctiva. La importancia de
probadasobretodosi tenemosen cuentaque éstaflre, prácticamente'la
suficientemente,
de depósitosde
única actuaciónque encontróel gobiernopara solucionarel problema
basuraabandonados antesde que sepromulguala CERCLA'
muy
Esta Sección7003 de la RCRA es, por lo tanto, un aflna potencialmente
y peligrososy la
poderosaporque abarcatanto los residuossólidos como los tóxicos
La exigenciade quela EPA
indemnizaciónestásujetaa muy pocÍlsexigenciasestatut¿¡ias-
una
pruebeque, realmente,existe "peligro inminentey sustancial" no ha representado
los términos
barrera importanteya que los tribunaleshan interpretado,ampliamente,
y "peligfoso". Sin embaigo, desdela promulgaciónde la
,,sustancial,,
,,inminente,,,
CERCLATla EPA normalmente usaestaley en vezde la sección7003,porquela mismale

los
proporcionaal gobierno más ventajasfavorablesal procesoy le permite recuperar
gastosquehaYaefectuado.
en estareglamentación
por lo que serefiere alasmedidaspenalesque seestablecen
decir gue, prácticamente,todas las infracciones contra la RCR'A, "hechas con

puedenrecibir multasde hasta$ 50.000por día de infraccióny cárcelde
conocimiento",
por
dos a cinco años, dependiendodel tipo de infraccións2e.El encarcelamiento
federales.
esdeterminadopor las normasde sentencias
infraccionesambientales
sólo
Los tribunaleshan interpretadoque infracción " hechacon conocimiento"
quiere decir que el culpable sabía lo que estabahaciendo, aún cuando no tuviera
como
conocimientode que, por razonesregulatorias,los residuOsestabanclasificados
s'0.
o quesusacciones
peligrosos, estabanregidaspor requisitosnormativos El requisitode
to RCRAS3008.
s30 Asi los establecendiversassentenciasfederatesde importanciacomo, por ej?Tql9'-Û'Sv' Laughlia

t0F.3d g6t,g61(2dCi¡. 1993)o U.Sv. InfernationalMinter¿ls& Chent Corp.,402U.S 558;(1971)'
236

por mediode pruebaindirecta,comoel hechode

tenerconocimientopuedesercomprobado
que la eliminaciónde los residuos,hechapor el demandado,costabamuchomenosde lo
quepodríaesperarunapersonarazonable.
Igualmente, las personasque teniendo conocimiento transportarorgtrataron,

almacenaror¡eliminarono exportaroncualquierresiduopeligrosoo usaronaceitesabiendo
que pondríaa otra personaen peligro inminentede muerteo de serio da¡io fisico, están
53r.
de $ 250.000 y/o hasta15 añosde cárcel Las empresas
sujetasa una sanciónseparada
s32.
quecometenestainfracciónestánsujetasa una mult¿de $ I millón de dólares
con lo que se conocecomoJuicios de Ia ciudadonía.

Por último, nos encontr¿Lmos
En este sentido,la RCRA" al igual que la mayoríade las leyes federales,autorizaa los
ciudadanosa interponerdemandasen los tribunalesfederalesparahacercumplir las leyes
ambientalest".Esas demandaspueden acarrearsancionesde $ 25.000 por día por
por mandatojudicial. Los ciudadanosdemandantes
infraccióne indemnizacién pueden
y costaslegalesy tambié4 puedendemandara la
recobrarlos honorariosde susabogados
EPA para exigir que asumasus responsabilidades ba¡o la Ley. En estas
obligatoriast3o
debennotificara la EPA y al supuestoinfractorcon 60 díasde
los ciudadanos
acciones,
antelacióna la presentaciónde Ia demanday no puedendemandara un infractor contra
quienel gobiernoya hayatomadomedidaspor la mismainfracción.
En definitiva,de todo lo anteriorresultaclaro que la RCRA trata eminentemente

sobreel programaglobalde residuostóxicoshaciendohincapiéen los residuosgenerados
en la actualidady la CERCLA estaencargada, de la regulaciónde prácticas
especialmente,
en el pasado,y que comprendela limpiezade vertederosde residuostóxicos
efectuadas
abandonados.
*' RCRAg 3oo8(e),
*' RCRAg 3oo8( e).
*t Todala regulación
deestaacciónciudadana recogidaenRCRA$ 7002.
seencuentra
237

Y LOS LODOS
6.|ELTRATAMIENTO DE LAS AGUASRESIDUALES
DE DEPURADORA
eústenteentrelas aguasresiduales
En el capítuloprimero,vimos la evidenterelación
influencianociva que' en algUnasocasiones'
reutilizadaspa,.ariego y el suelo,así como la
es el
los lodos de depuradora podíancaus¿tf en ésterecufso.Es por ello que estudiamoscuál
marcolegalnecesarioparavelarporlasaludpúblicayevitarcondicionesadversas
por los lodos' En concreto'analizaremos
provocadas,tanto por las agUasresidualescomo
brevementera legislaciónnorteamericanavigenteen la actualidaden relacióncon estasdos
paraasípoderdarunavisión comparadadel problema'

cuestiones,
importante
por lo que se refierea lasaguasresidualesreutilizadaspara el riego, es
tenerencuentaqueunpuntodereferenciaesencialfuelaaprobaciónen|972delas
masconocidacomo clean water Act'
enmiendasala Federal water Pollution control Act,
no eústía ningunareglamentación a
en adelantecwA ya que con anterioridada esafecha
de las aguas,es por ello que a
nivel nacionalrelacionadaoon el controlde la contaminación
en la filosofia del control de la
travésde dicha,normativase marcóun cambiofundamental
exhaustivade la cwA conocida
contaminación.En rgg7, se aprobóla primera revisión
cuyas disposicionesmás relevantes
como Water Quatity Act, en adelanteWQA' entre
sobre calidad de las aguas' una
encontramosun endurecimientode las leyes federales
los lodos poniendoénfasisen la
considerablemodificacióndel programade control de
tóxicosde los lodoso inclusofinanciarestudios
identificacióny controlde los contaminantes
alaEPAytambiér¡estatalesparaladefinicióndefuentesdecontaminacióndifusasy
tóxicas,entreotrascuestiones'
son muchaslas agenciase institucionesde

A partir de estasreglamentaciones,
abanicode licenciasy permisosde
control estatalesy regionalesque imponenun amplio
destinadasal riego' sobretodosi
obligadaobtenciónpara el vertido de aguasresiduales
*n En inglés se mnoce ctomonon discretionary or mandatory'

sobreel sueloquepuedenllegar a tener

tenemosen cuentaer importanteefectocontaminante
reutirizadast5.Así, la presenciade
los contaminantestóxicos contenidosen el agua
compuestos tóxicos" el afluentepuededar lugar a la presenciade dichoscompuestos
"o de los
tanto en éste como en los lodos y evidentementepuedeser causade transgresión
la toxicidad de los cursosde
límites establecidosen los permisosde vertidosque regulan
al terrenoo almacenamiento en
aguayquepuedenhacerinútileslos lodosparasu aplicación
el riego'
vertederosconfolados,asicomoel aguapafasu reutilizaciónPara
legal de las aguasreutilizadas'

En cuantoa las tendenciasen la evolucióndel marco
y la normativaestasujetaa constantes modificacionesa medidaqueaumenta
los reglamentos
aguasresidual y el impacto
la información disponibleacercade las característicasdel
ambientalquepuedecausarsuutilización'
y procesosde
Por lo que se refiere alos lodos, que se producenen las operaciones
que su eliminaciónha sido y es
tratamientode las aguasresiduales,es importanteconocer
uno de los problemas quemásquebraderos de cabezaestadando'La aplicaciónde los lodos
en Estados Unidos' en
al suelo se ha venido realizando durante décadas,incluso
pequeñas y medias,la apricaciónal terrenoes, actualmente,la
comunidades de dimensiones
de lodosmásextendidass7,utiliándose comoun recursovalioso
opcióndeusoy evacuación
del suelo
para la mejorade las condicionesdel terrenoya que actúacomo acondicionador
y mejorarla aptitud
parafacilitar el transportede nutrientes,aumentarla retenciónde agUa
del sueloparael cultivo-
srs VeaseAA.W, StandardMethodsfor the exarninationof water and waste waler, 17ú ed, Amerigan
que detalla los
public Healü Association, 19E9,ya que se trata de la referenciamris ampliamenteaceptada
-tt¿fiS.
J.f aguaresidualy dondese ¿etetmittan los contaminantes de
procedimiento.puo lt*- a cabolos
importanciapresentesen la misrna'
s36 Como los metalespesadosque soIL frecuentemente-añadidosal agUaresidual en el curso de ciertas
eliminarlos si se pretendereutilizar para
actiüdades comercialese indusfiales, y que puede ser neceryio
tales comoel calcio, sodio,sulfatosque se
riego el aguaresidual, o tambiénlos sóli¿osinorgánicosdisueltos,
y esposible que se debande eliminar si se
añadenal agrrade suministrooomoconsecuenciideluso del agu¿
va a reutiliza¡ et agua residual,ya que * supuestospoaemoseoconttatnosoon Ia contaminacióndel
"rto,
suelosobreel que seüerte el aguareutilizada
tratailiento,verüdoy reutilización'Ed MacGraw
*, NETCALF & EDDY, IngenieríodeAguas Residuales,
Hill. 3oed.,1996,PgI022.
239

del suelo'los
de estasmagníficascualidadesde regeneración
Sin embargo,y a pes¿u.
t" que quedanatrapadosen el suelo y
lodos de depuradorapuedencontenercompuestos
Es
del hombre,paralas plantasy los animales'
creanposiblesriesgostóxicosparala salud
porelloque?nosencontramosantelanecesidaddereorientafesaprácticadevertidodelodos
sobreel suelo'
a a la normativanorteamericana" vigente en la actualidad'sobre

Por lo que respect
conocerque la EPA ha propuestonuevas
vertido y reutilizaciónde lodos es importante
y
sobre la presenciade contaminantes
normasque establece¡limitacionescuantitativas
a terrenos agrícolasy no agrícolas'
prácticasde gestión para aplicación de los lodos
en vertederosespecíficospara lodos'
distribución y comercializacióndel lodo, vertido
53e. reglamentaciones limitan la presenciade
evacuaciónen superficiee incineración Estas
embargo, estas listas de contaÍIinantes
algunos metales y compuestosorgánicos,sin
confonnese vayan identificandonuevos
sometidosa limitacionesdeberánser actuarizadas
constituyentesquemerezcan especialatención'
pafeceser que irá encaminadaa el

La tendenciafutura en la normativasobrelodos
tóxicos,gomolos pesticidas'los PCBs'
controlen origende metalespesadosy compuestos
y quepuedenir incorporadosa los
queno seven afectadospor los procesosdetratamiento
Igualmente'
lodosque,posiblemente, seviertana los suelosprovocandosu contaminación'
de lodos
la EPA estapreparando, en la actualidad,nuevasnoñnasparael uso y evacuación
y análisisdetalladode los mismospara
en las que se prevéque se puedaexigir el ensayo
identificary caractenzarsusconstituyentes y a paftir de ello' determinarsu aptitudparala
a p l i c a c i ó n al su e l o .P o ro tro l a d o ,tam biénsepodr ánestablecer lascar gasquepueden
niveles que resultan

e se prede acumula¡ en las plantas hasta alcanzar
casode los PcBs'
tóxicospara el hombrey paralos -iryI", t¡, il.gut a sertóxico paralas plantaso como el de
orgiínicos-predenser abcorbidosen la superficie
o incluso exrstenevidenciasde que lo, *-pÉttos DesigrrManual for
ProtectionAgency:Process
cultivos talescomolas zana¡orias.Véase,U.i.'gorriroo-éntal
416' se$iembre '19E3'
Land Applicarioooif"f""itieuf Shdge,EPA625T-$
se IngenieríadeAgras residuales""', op'cit"' Pag'879'
240

contenerestoslodos,tantomínimamentecomomáximamente, teniendoen cuentacual va a
ser el uso del terreno para fines agricolaso no agrícolas.En cualquier caso, la EPA
determinaque para la aplicacióndel lodo al suelo se debende adoptar,necesariamente,
54
métodostendentesa el controlde su composición .
determinados
6.3 OTROS ESTATUTOSFEDERALES
Aunque ya hemos visto las principales reglamentacionesnortearner¡canas

relacionadascon los sueloscontaminados,existenotras leyes que afectan,en mayor o
menor medida,al tratamientoque se da a estacuestión.Entre estasdestacanla Ley de
tot, lu Ley de
Control de SustanciasTóxicas- ToxicSubsfances ControlAct - (TSCA )
to',|" Ley de
Seguridady SaludLaboral- Occapational Safety& HealthAct - (OSHA )
AguasPotables- SafeDrinking WaterAct - ( SDWA )tot y, por último, la Ley de Aire No
Contaminado - CleanAir Act- ( CAA ) t*.
tóxicascomo residuosseríael
tratanlas sustancias
Algunasde lasLeyesFederales,
casodela CW,\ CAA' RCRA ,ola CERCLA,otras lasrelacionancon la exposiciónen un
contextolimitado como el lugar de trabajocomo la OSHA o comouna clasede sustancia
químicacomo los pesticidasque seríael caso de la Federal Insecticide,Fungicide and
RodenticideAct, en adelanteFIFRA. Puesbieq la políticageneralexpresadaen la Ley de
Tóxicas( TSCA ), de 1976,es que los productoresde sustancias
Controlde Sustancias
a un controly queel gobierno,a travésde la EPA"tieneel poder
químicashande someterse
s¡ro Véaseen relación con los métodosrequeridospan et control de la composiciónde los lodos, Water
PollutionControlFederation; SludgeStabilization,manualof practice, FD-9" 1985.
*t15 u.S.c.A - united StatesCodetumotated- 2601-2671.
SS
*'29 U.S.C.A 651et.seq.
(1970).
$
tnt.12
u.s.c.A gg 3oof-26.
*+z u.s.c.A$ 7401er.seq.
(1970).
241

de ejerceresecontrol e inclusollegar a suspenderla produccióny el uso de los químicos

quepresenten un riesgoexcesivo- unreasonable risk - 545
.
a la industriaquímic4 excluyendolos
Como vemos,estadirigida sustancialmente
pesticidasque se regulanbajo la Ley Federalque regula los Insecticidas,Fungicidasy
Rodenticidas,la FIFRA546,el tabaco, el material nuclear, alimentación,los aditivos
alimenticios, drogas y cosméticos e igualmente, contiene disposicionesseparadas
con el uso y depósitode los policloro bifenilos - PCB - y de los asbestosen
relacionadas
las escuelas.
Esta destinadaa identificarlos peligrosparala saludhumanay el medio ambiente

asociadosa las sustanciasquímicas antes de permitir que éstos sean producidos y
vendidosiat.Cotranterioridada su aprobaciónel GobiernoFederalsólopodíaintervenira la
si estasmaterias
hora de controlarla producciónde materialestóxicos,exclusivamente,
eranemitidasal medioambiente,ya quela produccióno no de éstaseradecisión
peligrosas
exclusivadel fabricante.
*t Estacapacidadque se le otorgaa la EPA parapoderprohibir una su$ariciaquímicaespecíñcasupl¡sopara

estaautoridadambientalnorteamericana,más que el establecimientode objeüvospolíticos mrísamplios y la
posibilidad de tomar decisionestecnicas.la creaciónde un precedente,que posteriormentecontinuó con las
Enmiendasa la Lcv de Ai¡e no Contaminado- CleanAir Acl - .
* EstaLey requierea todapersonaque distribrrya,venda ofueze o reciba cualquierpesücidaque registrela
, n
sustanciacon la EPA EsAs sustanciaspesticidaspoeán serusadassiemprey cuandono $pongan un riesgo
excesivo - unreasonablerisk - para las personasy el medio ambente. valorando sus costos y beneficios
económicos,socialesy ambientales". lgualmente, se determinan,oficialmente, cuáles son los níveles de
tolerancia que señalanáncuáües el m¡iximo permisible en cada aplicación de estas sustanciassumamente
peligrosas.Este registro de sustanciasestá relacionadocon la concesión de licencias perpetuaspara la
comercializacióndel productoregistado, de manerague en el casode qtre el regisro de una sustanciafuera
canceladoo suspendidoen la ley se establecÍaque el gobierno debía compensareconómicamenteal
perjudicado por el excedentede producto que no pudo comercializar. Esüat,ey ha sufrido numerosas
modiñcacionesdesdeque en 1947apr*iera su primer texto, de hechoen 1972x, incluyó dento de otra ley -
Federal EtwironmentalPesticideControl Act - pa¡:l con posterioridadrestituir su vigencia como normativa
independiente.
sntEs por ello que la TSCA ha sido consideradacomo un sistemaque regula el accesoal mercado- market
access- de delerminart^ssustancias.
242

En la actualregulaciónsePermitea la EPA la identificaciónde nuevos materiales,

potencialmente,tóxicos antes de su fabricacióna gran escala o cuando se pretenda
el usode unasustanciaquímicaya existentegraciasa lo que
modificar,significativamente,
sa8.
se conocecomo AdvertenciaPreviaa la Fabricación- PremamtfactureNotification -
Paraello serequierequelas entidadesadviertana la EPd con tres mesesde antelación,de
la fabricaciónde estanuevasustanciaquímicao del cambio de uso significativode una
va existente.
sustancia
relacionadocon los suelos contaminados

Todo ello se ve, irremediablemente,
químicasde uso restringidoo prohibidas
sobretodosi tenemosen cuentaquelas sustancias
por estaley suelenaparecercon frecuenciaen terrenoscon residuostóxicos.De hecho,el
Congresoordenóel controlde los policlorobifenilos,PCB, especificando
en la TSCA un
proyecto temporal que regula la eliminación de su producción 5ae.Estos PCB se
normalmente,
empleabar¡ en la elaboración perodadosu elevadogrado
de piezaseléctricas
de toxicidadgran parte de su produccióny empleocesó.No obstante,todavíaes posible
en muchasindustriasy terrenosdelSuperfund.
encontrarlos
Por otro lado, nos encontramoscon la Ley de Seguridady Salud Laboral -

OccupationalSafetyand HealthAct - (OSFIA ), de 1970,querecogecualeshan de serlas
condiciones
ambientales en el lugarde trabajoy propicióla creaciónde la Administración
parala Seguridady SaludLaboral - OccapationalSafetyand HealthAdministratión-.Esta
nuevaagenciadebíapromulgarnonnasque especificabanque " ningúntrabajadordebería
sufrirtrastornosen su saludo capacidad funcionalinclusocuando.....tuvieraque soportar
exposicióna la sustanciapeligrosa.....durantetodo superíododevidalaboral" 550.
sE Seregulaen la Sección5 de la TSCA
sn Debido a rarios
acontecimientosocu¡ridos en Michigan y en otros Esüados(producidosrealmentepor
policloro bifenilos no relacionados), el congresistaJohnDingell y otros repesentantesincluyeron la sección
6(e) en la versión definitiva de la TSCA" que obligaba a la elaboraciónde un progama que en principio
pondríafin a la fabricacíónde los PCB y, posteriorm€nte,limitaría gradualmentesu empleo,segúnse recoge
en M.L.MILLER'Toxic Substances ". capitulo4 en J.G ARBUCYTLE. brviranmenlal Law Handbook,l0o
ed Governmentlnstitutes, lnc. Rockville,Maryland, píg 195,1989.
se Sección6 (bxs).
243

Estanormativaobligóalestablecimientodemedidasestrictasenmateriadesaludy
tóxicos
instalaciónde depósitosresiduales
seguridaden terrenosconresiduostóxicos.cada
y
médica,un proyectoespecíficode salud
deberíacontar .on un programade vigilancia
mínimo de 40 horasde formaciónsobreel
seguridad,un control atmosfericocontinuo,un
para
temaparatodoslos trabajadores de la instalacióny un progfiimade descontaminación
Esta regulación abarca" además de las
los trabajadoresque abandonaránel lugar'
todaslas actividadesde limpieza
instalacionesde tratamiento,almacenajey eliminación"
realizadasen los terrenosdel Superfund'
LaLeydeAguasPotables,.SafeDrinkingWaterAct-sepromulgóen|974y
altascotasde calidaden relacióncon el
estabadestinadaa asegurarel mantenimientode
en 1936 exigieron que la EPA
suministrode agua potable. Sus enmiendasaprobadas
de las aguaspotablesa escala
indicará cuareseran los niveles prioritarios de calidad
se deja a los Estados'la EPA
nacional.Mientras el desarrollode programasreguladores
empezandopor la identificaciónde
debe,en estesentido,ofrecerlas basesde los mismos,
prioritario er control de la inyección
ros acuíferosy su protección.También,seráobjetivo
residuoslíquidosen pozosabandonados
de residuosen el suelo,la prácticadel bombeode
o la perforaciónde agujeroscomométodosde depósitos5r'
determinarunos niveles de
A pesarde que lo que se pretendecon esta ley es
su aplicacióncon el fin de indicar el
seguridadparael consumohumano,la EPA ordenó
por Ia limpiezade aguassuperficiales
gradode limpiezade los terrenosdersuperfund. ello,
por residuostóxicos ha tenido como
que se encontrabanen terrenoscontaminados
proporcionartratafnientos
consecuencia el gastode unos recursoslimitados con el fin de
la consecuencia ha sido el vertido de
extraordinariosa estosterrenos.En algunoscasos,
altos nivelesexigidos'Pesea que la
aguatratadasobreuna conienteque no cumplíalos
de potabilidades una
recuperaciónde aguassuperficialescon el fin de lograr altosniveles
largos
u$ H"y que teneren cuentaque el depositopor inyecciónes una W:dt:? que ha sido ut'rlizadadurante
- y
petrOteo g5¡t' y por Ia industriaquímica'
períodosde tiempo por ta indusria productorad;iñ;J*;s
244

disponiblesen recuperarun mayor

noble causa,es preferibleaplicar los escasosrecursos
másdiscretos'
númerodeterrenosconnivelesde contaminación
Air Act, tambiénafectaa los

Por último,laLey de Aire No contaminado,clean
entrela contaminación del suelo
suerossi tenemosen cuentara innegablerelaciónexistente
esun elemento
y la contaminación atmosférica.como vimos en el capítuloanterior,el aire
los contaminantesatmosfericos
que puede provocaf el transporte y dispersión de
los últimos tiempos
depositandolos en el suelode forma directao indirecta"de hecho,en
pesadosen los suelosprovocado'entre
asistimosa un incrementode contenidosde metales
contaminantesde origen industrial'
otras cosas,por las deposicionesatmosfericasde
combustiones De ahí la relevanciaque para el suelova a tener el
de gasolinas,etc...ss2.
gradodetratamientoquesedealacontaminaciónatmosféricaenelsistema
norte¿rmericano.
pues bien, la Clean Air Act, CA¡b es la primera ley federal reguladorde las
en
emisionesde contaminantes a la atmósferay se nos presentacomo una normativa'
leyesambientalesfederales'Así
algunostemas,másconfusaque el restode las modernas
de los cualesestableceuna
estáintegradapor numerososprogramasdiferentescadauno
atmosfericos-
limitación a distintasfuentesemisorasde contaminantes
en 1970 y en ella se
La estructurabásicade estamodernanormativase adoptó
del aire e igualmente'se
requeríaal GobiernoFederalque establecierametasde calidad
que
establecíaque los distintosEstadosdeberíandesarrollarplanesde implementación
control federal sobrelas
permitieran alcanzatestasmetas.Adicionalmente,se amplio el
emisiones estableció
de los automóviles, un programade controlde la tecnologíaaplicada
programa de control de los
en las nuevas fuentes de contaminantesdel aire y un
contaminantesatmosféricospeligrososy tóxicos'
ss2En estesentido.se m¡nifiestaV' CALA RIVERO, " Dinámica de rnetalespesados en el suelo ""'op'cil'
píg. 49 y ss.
245

en 1970no se
Sin embargo, et 1977fue evidentequelas metasque seestablecieron
la reforma que se produjo
habíanconseguidoen la mayor parte del pais y por lo tanto,
especialespara
entoncesacordó,entre otras cosas,el establecimientode requerimientos
aquellasáreasque no estabanalcanzandolos estándares de calidaddel aire que se habían
impuesto.
a estaLey, en
No obstante,no fue hasta1990cuandoseafrontóla mayorenmienda
la Ley de 1970' se
la que, a pesarde no modificar en absolutola estructurabásicade
significativasesta la
introdujeron importantescambios.Entre las modificacionesmas
país que no cumplíancon los
inclusiónde nuevosrequerimientospara aquellasareasdel
mercadopara
estándaresde calidadexigidos,un nuevoénfasisen el uso de las fuerz¿sde
controlarla contaminación,nuevosprogramasrelacionadoscon las emisionesde sulfuro o
contaminantes
la lluvia ácida,nuevos requerimientospara el control de las sustancias
de las fuentesde
tóxicasy peligrosasy un nuevo progfamade permisospara la mayoría
la enmienda
contaminaciónatmosféricaexistentes.Todasestasiniciativas,que incorporó
Atmosférica
de 1990, intentan obtener y mantener el Nivel Nacional de Calidad
tt - emisores
Ambientals - IrlotionalAmbientAir Qualitystandrtrs y tratande quelos futuros
Atmosférico
atmosfericosse encuentrenequipadoscon la Mejor Tecnologíade Control
Posible.
de
En este sistema implantado por la CAA se incorporan toda una serie
las que se
instrumentostalescomo las Zonasde Control de Calidadde Ia Atmósferaen
es otro' que
encuentradividido todo el territorio norteamericanoy cuyo objeto, no
De
ffi es b piedra angular de los prograrnasnorteamericanosds higiene atmodérica'
realizará investipciones de los efectos
hecho,tras la aprobaciónen tézo ¿e esa tey se exigo iu ere-q,r"
sobreel medio ambientede todaslas sustancias del ai¡e emitirl"s por fuentes,tanto esláticas
como móúles- que pudieranafectat neg¡üvamente
"oña*i*ot"s
a la salud y a la naturaleza-En estasinvestigacionesse
que debían s"t oladut y que se emplearonpara determinar
especiñcabanlas sustanciascontaminanles "ont
ésteNivel Nacional.
jamrásser s¡pe¡adoen el país y no
El valor del Nivel citado refleja un nivel de concentraciónque no debería
un objetivo para el log¡o
tendría que sercontundido ón los nivelesde emisión.El Nivel Nacionalestablece
poducción de los generadorescon el
de una atmósferaümpia, mientrasque los nivelesde emisión regulanla
el Nivel Nacional'
fin de lograr y mantenerlos niveles ambientalesadecuadosque establece
246

tto. En casode
contaminantes
determinarla implantaciónde los criteriossobresustancias
que se cumpla la normativ4 la zona se considera"accesible" para el Nivel Nacional
específico.En caso contrario, será "no accesible" en relación con las sustancias
ttt
contaminantesinvolucradas.En esteúltimo caso,las autoridadescompetentes deben
paralimitar las emisionespor partede las empresascon el
adoptarlas medidasnecesarias
de los nivelesexigidos-
fin de lograrel cumplimiento
Una novedadimportanteque se incorporóen la enmiendaa la ley de 1990 fue la

inclusiónde un nuevoprogramaglobal de permisosoperativosque debíaser administrado
todaslas
por las institucionesestatales.Segunéste, es imprescindibleque, prácticamente,
generadoras
instalaciones de cantidades, atmosféricos
inclusomínimas,de contaminantes
obtenganpermisos de operatividad.Esto supone la imposición del cumplimiento
obligatoriodeun documentoen el quesedetallatodo lo quela instalacióndeberealizarcon
de calidadatmosférica.
el fiel cumplimientodetodaslasregulaciones
el fin de asegurar
ssalas Sustanciascontamfu¡antes para las cuales se determina el Nivel Nacional de Calidad Agnosférica
Ambiental son clasificad's como suslanciascontaminantesestablecidasya que se determinanen bse a
criterios de salud o impacto sobre el medio ambiente.Los Niveles Nacionalesespecificanlos niveles de
concentraciónpermitidos en la atmósferapara eslas sustancias.Estos niveles no son de cumplimiento
obligatorio pero son el objetivo de las limitaciones impresas a los generadoresen cada Estado y se
fundamentanen el nivel de control previsto pra el cumpümientode los Niveles Nacionales. Así. por
ejemplo,a la sustanciacontaminantemonóúdo de ca¡bonode le da un nivel primario que son los protectores
de la saludque sería9 ppm ( mediade 8 horas), 35 pm ( mediade I hora ). A partede estenivel primario la
CAA eskblece también que la EPA debe determina¡niveles secundariossobre efectos medioambientales
perniciosos.En la mayoríade los casos,estosniveles secundarios- impactoambiental- soninferiores que los
primarios - impactoen la salud-.
tst Tanto el Esudo comola agencialocal de control de la contami¡aciónaunosférica.
247

CAPITULO TERCERO
EL SISTEMA EUROPEO
ALGUI\OS ESTADOSMIEMBROS
L. Los sueloscontaminados en el DerechoComunitario.

2. Los sistemasvigentesen los Estadosmiembrosde Ia Unión
Europea.
248

I. LOS STIELOS CONTAMINADOS EN EL DERECHO

COMT]NITARIO
1.1.EL CONTEXTOEUROPEOY LAS POLITICASCOMT]NITARIAS

EN MATERIA MEDIOAMBIENTAL
1.1.I NOTAS SOBRE LA POLMCA AMBIENTAL COMTINTTARIA
Vamosa centrarnuestraatenciónen la Unión Europea,en su jurisdiccióny en los

queencontramos
paralelismos partiendodel hechode que
conla normativanorteamericana,
ambossoncuerposlegalessupranacionales.
sonesenciales
y susPrincipiosFundamentales556,
La políticaambientalcomunitaria
paratodasaquellasoperacionesdentrode los Estadosmiembrosde la Unión Europeay su
relevancia queda plasmadaante el hecho de que, en el ámbito comunitario, nos
encontramos y regímenesen torno a su política ambiental,sobre
con distintasexperiencias
todo, si tenemosen cuentaque en muchosde éstospaíses susnormativasambientalesse
hanido adoptandopor exigenciascomunitarias,comoesel casodeEspaña.
5s En relación con los principios básicosambientales,R. MARTIN MATEO ha establecidouna tipología

basadaen dos con¡untoJdeprincipiosjenárquicamentesuperFtestos:" unosde car¡ictersuperiorque enlazan
con las característicasinmqientes-deú organüaciónde la üda en nuesüoplanetay gue se han denominado
Megaprincipios y otros de vocación insrumentat que servirán a la concrecióny apücación práctica de
aqu"eliosgranaesdictados,cluese reciben en la política y programasambientalesde la Unión Europea "-
Vi4 ,, nñrcipios Basicosde Derechofu¡lisntal en la Unión nuropea", Ponenciapresenladaal I Congresode
DerechoAmbiental, Swilla , Abril , 1995.;del mismo autor,Protee¡ióndelMedioAmbienteen la Europade
losCiudadanos. [,ex Nov4 Valladolid, 1993.pigs. 136y ss.Iguahnenle,existenumerosilbibüograñaen esta
materia en6e la gue merece destacarE. ALONSO GARCÍA" EI Derecho Ambiental de la Comunidad
Europea,Edcivitas- FundaciónUnivenidad Empresa, lvladri4 1993.
249

En éstecontexto,la definición óe queesEuropa ha ido evolucionandoa lo largo del

período posterior a la segundaguerra mundial, y lo que se inició en 1957 con seis
miembroseshoy una organizacionsupranacional integradapor diecisieteEstadosttty cuya
distintade
No es la única,pero si es cuantitativamente
importanciaes hoy incuestionable.
de Estadoscomoel Consejode Europ4 la OCDE o el
supranacionales
otrasorganizaciones
NAFTA sobretodoen el hechode que en estosúltimos casos,se deja en manosde los
gobiernosde zusEstadosmiembros,la decisiónde adopar o implementaren zusterritorios
una determinadapolítica o decisiórqmientrasque el Derechode la Unión Europeaseva a
considerarpreferentefrenteal Derechointernode los distintosEstadosquelo componen.
Seráen éstecontextodondese desarrollaránpolíticas encaminadasa oonseguiruna

sanattt, sin embargo,y a pesarde que hace25 ariosque en este
Europa smbientalmente
ámbitoseadoptó,por primera vez,una normativaambientalsobrela eliminaciónde aceites
de las
de desechott'qu" afectabaa la proteccióndel suelo,en los TratadosFundacionales
t6l,
Comunidades Europeas "o no semencionaban lascuestiones ambientales y no fue hasta
ss? En h actualidadexisteuna tendenciacomuniU¡ia a la incorporaciónde otros paísesa la Unión Europea.

Básicamente,Bulgaría,Rurnania,Esonia, Lituania Hungría,Malta, R Eslovaca,Turquía Chipre, R. Checa,
Latnia. Polonia y Estovenia. En este sentido, es importante tener en cuenta que uno de los problemas
ambientalesrnásrelevantesque pose€nla mayOrpartede estospaísesesla contaminaciónde sussuelos.
sstEn expresiónrecogidaen MEYER, Contaminated
Land -'.--op.cit',Ég; 104'
sseDírectiva75/439.DOCEL D4 f26de 1975.
tuo para un estudio miásprofundo del tem¡, Wd, ONruZAR ANDECHACA " El medio ambienteen el
',
TratadoConstituüvode la ComunidadEuropea NoticiasCEE, núm. 53, Valencia, Junio, 1989-
*t En este sentido, es importante considera¡que la política comunita¡ia de medio ambiente no apareció
recogidaen el DerechoOriginario de las ComunidadesEuropeaspero éstatwo su origen a principios de la
décadade los setenta- momentoen que seconstrta, a nivel mundial el prúlema gue suponeel agotamiento
de los recu¡sosnaturales.Fruto de ello, fue la convoc¿toriade la Conferenciade las NacionesUnidas sobreel
Habitat Humano celebradaen Estocolmo en 1972 en la que se ba visto el antecedenteremoto de la politica
comunitaria ya que fue la ComunidadEuropeala que, rápi&mente, asumió la gnvedad del problema e
inmediatamenteáespuésde esüaconferencia, en octubredel mismo año, two lugar una reunión de Jefesde
Estadoy/o de Gobierno de los Estadosmiembrros,conocida wmo Cumbre de París, de la que surgió una
declaraóiónpolítica en la que se recoge la importanciade la problemitica ambiental y se encargaa las
institucioneJ comrmitariasóompetentes.la elaboración de un prognma de acción en materia de medio
ambiente.l.lid,MJ PEDERNALPECES,Europay el medioambiente,Ed FundaciónUniversidad-Empresa,
Madrid- 1988.
250

el Acta Unica Europea"' qu, quedósuficientementeclaro cuál iba a ser el papel que las
consideraciones debíanteneren todoslos instrumentospolíticosy legisladores

ambientales
de la Unión. Con posterioridad,el Tratadode la Unión Europea,Tratadode Maastricht,
más
supusoun paso adelanteen el procesode creaciónde una Unión Europeacadavez
,,estrecha"y se incluyeron objetivos medioambientalesen sus artículos 2 y 3,
la protecciónambientalcomo uno de los objetivos fundamentalesde la

consagrándose
563.
comunidad
No obstante,a pes¿¡.de que como vimos, no aparecíael medio ambienteen los

Tratadosconstitutivos,el constituyentecomunitario dejó la puerta abierta para poder
asumirnuevos poderescuandoel cumplimientode objetivoscomunitariosasílo requiriese,
564,sirvieronpara
y através del artículo 235 delTratadoCEE junto con el artículo 100.1
565'
fundamentarjurídicamentela políticacomunitariade medioambiente
por otro lado, en la enumeraciónde los objetivosgeneralesa los que la política

relevante,el
comunitaria,en materiaambiental,debecontribuirse presenta,especialmente
*, El Acta Unica Europea,a travésde zu artículo 25, introduceen el TratadoCEE los artículos 130.R 130.
la
S y 130. T, relativos todos ellos al tema del Medio Ambiente. Como vemos, el Acta Unica ha supuesto
que la Comunidad ha venido desa¡rollando' Ademiis, el
constitucionalizasi{nde la politica ambiental
que el Tratado Cffi seni completado con un a¡tículo 100 A Que trata de la
artíc-ulolg de la mism4 estaüece
nivel
aproximaciónde legisúcion". y bu* referencia a la protección del medio ambiente.Estableceun
eienaaode proteccidn como criterio lógico. Esta disposiiión introduceel principio de la_mavoría cualificada
y el principlo de coqeración entre eiConse¡o y ei ParlamentoEuropeo. MATEq habla de la
i'"oÑito.ió*hzación " del medioambientea travésdel Acta Unica en Tratado.---. ',op-cit.,Yol-I,¡Ág-450-
* Al respectovéanse,F.LOPEZ RAMON, " l,a progranacióa d¡-la-poü,i-:t tt!:tl"l en las Comunidades

Europeas y
4l ss ;
". NoticiasCEE ,no 14. 1986,r¡114.. E. ALONSO GARCIA , El Derecho ... ,op-cit''uol.l,
pags.zl y ss; R MARTtrl rtr¡rgo, Tratado de vol.
Derecho....,op.cit., I, p4e. 441; D. SAIICHEZ
comunitaria. Su evolucióny su futuro ", NoticiasCEE, no 14 , 1986.
i.¡nN¡¡úgZ , " La política ambiental
págs.725 a732.
*n EnResoluciónde 18 de abril de L972el ParlamentoEuropeoestimóque los articulos 100 y 235 del
Tratado de la CEE eran las basesjuridicas adecuadaspara desarrolla¡la acción ambiental.La validez de la
lll-DIAZ DE
referenciaa esosdos preceÉosfue confimada ulteriormentepor el Tritnrml de Justicia Wd,
VELASCO, " espectoi juriAcos del medio ambiente en la Comunidad Europea y en la
especial contribución
de su Tribunal de Justicia ", Colección de Esludios Jurídicos Internacionales y Europeotno 6, Granada-
1991.
ss En relacióncon la prblicación de estosartículoscomobasesjurídicas paraformular la política comunita¡ia
de medio ambienle con anterioridada la aprobacióndel Acta Unica se realizaun detalladoanálisis en C'F
MOLINA DEL POZO.Manual de Derecháde la ComunidadEuropea,ed Triüurn, Maei4 1996,3oed..
pág.687.
251

e
Precautorio y también' el novedoso
artículo 130 r (Z)t" al hablar del Principio
una perspectivaambientar,la subsidiariedad
importanteprincipio de subsidiariedod.Desde
pero si es pública y demostrablemente
no pareceque puedaser aplicadaexclusivamente,
una clara demostraciónde que un problema
aplicable.A pesarde que, en ausenciade
es ',europeo",la iniciativa se deja a los Estadosmiembros- o a su discreción
ambiental
-
puededelegarse a jurisdiccionessubnacionales'
y aplicables
puesbier¡ no obstantela existenciade principiosambientalesunitarios
existentesentreros Estadosmiembrosen
a toda la extensióncomunitari4 las diferencias
interpretanlas obligacionescomunitariasen
relacióna suspolíticasambientales,a como
prioritariosen estacuestiónha llegadoa ser
esta materia,y sobrecualessonsusobjetivos
ev id e n t e y , c o m o co n se cu e n ci a d e ello,laaplicacióndelPr inoipiodeSubsidia¡ iedads e
a1994'
desarrollaráampliamenteduranteel períodoL992
al desarrollode la política
Otro aspectoimportanteque afectó,indudablemente,
de muchasdeliberaciones'en 1990 de la
ambientalcomunitariafue la oreación,después tut
det Medío Ambiente - AEMA - con sedeen Copenhagen y cuya
Agencia Europea
y organizatdatos' desarrollary
principal funciór¡ al menosinicialmente,fue recopilar
datosentre los distintosEstados y
valorar distint¿smetodologias,estableceruna red de
tut' Entre sus temas prioritarios se
proveera la'Comisión de informacióny avisos
n por objeto:
* Et artículo 130.Ren su apalado primero establecegue la acción de la Comunidadtendni
la protección de la salud de las personas:
cóntribt¡ir a
conser'ar , proregery mejorar la cali.tod¿"r "-ll"t"; '' Por su parte' el apafado segundo'
y racional ¡; i;;-*t"*os naturalei
garmtizuuna utitizacióip"r¿á" principios de Acción preventiva; de corrección-
u."iorr,
enumer¿rlos principiora"ffi;;;'ü;tgú,
y de quien conraminaltrlga' A su vs' el aparudo
preferentementeen la fu;il d; los ataquesal-ambienre;
Jauá"ibí ¿. * acción habní de tener en cuenta:aquellos
tercero señalaque la propia comuni!4 "n r" de la
condiciones del anrbiente en las diversas regiones
datos científicos y técnicos disponibles; las de ésA' el desarrollo
puedan-;;Jr"t áe h acción o de la falta
Comunidad tas venta,asy cargas que
el desa¡rollo1uiübrado de las regiones'
económicoy social ¿e la comrnridaden su coljunto v la comunidad
En los apartadoscuartoy quinto de qte +"-t; ." ¿utotrli* el repartode competenciasentre
y los Esüdos miembrosen materiade ambiente'
*, Esta Agenciafue creaday autorizada del Reglamentodel Corsejo l2l0l90lCEE
de l-99o-1^traves
:l Yyo
de 1990'
a. i¿e miyo de 1990,DOiE L t2o , de l1 de mayo
st-a Red Europea de infonnacion y ob,servaciónsob(e el medio a¡nbisnte' bajo 11 coo¡dinación de la
'nacionales
de información y
Agenci4 pretende ,.; ,* ;rtt.fiú aghtinante de los diversos centros y
que componenlas redesnacionalesde información'
obsenación.Est¡íincluida por los principaleselementos

encuentranla calidad atmosféricay sus emisiones,la contaminacióndel agua, las

del suelo,uso del suelo,eliminacióny gestiónde residuos,el ruido, residuos
condiciones
químicostóxicosy la proteccióncostera.
El impactoque la creaciónde estaagenciatuvo en las políticasmedioambientales

en su conjunto,y en la contaminacióndel suelo y en las políticas relacionadascon los
tóúcos, en particular,estántodavíapor verse, ya que como se desprende
desechos de las
funcionesque se le asignar¡la AEMA no ha recibido competenciaalgunade regulación
Antes al contrario,podemosdecir, utilizando la
ambiental,como la EPA norteamericana.
terminologíaanglosajonaen materiade agenciasadministrativasque el modelo al que
el de las agenciascon funcionesde Fact Finding e
respondela AEMA es, básicamente,
informationgathering,en lugar de regulatory,es decir, de recopilacióny sistematización
de datosy de informaciones56e.
Puesbierqes importantedestacarla adjudicacióna España,por partede la Agencia

Europeadel Medio Ambiente,delCentroTemáticodel Sueloy quecomenzóa funcionaren
nuestropaísen 1996.Susactividades politicos,la
se centranen temascomo los aspectos
legislacióny los acuerdosnacionalesde la Unión Europea sobre la calidad y la
contaminacióndel suelo; la revisión de las redes de control del suelo existentesy
proyectadas,'
así como las basesde datos relacionadascon ellas; definición de los
parámetros.e indicadoresdel suelo para una futura red de control; aspectosde la
degradacióndel suelo, situaciór¡tendencias,aspectosde gestiór¡ estrategiasde control,
etc.,lugarescontaminados,
recopilando
informacióncomparable
a nivel europeotto.
Por otro lado, en ésteámbitocomunitarioexistenlo que podríamosllamarpoderes

de control medioambientalquevan a determinarel nacimientoy el desarrolloposteriordel
los centrosde control nacionalesy los centrostemiiticos.Segúnse estableceen el articulo 9 del Reglamento
quela crea.
#ehd, ÂVV,
DerechoAmbientalde Ia UniónEuropea,Ed.McGraw-Hill.Maei4 1996,pig 148.
t'ol'¡d,
"Lacandidaturaespañolaconsigueel CentroTerruiticodel Suelo",InformacióndeMedioAmbiente,no
42,abi\ 1996,MOPIMA Wes.34.
253

DerechoAmbiental comunitario.En concreto,el Poder Legislativo que ostentala Unión

Europeavienereconocidoen susTratadosConstitutivos,en el DerechoOriginario,y todas
normativasdebende estar,explícitamente,
las propuestas basadasen algúnartículode estos
Tratados.En el desarrollode la política ambiental,el poder legislativotendráun papel
esencialy determinanteen su evolución, pues bier¡ el poder legislativo real recae,
de cadaEstado
en el Consejode Ministros integradopor un representante
efectivamente,
miembro.Así, cuandoel Consejode Ministros pretendeconsideraralgunapropuestade
legislación en materia medioambientalestará integrado por los ministros nacionales
respectivosen el área de medioambiente.Antes, el Consejopuedeconsiderarla propuesta
de la Comisióny obteneropinión de los distintos cuerposconsultivos,entre los que se
importanciael Pa¡lamentoEuropeo.
encuentraenuna situaciónde considerable
Es importanteteneren cuentaque,los tres instiumentoslegalestípicosdentrode la

Unión Europeason los reglamentos,directivasy decisiones,y todos ellos puedenser
de políticas ambientales,sin embargo,serán las
empleadospara el establecimiento
de la política
para el establecimiento
Directivasla técnicautilizada,más frecuentemente,
comunitariaambiental.Normalmente,este instrumentose adopta cuando las medidas
comunitariasestánrelacionadascon algunacuestiónya reguladaen algún cuerpo legal
nacionalde los Estadosmiembros.Dadas las diferenciasexistentesentre los derechos
nacionalesdentro de los distintos Estados,a través de éste sistemq se facilita la
incorporacióndel DerechoComunitarioya quesonobligatoriasen cuantoal resultado,pero
el Estadoes libre para determinarla forma y mediospara conseguirlo.Esto significaque
para que las directivas sean eficaces hace falta que cada Estado miembro adopte,
y en plazo,la legislaciónnacionalde transposición,y seráestaúltima la que,
correctamente
en definitiva,tendráqueteneren cuentael individuosTl.
s7rEn estesentido,es importanteteneren suenta que en virtud del pnncipio de subsidia¡ieda4tal y como se
plasmotras el AcuerdoInterinstitucionalsobresu aplicación no se debedeterminarimicamenteel contenido
de la acciónambientalpropuesta, sino tambiénla elecciónde los instrumentosjurídicos a travésde los cuales
tal acción debe manifestarse.Eüdentemente, ello implica que los reglamentos serán uülizados sólo
excepcionalmenteo gue no conlituye una separaciónde la coshrmbre,ya que la mayor pafe del Derecho
comunitario del medio ambiente son directivas. Vid, Declaración I¡rterinstitucional sobre Democraci4
Transparencia y Subsidariedad,EuropeDocuments, no 1857.
2s4

Por otra parte, es importantevalorar que la ejecucióndel Derecho comunitario

como seríael
planteadificultadesparticularesen los Estadosmiembrosdescentralizados,
casode Esparla.Segfutla jurisprudenciadel Tribunalde Justicia,cadaEstadomiembroes
plenamente responsablede los incumplimientosquesedebena la delegaciónde los poderes
nacionales572.
en otrasautoridades
legislativoso administrativos
Las proposiciones
de la Comisiónen forma de reglamentos,directivaso decisiones
puedenser adoptadasbajo la regla de la unanimidado bajo el procedimientoconocido
como mayoríacualificada.La determinaciónde cuál seael sistemade votaciónadoptado
no es irrelevantey la importancia"comoveremos,de ésteasuntoes cla¡aparalas materias
El a¡tículo 130.5 establece" ....e1Consejopor unanimidad
medioambientales.
Territorialy de utilizacióndel suelo con excepción
medidasde Ordenación
adoptará........
de la gestiónde los residuosy las medidasde ca¡áctergeneral...... ", pues bien, la
con posiblesconsecuencias
contaminaciórq fuera de esesuelo,puedeno ser considerada
como una materiao cuestiónrelacionadacon el uso del sueloy sí que esta¡íarelacionada
conlos residuosy el depósitode productoslo queestaríasujetóa la mayoríacualificada.
En relación con estos instrumentosjurídicos que podían adoptarsepara la

incorporaciónde una política ambientalen materiade suelos,pareceque cabría la
posibilidad,iomo uno de los efectosprevisiblesdel principiode subsidiariedad,
de dar un
mayor uso a las directivasmarcoy obligar,de estamanera,a los Estadosmiembrosa
elaborar" ProgramasNacionales" 573para Ia proteccióndel suelo. Ello pareceríaen
principioadecuado
si consideramos
las importantes
diferencias
existentes
entrelos Estados
miembrosen materiade suelosy la dificil armonizaciónde estapolíticaambiental.
Sin embargo,no nos limitaríamosa utilizar estosinstrumentospara alcanzaruna

proteccióndel sueloadecuada
ya que las institucionescomunitariascompetentes
deben
considerar,adicionalmente,la utilización de impuestos o de otros instrumentos
económicos.
No obstante,
el usode estosmecanismos
podríaplantearproblemas
ya queno
m yid, M.DIAZ DE
VELASCO, " Aspeclos .....,',op.cit,pg 24.
Ju¡ídicos....
tttcomo la conlenida la DirectivaT6/4&
en sobreAguasSuperficiales.

ni " beneficios" que, en muchoscasos,son exigidospor los

permitendiferenciaciones
propiosEstadosmiembroscomorequisitonecesarioparaasumiresasobligaciones5Ta.
por otro lado, la Comunidadestá obligadaa asegurarunos niveles minimos de

ttt, por lo
protecciónde la saludy el medio ambienteen todos los Estadosmiembros Y
tanto del suelo, y quiás, conforme al principio de cohesiór¡ sea necesarioque la
Comunidadayudeparaello a los Estadosmiembroshaciendouso del fondo de cohesiór¡lo
que requeriríaunos estándarescomunitarios.En definitiv4 unos estándaresgenerales
mínimoscombinadoscon planesnacionalesde mejorapodríanseruna soluciónapropiaday
suficientepara protegerel zuelo de la contaminacióny dar un contenidoa la falta de
comunitariaen esteaspecto.
reglamentación
por último, en el artículo 130.Tse da libertada los Estadosmiembrosparaadoptar
medidasde mayor protecciónpor lo que se abre la posibilidadde que algun Estado

Miembro adopte estándaresy obligacionesmedioambientales más estrictasque las
en un reglamentoo directivacomunitaria.Está disposiciónse incluyó en el
adoptadas
Tratadopor la insistenciade Dinamarcay también,por la necesidadde satisfacer a
Finlandiay Suecia576.
1.1.2LOS PRINCIPIOSBASICOSEN EL MARCO AMBMNTAL COMUNITARIO
Otro aspectoa valora¡dentrode la políticaambientalcomunitari4sonlos principios

que la inspirany que van a ser de relevanciaincuestionableantecualquiermateriaque se
ttoAsí. el Reino Unido consiguió,tras largasdeliberaciones.que le permitieranbeneficiarseen la aplicación

de la Dire¿tiva761464sobreel vertido de zustanciaspeligrosasen el medio ambienteacuáticoque le autoriza
a aplicar objetivosde calidaden lugar de valores-límiteuniformes.
tttArtículo2y l3o. R.
slultid,BLIDD. S y A JOI.IES,TheEuropeanCommunity:A Guideto the Maze. EdKogan Page.Lo_ndon

1991. loed,.. i.lOpCg. The European Community and the Challenge of the future,
2"ed..ed.Pinter.l¡ndonl993;N. NUGENT. Zhe Governmenlmd Politics of the European Comnunity,
Ed.Macmillan.London 2"ed.,I 991.
256

básicos
regule en éste ámbito. ExisterLde hecho, algunosprincipios medioambientales
nsustentabilidod" y el de
como ,,EI que contcrminapaga ", "Principio Precaulorio ",
usubsidiariedod, cuya eficacia informativa del Derecho Comunitario derivado es
indudable,aunqueen ocasionessu eficaciadirectaresulteproblemáticatn .
El principio QuienContaminaPagasTsestitampliamenteaceptadoen la actualidad'

es
sin embargoen numerosasocasiones,como en el casode la contaminaciónde suelos,
los
dificil llegara aplicarloen la práctica.Así, el cambioque seha producidoen el áreade
antiguospaísesdel Este,dondeel contaminadorpuedeno eústir, pensemosen el supuesto
de empresas de la RepúblicaDemocráticaAlemanao aquelloscasosen queno hay
estatales
posibilidadde que éste puedapagar las considerablessumasde dinero necesariaspara
superarla legalidadambientaldespuésde años de negligencia.Por est¿srazones,es
sustantivoel interésde la Unión Errropeaen el conceptodel "superfund"norteamericano
como mecanismoque podría solventa¡estassituacionesproblemáticasen las que este
principioesinaplicable5Te.
El principio de " más vale prevenir gue curar " o Principio Precautorio es una
desde1973,a partir de la cual muchasde las nuevasmedidasrespondenala
aspiración,
necesidadde dar prioridada las accionesde remedio- remedialactions-. EstePrincipio se
incorporó,explícitamente, el cual
enel artículol30r(2) del Tratadode la UniónEuropeat*0,
37?Eneste sentido.es sipificativo, por ejemplo, el que en la Recomendación75I436/EURATOIVI'CECA"

públicos, siga
CEE de 3 de ma¡zo de-1975sobre-imputacióo de costesy la intervención de los poderes
inalteraday no se hayatransformadodesprésdel Aaa Unica, para concretarlos pincipios fijados en éstay
dotarlesdé un efecto vinculante esuicto. Desde el prnto de visa d€ su alcance, sí parece clara zu di¡ecta
pero no sucede lo mis¡no con las estatales o nacionales. Zid,
aplicabilidad a las politicas comunitarias,
AA\N, DerechoMedioambiental en la (JniónEuropea.-Op.cit,pÁg' 5O'
s?tAparecepor primeravs¿ en.el Primer Programade 20 de Diciembre de 1973y anteriormente,tal y como

,..on*, E..4f,ONSO GARCIA tue posoládo por la OCDE el 26 & mayo de 1972. Vid, El Derecho
Ambiental de la ComunidadEuropea....,op.cit. Ég 80. Definitivamente,se incluyó por el Acta Unica
Europeaen su articulo130.R.2.
t1etrid.UK DOE, (1994),Framework
for ContaminatedLand,l¡ndon: Her Majesty's StationeryOffice
(r{MSO).
st?ara un esn¡dionuls pormenonzadodeestePrinci¡no comunitario Wd, T. O'RIORDAI'I y J. CAIvÍERON,
Interpreting the Precoifomary Principte: A Principle for Action in the Face of Uncertaint!, Ed.Cameron
May,London, 1994.
257

preventiv4 el de conecciór¡preferentemente
consagra,entreoros, el principio de acción
en
medio ambienteo el principio de integraciór¡
en la fuentemisma,de las lesionesdel
se debe
del cual, en la determinacióny aplicaciónde otras políticascomunitarias
virtud que
atención a la protección
necesaria del medio ambientey que' tarrbiér¡ tendría
prestar
considerarsecomounaexpresióndelprincipiodeprecaución.
principio de precaución
por otro lado, algunosEstadosmiembrosreconocenel
precauciónse
implícita' La expresiónprincipio de
aunque,por lo general,sólo en forma
emplea,normalmente,enAlemani4porejemployotrospaísescomoHolanda"Bélgicao
que
no lo utilizan perolo reconocen a diferenciade el ReinoUnido y Francia
Luxemburgo
casodel Reino
siguenaplicando,preferentemente, el principio de protecciór¡aunqueen el
Unidounavezquesehaganefectivasalgunasdelasmedidasadoptadasrecientemente, 5tl'
del principio de "/os mejoresmediosdisponibtesu QU€supone
como el reconocimiento
podría dejar de considerarcomo un Estado
un control integral de la contaminación,se 582'
,,protector,, Estado que adoptamedidas de precaución
paraclasificarlocomo
dejana la comisiór¡ y a sus

Estalógicade la prevencióny del PrincipioPrecautorio
de los procesosde
dictadosambientales, centrandosu atenciónen el desarrolloe influencia
La Directiva de Evaluaciónde Impacto
ordenacióndel tenitorio y utilización del suero.
y
de 1985, la cual ya incorpora el proceso de ordenación del Territorio
Ambiental
de la aplicaciónde estalógica '
utilizacióndel sueloesun excelenteejemplo
Porotrolado'laSuslenlabilidadcomounacuestiónconceptualyfilosófica'como
La clásicadefiniciónde
esa menudousadapor r¿üonesde conveniencia.
la subsidiariedad,
', de una expresiónmás

stl En relacióncon la " mejor opción ecológica disponible h-ayque decir que se fata
y' recurrir a la
áeUeieCuciret riesgo'ambientat alavez'
complejadel principio de precauciót ,.ry U.üíse Este conc€pto' qu:'no se limita a la
t"siú¡ales rnevitables'
opción óptima para la eUminaciOn¿e sust o",at de la contaminaciónde un medio a
d9l
prevenciónde riesgossino que permite atender;i problema -tralnso se aplica esteconceptoen
ótro. Con ta aproUaciOn áe ta Otectiroa¿, Conttot'fnt.g"¿" de.'" Cbntaminación normasmenosest¡ictas
ptinJd;A ñ*":"lntoo que suPone
términosamplios,p"ro.l" uo ¿oilio el & caráAeranrbiental'W¿ E'
junto conia aaopción de consideraaones
sob¡eemisionesde origentecnológ¡co
REIIBINDER ...-...-.op- cit',piry 97'
ewd.E. REÍIBINDER, 'MedidasPrecautorias

""""" op'cit ''F¡g'95'
258

sustentabilidadambientalaceptadaes la que, inicialmente,dio el Informe Brundtland:

"desarrolloque conocelas necesidadesdel presente sin comprometerla posibilidadde
Desdela publicaciónde este
futurasgeneracionesde conocersuspropiasnecesidades"583.
informe, y desdela Cumbrede Río, estapalabraha llegadoa ser absolutamentenormal
dentro de todos los discursosy políticas ambientales.El artículo 2 del Tratado de
n
Maastricht ya nos lo dice al establecerque la Comunidadtendrápor misión ......un
crecimientosostenibley no inflaccionist¿querespeteel medioambiente"584.
En términos generales,el desarrollo sustentablees una forma de desarrollo

actualessin reducir la
económico,socialy cultural que permitesatisfacerlas necesidades
de satisfacerlas suyas.Esto exige la preservación
posibilidadde las futurasgeneraciones
del medio ambientecomo elementoesencialde la existenciahumanay la actiüdad
económica.
Por último, el Principiode Subsidiariedadha llegadoa serrealmenteimportante a

Este principio se intentaaplicara todos los sectoresdondela
partir de Maastrichts85.
# V¡d,NuestroFuturo Común, AltanzaEditorial,Madri{ 1988.En definitiva, el desanollo sosteniblees "un

proceso de mejora económicay social que satisfacelas necesidadesy los valores de todos los grupos
interesados.manteniendoal mismo tiempo las opcionesfuturasy conservandolos recursosy las necesidades
de la natualeza", Definición "oficial" extraídade Estrategia mundial para Ia conservación,WWF, IUCN y
PNI 4A en "Medio ambientey crecimientoeconómico",Revis'tadel Instituto de Estudioskonómicos- no2.
1990,pág. 279. Yeax, asimismo la Decla¡aciónminiserial de Bergen sobre el desa¡rollo sostenidoen la
región de la CEPE -Comisión económicapara Ernopa de la ONU- en la pig3 de la misna rwistra. El
'la utilización ordenadade los
legislador españolha incorporadoparcialmenteesta nocióq al hablar de
recursos,garantizandoel aprovechamientosostenidode las especiesy de los ecosistemas"su restauracióny
mejora"(af. 2.1.c)de lal,ey 4/E9,de 27 & rnzno, de Conservación de los eqpaciosnatu¡alesy de la flora y
fauna silvestre).El desarrollosostenidoes frirto de ideascomo la de desanollo o crecimientoequilibrado,
VéaseT.R FERNANDEZ" Derecho.medioambientey desarollo",REDA,no24, 19E0,pigs. 5 y ss.
s Tratadode la Unión Erropea ñrmado en Maasúich! el 7 de febrero& 1992,DOCE C 191,de 29 dejulio
,
de 1992.
tts De hecho,tras la entradaen ügor del Tratadode la Unión Ewopea el Trihnal ahoratambiéndebevelar
por el respetoa esteprincipio tal y como aparecerecogidoen el art. 3 .B que enunciaasí: " En los ámbitos
que no seande su competenciaexclusiva,la Comisión intervendniconforme al pincipo de subsidiarieda4
sólo en la medida en que los objetivos de la acción emprendidano puedan ser alcanzadosde manera
zuficientepor los Estadosmiembrosy, por consiguiente,puedanlograrsemejor debido,a la dimensióno a los
efectos de la acción contemplad4 a nivel comunita¡io. Ninguna acción de la Comunidadexcederáde lo
necesarioparaalcanzarlos objetivosdel presenteTratado".
259

nacionaleso
implementaciónde sus políticas dependede accionesde instituciones
586.
subnacionales
1.1.3 EL MERCADO ECONOMICO Y LAS CAUSAS DE LA INCORPORACION

DE UNA POLITICA AMBMNTAL
el por quéde una políticaambientalcomunitaria"sehacenecesario

Al preguntarnos
entenderpor qué un mercadoeconómicocomún ha incorporadouna política ambiental
cuando, inicialmente, como vimos, no fue reconocido hasta 1973' Existen muchas
justificacionesque lo explican,como seríanlas consideraciones basadasen una mejor
587y,
calidadde vida o enposiblesbeneficioseconómicosderivadosde la acciónambiental
claramente, las presiones de los partidos
políticasqueproveníande las fuerzaselectorales
verdestambiénjugaron su parte.Pero,esencialmente, la racionalidadde la existenciade
una política ambientalen el senode un cuerpoeconómicocomo es la Unión Europease

podríabasar,siguiendolo establecidopor II{E,YER en tres argumentossólidos,el de la
588'
competenci4 el de la calidaddevida y el del beneficioeconómico
En cuantoal primero de estosargumentosde la compelencia,se consideraque la

necesidad
con la creaciónde un mercadoúnico, y la consecuente
principal razonconectada
de suprimir las barrerasy cualquierforma de distorsiónde la competencia,deriva en la
necesidadobviade desarrollar programasde supresión de todaslas barrerasen el interior
estándares
de la Unión Europea.Puesbier¡ las variablesambientales,y los consiguientes
de control de la contaminaciónentre los distintosEstadosmiembros,son vistos por el
parlamentoEuropeoy la Comisióncomouna forma de barrerano-tarifaria,perobarreraal
s"6,,id, D. WILKINSON, " Maastricht and üe Environmeú ", Journal of EtwironmentalLow, Vol.4, No 2,
Lond¡es.1992,págs221-241.
',
,r1Wd-R.H,WILLIAMS., n Supnanational Envi¡onmentPoliry and PolluüonControl en D.PINTER(ed),
Il'esternEutrope:Chatlengeand Chang, Ed.Belhaver¡Londres,1990,pigs.195-207.
sEE pág.267.
l'i d. P.B.MEYER ....op.cit,
260

y en consecuenciainterferiren
fin y al cabo,quepuedellegara distorsionarla competencia
58e.
el funcionamientodel MercadoComún
La necesidadde pensar en términos de la Unión Europea, como una única

jurisdicción,un mercadoy un espacioeconómicoúnico no fue apreciadoadecuadamente
de los Estadosmiembros.Esta " miopía " estábien ilustradaen la
por los representantes
británicasal oponersea la propuestade
posición adoptadapor algunasorganizaciones
directiva de Evaluaciónde Impacto Ambiental alegandoque el Reino Unido, ya tenía
plenarnente,nts objetivosa través
legislaciónrelacionadacon estetema y que conseguía"
de la misma,como las leyesde planeamientodel campoy la ciudad- Townand Country
de una legislacióneuropea"0. Este
planning Acts-, y que, por lo tanto, no necesitaban
argumentoolvido por completola filosofia del MercadoComún.
El segundoargumentode la calídod de vida, puede ser expresadosen términos

económicosy sociales.Aquellos que ponen el énfasisen el punto de üsta social,
argumentanque la Unión Europea no existesólo parael beneficiode las economíasy de
los propiosgobiernos,y quetodoslos ciudadanoscomunitariossontifularesde un derecho
a disfrutarde los beneficiosque proporcionaun elevadoestándarde vida y para ello, son
esenciales el establecimientode altosestándares Por otro lado, los que hacen
ambientales.
hincapiéen el pttnto de vistaeconómico,se basanen el argumentode que un criterio de
ya queuna actividadcomercialo
calidadde vida afectaa la localizaciónde las decisiones,
industrial puede entenderseque depende,directamente,de la existenciade un medio
ambientelimpio, sobretodo,desdeque las decisionesde mercadopuedenelegir su
localizaciónen ciudadeso regionesdondeel atractivomedioambientalofreceunasmejores
devida.
condiciones
sseEneste sentido,se maniñesta A FAIRCLOUGII, " The Community's Environment Policy ". artículo
incluido eri la obraBritain, Europ and the Erwironment editadopor R Macrory, Imperial CollegeCentrefor
EnüronmentalTechnology,London,1983,págs19-34.
tnqd, RH. WILLIAMS, " E.C, Envi¡onmentPoücy,Land UsePlanningand Polh¡tion Control ", rev. Policy
andPolitics)üV(l). Londo4 1986,pigs. 93-106.

Por último, el argumentodel beneficioeconómicoreconoceque para determinados

sectoreseconómicos,la agriculturafundamentalmente, aunquetambiénpodemosincluir
5el, son directamentedependientes
o estánrelacionados
algunosprocesosde fabricación
con el mantenimientode estándaresde calidad ambiental.Evidentemente,tal y como
reconocela propia Unión Europe4 estavisión económicadel por qué es necesariauna
políticaambientalen el marcocomunitario,serelacionacon la demandageneradasobrelas
distintas regulacionesestataleso las propias expectativassocialesde unos estándares
másestrictos.
ambientales
1.1.4 LA RESPONSABILIDAD PARA ADOPTAR TINA POLITICA AMBIENTAL

COMUNITARIA SOBRE SUELOS
Una vez aclaradala necesidadde que exista una política ambientalcomunitaria

debemosdefinir quién es el responsablede adoptarld,yd que será el mismo érgano
encargadode elaborar la política ambiental comunitaria sobre suelos. Pues bien, la
formal de prepararla politica, y las propuestasde legislaciór¡recaeen la
responsabilidad
ComisiónEuropeay la división de la misma responsablede la política ambiental,en
concreto,la Dirección Generalde Medio Ambiente y siempre,bajo la dirección de un
miembro de la Comisión. No obstante,muchas de las otras Direcciones Generales
desarrollanpolíticas con significado para el medio ambiente,como la de agricultura,
o políticaregional.
energia,transporte
serEnestesentido,al habla¡ de la agriculturacomo secforeconómico, hay que valoral, tal y como revela un
estudiorecientede la OCDE, que actualmentecuandohablamosde la estructurade la economíarural ya no
es un sinónimo de la estructuradel sector agfícoLa ya que se han observadoen tonro a ella una serie de
tendencíascomo son: " lo. Aparición de pequeñasy medianas empres¡rsindustriales y de servicios
pertenecientesa empresariosrurales,dirigidas y orientadasal mercadoagrario tanto local como nacional e
internacional.2'Crecimientode actiüdadesde ocio y jubilación en las áreasrurales.lo quesuponeun nuyor
númerode serviciospara el turismo y un nuwo asentamientode las familias jubiladas. 3. Crecimientodel
denominado" Commuting" con mirasa disfrutar de un medio ambientea&va más sanoy en consecuencia
aumentoprogresivodel número y variedad de productosecológicosy servicios ambientalesen las zonas
rurales. 4o. Reconocimientode q¡¡e las áreasrurales tienen un valor en sí mísmascomo proveedorasde
recnrsosnatumles de importancia medioambientala largo flazo'. Wd, úDE, " Politiques marches et
échanges agricoles". Farig 1994.
262

cometidosespecíficoslos
EstaDirecciónGeneralde Medio Ambiente,tienecomo
sizuientes:
o Un nivel elevadode protecciónambiental

o La mejorade la calidadde vida
o El aumentode la eficaciaambiental
futurasenun ambienteviable
de los derechosde lasgeneraciones
a La preservación
comunes
o La guantiadeluso equitativode los fecursosambientales
consultastanto públicas
Todaslas propuest¿sson objeto de un extensotrámite de
que distintas
como privadas5e2, e incluso se ha estimuladoel crecimientode la influencia
organizaciones tienen en Bruselas,especialmente, aquellasque representanlos intereses
Estasson normalmenteconsultadas, al menospor los
industrialesy tambiér¡ ambientales.
influenciacontinúacreciendose3.
comitésdel parlamentoEurop@,por 1oqueparecequesu
PROGRAMAS
LA IMPORTA}ICIA DEL STIELO EN LOS DISTINTOS
1.I.5
DE ACCION
COMUNITARIOS DE ACCION. EL SEXTO PROGR'AMA
COMUMTÁRIO.
nivelesde
La política ambientalcomunitariaha sido promulgadacon distintos
impacto.De hecho,laComisiónha adoptado,desde1973,unaagendapluri-anualde acción
Acción Ambiental'En la
ambientalque ha tomadoforma en los sucesivosProgramasde
actualidad,el sexto instrumentoprogr¿Lmático( 2001-2010 )5eaesta en proceso de
sepor ejemplo, la Di¡esriva de Evaluación de lmpacto Amtúe$al de. l9s5 n':_*f:^"-f muchas nrás
todo como de
consecuencia las fuertes
revisionesy consulrasque cualquierotra Directiva comunita¡i4 sobre
objecionesfrancesase inglesas'
setwd,P.BMEYER,....op.cit,..--rÁe
$a'
t"n "Enüronênt 2010:Our Future,Our Choice"'

programáticos muchasde suspropuestashan

aprobación.A pesarde que setrata de textos 5et'
comunitario, como y
directivas reglamentos
sidoadoptadascomoDerecho
los Programascomunitarios de Acción

En relación con la proteccióndel suelo,
explícitamente por primeravezeste objetivo' en el CuartoPrograma(19871
formularon
acciones relativas a objetivos que'
lgg| ). Los anteriores Programasformulaban
caso del Primer Programa( 197311977 ) que se
ciertamente,afectabanal suelocomo el
y de las perturbaciones medioambientales
centró en " la reducciónde la contaminación
especialmentepara la salud humana;
(evaluación de tos riesgos de la contaminaciór¡
a los
fijación de reglasmedioambientales;intercambiode informaciones;medidasrelativas
ambiente'proteccióndel medioy de los
procesosindustriales,etc)o enla mejoradel medio
det Territoriose6-
recursosnaturales;(Jrbmismoy ordenación
a la proteccióny a la gestión
En el segundoPrograma(1977|1981 ), al referirse
naturales( fauna,flora' recursoshídricos'
racionaldel espacio,del medioy de los recursos
pretendíaprotegerel suelo' o al menos
gestiónde residuos,espaciorural, etc- ) tarnbién
5e7'
algunosaspectos relacionadosconestemedio
las líneasmaestrasde los dos

En el TercerPrograma(1982/1986), si bien mantuvo
afectabana la contaminacióndel suelo'
anteriores,incorporó nuevos ámbitos que
2" Edición' l¡ndon 1989'

ent Poliqt and Britain'Ed-Ilarlowlsngman'
;;iü;i;cion anbiental á*pt" y se demuestraq'e la
En esretexto se da una üsta de 200 items por año dr¡rantelos años
intensidad * incrsnentado notablémente cerca de .*ZOolo
"o de
y cerca "aopi;;h,
un 30%por año durantelos noventa'
;hfu
5e6Declaracióndel Consejode las ComunidadesEuropeas y de-los Representantes de los Estadosmiembros
¡" isz¡, rel¿iva a un programa de Acción de las
reunidosen el seno del consejo de 22 deñ;#
C no I12, de 20 de diciembrede 1973'
comunidadeseuropers er,-utoi" de medio ;;i;;aDOCE
miembros
5e,Decla¡acióndel consejo de las comu¡idades Erno,peasy de los.Represenra{esde los Estados
de una
ró77, rálatiu¿at eüutecimiento ya 1¿¡salización
reunidosen el senodel consejo de 17 de *.v" ¿. de medio DOCE
arnbiente' C
política y de un p,"*"JJ; ácción de las ComunidadesEuropea, "n tut"tiu
no139de 13dejuniode1977'
264

concretamentela lucha contra la contaminaciónquímica y el conjunto de problemas

5e8.
conlos residuostóxicosy peligrosos
relacionados
No obst¿nte,como dijimos, no fue hastael Cua¡toPrograma,dondese optó por la

priorizaciónde determinadossectoresque afectabandirectamenteal suelo como son: " La
prevenciónde la cont¿minaciónbasadaen la reducción en la misma fuente, de las
contaminacionesy molestiasen diferentesámbitos; el control de las sustanciasy los
preparadosquímicos;la prevenciónde los accidentesindustriales.... " y la adopciónde
naturaleso provocadaspor el hombrecon
medidasrelativasa " los riesgosy las catástrofes
impactoenla Saludhumanay el medioambiente,laProteccióndel saelo
toose identificó, como

En el Quinto Programade Acción Ambiental( 199212000 )
objetivofundamentaly básico,el equilibrio entrela actividady el desarrollohumanoy la
proteccióno preservacióndel medioambiente,por lo quela idea directnz del programaes
la de procedenciadel pasoa una políticay una estrategiade desarollo económicoy social
entendiendo
sostenible, por tal, aquelqueno vayaen detrimentodel medioambiente,ni de
del presente, sin poneren
es decir,el quesatisfacelas necesidades
los recursosnaturales,
futuraspara satisfacersus propiasnecesidades.
peligro la capacidadde las generaciones
Estaestrategiaprogramada,se inscribeen el marcode una seriede objetivosy acota- por
setDeclaracióndel Consejode las ComunidadesEuropea.s y de los Representantes de los Estadosmiembros

reunidosen el senodel Consejode7 & febrerode l9E3 relativaa la continuacióny aplicaciónde unaPolítica
y de un Programade acción de las C¡munidadesEuropeas en materia de medio ambiente, DOCE C no 4ó de
17de febrerode 1983.
tt IV Programa DOCE C no328 de7 de diciembrede 1987.
,
@ond,
" hograma Comunitario de Política y Actuación en naterb de Medio Arrbiente y Desarrollo
Sostenible'. DOCE93/C 138/ 01, de 17de mayode 1993.FIayrarios informesde la Comisiónderivadosde
las exigenciasdel V Programa:Comunicaciónde la Comisiónal Pa¡lamentoy al Consejosobre" Crecimiento
económicoy medio a*biente u, COM (94W5 finel de 3 de nwiembre de 1994; Comunicaciónde la
n
Comisiónaf Conse¡oy al ParlamentoEuropeosobre las Directricesque debesegurrla UE en relación con
los indicadoresanrbientalesy la contabiüdadecológicanacional", COM (94) 670final de 2l de diciembrede
1994; Informe de la Comisión sobre la aplicación del ProgramaComunita¡io de política y actuación en
mareriade medioambientey desarrollosostenible,COM (95) 624frrnl d€ l0 de enerode 1996;Propuesüa de
Decisión del FarlamentoErnopeoy del Consejorelaliva a la revisión del programacomunitariode politica y
actuaciónen maleria de medio ambientey desanollo sostenible,DOCE C no 140,de ll de mayo de 1996.
'
Vid, wcomentario detalladoal VPrognma en F. MARIÑO MENENDEZ , [a configuraciónprogresivade
la políticamedioambiental comunit¿ria", Revistade InstitucionesEuropeas,Vol.20, no3 , 1993,págs794 y
ss.
26s

que se
su especialgravedady su dimensióncomunitaria- una serie de temas,entre los
a
encuentrael deteriorodel medio ambienteurbanoy los residuos,otorgandoprioridad
determinados " la gestiónsosteniblede
c¿mposde actuaciór¡,entrelos que destacaríamos:
Ios recursos naturales ( welo, agga, espaciosnaturales y zonas oosteras); La lucha
integradacontra la contaminacióny la reduccióndel volumende residuos,el incremento
de la calidaddel medio ambienteurbano;El aumentode la saludy la seguridadpúblicas,
con especialinsistenciaen la evaluacióny la gestiónde riesgosindustriales,la seguridad
nuclear. por último, todas las prioridadesanterioresse concretanen cinco sectores.
agriculturay turismo'
Industri4 energia,transportes,
El Sexto ProgramaComunitariode Acción en materia de medio ambientepara

ultimadoto'.La ComisiónEuropeaadoptó,el24 de
Z0Ol-ZOl0,estasiendorecientemente
enerode 2001, una propuestaparaun nuevo y ambiciosoprogramamedioambientalque
paralos próximoscinco a diez años.
recogelas prioridadesde actuaciónmedioambiental
,,MedioAmbiente2010: mtestrofuluro, mtestraelección"se centraen cuatroimportantes
áreasde actuación:el cambioclimático, la saludy el medio ambiente,la naturalezay la

biodiversidad,y la gestión de los recursosnaturales.El nuevo progr¿rmasubrayala
importancia y lasempresas
de implicara los ciudadanos medianteformulasinnovadoras.
EstenuevoProgramade Acción tiene por objeto determinarlos camposen los que

se requierennuevasactuacioneso una nuevaorientación.En este sentido,establecelas
tareasque debenrealizarsey situalos retosde la política ambiental en un contextomás
como vimos, con el desarrollosostenible,la dependencia
amplio relacionándolos, entre
y la ampliaciónde la Unión
y medioambientesano,la mundialización
progresoeconómico
Europea.
En relacióncon el suelo,se ha partidode la conclusiónde que " el sueloes un

distintosproblemas
recursofinito que estásometidoa presión ". Igualmente,se establecen
estrechamenteconectadoscon el suelo como la contaminaciónprovocada por las
*t couizoot¡lt.
266

actividadesagrícolas,industrialeso los residuos,entre otros. Entre las finalidadesy

objetivosgeneralesdel programase determinaespecíficamente en su artículo2, punto 4:
"proleger los velos contra Ia erosióny Ia conlaminación"-
''
1.1.6 LOS " LIBROS WRDES COMO INSTRIIMENTO A ADOPTAR
Por otro lado,la ComisiórLen el ejerciciode su derechoexclusivode iniciativa,ha

'o'
adoptadola prácticade los denominados - GreenPapers- Libros Verdes pu^, a través
de ellos,desarrollarcual es su posturaanteuna determinadacuestión y así, observarcuál
va a ser la reacciónantesde la publicaciónde la norma específica.Son documentosde
consultaque la Comisiónhacellegar a todos los sectoresinteresadospara que hagansus
propiasconsideraciones la Comisióntiene en cuentaa la hora de
que, posteriormente,
elaborarla propuestade acción.Un ejemplode ello es el Libro Verdedel medioambiente
urbanode 1990 en el que se contieneuna enumeraciónde principiosde planificación
urbanaque, entre otros, se refierena objetivosambientales.En el mismo no se refiere,
a la limpiezade los sueloscontaminados,
explícitamente, sin embargoen él se planifica y
se establecenpolíticas, con principios, donde podríanincluirse estos problemasen un
futuro.
la diferenciaentrelasdistintasvisionesen la adopciónde laspolíticas,

No obstante,
de los distintosEstados
y respectoal uso de estosinstrumentosserefleja en las respuestas
miembrosen relacióncon los Libros Verdes.Sin ánimo de generalizar,
un ejemplo,de
estosdistintospuntosde vista,estailustradoen el casodelarealizacióndel túnel del Canal
de La Mancha que conectael Reino Unido con Francia y toda la infraestructuraque
conllevaba esta obra. El planteamientofrancés se movió, rápidamente,hacía una
uo2Junto a este instn¡mentose encuentranlos denomirradosLibros Blancos ' White Papers - o planes de
medidas,oplanesde acción- sondocumentosprogranrificosen los gue la Comisiónanunciacuálesserálrlas
medidasguepropondráparaconseguiruna poliüca o un objetivo determinados.
267

de unasredes
espacialde una estrategianacionalparael establecimiento
conceptualización
ferroviarias de alta velocidad que estaríanlistas cuandoel tunel se abriera.Entre tanto,
frente a est¿ visión más pragmática francesa"los representantesdel Reino Unido
empezaban a apreciarla nafitralez.a necesaria
del proyectoy la escalade responsabilidad
para la construcciónde una nuevainfraestrucfuradel ferroca¡ril.Estasdiferencias,entre
una visión mucho más pragmáticafrente a una mucho más retórica, son dificiles de
extrapolara los otrospaísesmiembrosde la comunidadya que muchosde estospresentan
comunesa ambasperspectivas603.
características
Del análisisde los distintosLibros Verdesque se han adoptado,en el senode la

Comunidadresultaevidenteque, en muchosde estosinstrumentos,se protegeel suelode
unaformamáso menosimplícitay en mayoro menorgrado,peroa travésde estastécnicas
se plantea ya la necesidadde una futura política protectora del suelo frente a su
contaminación. En estesentidopodemosdestacar,Libro Verde sobreReparaciónde Daño
Ecológico;Medio AmbienteUrbano;Sobreel futuro de la Política Agraria Común,entre
oüos.
I.I.7 LAS DIFERENTESPOLITICAS ENTRE LOS ESTADOSMMMBROS
En el contexto comunitario>es un hecho que existe una crecientesensaciónde

espacialentrelasdistintasciudades
competición en su conjunto.A
y regionescomunitarias
estosereferíael Ministro de Exterioresitalianocuandodecíaque, " el MercadoComún no
estanto la competenciaentredistintasempresasy compañíascuantola competenciaentre
sistemas,por lo que aquellospaíseso regionescon los sistemasmás apropiadosseránlos
ganadores " uoo.Por ello, sehanido creandonumerosas y gruposde ciudadesy
asociaciones
regionesa lo largo de la geografiacomunitaria.Por ejemplo, a través del Programa
o'3wd, I. HALLIDAY; G. MARCoU; R VICKERMAN; The Chomel Tunnel.Public Policy, Regional

Developmenland EuropeanIntegration, Ed Belhaveq lnndres, l99l; RH WILLIA]VÍS, " Placing Britain in
Europe:Four Issuesfor SpatialPlanningn,TorenPlanningRevier'r,núm.L)üI ,1991, pags.33l-340.
*Wd,
G. DE MCHAELIS en su discu¡socomo presidentede la Comisión Europeaen 1990 titulado " El
programaparaimplementa¡el MercadoComrmEuropeo' en P.B MEYER....op.cil, párg123.
268

RECITE - Regrons and Cities of Europe - Regionesy ciudadesde Europ4 la Comisión

de ciudadeso
otorgafinanciacióna distintosproyectosen los cualesse involucrangrupos
los suelos
autoridadesregionales. Muchos de estos proyectos se relacionan con
destinándose a su desarrollolos fondosnecesariosy encontrándose, entre
contaminados,
la RETI -
susobjetivos,la promocióndel desa¡rollode estossitiosafectados.Por otro lado,
-
Associationdes RégionsEuropéennesde TechnologieIndustrielle Asociaciónde regiones
los
europeascon tecnologíaindustrial - es, particularmente,importanteen relación con
sueloscontaminados,sobretodo si tenemosen cuentaque' en la misma se encuentran
y con su
representadasregiones con una historia de desarrollo industrial intenso
regulación.
correspondiente
puesbie¡L es importantereferirnosa las distintaspolíticasexistentesen materiade

planificacióny usosde los suelosque existenen el marcocomunitario.Cadauno de los
Estadosmiembrostiene su propio sistemade uso de sueloy planificaciónespacialy sus
suspropios
propiastradicionesy prácticasen políticasdel suelo.Todoshan desarrollado
instrumentoslegales,en muchasocasiones,antesde que la propia idea de la integración
europeacomenzará barrerase
a gestarse.Ahora estossistemaspuedenllegar a representar
impedimentosparael mercadoúnico europeopor lo que se pretendeuna armonización,en
los procedimientos,que evite esta situación la cual podríamos analizar desde dos
'
dimensiones:
aquellossistemasque podríamosconsiderarcomo
En primer lugar,distinguiendo
discrecionalesy aquellos otros con un sistema legal más rígido y de obligado
cumplimiento.El sistemadesarrolladoen los paísescon tradición basadaen el Derecho
Romano,es un sistemade obligadocumplimientoque sólo podrá ser modificadoa través
legalesque se establezcan,
mecanismos
de los correspondientes con este
En contraposición
panoramalegal encontramos,al menos,a dos paísescon sistemasde planificación
del planeamientosebasan
el ReinoUnido e Irland4 dondelos mecanismos
discrecionales,
de quecadapropuestade desarrolloseaprobaráen función de cual sea
en la consideración
269

el contextode la política de planificaciónexistentesin atenerseal detallede la ley, como

ocurreen los otros sistemaslegales.Esto acarea la existenciade menor ceÍtezajurídica
pero una mayor flexibilidad, dandomayorposibilidada las autoridadescompetentes p¿Ira
decidirsobreel desa¡rollodeun plan determinadoenfunciónde los méritosde la propuesta

realizada6os.
En segundolugar, nos encontramoscon la extensióndel control estat¿lsobrelos

mercadosdel suelo.En estesentido,podríamosir desdeel, relativamente,libre mercado
vigente
inmobiliarioexistenteen el ReinoUnido hastael sistemaaltamenteintervencionista
enHolanda.Así, en mercadosdondela intervenciónno esintensa,comoel británico,en los
que no sontomadasmuy en cuentapor el
supuestosde regionescon sueloscontaminados,
mercado,la intervenciónpodría hacerseefectivapara crear las condicionesde mercado
necesariasparaqueel sectorprivadoencuentreatractivala inversiónen estossitios.Por el
contrario,las autoridadespúblicasen Holandasólo puedendeterminarcuandodesarrollar
un sueloen función de cómo y cuandose establezcaen su sistema.Los valoresdel suelo
606.
suelensermuy establesy predeciblesvariandoligeramentede un lugara otro
1.1.8 I,A NECESIDAD DE T]NA FUTURA POLITICA COMUNTTARIA SOBRE

SUELOSCONTAMINADOS
Frentea estepanoramageneral,anteriormenteexpresado,parececlarala necesidad

racionalde que existauna politica comunitariaen materia de sueloscontaminados,De
comunitariopodríaservir de baseparalos supuestos
hecho,el Principiode Subsidiariedad
del sueloy a partir de la crecientepreocupación,
de contaminación tanto en EstadosUnidos
por dañosal medioambientesepuede
comoenEuropa,sobreel sistemaderesponsabilidad
asociadaa un
buscarla vía para impulsarestetratamiento.De hecho,la responsabilidad
'n vid, P.BMEYER Contaminated

land......"....op.cit.,pág.
1H5.
"
6sGl/id, B. NEEDIIAM y B. KRUIJT,Industrial Property Marl<ztsin laesturnEurope, Ed.E&FN Spoa
Londres.1992,capÍtulo7,pág178.
270

feliz
fenómenode contaminaciónde un sueloes de tal relevanciahoy en día que, para el
que
desarrollode un mercado único europeo, deberíandarse las no[nas necesarias
p¿ra que no suponganuna barrerareal a esta
garanticenla seguridady certezarequeridas
Comunidad
Otro argumentoque podría alegarsepara demostrarla necesidadde una acción

comunitaria,en este sentido,derivaríadel alto nivel de compromisoque tiene la Unión
Europeacon los asuntosrelacionadoscon la calidadde vida y sobreel medio ambiente
políticas
urbano.Lal1gicadel Libro Verdesobreel Medio AmbienteUrbanoy las distintas
nacionalesque se han llevado a cabo, en muchos de los Estadosmiembros,han ido
encaminadas a potenciarel redesarrollode los sitios contaminados,convirtiéndolosen
sitios limpios. Por ello, una acción comunitariaque apoyaráestaspolíticas y objetivos
nacionales,y sus estándares,podría garanttzarla supresiónde limitacionesal propio
MercadoUnicoEuroPeo.
teneren cuentaunaposibley futura incorporacióna la

por último, seríaconveniente
Unión de paísesde la EuropaCentralcoñ una largatrayectoriade contaminaciónde suelos

comoresultadode numerosas actividadescontaminantes que serealizaronduranteañosen
determinados,
susterritorios.Así, se requeríauna políticacomunitariacon unosestándares
donde se estudiará;igualmente,el financiamientode la limpieza de esos suelosy que
sirviesede referentelegal paralas actualesy futurascuestionesque surjanen relacióncon
ocurridaen el pasado-
estosactosdecontaminación
I.z.ELTRATAMIENTO DEL SUELOCONTAMINADOEN ETJROPA
1.2.1 PLANTEAMMNTO. ASPECTOSFACTICOS
Los paísesen el marcocomunitariolos podemosdividir, en dos grupos,en basea

susnivelesde conocimientosobrelas actividadespasadasy sobreel alcancey extensiónde
271

,0, estadiferenciaciórurealizado
la contaminacióndel suelo . Erinforme en el quebasamos
ca¡bóny el aceroperopuede
por la RETI, seconcentróen la contaminacióncausadapor el
comunidady, a partir del mismo'
serindicativode Ia situaciónde los suelosexistenteen la
@8'
evidencia las diferencias entre
existentes los Estadosmiembros
sepusóen
de la intensidaddel
Así, podíamosencontrardos gruposdiferenciadosen función
los paísesque mayor
problemaen susterritorios.En el primero de los grupos,se incluyen
RETI, poseenel94Yo de la
impacto han recibido en sus suelosy que, segúnel informe
Son
contaminación del suelocausadapor el ca¡bóny el aceroentodo el suelocomunitario'
España y el Reino Unido,
cinco los Estadosafectados:Bélgicq Francia, Alemania"
temprana"en materia de
coincidiendocon aquellos países de una experiencia,más
que podrían aspirar a
industrialización.Nos obstante,los paísesde la Europa del Este
Hungría'
formar parte del grupo de paísesde la Unióft" como Bulgaria"Checoslovaquia"
polonia,Rumaníay Eslovaquíapresentan uno de los peoresejemplosde suelosindustriales
al
contaminados que sepuedaencontraren cualquierparte.En el segundogrupo,incluimos
de este informe:
resto de los Estadosmiembros, en el momento de la elaboración
Austria"Finlandia y
Dinamarca,Grecia,Irlanda, Italia, Luxemburgo,Holanda,Portugal,
6oe.
Suecia
la
t% t, t*, d. 1".* distinción nos basamosen uno de los muchosestudiosrealizados'paravalorar
-
"sta *ogT*,o el re¿lizado por b RETI Asociación de Regiones Europeas con
magrritud del problema, - Sudy of
TecnologíaIndustrial án"o
- L9gZ.Associationdes RégionsEuropéennesde TechnologieIndustrialle,
Bruselas,RETI, 1992'
DerelictLand in theECSC,YolumenA : SummaryandRecommendations,
60tPorejemplo.respectoa Ia contaminacióncausadapor las -ioT cielo abierto,una cr¡estiónrelaüvamente
el Reino Unido, " existeuna pnictica excelentea la hora
donde
impofante en algunosEstadosmiemb,roscomo
y exigida por las arforidades
de plantearsela restau¡aciónde las mismasy que, nofrnal-:nt? es obligatoria
los hoyosprovocadospor las minas' según
competentes.Sin enrbargo,en Alemaniadonde; problemáticade de
qué el total de 5l'960 hect¿ireas
el informe, alcanzaian-amásde 70.000 hectareai,sustancialmentgnns existente en
Europea' Este¡roblema
sueloscontaminaaos,por otros motivos. en el *o¡*to de la Unión ya que era ulut
la Alemania del Este
Alemania es productob h herenciaambient¿lreci6ida al incorporane
indusüias químicas y otras
pnictica habih¡¿l que los residuos tóxicos y peligrosos prwenientes de las
y vertidos, masivamente, en los hoyos de
instalacionesindustrialesfuemn, indiscriminadameíte,depositados
las minas a cielo abiefo.
@eEn el estudiorealizadopor el RETI no se incorporabanlos tres paísesque se incorporarona la Unión en
gtlpo ya que estostienen un
Enero de 1995,Austria, Finlandiay Suecia, pero lós incluimos en estesegundo
problema,no muy grande,en relacióncon los sueloscontaminados.
272

Los datosque se desprenden sobretodo en

del citado estudioson impresionantes,
relación con el primer grupo, así en el Reino Unido se encontraroncerca de 12-000
hectáreas,en Franciay Españacercade 8.000 hectáreasen cadauno, y en Alemania y
Bélgica, 6.500 hectáreasen cadapaís.Mientrasque, en el segundogrupo, el número se
con 1000hectáreascontaminadas
reducía,considerablemente, de las que su gran mayoría
se encontrabanen Holanda,Italia y Luxemburgo.El total de sueloscontaminadosen la
610.
Unión Europea,engeneral,erade 52.000hectáreas
Pero,en relacióncontodosestosdatosaproximados, seplanteaun problematécnico

importantey esaquélque senospresentaal observarlas diferenciasnacionalesa la hora de
establecerlas definicionesde qué es lo que se va a considera¡contaminadoy de las
percepcionesde quéseva a entenderpor contaminación.No hay uniformidadde criteriosy
esainconsistenciainternapuedeplantearproblemas,simplemente,ala hora de valorar el
alcancedel problema.Así, por ejemplo,un informerealizadoen 1988en Gales,sobreuna
zona con una importanteconcentraciónde producciónde aceroy de explotaciónminera,
estimó que existían 746 sitios, potencialmente contaminados, que abarcaban
ttt,
aproximadamente 4.080 hectáreas uf, tercio de los que el estudiodel RETI asignóal
Reino Unido en su conjunto,y un estudiode todo el territorio británicodio resultadosde
magnitudestan considerablescomo100.000sitiospotencialmente contaminados y 200.000
hectáreasafectadas6l'.En el mismo sentidodesorientadore inconsistente,se planteaun

estudiodel Valle del Ruhren Alemania:en 1985un análisisde la situaciónencontto4.422
hectáreasde suelosafectadosa travésde todaslas municipalidadesde la región,mientras
que otro realizadoen 1988,que cubríamenosde un tercio de todo eseterritorio, identificó
6tt.
6.570hectáreas cofitaminadas
o'ovid RETI, Study.......

, ,op. cit,wg.24.
6rr\d- M. WARREN " Contaminated
Land Ewironrnentalüabilities " , op.cil...pe1g,
167.
,
tounited KingdonL DOE (1994) Framework
for ContaminatedLand,l¡ndorU Her Majesty's Stationary
Office.HMSO.
6"Vid,I. POHL y C. GRÜSSEN,'L¿nd reclamationin the FederalRepublic of Germanyn, incluido en
EuropeanErwironmentYearbook,EdDocTer International,lnndon, 1991,págs.279'282 .
273

de
otra cuestióna teneren cuentaes que, en muchasocasiones,el establecimiento
como una
normasrelacionadascon los suelos contaminadosno siempre se entiende
consecuencia de la industrialización.Sin embargo'en numerosasocasionesse considera
industrial' El
como una inevitable y necesaria concomitancia de la economía
la contaminación
reconocimientoy la aceptacióndel alcancedel problemarelacionadoc¡n
naciones
histórica ocurrida en el pasado varí4 sustancialmente,entre las distintas
de la Unión
integrantesde la Comunidad.Los distintosdebatesplanteadosen el interior
los que más
Europea han demostradoque los Estadosmiembros más pequeñosson
tienen sus reglamentaciones
concienciatienen del problemay los que más desarrolladas
nacionales.
ocurridosen territorio comunitario,tambiérLhan contribuidoa que se

Los desastres
tomeuna mayorconcienciadel problemade la contaminación del suelo'Experienciascomo
por el vertido de
la de SEVESO,en lg76,en Italia o la contaminacióndel Rhin producida
una plantaquimicaen Basilea,ocurridaen 19866ra, han creadouna especialsensibilidad
regionalsobrelos problemasde la contaminación y han estimuladola adopciónde medidas

derivadasde la contaminación.
frentea los riesgosy amenazas
de respuesta
Las diferenciasexistentesentrelos Estadosmiembroshan supuestoun problemaa

la horade aimonizarposturasen este-sentido. Así, tenemosa paísescomoel ReinoUnido
con sistemasmás inclinadoshacíala definiciónde los sueloscontaminados como una
con la responsabilidad que implicauna

y con los riesgoseconómicos
cuestiónrelacionada
con lo
situaciónde estetipo y, por otro lado, existenpaísesmuchomenossensibilizados
que suponeparael sistemaeconómicoel que se abandoneun suelodeterminado.Por ello,
el Reino Unido, apareceemulandoa EstadosUnidosy difiere con el resto de los Estados
miembros al definir el problemaen términosde inversiónfinancieray de responsabilidad'
Así, sus políticaspúblicasdestinansus esfuerzosa mitigar la contaminación mediante
que
programasde subsidiootorgadosa aquellosque limpien los sitioscontaminados han
Sin embargo,está política parecedificil de sosteneral no tomar en
sido abandonados.
274

episodiode contaminacióny los

cuentalos problemasrealesque segenerana partir de un
efectosqueéstetienesobrela saludy las personasen general'
más
Por otro lado, Francia tiene todavía por desarrollaruna aproximación
control de los mercados
sistemáticaa la contaminacióndel suelo.Holand4 a travésde su
rol a la hora de
del suelo,parte con la adopciónpor parte del Estadode un importante
disputa politica: se
mitigar y solventarla contaminacióny no se presentacomo una
apto para el
presumeque existe una obligaciónpor parte del Estado de ofrecer suelo
legal a los suelos
desarrollo6l5.España, empiezaa preocuparsede dar una cobertura
por primera vez' un
contaminadosy en la nueva Ley de Residuosde 1998 apafece,
autonómicas'como
tratamiento específicodel mismo. Igualmente, en algUnasleyes
verefnos,tambiénsepresentacomouno de los temasincluidosen sutrataÍiiento'
puedevenir
Muchasvecesel alcancede los asuntosambientalesen la Comunidad
a sus Derechos
determinadopor el margendado a los distintosEstadospara incorporflr
De hecho,a la horadetransponeruna directivacomunitariaal Derechointerno,
nacionales.
enla mismay la Comisióntendrácompetenciapua
lo establecido
el Estadodeberárespetar
que también
controlary reforzar,si fuera necesario,estaincorporación.Estasdiferencias,
las Directivas
se planteanentrelos distintosEstadosmiembrosa la hora de implementar
una política
comunitarias,puedenllegar a ser un problemacuandose pretendaincorporar
ambientalcomunitariaen materiade sueloscontaminados. Dinamarcaes el único Estado
miembrodondelastransposiciones a su derechointernosonmejores,incluso,que el propio

de directivas'
Derechocomunitario.Otros paises,con buenossistemasde transposición
suelenserAlemania"Holand4 Esparla" Italia esel peor en estamateri4 seguido
Portugal6l6.
entreel grupointermediointegradopor el resto
de Grecia.El ReinoUnido lo encontramos
6lt.
demiembros
6rs1d. T. MARCHALL, "RegionalEnvironmentalPlanning:Progressand Possibilitiesin WesternEurop€",

enRsv.EuropeanPtutning Studies,Vol- I,1993,pigs' ó9-90'
616En estesentido,P.B MEYER Contaminated"",op'ciL,pág'156'
of theFuture'
WURZEL," EnvironmentalPolicy " , enTheEuropeanCommunityand the Challenge
611Vid.R.
ed.J.Lodge, Pub.Pinter,London, 2" ediciór¡ 1993,pags'178-199'
275

El estudiorealizadoen 1992, "el estadodel medioanbientem la UniónEuropea",

nos ofrece un excelenteejemplo de la existenciade dificultadesplanteadaspor estos
6t8.En relacióncon los datosque seaportansobreel alcance
problemastécnicosy politicos
del problemade la contaminación de los suelos,en los distintospaíses,esuna muestramás
Las
de la falta de criterios técnicos unitarios para catalogarestos sitios afectados6le'
diferenciasque se presentanen el estudio no pueden atribuirse, exclusivamente,a
diferenciasen las definiciones,reflejan un evidente problema de unificación de las
tendenciasde reconocimientoy registrode los suelos.Existe, por lo tanto, un problema
técnico importanteque, unido a las diferenciaspolíticasentre los Estadosmiembros620,
imposibilita, en muchasocasiones,el planteamientode políticas nuevasy eficacesen
materiade contaminación.
En este contexto,la idea de que el suelo contaminadoes una materia con una
dimensióneuropeano ha sido aceptadapor todos los Gobiernos.Existe un debateabierto
sobresi la políticacomunitariadebetenerun menorcomponenteambientalque económico
y que se estáhaciendopresentecon la existenciadel mercadoúnico. En este sentido,el
argumentode que la contaminaciónde los suelospuedepresentarsecomo una barreray
distorsióndel mercadoúnico puedehacermás atractivoel establecimientode proyectos

sobre sueloScontaminados.En muchos Estados miembros, se ofrecen incentivos
económicos con los sitios
parael desarrollode los sitios "marrones", en contraposición
6tt CEC,el estadodel medioambienteen Ia ComunidadEuropea,COM (92) 23 fin¡I, Vol. III, Bruselas.
ttt por ejemplo,se ofrecencifras talesgomoque Italia 5.400 sitios contaminados,Portrgal 1800sitios, lo que
pueae iueier razonable. Pero, sin embargo, Holanda admite tener 6000 propiedades contaminadas,
bio"-"r.a 3000 sitios, pero Francl4 inexpücablemente,üene solo 800, Reino Unido solo 300 y Espaíta 9a
sitios potencialmentecontaminados.En ei otro exlremo, Alemania nos presenta35.000 siüos contaminados
en suterritorio.
620Unaniilisis comparativoreciente ha demostradoque el sistemapolítico alemiin se presentacomo nrás
eficazen términosde adopciónde medidasde política ambientalen comparacióncon el sistemainglés aunque
que
no se han descubieío sigros aparentesqr¡edemuestrenque el electoradoalernaneste más dispresto 9l
inglés a cambiar*r .*pát"tin.. *r éstilosde vida por lo que la diferenciase prcsumeque existepor la
"neir lafircrzapolítica átemanasegun J. CIORDON, 'Envi¡onment Poücy
tníyot presenciadel Pa¡tidoVerde
',
in É¡nin an¿Germany.somecomparisons Rev.Europon E¡wironment,Vot. IV 1994,pags.9-12'
276

puedeserasumidacomouna
éstacircunstancia
"verdes"o limpiosy, en muchasocasiones,
62r.
distorsiónde la competencia
En variosaspectos,el temade los sueloscontaminados seconsider4en el senode la

Comunidad,que se basa en consideraciones tecnológicas.De hecho, los estándaresde
calidadde los suelossonuna cuestióncentraly básicaque partede una perspectivatécnica
evidentey que, con la última incorporaciónde Austria"Finlandiay Suecia,se esperaque
estosestándaresambientalesseanconsiderados, con generosidad,partiendode la basede
que, en estospaíses,existenlos más altos estándaresambientalesy su influencia, en el
Consejode Ministros, para que se incluyanen el Ordenamientoeuropeoaltos estándares
seesperaqueseapositiva.
ambientales
no
anunciado,parececlaroquelos sueloscontaminados
A pesarde lo anteriormente
comoun sectorde la política ambientalcomunitaria,ni
sehan identificado,explícitamente,
siquierase han incluidodentrode los términosde referenciaque ha de teneren cuentala
Agencia Europea Ambiental y no se ha adoptado ninguna directiva que trate,
Sí seobservanindiciosde, al menos,unavoluntad
los problemasasociados.
concretamente,
en el establecimientode una política comunitariaen esta materia pero, también, se
distintasfuerzascontradichaimplementación.
presentan
En un primermomento,la Comisiónplanteóuna propuestaen 1989de legislación

relacionadacon los sueloscontaminados,en concretola célebrePropuestade Directiva
relativa a la ResponsabilidadCivil por los Dúos Originados al Medio Ambientepor los
Residuos,queseráobjetode estudiodetalladomásadelante.Estetexto parecíainspiradoen
teníaya másde unadécadade experienciay la
la CERCLA.Estanormativanorteamericana
UniónEuropeahatendidoa teneren cuentala legislaciónmástempranaqueseha dadoen
62rvid, R.H. WILLIAIvÍ, " European

Spatial Strategiesand Local Developmentin Central Europe ", Rev.
EuropeanSpatialandResearchandPolicy, vol.Il,
277

esesentido"'.Enla actualidad,existeunLibro Blanco sobre responsabilidadcivil que

seráobjetode análisisposterior.
por otro lado, también se presentóla Propuestade Directiva relativa aI vertido de

tt' de toda una seriede principios-guíapara la
residuos qu. parte con el establecimiento
localizaciórqdesignacióny gestiónde los vertederos,definiendoque residuospodránestar
depositadosen los mismos,así como el marco de creaciónde un fondo para el posterior
mantenimientounavez clausurado.Estapropuestaha sidoparalizadapor las objecionesdel
624.
ReinoUnido, Grecia,Irlanday Portugal
En 1993, la Comisión presentó su Libro Verde sobre Repctracióndel Daño

Ecológicoó2r y tuvo lugar el Conveniodel ConsejodeEuropa sobre responsabilidadCivil
u'u. Claramente,esto supone
en materia de actividadespeligrosaspara el medio ambiente
un reconocimientoal problemaexistenteenEuropa.EsteLibro Verdeponede manifiestola
filosofia de la Comisiónal considerarcomouna distorsiónde la competenciala existencia"
en el seno de la Comunidad,de distintossistemasde responsabilidad civil lo que ha
supuesto,al menos,la aperturade un debateen estesentido.TambiérLreferirnosal reciente

Libro Blancode
Por último,comoseñalamosa continuaciór¡existenalgunosinstrumentosjurídicos
sectorialescomunitariosque afectanal suelo y puedenalegarsep¿Iraprotegerlode los

actividades.En estesentido,seincluiría
impactosque sobreestemediotienendeterminadas
622hopuesta inicial presentadapor la Comisión , el I de sepüembrede 1989.DOCE C 251. de 4 de octubre

de 198-9,W14,.3yss y propuestamodificadapresentada el28 dejunio 1991,DOCE C 192, de 23 dejulio de
l99l,págs.6yss.
623rrocF C 156de 24 de mayode 1997,pags.l0 y ss.
624Vid. G. EDULJEE,Policy Profle: European(JnionWastePoticy, Rw. EuropeanEnvironmentVol .IV.

1994,pigs. l8-20.
ott CoM (93)17final. 14de mayo1993.
626Conveniode 2 I dejunio de I 993; Council of EuropePressReleaseRef. 102/93.
278

la gestiónde residuos,la ordenaciónterritorial,el control integradode la cont¿minaciór¡la

Evaluaciónde ImpactoAmbientaly la Prevenciónde Accidentes.
I.2.2 ALGT]NASTECNICAS JURIDICAS CON APLICABILIDAD AL SUELO
I.2.Z.I INTRODUCCION
a la norrnaaplicablea un determinadosupuestoy, muchas

No resultafácil acercarse
veces,su localizaciónresultasumamente compleja.Igualmente,dadala complejidadde
hacerun breveanálisisde la legislaciónsectorialambientalcomunita¡iaquepuedeafectata
la contaminacióndel suelo;la intenciónde estainvestigaciónes resaltaraquellosaspectos,
a estetema.
paraacercarnos
básicosy másnovedosos,guocreemosesenciales
Por todo ello, centraremosnuestraexposiciónen algunosinstrumentossectoriales

relevantes,como el medio ambienteurbano, con especialreferencia al Proyecto de
dondese haceexpresareferenciaa la contaminacióndel
CiudadesEuropeasSustentables,
preventivoy la prevenciónde
de impactoambiental,comomecanismo
suelo;la eva'luación
También,el
accidentesmayoresque podríanafectaral sueloy provocarsu contaminación.
control integradode la contaminaciónpresentaaspectosque se relacionan,directamente,
con el suelo y por último, la gestiónde residuosy algunosaspectosde la política
comunitariaambientalagrícolatienen especialrepercusiónen la contaminaciónde los
suelosde la Comunidad.
279

I,2.2.2GENERALES
1.2.2.2.1 El proyectode " CiudadcsEuropeasSaludables"
La ComunidadEuropeaes @nscientede la importanciaque la ciudady el territorio

tienen en la protección del medio ambiente.De ahí, que hayan surgido numerosos
Programasy Proyectogen estesentido,cuyo punto de partidalo podemosencontraren el
Libro VerdesobreMedio Ambiente(Jrbanode 1990"' y qu" ha tenido su continuidad,
en el proyectode CiudadesEuropeasSaludables de 1993, que fue
fundamentalmente,
elaboradopor el grupo de expertossobremedio ambienteurbanocreadoen 1991 por la
ComisiónEuropea628.
Este proyectose ocupa del desarrollourbano sostenibley de la integraciónde

objetivosambientalesen las estrategiasde planificacióny gestiórLsiendo su principal
aportación el informe sobre las ciudades europeas sostenibles que contiene la
y de los mecanismos
de los principiosdel desarrollosostenible
determinación necesarios
para ello, no sólo en las ciudadessino tambiénen todos los nivelesde la jerarquíade
asentamientos tantoen aspectos
urbanos,centrándose y se
institucionalescomo ambientales
de quedisponenlas Administraciones
planteanlasposibilidades Localesparagarantizarla
sostenibilidad
.
jurídicos y organizativosde las actuacionessobre el medio

Los fundamentos
de un Estadomiembroa otro, pero,a pesarde esas
ambienteurbanovarían,evidentemente,
diferencias,las autoridadeslocalesde toda Europq graciasa los variadospapelesque
- proveedoresde servicios,reguladores,gestoros... -, estafLactualmente,en
desempeñan
de avarzarhacialos objetivosde la sostenibilidad.
disposición
ottcoM/go/2r8.
u2tEste
grupodeexpertosestacompuesto
porrepresentantes y expertosindependientes
nacionales .
2E0

Este informe constituyeun marcopara la actuaciónlocal y determinaun conjunto

hacía la
de principios aplicablesa la fijación de objetivos que supondríanun avance
de las zonasurbanas.Entre estosprincipiosdestacaríamos la gestiónurbana,
sostenibilidad
que van a
integraciónpolitica, la teoría de ecosistemas,la cooperacióny asociación
gestiónsosteniblede los
determinarla gestiónsosteniblede las ciudades.Puesbien, esta
de los ciclos
recursosnaturalesrequiereuna estrategiaintegradade cierre,en las ciudades,
han de incluir:
de recursosnaturales,energíay residuos.Los objetivosde estaestrategia
y de renovación
minimizarel consumode recursosnafurales,sobretodo los no renovables
y recicladosiempre
lenta;minimizarla producciónde residuosmediantela reutilización el
aguas; e
que sea posible; minimizar la contaminaciónatmosferica,del sttelo, de las
incrementarla proporciónde espaciosnaturalesy biodiversidaden las ciudades'
del
Estosobjetivos,entrelos que seencuentrala minimizaciónde la contaminación
locales
suelo,sonmásfácilesde lograra pequeñaescal4por lo quelos ciclosecológicos
puedenser idóneosparaintroducirpolíticasmássostenibles en los sistemasurbanosy por
en estesentido,un papelprimordial'
localespresentan,
lo tanto,la autoridades
por otro lado, los sistemasde planificación espacial son esencialespara la

Debenmejorarselos sistemasde
aplicaciónde políticasurbanasde desarrollosostenible.
potenciando
planificaciónespacialexistentes y el abandonode una
los enfoquesecológicos
concepciónestrictade los usos del suelo.Deberáestimularsela fijación de objetivos

ambientalesal principio del procedimientode planifrcacióny al uso de metas e
.
indicadores.
la
Igualmente,en materiade contaminaciónde suelos,es relevantela referenciaa
urbanaque ayudaráa cumplir los objetivosde desarrollososteniblemediante
regeneración
suelo
el reciclado de suelo, anteriormente,urbanizado. La descontaminacióndel
contaminado,que constituyeun grave problemaen muchosproyectosde regeneración
de
urbana,debe considerarseparte de un enfoqueintegradorque ofrece la posibilidad
conseguiruna subvencióncruzadaentredistintosemplazamientos'
281

1.2.2.2.2La Evalu¡ción de ImpactoAmbiental
notable,del enfoque
La evaluaciónde impactoambientalsuponela plasmación,más
principiosbásicosde la
preventivoo de acciónpreventiva presentadocomo uno de los
políticaambientalcomunita¡iay basadoen la consideración de la convenienciade prevenir
que, en muchasocasiones'no es
el daño ecológicoantesde su efectivaproducciónya
o dicharestituciónes
posiblerestituirla situaoióndermedioar estadoanteriora la agresión"
ésto último os'
muy costosa.En concreto, en el caso de los suelos contaminados
anteriores'
especialmente, importanteya que, en ese supuesto,la restitucióna su estado
los casos'
prácticamente, imposibley su limpieza alcatuacostosaltisimosen la mayoríade
el instrumentoideal
Por ello, la evaluaciónde impacto ambientalse revela como
del
paralaaplicación del principiopreventivoy prevenir,en esesentido'la contaminación
dirigido a la
suelo. Esta técnica la entendemoscomo un procedimientoexhaustivo
ambienteva a producir
deteccióny, en su caso,correcciónde los efectosque en el medio
generalla realización
la realizaciónde un proyectocon repercusiónfisica en el entorno,en
62e'
deunaobra o la construccióny emplazamiento deunainstalación
851337ICEE,
La Unión Europeaha recogidoestatécnicapreventivaen su Directiva
de determinados
de 27 de junio de 1gg5,relativaa la evaluaciónde las repercusiones
630, modificadapor la
proyectospúblicosy privadossobreel medioambiente 9u€ ha sido
los Estadosmiembros
DirectivagTllllc9de 3 de mafzo:queotorgaun plazodetresañosa
internos'EstaDirectiv4 vino a solventar
paraincorporarlaa susrespectivosordenamientos
que se habíanpuesto de
algunosproblemasde aplicaciónde la Directiva de 1985
62s
¡t¡¿, N\yy, El DerechoMedioambiental"', op'cif,pág 182'
.9OOCE. noL 175,de 5 dejr¡lio de 1985,ediciónespecial, t9T9-11 vol'6 , Égs. 9 y ss' Sobreel régimende
RégtmznJurídico de Ia Evaluación de
Evaluaciónde lmpacto .o lu coffi*i dad-wd, ¡. nbse MoRENO,
MATEO, Tratado de Derecho
ImpactoAmbientat,ed.Triüum, Madrid- 1993,pgs 3l-5a; R^MARTIN
GARCIA El DerechoAmbiental
Ambientat.Ed.TriüurL Maei4 1991,Vol.I, p¿gt í01 y ls-.lE. .ALO-NSO
y ss; E- VALERIO, La Legislación
de la comunidad Europea,r¿bivitas, vor.u , foti d, tgg3, ¡ÁgF. la9
445y ss'
europeadel medioo.b¡"ni, : su aplicaciónen Espúa,ed. Colex"2'&.,L994,pigs.
282

informessobrela misma.Así, siguiendoa ROSA MORENO,

manifiestoen los sucesivos
en esta nueva norrna " se modifican algunosextremosimportantesdel mecanismode
evaluaciónambiental; entre otros aspectos,se regula con más detalle los impactos
transfronterizos,se posibilita la coherenciaprocedimentalcon el permiso ambiental
reguladoen la Directiva 96l6llcB relativa a la prevencióny control integradode la
contaminación,se facilita un mayor flujo de informacióny, esencialmente, se arnplíael
AnexoI y seconfigura- siguiendoel criterio de la Comisióny del Tribunalde Justicia- la
u 631.
del AnexoII, lo queconllevaun nuevoámbitode aplicación
obligatoriedad
es entiendepor " Proyecto", la realizaciónde trabajosde

En estareglamentaciórL
construccióno de otrasinstalacionesu obrasque, así como " otras intervencionesen el
medio natural o el paisaje,incluidaslas destinadasa la explotaciónde los recursosdel
suelo".
La mencionada tienequeidentifrcar,describiry evaluarconformea los

evaluación
en la directiva,los efectosdirectose indirectosque el proyectohayade tener
establecido
sobreel hombre,la faunay la flora; sobreel suelo,el agu4 el clima y el paisaje;sobrela
interacciónentre todos esos factores y, finalmente, sobre los bienes materialesy el
patrimonioiultural 632.
Dentrodel procedimientode la evaluación,uno de suspuntosmásrelevanteses que

el sujeto que solicita la autorizaciónrelativa a un proyecto ha de suministrar,a la
una informaciónsobreel proyecto,cuyo contenidose
Administraciónpúblicacompetente,
especificaen el Anexo III de la directiva y, entre cuyos requisitosse encuentrauna
descripciónde los elementosdel medio ambienteque puedenverse afectadosde forma
considerablepor el proyecto, también una descripciónde los efectos importantesdel
*t Vid, J.ROSAMORENO, I¿s Evahucionesde ImpactoAmbiental en el Ambito Comunitario Revista

" ",
de Derecho,númeroespecial,agosto 1998,Facultd de CienciasJurídicasy Sociales,UniversidadAustral.
Chile.pá9.25.
t'Afículos4 a ll.
283

proyectosobreel medioambiente.A partir de estasobligacionesresultaclaro que, cuando

un proyectopuedaprovocaruna contaminaciónen el sueloo el impactosobreestemedio
fuera considerable,podrá prevenirseesta situaciónpor la autoridadcompetentey exigir
todaslas medidasnecesarias paraevitar,reduciry, si fuera posible,compensarlos efectos
negativos,sobreel suelo,del proyecto.
por último, señalarque la Comisiónadoptó,en 1996,una Propuestade Directiva
relativa a la evaluaciónde los efectosde determinadosplanesy programasen el medio

SEA -.
ambienteo evaluaciónambientalestratégica- StrategicEwironmental Assess-tnenf,
Esta propuestaplanteala necesidadde asegurarla identificación y evaluaciónde las
consecuenciasambientalesde determinadosplanes y programas,con anterioridada su
adopción,y la participaciónciudadanase contemplaa lo largo de todo el procesode
adopción.Este procedimientocontribuirá a dar mayor transparenciaa los planes y
deun desarrollosostenible633.
y a la consecución
programas
1.Z.Z.Z.SLa Prevencién de Accidentes Mayores. La II Directiva Sevesode 1996 y el

control sobre el uso del suelo
Son numerososlos supuestosen que un accidenteindustrial ha provocado

importantesfenómenosde contaminaciónde suelosque han impactado,notablemente,
anteuno de los
sobre la saludy el medioambienteen general.Por ello, nos encontramos
camposen que el principio de acciónpreventiva,del que hemoshablado,tiene mayor
cabida.Desafortunadamente,sonvarioslos episodiosde accidentesindustrialesgravesque
se han producidoy que han empujado,a la Comunidad,a adoptarmedidasal respecto63a.
*t COM (96)51I FINAL. En fbbrerode 1999,la Comisiónmodificola popuestay las negociaciones

a nivel
del Consejoestánprwisas parala pimavera de 1999.
tocomo Seveso(1976),Bhopal ( 1984), Sandoz( 1986), I,'td II{"BARNIER L'Atlas desrisquesrnaieurs.-

ed.Plon,París.1992,Pigs. 4647.
264

En esta línea, OCHOA MONZO realizaun análisisdetalladoy profuso de los riesgos

mayoresal cualme remito en estapartedel estudioó35.
En estamateri4 la Conlrnidadha promulgadoreglamentaciones con la finalidadde

prevenirque seproduzcangf,avesaccidentesindustrialesy sí, a pesarde todaslas medidas
el accidenteseproduce,que susefectosseanlos menoresposibles.
precautorias,
otu,
La másimportantede estasnormativases la DirectivaSeveso d" 1982,relativa
a los riesgos de accidentesgraves en determinadasactividadesindustrialest" y sus
por la Directiva 96l82tEC
EstaDirectiv4 de 1982,ha sido reemplazada
modificaciones63s.
relativa al control de riesgos de accidentesgraves en los que intenengan sustancias
peligrosas- CORAG - "n, en la que se señalabaque desdeel 3 de febrerode 1999,las
obligacionesde esta nonna se aplicarana las industriastanto como a las autoridades
de la transposición
públicasde los Estadosmiembrosresponsables de la
e implement¿ción
directiva.
Esta norma de 1996 incorporócambiosrelevantes,respectoa su predecesor4

relativosal control sobreel uso del suelo.Susmetasse
incluyendonuevosrequerimientos
mayoresrelacionados
por un lado,la prevenciónde accidentes
dirigenen dosdirecciones,
con sustanciaspeligrosasy por otro, como estosaccidentesdesgraciadamenteseguirán
ocurriendo,pretendelimitar sus consecuenciasno sólo para el hombre - aspectosde
seguridady salud- sino,tambiérqparael medioambiente.Paraello, estanormacontiene
para las instalaciones
obligacionesmás gravosasy específicas de los
y las autoridades
8s Vid,J.OCHOAMONZO,Rieqgosmayoresy proleccióncivil .-..op.cit.
66 En estareglamentaciónel desasreocu¡rido en ltalia en 1976tuvo u¡a influencia detenni¡rante.
67 Di¡ectiva82/501.de 24 dejunio de 1982;DOCEL230,de 5 de agosto1982.
6tDirectiva 87/216 19de marzode 1987( DOCE L 85. de 28 de marzode 1987 Directiva88/ 610 de 14
" ); ,
de noviembre de 1988 ( DOCE L 336 , de 7 de diciemb¡ede 1988) y Directiva 901656(DOCE , L 353 de 17
de diciembrede 1990).
6e DOCE L no 10. 14de ene¡ode 1997.
285

tanto una prevencloncomg

Estadosmiembros,asícomo medidasde controlquepretenden
mayores.
de estosaccidentes
la limitaciónde lasconsecuencias
suelo' las nuevas

Pues bien, por lo que respectaal control sobre el uso del
,, dadoque
disposiciones reflejanla lecciónaprendida" del accidentede Bophal en India"
en el procesode regulación
las implicacionesde esteaccidentefuerontomadasen cuenta
64' Especialimportancia
y como se desprende del Considerando cuarto de la Directiva
tal
Así, los Estadosmiembros
tieneel artículo12 ertreracióncon el controlde la urbaniz-aci6n.
reracionadas con el control del
estánobligadosa adoptarlas previsionesde la directiva
establecimiento y situaciónde las nuevasinstalaciones,modificaciónde las disposiciones
ya existentesy nuevasreglamentaciones relativasa las superficiesde suelofrecuentadapor
cercanasa las instalaciones ya existentes'A largo plazo,
el públicoy las áreasresidenciales
podrán asegurarlas distancias
las políticasen materiade control sobreel uso del suelo
quehan de mantenerse entrelas industriascon sustancias peligrosasy las áreas
apropiadas
tot'
residencial"s
por último, en relacióncon la política comunitariarelativaa los accidentesmayores

de Medio Ambientede la
señalarque, el 22 de mafzode 1998,el Consejode Ministros
uo'porla Comunidad,laConvenciónrelativaa los efectos
Unión Europea,decidióaprobar
por cada
transfronterizosde los accidentesindustrialesde 1997y que debeser ratificada
comoel instrumentotécnicoy
Estadomiembro.La II Di¡ectivaSevesoha sido considerada
tras la Convención'
legalparaasumirlas obligacionesde la Unión Europeaadoptadas
na y Méúco, que
sbblec¿ que: la üsta de los accidentesde Bhopal de
y zonas
p*i..r, á" *in..to loi ¡og* q,r" ptuot* la proximidaq -*tt" asentamientoscon riesgos
de los Estadosmier¡bros' en su resoluciónde
residenciales,el Consejoy los representant.,¿u iot Cibi.*ot en
e¡ la Di¡ectiva 8215011ffi, disposiciones
16 de ocrubre ¿" rg8'9,'prh; ;b conisiéo qr¡l in¡lu¡9ra
de ta-ocupación del-suelosr¡andosearforicen nuevasinstalacionesy
materiade controlesJ. i"'pruoin*ción
cuandoel desanollo*tu"tti* tengalugar en torno a instalacionesexistsntes"'
*, para asistir a los Estadosmiembrosen la interpretaciónde las disposicionescontenidasen la II di¡ectiva

ha elaboradounosdocumentos-guía enüelos
Sevesola Comisión,en cooperacióncon ns fga6és miembros,
qu. tt tn*.ntra la " Guía de Control sobreel Uso del Suelo"'
12 El instrumentode aprobaciónfue depositadoen la SecretariaGeneralde las NacionesUnidas el 24 de abril
de 1998.
286

En definitiv4 el punto centralde estadirectiv4 estáconstituidopor un conjuntode

medidasde prevenciónde accidentesgravesdestinadas parael
a limitar susconsecuencias
hombrey parael medioambiente.Es evidentequeen los casosde accidentesen actividades
industrialesel suelo es uno de los medios afectadosy la contaminación,que en estos

Por ello, a pesarde que setrata
sucesosseprovoca,sueleserde unamagnitudconsiderable.
de unanormativaquetocanumerosos campos'ot,luprotecciónambientalesuno de ellos
en estosepisodioscatastróficos.
considerado
y el suelo,por lo tanto debeserespecialmente
Control Integradode la Contaminacién

1.2.2.2.4E1
Frente a la regulación pormenorizadade distintos tipos de contaminacióno

ambientales,
agresiones de maneraindividualizada,en función de la emisióncontaminante
o del medio receptor, se abrió paso una nueva técnica de gestión ambiental, la de
prevencióny control integradode la contaminación,- Integral Pollution Control -, cuyo
objetivo esencialconsisteen evitar la transferenciade los problemasde contaminaciónde
una partedel medioambientea otra, consiguiendoque una instalaciónseaexplotadasegún
la opción que Fea mejor para el medio ambiente,consideradoglobalmente- Best
EnvironmentalOption - . Un ejemplode esteenfoqueseríaaquelque se refierea que, éste
punto de vista,no se preocupasólo del controlde los vertidosal medio acuático,sino que
sepreocupan por evitarquela prohibiciónde lasemisiones al aguaseconviertaenvertidos
u* y por lo tanto 1o que podríabeneficiara un medio, se convertfuáen mayor
al suelo
impactosobreotro medio.
ffiEntre los aspectosque regul4 adern¡s de la protección ambientat se encuentrala ordenación de la

industria-la seguridade higjeneen el trabajoy la proteccióncivil .
enmd . AAW, El DerechoMedioambi enlal....-..-.,op-cil-,pág-191.
287

Así, seaprobóla Directivag6l6llCB relativaa la prevencióny al controlintegrados

uo5.
de la contaminación En su artículo l, define sus objetivos: " La prevencióny la
reducciónintegradasde la contaminación ". En estanorrnase establecen" medidas
paraevitaro, cuandoello no seaposible,reducirlas emisionesde las citadasactividadesen
la atmósfera,el aguay el suelo ". Se entiendepor contaminaciórL segunel artículo
en la
2,,'laintroduccióndirectao indirecta,mediantela actividadhumana,de sustancias,....
atmósfera,el aguao el sttelo,quepuedantenerefectospojudicialesparala saludhumana
o la calidaddel medioambiente... ".
Convienedestacar,tal y como apunt¿VALENCIA MARTIN, " la inclusión del

a los efectosdel control integrado(
suelodentrode los medio ambientalesconsiderados
junto con la atmósferay el agua), respectode cuya protección- como se subrayaen el
considerando6 de la Directiva - la ComunidadEuropea no cuenta todavía con una
646.
normativasustantivaespecífica,lo cualhabrá de servirde estímuloparasu adopción"
de las obligaciones
Por otro lado, entrelos principiosgenerales fundamentalesdel
titular, se haceespecialreferenciaal supuestode las ruinas industriales.En concreto,el
setomaránlas medidas
que" al cesarla explotaciónde la instalaciórg
artículo3.f, establece
necesariaspara evitar cualquier riesgo de contaminacióny para que el lugar de la
explotaciónVuelvaa quedarenun estadosatisfactorio"'
Igualmente,en relacióncon las solicitudesde permisose planteala necesidadde

que los Estadosmiembrostomenlas medidasnecesarias paraque toda solicitudcontenga
en su descripción,entreotrascosas," el estadodel lugar dondeseubicarála instalación" y
" el tipo y la magnitudde las emisionesprevisiblesde la instalacióna los diferentes
medios".Comovemos,la técnicaadministrativacentralparala efectividadde la propuesta
deun " permisoo autorización
es,de nuevo,la concesión ambientales
" quelasautoridades
uttDOCEL z17l26,de l0 de octubrede 1996.Directiva 96l6llffi, , de 24 de septiembrede 1996.Un aúlisis

'Dtectiva sobre prevención y cont¡ol
de esta Directiva Io encontramosen G. I|ERNANDEZ FREIRE,
integradosde la contaminaciín",Punto Crítico, febrero'marzo,1997,Ég. 38.
*u Wd.G. VALENCIAMARTIN, nEl Égimenjurídico del controlintegradode la contaminación",Noticias
de la UniónEuropea,núm. 153,1997,¡Étg.142.
288

uo'.Dadala
competentesdeberánexpedir,y sin la cual ningunainstalaciónpodráfuncionar
unicidad y globalidad de la autorizaciónque se diseña" se aboga por una mayor
parala concesiónde los
coordinaciónentrelos distintosorganismospúblicoscompetentes
distintospermisosquerequieren"en la actualidad,autorización.
típica de la
En relacióncon la autorizaciórqno olvidemosque esuna manifestación
actividadadministrativade intervención.Comoha dicho PAREJOALFONSO, " es normal
quecuandola intervencióny, por tanto,la regulaciónjurídico-administrativa
de libertadeso
derechosde los ciudadanosadquiereun determinadoumbral de intensidado mínimo de
complejidad,se establezca,paraaseguftirsu efectividad,la prohibicióndel ejerciciode los
mismos sin un control administrativopreventivo,caso a caso, del cumplimiento de su
aquella regulación.El prototipo mismo de la técnica utilizada en estos casos, cuyo
otorgamiento( por comprobaciónde la regularidaddel ejercicio pretendido) levantala
aludidaprohibición" 6aE.
Puesbien, resultaevidenteque el DerechoComunitariodel Medio Ambienteno ha

sido ajeno a las " bondades" de estaclásicatécnicaadministrativa,que se revela como
herramientaidóneaparala aplicacióndel principio de acciónpreventiva,y la suelerecoger
6ae.
conasiduidad.Así lo hahechoen el casodel controlintegradodela contaminación
s7
En este sentido, siguiendoel esn¡dio realizadopor VALENCIA MARTIN, el hecho de que se pueden
plantear " problemasde a¡ticulaciónentreestepermisointegndo y los demáscontrolesprwentivos de signo
u u
ambiental como sería el supuestode la evaluaciónde impacto ambiental en El régimenjurídico del
n ci1.,Wg.l46.
.-..op.
control........
*t vid, L. pAREJo ALFoNso A . JIMENEZ-BLANCo y L. ORTEGA ALVAREZ . Manual de Derecho
;
eA' Ariel , 1994,pág al8.
Administrativo,3E
*e
En estesentido,sin ánimo de exhaustividad,podemosseñalarofios ejemplosdel empleode esta técnica
preventivaen el Derechocomunitarioambiental:la Directiva 761 464, de 4 de mayo de 1976. relativa a la
contaminación causada por determinadassustanciaspeligfosas vertidas en el medio acuático de la
ComunídadDOCEL 129,de 18de mayode 1976y la Directiva84R60,de 28 dejunio de 1984,relativaa la
lucha contrala contaminaciónatmosfericaprocedentede las instalacionesindustriales,DOCE L 188,de 16 de
julio de 1984.
2E9

generales
En España,entrelas comunidadesAutónomasque han aprobadonormas
de estaDirectiva'
de proteccióndel medioambiente,las cualesincluyenalgunosconceptos
y la Región de Murcia'
se encuentrar¡las Comunidadesde Madrid, Andalucía'Galicía
en el siguiente
Castillay León y cataluña.Estasseránobjeto de un estudiomásdetallado
capítulo.
I.2.2.3 SECTORIALES
Especial
1.2.2.3.1LaGestiónde los Residuos.Notassobreel "Turismo " de residuos'
referenciaa los vertederos
que
ambientales
Los residuossehanconvertidoen uno de los principalesproblemas
que en 1987 la
se agrava día a día, tal y como demuestranlas cifras que estimaban
uto
Comunidad produciaal año2000millonesde toneladasde residuos y .n 1991sehabía
ttt. De hecho,estasituaciónha provocadoevidentesdañosal
elevadoa2.200 millones
sentido' son
suelo, contaminadoacuíferosy aguas superfrcialesy los datos, en este
Así, en 1987, existíanen la comunidadEuropeamás de 10'000
igualmentealarmantes.
652 los últimos
emplazamientoscontaminados y este número se ha incrementado,en
tiempos,comodemuestran muchosestudiosrecientes. En definitiva,estepanoramapoco
los residuos
alentadornos plantea,como dice MARTIN MATEO, que la problemáticade
de fines de
constituye,,un auténticocuello de botella para nuestrasociedadindustrial
siglo"6s3.
utoD.o.c.E N'C 328.de 7 de diciembrede 1987,wg-32.
utt D.O.C.EN'C 72 de lE de marzode 1991,pag34.
ttt D.o.C.E N" c 190de 20 dejulio de 1987,pag 155'
uu Wd,R MARTIN MATEq "ResiduosEspeciales:ResiduosTóxicosy Peligfosos", Revistade Derecho

Ambiental.nS.19E9.
290

En general, todas las disposicionesen materia de residuos afectan a la

contaminacióndel sueloya que, como sabemos,su vertido incontroladosobreel sueloes
una de las causs fundamentalesdel fenómeno contaminante.Pues bier¡ el tema
relacionadocon su eliminación, depósito y vertido y toda la regulación comunitaria
jurídicas a los suelos
aproximaciones
relacionadava a suponeruna de las másnecesarias
contaminados.Son muchaslas reglamentaciones comunitariassobre residuos,que van
desdelos Programasde Acciórq que prioritizan est¿materia,hastanumerosasdirectivas
sobreresiduosque planteanla necesidadde una adecuadagestión de los mismos para
quegenerancon su eliminación-
reducirel problemade la contaminación
De estaformq la eliminaciónadecuadade los residuosse ha convertidoen uno de

a
los principalesobjetivos de la política comunitariq que se dirigirá fundamentalmente
tratarde reducir,en cantidad,los residuosno recuperables o a eliminarlossin peligro y a
intentarreciclary reutilizar al máximoaquellosque así lo permitanpara obtenermaterias
primasy energía.
Entre las accionesllevadasa cabo,en estecampo,dest¿caríamoslas directivasde

65a 6t'.
1975relativaa los residuos y otra sobreeliminaciónde aceitesusados En la primera
de ellas,seobligaa los Estadosmiembrosa tomarlas medidasnecesa¡ias para,entreotras
cosas,asegurarsu eliminación sin poneren peligro la saluddel hombreo el ambiente'Por

su parte,la directivasobreaceitesusadosimponea los Estadosmiembrosla obligaciónde
tomar medidaspara su eliminacióninofensivay reutilizacióncuandoseaposible,pero
teniendoen cuentaque un tratamientoincorrectode las mismaspodría causargraves
656.
perjuiciosal ambiente
t* DOCE L 194 de 25 dejulio, modiñcadopor la Directiva 87/101/CEE.DOCE L 42. de 12 de febrero de

1987y modificadapor la Dtectiva9lll56/CEE.
Gt DocE L 194de 25 dejulio de 1975-Directiva75l439lCEE.
656El incumplimiento de estasdirectiras por parte de uno de los estadosmiembrosya ha sido objeto de
recursosanté et Tribu¡al de Justicia. Wd, TJCF. Sentenciade 2 de febrero 1982, Cotnisión d Reino de
Bélgica.Rec.l982,pígs. 163y ss.
291

6t7
Respectoa los residuostóxicosy peligrosos,en 1978, seregUló,en el senode la
necesidadde autorizaciónpara su
Comunidad,la prohibiciónde vertidosincontrolados,la
planificaciónde
almacenamiento, tratamientoy eliminación,el controlde su transportey la
618
su eliminaciÓnpor las autoridadescompetentes. Estaregulaciónse completo,en 1986'
en la utilización de lodos de
con la reglamentaciónrelativa a la protecciónde los suelos
sustanciascontaminantes
depuradoraen agriculturaren la medidaen que éstoscontienen
y peligrosos'
contempladas en el anexode la directivareguladorade los residuostóxicos
hecho especial
En relación con la eliminación de los residuostambién se ha
de mercancías peligrosas
hincapié,en la Comunidad,a todo el asuntorelativoal transporte
en el Medio
para su eliminación.Así, el Libro Verdesobre Io Repercusióndel Transporte
6ts,hacíayauna evaluaciónglobal de la repercusióngeneraldel transportesobre
Ambiente
quetiene la vigilancia
el ambiente.Puesbien, podríamosdestacarla especialimportancia
y qu. nos conduciríaal
y controlde los trasladosde los residuospara su eliminaciónuto
otro' Los problemas
escandalosofenómeno del "turismo" de residuos de un país a
internacionalesrelacionadoscon la exportaciónde residuoshan ido en aumentoy han
ocasionado grandespolémicas.De hecho,el PNUMA - Programade las Nacionesunidas
exporta 120'000
para el Medio Ambiente- estimóen 1992,que la Europa occidental
similaresa los
toneladasde residuosal año a los paísesdel tercermundo,y cantidades
ffiE'L8¿1,de3ldemarzodel978.modificadaporlaDirecriua!t¡tjt!tcwrelativaa
L 168de 2 dejulio de 1994'
los residuospeligrosos, *o¿irt*d, por la Directivag4l3LlCFF.,DOCE
6stDi¡ectiva S6l278lGE, DOCE L l8l, de 4 dejulio de 1986'
6seCOM(92)final de 20 de febrerode 1992.
60 En relación con estetema nos Ffec€ interesar¡tela aproximaciónque realiza AL GORE, al explicitar "las
y despreciadosde las zonas habitadaspor
basu¡asse han vertido siempre'* tos terrenosnuás'poures
peligrosos-e-stan grandeque debe
ciudadanosde baja posición.'Pero.actualmente,el volumen-deresiduos algunos años' las
donde sea posible' Hace
transportarseen camionespor todo el pais,_para-abandonarlos y dejando
u parté posterior del.camión
basurassevertían en las mismascaneteras,aU¡en¿ola compuertaae en manos de
peiigrosos estaban
caer los desperdiciosdurante el reconido. En otros oroi lot residuós residuos por la
que se dedicaban a veler
Íansportistas deshonestoscontroladospor el crimen organizado, juego' ed'Emecé'
C'Onf, La tiena en
nocheen las cunetasde las carreterasrurales o de los Jos", Wd, ¡l
Barcelona"1993,¡Ág- 144.
292

utt.
paísesdel Estede Europa D. ello podemosdeducirque el depósitono controladode
estosresiduos" exportados", en los paísesde recepción,han ocasionadonumerosos
fenómenoscontaminantesdel suelo.No obstante,la última y másrecientemodificacióndel
Conveniode Basilea,prevé la prohibición total de exportarresiduospeligrososde los
tu'. No olvidemos
paísesde la OCDE al resto del mundo,a partir del I de enerode 1998
que, segúnestimacionesde la OCDE, el movimiento transfronterizode residuos,por
ejemploen 1983,representóel l}Yo del volumentotal generado6t.
Por último señalar,la propuesta de Directiva del Conseio relativa al vertido de

uuoqu.viene a du respuestaa la política y estrategiaen materia de
residuosde 1997
que sólo debenrealiza¡seen la Conn¡nidadactividadesde vertido
residuosqueconsideraba
segurasy controladascon el objeto de impediro reduci¡los efectosnegativosen el medio
ambiente, en particular la contaminaciónde las aguas superficiales,de las aguas
Esta
del sueloy del aire, asi como los riesgospara la saludhumanauut.
subterráneas,
del suelo,sobre
la prevenciónde la contaminación
propuestaes de vital importanciapara
todo si pensamosque el vertido incontroladode residuoses la causafundamentalque
provocasucontaminación.
u61
El País.9 de mayo1992.
662El Conveniode Basilea,de 22 de marzode 1989,fue suscritopor la ComunidadEuropeael I de febrero
de 1993 - DOCE núm-L 30. de 6 de febrero de 1993 -. Lns 64 paísesque han ratiñcado hasta ahora el
Conveniodecidieronprohibir totalmsntelas exportacionesde estosresiduospeligrososde los paísesde la
OCDE al restodel mundoa partir del I de enerode 1998.Las organizaciones ecologistashan señaladocon
que
datosconcretos no se garant¿ael recicladode los residuosaceptados de otros paísesparaestefir¡ lo que
estáconvirtiendoal tercer mundo en el basurero de los paísesindustrializados.Muchos paísesen desarrollode
Hispanoaméric4Africa y Asia ya han prohibido la impofación de residuos tóxicos sea cual sea su fin.
Colombia,incluso,ha incluido esa prohibición en su nuevaConstitución,El Pais, 26 de marzode 1994.Wd,
R. MARTIN MATEO v J. ROSA MORENO. " El Conveniode Basilea ", Revistade DerechoAmbiental,
núm. 10.1993,pag88.
Ñ Wd,A.KISS,Droit InternationaldeI'Erwironnement,Pedone,1989,pág.278. Las causasde estefenómeno
son de naturalezaeconómicay políüca.El elevadocostede la eliminaciónde residuosen el país de origen
haceque resultemensogravosasu ex:portacióny el rechazosocial a la instalaciónde tratamienlopermitever
en la exportaciónla reqpesta al poblema de la eliminaciónde residuos.
uu4COM /97/0105final DOCE C 156de 24 de mayode 1997,
Ég. 10.
65 Resolucióndel Consejode 9 de diciembrede 1996.
293

que se aplicaráa todo

Este ambiciosoproyecto incorporaun sistemanovedoso
una
2'f66' estableciendo
vertederocon arregloa la definición que figura en el artículo
clasificaciónde los mismose implementando un procedimientode autorizaciónespecífica
de autorización
paratodaslas clasesde vertederos,de acuerdocon los requisitosgenerales
así como con los requisitosgenerales de la
ya establecidosen la DirectivaT5/442\CEE,
la contaminación'
Directiva g6/6llcr. relativa a la prevencióny oontrol integrado de
verificarsemediante
Siempre,la conformidaddel vertederocon ücha autorizaciórUdeberá
una inspección,a cargode la autoridadcompetente, antesde que se acometala eliminación
que se plantea
Otro aspectorelevanteque hay que apuntafsobreest¿propuesta,es
y gestión
de procedimientosde control durantelas fasesde explotación
el establecimiento
negativo
posterioral cierredel vertederocon el fin de detectar,el posibleefectoambiental
queéstepudieratenery adoptarlasmedidascorrectorasapropiadas.
paga", se
Igualmente,en virtud de la aplicacióndel principio" quiencontamina
por el
presentala necesidadde asumirlos posiblesdañosal medio ambierrtecausados
residuosen
vertederoy por ello, se deben gatantizarque los preciosde la eliminaciónde
con la
vertederosse fijen de maneraque se cubrael conjuntode los costesrelacionados
posible'la garantía
aperturay la explotacióndel vertedero"incluid4 en la medidade lo
los costosde la
financiera,o su equivalente,con que debecontarla entidadexplotadora,
clausuray los costosde todaslas medidasde mantenimiento, despuésdel cierre de la
reales'
instalación.Todo esto pretendeconsegUirque tales precios reflejen los costes
a los fondos
durantetoda la vida del vertedero,y evitar que tales costesse carggen
públicos.
de eliminación de residuosque se destineal depósitode los residuosen

interno ( es decir, el veledero
la superficieo bajo tierra. lncluye el emplazamientode eliminaciónde residuos
y excluye las instalacionesen las
en el que un productoretimina susresiduosen el lugar dondeseproducen)
postlriol lugal pala su
cuales se descarganlos residuospara poder ptepaottot Fra su transporte 1 gtro
( es dech' inferior a un año ) de
valorizacióq tratamientoo eliminaciótl asi clmo el de$sito tempoá '.
residuosanterior alavaloñzación el natamientoo la eliminación;
294

La PolíticaAgrícola.Lodosde Depuradoray Nitratos

1.2.2,3.2.
No puedeser ajeno al sueloel Derecho agrario6T,por ello es de especialinterés

analizarlo.La políticaagrícolacomunitaria,viene establecidaen los artículos 38 a 47 del
Tratadode Romade 1957y sepresentaorganizadacomounapolíticacomún668, de manera,
que desdeun principio se entiendeque sólo deberíaexistir, en la Comunidad,una Política
tre.
AgrariaComunitariay las diferentespolíticasagrícolasnacionalessefundaríanen ella
Resultaapreciableque entrelos problemasque máspreocup; . h Unión Europea

por un lado, los excedentes
encontramos Ambos
agrícolasy por otro, la contaminación.
estánrelacionadosy obedecena idénticascausas.Las prácticasagrícolasse fundamentan
en el cultivo intensivo, con gran utilización de fertilizantes,pesticidasy maquinaria
agrícola,lo cual generauna gran contaminaciónque afectaa los recursosnaturalesy a la
salud pública. La política agrícolatiene como objetivo una mayor producción,y la
medioambiental una menor contaminación. En actualidad, esto genera la
670.
medianteunapolíticade integración
quepuedensersuperadas
incompatibilidades
El medioambiente,la proteccióndel suelo,no semencionaen los artículos38 a 47

queasumen,másbien,la políticaagrícola comounapolíticaeconómicay queno entiende
queel agricultor tieneque serel protectory vigilantede esesuelo,y en general,de todo el
medioambienterural.Por ello, la relaciónde dependencia, entrepolíticasagrícolasy de
proteccióndel suelo,debeesta¡reguladaen virtud del artículo130R.2, queestableceque "
las exigenciasen materiade proteccióndel medio ambientedeben integrarseen la
667l¡id, J.F,DELGADO DE MGUEL, DerechoAgrario de la UniónEuropea,ed.Thebook,lvladri4 1997.
*t Alículo 3eTratadode Roma.
oue
Artículo38 . apartado4. Traudo de Roma.
u'0lid, E. MATEU TORTOSA,"Agdculturay Medio Ambiente",RevistaValencianad'EstudisAutonómics,
no I4.'octubre1992,monognificode agriculturavalenciana,pigs. 147y ss.
295

A partir de ese
defrnicióny la aplicaciónde las demáspolíticasde la Comunidad"'
ambaspolíticas,
enfoqueconciliador y con el fin de garantuarun mayor equilibrio entre
Libro verde
que ya se vislumbrabaen los Programasde acción ambiental,se adoptóun
ttt. comisiónpublicaba
sobreel Futurodela políticaAgrícolaComún,en 1985 En 1988,la
n 672,y en lo sucesivo,distintas
una comunicación" Medio Ambientey Agrianltura
comunicacionesy documentosde orientaciónse publicaron en ese
reglamentaciones,
673.
sentido
Dentro de las nonnasambientalesrelacionadas con la agricultura"destacanpor su

con el sueloen dos sentidos,por un lado, su erosióny por
proliferación,las relacionadas
papel dado al suelo si
otro, la contaminación.En realidad,no es de extrañar,el notable
de la agricultura
tenemosen cuentaque la importanciade los suelosparala supervivencia
esevidente.
se
Los principalesproblemasdel medio ambiente,causadospor la agricultura,
la utilizaciónde agua,las emisionesal
relacionancon la utilizaciónde espaciosnaturales,
En relación
de los suelosy la utilizaciónde los abonosy pesticidas-
aire,la contaminación
uto
del suelo,la Directiva861278 limita la utilizaciónde los lodosde
enla agriculturacuandotaleslodoscontienen demasiadosmetalespesados' Con
depuradora
ni seincluían
sobreestamateriaeranescasas,
anterioridada estadirectiva,las disposiciones
al excluir
en la Directiva 751422de 15 de julio de lg75 relativa a los residuos,
ott ComisiónCOM ( E5) 333del23 de Juliode 1985'
u2 ComisiónCOM (sg) 338 del 8 de Juniode 1988.En estedocumento,seañrmaya que cüalquieravance

y desarrolloagrario,debeÉ estaren armoníacon las exigenciasdel
q* ,. f,"ga enet ¿müitóde hs estructr¡ras
afectadasa travésde la puestaen
medio ambientey el ,.rt"Utoi*i.oto del equilibrio económicoen las zonas
prácticade las medidar opotn"*r por rye.dióde una reducción de las actividades de intensiñcaciónagrícolay
üsta ecológico'
ina protecciOnmásampüay t"u.á de hs zonasftígiles desdeel punto de
ut Entre olros el Reglamento23z9lgl de 15 de julio, relativo a-.lamejora de la eñcaciade las estructu¡as
la necesariavinculación del
agrarias que abordaya profundamentey con apíicacion-aemgai{as.concretas
la ralización de los objetivos
régimen de estructuas agnrias al medio ambiáte y lo hace basándoseen
geireralesqueimponíael afículo 130.RI del Tratado'
utoDirectiva ú1278,DOCE 1986,noL 181, píg 6.
296

expresamente'Ts,delcampode aplicaciónde dichanorm4 a las sustancias utilizadasen el
marcode la explotaciónagrari4 ni en la normafundamentalen materiade residuostóxicos

y peligrosos,la Directiva 781319de 20 de marzode 1978.Así, la necesidadde una
regulaciónen la materiahizo promulgarla Directiva 861278queha tenido su aplicaciónen
Españaa travésdel Real Decreto l3t0/1990, de 29 de octubre,por el que se regula la
utilizaciónde los lodos de depuradoray la Ordende 26 de octubrede 1993por el que se
desarrollaesteRealDecreto.
por otro lado,la contaminación

del sueloy de las aguas"' por la actividadagrícola
semanifiestaprincipalmentepor el contenidode nitratos,fosfatosy pesticidas.Por primera

vez,la Directiva911676,tiendea limita¡ la contaminación de las aguas por los nitratos
677
procedentesde la actividadagrícola y obliga a los Estadosmiembrosa la elaboraciónde
reglascon el fin de prevenir la contaminaciónpor nitratos.España,en virtud de ello,
publicóel RealDecreto26111996, de 16 de febrero,sobrela protecciónde las aguascontra
producidapor los nitratosprocedentes
la contaminación de fuentesagrarias-
la regulaciónde la Unión Europeaen la

Por lo que respectaa los pesticidas6tt,
una seriede medidasde prevencióny controlde uso de
materiase orienta a establecer
estosproductospartiendodel nivel detoxicidadde los mismos.Sonnumerosas lasnorrnas
emanadas por la Comunidad,la Directiva781631, Directiva761895o la

Directiva901642,
tt' qu. establecela necesidadde una autorizacioncomunitaria.No
Directiva gtl4l4
"t A¡icrúo2.2.
676Las Di¡ectivas sobre las aguas superficiales,aguas subtemineasy aguas potables. fijan medidas y
concentracionesm¡iximaspara susanciás contaminantesen el agua.Direaiva 751440(aguaszuperficiales),
DOCE 1975.n'L 194. We. 26; Di¡ectiva 80/68 ( aguassubterráneas ), DOCE 1980.no L 20. ¡Á9. a3;
Directiva80/778(agrraspotables), DOCE 1980,noL 229, pag-I I .
ttt Directiva9ll676lff,DOCE 1991,noL375,págI.
67tSeentiendepor pesticidassegúnla deñnición extensay descripü-vadadapor el artículo 2 dela Di¡ectiva

7g163lOeZO¿ejunio de 1976"1ospreparadosdestinados a destn¡irlos organismosnocivosparalas plantas
y los productosvegetales,o a prwenir su acció& o a favorecer o regular la producción vegelal, con
ó*6prión de los abonos y los productosde mejora del suelo o a conservarproductosvegetales,incluidos
los productosde protecciónde la madera, o a destruir las plantasno deseadaso algunasde suspartes.o a
evitarun crecimientono deseado de las mismas o hacerinofensivoso destrui¡los organismosnocivos".
ó7eDi¡ectiva9L14I4,DOCE1991,noL 230,¡Ág.l.
297

fácil si tenemosen cuenta

obstante,los detallesdeberánelaborarse,lo que no parecenada
y unos 20'000 pesticidas
que en el mercadocomunitarioexisten700 sustanciasefectivas
630.
cuya
Por último, es importante hacer referenciaa la "agricultura ecológica"
más para prevenir la
regulaciónpor la unión Europease planteacomo un mecanismos
contaminación CEE 2078/92,del Consejode 30 dejunio
de los suelos.Así, el Reglamento
de la proteccióndel
sobremétodosde producci6nagranacompatiblescon las exigencias
por el Reglamento
medio ambientey la consewacióndel espacionatural6tr,desarrollado
junio, que desarrollael seguimiento
cEE 1405lg4lcFj1, de la comisiórL de 20 de
financierode los programas'82, str las normasbásicasque regulanla actividadagrícola
comotécnicasde
ecológica a nivel comunitarioy que debensertomadasen consideración
prevención de la contaminaciónde los suelos'
SUELOS
1.2.3OTROS ASPECTOSCON INCIDENCIA EN LAS POLÍIIC¡.S DE
CONTAMINADOS
y
En Europaexistenlugaresdondela industrializaci'npartió muy tempranamente
que como consecuenciade ello en la actualidadhan sido objeto de una contaminación
provocadapor el abandonode estossitiosdesencadenado por el cambioen los procesos
quehan dejadoobsoletosestosorígenesde la revolución'En muchosde estos

industriales
se han
lugareshistóricos,de estasviejasindustrias,el registrode los usosde esesuelo
perdido o nunca se realizaron.Los Estados miembros de la Comunidadtienen'
6t0Wd, AA.W, El DerechoMedioambiental -----'-,op.cil',pág'79'
otr DocE L 2L5,de 3o dejuiio de 1992.
to DocEL 154.de 2l dejunio de 1994.
298

la responsabilidad
individualmenteconsiderados, de asumir la contaminación pasaday
En defrnitiva"estafalta de legislaciónpuedellegar a poner a
atemperarsusconsecuencias.
la Unión Europea en una situación problemátic4 especialmente,en relación con la
u
operaciónde crearun mercadoúnico real " sin distorsionesde la competencia.
Parateneruna visión clarade la situacióncomunitariadebemosteneren cuentalos

distintosdebatesque, sobreel tema,se han desanolladoen distintosámbitosde actuación'
nacionalesque surgieror¡con anterioridada la
Las distintasvariacionesen las respuestas
creaciónde estemercadoúnico, y que se presentacomo el primer impedimentopara dar
unasoluciónrápida a los dilemaspolíticosexistentes.
En este punto, vamos a analizaralgunosaspectosrelevantesrelacionadoscon la

los estándares
En concreto,el principio de subsidariedad,
investigación. de limpieza,la
por daños y los fondos comunitariosdestinadosa la
atribuciónde responsabilidad
recuperación
de suelos.
1.2.3.1.La acción comunitaria en virtud del Principio de Subsidariedad
'diferentes
Las aproximaciones,legales y financieras,a la reclamacióny
por los riesgosasociadosa los sueloscontaminados,
responsabilidad aparecen
ciertamente,
como constitutivasde una distorsióndel mercadoúnico. El mercadoúnico, a través del
incluyeel desarrollode la propiedady
principiode libre circulaciónde capital,claramente
nacionalesde
de los sectoresde inversión.Por ello, cualquiervariaciónen los estándares
puedetener el
por la contaminación
limpiezay de protecciónfrentea la responsabilidad
siemprehacíaunosEstadosmiembrosdejandoa otrosa un
efectode dirigir a los inversores
lado.
No tenemosningunaevidenciade hastaque punto estefactor puededeterminarel

y el capitalcirculehacíaun lugar en detrimentode oüo, y
hechode que los inversionistas
no ha sidovaloradacuantoseaesainfluenciadentrodel mercadoúnico.Lo que si estaclaro
299

miembrosen prácticassobregestión
es que,la existenciade diferenciasentrelos Estados
contaminantes sobreel suelo'si afectan'
de residuospeligrososo de depósitode sustancias 683'Así' en materia
único
Claramente,a las tomasde decisionesen el senode un mercado
creciendola presiónde que existauna
ambiental,al igual que en asuntoseconómicos,está
responsabilidad comunitariade respuestaenvirtud del principiode subsidiariedad'
a favor de la existencia
Resultaun poco paradójicoque muchosde los argumentos
Por ejemplo,seha llegadoa
de una política comunitariasebasenen factoreseconómicos.
adoptar diferentes estándaresde
sugerir cuestionescomo " si pueden los Estados
de nuestros
responsabilidad por la contaminaciónpasadaque afectea las competitividades
68+.Así, el Derecho Alemán permite a los bancos evitar la adquisiciónde
bancos ,,
en los procedimientos
propiedadesde deudoresque podríanser sujetode responsabilidad
no ofrece estáprotección'Pues
de quiebra,mientrasque en el Reino unido el Derecho
que el departamentode medio
bien, está diferenciade aproximaciónha provocado
que en estossupuestos relacionados
ambienteinglésreflexionesobreel tema entendiendo "
los bancosinglesesestánen desventajacomparados con sus
con propiedades contaminadas
posesiónde una
competidores europeosya que en el Reino Unido, cuandose toma
propiedad, seadquieren lasresponsabilidadesquepesansobrela misma másallá del valor
u85.
delpréstamo"
una alta densidadde

Otra cuestióneconómicase planteaen Holanda,dondecon
sueloscontaminadosse
poblacióny una importanteindustriaquímica"el problemade los
ha hechopatenteen muchaszonasresidenciales del país. Este problemaha generado
de la
devaluaciones frecuentesde la propiedad,que se ha üsto afectada'además
de estossuelosresidenciales
consiguienteextorsiónque suponeconseguirla limpiezatotal
-tt,'td, W...I-ANGUN." A ComparaüveAnalysisof llazardousWaste ManagementPolicy in Western

',, (eds),Dimensionsof Hazardousll/aste Politics and
Europe incluido .n Cn. DAVIS y J.P.LESTERS
Poliq,.ed.Greenwood Press.New York 1988,págs'205'251'
6u]rid.llhere BankersFear to Tread, TheEconomist,2l de mayo 1994,pigS' 89-90'
68sl'id,Framework Contaminaled
Land,op. cit"' , parte4'b, Fg.g'20'
for
300

debidoa queesasfamiliasseven obligadasa abandonarsuslugaresy ocuparotrasáreas686.

Esta claro que el valor del suelono es una materiapropia de la Unión Europea,pero la
calidady la prontitudde su Iimpiezay el impacto que ambastienen en las distintas
poblacionesy sobrelos flujos del capitalsi queconstituyenmateriascomunitarias.
El ParlamentoEuropeoha demostradosu interésen asuntosrelacionadoscon los

sueloscontaminadosque van más allá de los impactosque tienen sobrelos propietarios,
individualmente
considerados,
o sobrelas instituciones
financieraso sobrelas decisiones
particularesde redesarrollodeun sitio contaminado.
Así, el ComitésobreMedio Ambiente,
SaludPúblicay Protecciónal Consumidor,del Parlamentoen los comentariosque realizó
al Libro Verde sobreel Medio AmbienteUrbano apuntóla oportunidadesde regenerary
recuperar y contaminados
los suelosabandonados en lasciudades
e instóa los beneficiarios
ambientalesy económicosa coordinar esfuerzoscomunes para conseguirlo.Más
importanteaún fue la recomendación
que hizo sobrelos fondoscomunitariosregionales
que podríanser utilizados,explícitamente,
para promoverla recuperación
de los sitios
contaminadosttt.
A pesarde estaaparentevoluntadlegisladoraen la comunidades cierto que se

encuentra
confueñesopositores
a la accióncomunitaria.
En estesentido,el ReinoUnido es
el ejemplomásfuertede resistencia,
presentada
en el senode la Uniórqanteuna posible
actuaciónen materiade sueloscontaminados.
La posiciónoficial británicaes de absoluto
rechazoa la aplicacióndel principiode Subsidiariedad
y considera
que estaesuna materia
de exclusivacompetencianaciona1688.
Sin embargo,la ConfederaciónBritánica de
6t6\d,
J. VAN DER PLIGT y J. DE BOER ," ContaminatedSoil: Public Reactions,poliry Decisipns.and
Risk Communication", artículoinclüdo en RE . KASPERSONy P.J.M STALLEN (eds). Connunicating
Risksto thePublic.EdKluwer AcademícPublistrers.Dord¡echt.l9s0.pags.127-144.
u"In¡orme
sobreel Meüo Ambiente()rbano,FarlamentoEuropeo,Comitéde Medio Ambiente.SaludPública
y Protecciónal Conzumidor,PE150.274/fn-6 de Agosto1991.Bruselas.
óEEEnestes€ntidosemanifiestael Gobiernoingla segunlo descritopor el Depafamentode Medio Ambiente
en 1993en sudocumentoResponse to the Communication.from
the Commisiónof theEuropeanCommunities
I COM (93) 47 FINAL, en GreenPaper on Renwdyinghvironmental Damage,Memorandurn 8 de octubre.
t993.
301

.t,y lu AsociaciónBritánicade DerechoAmbiental6e0,etr suscomentariossobre

Industrias
mixa y
el Libro Verde sobrereparacióndel daño ecológico,ambosexhibenuna actitud
de lndustrias,apoyalas ideas
ambivalenteanteel tema.En el primercaso,la Confederación
de aplicación de la subsidiariedadpero reclama el uso de los fondos regionales
En ouantoa la Asociaciónde Derecho
comunitariospararemediarlos dañosambientales.
y argumentosrelacionadoscon el principio
Ambientalestablecedistintasaproximaciones
quiencontaminapagacomopunto de partidade una necesa¡iaarmonizaciónlegal entrelos
distintosEstadosmiembrosqueellosreclaman.
lndependientemente de lo anterior,la Unión Europeaes una instituciónen la que

convergenmúltiples culturasy lenguasoficiales y potenciarun acción común también
plantea problemasde definicionesnacionalesy de terminologí4 con la consiguiente
implicación que esto tiene a la hora de trasladarloa conceptoscomunes'Interpretarla
terminologia legal y profesionalen todos los idiomas oficiales y darles el mismo
complicada. que
Las diferentesinterpretaciones
significadoesuna cuestión,notoriamente,
se dan a qué constituyeun suelocontaminad o, y a cuándoun suelose ve afectado,es un
problematerminológico tal y comola Comisiónen suLibro Verde
y lingriísticoimportante,
sobre reparacióndel daño ecológicoy el estudio que realizo la RETI, en 1992' han
demostrado. Transmitirlas experienciasy promoverun comúnsignificadode la naturaleza
de los sueloscor¡taminadosy de los instrumentos eústentesen relacióncon los
nacionales
mismos sehacedificil por el surgimientode un nuevovocabularioy la granvariedadde
disciplinasimplicadas-industrias,desarrolloregional,políticaambiental,desarrollode la
etc.
propiedad,
Ante esto,la existenciade definicioneseuropeascomunesson necesarias para la

lo vemosal
Un ejemplode estasdiferencias
efectivaaplicacióndeunapolíticacomunitaria.
observarlas variantesexistentesentre el alemány el inglés que al usar los términos
conlos sitiosmarrones
relacionados tienendiferentes Así, el términoalemán
implicaciones.
6,t Wd. Confederationof British lndustries, CBI's Responseto the EC's Green Paper on Remedlng
Ent,ironmentalDamage,COM (93) 47-l,ondres.
o\nited Kingdom Envi¡onmenlalI¿w Association Submissionsto the Houseof Lords, EuropeanCommitte
- SubcommittáC. 'Th. EuropeanCommission'sGreenPaperCOM (93) 47 ñnal . I¡ndon 1993.

Altlaslen y Brachflachen sonambosusadosparadenotarsuelosindustrialesantiguosque

necesitanser reclamados,pero esa antigüedadimplica grandes probabilidadesde
En unaaproximaciónsimilaren inglésseusanlos términosDerelicl Land y
contaminación.
ContaminatedLand que, en el primer caso, denota abandonoen primera instancia y
( se trate de un lugar abandonado
contaminación o no) en el segundocaso.Otrostérminos
como " damageand impairment", no se usanen el Reino Unido, han sido másbien una
fraseEuro-Inglesaideadae inventadapor Ia Comisiónen su intento de lograr una mayor
neutralidadlingüística. Como VAN BREUGI-IEL reconoce," un simple glosario de
términos no parecepedir demasiadosi de lo que se trata es de asegurarun mutuo
entendimiento legalesy culturalesexistenteenEuropa" 6e1.
dadala diversidadde sistemas
Otra cuestiónabiertaes el nivel de intervenciónque puedaexistir en estecaso.Sin

embargo, el argumentodel principio de subsidariedadsobre la política europea de
reclamaciónpor suelos contaminadosha ido cambiando,crecientemente,
por otras
motivaciones por los Estadosmiembrosrelacionadas
aportadas con el establecimiento
de
altosestándares
ambientales,
la supresión
de lasdistorsiones
a la competenciacausadas
por
la desigualdistribuciónde la contaminación,
o por la expectativa que los
de la asistencia
fondos comunitariosregionalesu otra fuentepuedendar. Todas estaspreocupaciones,
hacenposible la creenciade que a ellas pueda seguir la adopciónde una directiva
Comunitaria.'El
incrementoreal,en la atencióndadaa la contaminaciónde suelos,que se
contemplaen las discusiones
de las instituciones como la inclusiónpor la
comunitarias,
Comisiónen su Libro Blanco sobreCrecimiento,Competencia
y Empleo6e2,
en 1993,
sugiereque una acción comunitariaformal en materia de suelos contaminadoses
virtualmente
inevitable.
ut'wd,L.vAN BREUGEL:
RH. wILLIAMS y B, WOOD,Multilingual Dictionaryof RealState.EdE&FN
Spon.Lon&és. pág.127.
1993,
u%cotr,t(s¡)
zoo.
303

1.2.3.2.Los Estándaresde limpieza.
Despuésde casi dos décadasde experienciabajo la CERCLA EstadosUnidos

de los sitios
todavía no ha llegado a plantearestándarescomunespara la mitigación
contaminados. La famosapreguntaHow clean is clean ?6e3, presentano pocosproblemas
estándares de
en el contextoc,omunitariodondelos Estadosmiembrostiene sus propios
presentarse
Iimpiezade suslugares.No obstante,el principal obstáculolo encontramosal
dosorientaciones distintas.Por un lado,la reparaciónmultifunciornl, segUnla cual,el suelo
debeser descontaminado hasta guantizarla posibilidadde cualquieruso planteabley que
setraduceen el uso de criteriosinvariablesy por otro, la estrategiafuncional que plantea
que el suelodebeser descontaminado hastael punto que garanticeel uso "seguro" al que
su uso.
se destinay en el que se reconocencriteriosde limpiezadel suelovariablessegún
costosa
La alternativaderestaurarel sueloa su estadooriginal sepresentacomodemasiado
funcionala la hora de decidirhasta

El ReinoUnido es el ejemplode la estrategia
a
dondedebeser tratadaunadeterminadacontaminacióny se presentacomo un sistema,
establecidosmediante
cortoplazo,donde los usosdeberánestar,rígiday obligatoriamente,
planesdeusosfuturodelos sueloscontaminadosueo. Estova a implicarunalimitaciónsobre
estrategia
el futuro uso de ese suelo. por otro lado, Holanda es el paradigmade la
multifuncional,tal y comoveremosdetalladamentemásadelante'
de limpieza en todo el territorio

Ahora bieg las diferenciasentre los estándares
hemosvisto
comunitariosuponenuna potencialdistorsiónpar el MercadoUnico y ya
como,realmente,influyenen los flujos de capital,sin embargo,llegara un estándarcomún,
de ümpiezadebeteneresesuelopara qge seaconsideradolimpio.
u'nLtK. ñE. FrameworkforContaminated

Land ,WISO' Lond'es' 1994'
304

implicaríamayoresdificultadesen el plano
en aplicacióndel principio de subsidariedad,
políticoc¡munitario.
1.2.3.3. La ¡tribución de responsabilidad por daños. El Libro Blanco sobre

Resp onsabíIi ilad AmbientaL
En la Comunidadse presentala evidentepreocupaciónante la ausenciade un

destinadoa repararlos dañosambientalesque se plasmaría,
sistemade responsabilidad
comoejemplo,en la reacciónantela catástrofede Sevesoo Sandoz. En esteúltimo caso,el
Consejollegó a plantearla necesidadde realiz-ar" una limpiezay reparaciónrápidas,así
como,un arreglojusto enmateriade responsabilidad
y de indemnizacionpor los perjuicios
causados por partede quienessonsu causa" 6e5.
Por ello, la Comunidadse comprometióa orden¿r,un sistemacomunitariode

civil, por los dañosal medioambienteoriginadospor los residuos,que se
responsabilidad
de Directivay en el Libro Verdede la Comisiónsobrereparación
plasmoen unaPropuesta
comunitariasejustificaparaponersolucióna la falta
del dañoecológico.Estaintervención
de armonizaciónlegislativaexistenteen estamateriay quepodríafavorecerel falseamiento
de la competenciay obstaculizar del mercadointeriorutu.Es evidente,
el funcionamiento
nacionales,en materiade
que el hecho de que existauna disparidadde legislaciones
por daños,podríadar lugara que,entrelos mismosEstadosmiembros,no
responsabilidad
se dieran las mismas condicionesde competenciay, por ello, que los paísescon
por ejemplo,el movimientode residuoslo
menosigidas viesenincrementado,
condiciones
queatentaríacontrala filosofiacomunitaria.
ootBol.
CE 1l- 19s6.apanado
2.1.14.
6tul'id, Libro Verdeapartado1.0,pág.5.
305

jurídicos con
Así, son pocos los Estadosmiembrosque tienen ordenamientos
por dañosal medioambiente,como la
legislaciónespecialen materiade responsabilidad
6e7 6et.Otros ordenamientos
CERCLA norteamerican4exclusivamenteAlemania e ltalia
por daños al medio ambienteen leyes
concentransusdisposicionessobreresponsabilidad
generalessobre proteccióndel medio ambiente,lo que oculre en el Reino Unido6ee,
Portugal701o Dinamarca'0?.Por otro lado, hay reglamentaciones,
Grecia7oo, como en el
caso de Francia,Holanda"Bélgica y Españaque carecende norm¿rsque concentrenlas
sobreresponsabilidad
disposiciones por dañosal medio ambiente.Además,el régimende
varía en cadauno de los Estados.No obstante,en concretoen Españaesta
responsabilidad
Civil Derivadade Actividadescon
en debateel Anteproyectode Ley de Responsabilidad
IncidenciaAmbientalqueseráobjetode análisisen el capítulocuarto.
tet Nos referimosa la ley de responsabilidadambiental( UmweltHG) que imponela responsabiüdadobjetiva

en las tres grandesáreas,agu4 áAe y zuelo. I/td, CAÑIZARES LASO Y RODRIGUEZ TAPIA! " La nueva
regulación alemanaen materia de responsabilidadpor daños causadosal medio ambiente ", Anuario de
DerechoCivil, enero-marzo. 1994.
6e8En estesentido.hay que decir que si bien contabacon un silema de responsabilidadcivil por dañosal
medio ambientemuy similar al qr¡e rige en España esto es, una legislación basadaesencialmenteen el
Código CiüI. una ley administrativa.la Ley núrn 349/1986,de 8 de julio, la que ha venido a intemrmpir la
tendenciamanifesada,al establecerun sistemade responsabilidadsubjetivadel zujetofrenle al Estadopor los
dañosal medio ambiente.Vid, C. DE MIGLJELPERALES,La responsabilidadcivil por dañosal medio
qmbiente,.... op.cit, Wg. 39; L. GOMIS CATALA responsabilidadpor daños al medio ambiente-Ed
Aranzadi.Pamplona.1998,píg. 120.
6eeA travésdela EnvironmentalProtectionAct. Ley de Proteccióndel Medio Ambiente.de 1990,modificada
en 1995.
tooI*y 1650/86de Proteccióndel Medio Ambiente. En ella se contienendefiniciones de contaminacióny
polución y su artículo 29, especificamente,se refiere a la responsabilidadpor daños causadosal medio
ambiente.
tot L. de ProtecciónAmbiental de caráctergeneral.de 7 de abril de 1987.Tambié4 existeuna legislación
específicade residlos de 25 óe noüembre de 1985,la cual aplica el principio de "quien contaminapaga " y
quepuedesertambiénaplicable a supuestosde contaminaciónde suelos.
702Debemosconsider¿rlal,ey e ProtecciónAmbiental de 1974,modiñcadaen 1992y lnLry relativa a los
depositosde residuos de 1990. La asignaciónde responsabilidadespor los suelos contaminadosha sido
objeto de un intenso debateen Dinamarca.No obstante,en estepais se operabajo el principio de " quien
contaminarc¡EA",a pesarde que seba presentadocomo r¡n¡ ¡salidadel que a la contaminacióncausadacon
anterioridada los años70 esdificil de atribuirle responsabilidades.
306

Por otro lado, lo normal, en todos los sistemascomunitariosque regulan los

Derechosde Propiedad,es que el actualpropietariopueda,cuandoadquierela totalidadde
los derechosy responsabilidades que colectivamenteconstituyela posesión,adquiera
que hayaen el lugar - en virtud
por cualquiercontaminación
igualmentela responsabilidad
delcaveatemptor- a menosque un propietarioanteriorseaidentificadocomo el causante
Las maticesque sepresentana la hora de implementaresteprincipio,
de la contaminación.
respectoal darloambiental.
sin embargo,varíansustancialmente
existentesentrelos Estados
Las diferenciasen el tratamientode la responsabilidad
miembrossegúnCONNELL sonevidentesy esto,realmente,puedeprovocaruna distorsión
el Reino
de la competenciaa pesarde que algunosEstadosmiembros,fundamentalmente
legislativaprovoqueestadistorsión7o'.
queesadisparidad
Unido,no consideran Segúnéste,
"vecinos",análogosen el tratamientode la responsabilidad.
existíanalgunosordenamientos
EstosseríanDinamarca,Franciay Alemaniaen los quese aplicabaun régimende estricta
Holanda,sin embargo,no reconocía
responsabilidad. estrictaToa.
la responsabilidad
La ComisiónEuropeaen su Libro Verde sobrereparaciónpor dañoambientalya

similar a la establecidaen Estados
planteala cuestiónde adoptaruna responsabilidad,
Unidospor la CERCLAsestrictay solidariaparalos supuestos histórica
de contaminación
en el senode la política comunitana.Pero la oposiciónfirme del Reino Unido en la
705.
aplicaciónde esteprincipiohacedificil su adopción
las I'id. The HouseOf Lords. SelectCommitteeon the EuropeanCommuniües Session1993-91.3- Report,
,
Remeding EnvironmentalDamage,London 1993,pÁg.45.
1o4Vid, Land in Germany,France,Netherlandsand Denmark.H,.
C. CONNELL, Liabitityfor Conlaminoted
Institute for EuropeanEnüronmentalPolicy. Lon&es. l99a- ¡Étg. 134. En esta obra se ha estudiadolas
en estoscuatro Eshdos miembrosbajo los auspiciosde IIK
variaciones.en materiade responsabilidad.
ScottishOffice.
tos Esta oposiciónfue especialmente fuerte si valoramoscJueen ello est¡incompletamente de acuerdola
Confederaciónde lndustriasBrit¡inicas.la Asociaciónde De¡echoAmbiental Británica y el Gobierno.Veáse.
Confederation of British Industies.CBIs. " Response to the EC'SGreenPaper on RemedyingErwironmental
Damage ". Ed Confederationof British Industries, Londres, 1993; United Kingdom Envi¡onment¿lLaw
Association. Submissionsto the Houseof l¡rds . " TheEuropeanComission'sGreenPaper COM (93) 47
final ". E¿ UK EnvironmentalLaw Associalion Memorandunl 1993;IIK Deparünentof the EnvironmenL
UK DOE.Response to fhe Communicationfrom the Commission of theEuropeanCommunities( COM (93) 47
FINAL ) GreenPaperon RemedyingEnvironmentalDamage,memorandum, 8 de octubrede 1993.
307

Las diferenciasexistentesen la aproximacióna la responsabilidad impiden el

consensoson
desarrollode una política comunitariay las dificultadesen llegar a un
evidentessi observamos, simplemente,los movimientosque se han generadoen contrade
'* y Holanda 7o7^1 hacer responsables al
los planteamientosde Dinamarca,Alemania
necesarioque
actualpropietariode la contaminaciónocurridaen el pasado-Por ello, será
persuasiva estrictapor lo
de legislaciónqueasigneunaresponsabilidad
existaunapresencia
'ot ahí un uso
dañosal medioambienteen los Estadosmiembros p*u sugerirsea partir de
de esteprincipiolegala nivel comunitario'
la Comunidadha iniciado una nueva andaduraen

No obstante,recientemente
que se ha plasmadoen el Libro Blanco
por dañosambientales
materiade responsabilidad
sobreResponsabilidad AmbientalTo'qu" viene a dar respuestaa cuestiones tales como
quiéndebehacersecargodel costeque suponeel saneamiento de los lugarescontaminados

de los daños,estableciendo
y la reparación de un futuro régimencomunitario
la estructura
ambientalencaminado
de responsabilidad a la aplicacióndel principio quien contamina
pagay que no se limita a los dañoscausadosa las personasy a los bienesy a la
contaminación de lugares,sino que tambiénse aplicaria,en los casosde deteriorode la
naturaleza,en especialcuandose vean afectadaslas zonas y especiesprotegidasen el
marco de la red Natura 2000. En la actualidadlos regímenesde responsabilidad
vigentesenlos Estadosmiembrosno cubrenesetipo de daños.
medioambiental
0
Entre susprincipalescaracterísticasTlencontramos:
cifradaen 160 millones

?tr En estesentido.es el únicopais que ha legisladoun máximode responsabilidad
de marcos.
7o?La practicaen estepaís demuestraque.en estepunto. la mayor pale de la responsabilidadciül por daños
al medio ambientesecentraen los casoi que afectanal sueloy a las aguaszubterráneas. Asi prede apreciarse
iesponsabilidaden el vendedordg 'na finca contaminada,en el propietariode una finca, en el transpoflista'en
el vendedorde las acciones.
?0tEn estesentidoseex?resael Libro Verde sobrereparaciónde dañoecológicoen su fuiexo l'
to' COM(2000)66 final. Bruselas.9 de febrerodel2000.
tto coM(2ooo) 66 final,

wes34.
308

- Carácterno retroactivo.
- Coberturatanto de los dañosal medio ambiente( contaminaciónde lugares y
dañoscausadosa la biodiversidad) como a los dañostradicionales(daños
corporalesy dañosmateriales).
. Ambito de aplicacióncerradoy vinculadoal acervocomunitariode legislación
medioambiental existente( la contaminaciónde lugares y los dañoscausadosa
la biodiversidadsóloquedaríanincluidoscuandoseanresultadode una actividad
peligrosa,reguladapor la legislacióncomunitaria)
peligrosao potencialmente
- Coberturade los dañosa la biodiversidaden la medidaen que ya estéprotegida
por la red Natura2000.
- objetivapor los dañosderivadosde actividadesinherentemente
Responsabilidad
peligrosas.
- por culpa cuandolos dañosse derivende una actividadno
Responsabilidad
peligrosa.
- Admisión de eximentesy atenuantescomunes,alivio de la cargade la prueba
equitativapor partedeldemandado.
y medidasde reparación
parael demandante
- queejerceel controlsobrela
centradaen la personao empresa
Responsabilidad
actividadquecausael daño.
- Criteriosparaevaluary tratardiversostipos de daño-
- abonadas
Obligaciónde destinarlas compensaciones a la
por el contaminador
del medioambiente.
restauración
- que dé mayorfacilidadde accesoa la justicia en los casosde
Planteamiento
dañosal medioambiente.
- internacionales.
conlos convenios
Coordinación
- a que pueda haber lugar, en
Garantíafinanciera para las responsabilidades
conlos mercados.
colaboración
Por lo que serefiere alos lugaresconlaminadoshay que decir que,el mismoLibro

y las normasy objetivosde
lasbasesen relacióncon la responsabilidad
Blanco,desarrolla
y así, se presentacomo un punto de partidapara fufuros desarrollosinternos
saneamiento
309

estetipo
por partede los distintosEstadosmiembrosque sirvano sólo para darcoberturaa
de dañossino,tambiérl paraunificarcriteriosen estamateria.
de
En concreto,el régimencomunitarioqueplanteael Libro Blancopartede la base
que se debetenercomo objetivoponeren prácticalos principiosde quien contaminaPaga,
de
cautelay acciónpreventivaen los casosde contaminacióny lograr cierta armonización
*'lugares
las normas y objetivos de saneamiento.Cuando el Libro Blanco habla de
contaminados" entiendeincluidosel suelo,las aguassuperficialesy las aguassubterráneas
partede
y en casode que vna zonaprotegidapor la legislaciónsobrebiodiversidadformara
combinado
seaplicaríael régimenparalos dañosa la biodiversidad
un lugarcontaminado,
la
con el régimen pafa lugares contaminados.Esto significaría que despuésde
del recursonaturalTll'
del lugartengaquerealizarsela restauración
descontaminación
decirque sonaquellasdestinadas
por Io que serefierea las normasde saneamiento
a de un lugar contaminadoy en este

evaluary decidir si es necesarioel saneamiento
sentido, se tendría en cuenta"como principal criterio cualitativo, si la contaminación
los
constituyeuna amen.vaseria para el hombre y el medio ambiente.En cuanto a
objetivosde saneamiento, estosdebendefinir la calidaddel sueloy del aguaque se debe
mantenero restauraren el lugar. Aquí nos encontramos con cuestiones tales
sustantivas
comocualesdebenserlos estándaresde limpiezay seestablecequeuno de los objetivosde

saneamiento es lograrqueel suelose adecuea su uso actualy a su
que seha de persegUir
futuro uso probable,combinándose que indiquenla calidaddel
con norrnascuantificadas
sueloy delasaguasquesedebeconseguirtlt'
?11CoM(zooo)
66final,peLz.
tt'coM(2ooo)66fin¿I.pe22
310

de lossuelos
a la recuperación
l.Z.3.4.LosFondosComunitariosdestinados
Los fondos regionalesadministradospor la Unión Europea están destinadosa

garantizarla igualdadentre las variadascondicioneseconómicasque existen entre los
distintosEstadosmiembros.El argumentode que podríanexistir fondos análogosque se
aplicarána la recuperacióndel daño ambientalse planteacon fuerzaen diversosámbitos.
Así los Libros Verdesque hemosexaminado,tanto el de medioambienteurbanocomo el
de reparaciónde dañoambiental,asícomo la Propuestade Directivasobreresponsabilidad
por los daños causadospor residuos proponen la creación de nuevos fondos
comunitariosTl3.
Sin embargo,en relacióncon esto,sondoslas cuestionesa teneren cuentaantesde

decidirsobreIa creaciónde un nuevofondo comunitario.Por un lado, los diferentestipos
de costosque seven implicadosen cualquieresfuerzoreclamatorio,que en estecasoserían
las cargasderivadasde la limpiezay los riesgosde responsabilidadexistentes.Por otro
Ia apropiada
lado,deberianestudiarse públicoy
distribuciónde los costosentrelos sectores
privado.
La cuestiónde la responsabilidadha dominado el debateen el Reino Unido, como

en EstadosUnidos, pero los costosde limpieza han sido la cuestiónmás tomada en cuenta
en otros Estados comunitarios más relacionados con las disposiciones de estricta
responsabilidady con su continúa modificación de sus derechos de responsabilidad
7lt En relación con los fondos de compensacióqa los que nos referimosen esteaparüado,eüste nurnerosa
bibliografia.entrela que destacamos: A CABANILLAS SANCHEZ-La reparaciónde los dañosal medio
antbiente.E¿Aranzadi,Famplona,1996.pigs 297-303;L. C'OMISCATALA Responsabilidad por dañosal
medio ambiente. H.Arat:uadi, Pamplon4 1998, págs. 294-301; C. DE MIGIIEL PERALES- La
responsabilidad gigs.
civil por dañosal medioambiente, ....op.cit, 260-280.
311

Estas diferenciasvan a determinar,considerablemente, los principio que

ambientalTto.
7r5'
guiaránla responsabilidadpúblicay privadafrentea la limpiezade los suelos
La limpieza de la contaminaciónexistenteen el suelo es, en primera instancia,

del que causóla contaminacióny el daño, o del actual propietarioque
responsabilidad
pretendanusar sus propiedadespara nuevosfines. Esta propuestaes, generalizadamente'
en las
aceptadapor la mayoríade los Estadosmiembros,sin embargoexistenvariaciones
parala limpiezadondeningúnpropietarioo contaminador
de fondosestatales
disposiciones
pasadoasumela responsabilidadde la misma.La legislaciónbritánicainició, ya en 1966,
a
sus primerasdisposicionessobre los suelos abandonadosque ha ido evolucionando
y que
programasque cubren cadavez más la limpieza de las propiedadesestatales
que
representala aplicacióndel principio de que el contaminadoro el propietarioes el
y
paga,por supuestosiempreque seael Estadoel propietario.Por otro lado, en Holanda
Dinamarcasehancreadosistemas por el Estadocon disposiciones
de limpiezafinanciados
para recuperarlos costosde los contaminadores, identificados.Suecia,
específicamente,
la posibilidadde queserealicenlimpiezasde suelosconcargoal Estado,
también,establece
cuandolaspartesprivadasno puedanhacersecargode los costosde limpieza,recuperando
requierende
que, actualmente,
esoscostosa travésde tasase impuestosa las instalaciones
permisosambientalerttuy en Alemania,se están limpiando los sueloscontaminados
dela antiguaAlemaniadelEsteconfondospúblicos.
heredados
exclusivade
Es evidentequela limpiezade los suelosno puedeserresponsabilidad
las partesprivadas,el Estadojuega un rol importantetanto en Europacomo en Estados
la
Unidos.Sin embargo,la cuestiónde la existenciade un fondo comunitarioque asista
reclamacióny limpieza de la contaminaciónhistóricano se presentatodavíamuy clara,
nido y el restode paísesde la Europacontinentalptu-t€ceque T debe1 fa

eri contraposicióna aquel que seha adherido
adopciónpor partede estosde una estructufilmascorporaüüsta
a U iaeotóga ütA"¡¿*titt" y de libre mercado que a
caracteriza Estados Unidos '
'rs Vid,MEYER Contaminated 258.

.......-,op.cit',pág-
a los contaminadorespotencialessiguiendo las

"t. Suecia financia su fondo a través de impuestos contienenen el
disposicionessobre quienesson los potencialescont¿milumtesen la industria que se
Superfund
312

aunquees,generalmente, quesi el contaminador

aceptado existeperofalla en
o responsable
suintentodelimpiezao no essolventedebeserayudadoen la limpiezao, en el casode que
la intervencióndel Estadoo del proyectadofondo
no pudieraidentificarseal responsable,
comunitarioesincuestionable.
En este marco?se planteancuestionesrelacionadascon supuestosen los que los

dejade existiry entonces
costosdelimpiezasondetal magnitudquela entidadresponsable
seplanteanproblemasde cesede su contribucióneconómica.Por lo tanto, debenvalorarse
en estoscasos.Lo mismopodríadecirse
el impactoo dañoeconómicoquepodríagenerarse
históricaya que en la mayoríade los Estadosmiembros
de los casosde la contaminación
estricta,ésta se aplica, primeramente,a las
que ponen énfasisen la responsabilidad
operaciones y no a laspasadas.
actuales
pareceevidenteIa prácticaen los Estadosmiembrosde subvencionar

No obstante, y
que, normalmente,están
crear subsidiospara el desarrollode los sitios contaminados
Iimitadosa áreasgeográficas
con problemas
de inversión.De hecho,en el casoespañol,la
Junta de Andalucíaha destinadouna importantesuma de los fondos de cohesióna
proyectosmedioambientales
relacionados,entre otros, con la recuperaciónde suelos
Todo ello hacepresagiaruna posibleactuaciónde la Comunidaden la
contaminadostlT.
creacióndeün nuevofondoambiental.
1r7l¡id, El Pais, 13
demayode 1998.El Consejode GobiernoAndaluz aprobóla transferenciade 3.834
millonesdepesetasde los Fondosde Cohesiónde la Unión Europeaa la Consejeríade Medio Ambiente.para
la financiaciónde proyectosrelacionadoscon la depuraciónde aguasresiduales,la recuperaciónde suelos
contaminadosy el tratamientode residuossóIidosurtanos.
313

2. LOS SISTEMAS VIGENTES EN LOS ESTADOS

MIEMBROSDE LA T]NIONEUROPEA
2.1.CONSIDERACIONESGENERALES
2.1.1 VISION DE CONJUNTO
El tratamiento y la preocupaciónen materia de suelos contaminadosvaría,

enormemente,dentrode los EstadosMiembrosde la Unión Europea.Como resultadode
ello, términos como contaminación,remedio y recuperaciór¡entre otros, relacionado,
particularmente,con el suelono sondefinidosde la mismamanerapor los distintospaises.
De hecho,en algunosEstadosexistendefinicionesnacionaleso regionalessobreel suelo
contaminadocomo en Holanda,Franciao el Reino Unido. Por otro lado, otros Estados
miembroshan adoptadodefinicionesusadasen otros paíseso aquellaspropuestaspor
organismosinternacionales,como Luxemburgoy, para agravarmás esta situación,en
muchoscasoslos sitios contaminadosson carzctenzados guías o por su
por estándares,
con residuos,calidadde las aguaso valoresde
inclusiónen definicionesrelacionadas
calidaddel suelo,comoenBélgica,Dinamarc4Alemania,Irlanda,Greciao España'
Es importanteteneren cuentaque a nivel comunitariose planteala distinciónentre

que
Coltaminationy PollutionTls,gue no existeen la mayoríade los Estadosmiembrosy
reflejala necesidadde plantearla diferenciaentreuna situaciónen la que las cantidadesy/o
concentraciones de las sustanciasinvestigadas,simplemente,excedende los niveles
establecidossin presentaruna amenaz;.potencialpara la salud humanay los recursos
naturaleso si dichas cantidadesson suficientespara plantearuna amenazapotencial'
Respecto tampocoha sidoclara?re.
a estadistinciónla legislacióncomunitaria
7lt En relación con los distintos términos, abreviaturas,acrónimos,etc, utilizados en la Unión Europea,se
A
presentacomo r¡n aporte susüantivoel trabajo que a continuación-señalo;A. RAI\{SAY, EUROJARGON:
Sobriquets,Ed-Capital PlaruringInformation Stamford-
bi"tio,rory of EU Á"roryrrr, Ahbreviations,ánd
Lincolnshire. UK. 1991.
1reIid, P.BlvfEYER Conlaminated
Land.....op.cit.,¡Á7.136.
314

la existenciade registrose inventariosen los distintos

por otro lado, analizaremos
Estadosmiembros.En la mayoríade los Estadoscomunitariosestánsiendorealizadoso en

procesode compilación.Los registrosen materiade contaminaciónde suelosson más
avanzadosen Holanda,Dinamarcay en Alemaniadadasu larga experienciaen el manejo
de datosde los sitiosimplicados,relegandonormalmentesu realizaciónefectivaa el nivel
con los suelos
local. En Bélgica,Franciay el Reino Unido los problemasrelacionados
contaminadosse han reconocidosólo hace diezo quinceaños.En concreto,en el Reino
Unido se han planteadoproblemasprácticosen relacióncon el registrode los suelosy la
responsabilidadestricta.En Franciay Bélgicalos sistemasde registrosestánbajo revisióny
En Luxemburgo,el registrose ha acabadoen
en procesode realizacióne implementación.
1999.En Españase ha realizadoel InventarioNacional recientementey en Irlanda las
autoridadeslocalesseencuentran los sitiosimplicadosen susáreas.En Grecia
registrando
conlos sueloscontaminados
los datosrelacionados seencuentrandispersosen los distintos
nacionalesy enPortugalesteproblemasereconocelimitadamenteT2o.
organismos
Estasdiferenciasen materiade registrosentrealgunosde los Estadosmiembrosson

notables,inclusodentrode los mismospaísesse planteandiferencias, comoen el casode
Italia, dondelas Regionesdel nortehan elaboradosusregistrosdurantelos últimosaños,
mientrasque la partedel sur del país se ha opuestoa su realizacióny no existeregistro
721.
alzunode suelosafectados
y el análisisde los
El controlde estosinventariosy registros,su procesamiento
datos deberíanestar controladospor la Agencia Europea de Medio Ambiente en
localesy nacionales.
conla UniónEuropeay lasautoridades
cooperación
En relación con estosregistros e inventarios se encuentrael tema de la prioritización

de los sitios registradosy la asignaciónde financiamiento.Estos sistemasde prioridad en
72oI'id, AA.VV. Survel'of EU MemberStates:Contaminated t¿nd : Definitions,Registen.andPrioritiesof

Action. Vol.l. NationalEnvi¡onmentalTechnologyCentre,Noúembre.1994'
nr v'id,AAW, Survey........op.cit.,pág62.
315

las actuacionesson generalmenteutilizados por las autoridadespúblicas, como

investigación
de la financiaciórq
responsables Así, se
de los sitiosafectados.
y recuperación
han desarrolladosistemasde prioridadesen Dinamarc4 en muchosde los Bundeslcinder
alemanes, En Españ4también"se ha desarrolladoun
y en todaslas provinciasholandesas.
que estaen procesode implementación.
sistemade prioridadesen las actuaciones Algunas
regionesal nortedeItalia tambiénusanestossistemas y en Franciaun sistemanacionalse
esta desarrollandoen la actualidad.En Bélgica se utiliza un sistema más ad hoc,

dependiendode |a situaciónconcretay en Luxemburgo,Grecia"Irlanda y Portugal no
existeningún sistemareconocido.En el Reino Unido sí se ha planteadoun sistemade
prioridades,sin embargo,supuestaenprácticaseha paralízado?2z.
En relación con los objetivos generalessobre estrategiasde recuperaciónvarían

igualmenteentrelos distintosEstados,aunquealgunosde estoslos han incluido en el
de suspolíticascomoBélgica,Dinamarca,Alemani4 Italia, Holanday el
establecimiento
Reino Unido. A pesarde las diferencias,sí existe un consensogeneralen incluir Ia
en relacióncon los
protecciónde la saludhumanay del medioambiente,particularmente,
acuíferos.Algunos Estadoscomo el Reino Unido, Holanda y Bélgica reconocenel
importantepapel de la prevenciónde la contaminaciónpara prevenir futuros suelos
En estalínea de estrategias
contaminados. Españaha dado prioridad,
de recuperación,
aguapotabley a
a los sitiosdondelos acuíferosafectadossuministran
fundamentalmente,
serutilizadas"t
aquellasáreasquepretenden
Por lo que se refierea los topeso metasde recuperacióno remediode los suelos
contaminadosen los Estadosmiembros,generalmente, con el actualuso o

estarelacionado
el uso que se pretendedar a esesuelo,como el Reino Unido, Luxemburgo,Alemania,
Bélgica,Dinamarca,Francia.Sin embargo,en Holandacomo veremos,detalladamente,
n' lrid, AA.W, Survey.......,op.cit.,pá,gs.

237y ss.
u3 El plan Nacionalde Recuperación de SuelosContaminados ( 1995-2000) ya estableceesaprioridad'al
referi¡se en el Inventario Nácional de Suelos Cont¿minados, a que " del total de los emplazamientos
esfudiados 6l se considerande prioridad alta por la graveafecciónde las aguassubterráneas- su inminente
reclasificaciónurbanistica-la especialpeligrosidadde los contaminantes presentesen ellos. su Rroxinu{!3
'. BOE
cascosurba¡os o por tratarsedé zonasde dominio publico hiffiutico o de servidumbrehiftulica
núm.l14.13demayo1995.
316

explícitamente,se establecela recuperacióndel suelo para cualquieruso como primera

preferencia.Se trata del sistemade la multifuncionalidad.En este sentido,en España
todavíaes necesariodesarrollarla legislaciónnecesariaya que no existeuna política sobre
cuáldebeserla recuperación hastadondesedeberecuperar.
deun suelocontaminado,
decir que en todos los Estados

Por último, en relacióncon la responsabilidad,
miembrosel Principio "quien contaminapaga " es aceptado,de acuerdocon el artículo
l30R del Acta UnicaEuropea.Sin embargo,la complejidaden la implementación
de este
principio estarelacionadacon la identificacióndel cont¿minadorresponsablelo que ha
generadointensosdebatesy consideraciones,
sobretodoen aquellospaísesmiembrosmás
conlasproblemas
sensibilizados y sussoluciones.
ambientales
Existeuna diferenciasustancialentrelos Estadosmiembrosen la asignaciónde

responsabilidades.
En muchospaísesel propietariodel suelo contaminadopuede ser
por su la contaminación,
responsable comoHolanday Bélgica.En otrospaíses,la persona
responsablees el operadordel sitio contaminadoo cualquierotro generadorde la
pero el propietariono es responsable
contaminación, a menosque tengarelacióncon
dichasoperaciones,
comoenFrancia.
La prácticamás usual en la Unión Europeaes considerarpartespotencialmente

responsables
a los propietarioso usuariosdel sitio que ha sido contaminado.Si el
original no puedehacerfrente al pago de los costosrelacionados
contaminador con la
responsabilidad
entoncesel propietariodel suelopodráser considerado tal y
responsable,
como se planteaen Alemania.De acuerdocon algunasreglamentaciones
nacionales,el
contaminador,
aunqueseaidentificado,no seráresponsable
de la contaminaciónque él
causosi en esemomentono sepreveíael impactoambientalque susaccionesiban a tener,
como en Alemania y Holandq o cuandotuvo lugar antes que las consideraciones
ambientalesfueran incorporadasen estas políticas. No obstante, es generalmente
queexisteunagrandificultaden probarla responsabilidad
reconocido por contaminación.
317

2.I.2 B ALTA DE ARIVÍONTZACION
deunapolíticacomunitaria
La promulgación de suelos
enunadirectivacreemosqueva a depender
y suformalimplementación de consideraciones
relacionadascon el MercadoUnico aunque,la estructuray contenidode la misma,podrá

incorporarla necesidadde integrarlas distintaspolíticasen materiade planificacióndel uso
históricaque se dan
de los suelosy las variadasexperiencias
en los distintosEstadosmiembros.Dependiendode su evoluciónhistórica,los códigos
integralmenteo
y de planificaciónde usosde su suelopuedenserconsiderados
ambientales
delegislación.
por cuerposseparados
examinaralgunosfactoresque contribuyena la falta de

para empezardeberemos
entrelos distintosEstadosy susimpactos.
armonización
En primer lugar, la estructurade los Gobiernosde los Estadosmiembros,la

asignaciónde responsabilidadesambientaleso la existenciade numerosospoderes
con unafuer¿aconsiderable,que suelentenermuchosEstadosafectanal
descentralizados,
En Bélgica,por ejemplo,la legislación
de distintaspolíticascomunitarias.
establecimiento
enmateriadeplanificacióndeusodel sueloesen la actualidad una materiaexclusivade los
al igual que ocurrióen la Alemania
tres Gobiernosregionalesque existenen este país724,
Federalhasta 1959. En 1986, el BauGesetzBuch o Código de Derecho Federal de
7tt'
Urbanismoestablecióel marcoparacualquierlegislaciónestatalposterior Los Lcinders
tienenmásautoridadparael desarrollode políticassobreuso del sueloque los
alemanes
que se consideran
franceses,
Départenre1ls sub-unidades del podernacionalestatal,pero
belgas.
regionales
menosquelos Gobiernos
nl4d, P. LACONTE, Perspectiveson Planning and Urban Developmentin Belgium, ed.Kluwer, Dordrechl"
t992.
7251'id,H. DIETERICIT E. DRANSFELD y W. VOSS, Urban Land and PropertyMarl<elsin Germany-
Ed.LondonPress.l¡ndon Univenity College.I 993.
318

Por otro lado, se presentandos tipos de control a la hora de protegerel medio

ambiente,los estándaresde calidadambientaly los estándares de emisión.En el primer
caso,se tiene en cuentael impacto sobreel medio ambientey en el segundo,la acción
sobreel mismo.Evidentemente, de calidadambientalse
el control a travésde estándares
y así, el
consideramenosintrusivorespectolas actividadesrealizadaspor las empresas
Reino Unido, ha aplicado éste sistemacon preferenciaa diferdnciade otros Estados
miembros.Sin embargo,en todos ellos aparecenlos dos sistemasde control y en las
t2u.
directivascomunitariassobrepolíticaambientalseincluyenambos
paralelamente
En muchoscasoslarigidezde los controlesnacionales, a los sistemas
existentesen materiade planificaciónde usosdel suelo,afectana la efectividaddel control.
Los Paísesde tradiciónromanatiendena mantenersusplanesde obligadocumplimientoe
incluso,la incorporacióndel Códigode Napoleónal DerechoRomanonos ha dadounas
727,
aproximaciones más rígidasen la legislación,como en el caso de Franciay Bélgica
comoen Suecia,se ha tendido
peroen aquellosdondeel DerechoComúnha prevalecido,
El desarrollode planesy las determinaciones
hacía sistemasmucho más flexibles72E.
segúnel DerechoComún,en el Reino Unido, por
podránser acordadas,
ambientales
ejemplo,mientrasque en Alemaniala tradicióndel DerechoRomanoprevalecerápor lo
quela aproximaciónde criteriosen estoscasossepresenta,realmente,complicada.
y los estilospolíticos,en el seno

en las culturaspolíticasnacionales
Las diferencias
un problema,a la hora de acercarsus
de los Estadosmiembros,tambiénrepresentan
que no puedeser ignoradoy, especialmente,
a los sueloscontaminados,
aproximaciones
n6L'id,N.HAIGH, ECC Environmental

Policyoú Britain, op.cit..,Wg57.
wl¡id, H.W.DAVIES, Planning Control in WesternEurope,Her Majesty's StationeryOffrce. Londrés.
1989.
nt%d, B. WOOD y
&E WILLIAMS, Industrial Property Markets in WesternEtrope, EJ,E*.. FN Spot,
Lond¡és.1992: R. ACOSTAy V.RENARD- UrbanLand and PropertyMarl<elsin France,Edlondon Press.
London UniversitvCollege,1993;T. KALBRO y H. MATTSSON, Urban Land and ProperfyMarkets in
Sweden,Ed.l,ondonhess, l,ondonUniversityCollege.1995.
319

que se lleva a cabo'a nivel local'

dificil se hacerespectodel desarrollodel planeamiento
quea nivel estatal'
dondesehacemuchomáscomplicadoaunardirecciones
por último, los imperativosde limpiezanacionalespuedenestablecerse en función

expresiónde una determinada
de factoresgeográficosy dehistoriaindustrialmásque como
una atmósferalimpia'
política.Es un hecho,por ejemplo' que Lisboa es una ciudad con
un graveproblemay esto
mientrasque en Atenasla contaminaciónatmosféricarepresenta
del viento que de otras
es productomás de la topograñadel lugar y de los movimientos
72e'
diferenciastecnológicaso legales
2.2. TRATAMIENTO SINGULARIZADODE ALGI]NOS SISTEMAS

NACIONALES
2.2,I. HOI,ANDA
2.2.1.1Planteamiento
de suelos
Holanda es consideradacomo representantede uno de los tratamientos
ejemplificador para otros
contaminadosmás elaboradosde toda Europa el cual ha sido
a la extensa actividad
muchos sistemas desarrollados con posterioridad. Ello es debido
existenteen sus
realizadaen materia de recuperacióny prevención de la contaminación
Estadomiembro ha tenido en
suelos como consecuenciade los gravesproblemasque éste
an muchosaspectos
relacióncon los sitios afectados.Incidentescomo el de Lekkerkerk'30,
ze En estesentidosemanifiestaP.B MEYER Conlaminated

......, op.cif.'gÁg.145.
,rrl-a zonaoestede la ciudad de Lelkerkerk se construyóen una zofft con numerosaszanjas,algunasde las
cualeshabíansido apnovechadas como zona de vertidote residuosu¡tanos e inó¡striales. l¡ contaminación
320

similar al de Love Channelen EstadosUnidos, supusieronel comienzode una seria

preocupaciónque puso de manifiestoque los problemasrelacionadoscon Ia calidaddel
ttt.
sueloen Holandason enorrnes De hecho,la acidificación?3?,los fertilizantes733,el
t'n, por pesticidasn5, las aguas
suelocontaminadoen zonasindustriales lu contaminación
contaminadas7tt, entre otras cuestiones,afectanintensamenteel suelo de un
subterráneas
país con más de quince millonesde personasviviendo en una relativamentepequeña
porciónde terreno.
queel medioambienteha de sertomadoen

En los últimosaños,seha considerado
cuentaen su conjunto y que todos los aspectosdel ambiente- agu4 úre y suelo - se
de la atmósfera,por ejemplo,puede
entresi. De hechola contaminación
interrelacionan
fue debida sobre todo a compuestosarornáticos,auncluesu contenido en el aire no alcarzó niveles que
pudieranconsiderarsetóxicos, sin embrgo, el aguade abastecimientosi resulto contaminada.Se extrajeron
todos los residuos, el suelo en contacto con ellos y una capa de suelo superficial asi como el agua
contaminada.l¿s casasno resultarondañadasdu¡antelas obras.Sólo fue necesarioderriba¡ dos ediñcios. con
objetode que pudieranvolver a serocupadas.El costetotal ascendióa unoscincuentamillones de dólares.
TtrEstarealidad se plasmó, claramente,en los resultadosque
ofreció el informe realiz¿dopor et lnstituto
Nacional de Salud Pública e Higiene Ambiental holandésal estudiar, íntegramente,el estado en que se
encontabael medio ambienteen el país y que setituló " Concernfor Tomorrown y que sepublicó en 1988.
Del mismo se desprendíaque la sinución del medio ambienteen generalse había deterioradodrásticamente
en las últimas décadasy en concretodescribíaque uno de los másgravesproblemasen Holandaera el que se
relacionaba con Ia calidaddel suelo.
tt2se estimague
con el nivel acfi¡alde acirrific¿siónde los suelosen el año 2000 solo el lú/o de los árboles
en Holandapodnin sobrevivir. segúndatos del Concernfor Tomorrov,,National lnstitute for Public Health
andEnvi¡onmentalHygiene,Alphena/d Rijn, 1988.
733En varias regiones Holanda
en existen industrias an las que se proórce abono animal. Uno de los
problemasrelacionadoscon el depositode este abono a los suelos,es el problema de que rruchos de los
el nitrato y los fosfatos.alteranel equilibrio de los suelos y la calidadde las
fertilizantes,especialmente
aguas subtemíneas.Ademiís. en muchas ocasiones estos fertilizantes contienen metales pesados que
igualmenteafectanal sueloy las aguas.
ttoTodo
tipo de sustanciastóxic¿s como el cadmio. zinc, compuestosaromáticos y aceites han sido
depositados.intencionadamenteo no, sobre los suelos de muchasde las ¡lreasindr¡strialese incluso han
afectadoa las aguassubterráneas.
t3sEn
Holandaseutiliza el mayor nivel de pesticidaspor hectáreade todoslos Estadosmjembrosde la Unión
Europea.Segundatosdel ConcernforTomorrov,,op.cit,pág65,solamenteenagriculturaseutilizaronlT,2
millonesdekilos de pesticidasen 1988.
ttu No se
mfa de un tema irrelevantesobretodo si tenemosen cuentaque las dos terceras pafes del agua
potable que s€ necesitaes recogida de aguas subterráneasen Holanda-por lo tanto, es un problema que
amenzva-seriamente.la saludpública .
321

peligrosaspuededepositarlasen la
el suelo- una lluvia cargadade sustancias
contamin¿Lr
subterráneaso a las aguas
tierra y luego estas sustanciaspueden llegar a la aguas
sentido, es que estudiar
superficiales.Por lo tanto la filosofia holandesq en este
hechouna
aisladamente un sectordel medio ambientepuedellegar a ser peligroso-De
que se depositenen el
política que tiendaa reducir,por ejemplo,la cantidadde residuos
máscontaminaciónen la atmósfera
sueloo en las aguassuperficialespuedellegar a caus¿Ir
o verterlosen el
porquese prefieraquemarsusresiduosantesque depositarlosen el suelo
sector,puedeconllevarel
agua.Por lo tanto la prevenciónde la contaminaciónen un sólo
que seránecesariouna política
aumentode contaminaciónen otros,de lo que sedesprende
y sectoresdel mismo'
integraldel medioambientequetomeen cuentatodoslos aspectos
se publicó el
En respuestaa estaopciónintegralde tratamientodel medio ambiente
plan Nacionalde política Ambiental"' , las pautasde
1989, en el que se establecieron
"rr
la políticaambiental,entre los años1990y 1994,ysepretendí4con las másde doscientas
investigaciones
medidasque anunciabay que iban desdeaccioneslegislativasa distintas
científrcas,reducirtoda la contaminaciónen un 75-90o/o"'' En 1990,el nuevoGobierno'
y quejunto
elaborólo que seconocecomoel plan Nacionalde PolíticaAmbienlal-Plur"o
t*, dieronel marcoa partirdel cualdesarrollar
a otrosplaneselaborados conposterioridad,
unaefectivapolíticadeproteccióndel suelo'
queafectaa los suelos,hay quepartirdel

A la horade revisarel Derechoholandés,
planteamientolegislativogeneralque se contieneen }a Ley Generalde Disposiciones
tot, a aplicaren
de procedimiento
de 1979 eDla que se incorporancuestiones
ambientales,
hrL SDUpublishers,TheHague, 1989,( SecondChamber,Sessión1988-

.' lose ,'.
|g8g, 2L|37, no |-2. EsteP|anllwa por título To chooseor to
,r, En este plan se describianlos costos que iban a suponerlas medidasque en el mismo se proponían
2010 podrian llegar tena rm costo
estimando que todas las medidas de protección ambiental hasüael
aproximadode 150.000millonesguilden.
T3rNational The Hague 1990( SecondChamber,session
Environmentalpoliry Plan - Plus,SDU Pr¡blishers,
1989-1990.21137,¡'2l'22 ).
tnocomoel plan paralas AguasDomiciliarias -elaboradopor el Ministerio de Transportesy Gestiónde Agua-
y Pesca-'
y el plan de política paratÑatu¡ateza - elaboradopor el Ministerio Agricultura , Naturaleza
74rGeneralEm,ironmenlalProvisionsAct.Bulletin of Acts, OrdersandDecreesL979.442'
322

posteriores.
el desarrollode distintasleyessectoriales En la misma,se contienennonnas
en la quese incluyenimportantes
relativasa laslicenoiasparalasindustriase instalaciones
reglas para la información y participación del público en generalTa2,
relativas a la
743o sobre instrumentosde financiamiento7gy que
Evaluaciónde Impacto Ambiental
a la proteccióndel suelo.
afectar¡considerablemente,
El sueloha sidoun aspectofundamentalen Holanda,por quesu estadoafectaa todo

el medio ambiente,y además,es el lugar dondese desarrollagran parte de la actividad
viéndoseafectadopor diversasaccionesque lo impactan.El desarrollode la proteccióndel
suelo y de políticas de respuestaa este problema,durantelas últimas décadas,se ha
plasmadoen numerosasleyes y reglamentaciones que afectana este medio tot y qu.
7a2En Ley
esla Generalse ofreceun elaboradoprocedimientopara el otorgami€ntode licenciasque debeser
aplicado en todos los demássistemasde otorgamientode licencias que desarrollenlas leyes ambientales
sectoriales.Uno de los más importantesaspectosque introduceesteÉgimen es la cantidadde posibilidades
que sedan a los ciudadanosy a las organizacionesparaparticiparen é1.Por otro lado, muchasde las licencias
sectorialespodrían estarintegradasdentro de una licencia ambientalúnica de uxrneraque podría necesitarse
sólo una licencia que cubrieratodasaquellasmateriasambientalesqueafectena la actiüdad lo que implicaría.
a apartedel beneficiobu¡ocrático,una mejor prwención frente a ¡¡ ¡t^ñeambientalya quetodaslas acciones
contaminantesserían evaluadas gn el misrno momento. Por ejemplo, una instalación industial que
contaminarala atrnósfera. el sueloy ademásprodujerademasiadoruido podríapedir una licencia en la que se
contemplaránlos Fes aspectosde maneraque la waluación de los riesgósen los tres cilsosse realizariande
forma integral.
7n'La Evaluación
&.Impacto Ambientalen Holandaseestablece comonecesanapnrn¡ imporlatrtelista de
actividadesque afectana la calidad del suelo y se recogennuásgarantíasprocedimenlalesque en la propia
Directiva comunitariaen la materia.Especialmente.el irnpofante papel que van a jugar los ex?efos en el
procesode adoptar una declaraciónde impacto ambiental. Existe un Comité de Evaluación de Impacto
Ambiental con 200 expertosindependientesc¡¡elo integran. Vid, J. ROSA MORENq RégimenJurídico de
Et,aluación de Impacto Ambiental, en especial el apartado " EU en Holanda: aparente transposición
generosade Ia Drectiva Comunilaria'. EdTriüum, Madrid, 1993,pigs 137 -139.
7e La
normaüvaambientalholandesaes rica en incentivoseconómicosy financieros.Un ejemploque afecta
al sueloes el recogidoen el artículo 48 de la Ley holandesade Aguas Subtemlneasque da, a las auloridades
prol"inciales,la posibilidadde establecerimpuestoscuandopermitana alguien extraeraguassubtenáneasdel
suelo o los costos de purificar el agua subterráneausadapara consumose qrgan en el precio del agua
potable,los costosdel depositode resiólos puedensercargadosa las familias e industias por las autoridades
responsables,la lry d€ Fertilizantes,en su artículo 13, establecela posibilidad de crear un im¡f,¡estoque
gnve la producciónexcesivade fertilizanteso los costosde limpieza de un zuelopuedenser reclamadospor
el Gobierno - artículo 2l de Inlerim Soil SanitationAct - y esa simple amenazade tener gue pagr los
enolrnescostos que estos procesosde recuperaciónimplican pueden.tambié4 ser consideradocomo un
incentivoeconómico.
tnsEsa
multiplicidad en las nonnasque lo regulan se debea que, de hecho,la contaminacióndel suelo suele
ser el rezultadode diversasactividadesgue afectana su cali.tady por lo tanto, muchasde las legislaciones
medioambient¿les puedenafectaral usoy a la profeccióndel suelo.
323

determinanel régimenjurídico aplicablea estossupuestos. No obstante,hay dos leyes

suelo
especialmentedirigidasa la protecciónde la calidaddel suelo: la Ley de limpiezadel
- SoitClean-upInterim Act - de 1982746 y h Ley de proteccióndel suelo- SoilProlectiott
747
Act - de lg87 .
La Ley de proteccióndel suelo otorga al Ministro de Urbanismo,Planificación

Físicav Medio Ambientelas competencias paraimplementartodauna seriede regulaciones
t*ty qu" podránafecta¡a una seriede categoríasde
destinadas a prevenirel daño al suelo
- residuosen el
acciones,en concretoseis, talescomo: el depósitode sustancias como
sustancias-
suelo;el cambioen la calidado la estructuradel suelopor la introducciónde
por ejemplo
comofertilizantes- en él; los trabajosque se lleven a caboen el suelo'como
la instalaciónde tanquessubterráneos de depósitoo carlerías;el transportede sustancias
por carleríaso tuberíassubterráneas;
tóxicasy peligrosas,comoel transportede sustancias
las accionesque puedancausar,incidentalmente, cualquiertipo de contaminaciónde
suelos;y aquellasque puedanprovocarerosiónen el sueloTae' Como ejemplo de la
implementaciónde dichas competencias, encontramosel Decreto sobre el Uso de

750,el DecretosobreDepósitosde líquidossobreel suelo7sl,el
FertilizantesAnimales
Decreto relativo al Depósito de determinadosresiduosT52 o el Decreto sobre el
?53'
almacenamiento líquidasen tanquessubterráneos
de sustancias
ttuBulletin of Acts . OrdersandDecrees,1982,763.
ToTBulletin
of Acts.OrdersandDecrees, 1986-374.
7aESeprevéincluso.en los afículos 2-5. la creaciónde una ComisiónTécnicapara la hotección del Suelo
qu. #o*. al Minisúo de todasaguellasmateriasrelacionadascon dichaprotección'
ton
Segúnlo establecidoen los artículos8 a 13 la ky de Proteccióndel Suelo-
Tsbulletin of Acts, Orders and Decrees, 1987, Il4. En el cual se elablece un regímen resEictivo para el
Determinan la
deposito de fertilizantes en el suelo para reáucir de esta malreñ¡ la emisión de fosfatos.
cantidadde fosfatosquepuedenaplicarsea cadaclasede suelopor año'
t.tBulletin of Acts. OrdersandDecreeslgg0,2l7 que implementah mC -Guidelinede 17'12'1979,OJ no

L20/43-1980.
Ts2Government
Gazeue,1990,98. queentróenvigor en 1992.
t*GovernmentGazette.1990,ll0, 121,queentróenügoren 1994'
324

Independientemente de estascompetencias otorgadaspor la ley al Ministro, éste,

cuando se requiera una actuación inmediata, podrá tomar las decisionesque crea
siempreen relacióncon las categoríasanteriormentemencionadas.
convenientes, Cuando
se produzcaun accidente,que causedañosal suelo,las autoridadesprovincialespodran
adoptartodasaquellasmedidasnecesariasparaprevenircualquierdañoal medioambiente
o a la salud pública por 1o que la Ley de proteccióndel suelo, también otorga" a las
autoridades o medidas
provincialesy estatales,la posibilidadde adoptarextraregulaciones
paralos supuestosen que la regulaciónexistenteno otorgueuna suficienteprotecciónpara
754.
el suelo
Por otro lado, la Ley de limpieza del suelo o Soil Clean-upInterim Act abre,
la posibilidadde limpiarlos sitiosindustriales
seriamente, y quesedió como
contaminados
se realizarácon la mayor celeridad
una medida destinadaa que dicho saneamiento
posible755.
se desprendeque la política holandesaTt6,

De las citadasreglamentaciones eD
materiade recuperaciónde suelos,esta basadaen objetivosde calidad,es decir, se
dosnivelesde concentración
establecen quejuegan
en el sueloy en las aguassubterráneas
un rol de límite. Así, tenemosun nivel bajo el cual los riesgos y amenazasson
y el nivel por encimadel que las concentraciones
insignificantes pueden
de contaminantes
suponerun peligro y amenazainaceptableparael ser humanoy el medio ambiente.Por lo
tanto, se consideraa un suelo contaminado,en Holand4 cuandola concentracióno
en el sueloo enlas aguassubterráneas,
de sustanciao sustancias,
concentraciones superaun
nivel.
determinado
t* Segúnlo establecidoen los aliculos 21 y 23 de la Lev de hotección del Suelo.
7ssEsta necesidadimperiosade limpieza de los suelosera el resultadodel descubrimientode innumerables

áreascontaminadasque inclusosehabianconvertidoen zonasresidenciales.
1ffi I'id, J.J.VEGTER "Soil protectionpoliry in the Netherlands",I CongresoInlernacional de Suelos
Contaminado,s,Vitoria. octubre.I 993.
325

pero unavez definidala posiciónlegalvigenteen la actualidaden Holanda,¿ cuál
va a ser la estrategialegal futura en éste Estado miembro tan representativoen el

tratamientojurídico de los suelos?. Puesbien, el Plan Nacionalde ProtecciónAmbiental,
que antesmencionamos,ya nos da una idea de cuálesvan a ser las metasque se perfilan
como necesariasen materiade protecciónde suelosttt y que van a ser el punto de la
posteriorevoluciórqen materiade legislaciónmedio ambiental,en la cual incluimos al
suelo.Todo ello severá determinadopor esavisión integradoradel medio ambientesegún
la cual el medio ambientedebe recibir un tratamientoen conjunto y no cada sector
aisladamente,por lo que podemospredecirla existenciade una futura Ley Generalde
protecciónAmbiental, tal y comoanuncióel Gobiernoen 1990,dandoinclusosus razones
paraello758.
"
2.2.1.2.El sistemaholandésde la " multifuncionalidad
Despuésdel incidentede Lekkerkerkel Ministeriode Medio Ambienteholandés

tt' un inventariode los sitiosque
ordenóa las doceprovinciasholandesas qu. realizaran
contaminados.
que seencontraban
conocierano sospecharan Una primerainvestigación,en
1982,identificabaaproximadamente4500 sitios.Esta lista de lugarescontaminados se
conociócomoInterimAct List y, hoy en día, continuasiendopuestaal día regularmentepor
tttplan Nacionalde ProtecciónAmbiental.SecondChamber,Session1988-1989,21137,no l-2, p:ág17.Entre

estasmetassecóntienen:a) los ecosistemasen su conjuntonecesitanprotección b) el suelodebeser objeto de
protecciónc ) reducciónde fertilizantes en un 70 a 9ú/o d) la continuaciónde los programasde limpieza
Lst¿ et 2010 e) reducciónde los depositosde residuosen un 80 a 90 Y".
t*plan Nacionalde ProtecciónAmbiental-Plus.SecondChamber,Session1989-1990,21137,n' 20'21- pág
81. Entre las razonesesgrimidaspor el gobiernoencontramos:a) que la protección$tg¡ del medio
ambiente preüene que la-contaminaciónssdiseminea otros sectoresdel anrbiente.b) un Derecho Ambiental
único puede[egar aler miís accesible para los ciudadanos, indusúias y autoridades, c) un Derecho Ambiental
integrado faciñta la adopciónde deciiiones al tomar en cuentatodas las variablesambientales y simplifica
la implementaciónde las normas facilitando, igualmente. su control.
7seHolandatiene doceprorrinciascon poblacionesque rondanlos 200.000a 3.200.000habitarúesen cadauna

de ellas.
326

aunquea medidaque
son10.000los sitiosregistrados
lasdistintasprovincias.Actualmente,
soneliminadosdelregistro760.
sevanrecuperando
en materiade responsabilidadque les iban a

Anticipándosea las consecuencias
afectar,el sector privado, siempre en relación con las autoridadesgubernamentales,
para las instalacionesen
investigócomo el problemade las premisascontaminantes
funcionamientopodía ser solucionadode la manera más eficiente posible y más
a para las dos partes.Estasiniciativas del sectorprivado terminaroncon un
satisfactori
Programade AcciórUen 1992,queincluíaun nuevoinventariode los sitiospotencialmente
una priorizaciónde la investigación,
contaminados, de cuestionesde
una determinación
urgenciay que establecíauna guia de estrategiasde recuperación.Este inventario fue
llamadoBSB lwentory y se realizótomandobasesde datosaportadaspor las Cámarasde
de todos sus
Comercioregionales.Esasincluíancódigosde actividadesempresariales
miembros.Los sitiospotencialmente
contaminados que
fueronidentificadosentendiendo
de los suelos.A partir de
que indicabanuna potencialcontaminación
existianactividades
esteestudio,seestimóque el númerode sitiosque últimamenteestánsiendoconsiderados
a lo largodelpaíspuedeserde másde 100.000.
comoafectados
Igualmente, a los desarrolloslegislativosposteriores,

y anticipándose el sectordel
petróleoy el'Gobiernoadoptaronun programade acciónque incluíamedidasprotectoras
del suelo y, donde fuera necesariola adopciónde medidasde recuperaciónpor la
contaminaciónocasionadaen las estacionesde serviciospor la fuga y vertidos de
en dar una guía para la
hidrocarburos.Este programa consistió, esencialmente,
y estrategias
investigaciór¡priorizaciónde actuaciones de recuperación
para 6.200sitios
afectadospor estetipo de contaminación.Las distintasestacionesde servicio verán sus
intemrmpidas
actividades en el programalas
p¿rala aplicaciónde las medidascontenidas
cualesseránllevadasa cabopor una organizacióncreadaad hoc, SUBAT, que obtienelos
fondosdelos impuestos queexistensobrela gasolina76i.
' uo
I'i d, Contamin ated Lut d, op.ci t, Y ol.I. pág. 236,
?61En
concreto, 0.0024.004 ECU por litro.
327

El inventariollevadoa cabopor el sectorpúblico,Inlerim Act List, es usadocomo

sobrelas prioridades
puntode partidaa partir del cual setomanlas decisiones de accióny
sedeterminanlas estrategiasde recuperación. por las distintas

Las decisionessonadoptadas
provinciasjunto con el Ministro de Medio Ambientey es importantedestacarque,dentro
de esta política, el último objetivo consiste en la recuperaciónde todos los sitios
contaminados a un estadodondeestospuedantenerun uso ilimitado. Setrata del enfoque
conocido como Multifunciornlidad. En concreto,se basa en que el suelo debe estar
descontaminadohastagarantizarla posibilidadde cualquieruso planteable.Esta estrategia
se sostieneen el uso de criterios inva¡iablesy se plasmaen la conocidaLista AB-C
holandesa.
En Holand4 seha realizadouna de las listasmábcompletasde límites cuantitativos

estableciendo
de suelosy de aguassubterráneas, de calidad en los quehay
unosestándares
de contaminantes
tres escalasde concentración que indicanvaloresde referenciacrecientes
de contaminación {B,C, de acuerdocon las implicacionesfuncionalesy la exigenciade
determinadasactuaciones.Así, el nivel A es un valor de referencia,nivel indicativo,por
encimadel cual hay una contaminación demostrabley por debajo,no es demostrable. El
nivel B, es un valor de evaluación.Los contaminantes que esténpor encimadebenser

investigados,'cuidadosamente,paradeterminarlas posibilidadesde utilizacióndel sueloy
7ut.
el nivelC, contempla valorespor encimade los cualesel suelodebesersaneado
Los sitiosidentificadosen el registroestatalfueronobjetode prioritizacióny sujetos

a un ranking, de maneraque aquellosque suponíanun mayor riesgo y amenazapara la
saludhumanay el medio ambienteeran analizadoscon la mayor urgenciaposible. Si el
?62AIesh¡diarla lista de los estándaresholandesesde concentraciónde contamirunlesse observaque en los

mismos se dan unos valores AB,C tanto para el suclo como para las aguassubterráneasy que se dan en
función de determinadassusüanciascomo metales. compuestosinorgiinicos, compuestosaromáticos.
hiüocarburospolicíclicos,hidrocarburos clorados,pesticidasy otros compuestos. Por ejemplo,parael suelo
(mg/I(g mat. seca) al medir dentrode los metalesel cadmio se dan Eesvalores para A l, paraB 5 y para C
ZOJo que implica que si al investigarun suelose encuentran nuás de I mg de caünio por Kg de materiaseca
se suponequé hay una contami¡ación demostrable; si hay más de 5 mg de ca<rmio por Kg de materia seca
debeier investigado, cuidadosamente, par:l determir¡ar las posibilidades de uülización del sueloy por üümo.
si en esesuelosedescubrenmasde 20 mg de cadmioes inwitable el saneamientodel mismo.
328

resultadode dicho estudioconfirmabala gravedaddel peligro que presentaba

el lugar, éste
deberíaserigualmente conla mayorbrevedadposible.Sin embargo,del estudio
recuperado
preliminar resultó que la mayoríade los sitios incluidos en el ranking estabanen una
con urgencia.Este sistemade prioridadesfue específicopara
situaciónde ser recuperados
cadaprovincia,sin embargoseprevéque en un futuro próximo el sistemaseauniforme en
todo el país.Dentro de esteprocesode prioridades,es dondeseutilizaronlos estándares
de
concentraciónde contaminantesde acuerdo a los tres niveles dB,C anteriormente
referidos.
De todosestosnivelesdereferencia,el nivel C es el que,realmente,estaorientadoa

la protecciónde la saludhumanay el medio ambiente,de hecho,se corespondecon
que suponenun nivel de riesgo inaceptable.En el futuro, este
aquellasconcentraciones
nivel podrá ser revisadoen función de la últimos descubrimientos
existentessobrelos
efectosque las sustancias
contaminantes
tienenen el suelo.La superación
de estelímite,
recogidoen el nivel C, implica per se un riesgoinaceptableparalos hombresy el medio
ambientey por lo tantoimplica,igualmente,
unanecesidad
derecuperaresesuelo.
Dentrodel sistemaholandésde evaluaciónde un sitio contaminado, generalmente,

sesiguenunaseriede pasoso líneasde actuacióntu'. En principio,unainvestigación
de un
sueloafectadopor la contaminación
debeser objetode un primer análisisde la naturaleza,
nivel,alcancey riesgospotenciales
existentes
en el lugar"sospechosamente"
contaminado.
Si todos estosestudiosreconocenla existenciade una concentración por
de sustancias,
debajodel nivel B, y no existenriesgosidentificadosno se necesitaproseguircon la
investigación.
Sin embargo,si los resultados
excedendel nivel B y puedenllegaral nivel C
implicaríala existenciadeun riesgoinaceptable,
1oqueimplicaríacontinuarcon el proceso
deanálisis.
76El procedimientogue
se describe,básicamente.se apücaa los sitios contaminadosgue se conüenenen el
registropttblico - Interim Act registers-, sin embargouna estructurade investigaciónsimilar y unos criterios
de prioridadsemejantes fuerondesarrollados paralos sitiosqueseincluíaneri el listadorealizadopor el sector
privado BSB-Lisl. También se r¡s¿Ironlos mismos esf¿indares de concentraciónde contaminantes.el mismo
nivel AB.C.
329

por lo tanto, basándonosen el supuesto de que las concentracionesde

excedíanel nivel B y que la investigacióncontinuasu curso, el objetivo
contaminantes
ahora es determina¡el nivel de contaminacióny el riesgo actual y concluir si las
no excedenel nivel C y por lo tanto, no existenriesgospotencialesy no
concentraciones
existenecesidadde seguirla evaluación;si por el contrariosi excedenlos nivelesC pero,
teniendoen cuentalalocalizacióny el actualuso del suelo,no se presentanriesgosen ese
momento;o por ultimo, se puedeconcluir que las concentraciones excedenel nivel C, el
riesgo es inaceptableen la situaciónactual y las actuacionesde limpieza y recuperación

sobre ese suelo debenser inminentesy necesariase incluso se puede requerir que se
adoptenmedidasde precaucióny seguridad-
A partir de este informe, que determinaque la amenazaeústente en ese suelo

contaminadono puede ser aceptada,debe realizarseun estudio relacionadocon la
viabilidad de la recuperacióndel suelo. Este debe conteneraquellasmedidas de
qu" permitanreducirla amenaza
tratamiento?to existentey alcanzarnivelesaceptablesde
contaminación.Una vez decidido el tratamientomás apropiadopara la recuperación,se
queconsidere
de un plande recuperación
debetrabajar paralaelaboración los limitesde la
excavación,los controlesdel procesoy de calidad,las precaucionesque tendránque
adoptarseen relación con la seguridady la salud y aquellasmedidasnecesariaspara

la efectividaddel tratamientode
periódicamente,
monitoreosposterioresque comprueben,
recuperación.
anteriornosllevaconseguiren definitivauna seriede suelos

Todoel procedimiento
entreel nivel A y el nivel C, aunqueestaseriede suelosque
ligeramentecontaminados,
estáncontaminados no tienenasociadosriesgosqueexcedende los límitesinaceptablesy,
por 1otanto,la recuperación En estoscasos,los usosde esossuelosestan

no es necesaria.
no directamente
limitadosa lo contenidoen distintasreglamentaciones, por lo establecido
en la Ley de proteccióndel suelo.Por ejemplo, paÍ&el desarrollode nuevoslugaresde

residencianecesitaque se otorgueuna garantíade suelo limpio, segunse establecenen
distintasnormativasmunicipales.Todo ello implica que los dueñosde estos suelos
330

por estasrestricciones
"ligeramente"contaminadosse van a ver afectados,enormemente,
legalesal usode sussuelosy lasconsecuencias
económicaspuedensersignificativas.
De todo lo anterior se desprendeque, la política de recuperaciónde suelos

de la calidaddel suelohastalos límitesy niveles
estabasadaen la restauración
holandesa
Este es, sin lugar a dudas,el objetivo último de estaproyección
invariablesestablecidos.
política que se encuentradeterminadapor el Principio de la multifuncionalidad,segúnel
hastagarantizarla posibilidad de cualquieruso
cual el suelo debe ser descontaminado
planteable.
En los sitios registradosen el listadopúblico la evaluaciónde cual va a ser la

alternativaelegidapara recuperarel sitio contaminadose deja a la responsabilidaddel
Gobierno Provincial. Esta evaluaciónde alternativas,en las que la estrategiade la
es considerada
multifuncionalidad comoreferencia,se lleva cabojunto .conel Ministro de
Medio Ambienteholandés,las autoridadeslocalesy los residentesafectadosque, en
estánrepresentados
muchasocasiones, no gubernamentales.
por organizaciones
en el listado,realizadopor el sectorprivado,se
En relaciónconlos sitiosregistrados
sigueun procesosimilar e, igualmente,setomaen cuentala estrategia multifuncional.En
estos casos,'se consideraun ratio entre los costos de la estrategiade recuperación
paracualquieruso posibley los
multifuncional,de maneraque el sueloquedarecuperado
costosde remedioqueestánbasadosen el aislamientodel suelo,su controlo el monitoreo
delmismo.
contaminadas
Por otro lado,en el casodel tratamientoy depósitode las sustancias
quesesustraenpor las excavaciones queserealizanen los sueloscontaminados,estoscaen
de Ia políticade gestiónde residuosque paraayudara estas
en la esferade competencias
cuestionesseha creadoun centroespecial - Centre
parala limpiezade sueloscontaminados
for Soil Clean-up- que es responsable del seguimientoy evaluacióndel procesode

limoiezabasándoseen la naturalezav el nivel de las sustancias y en la
contaminantes
331

sirve de intermediarioentre las

composicióndel suelo e, incluso, en muchasocasiones
sueloscontaminados
que ofrecenlas distintastecnologíasde limpieza'Todoslos
empresas
requierenunaevaluaciónde estecentro delimpiezade suelos.
ante un problema
Desde el punto de vista ecOnómico'no nos encontramos
dadaslas cifras que se
irrelevantesino,másbierL anteuna cuestiónde enormerelevancia
difundieronen 1993' el costo
manejanen estoscasos.En concreto,segúndatos que se
estimaen 23'000 millones de
aproximadopafa solventarla contaminacióndel suelo se
ECU siendoel gastoanua! en investigacionesy procedimientosde recuperación'en cerca
200 millones,se financiapor el
de 400 millonesde ECU. La mitad de estevalor, unos
a cabo sus responsabilidades'
Gobiernocentrala las autoridadesprovincialespara llevar
costosde las mismas'El
Los Municipiosy las Provinciascontribuyenen un t0% de los
restoesaportadopor el sectorprivado'
2.2.1.3.E1tratamientode la responsabilidad
de extensasdiscusiones
El régimende responsabitidndvigente estasiendoobjeto
todoslos afectados'La
ya queesuna cuestióncomplejaque,dificilmente,dejacontentosa
Ley de Limpiezadel suelo otorgacompetencia al Gobiernop¿rareclamarcivilmentelos
el dañoal suelo.Estaesla implementación del
costosdelimpiezade aquellosquecausaron
que se otorgaal Gobierno'bajo
llamadoPrincipio de QuienContaminaPaga.Esta acción
que' a) el dañoeraprevisible
el Derechocivil, puedesólo apiicarsesi el Gobiernoprueba
parael causantede la contaminación;b) El responsable no intentolo suficientefrenaresa
contaminaciónde los suelos; c) queteníaconocimiento de queel Gobiernolo consideraba

765'
del mantenimiento
responsable dela limpiezade los suelos
De ello se desprende que entre las distintasobligacionesque se prevénesta:a)
Propietariosde un suelocontaminadoestáur obligadosa preveniruna posiblediseminación
,ursegúnlo establecidoen una resoluciónde la Corte SupremaHolandesa de 9 de febrero de 1990 en el

la'¡¡Reviev ' 1990'Wg'27'
EstadocontraV. Van Amersfoort,publicadoen M &R ,b*ch Ewironmental
332

por cualquierdaño causadoa una

de su sitio. Seránresponsables
de los contaminantes
tercerapersonapor Ia extensiónde su contaminaciónde su suelo y podran iniciarse
procedimientos y/o por los Gobiernoscentrales
contraellospor los propietariosadyacentes
o locales; b) propierarios que han causado la contaminociónde su suelo ( si la
contaminación es recienteo histórica) sonresponsablespor todo el costode recuperación
del sueloque es de su propiedady de aquélque no lo espero que seha visto afectado.Sin
embargo,si los propietariospuedenprobarque ellosno causaronla contaminacióndel sitio
y el contaminanteactual puede ser identificado entoncessólo el contaminadores el
en virtr¡d de los principio de quiencontaminapaga.Los actosde negligencia,
responsable
relacionadoscon la perturbaciónde las medidasprotectorasdel suelo, son objeto de
siempreque el dañono hayasido causadopor una
En estassituaciones,
responsabilidad.
tercerapersona,
el poseedor por su no acuerdocon
del suelopuedellegara serresponsable
lospermisos.
detalladopuede,no obstante,serlimitadoa travésde

El sistemade responsabilidad
unadefiniciónlegalqueprovienedelCódigoCivil holandésy queimplicaqueunaparteno
puedeser considerada por los costosde recuperaciónen un problemade
responsable
contaminaciónde suelos que fue originado antes de que la parte pudiera ser,
la causantede los mismospor lo que se prevé la creaciónde fondos
razonablemente,
En concreto,en una resoluciónde
que salvenestetipo de circunstancias.
gubernament'ales
la Corte Supremade 24 de abril de 1992 se estableciéque una parte podrá no ser
considerada
responsable ocurridaantesdel I de enerode 1975766.
Por otro lado,una decisiónparlamentari , incorporad

a, de 27 de abril de 1993761 a ala
Ley de Proteccióndel Suelo puede dejar esta decisiónjurisprudencialcon menos
aplicabilidady, en la actualidad,esperamosque se lleven a cabo enmiendasa las
de la responsabilidad,
sobresuelos.En cualquiercaso,e independientemente
legislaciones
los sitioscontaminados
encuentran dificultadesparasu ventalo quellegaa ser
numerosas
7667'id,INFORME CEE, Surveyof E(I Menber States:ContaminatedLand: Defnitions, Registersand

Priorities of Action, Ed AEA Technologlr,National Envi¡onmentalTechnolory Center,Culharn Abingdon
Oxfordshüe.Noriembre.1994,pág 72.
767|,\d,INFORME6F,, Suneyof EU MenberStates: Land....,op.cit,¡Éry.75.
Contaminated
333

muchomás complicadosi se han producidodañosa terceraspersonaso existeriesgo de

dañoa lasmismas.
2.2.1.4.Otras regulacionesque afectan al suelo
al suelo pero,
Hemos visto las principalesnormativasreferidasespecíficamente
como vimos, existen otras muchasregulacionesen Holanda que pueden ser de vital
importancia parasu proteccióncomo la Ley de Pesticidas,Ley de Fertilizantes,Ley de
La Ley de Preservaciónde la Naturalezau otas reglamentaciones
Aguas Subterráneas,
localesy regionales.
768
Por lo que serefierea la Ley de Pesticidas decir que en la mismase establecen
distintasreglasdestinadasa la admisióny uso de pesticidas, usoy
prohibiendola posesión,
t'n
venta de estassustanciascuandono hayansidopreviamente admitidas y .n ningúncaso
de
lo seráncuandosepreveaquela aplicaciónde lasmismaspuededisminuirla capacidad
la del aguao la de la atmósfera.
producciónde los sueloso puedecausarsu contaminación,
paradecidir,sobrela admisióno no deun pesticida,la tieneel Ministro de
La competencia
Agricultura,Naturalezay Pesc4 el cual lo decidirádespuésde tener en cuentael informe
creadaal efecto.
que,sobreel mismo,realicela Comisiónparala Admisiónde Pesticidas
Durante los últimos años, se han venido re-evaluandolos efectosque determinados
Por
tienensobreel sueloy sehanllegadoa prohibirmuchasde estassustancias.
pesticidas
otro lado, el Gobiernotiene la posibilidadde llegar a un acuerdocon los productoresde
pesticidasen el cual éstostienen que obligarsea recogerlos residuosy donde podrán
tTo.
acuerdos
establecerse globalessobrelos usosdelos mismos
tó8Bulletinof Acts. OrdersandDecrees1962.288.
76tAfículo2 de la l,ey de Pesticidas.
TToEsteacuerdo puede ser el prnto de partida para posterioresnegociacionesentre el Gobierno y los

productoresde pesticidas y debe ser consideradocomo un estímuloex'tra- ademásde las reglasque se
establecenen la Ley - parala reducciónde contaminaciónpor pesticidas.
334

77t
En cuantoa la Ley de Fertilizantes , en éstase da al Ministro de Agriculturala
oportunidad de implementar regulacionespara la producción de abono animal,
la necesidadde licencias parala comercializaciín de los fertilizantes,así
estableciéndose
destruccióno venta "'. Por
como reglaspara su transporte,utilización,almacenamiento,
otro lado, se prevé el establecimientode impuestosque graven las instalacionesque
producendemasiadofosfatoTT3 determinandolos kilogramosde estasustanciaque deben
't.
producirsepor hectarea'o y qu"va a determina¡el alcancedel impuesto Con el monto
queresulte,de la aplicaciónde dichosimpuestos,el Ministro de Agriculturapodráfinanciar
776.
distintasmedidasparareducirla cantidadde fertilizantesque sedepositanen los suelos
777
La Ley de AguasSubtenáneas esuna de las normativasmásrelevantes,en este
sonla másimportantefuentede
sentido,sobretodosi valoramosque las aguassubterráneas
provisióndel aguaque se consumeen Holanda.Estaes una de las razonespor las cuales
respectodel suelo,a menosque
estaley prohibela " abstracción" de las aguassubterráneas
se obtengauna licencia de la autoridadprovincialcompetente"'.El Plan Provincialde
va a establecerlas reglas esencialesque habránde seguirseen la
Aguas Subterráneas
de estasaguas.En aquellossupuestosen que se permite,a travésde la
administración
TttBulletinof AcB, ffien andDecrees19E6.598.
ttsegún lo establecido
en los artículos5 y 6 de la Le1'.
773Afículo13de la Ley deFefilizantes.
ttoNo
setrala de un monto i¡relevanteel que seconsigue a tnavésde estaimposición sobretodosi tsnemosen
cuentaque en Holandacercade 48.000 instalacionesde un total de 93.000instalaciones- poducen mis
fosfatosque 125kilogramospor hectárea.
tt Por ejemplo,cu¿ridose producen 125Kgr. de Fosfatospor hecr:íre4un impuesto del0,25 % se debede
pagar por hecüireay cuando es más de 200 kg.de fosfatos, un impresto del 0. 50 oA Wr hecüireadebe
pagarse.
't p. ',
GI-HLIS y J. VERSCHUUREN,u Dutch Poücy and l¿w on Soil Pollrtrion articulo incluido en la
Prolection Juridique des Solsdans les étals Membresde la CommunautéEuro¡Éenne,d- Pulfun-publicada
bajo la dr¡ecciónde M. PRIEUR segúnel Seminariocelebradoen Limoges el t9 y 20 de Abril de 1990, l"
edición Febrero1993,pág 156.
TTTBulletin
of Acts, OrdersandDecrees-1981.392.
?tt Afículo 14 la
de Iry de AguasSut¡temíneas.
335

correspondientelicencia,abstraerel aguasubterránea del suelose deberánregistrarvarios

datos,como la cantidadque se pretendeutilizar 77e.
Por otro lado, se prevéIa creaciónde
que informará, a la autoridad
una Comisión de Gestión de las Aguas Subterráneastto
de todasaquellasmateriasrelacionadas
competente, con las aguas.No obstante,en estaley
reglasrelacionadas
no seestablecen con la calidadde las aguasya que vienenincorporadas
en los objetivos de calidad que se recogenen la legislaciónespecificadel suelo que,
anteriormente,hemosvisto, es decir, en la Ley de Proteccióndel Suelo y en la Ley de
Limpiezadel Suelo.
En la Ley de Protecciónde la NaturalezaTtrdestinadaa preservarla diversidad

natural,así como la diversidadcultural e histórica,de las distintasregionesholandesasda
posibilidada las autoridadescompetentes
para designaráreasprotegrdas,estableciendo
la
prohibiciónexpresade contaminardichosespaciosque han sido, previamente,declaradas
bajoespecialprotección.Seestablecerá
un plande manejode dichaárea,financiándose
las
paraejecutaresteplan cuandoel propietariodel lugarno cuentecon los
medidasnecesarias
mediosparapoderlollevara cabo.
Por último, sería convenientereferirnos a los instrumentosde planficación,

regionalesy locales, quepuedenllegar a serun importantemedioparaestablecerpolíticas
precisas.Estos instrumentosde planeamiento
ambientales localescontienenpropuestas
parael uso de los suelosy dan instrucciones
respectoa dichouso y sobreel sistemade
licencias.De hecho, en ningúnc¿Isose otorgaráuna licencia paraun uso del sueloque no
se recojaen el plan. Así, por ejemplo,si un áreaes catalogadacomo de uso "natural" las
actividadesde agriculturao industrialeen ningún casopodránser aceptadasen eselugar.
Igualmente,
enlos planespodránestablecerse
quetiposde industriapuedeninstalarse
en un
lugar y cualesno. Por otro lado, estaríanlos PlanesRegionalesque,tambiér¡ puedenser
tt'Artículo
I I de la Ley de Aguas Subterráneas.
t*
Esta Comisiónestaráintegradapor orpertosdel Gobierno- en conc¡etode los tres Minisúos relacionados
con el medio ambiente- y por miembros de la compañías&, aga del país .Se encuentraregulada en el
artículo 2 de la l,ey.
tttBulletin
of Acts,OrdersandDecreest9El. 392.
336

utilizadoscomoinstrumentode proteccióndel medioambiente.De hecho,todoslos planes

localesdebenrealizarsede acuerdoa lo establecidoen estosplanesregionales.Existen
determinadasregiones que necesitanuna especial protección dándoselesuna extra-
protecciónlegal, a estasáreas,y obligandoa las autoridadesprovincialesa tomarlo en
782.
cuentaen susplanes
2.2.2REINO UNIDO
anteun Estadomiembroen el que su larga historia,relacionada

Nos encontr¿rmos
conla actividadindustrial,y supeculiargeografia
ha provocadoque,en el momentoactual,
se este desarrollandoun intenso debate en materia de contaminaciónde suelos,
particularmente,
en temasrelacionados
con la responsabilidad,
el registrode los suelos
potencialmente
contaminados, idóneosparala recuperación
los mecanismos de los suelos,
los rolesque debende jugar las agenciasgubernamentales
y cuál va a ser la posicióndel
por la Unión Europeaen estesentido.
ReinoUnido antelasiniciativasadoptadas
En relacióncon el alcancey extensiónconcretadel problema,a lo largoy anchodel

territorio,tal y como expusola Cámarade los Comunesen su informe sobresuelos
contaminados- " Contoninatedland "- en 1990,y a diferenciade otros paísesde la
Europaoccidental,el ReinoUnido no habíarealizado,hastael momento,ningunesfuerzo
por conocerel alcancedel problemasobresus suelosy no habíaidentificadolos sitios
ttt. No obstante,segúnlos
contaminados estudiosrealizadospor distintasinstituciones,se
estimaque podríanhaberde 50.000a 100.000sitios potencialmente que
contaminados
79 En estesentido,se manifiesta
el artículo 35 de Ia try de Proteccióndel Suelo que prwé la creaciónde
regionesde necesariaproteccióndel zueloy de las aguassubterráneas.
'u\d,
Houseof Commons.Contaminated
Land , Session1989-90,lst Repol, Vol. I, rrlr:'.2.
337

78a.
afectarána másde 50.000hectáreas Como solución,a estaincertidumbreexistentea la
afectados,fue la propuestade crearun
hora de conocer!a cantidadde sitiospotencialmente
registrode suelossujetosa contaminaciónbajo la Sección143 de la Ley de Protección
Ambientalde 1990,pero en la actualidadestápropuestaha sido rechazadacomo veremos
con posterioridad.Por lo tanto, nos encontramoscon una falta de conocimientosobreel
alcancede la contaminaciónpero, sin embargo,sí seha reconocidola presenciadañinade
la misma a través de diferentesepisodiosproblemáticossucedidosen suelo británico.
786, tst,
relacionados
Desastres con contaminación química?8s,sustanciasradioactivas gases
7Ee, 7e0
asbestos788,tanquessubterráneos sustanciasexplosivas y contaminaciónde las
'"' Wd, Houseof Commons, Contaminated Land, op-cil -., Vol' I,Pa¡a'24'
7tt-a contaminaciónen diversossiüos en el á¡eadel Valle de Amber - Derbysshire- con desechosácidos,

dioxinas o la de Chemstar,GreaterManchester,en la que se descubrieronmás de 400 tipos de sustrncias
quimicas peligrosaso la de Thamesmea4Lnndon" se constnryeronedificios sobre suelo contamirradocon
metalesÉ*ór y bs medidasde limpiezay recuperación los 250.000litras - de 1979-. Segun
alcarzaro_n
y lado
datosreóogido,.n Horrr. of Commoni, Coitaminated Land, op.cit" Vol \pn' 32,34,35 36' Por otro
en The Olserter,8 de marzo de lg92 se denunció la existenciaen Hayle, Camboume y ciudadesen
9to.
Cornwall de suelos mn altos niveles de arsenicoy en Shipharn,Somersetse descubrióuna alta concentración
de cadmio en susjardines como resultado de minas de zinc abandonadas.En The Independent,de 2 de
por
noüembre de 1992 anuncióla wacuación de los residentesde una zonade LumsdenRoad' Pofsmouü,
t'sado para depositar
la contaminaciónencontradaen $rs residenciasa consecuenciade una antigrra sitio
residuosde la guerra.Entre las sustanciasidenüficadasencontm¡oncadmio,mercurio,arsénico.
tt.Como la contaminaciónprovocadaen llford por sustancias¡adioactivas,c¡mo el radórl siendo el costo
aproúmado de recuperaciónde 11 millones dé [bras, segun et informe de la Qimara de los Comunes,
óontuninateaZand.,op.cif,Vol.I, ocrra37.En relacióncon la contaminación provocadapor-el Radón éstees
un de los problemas ambientales-más serios con los que se encuentrael Reino Unido y ha sido objeto de
nor.roro, programasde acción.De hecho, seha estimado que alrededorde 100'000 casasen el Reino Unido'
entre Devon y-Cornwall estánsujetosa altos niveles & radon que suponen un riesgo para la salud según
-
M.TYLER y k .Vfn n¡¿- " Radón A rising Issue", PropertyJournal, Oúttbre I9%, pág.6-
7t?porejemploen Kenilwofb Wa¡wiclahile, en 1981,cuandose construyeronresidenciassobreun antiguo

vertedeioy se detectaronaltos nivelesde gas metano,The Times,14de junio, 1994o la dispersiónde 9as
proveníeníede una antiguamina queafedó1 cinco casasen Boilty Lane,Killimarsh, Sheffield TheSurveyor,
6 febrero1992.
ttt Como la contaminaciónprovocadapor una anligua fáb¡ica de asbestoscon nrásde 258 casaafectadasen
Armlq', l¡eds. Las estimaóionesinicialesvalora¡onlos costosde recuperaciónen 6'5 millonesde libras'
7.500libraspor cas¿t
,The Independent,8 deagosto1992.
?8?or ejemplo, el caso ocunido en Dronfield, Dertryshíre,en 1970 se produjo une fug8 subterráneaque
provocóel ü*igoieot. firegoque sedetectóen 1984ctunOoyababiaafectadoa la estructr¡rade los edificios
y las autoridadeJlocaleso.á*".o adoptarlas medidasnecesariasde reparaciónbajg lt disposicionesde la
L1' de Saludhrblica de 1936conunoscostosde 600.000ltbtas,Vid, Contaminated Land ...op.cit,,pá9.33.
ttocomo en el caso de Waltham Parh Waltham Alibey, donde se propusieron la constn¡cciónde 256
viüendas, jardines, comerciales,y campode golf sobreuna antiguafáb¡ica de explosivos'l,a propuestafue
338

aguas?elhanpuestoen evidenciala magnitudde la contaminación de los suelosen el Reino

de darun tratamientoapropiadoy certeroa estassituaciones.
Unido y la necesidad
Por ello, la Cámarade los Comunesen el citado informe realizado,en 1990,

política en materiade
establecióel marco a partir del cual desarrollarla correspondiente
contaminación de suelos. Se sugirió que una futura política debería contener,
los siguienteselementos:el establecimientode sistemasde información
necesariamente,
sobresueloscontaminadosy su correspondiente régimenjurídico; la prevenciónde nuevos
supuestos limpiezade los suelosafectados;protecciónde las personasy
de contaminación;
7e2.
el medio ambientede los efectosde la contaminación No obstante,veremoscomo ha
ido gestándoseen el ReinoUnido estapolíticaen materiade contaminaciónde suelosque,
hoy por hoy, sigueestandopresenteen el debatepolítico como una de las materiasmás
tt3-
controvertidasdadoslos numerososinteresesqueseven afectadosconsutratamiento
Conceptuales
2.2.2.2.Precisiones
Comovimos, al analizarel contextocomunitario,uno de los problemascon lo que

se encontrabala Unión Europea,a la hora de formular una politica común en suelos
contaminados,eran las diferenciaslingüísticasexistentesentre los distintos Estadose
quelos mismostérminosteníanenel senode los Estados.
inclusola variedadde acepciones
Puesbien, el ReinoUnido no esunaexcepcióny en él podemosencontrardificultadespara
definir que es lo quevamosa entenderpor suelocontaminado.Ya en el informerealizado
por la Cámarade los Comunesy que supusoel puntode partidaque abrió el debatepolitico
denega& por la autoridad flanificación local en base a la consideracionesde salu4 The Times, 30 de
diciembre.1991.
t"Son numerososlos incidentesrelacionadoscon la contaminaciónde las agu¿lscomo la gue se produjo en
Cambridgestrire.
Peterborough, Independent,13 de febrero,1992-
porresiduosde pesticidas,The
7n Vid, Contaminated
Lúrd, op.cif,Vol.I,p.xi .
tet En este sentido- es interesante el análisis relalivo a las cuestiones ambientales relacionadas
fundamentalmentecon los suelos contaminadosen el Reino Unido gue realizan R BURNETT-HALL.
EnvironmentalZav: Sweet&Maxwell,Inndon, I 995,pigs I 051- 10E0.
339

en estamateria.Se expresó,en estesentido,al afirmar la dificultad a la hora de definir el

suelocontaminadoTea y en cualquiercaso,seráaquelque representeun peligro actualo
potencialpara la saludpública o el medio ambientecomo resultadode su uso pasadoo
actual.En estesentido,relacionanla contaminacióncon el actualo potencialuso del suelo,
de hecho la cuestiónde cuandovamos a considerarun suelo como contaminadova a
depender,críticamente,del actualo potencialuso quesepretendadar a esesuelopor lo que
las cuestionesde la contaminaciónde los suelosserelacionabancadadía máscon el tema
de la planificaciónurbanaen el ReinoUnido.
Una definiciórgmásprecisa,de suelocontaminadofue la que dio la OTAN a través

7ei
de su Commileeon Challengesta Modern Society segúnel cual, " un sueloque contiene
cuandopresentansuficientescantidadeso concentraciones,
sustancias, que puedencausaf
al hombre,al medio ambienteo en algunasocasionesen
daños,directao indirectamente,
7e6.
El conceptoesencialqueseextraede estadefiniciónesla posibilidadde
otrosámbitos"
un daño.En muchasocasiones,el actualo potencialuso de un suelopudetenerunarelación
estrechacon la posibilidaddel daño,de hecho,el riesgode provocardañoserámenorsi ese
suelose destinaa un parkingque si se construyenresidencias con jardinesy esequeda
expuestoa los niñosy adultos.Sin embargo,en muchasocasiones, no sepresentarelación

dañosasí,el suelocontaminadoque suponeun
algunaentreel uso del sueloy determinados
dificilmente,veráafectadaesasituación
de las aguassubterráneas,
riesgode contaminación
enfuncióndelusoquesele de.
Otra cuestiónrelevantees la relativaa la distinciónentre sueloscontaminadosy
suelosabandonados - Conlaminatedl"ond y Derelicl l-arrd -. En contraposicióncon la

definiciónque seda de un suelocontaminadose defineel sueloabandonado como " aquel
suelo dañadopor la actividad industrial u otro uso que lo hace incapazde ser usado
7tolrid, ConIaminated Land, op.cit, Y ol.l\pág.2.
?esEste comité de estudiocomenzóa trabajaren 1981,con Canada,Dinamarca,Alemania Francia,Holanda,

el actual nivel de conocimientos
Reino Unido y EstadosUnidos como participantes.Su objetivo eta arnq,liz.ar
de las medidasde remedio paúicularmenteen relación con susefectosalargo plazo-
D6wd, S.TROMANSy R TI/RRALL-CLARKE, Contaminated

Loú-..op.cit'P95.
340

beneficiosamentesin tratamientoprevio n 7e7.Un suelo podrá estar contaminadoo

abandonadoo ambascosasal mismo tiempo. Así, los residuosquímicossobreun suelo
puedensuponerque esesueloestáabandonado
y contaminado,mientrasque una mina de
tiza estaráabandonadapero no contaminaday una industria química en activo está
contaminadapero no abandonada.
La importanciade los suelosabandonados
en el Reino
Unido ha estimulado,comoveremos,la atenciónde la políticaen estamateria.
2.2.2.3El sistemade responsabilidad
por sueloscontaminadosha sido objeto de un

La asignaciónde responsabilidades
intensodebateen el Reino Unido afectadopor los regímenesagresivosde responsabilidad
presentesen otros paísesy por las propuestasde la Unión Europeaque han provocadoun
de posiblescambiosen su aproximación
análisissustancial a la responsabilidad.
Una de las
querepresentan
cuestiones mayoresproblemases el quecualquierresponsabilidad
sobreun
suelo contaminadoes que ese suelo, por su naturaleza,va a ir cambiandode manos,
concurriendo
todauna seriede intereses
que dificultanla asignaciónde responsabilidades
ya que existirán multitud de partesque podrán ser consideradascomo potencialmente
responsables.
EI tema de la retroactividadde la responsabilidadrepresenta,en este
supuesto,uno de las mayorescontroversias
en la que la experiencianorteamericana
y otras
jurisdicciones
es tomadaen cuenta.Finalmente,la regulaciónde la responsabilidad
va a
determinarla política en materia de suelos contaminados
que se adopte,como las
relacionadas
con las regeneración
urbanao la recuperación
de los sitiosabandonados
.
En concretola responsabilidad
en el ReinoUnido puedeserCriminsl, existenvarias
leyes y estafutosque puedenimponerresponsabilidades
criminalesen supuestos,por
ejemplo,de gestióny manejode residuos,contaminaciónde aguaso materiasde saludy
seguridad,Civil, cuandoun suelocontaminadocausadañosa personÍNo a propiedades
o
'e7
l,id, Conlaminated land, op.cit,Yol.Il,úg.2 .
341

interfiere con otros derechosreconocidosla responsabilidadcivil puede aplicar sus

principios ordinarios y por último, costos de limpieza, ya que se dan numerosas
que puedendar respuestaa esta situacióncuandolas autoridadeslo
reglamentaciones
requieran.
Un casohistórico fueRylmds vs.Fletcher,en 1986,que sentóun precedentemuy

La regla que se extraede dicho caso
importanteen relacióncon los sueloscontaminados.
suponequecuandounapersonamanej4bajo su riesgopersonal,sustancias peligrosasserá,
responsable
estrictamente, que resultedel escapede las mismas
de cualquierconsecuencia
a otro suelo.Esta sustanciao materiapeligrosaha de ser " no natural " y no ha de estar
"naturalmente presente"en dicho sueloo en el áreadondeesteescapeha ocurrido-
Otro ejemploreciente es el casoCambridge Water Companyvs. fustern Counties

de un acuíferocon una sustancia
Lealher,de 1991,en el que se trato la contaminación
peligrosa"r . La Corteencontróquelas actividadesdel acusadono podíanser consideradas
" no naturales" por que tuvieron lugar en un áreaindustrialy fallaron a favor de Eastern
CountiesLeather.Esta decisiónfue modificadaen apelacióny se condenoa la empresaa
'3
pagarun millón de libras- I millonesde Ecus- en conceptode daños.Estecasollegó
hastala House of Lords, quien resolvió en diciembrede 1993 a favor de los apelantes,
entendiendoquela empresa tuvo un " usonatural" de susdepósitosde sustanciasquímicas
previstoen el momentoen quela sustanciapeligrosa
y el dañono podiaserrazonablemente
fue compraday utilizada.La basede la decisiónestuvoen el hecho de que el daño era
imprevisible.
2.2.2.4.TECMCAS JURIDICAS DE PRJVENCIÓIV:
Hastaal¡orahemosvisto cuálesla respuesta juridico antelos problemas

del sistema
por la contaminaciónpasada,la rectificaciónde susefectos,pero tambiénes
ocasionados
de crucialimportanciaque la futura contaminacióndel sueloseaevitada"es decir,prevenir
la contaminación.Paraello existennumerosomecanismos de prevenciónque veremosa
tet
PCE - Perchloreethene -
342

las
continuacióncomo el sistemade planificación,el control integralde la contaminaciórq
relacionadas
reglamentaciones con la gestión y el manejode los residuos,algunasnormas
relacionadascon determinadosresiduosespeciales,la regulacióndel suelo agrícolao la
del agua.
relativaa la prevenciónde la contaminación
2.2.2.4.1 La planificación - Totn onil CountryPlanníng -
un buenmediopara
El sistemade planificacióndeusosdel sueloespotencialmente
prevenirla contaminacióndel sueloy sueleoperarde dos manerasdistintas.Por un lado,
sobreel suelo,así puedeprevenir
ejerciendoun controlsobreposiblesusoscontaminantes
el uso por actividadesrelacionadascon los metales pesadoscuando existen aguas
subterráneasque podrían verse afectadasen caso de contaminación.Por otro lado,
imponiendoobligacionescomomedidasanti-contaminantescomomedioparaconseguirlos
Sin embargo,el mayorproblemaquepresenta
permisosparael desarrollodel planeamiento.
esta sistemaes que no todos los desarrollos,potencialmente, requieren
contaminantes
permisosde planificación.De hecho,la naturalezade una operaciónindustrialpuede
cambiarhacía el uso de sustanciascontaminanteso puedellegar a tener muchosmás
comoparaprovocarla contaminación
suficientes>
residuospelilrosos,encantidades y estos
cambiosno.suponen un cambiomaterialen el uso del sueloy a menosque se construyan
plantaso distintoequipamientono se requeriráun nuevopermisode
nuevasinstalaciones,
planificaciónya que no se trata de un nuevo proyecto.lncluso, podríanadmitirsela
ya existentes
ampliaciónde lasinstalaciones si
o introducirnuevasplantaso equipamientos
dentrode lo permitidoparael desarrolloindustrial,por las reglamentaciones
seconsidera,
7ee.
afectadas
con hastadonde
Otro de los problemasque se planteanes la cuestiónrelacionada
con otrasformasde control
puedenusarselos controlesde la planificaciónsin solaparse
te En concreto,seríala GeneralDevelopmentOrder 1988,Shed¡lez,¡rrrt 8, S.I 19E8,N" 1813.
343

normativizadaso, más importanteaúr¡ la imposiciónde condicionesde planificaciónes

uno de los temas más controvertidossobre todo en la relación existente entre la
planificacióny el control de la contaminación.En principio, pareceque el incrementode
las políticasy normativasrelacionadas con el control de la contaminaciónhan reducidola
necesidadde usar el planeamientocomo medio de control de la misma. De hecho,las
autoridadesde planificaciónno podráncontrolar,a través de medidasde planeamiento,
cuandola materiaseapropia de las autoridadesde control de la contaminaciónexcepto
cuandolos interesesdel planeamiento,en estoscasos,esténclaramentedistinguidos.Sin
embargo,en muchoscasosno parececlaro que seanadecuados los mecanismosde control
por ejemplo,
de la contaminaciónparaprevenirel que el suelolleguea estarcontaminado>
cuandoel procesoen cuestiónno estásujetoal control integradode Ia contaminacióno no
se relacionacon el depósito,tratamiento,acumulaciónde residuoscontroladospor esta
pareceríaadecuadoque la autoridadde planificación
legislación.En estascircunstancias,
impusierasuscondicionescomotrabajosde precaucióny medidaspreventivaspÍtra evitar
enel suelo800.
queocurraunacontaminación
Igualmente,el uso de los poderesdadosen la Secci6n 215 de la Townand Country

planningAct ha supuestoun importantemedioparacombatirel abandonode las industrias
que ello acarrea.Por otro lado, la
y evitar, de este modo, las negativasconsecuencias
Sección55(3)de estemismocuerpolegalvienereferidoa el planeamiento y los depósitos
deresiduosy regulalos mecanismode apoyoentreambossistemas,asícomola Sección38

relativasa las " políticasderesiduos"801'
contienedisposiciones
2.2.2.4.2.El control integral de la contaminación
La Parte I de la Ley de Proteccióndel Medio Ambiente de 1990 introduceun

sistemade control integrado de la contaminación.El objetivo de este sistemaes la
tooItid.INFoRME CEE,Surveyof EU Members.....,

op.cit.pág-90.
totI,i4 TROMAN5.....,Conlaminated Land,....op.cit,

¡Étg.184.
344

proteccióndel medioambiente- entendiendoque comprendeel aire, aguay el suelode

Este control integralpuedetambiénser
los dañoscausadospor el escapede sustancias.
usadoparaminimizarlacontaminacióndel sueloy de lasaguasubterráneas.
El mecanismo,a travésdel que estecontrol integradotrabajq es la necesidadde

de todauna seriede procedimientos
autorizaciónparalarealización y actividades,que en
muchosde los casosafectana la contaminacióndel sueloy que fueron incluidascomo

enmiendade la ley en 1991. Esta aúorización contendráaquellascondicionesque la
autoridadconsidereadecuadas paraasegurarel cumplimientode los objetivosespecificados
802.Entre estosseincluye,el uso de la mejortecnologíaque no acalreeun
en la propialey
costoexcesivo.
Desde que se considerael control integrado de la contaminacióncomo un

mecanismode minimizar la contaminaciónal medio ambienteen su conjunto, esta ha
supuestouna técnicarelevantepara controlare, igualmente,minimizar la contaminación
del sueloque puedeser causadapor los procesosprescritosen la ley. Por 1otanto, se dan
prescritas
todaunaseriede sustancias sobre
en la ley queno van a poderestardepositarse
y lassustancias8o3.
los procesos
el sueloOel agua,asíen la ley seestablece
En relacióncon estesistema,de control integralde la contaminación,tenemosque

referirnosa la Directiva Comunitariasobrela mismamateriaque, en muchosaspectos,es
to'I'id, Sección7(2).
eú3\id.TROMANS..,ContaminatedLand...op.cit,pág.195.En el Capítuloquinlo de este übro se analiza

exhaustivamente,por los aulores,esta técnica prwentiva de protección del zuelo y resulta interesantever
comola relacionancon los sueloscontaminadoso con la contaminacióndel aire. Igualmente.ofrecenun buen
ejemplo de la relevanciade la técnica de la autorizaciónen el control integral de la contaminación.En
concieto,parala contaminaciónde suelosen el casode la empresaRechemlnternaüonalLimited respectode
su incineradorade alta tempsatura en Pontypool, Gwent. Así, entre las condicionesde la ar¡torizaciónse
incluyen: (l) Para una fecha determinada- el I de septiemtnede 1993 - el operador debení empznr a
desarrolla¡ un prognna de seguimientoy control. que deberá ser aceptadopor la autoridad inspectora
competente,que debeÉ evaluar el impacto que las actiüdades de esta indusfia con niveles de PCBs.
PCDD3/PCDFsy metalespesadostiene sobreel sueloy la vegetacióq (2) pa¡aofra fecha determinada- I de
octubre de 1993 - el operadordebenáofrecer un informe deta[ado de la contaminaciónde PCBs, PCDDV
PCDFs en los zuelos del ráreay bacer una Fopuesta- aceptablepor la aúoridad competente,para el
tratamiento de las iíreas de suelo contaminadsapara wilar zu mignción al ate o al agua; ( 3) algunos
requerimientosrelacionadoscon el control del tratamientode incineración.
345

familiar con el sistemausado en el Reino Unido ya que, al igual que éste sistema,su
prescritasen la misma
objetivoesprevenirel impactoquelas emisionesde las instalaciones
o en su casominimizarlo paraasídar el mayornivel de protecciónal medioambienteen su
conjunto.
2.2.2.4.3El manejoy gestiénde residuos
El control sobre donde el residuo es depositado,como y por quien es un

fundamentalparaprevenirla contaminación
componente del suelo,de hecho,la Cámarade
los Comunesen su informe sobre residuos tóxicos - Toxic Waste - recomiendaal
Departamentode Medio Ambiente que prestemás atenciónal problema de los suelos
contaminados, en relacióncon la profeccióndel medio ambiente,la salud
particularmente
804.
públicay la seguridad Peroésteno fue el únicoinformequese realizó,en relacióncon
el problemade los residuostóxicos,ya que desde1981sevieneregularmente informando
805.No es objeto de esteestudiodesarrollarel Derechodel Reino Unido en
sobreel tema
lo esencialdel mismoparaentenderel problemadel
materiaderesiduosperosí desentrañar
suelocontaminado.
A pesarde que existenumerosay tempranalegislaciónlocal que regulael deposito

de residuosto',Ia regulaciónnacional realmentecomenzóen 1972 con la. Deposit of
PoisonouslY'asteAct, o Ley de Depósitode ResiduosNocivos,la posteriorLey de Control
de 1974- Controlof PollutionAct - queen su ParteI introducíaun
de la Contaminación
tonlzid,Houseof Commons,Session1988-E9,2nd Repol, H-C-22-l,l y Ú' .
tosl,id, House of Lords SetectCommitte on Scienceand Technologt,FirS Repo4 Session1980-81,"

HazardousWasteDisposal", H.L.273-Iy II (iulio 1981):Royal Commissionon EnvironmentalPollution, I I
'
th Report, ' Managing Waste: The duty of care (Cmnd-9675, diciembre 1985 ); Department of
Enironmenl Depafament of Environmemt(nofe de I¡landa ). Welsh Office and Scottishoffice. Hazardous
Waste lnspectora-teReports 1-3- First Report, " FlazardousWaste Management:an overview" junio 1985,
Secondt port, " Haza¡dousWasteManagement:Ramshackleand fuitediluvian ? ", julio 1986; 3rd Report
n The E.C Draft
junio 1988-:Houseof CommonsEnvi¡onmentCommitte.Session Repof
Seventh
1990-91, ,
',
Directiveon the Landfill of Waste H.C 263 Y y llfiulio l99l ).
touporejemplo, la EssexCounty Council Act de 1967 contienela obligación de solicitar el consentimiento
escritode la autoridadlocal comorequisitoprevioa el depósitode residuos.
346

sistemade licenciasparaet depósitode residuosy la Ley de ProtecciónAmbientalde 1990

- EnvironmentalProtectionAct - quelo regulaen su ParteIL
La Deposit of PoisonousWasteAct, de 1972,no ofrecíaun control generalsobreel

tóxicas,nocivaso potencialmente
depósitode sustancias contaminantes. El control sobre
los nuevossitios podíarealizarsea travésde los sistemasde planificación pero muchos
sitios se beneficiaronde las lagunaslegaleseústentesen esta materia.Las cuestiones
de ser depositados,como debíanser separados
relativasa qué residuoseran susceptibles
unos residuos de otros, y que precaucionesespeciales.debían adoptarserespecto
determinadassustanciasse dejabanal buen juicio del operadordel lugar por lo que el
fue, altamente,negativoy un ejemplonotorio del
resultadode estaflexible reglamentación
mismo estaen Malkins Banlq en Cheshire,usadodesdeel siglo diecinuevehasta 1932
químicasy que,
con sustancias
comoun lugardondeserealizabanactividadesrelacionadas
con posterioridad,se transformoen el depósitoindiscriminadode todo tipo de residuos
tóxicos de una gran variedadde industrialy que han contaminado15 hectáreascon una
profundidadde 15 metros807.Por ello, estanormativañre superadapor reglamentaciones
pararesiduos
comola Ley de Controlde Poluciónde 1974o las regulaciones
posteriores
de 1980.
especiales
La ParteI de la Control Pollution Act de 1974reemplazoa la regulaciónanterior

un sistemamuchomáscompletode controlsobrelos depósitosde residuos,
incorporando
grandesmultasparael depósitode residuosquefueranpeligrosos,nocivosy
estableciendo
contaminantesy cuya presenciaen el suelosupusiera un riesgopara el medio ambiente.
en las que
Igualmente,seregulael otorgamientode licencíasparael depósitode sustancias
comola duraciórqla supervisiónde
necesarias
se incluirántoda una seriede condiciones
las actividades,las cantidadesde residuosa depositar,las precauciones
a adoptarsobreel
y equipamiento
suelo,los trabajosa llevaracaboen relacióncon las instalaciones antesde
al ritmo que
Estaslicenciassehanido superando
quela actividadcomiencea desarrollarse.
que el depósito no
se ha ido incrementandola preocupaciónpor las consecuencias
*tEste lugar es, gráficamente.descritopor K.MELLANBY en Wasteand Pollution: Theproblemfor Britain,

ed.Sweetandlvfaxwell,Londres,L992,págs.56-57.
347

con un
controladode residuosgeneray si en 1977,por ejemplo'una licenciarelacionada
la licencia
vertederoseconteniaen tres o cuatropáginascon unas25 condiciones'en 1990
de
para el mismo sitio excederiade 70 páginasen las que se contendríancientos
condiciones,con detalladosrequerimientosso8
LaLey de protecciónAmbientalde 1990,EnvironmentalProtectionAct, introdujo

superar
un nuevoescenarioen relacióncon el sistemade licenciasexistenteque intentaba
de
los problemasque se planteabancon é1.La Parte tr de est¿Ley, creabaun sistema
los
licenciaspara el manejode residuos,que al igUal que el sistemaanterior,afectabaa
,,residuoscontrolados"pero introducíael conceptode Directive Wastey modificabala
nociónquede residuosseteníahastaentoncesy planteóun debateintensosobreque seiba

a entenderpor residuos.Se excluíarqexplícitamente,va¡ios tipos como los radioactivos,
explosivos,minerosy los provenientesde la agriculturaqueteníansu regulaciónespecifica
licenciaaquellasactividades
de solicitarla correspondiente
y se excluyende la necesidad
80e'
con residuosqueesténsujetasa otrasformasde control
relacionadas
La licencia aparececomo el mecanismoa través del cual se va a controlar las

actividadesde depósitode residuosmediantela imposición de toda una serie de
de la licencia,las
al desarrollode la misma.En relacióncon las condiciones
condiciones
relativasa las condicionespara la gestiónde residuosde 1994, Waste
regulaciones'
más específicamente,
ManagemenlLicencingRegulations,establecieron, cualeseran las
las cualespodríanser modificadasduranteel períodode duración

necesarias,
condiciones
dela licencia.
por lo que respectaa los residuosespeciales,que se excluyen del anterior

que
tratamiento,se regulanen las regulacionesde control de la contaminaciónde 1980y
al Derechointernode la DirectivaComunitaria78l3l9lCEE.
la incorporación
supusieron
toEl;id, Contaminated land , op.cit,pá9202.

S. TROMANS y R. TIIRRALL-CLARKE,
toetrrid,S. TROMANS....Contaminated land , op.cit, pá9213.
348

En ellas se incorporan el listado de sustanciasque van a ser consideradoresiduos

especialesslo.
2.2.3 ALr,MANIA
Nos encontr¿Lmos '

anteun sistemafederalintegradopor l6 Estados- Bundesleinder
de los cualescinco - NeueBundeslander- formaban parte de la RepúblicaDemocrática
Alemana.Con la reunificación,en 1990,la RepúblicaFederalAlemanatuvo que hacer
frente a numerososproblemasambientales,no sólo en relación con los suelos
contaminados,sino tambiéna aquellosrelacionadoscon la calidadde la atmósferao del
Err.
aguao el depósitoderesiduos
cercade 200 añosde historiaindustrial

Comoen todoslos paísesindustrializados,
marcaronsussuelosy el descubrimiento comoel de Love Chanelen Estados
de desastres
Unidoso Lekkerkerken Holandaabrió una intensadiscusiónsobreesteproblemaen todos
los nivelespolíticosy económicos Durantelos años1985a 1993,el alcancede
alemanes.
despuésde
ha llegadoa ser cadavez másevidente,especialmente
los sueloscontaminados
y esto ha tenido como resultadoun mayor esfuerzoen el desarrollode
la reunifrcación
812.
tecnologíasderecuperación derespuesta
de suelosy distintasestrategias
tro En es1esenúdo,paraprofundizarnrásen estetema I/i4 INFORME CEE,SurveyEU Members,.....op.cit-

pags.90-100.
trr I4d, H KRAMER The EC 's Responseto the new n EagternEurope ",Journal of CommonMarkzt
" "
Studies)OOC, 1993-pígs. 213-244.
tr2 En estesenlido,enmntramosun aná{isisde la regulaciónrelaüvaa la proteccióndel sueloen Alemaniaen
G.BACHMANN, ' Regulating Soil Protectionin Germany.An introducüon", I CongresoInternacionalde
SuelosContaminados,Vitori4 Octubre,1994.
349

sebasabaen programasad hoc

Inicialmente,el manejode los sueloscontaminados
y la legislacióq los mecanismosde respuestay de recuperaciónsólo se han estructurado
durantelos últimos años.En 1985,el GobiernoFederaladoptóun primer documentoen
materiade sueloscontaminadosen el que se incluíanlas políticasbásicasa seguiry donde
seformulótodauna seriede regulacionesprelimin¿resa aplicar.Estedocumentosebasaen
la adopciónde medidasparala proteccióndel sueloperotambién,establecedisposiciones
tt'.
querequierensu recuperación
sobresitiosabandonados previamentea su nuevo.rso
al Parlamentoy
En 1993,unaLey específicade Proteccióndel suelofue presentada
en ella la politica federal de limpieza era mucho más extensaque la que conteníael
documentopresentado en 1985tt'. La Ley da un marcolegislativogeneralparalas actuales
legislacionesen materiade contaminaciónde suelos,ademásedsten toda una serie de
regulacionesen los distintosEstadosalemanesoriginalmentebasadasen el documentode
1985. De hecho, la ConstituciónAlemana en sus artículos 30 y 83 delega la
de la políticasobresueloscontaminados
implementación los cualesson
a los BundeslAnder,
de la ejecuciónde la legislaciónambiental,con lo cualcada
los responsables
básicamente
Estadova a tomar sus propiasregulaciones. Sin embargo,estasregulacionesestatales
deberándesarrollarseen el marco de la Ley Federalde Residuos - Abfallgesetz- y el
de recuperary limpiar los sitios contaminados
gobiernofederaltendráIa responsabilidad
queseande Supropiedad.
2.2.3.2Identificaciónde lossitioscontaminados
La expresiónsueloscontaminados- Altlasten - fue la primera que se uso en el

primer informe realizadopor un grupode expertossobremedioambienteen 1978estudio
los depósitosantiguosde
ésteque se realizóen relacióncon los riesgosque ocasionaban
tr' 7Td,INFORMECE;E.SurveyUEMembers..,op.cit,ps 42.
sr4wd, M. DIETERICIT E. DRANSFELD y W. VOSS. Urban t¿nd and PtopertyMarkets in Germany.Ed.

LondonPress.LondonUniversityCollege, 1993.
350

residuos.Aquí, al igual que en el Reino Unido, se distinguenusualmente

las siguientes
categorías:por un lado, los depósitosantiguos - Altablagerungen-, integradospor
depósitosde residuos,estacionesde serviciosy vertederosy por oüo, las áreasindustriales
abandonadas - Altstandorte-, áreasdondeun anterior manejode sustanciasquímicasy
815.
del sueloy de las aguassubterráneas
peligrosaspudohabercausadola contaminación
-
Estos depósitosantiguos- Altablagerungen- y áreasindustrialesabandonadas
Altstandorte' estántodavíareguladospor el documentofederal,de 1985,relativo a la
proteccióndel Suelo. Además, de las categoríasanteriormenteenunciadaslos suelos
contaminadosincluyen aquellos sitios cont¿minadospor otras sustanciastóxicas y
peligrosas.
Por lo qué se refierea la identificaciónde un suelocontaminado,en Alemania,se

lleva a cabocasopor casodependiendo del sueloy basándose
de la situaciónespecífica en
como el uso del sueloo el uso dadoa esesuelopor el planeamiento,
consideraciones así
como las regulacionesde los Bundesltinder,específicassobreevaluaciónde riesgos.La
orientaciónalemanaseguida,a la horade determinarcuandolos nivelesde contaminación
quecontienenlos
hatenidounanotableinfluenciade laslistasholandesas
soninaceptables,
admitidos.La mayoríade los Bundeslcinder
de contaminantes
estándares han adoptado,en
mayoro menor.medida,y reajustado estalista y la han incorporadoa su propialegislación
y normativasobreprotecciónde suelos816.
Así, a modode ejemplo,las listasen uso en los distintosBundeslcinder

tipicamente
de los valores,los nivelesde precaucióna
contienela siguienteinformación:referencias
el hombrey el
partirdelos cualesseindicanla posibilidadde queexistaunaamenazapara
un análisisde los riesgosexistenteslos
medioambientey por lo tanto va a necesitarse
limites a partk de los cualesse requiereque se adoptenmedidasya que se suponeque la
grs
vid, M. GA).iDY, " EnvironmentalPolicy in Transition: A comparativeOverview of Key Developmentsin
Britain and Gernany ', en J.HOLDER ( Ed ), Perspectiveson TheEwiron¡nent, RL Aldershot, Avebury,
U.K. 1993.pígs I 19' l2E; J. GORDON,lEnvironmentPoücyin Britain and Gernany:SomeComparisons",
EuropeanErrvironmenf IV. 1994,pÁgs.9-12.
t'u w d, INFORME CEE,Survey UE
Membe rs...,op.cit, Wg 44.
351

concentraciónde esosvaloressuponeuna amen¿vaparael hombrey el medio ambiente

bajo determinadascircunstanciasde exposición;valoresde acción genéricosobligatorios
que indicanla presenciade un peligro y cuandoestosvaloresson excedidosse requieren
medidasinmediatasde precaucióny remedio.Se trata de valoresa partir de los cualesse
requiereuna acción,pero no todos los Bundesltinderlos han incluido en sus listas; por
es decir, despuésde la recuperación
último, estaríanlos nivelesde tratamientoadecuados,
del suelo pueden quedar unos niveles de concentraciónde zustanciasresidualesque
Er7'
dependerán del usoplaneadoparaesesitio y de la naturaleza deloscontaminantes
Al igual que estaslistasen uso por los diferentesEstadosalemanes,existeuna guía

federalimportantepara la identificación y evaluaciónde los sueloscontaminadosy que
incluyelos siguientespuntos:por un lado,un listadosobrela calidady las directricesde los
análisisrelacionadoscon la recuperaciónde los sueloscontaminados y susconstrucciones y
que es usadaparalaevaluaciónde la calidadde los suelosrecicladosy susvaloreslímite

van a dependerdel uso final, incluyéndosela descripciónde cualquier medida de
precauciónde aplicaciónnecesariay anterioral nuevouso del suelo;tambiérLse incluyen
una lista del máximo de las concentracionespermitidasen las aguassubterráneas sobre
distintassustanciascuandovaya ser usadapara abastecimiento de las poblacionesy para

usopotable,por otro lado,seincorporaun listadosobrelos límitesde los valoresde varias
pdrael aguapotabley por último se establecen
sustancias los límites de varias sustancias
sobrela basede la seguridad,protección,toleranciay
orgánicase inorgánicascategorizadas
delusofinal del suelo8l8.
y queva a depender
recuperación
En ausenciade estándaresfederales,algunosde los Estadoshan formulado sus

propio criteriode calidady tratamientode los suelos.Ese es el casode Bavariq Berlin,
Hamburgo,Hesseno Westphalia.
8r7
I,id. C. CONNELL, Liabilityfor CantaminatedLand in Germaru ------,op-cit.,
Pg-76'
tn
I,id.INFORME CEE,Surtey UE Members...,op.cit,wg.5l.
352

La lista deBavaria esuna guíabasada"exclusivamente,en la evaluacióndel riesgo
de la contaminaciónde las aguassubterráneas y que debeser aplicadapor los planesde

en cuentalas condiciones
tratamientode las aguas.La evaluacióntom4 especialmente,
tle.
geológicase hidrograficasen cadaáreaqueseevalúe
La lista de Berlin adopta criterios para la evaluacióny análisis de las áreas

contaminadasde Berlin las cualesestár\ continuamente,incrementándose segúnnuevas
investigacionesy estudios.Esta guía no es obligatoriaen todos los casosy otras listas
podranseraplicadasen esascircunstancias.Sediüde en dospartes:por un lado,un listado
de valoresque indicanla necesidadde que se lleve a caboun estudiode recuperacióndel
han
sueloy por otro, unosvaloreslímite que indicanque el sueloo las aguassubterráneas
de sertratadospara su uso posterior.Estosvaloresse categorizanen función del uso del
sueloy de la naturalezageologicadel suelo en el áreade Berlín. Esta listq tambiér¡ es
usadaen el EstadodeBrandenburg. Ha sidorecientemente revisaday puestaal día 820.
La lista de Hqmburgoconsisteen tres listas individuales,cadauna de las cuales

tiene un objetivo específico.En primer lugar,una guía preliminarpara la recuperaciónde
Estalista no es obligatoriapero setrata de imponersu
suelosdañadospor hidrocarburos.
públicas,y las condiciones
uso,por lasautoridades del subsuelode Hamburgo
específicas
son tomadaóespecialmenteen cuenta.En segundolugar, aquellarelativa a los suelos
por metalespesados,esta guía establecelos valoreslímite para el suelo
contaminados
contaminadoy que dependerá de la toxicidadpotencialque tengael metalinvolucradoy en
en el sueloson mayoresque Io que el
funcióndel uso del suelo.Si las concentraciones
propioEstadoconsideracomovaloresde precauciónseránecesariorcalizu una evaluación
del riesgoexistente.Estalista esusadaen los procedimientosde planificacióny estomada
en cuentapara valorar los riesgosen los futuros cambiosde uso del suelo.Por último,
existe una guía preliminar sobre la recuperaciónde suelos contaminadosy aguas
ttt P".a conocetmás datossobreestalista v(hse, INFORME ffi, 42'

SurveyUE Members.-.-,op.cit, 'r;pl9s.
;18.
no v'id, INFORME CF,E,SurueyUEMembe rs.-.., op.cit, pgs, 4248.
353

subterráneas afectadaspor determinadas en la lista' Esta

sustanciastóxicas especificadas
de evaluación para la recuperaciónde aguas
lista se usa como basepara los estándares
subterráneastomandomuy en cuentala situaciónhidrogeológicaincluyendola distancia
protegidasE2l.
existenteenrelacióncon áreasde aguassubterráneas
La lista de Westphaliaestitintegradapor una guía preliminar para el exameny

cuacfenzaciilndel residuomedianteun criterio de clasificaciónde residuosque permita
optimizar las opcionesde procesamientode los residuosen función de su composición.
por residuosabandonados
También,por una lista de emisionesa las aguassubterráneas y
áreas industrialesabandonadas.Igualmente, se incluyen en la lista los niveles de

concentraciónpara la evaluaciónde riesgosasociadoscon el depósitode sustanciasen
sueloscontaminados. Por otro lado, se incorporauna guía de los nivelesde concentración
en funciónde los riesgospuala exposicióndel serhumanoa los sueloscontaminados por
determinadas especialmente,
sustancias, metalespesados.Esta guía se basaen datos de
toxicologiay dependerádel futuro uso del suelo,considerando de
una seriede categorías
usosdel suelo:residencialy jardines,áreasde ocio, áreasindustrialesabiertas.Por último,
unalista de nivelesdereferenciaparalos suelosdestinados a uso agrícola822.
no encontramos
Entretantadiversidadde aproximaciones, una definiciónnacional
sin embargo,existendefinicionesde trabajobasadas
explícitade suelocontaminado, en los
riesgosqueexistenparael hombrey el medioambienteen situaciones particula¡es. En este
contexto,la situaciónde los diferentesEstadossólotiende,ligeramente,a la uniformidad.
Una cuestiónrelevantees la referidaa los registrosde suelosconlaminndos,que

han sido realizadosen todos los Bundeslcinde,'yque se encuentranen constanterevisión.
Teniendo en cuenta la existenciade numerosasguías usadaspara evaluar, arralizaty
jerarquizarlos sueloscontaminadospor los distintosEstadosalemanes,los registrosde
en los dieciseisEstadosserádistintoen función de suscriteriosde
sueloscontaminados
nr v'id.INFORME Cf,E-SurueyUEMembers....,op.cil,pags,4218.
nz Paratenermásdatosde estaüstave¿se,INFORME CEF,,Suru*.-,op.cit'gÁgs.a248.
354

clasificaciór¡zu aplicaciónprácticay su uso. Por ello, al haceruna comparaciónentrelos

sedificultae impidela realizaciónde un inventarionacional.
distintosregistrosestatales
ha sido realizado
En general,el registrode los depósitosde residuosabandonados
por la mayoríade los Estados,sin embargo,no seha avatuadomuchoen el registrode las
seha empezadoa
y en muchosEstadossolo,recientemente,
áreasindustrialesabandonadas
compilarinformaciónsobreestosespacios.
Un registro esta siendo llevado acabo bajo la legislación federal sobre la

construcciónde edificios, los cualesrequierenque todas aquellasáreascon elevados
nivelesde agentespeligrosospara el medio ambienteesténregistradas.Este derechoha
por suspropiasautoridadesregionalesy
sido, igualmente,reguladopor losBundeslcinder,
administraciones.
No existeun procedimientofederalen materiade investigacióny recuperaciónde

Sin embargo,estasactividadestiendena realizarsesiguiendolas
sueloscontaminados.
siguientesfases.Primero,el registroy una primeraevaluación,consistiráen un estudiodel
lugar, interpretaciónde fotos áreas,análisisde los archivosexistentessobreel mismo y
de los usuarios.Sobrela basede estosestudiosse decidirási incluirlo en el
entrevistas
registroo no. En segundolugar, evaluacióny análisisdel riesgoteniendoen cuentalas
puedenser
listas existentesen cada Estado.Posteriormente,
jerarquizadosen función de la urgenciarequeridapara su recuperación.Por último, la
recuperacióny monitoreoposterior,consisteen la adopciónde medidasde remedioy
823.
recuperaciónasícomode programasposterioresde controly monitoreo
2.2.3.3Políticaen materiade contaminaciénde suelos
de la implementaciónde la política relativa a los suelos

La responsabilidad
contaminadoses competenciadel Estado, sin embargo,no existe ninguna regulación
n3 yid, TROMANS...., Contaminatedl,and.....op.cit.,gÉg. 512. En este senüdo,podemostener una

aproÉmación¡nayoren el a¡rilisis queserealiza en el Capítulo 13 de la obra señalada.En concreto,referido a
otms legislacionesen mderia de contaminaciónde suelosenf¡elas que seinclrryela alemana

federal que establezcalas prioridadesen relación con la misma todavía. Las listas en
materiade jerarquizaciónde los sitios están,generalmente,
referidasa las propiedadesy
suelos públicos y los propietarios privados se oponen a esta jerarquización, al
establecimientode procesosde recuperacióny a la atribuciónde responsabilidades.
No
obstante,en algunosEstadosse han establecidoprocedimientosy regulacionespara la
evaluaciónde los sueloscontaminadosrelacionadoscon susriesgosy se ha planteadosu
jerarquización824.Todoslos modelosde evaluaciónde riesgostomanen cuentala situación
y su exposiciónen
específicacon respectoal alcancey naturalezade los contaminantes
contaminantesa otrosmedios.
relacióncon la dispersiónde las sustancias
Las diferencias de aproximacionessobre las materias relativas a los suelos

entrelos Bundeskinder- queintegrabanla RepúblicaFederalde Alemania
contaminados,
anteriora la unificación- y los I,{eueBundeskinderde la antiguaAlemaniaDemocrática,ha
planteadola necesidadde una revisión a nivel nacional.De acuerdocon el Tratadode la
un peligro y amenaza
Reunificaciór¡la prioridadha de darsea los sitios que representen
para la salud pública, que se encontrabanen la RepúblicaFederalde Alemania. No
obstante,seanalizaronlos sitioscontaminadosdentrode antiguoscomplejosindustrialesy
en los mismos825.
serealizaronestudiossobrelos rieseosexistentes
'consecuencias
Las financieras que acrlrrea la recuperación de los suelos
ha sido objeto de una extensadiscusiónen Alemania.Los expertosno han
contaminados
llegadoa un consensosobreel costototal de la limpiezade los suelos,no obstante,sehabla
75 billonesde ECUs.De hecho,desdela reunificaciónalemana en
de aproximadamente
1990,750 millonesde ECUs han sido gastadospor el Gobiernofederalpara las medidas
queha sido necesariorealizaren los nuevosEstadosde
urgentessobresueloscontaminados
la antiguaAlemaniadel Este.El futuro financiamientode la recuperaciónde los suelosde
la antiguaAlemaniadel Esteseplaneaque se lleve a caboa travésde fondosespeciales
e
tn En concreto serian los Bundeskinder

de Nordrhein-Wesfalen, Hessen, Niedersachsen,Baden-
Württemberg,Sachsen,Hamhrg Schleswig-Holstein.
es
Un análisisinteresantesobrela situacióndel medio ambientede los paisesde la Europadel Este se puede
encontrar en SHULTZ y CROCIGTI, fuonomic Developmenl Democratization and Environmental
Protectionin EasternEurope.B.C.E.AL.R , 1990-1991, Vol. l8 , pigs. 53-84.
356

impuestossobrelos residuos.Estosimpuestossobrelos residuosse estimaque generarán

a las medidas
cercade 2 a 3 billonesde ECUspor añode los cualesun millón se destinará
de los suelosdelEstede Alemania"".
derecuperación
En relación con este temq se creó en Alemania una corporaciónpública -

Treuhandanstalt- destinadaa transferir la propiedadestatal de la antigua República
DemocráticaAlemana a manosprivadasy por ello se inventarióla situaciónde los suelos
82?.Basándose realizadassobre650 sitios
en investigaciones
contaminadosen esetenitorio
esta corporaciónestimó que el costo de la recuperaciónde sueloscontaminadosen la
antiguaAlemania del Este seríade 2'5 a 5 billones de ECUs, excluyendolos enormes
costosque supondrála recuperaciónde extensasáreasusadaspara plantasquímicaso la
828.
actividadminera
por la contaminaciónde un suelo,

Por último, en relacióncon la responsabilidad
éstarecaeráprincipalmenteen el contaminadororiginal. Si ésteno puedehacerfrente al
el propietariodel área será el
pago, por ejemplo,por que esa compañíadesapareció,
Sin embargo,la situaciónlegales compleja.Segúnla legislaciónalemanael
responsable.
contaminadorno puedeser considerado por causarla contaminaciónsi en ese
responsable
adversassobre el medio
conocerlas consecuencias
tiempo él no podía razonablemente
ambientequésu actividadtendría.La interpretaciónde estaorientaciónlegal,normalmente,
y, en la prácticqse solucionamedianteun
es materiade discusióncon el contaminador
en
y los costosde las mismasse encuentran
acuerdodondelas medidasde recuperación
siendode esta
relacióncon la particularsituaciónfinancierade la empresaresponsable,
e6 I''id, INFORME (}:E. SurveyUE Membe rs...-, op.cit, pgs. 4248
w Vid, H.DIETEzuCHy E. DRANS¡|ELD,"Germany en B. WOOD y RH WILLIAMS (eds Industrial

", ),
PropertyMarkets in ll'esternEurope, Pub.E & FN Spon,Lon&es , Cap.3.
ns lid,I/r¿ INFORMECFE,SurveyIJEMembers...., 4248.
op.cit.pags.
357

maneraun compromisoválido paralos objetivoseconómicosy los valoresde restauración

82e
ambientales .
En concreto, el & 823 BGB es la normativa fundamental en materia de

civil y en cuantoque,expresamente,protegela propiedady la saludes la
responsabilidad
base para exigir responsabilidadcivil por daños al medio ambiente.Sin embargo,en
Alemaniaexiste una Ley de Responsabilidad Ambiental - UmweltHG- que impone la
objetivaen lastres grandesáreasquedefinenel medioambiente,aire,agua
responsabilidad
y suelo.
Es importantehacerreferenciaal Tratado de Unión entre las antiguasAlemania

para compradoresde
Occidentaly Oriental, que prevé una exenciónde responsabilidad
en relacióncon los dañosal medioambientecausadosantesdel 1 de
antiguasinstalaciones
julio de 1990.Los antecedentesquedanbasea estaexenciónsonmuy claros:por un lado,
de la antiguaAlemaniaOriental,antesde
la reprivatizaciónde todo el sueloe inst¿laciones
propiedadestatal,y que debenpasara manosprivadas( normalmente,vía contratosde
compraventa); por otro lado, el hechoconocido- aunqueno en toda su extensión, lo que
da idea de la magnitud y gravedaddel asunto- del elevadonivel de contaminaciónque
gran parte del suelotenía.Evidentemente,alguna garattiase tenía que dar a los nuevos
por algo en lo que,por reglageneral,
dueñosde queno seles iba a exigir responsabilidad
no habíanintervenidolo másmínimo.De otro modo el procesoprivatizadorhabríasido, en
la práctica,inviable83o.
Respectoa la estimulacióndel desarrolloeconómicode la antiguaAlemaniadel

privatización llevadaa cabopor la mencionadacorporación,las
Este,y la correspondiente
nsl¡id,TROMANS.....ContaminatedLand,.....op.cit, Wg 512; INFORME CEE, Survey UE

t, Pág 48.
Members....,op.ci
úo Vid, C. DE MGUEL PERALES, La responsabilidad.......,op.cit, ¡itg 62.E9raexenciónse otorgasólo a
anüguas, esdecir,aquellas
instalaciones
las consideradas operativasantesdel t dejulio de 1990-en relación
con daños causadospor ta propü operatindad de la ingalació4 y siempre que se hubiera solicitado la
I
exenciónantesdel de enero & 1992.
358

responsabilidadespor recuperaciónde los sueloscóntaminadosha sido, sustancialmente,

limitada en los nuevosEstados.Dependiendode la magnitudde esta contaminación,la
Corporaciónpúblicapodríadepositarla mayorpartede la cuotade los costos,mientrasque
el resto podríaser pagadopor las autoridadesestatales.Como último dato decir que los
costosasociadoscon la recuperaciórLde algunosde los 1000 sitios del grupo del este
de sus anteriores
pertenecientesal antiguoejercitosoviético,no podránser recuperados
usuarios83l.
2.2.4.FRANCIA
ya
fue tratadotempranamente,
En Franci4el problemade los sueloscontaminados
en 1978,con la compilacióndel prirnerinventarionacionalde depósitosincontrolados de
pero,durantelos añosochent4no sele dio un alto nivel de prioridad.
residuosindustriales
Sin embargo,Ia atenciónpública, la tendenciapolítica y la acción de las distintas
autoridadesfue creciendoduranteéste periodo,especialmente a partir de 1985, y a
principios de los noventase ha incrementado,notablemente,la atenciónprestadaa los
sueloscontaminados.
seha adoptadoa travésde

la acciónfrentea los sueloscontaminado
Esencialmente,
los siguientesreglamentaciones: gestión de residuosen julio 1975 e instalaciones
parala proteccióndel medioambienteenjulio de 1976.Todo ello
clasificadas
industriales
del principiode quiéncontaminapaga.Desde
en 1992,con la incorporación
completado,
enero de 1989, se establecióun procedimientoespecialque se aplicaría a los sitios
de ser responsable,
"orphan",es decir, aquellossitios dondeningunaparte,susceptible
sr Vid.Declaraciónde Moscu. 1992.
359

puedeser identificada'32.Estos derechoshan sido completadoscon directricestécnicas

relativasa definir el sistemamásapropiadodejerarquización- definiendolas prioridades-
y distintosprocedimientos
detomade decisiones con los criteriosa aplicaren
relacionados
deriesgos.
materiade evaluación
En 1978 y a principios de los ochenta, cuando algunas de las autoridades

y los contaminadores
administrativas a realizaralgunostrabajosde recuperación
empez¿Iron
de sueloscontaminados,se hacía referencia,generalmente,a los " antiguosdepósitos
incontroladosde residuosindustriales". En la actualidad,la acciónseha extendidoa sitios
quepresentanuna seriaamenazaparael medioambientey la saludpúblicay la seguridad,
833.
como"sitioscontaminados
designados "
Despuésde los primerosinventarios,realizadosen 1978,los sitios contaminados

de acuerdocon el nivel estimadode riesgo,con diferentescolores-
fueronjerarquizados
negro,rojo, entreotros. Sin embargo,estaclasifrcaciónera simplementeaproximativano
realizadacon parámetrosprecisos.La evaluaciónde riesgos y los proyectos de
descontaminaciónfueron llevados a cabo sobre bases pragmáticas,de acuerdo con
de los sitios y en relación con la
estimacionesespecíficasde las características
wlnerabilidad del medio ambienteafectado.Está aproximacióndejabaa las autoridades
para evaluarla seriedaddel problemay determinarcómo podían
localesla competencia
ocuparsedel mismo. Sin embargo,esta situación pudo ser entendidacomo una
de la necesaria
consecuencia adaptación parala recuperación
sobrelos requerimientos de
los suelosa las condicionestécnícaslocales,este dejabael riesgo de una solución
o inequitativa
inadecuada de los contaminadores.
a la responsabilidad
82 Vid, C. SENOTIER " hotestion des Sols en Fr¿nce", eD" l¿ ProfecfionJuridique Des So/sDans les
Énts l[embresDe La Communaulé EuropÉenne ", Fd. Pulin¡ Limoges,1993,pí8. 89.
*' En relación con la definición de Suelo contaminado.la mlis completaes la que da J.MILLE& " La
Contamination Des Friches lndustrielles: lnventai¡e des Risques et Méthodologie d'investigation
Experimenteeen Wallonie "; en* La ProblématiqueActuelle desFiches Industrielles ", CentreEuropeénde
Développement Régional.DocumentoProvisorio, 1992. " Todo sitio contaminadodurablementpor una o
varias sustanciastóxicas,en cantidady concentraciónsuficientespaÉ presentarrm peligro directo o indüecto
pa¡a la saludo la seguridadde los usuarios.de los ocupantes,de los colindantesal sitio o pongaen peligro la
calidadde los acuíferoso de los estándares
ambientales ".
360

Después las autoridades nacionales decidieron desarrollar una consistente

y clasificaciónde los sueloscontaminados
aproximacióna la definición, caractenzación
que comenzóa principiosde 1993,y en estesentido,es importanteconocer,por ejemplo,
que inicialmente,los vertederosde residuossólidosurbanosno fueron incluidosdentrode
exceptocuandoexistierauna sospechafundadade que de que en
los sitios contaminados,
de residuostóxicosy peligrosos
considerables
ellos se habíanrecibidounas cantidades
UnaLey de 13 dejulio de 1992,incluyóla posibilidadde inicia¡ accionesde
industriales.
830.
rehabilitaciónparavertederos,deresiduosdomésticos,contaminados
2.2.4.2Registrose inventarios
Por lo queserefierea los registros,inicialmente,la acciónfrancesa,en el ámbitode

peligrosasy tóxicasy de los sueloscontaminados,
los sitioscon depósitosde sustancias
consistióen la elaboración llevadosa cabo,en 1978,a nivel nacional.El
de dosinventarios
primero de estos inventarios,fue realizado a requerimientodel Ministerio de Medio
Ambientepor los Inspectores
Localesde ActividadesClasificadas,
responsables
éstosdel
controlde la contaminación de depósito.Alrededor
industrialincluyendolas instalaciones
de L20 sitios potencialmente fueron identificados,62 de los cualesse
contaminantes
una seiia amenazay por lo tanto, requeríanun acción
reconoció que representaban
prioritaria de corrección.Los sitios identificadosse registrabanindicandodonde estaban
localizados y quiénerala parteresponsable E35.
El segundode los inventariosconsistíaen un estudiode manejó realizadopor el

Bureaude RechercheGeologiqueset Miniéres,en adelanteB.R.G.I4 implementadopor la
y Eliminaciónde los Residuos-
reciéncreadaAgenciaNacionalpara la Recuperación
AgenceNationalepour Ia Recapérationet I'EliminationdesDéchets,en adelanteANRED.
so Pa¡aobtenermásinformación pags.33-
al respecto.I/r4 INFORME CFt., SurueyW Members...,op.cit.,
Á1
lt.
8s Vid,INFORME fEE, pags.34.

SurveyIJEMembers...,op.cit.,
361

contaminadosa
Este estudiofue llevado a cabo con el propósitode descubrirlos sitios
Regionalesdel
travésde la colecciónde informacióncontenidaen las Representaciones
queestasagencias
B.R.G.lvf,teniendoen cuentala ventajadel buenconocimientoparticular
de sus
localesteníansobrela situaciónambientalde su circunscripción,principalmente,
geológicase hidrogeológicasllegandoa asumir que, la mayor parte de la
características
contaminaciónhistóricaproducida"afectabaconsiderablemente a las aguassubterráneas'
83 fueron
De estasinvestigacionesse identifica¡onun total de 453 sitios, de los cuales
realizada
reconocidoscomo serios.sin embargo,a finalesde 1985,una evaluaciónoficial
por el Ministerio de Medio Ambientemencionó107 sitios considerados como en situación
62 sitios
de alerta.Esta cifra comparadacon la del inventario inicial que consideraba
muy
peligrosos muestraque los inventariosinicialesllevadosa cabo,en 1978,estaban
E36'
lejos de serconsideradoscomoexhaustivos
por lo tanto, se planteala necesidadd,erealizarun nuevo inventarioque recojalos
sitios contaminados hasta ahora desconocidos,sobre todo por dos cuestiones

que se
por un lado, los datosmuchomás extensosde sitios contaminados
fundamentales.
programas
dan en los registrose inventariosde otros paísesdondese han implementado
Federalde
activosde inventariadoy registrocomoEstadosUnidos,Holanday la República
desconocidos
incidentalde sitioscontaminados
Alemania.por otro lado,el descubrimiento
hastaahoraenFranciay la alarmaquecausóenla opiniónpúblicafrancesa'
el Ministeriode Medio Ambientedecidió,a principio de 1985,

En consecuencia,
iniciar y estasactividadesde registrofueron
un nuevoinventariode sitioscontaminados
llevadasa cabo de dos formas.En primer lugar, las directivasdadaspor las autoridades
localesresponsablesde la proteccióndel medioambiente- incluyendola regulaciónde los
vertederosmunicipalese industriales- y querequeríanuna reelaboraciónde los inventarios
En segundolugar,la misióndadapor la AgenciaNacionalparala
de sueloscontaminados.
Recuperacióny Eliminaciónde los Residuos- actualADEME - pafa desarrollarnuevos
inventariosa nivel nacionaly/o regional.
* " Sites Contamines:t¡s Limites de la RegulationMarchande",

International,Limoges.l7-18 enero,1994-
"tr@IIED(,
Seminaire
362

Despuésde estareactivación,que se produjo en 1985, se ha dado un incremento

significativo,aunquetodavía limitado, del númerode sitios registrados.Inicialmente,la
en la investigaciónde los
segundaaproximaciónestuvo basad4 fundamentalmente,
municipios.
En 1990y 1991,un estudiopiloto fue llevadoa cabopor la Universidadjunto con

'Erwironnementet de la Maitrise de l'Energie, que se incorporó el
ADEME, Agencede I
ANRED en 1991.El estudiose realizóen la Regiónde los Pirineosy tuvo en cuentauna
investigación histórica de las actividades industriales realizadas en la región,
principalmente,
basándose extraídasde archivosy registros.El
en las consideraciones
resultado, de considerableinterés, identificó cerca de 180 sitios sospechosamente
contaminadosde los cuales 30 sitios fueron definidos como potencialmente
contaminadoss3T.
A principiosde 1993,el Ministerio de Medio Ambiente,publicó un informe en el

cualseincluíaunalistade 550 sitiospotencialmente Estalistarepresentaba
contaminados.
los datosexcluidosde un inventarioa nivel nacionalen el que se incluíantodoslos tipos,
de los suelosincluidos,tanto los completamente
estadosy niveles de contaminación
tratadosy aquellosni siquieraevaluados.Sin embargo,
los parcialmente
recuperados,'como
los viejossitioscon depósitosde gasusadosen el pasadoparaproducirgasurbanofueron
especialy separadamente El total de estossitiosrondaríalos 800 y muchos
considerados.
de Gaz de France. Consecuentemente,
de estosseríanresponsabilidad el Ministerio de
Medio Ambientey las autoridadeslocaleshan requeridoa estaempresaque presenteun
con esteproblema.En muchoslugares
programade acciónpara acabar,progresivamente,
han sido realizadoso se estánrealizando
y los trabajosde recuperación
las investigaciones
en la actualidad.Muchos de estos sitios están contaminados,principalmente,por el
deresiduoss3E.
depósitosubterráneo
8' Vid, INFORME ff.E, Surt'eyUEMembers.......,op.cit,

Ég 35.
8" vi d, INFORME ffB, Survey UEMembe rs.......,op.cit,
Wg. 36.
363

Los últimos registros e inventariossobre sitios contaminados,también, se han

consideradocomo incompletosy está investigacióncontinua a través de tres frentes
diversos.por un lado, la accióndesarrollada por las autoridadeslocalesrelacionadacon el
industrialesy mediantela utilización de una
control de las actividadesde las instalaciones
nueva caracterización de sitios contaminadospreparadapor el Ministerio de Medio
Ambientey que veremoscon posterioridad.Por otro, la extensiónde la aplicaciónde los
estudioshistóricosregionalesde acuerdoal métodoaplicadoen la Regiónde los Pirineoso
en la de Lorraine. por último, el Ministerio de Medio Ambiente está barajandola
de las actividades
posibilidadde pedir informaciórgparticularmente,a los responsables
industrialescausantesde la contaminaciónespecíficade los sitios, por ejemplo, del
depósitoen los tanquessubterráneosen la industriadel petróleo,de la mismamaneraque
sse
realizolostrabajoscon" Gazde Frqnce" '
2.2.4,3.Política sobre sueloscontaminados
En la actualidad,Francia no tiene una guía o criterio, nacional o regional,

de los sitiosy ello fue objetode un intensivoestudiopor
conla jerarquización
relacionado
parte del Ministerio de Medio Ambiente, ADEME y distintas asociacionesdesde
empezarona sertomadosen
comienzosde 1993.De hecho,cuandolos sitioscontaminados
cuenta,a partir de 1978y durantela décadade los ochenta,la recuperación de los suelos
consistíaprincipalmenteen la excavación,transportey tratamientodel residuo,del material

contaminante,el sueloaltamentecontaminadoy las aguassubterráneas contaminadas.El
tratamientose llevaba a cabo en plantasde tratamientode residuos,principalmenteen

o medianteel depósitoen vertederosindustrialesaltamentecontrolados.
incineradoras,
de las áreascontaminadas
También,se procedíaal encapsulamiento restantesmediantesu
364

coberturacon arcilla compactada.Usualmente,estasoperaciones con la

iban acompañadas
8a0.
instalaciónde sistemasde controly monitoreode las aguassubterráneas
Duranteesteperíodo,muchossitiosfueronrehabilitadosy recuperados
medianteel
tratamientode solidificación y estabilizacióny muchasde estastécnicasfueronobjeto de
elaboradosestudiosen distintoslaboratorios,a comienzosde los ochenta"y se llevaron a
cabo,por ejemplo,sobre30.000toneladasde residuospetroquímicoscercade Marsellaen
sl.
1978,o sobrelos residuosdel Amoco CadizenBretaria,entreotros
Sin embargo,desdeprincipio de los novent4 se han desarrolladodos nuevos

con unos niveles
metas de descontaminación,
sistemas.Por un lado, estableciendo
de los suelos,similar a la lista holandesay cuyautilización
de contaminación
determinados
se ha ido incrementando.Por otro lado, estableciendotécnicas específicaspara el
tratamientode sueloscontaminadosque se han ido incorporando,al panoramafrancés,
provenientes en otros países,o medianteel desarrollode las ya
de otras experiencias,
por laboratorios
existentes especializados.
Desdeprincipiode 1994,sepresentóun proyectoparadesarrollar

reglamentaciones
y criteriosa seguiren materiade
nacionalesrelativasa la caracterizacióryjerarquización
sueloscontaminadosy fue llevada a cabo por el Departamentode Medio Ambiente y
una materiade urgencia.Este proyectofue llevado a cabo por un específico
considerada
grupo de trabajo supervisadopor el Ministerio de Medio Ambiente,en concretopor la
de la regulaciónde las actividadesclasificadas,
secciónencargada e incluyeaportaciones
significativas de la sección científica que integra éste Ministerio, tambiérL de las
de la aplicaciónde estasregulacionesy de ADEME, que
autoridadeslocalesencargadas
actuacomoasesordel ministerio8a2.
u0 Vid, INFORME
CEE,Survey (IE Members....,op.cit.,Ég. 38.
t1r I,id, INFORME
&E, Sun ey UE]t[embe rs....,op.cit., rr¡g.36
"o' wd,INFORME CF,E,SurueyUEMembers....,op.cit.,Ég.38..
365

La primerametade esteproyectofue preparar,durantelos primerosmesesde 1994'

sistemade
un listado de los principiosbásicospreliminaresentre los que se incluíarq
primera
cuactenzacióndetallado,la metodologiainicial de jerarquizaciony quiás, una
como
definición de suelo contaminadobasadoen el conceptode nivelesde " alarma "
metasde descontaminación-
prioridad.Estosnivelesno debenconsiderarse
por lo queserefiereal sistemade caracterizacióndecirque,en septiembrede 1993,

quedólisto para su uso por las partespotencialmenteresponsablesbajo el control de las
autoridadeslocalesy en el mismo,se incluíanaspectosadministrativos,legalesy técnicos.

Los aspectostécnicosincluíanla descripcióndel sitio, de su situaciónambientaly de su
y
impactosobreel mismo,asícomoun suma¡iode los resultadosde las investigaciones de
las accionespreventivaso correctivasque podíanhabersellevado a cabo' Se planeópara
que todos los datos estuvieranincluidos en una base de datos informatizadaoperativa
843.
dentrodelMinisteriodeMedio Ambiente
En cuantoa la metodologíaparalajerarquizaciónde los sitios,sepretendióque se

en función del estadode los conocimientossobreel sitio en
aplicará,diferenciadamente,
concreto.Dos tipos de nivelesse tomaronen consideración. Por un lado, un nivel de
evaluaciónpreliminar aplicablepara aquellos sitios de los que se tiene un pobre

conocimientodq su situación,generalmente, en la etapade inventariadopreliminar.Por
tanto comosea
otro, un nivel det¿lladode evaluacióncuandoel sitio ha sido caracterizado,
posible,despuésde que se completenlas investigaciones sobreel lugar. La
específrcas
evaluaciónpuedeperfeccionarse, progresivamente,con la informaciónresultantede las

No obstante,existeuna propuestainicial de metodologíadejerarquización
investigaciones.
basadaen la consideración de diferentesclasesde riesgoy daños,como por ejemplo,
explosión, fuego, emisión de gas, contaminaciónde aguas subterráneas,de aguas
continentales y otrasclasesde riesgos.Paracualquierclasede riesgos,la estimacióndel
nivel de prioridadtomaráen cuentatres clasesde parámetros:el darlopotencialque puede
t43L'id,INFORME CF,E,Survey UE Members.-.-.,op.cil,ps 39.
366

provocar la fuente contaminante,la posibilidad de acceso o de dispersión de los

*4.
contaminantesy la existenciade distintospuntosquepodríanverseafectados
de un criterio de estudiode los suelos

Por último, en relacióncon el establecimiento
contaminados,se realizó un estudio comparadode las experiencias,sobre el mismo,
especificaspara
existenteen otrospaísesy se ha planeadodesarrollarmásinvestigaciones
potencialmente,
estimarel nivel de las sustancias, contaminantes.
de ADEME y del Ministerio han afirmadola necesidadde que esta

Representantes
guía de principiosbásicos,a partir de los cualesvan a desarrollarse
las reglamentaciones,
perfeccionándose
en materia de sueloscontaminados,han de estar permanentemente y
a través de distintos procedimientos.Adicionalmente,a esta acción del
completándose
profesionalestienen que tener, también,una actitud activa
Gobierno,las organizaciones
frente al desarrollode los procedimientosde caraúeñzaciónde los sitios y dentro de la
tomade decisionesen estamateria.Por ello, estosprocedimientos
estánsiendotomadosen
por una comisiónespecíficade la asociaciónde propietariosde sitios
consideración
Enterprisespour I'Ewironnement.Igualmente,una asociaciónde
industrialesdenominada
recientecreaciórqla Union ProfessionnelledesEnterprisesde Dépollution de ^Sltes,
IIPDS,
ha surgidocon la intenciónde recogerconjuntamente
la evaluacióny rehabilitaciónde los
sitiosrealizadas
por los profesionales la posiciónde
en la materia.Quizás,en la actualidad,
estasdos partesno sea completamenteclara, sin embargo,aparecenque ambos están
a usarcriteriosuniformespredeterminados
renuentes 8a5.
comometasde descontaminación
Muy recientementeel desarrollo de todas estas acciones ha sido reunido y

presentado,
por el Ministro de Medio Ambiente,en un informerelativo a la nuevapolítica
para el tratamientode sitios contaminados.
La primerapresentaciónde esteproyectofue
nacionalen Parísde 14 y 15 de noviembrede 1993 y cuyas
hechaen una conferencia
y objetivosanexose expusieronen diciembrede 1993.El Ministerio de
características
tu Vid, INFORME
CnE,SurreyUE Membe rs....,
op.cit., Wg 39.
'ot w{,INFORME @E, Survey
LIEMembers....,op.cit.,Ég.40.
367

autoridadeslocales,indicandocuales
Medio Ambientefirmó una circular, enviadaa las
política
debíanser las caracteristicas generales,los objetivosy los planesde estanueva
t*'
relativaal tratamientode los sueloscontaminados
existente,tal y como dijimos,los primeros

En cuantoa la estrategiade recuperación
de suelosfuerorqen muchasocasiones, llevados a cabomediantela
casosde recuperación
de encapsulamiento'En algunos'
excavaciónde los residuos y tratamiento a través
sólo aplicadasen partey los sitios
importantesy complejos,casosestassolucionesfueron
escasezde solucionestécnicas o
resultarontratados incompletamentepor la falta o
económicas.
a fines de los ochenta"para

El desarrollode nuevastécnicasque se iniciaróq
tratamiento de los suelos
proveer tecnologías que resultarán comercialespÍra el
avancesse han
contaminados y de las agUastodavíacontinúan'Igualmente,importantes
Ea7.
técnicas
de diferentes
llevadoa caboenla investigación
por lo que serefierea distintosaspectosfinancieros,en materiade recuperaciónde

y rehabilitaciónde los sitios
suelo,en Franciala maneranormalde financia¡el estudio
paga "' Esto es
contaminados es mediantela aplicacióndel principio " quién cont¿mina
posiblemediantela implementación de dosleyesbásicas:la Ley de 19 dejulio de 1976'de
de industriasclasificadasy la Ley de 15 de
protecciónambientalfrentear establecimiento
reglamentaciones
julio de lgls,relativa a la gestióny manejode los residuos.Estasdos
848'
fueroncompletadas por unaLey de 13 dejulio de 1992
poseedordel suelo contaminado

Estas normativas,hacen al generador,titular o
de su contaminación
responsable y enosdebenpagarlas investigacionesy la recuperación'
u6liid.INFoRME CxjF-SurveyuEMembers"",op'cit',Pg 40'

y
'o'Desde ñnalesde los ochentasehan investig¡do nuwas lecnologíaspammEf la contaminacióndel suelo
í" ñrndament¿lmente en la construcción de
del aguay en la actuatidadse continua*n.tüLiui".¿"!;it lt4 INFORME cffi""'op'cit''
de los mismos'
instalacionesde limpieza de zueloso de plantasde trafamiento
pae.4l.
'nt Paraconocermásdatosde estanormativa,V1d,P.B.MEYER"', Contaminated Land""op'cit''pág' 346'
368

localesbajo la supervisióndel
Esteprincipioha sido aplicadocon éxito,por lasautoridades
Ministeriode Medio Ambiente,en muchosde los casosde recuperación llevadosa caboen
enun significativonúmerode casosno ha sidoposibleencontrara la
Francia.Sin embargo>
parteresponsablecapú de pagarpor la recuperacióndel sitio y muchosde esoscasosse
han incorporadoa la reglamentaciónde enero de 1989 relativa a los sitios catalogados
como Orphan.Segunestanormativalos pasosa seguir,en estoscasos,son los siguientes:
en primer lrg"t, las autoridadeslocalesdebenplantearsetodas las posibilidadeslegales
y hacerque éstesehagacargodel
existentesparaencontraral causantede la contaminación
proyectode rehabilitacióndel suelo;en segundolugar,cr¡andoseaimposibleencontrara la
las autoridadeslocalesinformaránde ello a las autoridadescentralesy
parteresponsable,
consultaránsobreel siguientepasoa seguir.El Prefect delDepartnent, comorepresentante
activo del Gobierno, solicitaráa ADEME que lleve a cabo la rehabilitacióndel sitio
considerado.Por último, en esta situaciórqADEME puedellevar a cabo el proyectode
financiadopor el Gobiernoy una vez completadoel mismo, acogersea los
recuperación,
derechosexistentesparaencontraral responsablee intentarreclamarlelos costos.En 1993,
estareglamentación sehabíaaplicadoen22 casos,doce{e los cualesestabancompletados.
tot.
El totalinvertidoeniulio de 1993erade62 millonesde fiancos- 9 millonesdeECUs-
sobrelos sitios orphan, se

En los orígenesde la aplicaciónde estareglamentación
establecieroriunos fondos por el Ministerio de Medio Ambiente, durante los años
1989,1990 y 1991. En 1992,una nuevaasociaciónprofesionalllamadaEnlerprisespour
l'Environnement,fue creadacon la intenciónde reunir lla mayoresfirmas e instituciones
contaminantes.
relacionadascon las plantasindustrialespotencialmente Esta organizacion
ha accedidoa financiar la rehabilitaciónde los sueloscalificadoscomo Orphan con un
E50.
fondoanualde 15millonesde francos
tnt hd,INFORME C5E-SurteyUEMembers....,op.cit.,pág

43.
ts Vid,INFORMEúE SurveyUEMembers...-,op.cil.,gÉry.
43.
369

el nuevoMinistro de Medio Ambiente incrementoel montodel

Más recientemente,
presupuesto dado,en 1993,a ADEME parala rehabilitaciónde los sitios contaminados
hastaun total de 50 millonesde francos.Paralos sitiosquesoninvestigadosy rehabilitados
y han pagadopor su acción contaminante,no existendatos
por las partesresponsables
contrastadosdel número de los mismosy las características de los sitios tratados.Sin
embargo,seestimaque el total anualde gastos,en estesentido,es de 200 a 300 millones
851.
de francospor año,esdeci¡,de 30 a 40 millonesdeECUs
como ira evolucionandolos acontecimientos

En un futuro no es posible avarrzÁr y
no hay datossobrelo que seránecesarioinvertir, pero en cualquiercaso,pareceevidente

Para los sitios cuya recuperacióndependeráde la
que esosgastosirán incrementándose.
acción del Gobierno,los representantesde ADEME han adelantadoque se necesitarán
cercade 60 a 80 millonesde francos,de 12 a 15 millonesde ECUs, a corto plazo.En total
se empleancercade 300 millonesde francos,40 millonesde
se estimaque,anualmente,
de los sitiosy dichacifra tenderáa incrementarse
ECUs,en la investigacióny recuperación
enel tiempo852.
en relacióncon el
la acciónde las autoridades
En cuantoa la responsabilidad,
problemase orienta,principalmente,hacíala determinaciónde las partespotencialmente
De acuerdocon las reglamentaciones,
responsables'. de julio de 1976y 1975,estaparte
potencialmente serátanto el generadordel residuoo del materialcontaminante
responsable
que constituyenla fuentede la contaminacióno el operadordel sitio. En muchosde los
casos,por supuesto,el generadory operadorson el mismo, pero tambiénpuedenser
diferentes.La accióntambiénpuedeejercersecontrael titula¡ o poseedordel residuoo del
de que su poseedor
suelocontaminadoo del materialcontaminante,independientemente,
seao no el propietariodel terreno.Usualmente,el propietariodel suelono es considerado
responsable si él no es o no fue el generadoru operador.Sin embargo,él puedeser
comoel poseedor
considerado u operadorya no existan-
- en los casosen queel generador
tsr I'id,INFORME CF,E,SurveyUEl,lembers......,op.cit.,pág.

43.
tszVií.INFORME CEE,SurveyUEMembers.....-,op.cit.,lÉrE,
43.
370

y estaposibilidadseve reforzadaen el supuestode que él hayasacadoalgunbeneficio de

estaoperación.
Además la nueva normativa de 1992, requiere al vendedor que informe al

compradorsi tiene algunasospechade que el suelopropuestopara la venta puedaestar
contaminado.En ese caso, el compradorpuede requerir la recuperacióndel suelo o
de la venta853.
lascondiciones
renegociar
371

CAPITULO CUARTO
REGIMEN JT]RIDICOVTGENTE
DE LO SUELOSCONTAMINADOSEN ESPAÑA
1. Planteamiento.2. Política sobre suelos contaminados' 3' La

actuaciónde las ComunidadesAutónomas.EspecialMención al
País Vasco. Ley 3llgg8, de Protección del Medio Ambiente' 4'
Identificación y Clasificación.5. Registros.6. Recuperación' 7'
Instrumentos jurídicos con incidencia en la contaminación del
suelo.
372

I. PLANTEAMIENTO
La atenciónprestadapor nuestroslegisladoresa la proteccióndel suelofrentea su

contaminaciónno ha sido, en términosgenerales,ñuy destacable.De hechoy a pesarde
que,comovimos, la doctrinacientíficaarrojó el convencimientode que el suelotiene una
consideraciónde elementounitario distinto de los otros dos elementosbásicosde la
biosfera- aguay aire-, no existeenEspañaunalegislaciónúnicay diferenciadadel mismo,
siendosu enfoque,esencialmente, sectorial.En esta líne4 las medidasjurídicas que lo
dispersasen diversasnonnas.Por lo tanto,podemosafirmar que al
protegense encuentran
de suelosnoscentramosen un ámbitode protecciónambientalque
hablarde contaminación
que seestánllevandoa cabo
emergetímidamenteenEspaña,a diferenciade las actuaciones
desdehaceya tiempoenlos otroselementos.
No obstanteello, cadadía sehacemásevidentela necesidadde darleun tratamiento

jurídico específicoa este problemacuyos principalesmecanismosde protecciónlos
encontramo,.n'las regulacionesde -las causasque, en mayor medida"provocanel
fenómenocontaminante y no, comoen el casonorteamericano, en la contaminaciónper se.
Así, mediantelas normativasqueregulanlas principalesfuentescontaminantesdel suelo-
como son la actividad industrial, vertederos,accidentesde transportede mercancías
peligrosas,entreotras- sepretendedar un enfoquejurídico a estamateria.En estesentido,
en la Ley de Residuosde 1998que lo incorporapor primeravez al incluir
lo encontramos
normassobrela declaraciónde sueloscontaminados derivada
y regularsela responsabilidad
*to o en la Ley 311998General de
del incumplimientode lo establecidoen esta l.y
t* L"y l0/199S, de 2l de abril, de Residuos,B,O.E núnr 96, del miércoles22 & ab¡tl de 1998. Como
veremos.setipiñcan lanto las conductasque constituyeninfracción comolas sancionesque procedeimponer
como consecuencia de ello, que puedenllegar hastaun miiximo de 200.000.000.de pesetas,en el supuestode
infraccionesmuy graves.
373

proteccióndel Medio Ambiente del País vasco que dedica un capítulo a los suelos
contaminados*tt. Por ello, y comoconsecuencia de esteenfoqueque nuestropaísha dadoa

de una estrategiaambiental
la política de los suelos entendiéndolacomo una parte
que lo regUlany,
general856,nosvemoscon la necesidadde acudira normativassectoriales
un supuesto especial de
en el ámbito de la responsabilidad,considerarlo como
dentrodel
responsabilidad civil por dañosal medio ambienteo en el mafco penalincluirlo
de Ley de Responsabilidad
delito ecológico.No obstante,como veremos,el Anteproyecto
directamenteal sueloy
civil Derivadade Actividadescon IncidenciaAmbiental,afectaría
a la responsabilidadpor su deterioroo contaminación. creemoscon todo, que quizassería
ya que eústen' como
necesariala promulgaciónde una futuraLey de SuelosContaminados
demostraremos, diversasrrlzonesquelo justifican'
2. POLITICA S0BRE SUELOSCOI\TAMNADOS
que presentael
Nos hemos referido con anterioridadal panorama general
en Españaseñalandola falta de reglamentaciones
tratamientode los sueloscontaminados
referidosal mismo.No obst¿nte
específicas ello es una realidadque,a pesarde esalaguna
unapolíticade suelosqueseha ido elaborando sobrela
normativa,existe,en la actualidad,
basede distintospresupuestos sumamente relevantes.Entre otros,apuntarla necesidadde
en el futuro
resolverlos casosurgentes;prevenirla generaciónde mássueloscontaminados
lo permitan,
y en la medidaque los recursoseconómicos
e ir resolviendopaulatinamente,
los problemas menosurgentesquenosha dejadola herenciadel pasado'
una política
En todo el territorio nacionalse ha ido desa¡rollando,tímidamente'
y en
en la prevencióncomosegurode calidadde vida parael futuro
basada,esencialmente,
ttt B.O.P.V.27 demarzode 1998.
,* Comohemosvisto hay diferentesorientacionesque cadapaísado¡ra frente a la políüca de los suelosy en

qqe lo onsideran c'omoun campoa
nuesüocasose tra adopráaoestaopción a diferenciáde aq'etlos países
usosdel zuelo.
Darte.a menudorelacionadocon ei planteamientouhnistico y de los
374

la recuperacióncomo segurode la calidadde vida para el presente.El Plan Nacional de

de Sueloses un buen ejemplode estapolíticade recuperación.
Recuperación Parececlaro
que,únicamente,a travésde un uso razonabley sostenibledel suelo seremoscapacesde
alcanzwun objetivoóptimoparael que sehacenecesarioarticularunapolítica específicay
global de proteccióndel suelo, acompañadade la regulaciónnormativay la estructura
or ganizativaadecuad
as.
En España"el problemaespecífrcode la contaminacióndel suelo fue objeto de

atenciónpor primeravez en el Plan Nacionalde ResiduosIndustriales,que se desarrolló
duranteel período 1989-1993y que en su Programa 6, hacía referenciaal fenómeno
contaminantede los suelos,al referirsea la " recuperaciónde espaciosya afectados"857.
de contarcon una políticay una legislaciónespecíficaprotectora
Sin embargo,la necesidad
de estemedio, unida a la gravedadde la situaciónque quedó patenteen los datos que
sobrela realidadespañola,determinóla aprobación
arrojabanlas primerasinvestigaciones
tt*
delPlan Nacional de Recaperaciónde EspaciosContaminados(1995-2005) y que se
85e.
encuentraenla actualidadenplenavigencia
Partiendo de la consideraciónen el propio Plan de que " un espacio está

contaminadocaandosa calidad natural ha sido alteradapor Ia presenciade componentes
de caracter tóxicoy peligroso de origen antrópico con el consiguientedesequilibrioen las
funcionespropiasdel suelo", seponede relievela gravesituaciónexistenteen estamateria
al reconocerla existenciade al menos 4.532 emplazamientos identificadoscomo
potencialmente " por razóndel tipo, concentración
contaminados y
de la contaminación
ts? Aprobado el l0 de noviembre de 1988 por la Comisión Delegadade Asuntos Económicosy por el
Gobiernoel l0 de marzode 1989.Wd, LUCIO, " PlanNacionalde ResiduosIndusriales", en MOPU, ntlrr^.
364. 1989. pags. 80 y ss; DIAZ VARGAS. n Plan Nacional de Residuos lndusFiales ". en número
monográfico cit. rwista Dirección y Progreso, ¡Ags. 80 y ss., citados por MARTIN MATEO,
Tratado....op.
cit., vol.fl, fÁ9. 596.
tstAprobadopor el Consejode Minisfos en su reuniónde 17 de febrerode 1995su publicaciónfue acordada
por Resoluciónde la Secretariade Es¡adode Medio Ambientey Vivienda del día 28 de abril de 1995 y tuvo
lugaren el númeroI 14del B.O.Ede 13de mayode 1995.
sseL,id,A. RECUERO,"PlanesNacionales ResiduosPeligrososy Recuperaciónde SuelosContaminados",
de
Reüsu MOPTMA abril, 1995,¡xigs.54 y ss.
375

potenoialdispersiónde los mismos,el sistemabioñsicoy antrópicoen el que seencuentran

860.Considerandoestaalarmantesituación'
y la wlnerabilidadquepresentanestosmedios"
claramenteidentiñcada,se establecióen el propio Plaq el seguimientode diversaslíneas
de actuaciónentre las que se incluyeroq explícitamente,la elaboraciónde norrnas
específicas,inexistentesen la actualidad,en las cuales debían recogersedeterminados
aspectosfundamentales de calidad de los suelosen función
como:la fijación de estandares
de los usos a los que han de destinarse;implantaciónde una certificaciónde suelo no
contaminadocon carácterprevio a la autorizaciónen el mismo de usos residencialeso
de las
productivos;transposiciónde la Directiva comunitariasobrevertederosaoompañada
instruccionestécnicascomplementariasprecisas;elaboraciónde instruccionestécnicas
complementarias sobrela tomade muestras,los análisisde laboratorioy los procedimientos
de investigación;actuaciónde la sociedadestatalEMGRISAttt con fines de asesoramiento
y, eventualmente,de realizaciónde proyectosconcretos.Hoy por hoy estosobjetivosno se
han desarrolladocompletamente, aunqueexistenavancesconside¡ables, y todavíatenemos
que acudira la legislaciónsectorialya que no existeuna regulaciónpuntualque abordede

maneraintegralla proteccióndel suelocontaminado.
A pesarde la necesariay acertadaadopciónde estePlanNacional,seplanteanuna

seriede problemas En primer
de tipo políticoy detipo prácticoparasu correctaaplicación-
término,desileel puntode vista político,la ausenciade un marconormativo,de medidas
adecuadasde control de las ComunidadesAutónomas,el que hasta la fecha se haya
derecicladoenvez de apoyarlastecnologías
favorecidomásla creaciónde infraestructuras
a nivel ciudadano,
limpias,todo ello unidoa la faltade sensibilizacion difrcultades
presenta
seriasde avanzarpositivamente.Por otro lado, se planteanproblemasde tipo práctico,
tooPlanNacionalde Recupenciónde SuelosContaminados

(1995-2005)'
sólLa SociedadEstatalEMGRISA secreócomo instnrmentode apoyoal Plan Nacionalde ResiduosTóxicos

y peligrosos1989-1993,el l0 de malo de 1990,y entresusobjefivosfigura zu participaciónen la definición
áe príyectos para la implantaciónde instalacionesde eliminación y tratamiento de residuosindustriales1'
apoyarfinancieramente al sectorprirado y ComunidadesAutónomas.
376

con la titularidaddel sueloo la carenciade créditosen los

comosonaquellosrelacionados
delas Comunidades
presupuestos Autónomastt2.
3. LA ACTUACION DE LAS COMI.II\IDADES

AUTOI\OMAS. ESPECIAL MENCION A EL PAIS VASCO.
LEY 3/I998,D8 PROTECCIONDEL MEDIO AMBIENTE
La evoluciónen materiade sueloscontaminadoses wda vez mayor y algunas

ComunidadesAutónomas,en el ejercicio de sus competencias,han asumidoun papel
protagónicoen las políticasreferidasa suelos.En estesentido,denfo de la nuevaLey de
Residuos,Ley 10/1998,su Título V, atribuye a las ComunidadesAutónomaslas
Esto
para declarar,delimitary hacerun inventariode sueloscontaminados.
competencias
implica asumirnuevascompetencias y por tanto las responsabilidades
medioambientales
públicasqueconllevant63.
Entre todaslas Comunidades,se puedeafirmar que la Administraciónvascaha

abordadoel problemacon mayor intensidadque el resto de la geografiaespañola.De
hecho,se han desarrolladouna seriede incidentesy actuacionesque se puedenconsiderar
comotomas'decontactorealescon el problemadel PaísVasco.Incidentescomo el de
tut, €l caso de la
Gernikatuo,las emanaciones
de gas en unas viviendasen Iurreta
t62En estesentidose manifestóC. NARBONA en el SeminariosobreSuelosContaminados,Madrid" mayo,

1995.
t* Afículo 27,1*y 10/1998de Residuos.Wd, en NormativaAmbientalse haceun análisisen estesentido,
RevistaMedioAmbiente,núm. 12,1999,Gobiernode Canarias,pá5s73-78.
ttA lo
largo de 1989 los propietariosde un taller de automóüles concesionariode la OPEL en Gernih
fueron detectandoen los sotanos del edificio fuertes olores a gas, que incluso llwaron a causar el
desvanecimientode algunapersona.El día 19 de abril de 1989cuandoserealizabauna inspecciónen el lugar
seprodujo una fuerte explosiónque causola muefe de dos personas.Cuandose investigaronlas causasde la
explosiónse encontróque el suelo situadodebajode la placa de hormigón constituidopor arcillas arenosas
habia absorbidograndescantidadesde gasolinaprovenientedel deÉsito de almacenamientosituadosen una
gasolineracolinr{^nte.Fuente:Directricespara la elaboracióndel Plan Director de SuelosContaminadosen
la ComunidadAutónoma Vasca, 1" edición, mar¿o 1992, IHOBE, edit¿do por Servicio Central de
Publicaciones del GobiernoVasco,Ég 13.
377

las antiguasminas de hierro de

escombrerade Etxe-Uli (Santurtzi )ttt, el caso de
tut, la antiguafábricade Lindaneubicadaen
Mirivillas6?,la mina del Morro en Miraflores tto
(Barakaldo
r., y otros sueloscontaminados en industriasoperativas no son
Lutxana )
de olores
presencia
ffistre de 1991,variosvecinosde h¡rrera@izkaia) deteaaronla
ensuscasasprocedent..o. br J"oeü.. d.lot *úP::
dehi&ocarb,uros !1ry:i?-*,:HÍ^t:
unainvestieción
¿:fiffiTXS $rütr?".iñ;ffi^p'o¡'"í como delasemanaciones.
origen
como rerolta¿o la detecciónde fugus en uno de los
ralizadapor ra Delega"ion ¿r Indu-süiade sizlaia dio
períodode ausenciade olores' éstoshan rn¡eltoa aparecer
tanquesde gasóteoAefa átaOagasolinera.Tras un
Directricespara ro eraboración...',op'cit,vág
por lo cual serealizóo,iuñ"rtiación en protrnaiáad-Fuente:
14.
ffin prinaÉos de los años60 comenzóa recibir diversomaterial la escombreraconocidaoon el nombre de
de santu¡tzi. El relleno de una vaguadanatural ha
Etxe_Uli situadaen el barrio de cabieces¿er mrniapi"
el nivel de la baja mar eq'inocial- El tereno
producidouna expranaoade casi 7 rta.ara cootuá. 4g rn sobre
así conseguidofue carificado por er ny*ta*i.nto de santr¡rai pafa uso indus'ial pe'mitiéndose, en el
de ediñcaciónenüe I y l'2m'3 por metro cuadrado'
mismo.la ubicaciónde indusuiasligeras*n *lofo,',"n
hqr" $ la presenciade vertidos importantesde
Divenos documentosque obranen el expedieniemunicipaf
residuostóxicos y peligrososen la citada .r*Ábr.o Áo¡fi"is de los lixiviados y a$u$ encharcadasen la
d€ HCII' arsénico'cadnrioy otrcs metales'Con
escombrerademostra¡onla presenciade todosio, i,ótt'o'
Ambiente proc€dióa la incoación de rm expediente
fecha 8 de agostode 1991 el Departamento-dcMedio
a lo dispuesto en ta L'ey 2011986de 14 de mayo'
sancionadora la empresa uue-uli por posibleinfracción
petig¡osos.futfo la recalificaáón de este suelo como el análisis de las
Ley Básica de ResiduosTóxicos V
Fuente: Directrices para la elaboración
medidas correctoras; ;6pt"t'fueroñ ob¡eto de an¿álisis-
.......op.cit.Pá916.
t67unavez cluela explotaciónminera acabó,se aceptaronen esasrninas escombrosy materiasde distintas
p"ra verter en las caüd¿desdejadaspor la e\tracción'
construccionesciüles if,ol; d" ;etera erclificio....)
las caüdadesy de conseguiruna topograña
Los vertidos se iniciaron en el ario 1983,con el ánimo de llena¡
como una zona de reservaubana para la
más suave.que facütani la recuperaciónfutura del emplazamiento
admisión de r¡aterial de vertido, llevó a la
expansiónde Bilbao. La ausencia¿e uo contil-ñúi; p*a"fe el mes de agostode 1989' touo lugar
presenciade residuosindusgialestóxicos "n atguoosreU"ti*.
cercanoa edificaciones'provocando
un incendio accidentalen una pequeña,o* E "tta emplazamiento,
q,r. iig,tt".t-* al incidente demostra¡onla presenciade
seriosproblemasa la vecindad-'üs investigacion;;
residuostóúcos inórsriales, que contenían
pcg, metates,hidroc¿rtu¡os, compuestoshalogenados'entre
un estudio financiado enteramentepor la
otros. La consultora Tecnomay la SociedadIHoBE elaboraron
de recuperaciónde la zona' Fue'nte: Drectrices
cEE para evaluaf las posibilidadestecnicasy económicas
para la elaboración pg l7'
..-,op.cit.
,.rEn estazona eúste un vertederoantigUosobre el cr¡al se üene dandouna actiüdad de aparcamientode
de aceitedel qírter a
aurobusesv r"*ioo., iÁiá. t -Ui!" .I rt" p*Áádo du¡antetargotiempo el cambio
es agecia6é ¡u conlaminación de zuelospor
estetipo de vehículos. Como consecuenciaáe esta actiüdad 'nr
ubanización de razona sobr. Frte de suelo
hidrocarburosque seha prod'cido en pare ¿eiverte¿e¡o.La geológicos-geotécnicos que
p9to1téndose estudios
contaminado constituyó motivo oe preocupa"ioo parte
e incluyenuna propuestade recuperaciónde
el n.adg ¿e co:ntamittación
analizaq entreorras;.$ilo,
de Urbanismoy Vivienda del Gobierno
del suelo contan¡naOo.ittot értuóos los realizó el Departamento
Vasco'Fuente: Directricespara la elaboración.....,op.cit.
9Á920.
E'elEnel año l9g7 cesoen su actividad una fábrica quíuricaque-proércía ñ¡ndamentalmenteel insecticida
gn quedaronalnacenadasvarios miles
conocidocon el nombrecomercialde lindane. u r¿u¡c¿ abandonada
mismoJ pr9rlulo: lns. suelos' paredesy
de toneladasde restosde HCH y üerras confaminadascon estos
materiai. IHoBE realiz' un aniilisis de
cerchasde varios ediñcios también est¿incontaminadoscon este la presencia
riesgosen las instalacionesabandonadas. Ademásdel riesgode accidedemayol qr¡ercFreseúaba
de un ar¡toüi con tráñco de mercancías
del almacenamientocitado a una disüanciainf€rior a tJs :O m-
378

másqueun botónde muestrade cuálpuedeserla problemáticade los sueloscontaminados

elocuentescomo paratransmitirla sospechade
en estaComunidady son suficientemente
quesetratade unacuestiónde gravedad.
Resultaevidenteque el suelo industrial y sus aledañoshan sido utilizados de

forma intensivaa lo largo de la geografiavascay esto ha dejadouna herenciade suelos
contaminadosmuy extensa.De hecho,el propio suelo sobreel que se ubican o se han
ubicadolas actividadesproductivas,presentasin dudasituacionesde deterioroimportantes
e incluso la situaciónde los suelospróximos a la actividad industrial, donde se han
depositadocantidadesingentesde residuosde todo tipo, es quiás másgrave.Perolo que
másalarmaproduce,anteestarealidad,es que sobreestossuelosse estaproyectandoo se
proyectaráenun futuro algUntipo deusoy esmuy posiblequeno seanaptosparael mismo
en las condicionesactualespor lo que es necesariopasar, inexorablemente,por una
investigacióncuidadosasobreel estadode los suelosy la subsiguienteplanificaciónde la
de los mismos.
recuperación
por todo ello, en esta Comunidadse adoptarorLcon mayor premuraque en el
resto, algunasexperiencias que se

concretasen relacióncon los sueloscontaminados
desarrollaron,en su momento,a través de la SociedadPública de Gestión Ambiental
IHOBE, adscrita al Departamentode Ordenacióndel Territorio, Vivienda y Medio
Yq alo largo de 1991y 1992,muchoantesde que se
Ambientedel GobiernoVasco8T'.
inflamables,se encontróque el suelode la fábrica y su entornopresentabafuertes gradosde contaminación.

por otra parte el sitema ie alcantarilladode la fábrica exportabaHCH hastael punto de vertido final en el
río Castañosafluentedel esnlariodel Nervión, provocandoacumulacionesde esteelementoen los sedimentos
para
del mismo. El suelo de la fábrica caliñcado como indusüial en el planeamientono puederesultaraÉo
y
este uso mientras no se proceda a retirar y destruir los residuos presentesy a su posterior limpieza
recuperación.Fuente : Drectrices para Ia elaboración del Plqt Drector de SuelosContaminados en la
Comuni dadAutónomaVasca....,op.ci t.,fÁg.19.
ttocomo en los casosde presenciade cianu¡os-en el vertido final de una empresaalavesaque eliminabaeste
compuestode sus insBlaciones,llevó a descubrirque la perforaciónde una cubahabía contamin¿doel suelo
¿e ú f¿b¡ca en cuestióno el caso de otra f;ibrica alavesadondeaparecióun suelo contaminadopor ácido
sulfr¡rico en el momentoen gue se procedíaa una operaciónde compra-venta.Fuente:Drectrices para la
elaboracióndetPlan Directoi de SuátosConlaminados en la ComunidadAutónomaVasca...op.cil., p'ágs20 y
ss.
ttt Las actuacionesde IHOBE esaa principalmente,dirigdas a los secloresde residr¡osy de los suelos
contaminados,sobre los que se realizan primordialmente actiüdades de planificación y desarrollo de
379

1995' se estabaactuandosobre suelos

redactaráel PIan Nacional de Recuperaciónen
872'Así' inicialmente'se realizóuna
contaminados en diferentespuntosde estageogfafia
8t' para despuéspasara la caractetuación
labor de localizacione inventariadopreliminar
rostipos detecnologíasde recuperación
de rossuelos,su clasificacióny procedera estudiar
Todo ello enfocadoa extraer
que se recomiendanp¿Iralos distintos emplazamientos' 874' Más
de Suelos Contaminodos
experienciaspara redactar su PIan Director 875,
Ley 3/199g, General de proteccióndel Medio Ambiente
recientemente,a travésde su
problema'
hanpresentado un aportesustancialen el enfoquenormativoal
a la Ley 311998por su
En este sentido,es importantereferirnosbrevemente
en el Capítulo quinto del Título tercero'
especialatencióna los sueloscontaminados
accionesdirigidasal conocimientode
artículosg0 a g4. Dicha intervencióncontemplalas
perjudicialesde los suelosafectados,conlimitaciónde usosen funciónde
las alteraciones
Ñacióndedichosresiduosenlaindustriu|ac'araderlzacióndesueloscontaminados.
de infraestructurasmedioambientales.
vi" p.".óión de Ia implantación
la fábrica
,o como por ejemprorostrabajosque sedesarrolrarónen urdaibai, en el vertederode Etxe-uli, en
guiprzcoano o los estudios de
Je esua y Goieni
de Lindane de Lutxana @ara¡aldo ), .n "i-v:rnr y Mina del Moro que se realizaron en
Miriúlla, Bilbao
recuperación de las antiguasminas de hierro de
1992.
que han desa¡rolladosistemaS
basaronen las experients-de-otros países
"'Para su pues.taen prácticase Holanday estaaosúni¿os y así la localización de
rerevantesen materiade suetoscontaminado,áü'*rno
que sepresumesonlas quehan podido dar origen
los sitios conraminadossedirigió a seistiposde aaiüdades
residuossólidos,iireasindustri-alesacn¡almentefuera de
a la ma1,oríade aquellos.Er, .in.r"to, verte¿eros-Oe de servicioy otros' No
uso,áreasindusuiales activas,¿tár ¿. ¿.rg"ce de vehículos.estaciones
"lrm.nt. por ejemplo'
ri*Oo oU¡"toa" atenciónlos zuelosagrícolas'
gestión wa 12
,ro EIOBE poseeuna oñcina de suelos contaminadosque conslituye su herramieffa de
del País Vasco'Siguiendo las
del Planpir"Jo' pa¡ala *"t"*ry.AJ.it:i:1"-t19t*primer objetivo ahondaren el conocimiento
ejecución como tiene
di¡ectricesde estedocumentoestratégico.estaoñcina Contaminadosy de la
de la magrritud det ;r"bÑ u Ñg.'¿ef nnentutio de Suelos Potenóialmente
otra de zus
investigación¿e ra coidüc¡án genera!1p"i ."u.tr9ro9s de especiarreret/anciaambiental.
para. uniformar los
de la metodología necesar,ra
ta¡eas ñrndamentales--co*ttd * fa efadraAón así como el diseño de todos
y por:ftor recuftració4
procedimientosde evaluaciónde calida¿aer sueio de zu de forma eficaz' zid, IHOBE'S'A
aquellos planes o. ,ñriáo are perrniun ;b";,il;rt"'problem.itica
y tti.aio- Ambiente del Gobierno Vasco' sen'icio de
Depafamento de ordenación del rerritorio, vüá¿" uEl Plan Di¡eaor de Suelos
publicaciones,rurzo, lgg7. Vid, R FER}.I;NDE¿ DE ARRIORABE'
del país Vascon,Revista Residuos, no 4, iulío-agosto,1994, WE.' 47-y ss'; A AU(ONA
Contaminados Autónoma
,,Metodologíapara fa eUüración del Plan DitJ;; p.*'fá pt"t*"ión del sueio en la Comunidad
del PaísVisco, Revista Residuos,no6'novdic' 1993'págs'30 y ss'
tts B.O.P.V núrn 59,de27 demarzode 1998'
380

los nivelesde contaminaciónde los mi$mos,partiendode la basede que la contaminación

de un suelo forma parte del propio suelo y de la propiedaddel mismo. Contempla,
asimismo,la adopción de medidasde prevenciór¡ defensay recuperaciónde suelos
contaminados.
Desdenuestropunto de vista, consideramos

fundamentalel aportedado por esta
ley en la materiade nuestroestudio.Sonnumerososlos temasabordadosen la misma,con
relevanciaen distintos aspectos.Entre otros destacaríalos registros,las plusvalías,los
acuerdosvoluntariosparala recuperación
o la recepciónen el planeamientourbanísticode
los principiosrecogidosen estanoÍna. Por todo ello, creo queha supuestoun avancereal y
unatomade conciencia
efectivade quela contaminación
del suelosepresentacomouno de
los problemasambientales
másrelevantesquenecesitade unapolíticaglobal que encuentre
ecoen lasreglamentaciones
adecuadas.
Por otro lado, resultanecesarioreferirnosa las "ruinas industriales"8T6

en la
ComunidadVasca dado que esta Comunidaden las últimas décadasdel Siglo XIX
experimentoel establecimientode distintas estructurasproductivasque caracterizaron
fisicamente,
inclusoen la actualidad,
numerosos municipiosvascosy que a comienzosde
los años70 comenzaron
a fraguarse
lasbasesestructurales
económicas
quedieronorigena
unasituacióride crisisen sectores
industriales
de granpeso,con el consiguiente
procesode
abandonode instalacionesobsoletasy la apariciónde grandesextensionesde suelo
industrial desocupadoy, potencialmente,contaminadoconsideradascomo "ruinas
industriales".
EI Departamento
de Urbanismo,Vivienday Medio Ambientedel Gobierno
Vascoha elaboradoel "Estudio-Inventario
de las RuinasIndustrialesen la Comunidad
tt6
En 1978apareciópor primeravez estaexpresiónentendiendo por tat nlosempl¡'^mientosabandonados y
contaminadospor las industriasdel carbón y el acero'. Wd, Estudio de losproblemasplanteadospor tis
emplazamientosabandonadosy contaminadosde las índustrias del carbói y el aceio- Asociación de
RegionesEuropeasde TradiciónInó$triat RETL l99l; En el Estudio-Invengriorealtzzdoen la C.Ap.V la
definición utilizada es de gran.aclerto dado gue la caracterizacomo "los terenos. construidoso no. que
habiendoparicipado de una actividadindustrial estánde tal forma degradadosgue un nuevouso no es posifile
másque t¡asun profundotrabajode recuperación,.
381

superficiesocupadas'
AutónomaVasca"87? con objetode cuantificary clasificarlas grandes
recuperacióny reutilización de las ruinas
En definitiva, el objetivo de la política de
industrialesabandonadas, y en muchos
industrialesha de consistiren evitar que estasáreas
garantíasde
casoscontaminadas, semantengan inactivas,mientrasque' debidoa la falta de
su interés hacia otras regioneso se
la calidad del suelo, las nuevasindustriasdesvíen
en suelosverdeso suelossusceptibles de albergarotrosusosmássensibles'
establezcan
que ha realizadoavancesen la
No obstante,no es la única ComunidadAutónoma
problemasrelacionadoscon los suelos
materia y se ha preocupadopor solventarsus
convocóun concursopara
contaminados. Asi, la Comunidadde Madrid, en mayode 1997'
de Suelos Contaminados" de dicha
llevar a cabo el " Inventario y Caractenzación
de uso interno que le permitiese
comunidad,ello con el fin de contarcon r¡n instnrmento
Actualmente,se estatramitandoun
conocerel alcancede la problemáticade dichossuelos.
contaminados en la comunidadde
Decretoqueregularáel régimenjurídico de los suelos
contaminados y
Madrid, que establecerá el procedimientoparala declaraciónde los suelos
se está actualmenteelaborandoel
los efectos derivados de la misma- Igualmente,
quetiene por finalidadestablecer
denominad o ,, Plqn Regionalde sueloscontaminados"
e lma r c o t é c ni co ,l e g a l ,a d mi n i stra tivoyfinancier oadecuadopar alacor r ectages ti ón'
contaminados' Este Plan se considera
control y resolucióndel problemade los suelos
con que se encuentran
absolutamente necesarioya que uno de los principalesproblemas
legal
para abordarla descontaminación de suelos es la inexistenciade una cobertura
estossuelosse encuentranen fincas de
suficientepara su actuación"ya que la mayoríade
de ellos fueron contaminados hace
propiedadparticular.Dado, además,que gran parte
responsabilidadesy de los costesde
bastantesaños, es muy dificil la asignaciónde
generadaspor los
descontaminaciórq así como la recuperaciónsocial de las plusvalías
terrenosunavez descontaminados'
Autónoma del País

ABE, nlJasruinas inó¡striales en la Comunidad Vitoria'
Inlernacionalde Suelos Contaminados'
Vasco:basespara su¡ecuperaciónambiental",1Congreso
Octubre,1993.
382

comola de Galicia, tambiénen ejecucióndel PlanNacional

OtrasComunidades
de Recuperación publicó,en noviembrede 1995,el Plan de
de SuelosContaminados,
Gestiónde ResiduosPeligrososy SuelosContaminadosde Galicia para el período 1995-
2000. Este Plan, a la vista de los resultadosdel Inventario Nacional de Suelos
Contaminadosttt,traza los siguientesobjetivos: l. conocerla magnituddel problemaen
objetivosde calidada travésde la frjaciónde nivelesde referencia;3.
Galicia;2. establecer
estableceruna metodologíapara los estudios;4. establecerun orden de prioridades;5.
financierasparala prevencióny
proponerunapolíticalegislativa;6. evaluarlas necesidades
la recuperación;7.proponerun plande actuacióna tiempotD.
En estalínea,la ComunidadForal de Nava¡raha adoptadomedidasen materiade

contaminaciónde suelosal contemplaren su Decreto Foral 16811997,por ejemplo,
para proyectosde caraúeitzaciónde sueloscontaminadose inversionesen
subvenciones
o al plantearconcursoscuyo objetoseantrabajosde
de los mismos88o
descontaminación
controly seguimiento
dela contaminación
de sueloscontaminados88l.
Por último referirnosa la ComunidadCanaria,que en su nuevaLey de Residuos,

Ley 111999,de 29 de enero**'ya incluye los sueloscontaminados
como parte de su
ttt potencialmentecont¿minados,de los cuales sólo 19

En él se identifican en Galicia 524 emplazamientos
han sido caracterizados.
ne ,'id, F.J SANZ LARRUGA
DerechoAmbientalde Galicia,ed FundaciónCaixaGalici4 A Coruña 1997.
pag 98. El Plan se basa en úes principios fi¡ndamentales:resolver los casos más urgentes.prevenir la
generaciónde más suelos contaminadosy recupera¡paulatinamente- y en la medida que los recursos
económicoslo permitan- los espaciosya contaminados-Las medidasque seproponenpacrn por el desanollo
de normaüvasespecíficas( I-ey pan la Proteccióndel Suelo ), la elaboraciónde guías metodológicas,la
sensibilizaciónmediantela información y la educación el establecimientode mecanismosde control y la
creaciónde un centrode invesrigacióny tecnología-Elproblemade actuación se estructuraen tres etapasque
abarcanlos períodos1996-199,1998-2000y 2001-2005.I¿ inversiónestimadasobrepasa los 2.220millones
de pesetas.
tto
DecretoForal 168/1997.&23 dejunio, por el que se regulanlas subvenciones a las inversionespara la
prevención correccióny conüol del impacto ambientalde la actiüdad industrial, B.O.N núm. 85, de 16 de
julio de 1997.
*r Orden
Foral 78E/1996,de 30 de julio, del Consejerode Medio Ambiente,Ordenacióndel Tenitorio y
Vivienrl¡, por la que se apnrebael expedientede contrataciónde los trabajosde oontrol y seguimientode la
confaminaciónde sueloscontaminadospor el procedimientode concurso,B.O.N núrn 94, 5 de agostode
1996.
tt B.O.Cnúm. 16 de 5 febrero
. de de 1999.
383

su CapítuloIV, se dedicaexclusivamentea la recuperaciónde

articulado.Concretamente,
señalando,
los sueloscontaminados por el órgano
en su articulo33, que " la declaración
competentede la ComunidadAutónoma de suelo contaminadose hará extensiblea
incontroladas,seano no de carácterpeligroso"
cualquierespaciodegradadopor descargas
el futuro desarrolloreglamentario,por el Gobiernode Canariasde puntos
y estableciendo
como el procedimiento de declaración de suelo contaminado,las obligaciones y
y, subsidiariamente,
de los causantes
responsabilidades o propietariosde
de los poseedores
los suelosdeclaradoscontaminados,publicidad y demásaspectos.Parececlaro que la
planificación de la gestión de residuos tiene como finalidad recuperar los suelos
contaminados junto con evitar los perjuiciospara los sistemasambientales,los recursos
naturalesy el paisaje,erradicaro paliar molestiaspara las poblaciones,dar un tratamiento
ambientalmenteadecuadoa las operacionesde eliminación,eliminar los vertederosno
ttt
autorizadosy controlare integrarlos vertederoscolmatados .
4. IDEI\TIFICACION Y CLASIFICACIOI\
comoel nuestro,también,se ha
Comoerade esperaren un paístan industrializado
detectadola existenciade numerososlugarescontaminados Y, consecuentemente, nos
vemosllamadosa afrontarestalabor de futuro para garantizarla calidad de vida de las

así como, para asegurarque el desarrollofuturo seaposibleen
próximasgeneraciones,
de suelo surgea
términosde " desarrollosostenible". Peroestaideade contaminación
partir de incidentesmuy concretosque se produjeronen áreasurbanasde paísesmuy
industrializados,como en el caso de Love Channelen EstadosUnidos, Lekkerlek en
Holandao ennuestropaísel casode Gernika en el PaísVasco,dondecomoconsecuencia
de una explosiónde gasprovenientede un suelocontaminadoprovocoel fallecimientode
Es En estalíneaseexpresala misma[-ey lll999, de Residuos,en suartículo6.2.
384

ttt
dos personas y el recienteincidentede Aznalcollar,al que nos referiremoscon
De ello se desprende
posterioridad. en las funcionesde los
que se producenalteraciones
suelosde los paísesindustrializadosque puedendesembocar, en estos
desgraciadamente,
terribles acontecimientos.
En nuestroentornoseproducena diario las prácticasque,normalmente,acarreanla

contaminacióny los últimos datos que se ofrecer¡ en éste sentido,son alarmantes.La
primeraaproximaciónnos la dio, en 1991,el Ministerio de ObrasPúblicas,Transportey
Medio Ambiente, en adelanteMOPTMd el cual, siguiendolo acordadoen el Plan
Nacionalde ResiduosIndustriales1989-1993,wr suProgrnna 6, qvesereferíaal "control,
de zonasafectadaspor residuostóxicosy peligrosos" elaboró
identificaciríny recuperación
un InventarioNacionalquerecabóinformaciór¡hastaoctubrede 1993,y cuyosresultados
existenteen nuestropaíspor entonces885.
nosindicanel nivel de contaminación
. ActividadesIndustriales
InventarioNacionaldeEspaciosContaminados
y emplazamientos
potencialmente
contaminados.
Actiüdades Emplazamientos Emplazamientos

industriales inventa¡iados ca¡acterizados
Andalucía t396 618 31
717 321
Asturias 394 153
Baleares 303
396 222
iCanarias
238 77
Castillav León 8n 399
Castilla-La Mancha 287 397 ll
ttosegúnlos datosqr¡ese recogenen Política de Protecciónde Sueloen la ComunidadAutónomadel País

Vasco:Criterios v objetivos.Bt. GobiernoVasco.Departamentode Urbanismo,Vivienda y Medio Ambiente,
Elaboradopor IHOBE. SociedadPúblicade GestiónAmbiental . Octubre1994.
g8s
l,id, MOPTtvfA, Etmedio ambienteenEspaña Igg2 ,Madn4 1993,Ég 85.
385

4913 577 40
l¡atatuñt
Valencia 2330 307 32
Extremadura 183 29
Galicia 860 524 l9
Madrid 2277 222 16

469
lNavarra 334 z7
PaísVasco 2059 539
La Rioja 153 34
lceura-Melilla 22
Total 18.t42 4.532 249
elaboradoen España,
el primerode estascaracterísticas
Los fines de esteestudio886,
con residuos
en la identificaciónde los sitios contaminados
se definían,esencialmente
la creaciónde unabasede datos,el desarrollode una metodologiaen
tóxicosy peligrosos,
la evaluaciónde los riesgos inherentesa dicha contaminación,la identificaciónde
relacionadas
diferentestecnologías de programas
conla limpiezade los sitios,la propuesta
de acción a cortb, medio y largo plazo, la evaluaciónde los costos de limpieza y la
consideracióirde diferentes marcos jurídicos que regularan dicha materia. Para la
serecopilaronnumerosas
contaminados
identificaciónde los sitiospotencialmente fuentes,
como los registros industriales,otros estudios realizadoscon anterioridad,mapas e
y los sitios
Autónomasfueronconsultadas
informaciónlegal.Cadaunade lasComunidades
en el inventario,fueronlos actualeso antiguossitiosindustriales,Ios vertederos
registrados,
residuostóxicosy
de residuosy los depósitosen que seaceptaron
o lugaresdetratamiento
peligrosos.Aquelloslugarescon residuosradiastivos,mineroso las emisioneslíquidasse
en la seleccióny redaccióndel listadode sitios
Igualmente,
excluyeronde la investigación.
contaminados,se consideraronvariablestales como la superficie,el
potencialmente
Et6l"id, J.A- DIAZ LAZARO,

"l¡s suelosno preden esperarÍnás",Revistahología y Sociedad, no 21, pág
t4.
386

volumen y el tipo y gradode toxicidaddel residuo,asícomo la probabilidadde que exista

una contaminaciónreal, según el tipo de actividad que se desarrollo,y siguiendo la
experienciaholandesaen relacióncon las causasde la contaminacióndel sueloy las aguas
subterráneas.Por último, se valorabael tamaño de la actividad, según el número de
y el consumode energía,excluyendoaquellasactividadesqueteníanmenosde
trabajadores
887.
cincoempleados
Como apuntamos,la experienciaholandesafue valoradaa la hora de afrontar la

identificación. Sin embargo,en Holanda,como vimos, a diferenciade Españaque lo hizo
a nivel nacional si bien consultó a las ComunidadesAutónomas,se atribuyó a sus
de identificarlos sitiosy realizarun inventario.Incluso,como
provinciasla responsabilidad
un dato peculiarque no se da en ningún otro contexto,el sectorprivado hizo su propio
inventario.De ahí que>en Holanda,nos encontremoscon dos tipos de inventarios,uno
En Españ4no ha existidoningunainiciativaprivadaen este
públicoy otro privado888.
sentido.
de
Otros paísesde la Unión Europeahan identificadosus sitios contaminados
a lo largo de
una identificacióndiferenciada
distintamanera.Así, Bélgicaha desarrollado
sustres provincias.LaRegión de Flandes,entre1991y 1995,ha desarrollado
un sistema
para inventariartodos los sitios potencialmentecontaminadosa través de archivos
municipalesy provinciales.La Región de Bruselas,ha incluido en sus inventarioslos
vertederoso lugaresde depósitoy las ruinasindustrialesy, últimamente,ha considerado
con una superficiemínimade
todosaquellossitiosindustriales
incluir,a su identificaciórq
ttt Todoslos pormenoresde la elaboraciónde estiiprimera fasedel inventarioserecogendetalladamenteen el

estudioque serealizó en el desarrollode lo establecidoen el l{asle lvlanagementresearchand Consultancy,(
Waste92 ), publicadoen el Diario Oficial, D.O.C.Ede 8 de abril de 1992en atya Area.IX se establecíala
necesida4por pafe de los Estadosmiembros.de informarsobrelas "cuestiones " relacionadas
con los suelos
contaminadosy cuyo prog¡amade trabajo se desarrollode mayode 1993a Íturzo de 1994,realizándosepor
cuatro naciones el¡ropeas de Fr¿ncia Grecia Holanda y Gran Bretaña. En concreto, el estudio
correspondientea Españalo realizó la Agencede L'E¡wironment et de Ia Maitrise de l'Energie ( ADEME ),
CentreD'Angers.2 SquareLa Fayette,BP 406,49004fuigen, Cedex,France.
ttt ,id, INFORME CEE, Survey of EU Member State.s:ContaminatedLod- National EnvAonmental
cit., págs72-78.
TechnoloryCenler,....op.
387

500 m2 que hayanestadoen actividad más de un año. La Región de lTalloon, en 1990,

propuso, a travésdel Ministerio de PlanificaciónFísica iniciar un estudioque concluyera
con un inventariode todos los sitioscontaminados y éstefue completadoen 1993'Esta
tt'.
conposterioridad
identificaciónfue perfeccionada
.Dinamarca,Grecia o lrlanda, también han identificado sus sitios contaminados
asumiendodistintos grados y sistemasde inventariado.En el caso de Dinamarca,se

incrementóel esfuerzode identificaciónde sitios a partir de determinadosincidentesque
afectabana las aguassubterráneas a fines de los añossetenta.Tengamosen cuentaque el
Por ello,
99Yodelaguapotablede consumode éstepaísviene de las agu¿lssubterráneas.
8e0.Grecia,ha
poseeun programaespecíficopara los sueloscontaminadosdesde1983
realizadodistintosinvent¿¡ios.Por un lado,basándoseen residuospeligrososgeneradospor
diferentesactividadesy por otro, refiriéndosea aquellosvertederoso lugaresde depósito.

No obstante,no existeen la actualidadningún procesode identificaciónde suelospor lo
que pareceque la metq en éstepaís, se encuentraen prevenirel deteriorode los suelos
estableciendoun buensistemade gestiónde residuosmásque en solucionarlos problemas
tel. Irlanda,no habíarealizadoningún
del pasadoidentificandolos " puntosnegros"
inventariooficial, a pesarde que, en 1988, se solicitó a las autoridadeslocalesque
identifrcaranlos suelospotencialmentecontaminadospresentesen su área.Esta lista no
había sido iegistradaoficialmente.No obstante,a través de otras vías se consiguió
identificarestossitios.Entreotras,en 1990laDerelict SitesAct, impusola obligaciónde
mantener un registrode sitiosabandonadosy éstefue completadoenjunio de 1991Ee2.
Por último, Italia, Luxemburgo y Portugal presentan distintos sistemas de

identificaciónde sueloscontaminados.Italia" en 1994,estabadiseñandoun inventario
nacional de suelos contaminadosy no existía ninguna reglamentaciónrelativa a los
Et,p. LACOI¡-IE, Perspectives in Betgíum,Ed.Kluwer,Dordrecht'BE-

on Planningand Urbot Developrnent
98- 134.
1992.pÉtg1
no w d, INFORME ffiE- Surtey.........op.
cit., rp.e.23.
Eert'¡ INFORMECIE, Suru cit.,pág.53
ey..........op.
d-
cil.,FÁ5.59.
"u l,i d, INFORME ffiB. Surtey........op.
388

de análisis,métodosy parámetrosde investigaciónde los mismost". En

estándares
Luxemburgo,no existe un inventario completo de sitios contaminadosy éstos son
identificadosa través de procedimientostales como, el otorgamientode una licencia o
duranteel desarrollode proyectos.No obstante,en 1992,se adoptóuna propuestade ley
la
causadapor residuosy en ésta,seestablecía
relativa a la prevenciónde la contaminación
.
necesidadde realizarun catastrode los vertederos,que deberíaestarfinalizadoen lgg98e4
Por último, en Portugal no existe ta¡ripocoun inventario local o nacional de sitios
contaminados.Sin embargo,algunainformaciónpuedesacarsede otras identificaciones
realizadascomo la del inventario nacional de industrias contaminantespor residuos
peligrosos;las listas de lugaresde depósitoque poseenlas autoridadeslocales;o la
información que se puede conseguir de investigacionesparticularesrealizadaspara
de limpiezade suelos8e5.
operaciones
Por lo tanto, en la identi{icaciónde los sitios, aunqueel grado de avanceen cada

algunospuntosen comúnde maneraque se recopilany
países distinto,si observamos
vertederos,
utilizanfuentescomunesentodoslos casoscomoacudira registrosindustriales,
archivos municipales,entre otros, para identificar los sitios contaminadosen un
contextogeográfico.
determinado
trasla identificación
En España, de los
de los sitiosselleva a cabounaclasificación
mismosy se seleccionarondos niveles.En primer lugar, las octividadespotencialmente
contaminantes,tomandouna base de datos del Ministerio de Industria y Energia, en
Út md, INFORMEG.E. Suru

ey..........op.cit., ¡r4e.63.
Úo L'id,INFORMEffE- Survey........
op.cit.,wg69
ttt Este seríael casode la rehabilitaciónde instalacionesde depositode refinerias de penóleo realizadasen
SINEX. a 150 lor. al sur de Lisboa o. más recientemente,la operación conocida como PARC-E)(PO
desarrolladaal lado de Lisboa . En esteüümo cÍlso. se llevó a s¿!6 rrna importanterecuperaciónde suelos
dentro del desanollo de un proyecto para la Expo de Lisboa de 1998 ya que los sitios donde se instaló la
citada Exposición Universal estabanincluidos en una antigua ¡írea industrial. Wd, INFORME CEE-
cit.,pág81.
Sun,ey.........op.
389

adelanteMINER, que contenía500.000 sitios industriales,así como la Clasificación

Nacional de ActividadesEconómicasdel Instituto Nacional de Estadística,y como
resultado de está aproximaciónse detectaron 18.142 sitios "sospechosos" de estar
contaminados sobre la base de haber desarrollado actividades, potencialmente
contaminantes,en los mismos. En segundo lugar, los Eryacias Polencialmente
Contamirndos,desprendiéndosedel estudio que existen 4.532 sitios potencialmente
*nt r¡navaliosaficha de cadauno de ellos quebien podríaser
contaminados y elaborándose
8e7-
adoptabacomomodeloparaun posibleregistrolegalposteriorde dichossitios
posteriormente,se realizó una clasificación o " ranking " para clasificar las
actividadesindustrialesy los sitios potencialmentecontaminadosprira, de esta manera,

selecciona¡aquellosdonde,segúnuna primerainvestigaciór¡podríarealizarseun estudio
de las solucionesde limpieza.A la hora de estimarla clasifioacióndel nivel de riesgose
tomaronen cuentados clasesde prioridades. Por un lado,la prioridadon site basadaen la
8e8de la contaminációny en las afecciones8ee¿" dicho sueloy por otro lado, la
fuente
e@
prioridadoff site basadaen la prioridadanteriory en la ruta .
nos
caracterizados
pues bien, todos los datosobtenidosde estosemplazamientos
revelaninformación,como la contenidaen el cuadrosiguiente,que nos alertansobrelos

nivelesde riesgo existentesen nuestropaís, en relacióncon los sitios contaminados,
seuEl nombreque sedio a estabasede datoses SSC- Sistemade SuelosConta¡ninados- y se clasifica¡onlos

suelosen cinco categorÍas.
sttEstasvaliosas fichas qge se elabora¡onde cada siüo potencialmentecontaminadorecogían datos tales

como: el lugar. las caradarísticasde la actividad indusEial que se desarrollabaen el mismo, el espacioque
poüía estar-contaminado, tipo de residuo,información sobreel medio ambienteeústente en el lugar objeto
ie la contaminación,el gra¿o de contaminacióndetecüad4la caliñcación urbanay su uso, la tecnologíade
limpieza que podría [evarse a cabo para ese supuestoconcreto, el lugar que ocupa en el "ranking" de
prióriaaaei de acciórl los resultadosd! los análisis e investigciones en campoy otro üpo de información
relevante.
tetsobre todo lo relacionadocon la resistenciade la contaminacióf\ la concentración y la toxicidad de la
misma.
teh.elativoal usodel suelo.el agua.
eo0Entendiéndola
como|a posibüdad de transferenciade los contaminantes.
390

sobretodosi tenemosen cuenta"tal y como se determinaen el Plan Nacional de

Recuperaciónde SuelosContaminados, que " la prácticatotalidadde los emplazamientos
no cumplenlas exigenciaslegales,siendoel accesolibre en el 59oAde los mismos" o que
" el riesgo de contaminaciónde las aguassubterráneas es alto en el 60 7o de los
emplazamientos,ya que se situanen terrenosde permeabilidadmediao dta. En cuantoal
puedeestimarseigualmentealto ya que casiel
gradode afecciónde las aguassuperficiales,
50Yode los mismosseencuentraa menosde 50 metros del cauce" o inclusosi valoramos
de sustancias
la enumeración en los mismos" metalespesados,
tóxicasquese descubrieron
aceitesminerales,hidrocarburosy fenoles,y algunosmuy tóxicos como el HCFI DDT,
sl.
PCB's.arsénicoY mercurio"
CUADRO 2
Ubicación de los emplazamientoscontaminados
Elsuelo urbano
EXsuelo no urbanizable
15 Esuelo no urbanizable
protegido
10
E suelo sin planeamiento
5
E suelo urbanizable
o
% de empazamientos
sr Datoscontenidosen el Plan Nacionalde Recuperaciónde SuelosContaminados.
391

de los suelosaparecieronmuchos
En estesentido,ag:egarque en la caracterizacion
que erande dominiopúblicoo de empresas públicas,y por ello se firmó un acuerdocon el
sobreestossueloscontaminadoseo2.
InstitutoNacionalde Industríaparaadoptaractuaciones
por último, referirnosa que, a partir del Plan Nacional de CartografiaTemática
Ambiental,se facilitaráel libre accesode los ciudadanosa Ia informacióndel medio

ambiente.En concreto,el conjuntode mapas"darárespuestas sobrela calidaddel aire, del
sueloy de todo el entornonatural"y por lo tanto seráuna importanteayudaen la adecuada
valoración de cualquierproceso de impacto ambientalen España.Patrimonio natural,
paisaje,vegetaciór¡usosde saelo,geología,titologíay geomorfologíason algunosde los
queincluiránl-070mapasecológicoss3
datosmedioambientales
5. REGISTROS DE SUELOS. EL REGISTRO DE LA

PROPIEDAD
Los objetivosfundamentales que persiguela creaciónde registrosde suelos

contaminadosson básicamentetres. En primer lugar, crear una base para, sobre ésta,
generaruna politica consistentepara el manejode los sitios potencial o efectivamente
contaminadoi.Eo segundolugar, prevenirel uso de un sitio sin comprobarque no existe
del mismoy la consiguiente
riesgode contaminación adopciónde las medidasapropiadas.
más
Así, estosepodríaconseguirsi, por ejemplo,seusarael registrocomoun instrumento
de la planificaciónterritorial.En tercer lugar, crear una base de datos con múltiples
utilidades.
Al hablar de registros tenemos que tener en cuenta que éstos van a estaf
relacionados
directamente De
conla definiciónnacionalqueeústade sueloscontaminados.
de la adopciónde una
comouna consecuencia
hecho,los registrospodemosconsiderarlos
e02F.n este sentido, se expreso C. NARBONd en zu discurso de inauguración del II Jomadassobre

Contaminacióny Depuraciónde Suelos.FundaciónAomez- Pardo,Nfadri4 mayo, 1995'
eo3Econoticias.no50, 15 de nnyo de 1996,
Ég. 15.
392

consistentey efectiva política tendentea solventarlos problemasrelacionadoscon los

sueloscontaminados.A partir de atríy dado,comovimos,queno existeningunadefinición
nacional o sistemade identificaciónde sueloscomún en la Unión Europeacualquier
comparaciónentrelos sistemasderegistropuedesersólotentativa.Además,a todo ello hay
queañadirquemuchosde los registrosexistentesen la actualidadestanpor completar.
LaLey 3/ lgg8, Generalde Proteccióndel Medio Ambientedel PaísVasco,hace

referencia,en este sentido, dentro de las competenciaspara el cumplimiento de los
al órganoambientalde
que corresponden
principiosde la política de sueloscontaminados,
la ComunidadAutónoma"a la creaciónde registrosadministrativosque garanticenla
jurídica,el derechoa la informacióny ala fe públicaen relacióncon la actuación
seguridad
Como vemosoel accesoa la informaciónes una de las
administrativaen la materiaeo*.
por
clavesparauna adecuadaprotecciónambientaly estoha presentadosuscontroversias,
ejemplo,enel interiordela políticainglesa.Los Registrospúblicossonla mejormanerade
dar informaciónambientaly esa fue la propuestainicial del Reino Unido, al planearla
Esta propuestaha
creaciónde un registropúblico de suelossujetosa usoscontaminantes.
sido,posteriormente,
abandonada a dicha informacióna travésde
aunquepuedeaccederse
en materiade informaciónambiental,que se han adoptadoen el Reino
las regulaciones,
relativaa la libertad de
Unido en aplicaciónde la Directiva Comunitaña901313/CEE
accesoa la informaciónen materiaambientaleo5.
la propuesta
No obstante, un pasoadelanteen la políticabritánica
inicial significaba
Así,
en la materiay un ejemplomagníficode registropúblicosobresueloscontaminados.
por las autoridadeslocalesusando
se tratabade crearun registrode sueloscontaminados
común y con un sistemainformáticocompatibleparatodoslos posibles
una metodología
usuarios.La inicial intención era alertar, a las partes interesadas,de la potencial
sobreun suelo.No eran,particularmente,
contaminación en relacióncon
muy innovadores
tonAfículo 84. de la l*y 31 1998.
eostrid, J. HARzuS. " The Enüonmental ProtectionAct 1990',Journal of Planning and Environmenfal
laui junio 1992,pgs 515-524.
393

otros registroso inventariossobre suelos,como el español,el holandés,el alemán,el

finlandéso el danéspero si sepreveiaque,como en éstos,al realizarseel númerode sitios
preliminares'
de las estimaciones
afectadosexcederíaconsiderablemente
Esta propuestase conteníaen la Sección143 de la Ley de Proteccióndel Medio

Ambiente de 1990 - EnvironmentalProtection Act 1990 -, en ella se establecíaIa
obligaciónde crearun registrode suelosbasadosen su uso conlaminantey se agrupaban
varias actividadesque podrían ocasiona¡dicha contaminación- la agricultura,industria
-
extractiva,producciónde metales,produccióny uso de químicos,entreotras aunquese
abría la futura posibitidadde ampliar esta lista. Inicialmente,eran 42 atívidades con
posterioridadse redujeron a ocho y fue uno de los aspectosmás criticados de la
propuestaeo6.
Esteproyectoseabandonó, por variosmotivos:el listadopodríaser

defrnitivamente,
incompletoy por lo tantomuchossitioscontaminadosno estaríancontenidos en el registro;
no había manera de retirar un suelo del registro si la contaminaciónera superada

con una situación
y a pesarde serregistradoun suelonos encontrábamos
satisfactoriamente
pococlara,¿queaccióndebíallevarsea cabo,quemedidasde reparacióndebenejercitarse,
por los costosde
o queresponsabilidad
queautoridadestainvolucradaen estassituaciones
reparaciónpüede aplicarse?. Estos fueron, en definitiv4 los puntos alegadospara la
inicialy sóloilustrabanlasdificultades
retiradade la propuesta a la hora
quesepresentaban
históricosy los suelos,actualmente,
de registrarlos usoscontaminantes contaminados.A
esto tendríamosque añadir el hecho de que, incluir un suelo en el registro,afectaba

notablementea su valor y a los interesesde futuros inversorese interesadosen el
que máspesarona la horade
del suelo lo que significóuna de las cuestiones
redesarrollo
o su supresiónm?-
de la propuesta
decidirsobrela continuidad
eou
vid, J.HARzuS.op. cit.,.pig. 51E.
eo7 ,,id, P.HEALEY y R NAVARRO, Land Property Development in Changing Context, ed.Gower
Aldershot, Hants, UK, 1990, We.67.
394

En respuestaa la supresióndel registro, se aportó una propuestaalternativaque

suponiala introduccióndel requerimientode quetodoslos planesfuturos de desarrollode
un suelo,y las correspondientes
licenciasy permisos,debencontenerun informedel suelo
y sus condicionesy, en el caso de estar contaminado,el solicitantedeberáaportar el
proyectode las medidasde tratamientoa adoptaren función del uso que se pretendadar.
Esta propuestarecibió el apoyo de numerosasorganizacionesque entendianque podía
introducirsecon mayor rapidez,el costo del análisis del suelo acompañandoa cada
solicitud de desarrollodel mismo no era demasiadoalto y, a través de este sistem4 se
podrá'nadoptaraccionesreales de remedio que serár¡ certeftrmente,conocidaspor los
posiblesfinancistasy toda estainformaciónquedaráregistradaen los distintassolicitudes
de planeamientopor las autoridadesde planificación local competentesst.EI mayor
obstáculoque seencontróen estapropuestaalternativafue que conectaba,
notablemente,
la
investigacióncon el desarrolloy recuperacióndel'suelo lo que podría dejar muchas
hectáreas
de sueloque implicaríanun riesgoparala saludmientrasque los registrosde
suelos suponían el primer paso para el establecimientode un sistema claro de
identificacióqinvestigacióny tratamientodel suelo.
Por otro lado, en muchos de los Estadosmiembros,los registrosde suelos

contaminados
estánsiendoultimadosy su alcancey características
varíanostensíblemente.
Así, estosregistrosestánmuchomásavanzados
enHolanda,Alemaniay Dinarnarcaya que
poseenuna largaexperienciaen la gestiónde datosde los sitiosimplicados.En Bélgica,
Franciay el Reino Unido, a pesarde que el problemade los sueloscontaminados
se
reconocióhaceya años, suspolíticasen estamateriano han desembocado
en la creación
de registros.En Luxemburgo,susregistrosdeberíanestarfinalizadosen 1999y en Irlanda,
no existeningúnregistroa nivel nacionaly sólo existenpequeñosregistros a nivel local de
carácterinformal. En Greci4 los datos relacionadoscon sueloscontaminadosestán
dispersosen distintosorganismosnacionalesy en Portugalno existe registro alguno.
e08\'id-
TROMANS ,... ContaminatedLand, , op.cit pág.l2l .
395

Incluso en Italia, sólo algunasRegionesdel norte, en los últimos años,han comenzadola

se.
elaboración de los mismos
No obstante,
Comovemoslas diferenciasentrelos distintosEstadossonostensibles-
tengamospresente,si quieracomoposiblefuturo mecanismode uniformidadde criterios,el
quela AgenciaEuropeade Medio Ambiente,junto con la Unión Europeay las autoridades
para controlardichosregistros,sus procesosde
nacionalesy locales,tiene competencias
la
datos y el análisis de los mismos. Recordemosque la Agencia es responsablede
recogida,el tratamientoy el análisis de datos relacionadoscon una serie de materias
el0.
prioritariasentrelas que seincluyeel estadoy el uso del suelo
En esta línea de recogida de informaciórq debemos considerar un enfoque

fundamentalal hablarde registrosde sueloscontaminados.Cuandocon anterioridadnos
referimosa los registrosexistentesen Españao en los distintosEstadosmiembros,
apuntábamos y que, en
a registrospúblicosdondese identificanlos sitios contaminados
casoscomoen España,soninventariosnacionaleso localesde los mismos.Sin embargo,
una cuestión sumamenterelevantees la conexión entre estos registros o inventarios
públicos y el Registro de la Propiedad.De hecho, el requisito de la publicidad e
informaciónpodríacubrirsea travésde ésteregistro.
,..
En la actualidad, a nivel comunitario, no existe conexión alguna entre ambos

registroso inventarios.No obstante,la tendenciaüene a conftrmarnosque estemecanismo
de informaciónal público de la situación" ambiental" de la propiedada travésdel Registro
de la Propiedades sustancialmentevalioso en los supuestosde sueloscontaminados'
En Españ4en estesentido,ha habidoimportantesavancescomo el incluido en la

Ley 10/1998,de Residuos,en su artículo27.3, al establecerla posibilidadde que" la
declaraciónde un suelo como contaminadopueda ser objeto de nota marginalen el
eoel,'id, AA.W. Surtey.......op.ciL,¡Ágl@..
'ro de7 de mayo de 1990-DOCE L 120, de I I de mayo- art. 3'

Reglamento del Consejo l2l0D0/CW
396

Registrode la Propiedad,a iniciativa de la respectivaComunidadAutónoma.Esta nota

marginal se cancelarácuandola ComunidadAutónomacolrespondientedeclareque el
suelo ha dejado de tener contaminación". Igualmente,el párrafo 4, estableceque " el
Gobiernoaprobaráy publicaráuna lista de actividadespotencialmentecontaminantes de
suelos.Los propietariosde las fincas en las que se lnya realizadoalguna de estas

actividadesestaránobligados,con motivo de su transmisión,a declararloen escritura
pública.Estehechoseráobjetode notamarginalen el Registrodela Propiedad"err.
Con anterioridada la aprobaciónde la Ley de Residuosde 1998,apenasun mes

antes,la ComunidadAutónomadel PaísVascohabiaaprobadosu Ley 311998,Generalde
Proteccióndel Medio Ambientey en su artículo80.2 hacíareferenciaa esaposibilidadde
inscribiren el Registrode la Propiedadla declaracióndeun suelocomocontaminadoer2.
Por último, seríainteresanteapuntaral respecto,tal y como señalanVÑOlnS y
PEÑALVER,que si se adoptauna distinciónentresuelosafectados,que seríanaquellosen

el que se encuentransustanciasperjudicialespero en un grado que el riesgo no es muy
en los que se encuentran
elevadoy sueloscontaminados, perjudicialesy existe
sustancias
y no aceptable,
un riesgoconstante en la inscripción
tambiéndebehaberunadiferenciación
registral. Estos autores,planteantener dos tipos de registros,un registro de suelos
con otligaciónde revisiónperiódicay segúnel cual los suelosincluidosen el
afectados,
mismoseincluiríanel registrode la propiedadmedianteunanota marginaly por otro lado,
en el que se incluyentodos los zuelosque debenser
un registrode sueloscontaminado.s,
En esteúltimo casoestossuelosconstaránen el registrode la
objetode recuperación.
propiedadde dos formasdiferentessegúnque el responsableseael propietario,en cuyo
ntt L.y l0/1998,deResiduos.

de 2l deabril;B.O.Enúm.96.de22 de abrilde 1998.
ttt Lry 3/1998,de 27 de fbbrero,Generalde Proteccióndel Medio Ambiente,B.O.PV.núrn 59, 27 de marzo
de 1998.artículo80.2: " La declaraciónde un suelocomo contaminadoseráobjetode nota marginalen el
Registrode la hopiedad a iniciativa del órganoambientalde la ComunidadAutónomadel PaísVasco.Dicha
nota marginal se cancelani cuando el órgano ambiental declare gue el suelo ha dejado de tener üal
consideración ".
397

no seael
casoseincluirácomo unacargaregistral y parael supuestode que el responsable
propietarioconstarála contaminaciónsimplementecomonota marginafl3 '
6. SISTEMASDE PRIORIDADES DE ACCION
El alcancedel problemade los sueloscontaminados puedeser muchomás fácil de

De
diagnosticara partir de los datoscontenidosen los registrosanteriormenteenunciados.
hecho,en muchosde estosregistrosseincluyensistemasde prioridadesde recuperaciónde
muy distintoalcance.
En este sentido,es importanteconsidera¡que los registros,en relación con los

sistemasde prioridadesde recuperación,puedenser utilizados de muy diversasformas,
comoveremos.Una primeraopciónseríacomobasede datos,paradeterminarlasacciones
necesarias
de recuperación los cambiosde uso del suelo.Además
y dondesonnecesarios
los datosen el registropodríanusarsecomobasede informaciónparaprocedimientos de
valoraciónde riesgos.Estos sistemasde prioridad son un instrumentomucho más eftcaz

parauna mejorasignaciónde los recursospúblicosque aquellosotrosbasadosen factores
externos,comoel desarrollopor ejemplo.De hecho,estossistemasde prioridadessebasan
en métodosde evaluaciónde riesgos y normalmentelas prioridadesde acción o de

reflejanel mayorpeligroexistenteen cadasituaciónconcreta.
recuperación
No obstante, Los riesgos relacionados con los suelos contaminados son

generalmenteconsideradosde forma distinta en los distintos Estados miembros.
Normalmente, el establecimientode los sistemas de prioridades recae en las
de financiar la recuperacióndel
Administracionespúblicas muchasveces responsables
excelentessistemasde prioridadescomo
suelo.AlzunosEstadoshandesarrollado
sr3 llid, R PEñALVER y C. VÑOLAS, " Elementos clave para la gestión de suelos contaminados",
ponencia presentadad Seminario CuestionesJuríücas y Técnicassobre Suelos Conlaminados.EsPecial
-consideración
al Proyectode I-ey de Residuos,Madrid-diciembre1997.
398

Dinamarca,muchos de los Bundesldnderen Alemania y en todas las provincias de

Holanda.Algunasregionesdel nortede Italia usansistemasde asignaciónde prioridades.
En Francia"un sistemanacionalha sido desarrolladorecientementey en Bélgicq con un
sistemade prioridadesad hoc, estin investigandouna aproximaciónmás sistemática.En

Grecia,Irlanda"Luxemburgoy Portugalno poseenningunoy en el ReinoUnido, si bien se
ela.
seha visto retrasada
un sistema,sin embargo,su implementación
ha desarrollado
En Españqen funciónde la apreciaciónalarmantede la situaciónde los suelos que

se desprendede su identificacióny clasificación,se previeror¡ en el mencionadoPlan
Nacional de Recuperación,una serie de Prioridades de número de actuacionessobre
emplazamientos contaminados,tal y como se observaen el gráfico siguiente, que nos
descubrenla existenciaen ComunidadesAutónomasde una concentraciónmayor de estos
el PaísVascoetsen el númerode emplazamientos
sitios,destacando que requierende una
actuaciónmás urgente.Esta realidadha llevado a esta Comunidada desarrollar,como
deprotección.
vimos,conabsolutaprioridad,todaunaseriede mecanismos
etnI¡id,D.IFoRlv{EffiE Suruev..-.-.......o
p.cit.,pag.I 05.
e15En esta ComunidadAutónoma se realizó un registro e inventario específico.En el mismo, se trabajaba
sobreuna basede 23.714instalacionesmuchasde las cuales"en concreto4.214, estabancerradasen la
actualidady en el que se determinabanprioridadesde acción sobre600 depósitos ( de los cuales350 eran
lo que se conocecomoruinas industriales.
depositosindusriales ) y 47aer¿nsitios industrialesabandonados.
Fuente:Erudio realizadsentremayode 1993y rurzo de 1994parala Unión Europeapr Organiraciones
elrropeas.en concretoen el casoespañol,pr Agencede L'E¡wironmenfel de Ia Mailrise de I'energie
(ADEME ), op.cit.pag . 86.
399

prioridades de número de actuacionessobre emplazamientoscontaminados.er6
trAndalucia
45 ElAragón
EAlurias
40 trBaleares
35 lCanarias
ElCantabria
30 trGalilla y Leon
25 trGalllla{a Mancha
2A lGataluña
ElEfren¡adura
l5 EGalicia
t0 tr Madrid
5 E Murcia
INavarra
0 ElPaisVasco
corto med¡o largo total ELa Rioja
plazo plazo plazo trValencla
7. RECUPERACION
7.1ESTRATEGIAS
Las líneasbásicaspriraplantearuna buenaestrategiade recuperacióqparaun sitio

contaminado,sonsimilaresen la mayoríade los países.En principio, deberíandeterminar,
a travésde una investigacióndel sitio, el volumeny contenidode sustancias o material
contaminantey que objetivosde recuperación parareducirel riesgoexistente
senecesitan
hastaalcanzarun nivel tolerable.También,han de realizarseestudiosque determinencuál
e16Fuente:PlanNacionalde Recuperación ( 1995-2005).

deEspaciosContaminados
400

va a ser la aproximacióntécnica,con el menor costoposible,en función de la situación

concreta del sitio contaminado.Debe especificarse,detalladamente,el trabajo de
recuperacióna realizary controlar el desarrollodel mismo y su impacto en el medio
ambiente.Por último, será necesarioasegurarsedel cumplimiento de los objetivos
anteriormenteprevistos en la estrategiade recuperacióny controlar que, cuando
de uso sobreesesuelo-
secontinuacon lasrestricciones
conesponda,
Muchosde los Estadosmiembrosplanteanobjetivosgeneralesen el est¿blecimiento

de suspolíticasde recuperación,los cuales,en muchoscasosson sustifuidospor metasy
controlesconcretosrelativosa la recuperacióndel sitio. CuandoalgunosEstados,como
Bélgica,Dinamarca,Alemani4 Italia, Holandao el Reino Unido, han expresadoobjetivos
eúste un consensogeneralde incluir la proteccióna la saludhumanay el medio
generales,
Igualmente,todos los Estadosmiembros
ambiente,y en particularlas aguassubterráneas.
en los importantescostosque presentala recuperaciónde
hacenénfasis,particularmente,
los suelosy por lo tanto,la necesidadde reconocerun rol esencial,en estepunto,a la
de contaminaciónde suelos.
prevenciónde queen el futuro ocurranmássituaciones
En relacióncon las metasde recuperacióna alcar.zar,en los Est¿dosmiembrosse

tomandoen cuentael actualuso o el uso futuro que sepretendedar a esesuelo.
establecen
vimosenHolanda,el sistemaesdistintoy, explícitamente,
Sin embargo,'como seconsidera
en éstepaís.que se deberecuperarhastaque ese sueloeste en condicionesde recibir
y me remitoal
cualquieruso posible.Estesistemase conocecomode Multifuncionalidad
dondesedesarrolla.
capítulotercero,de estainvestigación,
En cuanto a las técnicas de recuperaciónutilizadas varían entre los distintos

Estados.No obstante,en la mayoríaestos,se utilizan más comúnmentetécnicascomo la
y existeun incrementoen el interésde descubrir
isolacióno restauración
excavaciórq
que destruyan,
tecnológicas
innovaciones o inmovilicenlas sustancias
transformen tóxicas
normalmente enlos suelosel7.
presentes
ttt
Paramayor información en estesentido, Vid, G. FLEMIND (eA ), RecyctingDerelict Land. Ed Thomas
Telford-l,ondor; l99l; T. CAIRNEY, TheRe-useof ContaminatedLand: A Handbookof RiskAssessment,
Ed.Wiley.1995.
401

especialmente, relevantela
En España,tras el inventa¡iode suelosse ha hecho,
dadala importanciadel fenómenocontaminante de los suelosen nuestropaís'
recuperación
o
Así, se establecieronprioridadespfira aquellossitios que afectana aguassubterráneas
pesarde que se planteaestanecesaria
sobrelos que existeun inminentereuso.Pero, a
de suelos'sehacenotar
recuperación,tambiénen el propioPlanNacionalde Recuperación
de los suelos,segúnsus usos' y allí
la inexistenciaa nivel estatalde standarsde calidad
mismoseestablece la necesidadimprescindiblede su establecimiento'
del PaísVascoo la Ley

LaLey 3llggs,Generalde proteccióndel Medio Ambiente
10/1998,de Residuos,son especialmente relevantespor la incorporaciónde los acuerdos
y las Administraciones
voluntarios para la recuperaciónsuscritosentre los obligados
posibilidadde que los
En la Ley 10/1998de Residuos,se añadeademásla
públicasers.
que puedanservir de
conveniosde colaboraciónpuedanconcretarincentivoseconómicos
'
ayudaparafinanciarlos costesdela limpie:agtn
EstadosUnidos' a través
Estatécnicatambiénha sido muy utilizada"sobretodo, en
de Limpiezavoluntarios", destinados a facilitary
de lo que seconocecomo" Programas
de los sueloscontaminados
proporcionarincentivosa las partesprivadaspara la limpieza
norteamericanos. En general,el
con distintos,gfadosde exigenciaen los distintosEstados
que, en el caso estadounidense'
desarrollode estosprogramassigueuna serie de etapas
de la
a. esteplandebeincluirunaevaluaciónde la situaciónambiental
seríanlas siguientes.
y el medioambientey los
propiedad,incluyendouna descripcióndel riesgoparala salud
de ser aprobadopor la
estándares de limpiezarelevantes;b. el plan de recuperacióndebe
especifrcando algunossupuestos
autoridadambientalcompetenteen un plazodeterminado,
los responsables pafa empezafa
en queel plazopuedeserampliado;c. seotorgaun plazoa
profesionalmedioambiental
desarrollareseplan; d. una vez ñnalizadala ejecución,un "
ttt Afículo 82,l,ey 3/199Sy artÍcuto28,l'ey 10/1998'
tte Afículo 28-rxy lo/1998-
402

cualificado " debe certificar a autoridadambientalcompetenteque dicho plan ha sido

llevadoa caboconformeseacordóe2o.
7.2 PLUSVALIAS
Un aspectoimportantedentro de la recuperaciónde suelos es aquel que hace

referencia a las plusvalíasgeneradaspor la misma.Debemospartir por entenderque la
del valor de una cosapor causasextrínsecasa ella ne2rt
plusvalíaes " el acrecentamiento
en estepunto nos encontramos con que,la mayoríade las situacionesde recuperación,es
financiadaa través de fondos públicos, de diversa índole, y por lo tanto el beneficio
generadopor la misma no puede revertir en el particular-propietarioque nada ha
participadoen la superaciónde la contaminación
de sussuelos.
Todo ello, se encuentra

particularmente
relacionado básicos.Por
con dos aspectos
un lado,la ausenciade responsable,
o la insolvenciadel mismo,lo que hacenecesaria
la
intervenciónde las autoridadesy por otro, los elevadoscostosque nonnalmentellevan
asociadoslos procesosde recuperación.
Así, en relacióncon el coste estimadode las
y el repartode la financiaciónde lasmismaslos gráfrcossiguientes
correctoras
actuaciones
resultanejemplificadores
de Ia magnitudeconómicade la contaminación
de los suelos.A
nuestrojuicio, esteesuna de las cuestiqnesmásrelevantesa la hora de plantearseel futuro
tratamientojurídico, elaborandoun sistemade responsabilidad
lo suficientemente
seguro
quegaranticela recuperación
de esesuelo,si se estima,paralos finesque previamente
se
no Wd,S.M. COOKE, TheLaw of HazardousWaste......

op.cit.,Wg. 123.
nr ltid,J.
GARCIA-BELLIDO, "Plusvalíasprblicas y especulación privada ", Audad y Territorio, enero.
1995, ¡Ág.24. En este senüdo existe numerosabibliografia entre la que merece destacar:R. MARTIN
MATEO. "La pluwalía. Estudio de derechocomparado",RDU. no 6E. mayo-junio 1980. págs l3ó7: J.
GONZALEZ SALINAS. "l,as plusvalías ubanísticas: si$ematización del alcance del afÍculo 47 de la
ConstituciónEqnñola", en Estudiossobre la ConstituciónEspañola.Homenajeal profesor Eduardo García
de Enterría,vol. IL Ciütas. Madridl99l, pags.1643-1900;M. GOMEZ MORAII Y CIMA el sueloy su
problema,ed del autor,Madri{ 1968;E. MANGADA "Las políücasdel suelo:conüol de la especulación y
dinamismoeconómico", en Zas GrandesCiudadesen la décadade los noventa,ed Sistema,Mad¡id. 1990.
págs. 175-200: J.MARTIN BLANCO" "l,a especulacióndel suelo en la problem:áticageneralurbanilica".
RDU, noT.marzo-abrt1. 1968,pígs. l5ó8: J.E SORLANO,n Urbanismoy Economía",konomía y Sociedad,
no9.Madrid, dic. 1993,págs.4l-53; P. TORRESSIMON, n Urbanismoy mercadon,InformaciónComercial
Española.no 723,Madri{ nov. 1993,pags.158-176.
403

determinen.De los datossedesprendencifrastan exorbitantescomo que, de los 274 casos

millonesde pesetas
un total de228.745.949.000 - 1.500.000.000 Ecus- y
"t senecesitarían
en corto plazo 68.745.000.000millonesde pesetas- 45.000.000Ecus -, pararecuperar
estoslugares.En concreto,sólo en el PaísVasco el total de los costosde recuperaciónse
estimaríanen 2.000.000.000.millones de pesetaspor año durante cuarentaaños
13.000.000Ecuspor afio-e23.
DISTRIBUCION DE COSTE DE ACTUACIONES CORRECTORAS
trAndalucia
EAragón
tlAst¡rias
E Baleares
E Canarias
tr Cantabr¡a
tr Casüllay León
tr CasüllavLa Mancha
I Cataluñá
E Extremadura
EGalicia
trMadrid
E Murcia
I Navarra
tr PaísVasco
E La RtoJa
ElValencia
Toda esta inversiónpública podría entenderseen contra del principio quien

contaminapagay planteala problemáticarelacionadacon el hechode que, con fondos
y la plusvalíareviertaen quienlo contaminó.
públicos,serecupereun suelocontaminado
De hecho,el articulo45 de la Constituciónespañolacontieneuna cláusulade carácter
indemnizatoriopor la queseobliga a quienvulnerela utilizaciónracionalde los recursos
naturalesa repararel dañocausado.Al margende las dosisde utopíaque puedecontener
semejantemandato,dadala abismaldiferenciaque puedeexistir entre los patrimonios
ezEstimandola cantidadde suelo. agua y residuosque necesitantratamientoy valorandolos informes

de suelosrealizadosen otrospaíses.
relativosa costosde recuperación
e3 Desdecomienzos 1992.
de la ComunidadArfónoma Vascaha estimadosuscostosde investigaciónen 245
en 3E0millonesde pesetas-2.470.040
miüonesde pesetas- 1.592.500Ecus- y susproyectosde recuperación
-
Ecus- I' 1400 millones de pesetas 9.100.000Ecus la cantidadnecesariahastafinales de 1994.Fuente:
Estudiórealizadopor ADEME. INFORMECEE....op.cit.¡Étg88.
404

privados, por cuantiososque éstos sean, y el alcance de los daños causados,que

desdichadamente lo cierto es que la
alcat:zanconfrecuenciala calificaciónde irreparables,
citadadisposiciónse orientahaciaun planteamientode Ia financiaciónde los gastosque
a
originala reparacióndel sueloque descansarí4en buenamedidq en las indemnizaciones
de los daños.
cargodelos causantes
con que el medioambiente,en concretoel suelo,va a ser

Además,nos encontramos
objeto de gasto público y en el estadoactual del desarrollonormativo, segúnalgunos
autorescomo BAYONA y SOLER, no puedehablarse,propiamente,de la configuración
del medio ambiente- su conservacióny mejora - como una necesidadpública"o. No
obstante,existenindicios, que permiten augurar una evolución hacia la configuración
autónomade la cuestiónambientalcomo una auténticay propia necesidadpúblic4 como
seríael crecienteempleode recursospúblicos legitimado,exclusivamente,por r¿vones
de los suelos,y la creaciónde fondosy
como en el casode la recuperación
ambientales
otros instrumentosfinancieros destinados,específicamente,a ser empleadosen la
comolos fondosde cohesióncomunitarios.
de objetivosambientales,
consecución
expresosque superaneste
En España,el legisladorha establecidomecanismos
tras la financiaciónpúblicade la
relacionadocon las plusvalíasgeneradas
planteamiento
que si " las
suelo.En concreto,la Ley de Residuosde 1998,ya establece
recuperación'del
de suelosfuerana realizarsecon financiación
de limpiezay recuperación
operaciones
pública,sólo se podranrecibirayudas,previocompromiso,de que las posiblesplusvalías
que adquieranlos suelos revertirán en la cuantía subvencionada a favor de las
públicaquehayafinanciadolas citadasayudas" e25.En estamismalínea,
Administración
seexpresalaLey 3llgg8 GeneraldeProteccióndel Medio Ambientedel PaísVascoe26.
e4 vid,
J.J BAYONA DE PEROCTORDO y M.T.SOLER ROCTL n Casto público y medio ambiente"
Noticiasde la UniónEuropea,núm. 122,pigs 25 y ss.
" L"t- 10/1998,de Residuos,artíanlo27.2.

e'uAfículo 81.
40s

8. INSTRUMENTOS JURIDICOS CON NCIDENCIA EN LA

CONTAMINACION DB SUBLOS
Los sueloscontaminados,como hemosvisto, representanuno de los problemas

ambientalesque necesitanmayor atención dados los datos que reflejan los últimos
inventariosrelacionadoscon los mismos.Por ello, tras ser identificados'las autoridades
competentes, en estecasolas ComunidadesAutónomasya que la gestiónla tendríanlos
Gobiernosregionales,han adoptadolas medidasapropiadasa partir de la aprobacióndel
plan Nacional vigente en la actualidad.Para ello, se firmó con cada una de las
ComunidadesAutónomas, el marco de actuación más inmediata y las actuaciones
prioritarias ante la necesidadde actuar sobre los "puntos negfos" de más urgente
atencióne27.
específrca"
Ante la falta de unareglamentación que abordeel tema,nos hemosvisto
con la necesidadde asumir instrumentos jurídicos sectorialesque puedansuponerun
mecanismoprotectordel suelo.No obstante,ello no parecedel todo fácil, y ALONSO

una
GARC|A5nós¡4esentaun claro ejemplode la dificultad de delimitar correctamente
tóxicasque alcancena un acuíferoa través
norma. Así, " anteuna filtración de sustancias
de la capadel suelo- quetambiénresultacontaminada -,latendenciaes a " localizar" una
normaconcretaque supuestamente reguleel problemacuando,de hecho,tanto la ley de

Aguas, la ley de Residuos, las leyes autonómicas,en su caso, reguladorasde la
contaminación de suelos,el Reglamento259fl993lCEEy el Conveniode Basilea( si el
origen de la filtración es un residuoimportado), el Código Civil, el Código Penal,la
Constitucióny el ConvenioEuropeodeDerechosHumanos,asícomola legislaciónestatal
y/o autonómicade actividadesclasificadasy la legislaciónestataly autonómicasobre
tt C. NARBONA en su discursode presenlacióndel Seminariode SuelosContaminados, FundaciónGómez

Pardo, mayo1995,lvfadrid.
406

veces incluso
proteccióncivil y accidentesindustriales,puedenresultar,todas ellas a
a esec¿Lso.
aplicables
simultáneamente,
resultaser,
Lo capitalparauna delimitacióncorrectade la normasectorialaplicable
pues,una correcta comprensión científico-socio-económica del problema.¿ qué sueloestá
la produjeron?, ¿ quiénessonlos potencialmente afectados
contaminado ?, ¿ quésustancias
?, ¿ quéhizo exactamente la empresaal conocerla filtración ?, ¿ cvál es el estadode la
ciencia acercadelas relacionesde causalidadgeneradrispor el vertido respectode la salud
por el
pública afectadao los costos de restauraitln ?, ¿ como están estructuradas
donde se
ordenamientolas relacionesentre la empresay el Ayuntamientodel término
localizóla filtración?....-',e28.
Este es un claro supuestode la dificultad que representadeterminarqué norma

análisisde
aplicaren un casoconcreto.Igualmente,dadala complejidadde hacerun breve
la
la legislación sectorial ambientalque puede afectar a la contaminacióndel suelo,
esresaltaraquellosaspectos,básicosy másnovedosos, que
intenciónde estainvestigación
la
creemosesencialesp¿ra acercarnosa este tema como la nueva Ley de residuos'
el
evaluaciónde impactoambiental,la ordenaciónterritorial, la prevenciónde accidentes,
entreotras'
controlintegralde la contaminación,
por otro lado,otrasnonnassonde aplicabilidadindirectaal suelocomo.la Ley de

e2',
accesoa la informaciónen materiaambiental QUeincorporala Directiva 9ol3l3lCEEe30,
Legislación sectorial del medio ambiente", Ponencia presentadaal /

CongresoNacionalde DerechoAmbiental, Sevilla,1995'
nn L"y 3g/1995, de 12 de diciembre, sobre el derechode accesoa la información en materia de medio
ambiente.BOE no297de 13de diciembrede 1995'
eto DOCE L no l5g de 23 &, mayo de 1990. Sobre la Directiva 90/313 y normas afines, véase,
la lnformación en Materia
S.FERNANDEZRAMos, "La Di¡ectiva comunitaria sobreLibertad de Accesoa
al DerechoEspañol",RevislaAndaluza deAdministración Pública' no
deMedio Ambientey zuTransposición 'Penpeaivas-so,breel Derecho de Acceso a la Información
22, !gg5, wg 53 y rr.; e, G/incn URETA
gó/3t¡lCm' , Revistade DerechoAmbientalno 13, 1994,
sobreel Medio Ambiente:un Repasoa la Directiva
pag. tp, R. MARTIN UefgO, ¡úzevosinstrumentos de tutelaambienfal.TriviuÍL Madri4 1994,pags' 186
'El Derechode Acceso a la lnformación en Materia de Medio Ambienle",
í..; rra. SANCI{EZ MoRON,
y'Mí,no
y de Accesoa
t37,Iggs,Égs. 3l y ss.;A VERCHERNOGLJERA"El Medio Ambiente el Derecho
la Información",La I*y, no3.100.octubre1992-
407

incluye informaciónsobre suelosque estáncontaminadosy por ello, el inventarioes y

puedeserconocidopor la opiniónpública.En estesentido,la ley defrneinformaciónsobre
el ambienteentendiendoque "......quedacomprendidoen el derechode accesoa la
informaciónsobreel medioambientetoda informacióndisponiblepor las Administraciones
públicasbajocualquierformade expresióny en todo tipo de soportematerial,referida:a) al
estadode las aguas,el aire, el saelo y los espaciosnaturalesincluidassus interacciones
recíprocas,así como a las actividadesy medidasque hayanafectadoo puedanafectaral
estadode estoselementosdel medio ambiente;b) a los planeso prograrnasde gestióndel
o medidasde protecciónambient.lne3r.
medioambientey a las actuaciones Es positivoque,
a diferenciade la Directiva 90/313, el ámbito de la informaciónabarqueactividadesy
medidas que hayan afectadoal estadode los factoresambientales,ya que con ello se
puedenescrutarde maneramás adecuadalas cuestionesrelativas a la contaminación
por dañosal ambiente(v.9., suelos
histórica,de importanciaen el casode responsabilidad
contaminados).
Igualmente,es importanteresaltarla presenciaen Españadel Centro Temáticodel

Suelo,que comenzóa funcionar,en 1996,y que ha centradosus actividadesen facilitar
sobreel territorio de los
información,datoso mapasde la situación,tendenciasy amen¿Lzas
paísesmiembrosde la AgenciaEuropeadeMedioAmbientedela cualdependee32.
En definitiva, se observaun crecienteinterés y preocupaciónsobre el suelo

contaminado,pero en la actualidadtodavía tenemosque acudir a técnicasjurídicas
ttt Arículo 2.ll,ey 3s/1995.
e32l¡id, Informaciónde Medio Ambientg n'42, MOPTMd abril, 1996,

Égs. 34. l¡s CentrosTemáticos
Europeosse creianpara realizar una pale considerabledel programa de la Agencia Europea del Medio
Ambiente. Estos Centrosque son institucionesu organismoscontratadospor la Agencia, en general deben
encargarsede la coordinacióny la recopilación de datos y experienciasen los ámbitos identificados en el
Frognma de TrabajoMuttianual.El desanollode esteProgramade Tmbajoes compartidopor la Agenciay la
Red Eionet. red europeade información y observaciónsobre el medio ambiente.En marzo de 1996, el
Consejo aprobó la candidatu¡aencabezadapor España de la que fonnan parte un consorcio de siete
organismos,pertenecientesa lrlanda, AusFia- Alemania Francia,Reino Unido y Dinamarca ademásdel Soil
Bureaudel Joint ResearchCentre(JRC)de la Dirección General)ilI de la Unión hnopea.
408

sectorialespara protegerestemedio de una posible contaminacióno para solucionarlos

ya existente.
derivadosde la contaminación
problemas
8.1GENERALES
S.I.1 LA ORDENACION DEL TERRITORIO
jurídicos,a mi juicio uno de los más relevantes,que

Otro de los instrumentos
permitedesarrollaruna actitudprotectoradel sueloesla OrdenaciónTerritorial y todoslos
De hecho,
que éstaofreceparaconseguiruna protecciónefectivadel sueloe33.
mecanismos
el efecto protectoruniversaldel urbanismocomo instrumentode ordenaciónintegral del
territorio estaen la actualidadplenamentevigente.Nos referimosa funcionespúblicasque
implicanun conjuntodetareassobreunamateriaque seatribuyea la Administraciónpor el
jurídico.En estesentido,podemosdistinguir,comohaceLOPEZ RAMON,
Ordenamiento
con lo que podríamosllamar
dos aspectosrelevantes.por un lado, nos encontramos
de queen el
"funcióngeneralde proteccióndel medioambiente",queimplicala necesidad
ejerciciode cualquierfunciónpúblicadistintase integrela variableambiental,por otro
lado, existe'una"función específicade proteccióndel medio ambiente",que tiene por
identificadoen el artículo45.2CF.,lautilizaciónracionalde todoslos
objetivo,claramente
recursosnaturales:suelo,agua,aire, flora y fauna, que tiene como fin hacer efectivo el
e33En relación con la Ordenacióndel Tenitorio y el Medio Ambiente existe numerosabibliografia entre la
'.
que destacaríamos:M. BASSOLS COMA " El medio ambientey la ordenacióndel territorio DA núm.
190.1981.pág a37;del mismoautor,"I: planificaciónubanistica:su contribucióna la proteccióndel medio
ambiente ", en J. Esteve Pardo ( coord ), Derecho del medio ambientey Administración Local. Civitas-
Diputació de Barcelona.Madrid 1996.pags.397 y ss; P. ESCRIBANO COLLADO. "La ordenacióndel
territorio y el medio ambienteen la Constitución". en Esfr dios sobrela ConstituciónEspañola,Homenajeal
profesorE. Garcíade Enterrí4 Coord. S. I\,fartínRetortillo, Vol. IV, Civitas, Ivfadri4 l99l,pág 3706.
409

la
objetivo constitucionalde defendery restaurarel medio ambientey protegery mejorar
calidadde vidae3a.
La CattaEuropeade Ordenacióndel Territorio, de 1983,puedeservirnosde punto

de partida.En estetexto, se establecíaque " la ordenacióndel territorio es la expresión
e35 y
espacialde la política económic4social,cultural y ecológicade toda la sociedad"
entrelos objetivosgeneralesque debeperseguir,la OrdenaciónTenitorial, se encuentran
"el desarrollosocioeconómicoequilibradode las regiones,la mejorade la calidadde vid4
la gestiónresponsablede los recursosnaturales,la proteccióndel medio ambientey la
rre36-
utilizaciónracionaldel territorio
que, en la
No obstante,setrata de una función complejasobretodosi reconocemos
realidadde nuestrosistemajurídico, se produceun solapamientoy entrecruzamiento de
planesreferidosa ámbitosmateriales distintosperorelacionadosentresí, comoes el caso
de la planificaciónterritorial, ambientaly urbanística,más cuandolas Administraciones

públicas, competentesp¿lraelaborary aprobar estos planes,colrespondena diferentes
De ahí, que sea
nivelesdentrode nuestrosistemade organizaciónterritorial de poderese3t.
de quesedéunaverdadera
ineludiblela necesidad entretodosaquellosplanes
coordinación
que inciden en el medio fisico y por otra parte,que existauna real compatibilidadentre
'
planes. -,
En este sentido,nos pareceinteresantela figura de la " ordenacióndel territorio

sectorial,, que postula LOPEZ RAMON entendiéndola como " .... la posibilidadde
e3nWd, F. LOPEZ RAN4ON,'El DerechoAmbiental cnmo derechode la fi¡nción prblica de protección de

núm. 13- 1994-pags"'tOa 43'
los recursosnatu¡ales", Rev.Der.amá-
et. M.C ORTIZ DE TENA " Planifcación Hidrológica ",lvlaÍctal Pons,Madri4 ]99a, ¡Étgs.306 y ss',
en relacióna las
dedicaun epígrafeen el capínrlo)C al contenidode la Cartaeuropeade 1983,especialmenle
referenciasde la mismaa los recursosnaturales.
t3' I¡¡d, M.c oRTlz DE TENA .......op.
cit.,¡Étg.307.
s3lt¡id, M.SANCHEZ MORON. "O¡denación del Tenitorio, Urbanismo y Medio Ambiente en el

'en A. EMBID IRUJO ( Dfu-), El Plal Hidylógrco Nacional'
Anteproyectode Plan HidrológicoNacion¿l
Ciyiüs. lvfadri4 pags.tlz y ll8; Especialmente referidoa la planificaciónhidrológica.En relacióncon el
' del
carácter horizontal de la ordenación det territorio, t?d, L.ÉAREJO ALFONSO' l¿ Ordenación
Territorial;un retoparael Estadode las Autonomías", REALA nú¡- 226,1985,pags.. 221 y ss'
410

que
los objetivosde la ordenacióndel territorio a travésde todaslas intervenciones
alcar:r;ar
se
tienenlugarsobreel mismo,desdecadadecisiónde incidenciatenitorial ", igualmente,
plantealo que el autor denomina" evaluaciónde impactoterritorial ", que se trataríade
determinarel " impacto
aplicarla técnicade evaluaciónde impactoambiental,debiéndose
En definitiva,la ordenacióndel
territorial " por cadaproyecto,plano progrÍrmasectoriale3s.
territorio al incidir en las demásfuncionespúblicasde caráctersectorial,en principio, estas
e3e.
deberíanquedarcondicionadas respectoa las previsionesde la ordenaciónterritorial
Cabe destacarla contribución del planeamientourbanístico,bien al saneamientoy
de suelose4,a travésde localizacionesy zonificacionesde terrenospara
descontaminación
vertederos,residuos industriales,bien mediante acciones de recuperaciónde suelos
o antiguasáreasindustriales,así como el casode la restauraciónde zonasde
contaminados
En ésteúltimo supuesto,la legislaciónvigentese encuentraen el
actividadesextractivas'ot.
del espacionaturalafectado
RealDecreto2994/1982,de 15 de octubre,sobrerestauración
de 9 de mayo,sobrerestauración
minerat'o'y el RealDecreto111611984,
por actividades
del espacionaturalafectadopor explotaciones
de carbóna cielo abiertoea3.
En definitiva" es una realidadque, a travésde la ordenaciónterritorial, se puede

protegerel suelo de la contaminación,sobre todo con caráúer preventivo.Así la Ley
311998,Generalde Proteccióndel Medio Ambientedel PaísVasco hacereferenciaa las
de los ayuntamientosde plasmar,en el planeamientourbanístico,los
competenciaó
ett F.LOPEZRAMON, " EstudiosJuridicossobrela Ordenacióndel Territorio Aranudi, 1995,cap.VI!

",
págs.195y ss.
e3evid,F.LOPEZ RAMON, " PlanificaciónTerritorial u, RAP. núm. ll4. sept-dic.1987.pígs 136- 138:
Tambiéndel misrno autor- EstudiosJuridicos ..... op.cit.,pág.64 y Wgs. 76 y ss.. en las que reconoceel
caÉcterhorizontal, global e integradorde la ñ¡nción pública de Ordenacióndel Territorio.
to 'Problemática de los zuelos
Una interesantereflexión sobreesüacuestión,vid, A- BOTO BASTEGIETA
contaminadosen la ComunidadautónomaVascay su estructuraciónen el marco de la ordenaciónterritorial ".
enEstudiossobreurbanismoyordenacióndel territorio- IVAP, Oñati. 1994.págs.369-382.
e4tZid,T.qUnffANA LOPEZ, La repercasión de las actividadesmineras en el medio ambiente .
Montecorvo,Madri4 1987;M.BASSOLSCOMA n Urbanismo.ordenacióndel territorio,medioambientey
actiüdadesexbzctivas", en I Congresode la Minería 6e Q¿1¿lrñ¡,Generalitatde Catalunya,1988,págs 100
-t27.
to' BOE no274.de 15de noviembrede 1982.
'* BOE no14l, de 13dejuniode 1984.
411

en su
principiosde la política de sueloscontaminadosa que hacereferenciaestanorna
principios en la gestión
artículo g3. Tambiér¡ se refiere a la incorporaciónde dichos
Por otro lado,
urbanísticay la aplicaciónde estosprincipiosdesdela disciplinaurbanística.
problemas,
el control sobre el uso del suelo es uno de los mecanismospara solventar
los suelos,
también"relacionadoscon la contaminaciónhistóric4 con la recuperaciónde
se
con el futuro tras la limpieza. De hecho, entre los principios anterioresanunciados,
o la
incluían " la recuperacióndel suelo,acordecon el uso a que vaya a ser destinado
adecuada
asignaciónde usosque permitanabsorberlos costesde una acciónrecuperadora
del suelo"e4.
E.I.2 LA EVALUACION DE IMPACTO AMBIENTAL
Otro mecanismo,a travésdel cual se puedeprotegerel suelo,es la evaluaciónde

y entendiendoestatécnica como " el
impacto ambientaldado su carácterpreventivoeas
conjuntode estudiosy sistemastécnicosque permitenestimarlos efectosque la ejecución
u e46que
de un determinadoproyecto,obra o actividadcausasobre el medio ambiente
deberácontener,al menos," la estimaciónde los efectossobrela poblaciónhumana,la
e47
la gea,el suelo,el agaa,""' " '
fauna,la flor{ la,vegetación,
e* Artículo83,Ley 3/1998.
easEn relacióncon la prevencióncomo elementofundamentalde esteinstn¡mento,üd, E. ARLUCEA RUTZ'

,, prevención y participción como elementos centrales del procedimiento de Evaluación de Impacto
Ambiental,,. RevistaVascade AdministraciónPúbtica.núm. 40(I). 1994:S. BITLGARDO, " Reglamento
prwenir n, MoPU Revistadel Ministerio de obras
sobre Evaluación de r.p"a" ¡muientat. Más vale
Públicasy Urbanisno.l9EE.
en6Real Decreto I l3l / 19EE, de 30 de septiembrepor el que seapnrebael Reglamentopara la ejecucióndel
( núm 239'
RealDecretopgislativo 1302/ 19E6,de 23 dejunio, de Erah¡aciónde ImpactoAmbiental BOE
de 5 de octubrede l98E ).
'nt Segúnet afículo 6 del RD I 13l/ 198E,de 30 de sepiembre.
412

Hay que mencionarque esteinstrumentoestareguladoa nivel estatalpor el Real

ea8
de 28 dejunio, de evaluaciónde impactoambiental y
DecretoLegislativol3O2 11986,
por el que seapruebasu Reglamento
por el RealDecretol13l/1988, de 30 de septiembre,
de ejecucióneae.No obstante,existen otras normas sectorialesque han recogido la
evaluaciónde impacto pero la mayoría se remiten al procedimientoestablecidoen la
e50. Igualmente, las ComunidadesAutónomas han
reglamentaciónestatal señalada
.
desarrolladosusnonnasespecíficasenla matenzesr
Es importantereferirnos,en relación al suelo,al RD 1302/1986que en concreto

establecela sujeción,a estudioprevio de impacto,de " las instalacionesde eliminaciónde
residuostóxicos y peligrosospor incineración"tratamientoquímico o almacenamiento en
tierra " e52,por lo que seráésteestudioprevio el que daerminelas oportunasmedidas,en
ordena la adecuadaproteccióndel suelo,lo que rezultade dificil resoluciónsi pensamos
que al no existirnormaalgunaque establezca,
al menos> mínimosque se
los estándares
exigenserádificil resolverque es lo adecuadoparala protecciónde esesueloy quedaráal
Por lo tanto,la piezafundamental
arbitriode la decisiónde la autoridadcompetente. de los
procesosde evaluaciónes el estudiode impacto ambientaly, entre las partesque lo
conforman,encontramosque, inicialmente,se va a describirla actuaciónque se quiere
entBOE u
núm. 155,.de30 de junio de 1986.Vid, F. F{.JENTESBODELON, l¿ Directiva comunitaria
85/337/CEEsobreEvaluaciónde Impacto Ambiental y la necesariaadaptaciónal derechoespañol:el Real
DecretoLegislativo1302/1986,de 28 dejunio ", NoticiasCEE,núm.27., 1987.
nnnBoE núm.239.de 5 de octubrede 1988.
esoEntre otras.la Ley de Costas.de 23 de julio de 1988 - art.42.2- y zu Reglamentode desanollo( RD

147l/1992,de 18de sepüembre ), art. 85.3;la Iry de Ca¡reteras.de 29 dejulio de 1988,art. 9; la l-ey 4/1989.
27
de de mrtrzo,de conservaciónde Espacios Naturalesy de la Flora y FaunaSilvestre( Dispos. Adicional 2")
y el RD l2ll/ 1990.de 2Ede septiembre,por el que seapruebael Reglamentode la Ley de Ordenaciónde los
TransportesTerresres,en s art,colo227.
esrEn la ComunidadValenciana-se regulaen la Ley 211989,de 3 de mÍlrzo,de irnpactoambienlal.DOGV
1.021de 8 de ma¡zode 1989y en el Decreto162/L990,de 15de octubre,por el queseapruebael Reglamento
para la ejecuciónde la l,ey, DOGV 1.412de 30 de octubrede 1990. I,i4F. CASTILLO BLANCO. " Las
Evaluacionesde Impacto Ambiental: marco jurídico ". en la obra colectiva Estudios de Evaluación de
ImpacÍo Ambiental, CEMCI" C'ranad4 1991; E. DRAGONE M\¡ES, " Aplicación de la legislación de
impacto ambiental en las ComunidadesAutónomas. Especiñca referencia a la nonmtiva de irnpacto
ambiental de la Generalitatde Catalunya ", Colaboraciónen las Jornadas Nuwas Tecnologíasy Medio
Ambiente,Agenciade Medio Ambiente,Juntafuidaluci4 mayo.1990.
s2Anexo.punto9.
413

llevar a cabo y, en concreto," detallarla localizaciónespacialdel proyecto,las acciones

susceptiblesde provocarimpacto,los materialesa utilizar, los recursosnaturalesafectados,
y las emisiones,vertidos,residuoso ruidos que su realizaciony funcionamientoprovoca.
También,ha de incluirse "un inventario ambiental,una identificacióny valoración de
impactos,una propuestade medidascorrectorasy protectorasy un programade vigilancia
ambiental"e53.Todo ello, presentaimportantestécnicasde prevenciónde la contaminación
del sueloque puedecaus¿lrun futuro proyectoo actividad.En definitiva, a través de la
declaraciónde impacto ambientaleso, la autoridad competentede medio ambiente se
pronunciaradeterminandola convenienciao no de realizar un determinadoproyecto,
previsibles.Por lo tanto, se valorarasi
siempreteniendoen cuentalos efectosambientales
también,sobreel suelo.
la actividadproyectadava a produciralgunimpactocontarninante,
por último, apuntarsiguiendoa ROSA MORENO " la ordenaciónde los usos del
como
deplanificacióqha de considerarse
sueloy de susflujos,a travésde los instrumentos
y
la premisamayoren un hipotéticosilogismoescolásticosobreel desarrollosostenible"ess
" dado el manifestadocarácterde piezaclave en la protecciónambientaldel que goza la
planificacióndel territorio,el Estadono sólo seve facultadosino que ha de considerarse
obligadoa ubicar,dentrodel ámbito materialde aplicaciónde la evaluaciónambiental,a
territorial"e56.
deordenación
los instrumentos
es ltid, J.ROSAMORENO," La Evaluaciónde ImpactoAmbiental.Intervenciónde los EntesLocales", en J.

de Barcelona.
Estevepardo( coord). DerlechodetMedioAntbiente.vAdministraciónLocal. Cit'tlas-Diputació
Mad¡id 1996,pág435.
t* Arículo 4 RD.Lgtvo 1302/1986.
182.
jurídico de la Evaluación........op-cit'pág-
"t Irid, J. ROSAMORENq Régimen
estvid, J. ROSAMORENO, Régimenjurídico.....op.cit,pág 184.
414

8.I.3 ACCIDENTESMAYORES
En España,al igual que en otrospaíses,hemosconstatadocomosehandesarrollado

episodiosaccidentalescon gravesconsecuencias
para la salud de las personasy para el
ambiente,viéndoseafectadoen la gran mayoría de los casosel suelo. Estos eventos
en muchasocasiones,estánrelacionadoscon lo que seha venido conociendo
catastróficos,
comoriesgoindustrialo tecnológicoy, normalmente,han ocurridoen el desarrollode una
actividadindustrial,en la mayoríade los casos,calificadacomo peligrosa.Puesbien, ya
comunita¡iaque ha sido la basede
nosreferimosen el capítuloterceroa la reglamentación
la adoptadaen el derechointernoespañola travésdel Real Decreto886/1988,de 15 de
julio, modificadopor RD 952/1990,de 29 de junio, que incorporaronlas Directivas de
Sin embargo,estanormativaque incorporabala legislacióncomunitaria
1987y 1988e57.
europea,hoy ha quedadoderogadapor el RD 1254/1999,de 16 de julio, por el que se
medidasde controlde los riesgosinherentes
aprueban gravesen los que
a los accidentes
intervengan peligrosas.
sustancias
En relacióncon la prevenciónde accidentes

mayorespodemosafirmar,siguiendoa
una regulaciónsingulary propiaque es híbrida,y
OCHOA MON"ZO,que ésta"conforma_
queatiendea diversosfines:la seguridad y tambiéna la seguridad
industrialbásicamente, e
higieneen el trabajo;tieneun trasfondoambientalimportante,pero sepresentaasímisma
comodispuestaparala protecciónde la poblaciónen generalque puedeverseafectadaa
deun accidente
consecuencia mavor" e58.
Esta técnica jurídica se presentaespecialmenterelevante en relación con la

en cuentaque,la normativade accidentes
protecciónde los suelos.Tengamos mayores,ha
est Junto a estasnonnas habría que

considerarla Resoluciónde 30 de enero de 1991. del Ministerio del
Interior, por la que se hacepúblico el Acuerdo del Consejode Ministros de 23 & noüembre de 1990.que
aprobóla Düectriz Básicaparala elaboracióny homologaciónde los PlanesEspecialesdel SectorQuímico.
%t v'¡d,OCHOAMONZO,
N esgosmayores...op.cit.,yág.33l.
415

lo que
exigido para la industria la identificacióny evaluaciónde riesgos a través de
constituyeel llamadoestudiode seguridad o análisisde riesgosy que estállamadoa jugar
un papelprimordialparaprevenirlos riesgosambientales en estecaso, con el
relacionados,
et'.
suelo,y para adoptarlas medidasnecesariasde prevencióny actuación En concreto,
pareceespecialmente apropiado,en estoscasos,el control sobreel uso del suelo que se
eiercea travésde la prevenciónde riesgosy queya vimosa nivel comunitario.
La nueva normativa vigente en la actualidad, con el RD 1254/1999, ha

gll ese sentido,el avanceha
evolucionadoincorporandolas novedadescomunitariasY,
supuestoun considerableaporte parala proteccióndel sueloa travésde esteinstrumento.
Así, entrelos avancesmásnotablesseencuentrael haberdadomásénfasisa la ordenación
tenitorial y/o urbanísticatal y como recogeel artículo 12 de estanorma' En concreto,se
tendránen cuentalos objetivosde prevenciónde accidentesgravesy de limitación de sus
consecuenciasen la asignacióno utilización del suelo. Igualmente,las políticas de
de mantenerlasdistancias
de suelostendránen cuentala necesidad adecuadas y
asignación
con
se podráexigir un dictamentécnicosobrelos riesgosvinculadosal establecimiento'
de índoleurbanística.
carácterprevioa lasdecisiones
por otro lado, se han incorporadonovedadessignificativascomo la consideración

rr e60 art.8 reforzamientodel derechode información,tanto del
del " efectodominó 1 ),
personaldel establecimiento comode la poblaciónquepudieraverseafectada( art. 11. 1 y
paraotrosEstadosdel accidente( art.l6.4.d)V e) )
6 ), los posiblesefectostransfronterizos
nt, Así, por ejemplo en el casode un derrameo emisión de una susfanciapeligrosase puedeanalizar cómo
transmitira la
tendra lugar ia dispersión qué efectos tendrá. si afectará al zuelo y en que medida- si se
etc.; y a partir de ahi, determina¡ las medidas y actuaciones
contaminacióna las aguas-subterráneas,
apropiadas en casode que ocura esteaccidente.
e.oDefinido, en el afículo 3 del RD 125411999, como " la concatenaciónde efectosque multiplica las
consecuencias, debido a que los fenómenospeligrosospueden afedLar,ademásde los elementosvulnerables
erleriores. otros recipientes.tubeias o equipoi del mismo establecimientoo de otros establecimientos
que a
próximos. de tal manéraque se podrzca uoa nuevafuga, incendio.reventón"estalüdoen los mismos'
suvez provoquenuevosfenómenospeligrosos".
416

y la desapariciónde las listas de instalacionesindustrialespara incluir una lista de

- anexoI - eut.
sustancias
8.1.4 CONTROL INTEGRADO DE LA CONTAMINACION. La Ley catalana

3/1998,de la IntervenciónIntegral de la AdministraciónAmbiental
Al hablar del control integrado de la contaminación,a nivel comunitario, ya

hacíamosreferenciaa la importanciade ésteinstrumentopara la proteccióndel sueloy a
ese punto nos remitimos. La Directiva 96l6llCE relativa al control integral de la
todavíaal OrdenamientoJurídicoespañol,aunqueel
no ha sidotranspuesta
contaminación
plazoparasu incorporaciónal Derechointernotermina,segúnlo establecidoen la misma,
hansidovariadaslas accionesque sehan llevadoa
el 31 de octubrede 1999.No obstante,
caboen estesentidoy algunasComunidades Autónomashanaprobadonorrnasgeneralesde
proteccióndel medioambiente, de esta
lascualesincluyenalgunosde los nuevosconceptos
de Madrid,Andalucia,Galiciay
Directiva.En esegrupopodemosincluir las Comunidades
la Regiónde Murcia o el PaísVasco que con la Ley 311998,generalde proteccióndel
y se
medioambiente,se introduceel principiode controlintegradode la contaminación
las basesde una futuraregulaciónde las condiciones
establecen Hay que
de autorización.
también,el casode Castillay León puesdisponede una normativaespecífica
considerar,
que trata de ser un sistemade control "integral"para las
sobreauditoriasambientales?
actividades en la norna. Por último,en Cataluñaseha aprobadounaLey 3/98
establecidas
sobre intervenciónintegral de la administraciónambiental que incluye todos los
dela Directiva96I 6l I CE.
condicionamientos
Por lo tanto,parececlaroel progresivoavance,a nivel interno,en la adopciónde los

condicionantes recogidosen la Directiva comunitariaa pesarde que todavíaesta por
normativos,apuntados
la misma.Entrelos esfuerzos
transponerse merecela
anteriormente,
e61Véaseel estudiodetalladode estanormativaque realizaJ.OCHOAMONZO. " El control de los riesgos

de 16 de
inherentesa los accidentesgravesen los que intewengansustanciaspeligrosas( RD 124511999.
julio). En prens¿L
417

penadestacarla Ley 3198de 27 de febrero,de intervenciónintegralde la administración

s62
ambiental de Cataluñadado que ésta norma es la que más desarrollala Directiva
comunitariae incorpora,en su totalidad,lo establecidoen la misma. Igualmente,se ha
publicadoel Decreto 13611999,de l8 de mayo, por el que se apruebael Reglamento
GeneraldeDesarrollode laLey 3/98,y seadaptansusanexos'u'.
Entre las novedadesincorporadas,por estanovedosaley catalana,merecela pena

destacar:el diseñode una tramitaciónmás rapida porque valoraráel potencialimpacto
sobreel medio de cada actividad,de maneraque si el impacto ambientalpotencial es
menor, la tramitación será más rápida; la tramitación también será más sencilla, una
"ventanillaúnica" y una autorizaciónambientalúnica; estaautorizaciónno seráindefinida
para así otorgaruna mayor proteccióndel medio ambiente;se trata de un modelomenos
queresponsabiliza
administrativista mása los agentessocialesimplicados,creaunagestión
más externalizadaal introducirla frgura de las entidadesambientalescolaboradorasde la
por la informaciónambiental.
haceunaclaraapuesta
administración;
En concreto,en relacióncon el suelo,dadoque el objetivode la ley es el logro de

un alto grado de proteccióndel medio ambienteen conjunto,el suelo se ve sumamente
y los sistemasde
De hecho,seintegranlas autorizaciones
afectadopor estareglamentación"
sectorialescomo medioparallevar a caboun enfoqueintegrado
control medioambientales
al agua,al aire y al
de valoraciónde los diferentestipos de emisiones
en el procedimiento
suelo,evitandoque se produzcauna transferencia de contaminación de un medio a otro.
Puntualmente, la autorizaciónambientalde la Generalidadincorpora,en su caso, la

declaraciónde impactoambientaly tiene un contenidomínimo,en el que se incluye la
que garanticen
si es preciso,de prescripciones
determinación, la proteccióndel sueloy de
las aguassubterráneas,y las medidasrelativasa la gestiónde los residuosgenerados por
dichaactividade6a.
"t BOE núm. 84. de 8 de abril de 1998.

'* DOGCnúm.2894.de 2l de mayode 1999.
e6oAtículo Z¡.d,irey 3llgg8, & 27 defebrero,de la lntervenciénIntegralde la AdministraciónAmbiental.
418

8.2 SECTORIALES
8.2.I RESIDUOS
en la, hoy derogada,Ley 20/1986de 14 de

El punto de partidalo encontrábamos
" el régimenjurídico
mayo,básicade residuostóxicosy peligrososen la que se establecía
básiconecesariopara que en la produccióny gestiónde estosresiduosse garanticela
protecciónde la saludhumana,la defensadel medio ambientey la preservación
de los
recursosnaturales" preocupándose, del sueloy del
de "la contaminación
específicamente,
subsuelopor depósitosylo por procesosde tratamientoy gestión de residuos
En este sentido,también se manifestabala anterior Ley 4211975,de
industriales"e65.
residuossólidosurbanosen la que se requería" un informe del Instituto Tecnológico
del proyectode vertederosuponganuna
Geominerode Españacuandolas características
potencialafecciónde los recursosdel subsuelo". Hoy estasregulaciones
fueronsustituidas
por la recienteLey 10/1998,de 21 de abril,de residuosetu,QUeha asumidola política
comunitariaenestamatenae67.
En la nuevaLey de residuos,por primeÍavez,sedictannonnassobrela declaración

de suelos contaminadosy se regula la responsabilidad
administrativaderivada del
incumplimientode lo establecidoen esta Ley. Como sabemos,los problemasmás
puedensurgirde vertidosincontrolados
relevantes de ahí la
inadecuadas,
en localizaciones
tutA¡tículo
l.
e66BOtr núm. 96.

de 22 de abril de 1998.
e6t
Recogida en la Directiva 9l/156/GE del Consejo,de lE de marzo de 1991.
419

de los residuosva a tener en

significativaincidenciaque dichaley relativaal tratamiento
relaciónconlos sueloscontaminados'u*'
fundamentales
En estesentido,la recientenormativade residuosha hechoaportes
por suelocontaminado;
enla protecciónde los suelos.Así, ha definidoque seva a entender
de delimitarlos e
ha establecidola obligación de las comunidadesAutónomas
y reparar;hacereferenciaa
inventariarlos;determinaquienessonlos obligadosa recuperaf
acuerdosvoluntarios'
las plusvalías,a el registrode la propiedady a la reparaciónmediante
por todo ello, estanofrnaha supuestoun avancesustantivoen la proteccióndel suelofrente
a la contaminación y un puntode partidaparafuturosdesarrollosnormativos'
no es el único
De todo ello ha quedadoclaro que la producciónde residuos
ya producidos,se deben
problemagrave ya que, también,lo es el que los residuos,
gestionaradecuadamente parano dañar,entreotrascosas,el suelo'De su gestiónadecuada
suelo'Pues
dependerá la correctaprotecciónde los mediosreceptorescomoel agUa,aire o
comouna actividad
bien,en nuestralegislaciónla gestiónde los residuosestáconfigUrada
lo que no excluyela constituciónde empresas públicaspara |a "gestióndel
empresarial
de iniciativas
servicio,,de recogida,tratamientoo eliminaciónante la insuficiencia
privadas.La nuevaLey de Residuosnos define lo que es "gestornece t la "gestión"'
éstaúltima,ampliamente, como"la recogida,el almacenamiento, el transporte,
entendiendo
y la eliminaciónde los residuos,incluidala vigilanciade estasactividades,
la valorización
de su cierre"eT0.unode
asícomola vigilanciade los lugaresde depósitoo vertidodespués
los aspectosmásrelevantes es el referidoa la eliminaciónque,también,ha sido definido
enumerados
por la ley incluyendoen esteconceptolos procedimientos en el anexoII'A de
la Decisiónde la comisióng61350lcLe'r,así comolos deunalistaqueen su día elaboreel
eut Pa.a un análisis exhaustivo de esta L'ey, Vid, R' MARTTN UATEO y J' ROSA MORENO. Nuevo
Ordenamiento de la Basura, Ed Triüurn Madrid-1998'
e6er¡u personao entidad, pública o pnvad4 que realice cualg"t:qde las operacionesque componenla
10/1998,de Residuos'
gestiónde los residuor,."á ó no el proáuctorde üs mismos"-artículo3.g.'l-ey
etoAlículo 3. Ley 10/1998.deResiduos.
ttt DOCE n" L 135,de 6 dejunio de 1996-pitgs-32-34.
420

En este sentido, la eliminación esta relacionad4 directamente,con la

GobiernoeT2.
contaminación
del sueloya quehemosvisto que,en estaetapadel procesode gestión,es
donde mayor impacto se generaen el suelo como consecuenciade una eliminación
inadecuada.
Por lo que se refierea los procedimientos

de eliminaciónaludidosse incluyen
numerosas
operaciones
con notableincidenciaen el suelo.Así, entreotros,nos referimosa
el depósitosobreel suelo o en su interior; tratamientoen medio terrestre(por ejemplo,
biodegradación
de residuoslíquidoso lodos en el suelo);inyecciónen profundidad(por
ejemplo,inyecciónde residuosbombeables
en pozos,minas de sal o fallas geológicas
naturales);
embalsesuperfrcial
(por ejemplo,vertidode residuoslíquidoso lodosen pozos,
estanques
o lagunas);vertidoen lugaresespecialmente (por ejemplo,colocación
diseñados
en celdasestancadas
separadas,
recubiertasy aisladasentresí y el medio ambiente)e7'.
Es
evidentela importanciade queestasoperaciones
serealicensin poneren peligroel medio
ambientey, por consiguiente,
el suelo.
En este sentido,podríamosreferirnosa otra técnicade gestiónde los residuos

peligrososcomoseríala Biotecnologíut'o.De hecho,el uso de la biotecnología
presenta
grandesposibilidades
de futuro.Se hanaisladobacteriasque puedendegradarmuchosde
los componentes
máspeligrososparael ambiente(DDT, dioxina,PCB, metalespesados)
y
son conocidossus resultadosen la correcciónde efectosde la "mareasnegras".Sin
embargo,sepresentandificultadesa la hora de aplicarlasque,nonnalmente,
provienende
la complejidadde los componentes
y la altatoxicidadde la mayoríade los residuos,que se
ve acentuado
por la faltade investigación
básica,la ausencia
de unatecnologíade procesos
ez Articulo
3.1..l,ey 10/1998,de Residuos,señalaque debeentendenepor eliminación'todo procedimiento
dirigido. bien al vertido de los residuoso bien a su destrucción,total o parcial, realiudo sin poner en peligro
la saludhumanay sin utilizar métodosque puedancausarperjuiciosal medio ambiente'.
e73Decisión
de la Comisión96/350l(5,de24 demayode 1996,AnexoII.A
e7oEl Programa
21, adoptadoen la Cumbrede Río 92, deñnela biotecnologiacomo "un conjuntode técnicas
quepermitenlograrcambiosconcretosinúoducidospor el hombreen el malerialgenéticode los seresüvos
(animalesy plantas) para conseguirproductosy tecnologíasútiles". La biotecnologia ambiental pretende
aportarsilemas pararesolverproblemasde contaminaciónaprovechandolas propiedadesde las bacterias.
421

la creciente
adecuaday falta de prospecciónecollgicf,Ts. No obstante,a pesar de
éstano se ha incluidoentrelos modosde gestiónde los
importanciade la biotecnología,
residuoscomo operaciónde eliminación.En el Proyectode Revisióndel Plan Nacionalde
-
ResiduosIndustrialesse seguíacon las tres formastípicas de gestión tratamientofisico-
químico,destruccióntérmicay vertederosde seguridad-, a pesarde que no se excluíanlas
,,opcionesalternativasde vanguardia",entre ellas, las técnicasbiológicas especialmente
indicadasparael tratamientode sueloscontaminados"u. Sin embargo,en Esparlano existen
normasqueregulenestastécnicasdestinadas a la eliminaciónde residuoseu'
s.2.2 AGUAS, NTTRATOSY LODOS DE DEPURADORA
por otro lado y dando respuestaa esa interacciónexistenteentre los distintos
elementosde la Biosferaes necesariohacerhincapiéen la protecciónde los acaíferos y

atenernos, en la Ley 211985,de 2 de agosto,de Aguasy sus
en estecaso,a lo establecido
Reglamentos- Real Decreto 84911986 de Dominio PúblicoHidráulicoy Real Decreto
g27ll9ggde la AdministraciónPúblicadel aguay de la PlanificaciónHidrológica-. Esta
Ley, en el marcode la proteccióndel dominiopúblicohidráulicofijaba comouno de sus
tóxicosy peligrososen el subsuelo
objetivos" impedirla acumulaciónde compuestos
e7sEn estesentido,I,i4 R.MARTIN MATEO. "Iusgenética",

RevistaCaÍalanade DerechoPúblico. no 15-
1992.pags.I l-12.
,tt MOPT política Ambiental), "Proyectode Reüsión del Plan Nacional de Residuos
@irección Generalde
Industriales(1994-199g),.El plan consideralas tres opcionestradicionalesde tratamientosin excluir
opcionesalternalivasde vanguardi4 enúe las que " hayque mencionarespecíficamentela posibilidad de los
pro..ro, de tratamiento bio-íógico,bien mediante el desanollo de cepas especiñcas-de microorganismos
lspecialmentedotadospara ta-destrucciónde residuospeligrososde especialestabilida4 bien medianteel
empleo de organismosgenéücamentemodificados para alcarvar la máxima actiüdad en esta función. El
mü-i"nto biólógic¡ eslspecialmenleadecuadoparael tratamientode sueloscontami¡ados".
e77En estesentido,a pesarde queEspañano contamoscon normaüvade referenci4 a ComunidadEuropeaha
aprobadodos Dtuictivas sob¡e bioticnología: Directiva g}/zlgtffi, de 23 de abril de 1990 relativa a la
utiüzación confinada de microorganismosmodiñcadosgenéticamente,DOCE L no 117 de 8 de mayo de
1990.pígs. I y ss; Di¡ediva n'2\lffiE de 23 & ab¡il de 1990sobreliberaciónintencionadaen el medio
ambienteAeoiganismosmodificadosgenéticamente, DOCE L no I 17 de 8 de rnayode 1990,ptágs'9 y ss.
422

rre78 al definir la contaminaciónestablecía

capacesde contaminarlas aguassubterráneas ,
del dominiopúblicohidráulico,a efectosde estaLey,
que ".... el conceptode degradación
incluye las alteracionesperjudicialesdel entorno afecto a dicho dominio" de lo que se
deducesu alusiónal suelo.No obstante,en la normativarecogidaen la Ley de Aguasy sus
reglamentarias,
disposiciones el deteriorode Ia calidadde
no secontemplaespecíficamente
las aguasoriginadopor procesosde contaminaciónprocedentede fuentesde tipo difuso.
Ello constituíauna importantelaguna en el marco legal de protecciónde los recursos
queha quedadoen partesuperadapor la transposicióna la legislación
hídricossubterráneos
españolade la Directiva 97/676/CEEmedianteReal Decreto26U1996,de I6 defebrero,
sobre protección de las aguas contra la contaminaciónproducido por los nitratos
procedentesdefuentesagrarias e7e.
Este problema ambiental es una realidad'en nuestro país y, en relación

concretamente por pesticidas,no pareceque
de las aguassubterráneas
en Españaexista ningun estudio sobre el tema antes del inicio de los ochenta.Desde
muestreos
entonces, por diversosorganismos
realizados de investigación,
han reveladola
presenciade pesticidasen el acuíferode Campo de Dalías (Almería)eto,insecticidas
en el de Ia Vegade Granadaesl,
organoclorados simacinaen el de lasterrazasdel Ebroes2o
metibuzinaen dos pozos de la Isla de Gran Canaria"t. En el bienio 1992-1993,el
otEArtículo84.c.
etegoEnúm.61.de ll de rnarzode 1996.
"o ,'id, J.L, MARTINEZ VIDAL y V. GONZALEZ MURCIA "Estudiode la calidadguímica del Campode
Dalías",Tecniterrae.no53, 1983,Égs. 4348.
'Contaminaciónpor pesticidasefr la vega de
"' md, M.J, ACIÑA" M, DEL VALLE y M, MONTEOLIVA
Granada".SimposiodelAgua enAndalucia,tomo l, Granada,1981,pigs. 3994L4.
en I¡id, J. DEL VALLE y
Y.SANCIIEZ DEGANO, "Efectosde la contaminacióndel aluvial del Ebro sobre
las aAiüdadeseconómicas y los ecosistems", CongresosobreAnálisisy Evoluciónde la Contaminaciónde
las Aguas Subterráneas,Tomo I, Grupo Españolde la Asociaciónlnternacionalde Hidrogeologos,Alcalá de
Henares.1994,pags.465-480.
eB tr'id, M.C. CABRERA 'Metodología para
el estudio de la contaminaciónpor pesticidasen zona no
saturada y el acuíferode GranCana¡iay Tenerife",Geogaceta,n" 20, 1996,Égs. l28E-1290.
423

a otros acuíferosetoy,
MOpTMA prosiguió estos estudiosextendiendolos muestreos
aunquelas concentraciones de los plaguicidassuperancon frecuencialos límites de
se utilizan para
potabilidad, la práctica totalidad de los puntos muestre¿dosno
abastecimiento a poblaciones'*t.Lo que se sabecon certeza'es que los pesticidasestán
alcanzando a los recursoshídricossubterráneos'
la protecciónde
De todaestaproblemáticaquiás la másimportanteseala relativaa
las agUaspor cont¿lminación producidapor nitratosy que ya se encuentraregulada'como
dijimos,en el RealDecretol-ey 26111996, afectandodirectamente a las aguassubterráneas'

de los nitratos en la
En estesentido,se han constatadoclaramentealgunasrepercusiones
e86.Por un lado, esta
saludde las personas,de ahí la relevanciade estaregtamentación
planteq entre otras
normativatiene como objetivo reducir la contaminación'y para ello
dondese deben
medidas,evaluarla calidadde las aguas't y designarzonasvulnerableseEt,
propone
establecerplanesde actuación.Por otra parte,tieneuna finalidadpreventiva,y así
difusión del
la definición de un código de buenasprácticasagrariasy un progr¿rmade
prácticas
mismoparasu adopciónvoluntariapor partedel secto/E. Este codigode buenas
deberácontenernecesariamente normasqueregulen,entreotras@sas,los períodosen que
escarpados,
no es convenienteel empleo de fertilizantes en terrenos inclinados,
y diseño de los
hidromorfos,inundados,heladoso cubiertosde nieve o la capacidad
de estiércol,asícomolas medidasparaevitar la contaminación
tanquesde almacenamiento
ero, acuíferode l¿ Manchaorienra! aluvial del Guadalquivir,acuíferos

Gandía-Denia'
en vélez-Málaga, Motril-Satobreña Liria-casinos. las planas de oropesa-Torreblanc¿'
de la cuenc:ldelfuro.Wd, J. GONZALEZ YELAIVIOS, .-., 5r'
op'cit,pág'
Valenciay los a-cuíferos
Cenro de h¡bücacionesdel MOPIMA'
,s. MOpT\rfA y MINER Libro blanco de las aguass-ubteruáneas.
Madrid,1994.
etóEn primer lugar. los nitratos afeaan a los bebesmenoresde 4 mesessi son alimentadoscon agrus de alto
por la metahemoglobinemiaes basta¡te
nivel de cont¿minación;no obstanteel número de bebesafectados
lugar' los nitratos
pequeño:desde1945sóio sehan regisradounos2000 casosentodo el mundo.En segundo
Sin embargo- no hay una
estánrelacionadoscon el cáncer de estómagoprovocadopor las nil¡osaminas-
y
por nitratos esta enfermedadEn este sentido se
vinculación única entre el consumode aguaáoiu.i*d"
threattofood oú wáter,Green Print,lnndres, pág-
1990, t4l.
manifesu N. DUDLEY. Nitrates.The
'8t Arículo 3 y 8, RD 26111996-
eEE
Afículo 4 y 6, RD 26111996,
ee Arfículo5.RD 26111996.
424

de líquidos
del agua por escorrentíay filtración en aguassuperficialeso subterráneas
contaminanteseeo.
Otra regulaciónrelevantees la recogidaen el Real DecretoLey 11/1995,de 28 de

diciembre,quetransponela Directiva9ll27l referidaal tratamientode las aguasresiduales
En este sentido,el Plan Nacional de Depuraciónde Aguas Residualesse
urbanaseer.
encargarádel cumplimientode esta directiva"y estableceunos plazos para exigir a los
núcleosurbanosun tratamientodelas aguasresiduales.Estosplazosvaríanen funciónde la
poblaciónequivalentey de la sensibilidadde la zona a la contaminación.Aunque la
directiva afecta fundamentalmentea las aguas superficiales,también, tiene alguna
incidenciasobrelassubterráneasn".
en concretoal Real
Por último, referirnosal tratamientode los lodosde depuradora,
de 29 de octubre,por el que se regulaIa utilizaciónde los lodos de
Decreto131011990,
y la Ordende26 de octubrede 1993por el quesedesarrolla
depuradora esteRealDecreto.
8.3.3 PRACTICAS AGRICOLAS
Hemos vfsto, a lo largo del presenteestudio, que la contaminacióndel suelo está

relacionadamuy directamentecon la áctividad agrícola.En la actualidad,los fertilizantes,
plaguicidas y alguna maquinaria agrícola han incrementado la producción a niveles
dificilmente imaginables,pero este éxito, a su vez, causa daños irreparablesen nuestro
entorno fisico, que hace urgentela necesidadde nuevosplanteamientosen los objetivos y
eeoAnejo l, RD 26111996. por nitratos-véaseel

de las aguassubterráneas
En relacióncon la contaminación
análisisefectuadopor N[ ARENAS. "Contaminaciónde las agrrassubterráneas",Ecosistemasno20121,1997,
págs.48- 51.
ttt DocE L n" 135/40.de30 de mayode 1991.
eetA. GARCIA URETA e I. ARROSPIDEERKOREKA,' Sobrela transposición de tresnorrms ambientales

comunitariasen el Derechoestatal:Directivas90/313(accesoa la informaci,6n),92143 ( tuibitatsy especiesde
urbanas)",R.V.A.P,no 46, 1996,págs.39 y ss.
flora y fauna)y 27ll9l (tratamienlode aguasresiduales
425

Ya vimos la regulacióndel uso de nitratos en la

medios de las políticas agrariasee3.
pesticidastóxicos que
agriculturapero, a parte de este fertili zante,existen numefosos
planteangravesproblemas.Por ello, recientemente, ha empezadoa cobrarfuerzael cultivo
de vegetalessin emplearfertilizantesni productosfitosanitarios,forma de explotación

la agricultura
agrícolaa la que se ha denominado"agricultura ecológica".En definitiv4
basadoen el
ecológica,tambiénllamada agriculturabiológica,es un métodode cultivo
y por
principio de que la agriculturaes, primero y principalmente,una cienciabiológica
queresultadel
tanto,,, la biologíaaplicadaa un cultivo y cuidadodel suelocon unatécnica
para una
uso eficaz de la energía solar y de los procesosbiológicos dependientes,
producciónalimentariacontinuagraciasa usarúnicamentelos recursoslocales"eea.
La agricultura ecológica está plenamenteintegrada dentro del Derecho Agrario

de que
como una actividad organzadapor los propiosagricultores,independientemente,
de la
comprendaproductosfuera del orden vegetalo animal pero, siempre,dependiente
actividad profesionaldel sector agrarioees.Dentro de la regulación de esta actividad
podemosagrupar un conjunto de disposicionesque determinanen qué forma debe
desarrollarsela actividad agrícola para ser consideradacomo ecológica,medidas
financieraso de otro tipo establecidascon el fin de fomenta¡ el desarrollo de esta
en zonasdelicadas.En concreto,el Real Decreto
modalidadde agricultura,especialmente,
un régimende medidashorizontales para
5l/95, de 20'deenero,por el que se establece
y
fomentarmétodosde producciónagrariacompatiblescon las exigenciasde la protección
w lrid,E. MATEU TORTOSA 'Agriculturay Medio Ambiente",RevistaValencianad'EsÍudisAutonónilcs-

no 14,octubre l992,monográñcode agriculturavalenciana-pags.147y ss.
esnltid, J.F DELGADO DE MGUEL. DerechoAgrario Ambiental.Propiedady kología, EdAranzadi.
pamplon4 1992,pág274 y ss. Igualmente,la revisra-Ag¡icutturay Sociedadno26, enero-marzol9E3' esn¡vo
artículos de RD
dedicadoa las basescieniincas e ideológicasde la agricutturabiológica con importantes
,,Argumentosde la Agricultota niotOgica; y K. ARMAN. "Una agricultu¡a alternativa", entre
IIEDGES,
otros.
w vid, A.SOLDEVILLA y MLLAR, DerechoAgrario, vol.I[, parteespecial2", Valladoli4 1993,W1#'93'
cuales son sus
97. Este autor realiza un análisis exhaustivo de la agricultura ecológica, estableciendo
del suelo. sus objetivos y las-técnicas que se
fundamentosentre los que se encuentrala contaminaci-ón
de la fertilidad del suelo; exclusión del uso de
utilizan ( un freno a la degradacióndel suelo;mantenimiento
no urilizasión de productos tóxicos o contaminantes; control
fertilizantes; prohibición de los monocultivos;
biológico dé ias enfermedades de las plantas;utilización óptfunade los recusos y potencialocal, entreotros)'
426

del espacionaturale6;RealDecreto 378/93,de 12 de marzo,por el que se

la conservación
estableceun régimende ayudasp¿Lrafomentarinversionesen explotacionesagrariasy
accionesde desarrolloy aprovechamiento
de los bosquesen zonasrurales;Real Decreto
632/95,de2l de abril,por el queestablece
un régimende medidasa aplicaren laszonasde
influenciade los ParquesNacionalesy de otraszonassensiblesde especialprotección,paÍa
fomentarel empleode métodosde producciónagrariacompatiblescon las exigenciasde la
proteccióndel medioambientey la conservación
del espacionaturaleeT.
E.3.4ACTTVIDAD MII\TERA
La contaminacióndel suelo por la actividad minera ha quedadosuficientemente

aclaradaen el capítulo primero y por ello, no nos pareceque se pueda abandonarel
tratamientode los residuosminerosresultandoimprescindible un control de los mismos
del sueloy su entornonaturalee8.
paraevitar,en la medidade lo posible,la contaminación
Así, en España,se han llevado a cabo distintos proyectosque contemplandiferentes
que palien la contaminaciónde origenminero,adoptandomedidascorrectoras
actuaciones
tendentesa solucionarel deterioroambiental,como el taponamientode desagües,
la
reducciónde aportesde aguaa la mina,la retiradade residuosy el selladode escombreras,
qqA
etc "'
i
Españaha sido uno de los paísesde mayor tradiciónminera de todos los que
integranla Unión Europeay, debidoa la importanciade esta actividad,desdesiempre
otu
BOE de 8 de febrerode 1995.
DTBOE de ll de mayode 1995.
tt md, T. QIJINTA].IL LOPEZ,,La reprcusión de las actividades mineras en el medio ambiente: sl

tratamienlojurídico, ed Montecorvo,Madri4 1993; y del mismo autor, " l¿ alteración fisica del medio.
Mor"imientosde üerr¿sy actividadesextractivas" en Derechodel Medio Ambientey Administración Local,
ed. Civitas- Diputacióde Barcelona, Madri4 1996,pigs. 199-226.
"'Veáse. L. VIÑAS BOSQUETy A.J.LOPFZFERNANDEZ, " Corección medioambiental de impactosde

origenmineroen la cuencadel Odiel ", RevistaResiduos,no3 , mayo-junio, 1994,Wg67 a72; Iv[anualde
Restauraciónde Terrenosy EvaluacióndeImpactosAmbientalesenMineria, ITGE , N{adfi4 1989.
427

hemoscontadocon normativaespecifica"en materiade minas, como la Ley 22173,de

a contarcon
Minas,de 21 dejuliolmo. Sin embargo,hastalos añosochenta"no empezamos
una regulaciónde las explotacionesmineras,desdela perspectivaambiental,la cual ha
dadopie a numerososanálisisrelacionadoscon el conflicto de interesesque segeneranen
torno al medio ambientey el sectoreconómicomineroloot.Así, en 1982,por primeravez,
se promulgóuna disposiciónlegal que prescribiacomo obligaciórydirectamentederivada
de la ley, la de recuperarlos espaciosnaturalesquehubieranquedadoafectadospor labores
de explotacionesmineras.Se trata del Real Decreto 2994182,de 72 de octubre, sobre
t*t. Desarrollado,su
restauracióndel espacionaturalafectadopor explotacionesmineras
artículo5oreferentea las garantíasexigidaspor la Administraciór¡por la Ordende 20 de
noviembrede l984.También,fue posteriormentecomplementadopor el Real Decreto
1116184,de 9 de mayo, relativo al contenidomínimo de los Planesde Restauracióndel
Espacio Natural afectado por las explotacionesde Carbón a cielo abierto y el
racionalde estosrecursosenergéticos,
aprovechamiento por la Ordende 13 de
desarrollado
juniode 1984.
Con el fin de asegurarque la restauraciónse llevará efectivamentea cabo, se

establecela obligación de configurar un "Plan de Restauración"del espacio natural
afectado por las labores, como requisito para poder obtener una autorización de
aprovechamiento o concesión Puesbien,podemosconsiderarel
de explotaciónmineratoo'.
citadoPlan, entreotrascosas,como un instrumentode proteccióndel suelo de su posible
contaminacióndadas las características de su contenido.Así, éste debe contener
informacióndetalladasobreel lugar previstoparalas laboresminerasy su entornoy, entre
que debeincluir, estala descripción
las especificaciones del medioñsico,con referenciaa
vegetal,paisajey demás
climatología,superFrcie
la geología,hidrología,hidrogeología,
1* BOE no 176.de 24 dejglio de 1973.Modiñcadapor: ley 54/80,de 5 de noüembre, con especialatención

a los recursosminerales energéticos;l*y 6177,de 4 de enero, de Fomento de la mineria; Real Decreto
2BS7/78-de 25 de agosto,por el que seapruebael ReglamantoGeneralparael Régimende minería.
rúr Wd, L.C, FERNA¡¡DU-ESPINAR y LOPEZ. "El conflicto de interesesentre el medio ambientey el
desarrollodel sectoreconómicominero",RlP, n" I I l.
rootBOF no 274.de23 de noviembrede 19E2.
too'Arículo 2-RD 2994/82.
428

entrelas medidas
elementosque permitandefinir la configuracióndel medio-Igualmente,
o
previstaspara la restauracióndel espacionatural afectadopor el aprovechamiento
entrelas que
explotaciónsedeberíancontener,comomínimo,una seriede especificaciones
para evitar la
nos encontramos:condicionamientode la superficiedel terreno; medidas
naturales
posibleerosión;estudiode impactoambientalde la explotaciónsobrelos recursos
de los
de la zonay medidasprevistaspara su protección;proyecto de almacenamiento
ambientalpor
residuosminerosquegenereny sistemasprevistosde parapaliar el deterioro
esteconceptotooo.
En consecuencia que la contaminación

pensamos,a partir de estasconsideraciones,
de
de los suelospor la actividadminerapodríaquedarcubiertapor los citadosmecanismos
ha
proteccióny prevención.Sin embargo,el principio de irretroactividadde las leyes
impedido aplicar esta medida, de ca¡áctertípicamenteambiental,a las explotaciones
que ha restado
minerasexistentescon anterioridada la entradaen vigor de la misma,lo
muchaeficaciaprácticaa estalegislación.
A nivel autonómico, debemosmenciona¡ el crlso de algunas Comunidades

Autónomascomo Castilla-Leónr005, qu. han dictadodiversas
Aragóntm6o Cataluñatoot
por
normas específicasen materia de restauraciónde espaciosnaturales afectados
mineras.
explotaciones
roü Atículo 3. RD 2994182.
100s de espaciosnaturalesafectadospor actiüdades

Decreto3}g/gl-de 14 de noüembre,sobrerestau¡ación
mineras,BOCL n" 224-de 2l de noüembrede l99l'
t*u Orden de lg de mayo de 1994, por la que se establecennonnas en materia de garantíasa exigir para
por actividadesextractivas,BOA n'66, de I dejunio'
asegumrla restaurzciónáe espaciosnatu¡ales-afeeados
ro0,Decreto 343ll9L3.de 15 de julio, sobrenonnasde proreccióndel medio ambiente,de aplicacióna las
junio de 1988,de desa¡rollo
acti'idades extr¿ctivas,DOGC nd 356, de 19 de agoto. Veasela Ordende 6 de
parcialdel Decreto343t83,de15de julio, DoGc n' t007, de 20 dejunio'
429

9. EL SISTEMA DE RESPONSABILIDAD VIGENTE
con uno de los problemasen materia de responsabilidad

Nos encontr¿Lmos
ambientalmás importantesy por ello, nos vemosen la necesidadde adoptarmedidasde
protección ambiental frente a la contaminaciónde suelos, legislando políticas de
en relacióncon los mismos.Sin embargo,la
protecciór¡recuperacióny responsabilidades
responsabilidad,derivadade la existenciade contaminaciónen un suelo, devieneuna
situaciónproblemáticaquenosobliga,en nuestropaís,a seguirla legislacióngeneralsobre
Por otro lado,
civil, intentándolaaplicarpor analogíaa estoszupuestosloot.
responsabilidad
derivadade infraccionesadministrativas,
la responsabilidad regulada
ha sido recientemente
en Ia Ley de Residuosy en materiapenal,como veremos,hay ciertosartículosaplicablesa
Pero,todo ello, presentaevidenteslagunasjurídicas que,
estosfenómenoscontaminantes.
como nos muestrael derechocomparado,una ley de responsabilidadambientalpodría
y así,
con quenosencontramos
solventaro al menosresolveralgunasde las complejidades
Civil Derivadade Actividadescon Incidencia
de Ley de Responsabilidad
el Anteproyecto
a algunosde los planteamientos
Ambientalvienea dar respuesta expuestos.
9.1 UN SUPUESTOESPECTALDE RESPONSABILIDADCIVIL POR

DAÑOSAL MEDIO AMBIENTE
civil, en los casosde sueloscontaminados,

A la horade aplicarla responsabilidad
a lo que se conocecomo
nos vemos con la necesidadde acudir irremediablemente
"supuesÍosespeciales" de responsabilidadcivil por daños al medio ambienteque se
'Nr Wd, C.AUGER LÑAI.I, 'Problemáticade la responsabilidadciül en materiaambiental'. Poder Judicial.

noEspecialfV. 1988.pág I I I y ss.En esteartículo se realiza una pofunda reflexión sobrela necesidadde
buscarsoluciónal problemade la responsabilidadciüI, a la posibilidad de encontra¡institucionesy conceptos
del Ordenamientoque la acojano la necesidadde descubrirnuevosinstrumentosjuridicos paraello.
430

caractenzar\siguiendoa DE MGUEL PERALES,porquela responsabilidad se imputa a

no es la que directamenteprodujo el daño y
una personaque, al menosen aparienciutoot,
que,por tanto,no deberíaen principio soportarningunaconsecuencianegativaderivadadel
hechode otro10r0.Estossupuestos del compradorde un

los reducea dos:la responsabilidad
bien inmueblecontaminadoy la responsabitidadciül del acreedorpor los dañosal medio
ambienteproducidospor su deudor,es decir, el supuestode que un acreedorpueda ser

por lo que ha cont¿minadosu deudory que en un principio podría
declaradoresponsable
parecernos
extraño.
tienensu origen
La mayorpartede los actualesproblemasde sueloscontaminados
en situacionesdonde la existencia de daños medioambientalesera, prácticamente,
desconociday argumentar,jurídicamente,los pasos a seguir ante estas situaciones
solamentelo podemoshacersiguiendolo establecidoen el Código Civil en aquellaparte
referidaa los contratosde compraventa.En este sentido,partimosde la obligación del
vendedorde sanearla cosavendida,tal y como se detallaen el artículo1461.Setrata de
una obligaciónno disponiblepor las partespor lo que la pura existenciadel contratode
compraventaya tiene añadidaestaresponsabilidadparael vendedorque, en el casode los
suelos contaminados, tendría la obligación a descontaminary recuperarese suelo.
Igualmente,al vendedorse le obliga,por el artículo 1474,a responderpor los vicios o
defectosocultosquetuüere la cosaobjetode la compraventa.Así, despuésde saberque el
sueloque adquirimosestácontaminadóy de poder atribuir al vendedor,en virtud de los
artículos1484y 1485,la obligaciónde procedera su saneamiento,deberíamos acudiral
too'Alguo"sde estassituacionesespecialespodrían ser la responsabilidadde una personaju¡idica, resultante

de la fusión de dos o más personasjurídicas, o de la escisión de una personajurídica eústente, por la
contaminaciónproducidapoi ur,a de esüas:la responsabilidaddel arrendadorde un bien inmueble por la
jurídica gue es
contaminaciónitoAr"¡¿a por el anendatario;responsabitidaddel compradorde une persona
propietaria de un bien inmuúle contaminado; responsabilidaddel comprador de un bien inmueble
.otrfr-iou¿o por el vendedor;responsabiü'rrddel acreedorpor la contaminaciónproducidapor el deudor'
to10C. DE MIGUEL PERALES, ' Ensayosobre algunossupuestosespecialesde responsabilidadciül por
dañosal medio ambiente", Revistade DerechoMercantil nún216, Madri{ 1995,págs'6El'722. En este
ensayoel aúor haceun estudiodetalladode dos supuestosespecialesde responsabilidad-relacionados con la
contaminación de los suelosqge consideralos más relevantes. Por un lado, la del
responsabilidad comprador
por los dañosproducidospor él vendedory por otro, la responsabilidaddel acreedorpor los dariosproducidos
por el deudor.En el mismo igualmente¡econducea elos dos supuestosotros como la "ñ¡sión o escisiónde
iociedades*, nresponsabüdad del arrendadorn o la "responsabilidaddel compradorde una personajurídica"
431

artículosiguienteparaver en queconsisteéste.Dos opcionessenos presentan:por un lado,

l0ll quevienea seruna acciónrescisoriay por otro lado,la segunda
la acciónredhibitoria
acciónposiblees la estimatoriao Etotti minoris, quepermitereajustarel equilibrio en las
prestacionesdel contrato a través de una rebaja en el precio. En este apartadodel
saneamiento,nos encontr¿rmos con una lagunajurídica afalta de una normativapropiaque
en los sueloscontaminados.
regulelas responsabilidades Lo másprobable,en estoscasos,
es que el compradorrescindael contratoy el vendedorocupede nuevosu propiedad,pero
sondemasiados que seabrer¡en estesentido,y quenos danuna ideade la
los interrogantes
insufrcienciade instrumentosjurídicos que hay al respecto.Por ejemplo,¿quiénvela por
? ¿ cómova a ñnancia¡se
esadescontaminación que alcara
un procesodescontaminador
?.
cifrasastronómicas
Ante estos interrogantesel seguro medionnbiental podna tener un papel

relevantelot'.Los sueloscontaminados merecenla calificaciór¡cuandomenos,de alto
másgenéricas
riesgoy sonexcluidos,en general,de las pólizasde seguromedioambiental
la contaminacióndel sueloquedaráfuera
existentesen otrospaíses.Pero,previsiblemente,
de las prestacionesde seguro medioambientalque están estudiandolas compañías
aseguradorasen España,como ha quedadoexcluido en la mayoríade paísesde nuestro
1013.
En
por esoscostosindeterminablesa que puedendar lugar
entomo, precisamente
algunospaíses,como vimos en el caso norteamericanoa través de su superfund,se ha
creadoun sistemade fondoseconómicosquepuedenllegara cubrirlos costosexorbitantes
de descontaminación.
r0rlConsisteen que el comprradordesistedel contratoy el vendedorle pagalos gastosque hubieratenido que

afrontar,dondeen principio hemosde incluir los gastosdel contratoy hemosde exclui¡ los gastosrealizados
por el compradoren su propio beneficio. Es únicamenteejercitablepor el comprador,que está obligado a
devolverlas cosasobjeto de la compraventa.
tot2véase. E. PAVELEK ZAMORA "l¿ cobernua de riesgo medioambiental en las polizas de
civil medioambiental
cMl general", en EstudiossobreIa responsabilidad
responsabilidad y su aseguramiento.
SEAIDA y MAPFRE, t997, ¡Ágs. 196-244 C. LOPEZ-CERONHOYOS, " El segurode contaminación".
Retistade DerechoAmbienfal no 14. 1995,págs.940; A- DIAZ BRAVO, "La responsabilidad civil por
contaminacióndel entomoy su aseguramiento",en Estudiossobrc la responsabilidadcivil neüoambiental y
y
su aseguramienlo,SEAIDA MAPFRE, 1997, pígs. 15óO; J.L DUTARET; S. GABAI; AP DE LA
GIRAUDERE. Assarancedu risquepollufion,EditionsApogee,Rennes,1994;
r0ri En ese sentido, se manifiesg J. MATIES GARCIA
, "I,a responsabilid¿dcivil en los suelos
contaminados", Swilla abril, 1995.
ComunicaciónpresentadlallCongresoNacionalde DerechoA¡nbiental,
432

Así, Españano ha sido una excepciónen lo que se refiere a la dificultad de

los riesgosde contaminación
asegur¿Ir ambiental.De hecho,enla nuevaLey 1011998,
de 2l
de abril,de Residuosseestablece
en su art.2l.2, específicamente,
que " los órganosde las
Comunidades pÍra otorgarlas autorizaciones
Autónomascompetentes podránexigir a los
productores de residuos peligrosos la constitución de un seguro que cubra las
a que puedandar lugar sus actividades". En esta línea, las entidades
responsabilidades
aseguradoras crearonyq en 1994,un pool de riesgosambientalesbajo la forma
espariolas
deunaagrupación
de interéseconómicolola.
Tal y como señalamoscon anterioridad,el costo de la reparaciónde un daño

ecológico, y más concretamentepor contaminaciónde suelos, puede llegar a ser
incalculable,motivo por el cual las aseguradoras
pesea poder darselas condicionesde
pagode Ia indemnizacióryno podríansoportarlas mismas,dadosu elevadocosto.Es por
ello, queseríaprocedenteestablecer
un techoo límite respectodela coberturadel riesgo.
En este sentido,el borradorde Anteproyectode Ley de Responsabilidad

Civil
Derivadade Actividadescon IncidenciaAmbiental,que analizaremos
en breve, en su
artículo7.1 limita la responsabilidad
para cadauno de los sujetosresponsablesa la
cantidadde quincemil millonesde pesetas(90.151.815,657Euros),cifra por otra parte
astronómicasi contamoscon que, a modo de ejemplo,el Pool españolde riesgos
medioambientales
poseeunacapacidad
de retenciónnetade 1.445millonesde pesetas,
con
totn Este Pool

surge como frr¡to de un Convenio de Suscripción que es administradopor una Entidad
Aseguradoracon personalidadjurídica propia forrnali.a¿1ssen mayo de 1994. El mismo consisteen un
acuerdode reaseguroconjuntode todaslas entidadesde socios,a¡yos pactosprincipalesson: a) crearuno o
varios productos pam asegumr la responsabilidadcivil por contaÍiinación b)centralizar la gestión,
administracióny control de dichoss€guros:c) poneren comúncapacidadesde retenciónparlrsu utilización en
régimen de reaseguro;d) susoibir las operacionesde seguro de las modatidadescreadaspor el Pool.
conformea las condicionestécnicasacordadas-reas€gurándolas dicha entidad;e) en casode insolvenciade
algún socio, asumir soüdariamentelos compromisosde éste, sin perjuicio de los derechosde repetición
correspondientes.En este sentido, J.L DE LAS I{ERAS }IERRAIZ, ' Las polizas e"specíficasde
responsabilidadcivil por contaminació4 el Pool de Riesgos Medioambientales",en Esn¡dios sobre la
responsabiüdad ciül medioambiental y su aseguramiento,SEAIDA y MAPFRE, 1997, pétgs.257-265;8.
PAVELEK ZAMORA 'La cobertua de riesgo medioambientalen las potizas de responsabiüdadciül
general"DE MGUEL PERALES,La responsabilidad........... , op.cit,¡Étgs.257-260.
433

posibilidadde aumentarsepara operacionesespeciales,pero en ningún caso hasta esa

cifrar0rs.De atrí, la dificultad de que los segurospuedancubrir la contaminaciónde los
suelos.
Otra cuestiónimportante,que surgedentro de la limitación de la coberturadel

riesgo y que afectaa la contaminacióndel suelo de maneraespecial,es que los daños
normalmenteno puedenevaluarsehastaque transcurreun períodolargo de tiempo.Es por
ello que una cuantificación demasiadoternprana puede dar lugar a una rápida
indemnizaciór¡perono a una seguray total reparaciórqmientrasque si seretrasamuchola
cuantificaciónde los mismos,es probableque obtengamosuna correctacuantificaciónde
los mismos,perohayamosperdidomuchotiempoparaunaactuacióninmediata.Por ello, se
planteala posibilidad,en estossupuestosen que el grado de toxicidadha sido devastador,
por ejemplo,el caso de Aznalcollar,que seríaconvenientea¡bitra¡ medidasde carácter
mixto, es decir, que para aquelloscasos en los que hubiera necesidadde actuar
y ello pudieraperjudicara su cuantificaciórqsecometvará actuara través
inmediatamente,
de fondospúblicosy/o de la asegurador4sin perjuiciode una posteriorliquidaciónde
dañoslo16.
Por último, en esta línea asegurador4es importante referirnos al conocido

principio del estadodel arte, conceptoacuñadopor PAVELEK ZAMORAs y que tanto
histórica.Así, nos referimosa "si en un determinado
tienequever con la contaminación
sobrealmacenamiento,
momentosehabíancumplidotodaslas normasy reglamentaciones
o sobrelímites de vertidos,¿ es
manipulacióno destrucciónde materiascontaminantes
a restaurarel medio ambientea un empresariocumplidor por el simple
justo conden¿lr
determinados
sedescubrieran
hechode muchosañosdespués en aquel
dañosimprevisibles
momento?lol7.
rorsvid-J.J ARBUESSALAZAR y J. LABRADOR BERNAD, EI segurodeRespnsabilidadGvil por

dañosa! medioambienle:el Pool españolde riesgosambientales,Ed- Dykinson,Ma&i{ 1998,Ég 37.
1016
En estesentidosemanifiest¿,J.J ARBUES SALAZAR y J. LABRADOR BERNAD, El segurode
Responsabilidad pág.3E.
Civil por dúos al medioambiente:el Pool españolde riesgosambientales....op.cit.
r0r7Vid,E. PAVELEK ZAMORA "seguroy riesgosmedioambientales",
enRevisfdEspañolade Segurosn"
6,1.1990.We.29.
434

Por lo tanto, entendiendoel "estadodel arte", como el estadode la técnicadel

momento, englobadopor aquellosconocimientoscientíficos,prácticos o socialesque
que
englobanel saberde la humanidaden un determinadoinstantehistórico,consideramos
tiene enormesignificaciónya que actividadesque antes se creían exentasde producir
que sí lo producen.
deterioroalguno,ahorasedemuestra
Pues bierg el Anteproyecto de Ley de ResponsabilidadCivil Derivada de

Actividadescon IncidenciaAmbiental,en su artículo4.2,hace referenciaa estomismo al
apuntarque no existirá responsabilidad"a. Cuando el daño o el deterioro del medio
que no se hubiesenpodido prevero evitar
ambientese derivende hechoso circunstancias
segúnel est¿dode los conocimientosde la cienciao de la técnicaexistentesen el momento
de la producciónde aquéllos",sin embargo,el mismo artículo4.3 estableceque "la
observanciade la normativa aplicable, o la posesióny respeto de las autorizaciones
a que serefiereestaLey". Igualmente,el
no eximende la responsabilidad
correspondientes,
Ambientalal referirsea la aplicacióndel principiode
Libro BlancosobreResponsabilidad
equidadapuntaque "los tribunales- o en su casootra autoridadcompetente,como por
ejemploun arbitro - podríandisponerde cierto margende actuaciónque les permitiera
decidir - por ejemplo, cuandoel operadorresponsablepueda demostrarque los daños
única y exclusivamentepor emisionesexplícitamenteautorizadasen un
fueron causado-s
no debecolTerpor cuentadel contaminador,
permiso-que una parte de la compensación
sino de la autoridadque haya concedidoel permiso"lol8.Por contra"la Propuesta
Civil por los Dañosy
Modificadade Directivadel Consejorelativaa la Responsabilidad
al MedioAmbientepor los Residuosestableci4en su artículo8.2,que
PerjuiciosCausados
el mero hecho de disponerde una autorizaciónde los poderespúblicos no eximirá al
productorde suresponsabilidadl0le.
tott COM12000)66
ñnal Bruselas9 de febrero2000.pig. 19.
t01e
nocB c no192de 23 dejulio de 1991,págs.6 y ss.
435

en estoscasos,quiás deberíade girar en torno

En estesentido,la responsabilidad,
en cuantoque, si éstase realizacontando
a la técnicade la auditoriamedioambientallo20
el estadode la técnicaavanzfrÍade tal manera
con el estadode la técnicay, posteriormente,
que se descubrieran como contaminantes actividadesque en principio no lo eran,es lógico
que la responsabilidad no reougasobreel productorpuestoque puso toda la diligencia
medidasque reparanel deterioroproducido,
exigible al realizarla actividadadoptándose
que se le
de las consecuencias
talescomo los fondos.En casocontrario,seríaresponsable
podrían derivar. En este sistema, se podría contar con la colaboración de las
Administracionespúblicasa la hora de colaborarpara la confrguracióndel estadode la
técnicaresultante.
9.2 ANTEPROYECTO DE LEY DE RESPONSABILIDAD CIVIL

DERIVADA DE ACTIVIDADES CON INCIDENCIA AMBIENTAL
Hemosapuntado,con anterioridad, de una normaque, siguiendola

la necesidad
comunitariaplanteada
tendencia Ambiental,supere
en su Libro Blancode Responsabilidad
la actualresponsabilidadambientalde tipo civil vigente,basadaen el artículo 1.902 del
CódigoCivi! en el que secontieneun conceptode responsabilidadcivil extracontractualde
caráctersubjetivo,culposoy accidental,que ha sido superadopor la mayor parte de las

reglamentaciones de otrospaíses,tal y como quedoexpuestoen capítulosanteriores.
En respuestaa dichanecesidadanunciadaseha presentadoel Anteproyectode Ley

Civil Derivadade Actividadescon tncidenciaAmbiental que ha
de Responsabilidad
supuestoun notable avance en la materia y que, concretamenteen relación con la
contaminacióndel suelo,puedeaportarsolucionesque puedanafrontarla asignaciónde
y la reparaciónde forma satisfactoria.En concreto,seprevéun régimen
responsabilidades
civil de carácterobjetivo y derivadodel normal funcionamientode las
de responsabilidad
ro20En relacióncon la auditoriamedioambientalesnruneros¿l

la bibliografia, errü€la que destacamos R.
MARTIN MATE0 Nuevosinstrummfos para la tutelaambiental,H- Triviurn N4adri4 1994,pigs. l0l-
t55:
436

actividadesqueen la mismaLey secontemplan,sin queseanecesarioqueconcura Ia culpa

o la negligenciapor parte del responsable
ni que el darlo o deterioromedioambientalsea
de accidenteso causassimilares.Será solidaria cuando fueran varias las
consecuencia
personasresponsables
del mismo daño o deteriorodel medio ambientey no seaposible
determinarel grado de participaciónde cada una de ellaslo2l.En este punto, como en
Ambientalpresentado
muchosotros,la similitud con el Libro Blanco de Responsabilidad
por la Comisión es notable.De hecho,en el mismo se planteael establecimiento
de una
responsabilidad
objetivabasándoseen numerososargumentosde considerablerelevancia
que invitan a asumirun régimende responsabilidad
en el que no es necesarioprobar la
sinosóloel hechode quela acción(u omisión)causódañor022.
culpadel causante
Igualmente,establecenun límite máximo a la responsabilidadcivil fijado en

quincemil millonesde pesetasl@3,
sometiendo
a las actividades
con incidenciaambientala
un régimendegarantíasde solvenci4paraasegurarla correspondiente
reparaciónt02o.
Por lo que serefierea los sujetosresponsables,

el artículo2 del Anteproyecto,lo
recogeexplícitamente.
Así, "1. Las personaso entidadesque ejerzanprofesionalmente
o
seantitularesde las actividades
con incidenciaambientalseráncivilmenteresponsables
del
dañoo deteriorodel medioambientecausados,
auncuandosemanifiesteno seanconocidos
con posterioridad
al cesede la actividadde que se trate......".En estemismoartículo,se
refierea la responsabilidad
de lasAdministraciones
públicas.Por otro lado,en el artículo4,
se establecen
distintascausasde minoracióno exenciónde responsabilidad,
como cuando
el daño se derive de hechoso circunstancias
que no se hubiesenpodido prever o evitar
segúnel estadode los conocimientos
de la cienciao de Ia técnicaexistentes
en el momento
de la producciónde aquéllos;cuandoel dañohayasido causadopor una acciónu omisión
r@rAfículo 3, responsabilidad
objetivay solidari4 del Anteproyeaode Lry de ResponsabilidadCivil
Derivadade Aaiüdades con incidenciaAmbiental.
to" Libro
Blanco de ResponsabilidadAmbiental,COM(2000)66 finat, Ég 18.
to" Artículo 7.
Anteproyectode Ley de responsabilidadciül derivadade actiüdadescon incidencia
ambient¿I.
to'n AfÍculo
14, Anteproyecto de Ley de responsabilidadcivil derir¡adade aaiüdades con incidencia
ambiental.
437

no contrariaala normativaaplicable,que hayatenido lugar con el previo consentimiento

del dañadoy con conocimiento,por su parte, del riesgo que corría de sufrir alguna
dañosaderivadade tal acciónu omisión;cuandoel daño o el deteriorodel
consecuencia
medio ambientetengansu causaexclusivaen la acciónu omisión dolosade un tercero
ajeno al ámbito de orgamzaciónde la actividad de que se trate o del que ejerza la
acciónde reparación;cuando,por su entidad,los dañoso el deterioroal
correspondiente
medioambienteseaninsignificanteso puedanconsiderase
tolerablessegúnlos usoslocales,
siemprey cuandola actividadcuentecon todaslas autorizaciones
administrativasque sean
exigiblesy funcionecumpliendolas condicionesexigidasen las mismas.
La legitimación para solicitar Ia reparación de los darios causadosa los

particulares,los perjudicadosy parasolicitarla reparacióndel deterioroal medio ambiente
y de los daños causadosa bienes de dominio público o patrimonialesde las
Administraciones
Públicas,la Administración
Públicatitular del bien de dominiopúblicoo
patrimonialdañadoo, en el caso de deterioro del medio ambiente,la Administración
Generaldel Estadoy la ComunidadAutónomay el Ente local del lugar en el que se haya
producidodichodeterioroambientaly cualquierpersonajurídica,sin ánimode lucro, que
cumplacon una seriede requisitoscomotenerentresusfines acreditadosla proteccióndel
medioambienteo queincluyaen susestatutosconstitutivosel desarrollode su objeto social
en,al menos,el territoriodondesehaproducidoel dañoo deteriorodelmedioambientelo2s.
Por lo que se refiere a la reparación,el Libro Verde sobrereparacióndel daño

ecológicoya nos señalaba
que "el fin tradicionalde la responsabilidad
civil es indemnizar
al perjudicadoobligandoal responsable
del dañoa pagarlos costesde cualquierpérdida
resultadode esedaño"1026.
Puesbieu el daño al medio ambiente.al no tener un valor
tott Aficulo 5. Anleproyectode t€y

de responsabilidadciül derivadade actiüdadescon incidencia
ambiental.
1026COM (93) 47 Final. 14
de mayo de 1993. Otros informes de relevanciasobre el Libro Verde:
ETIROPEANCOMMSSION- Summariesof theResponses to the Comission'sGreenPaperon Civil Liabilitv
and RemedyingErwironmenlalDamage. Brussels, 199a; EUROPEAN PARLAMENT, Preventing and
Remedying E¡wironnwntal Damage, Summary of a Joint R¡blic Heariqg organised by the European
Parliamentand the Comissionof the EuropeanUnion on 34 november1993;TI{E HOUSE OF LORDS.
438

mercantil,no puedeindemnizarsedirectamentecomo pérdidaeconómicalo2tel artículo6,

los
establecela posibilidadde solicitar la reparacióntotat de los daños causadosa
particularesde acuerdocon el DerechoCivil comú4 siendotambiénindemnizableslos
gastosen los quehayaincurridoel titular de los bienesdañadosparaparalizarla agravación
para
del daño, así como para su reduccióno eliminación,cuandofueran imprescindibles
protegero restaurardichosbienes.Tambiénpodráreclamarsela reparaciónen especiedel
y
dañocausadoa bienesde dominioo patrimonialeso del deteriorodel medio ambiente el
reembolsode los gastosen que hayanincurrido para paralizarla agravacióndel daño, así
comoparasureduccióno eliminación'
por último, añadir que este Anteproyectorecoge en su anejo cuales son las
de combustión,
actividadescon incidenciaambiental,entrelas quefiguran,las instalaciones
de produccióny transformaciónde metales,minerales,química"produccióny gestión de
residuosy otrasy que como vemos,representanel núcleo más importantede actividades
contaminantesde suelo a las que nos hemosreferido en numerososepígrafesde este
estudio.
En definitiva, nos encontramosante un Anteproyectocompletoe integral de la

responsabilidad,querecogemedidaspreventivas- art. 9- comola paralizacióntemporalde
'dañosay la clausura,temporal o parcial. de las instalacionesdonde esa
la actividad
actividadsedesarrolla, la
con protecciónen todo casode los derechosde los trabajadores,
prescripción -art. l0 - a los tres años a contardesdeel día en que el legitimadoconoceel
dañoo el deteriorocausadoal medioambientey su causante; la caducidadde la acción-
art. I I - pasadostreinta añosdesdeel día en que tuvo lugar la acciónu omisión causante
del daño o del deteriorodel medio ambiente;competenciajudicial - art.lT-, entre otras
importantes.
cuestiones
SelectCommiUeeon the EuropeanCommunities.Session1993-94.3d Report,RemzdyingEwironment

Damage,Londoq 1993.
,-, Wd,A. CABANILLAS SANCHEZ.La reparaciónde lo.¡dúos........,op.cit,¡Ág.262-Del mismoautor-
practica,
"Indemnizacióndel daño producidopor vertiáos y agentestóxicos", en ColecciónJurisprudencia
vol. 25. Madri4 l99t; "ú r"rpoo*úilid"d por dañoJambientales segun la jurisprudancia
cMl ". RDA- no6,
'La civil
responsabilidad por daños al medio ambiente", KDA, no5,
19901CONDE-pUMPIDO fCjUnON"
1990:

DE RESIDUOS
9.3LA LEY 10/1998,
LaLey 10/1998,de 21 de abril, de Residuosnos da una primeraaproximación

legislativaa la problemáticade los sueloscontaminadosal incorporar,entresu articulado,
normas sobre la declaraciónde suelos contaminadosy que regulan la responsabilidad
administrativaderivadadel incumplimientode lo establecidoen estaLey. No todos los
residuosque se ven involucradosen fenómenoscontaminantes del sueloson reguladosen
los
estecuerpolegalpero si abarcaun númeroconsiderablede los mismos,esencialmente
residuostóxicosy peligrososy los urbanoso municipales,lo que da una coberturalegal
suficienteparaestossupuestos siendo,los demásresiduos,normalmente objetode atención
tott, , igualmenteestalegislaciónseconsiderade
de normativasespecíficas,segúnel caso
aplicaciónsupletoriapara otras materiasque tambiénafectandirect¿mentea estetipo de
l02e
contaminación lo que ampliael espectrolegal afectadopor la normay que resulta,
desdetodo puntodevista,positivo.
Es evidentequetoda la nuevaregulaciónincorporay afecta,de unau otra rnanera,

entrelas obligaciones
Indirectamente,
a los suelosóontaminados. nacidasde la puestaen el
de residuos,seincluyeaquellaquehacereferenciaa la
mercadode productosgeneradores
1o2EAcí se excluyenlas emisionesa la atmósferareguladaspor la-l*'y 3811972,de-?Z-de diciembre'de

proteccióndel Ambientefumosférico;los residuosradioactivoireguladospor la ky 2511964, de 29 de abril
efluenteslíquidos a las aguascontinentalesreguladospor la Ley 29 11985'
de EnergíaNucle¿r.los velidos de
los vertidos desde tiena al mar reguladospor la Ley 221 1988,de 28 de julio. de
de 2 de-agosto,de Aguas:
de los que
Costas ylos vertidoJA"r¿" buquesy aeroüryesal mar reguladospor los tratadosinternacionales
Españaseapafie.
to2eEspeciatmente - segúnel aficulo 2 - la gestión de los residuosresultantesde la prospección"extracción-
'alori}ción eliminacióny atrnacenamiento de recursosminerales.así como de la explotació:rde las qrnteras
en lo reguladoenlal*y 2211973,& 2l de julio. de Minas; los residuosproducidosen.las explotaciones
peligrosas-cuandose
agrícolai y ganaderas*-*irt.ot", en materiasfecalesy otras sulancias naturalesy no
de 16 de
utílicen en el rnarcode las e4plotacionesagranas,en lo reguladoen el Real Decreto 2611 1996,
Procedentes de
febrero, sobrep¡otección de las Aguas contra la ContaminaciónPro&rcida por los Nlgtos
en la normativa que apmebeel Gobierno en virtud de lo establecido en la disposición
FuentesAgrarias y-l,as
adicional +ri"t"; tier.as separadasen las indusuias agroalimentariasen sus fases de recepción y de
katamiento
limpieza ptiruri" de las materirupri.ur agricolas.cuandoesténdestinadasa su valoracióncomo
440

autorizaciónde la Administraciónparala instalaciónde industriasy que, es de prever,se

que dichaindustriapodríatenersobreel
exigiráun estudiodel sueloy de las implicancias
el abandono,vertido o eliminaciónincontroladade
mismo o al prohibir, expresamente,
residuosentodo el territorio nacional.
pero no deja de ser un hito legislativoel que, por primeravez, se regulen los
sueloscontaminadosde forma expresaen el Titulo V. En el mismo se otorga, a las

ComunidadesAutónomas,la posibilidadde declarar a un suelo como contaminadoasí
como la obligaciónde delimitarlose inventariarlos,evaluandolos riesgospara la salud
humanay el medioambientesiguiendolos criteriosy estándares que teniendoen cuentala
de los suelosy de sususosdetermine,en su momento,el Gobierno.Pareceque,
naturaleza
al referirse a que estos se adoptarán
por lo que se refiere a los criterios y estándares,
"teniendoen cuentala naturalezade los suelosy suuso...."sepretendeseguirunaestrategia
funcionaly no multifuncional,es decir, el suelodeberáser descontaminadohastael punto
que garanticeel uso "seguro"al que se destina.Los criteriosde limpiezapodríanser
o inglesas.
danesas
variables,segúnel usodel suelo,comoen el casode laslistasalemanas,
Este enfoquefuncional se planteaen contraposiciónal multifuncional que se sigue en
Holanda,Noruegao Suiza,y que planteaque el suelodebe ser descontaminado hasta
garantizarla posibilidad de cualquier uso planteable.No obstante,este es un punto
pendientequéesperamos searesueltoconla mayorbrevedad ya que,de
por los legisladores
dichoscriteriosy estándares,
dependerá sea¡realmente
quelos procesosdescontaminantes
de
queun procesode limpiezay recuperación
eficaces.Dificilmente,podemosconsiderar
que
si no tenemosunos criterioso unos estándares
un sueloha sido realizadoeficazmente
nos digan hastadondey de que manerase tiene que realizaresalimpiezapara que se
esesuelodescontaminado.
considere
paradójicoqueen la propialey seposponga

Resulta,no obstante, la determinación
y que, sin embargo,se de la posibilidada las Comunidades
de los criteriosy estándares
Autónomasde declararque un suelo ha dejado de esta¡ contaminado.¿En base a que
de los zuelosproórciendoun beneficioa la agricutturao un mejoraecológicasde los mismos, de acuerdocon

el apafadoRl0 del anexoII.B de la Decisiónde la Comisiónde 24 de mayode 1996.
44'l

se abre paso al posible

criterios y estándaresse realizara?.A través de esta vía
de suelo'
otorgamiento,por partede la Administración,de un certificado
quienesson los
Una de las cuestionesmás controvertidases la determinaciónde
sujetosresponsables y que, por lo tarfo, estaránobligadosa realizarlas operacionesde
párrafo segundo'los
limpieza y recuperaciónque se exigen. Segunel artículo 27, en su
varios
reSponsableS serán: " los causantesde la contatninación,que caando sean
por esteorden
responderánde estasobligacionesdeforma solidsia y, subsidimionente,
todo ello sin
IosposeedoresdB lossueloscontaminadosy lospropielarios no poseedores,
en el artículo36'3 "1030'
perjuiciode lo establecido
un
También,se hacereferenciaa las Plusvalíasque se generaríanal recuperar
sueloy, más en concreto,a las que se generanal descontaminarcon financiaciónpública'
En estossupuestos las posiblesplusvalíasque adquieranestossuelosrevertirán,en la

cuantíasubvencionadaen favordela Administración públicaquela hayafinanciador03t'
El requisitode publicidade información,necesarioen todo el proceso,se hace

Autónomas,
realidada travésde la posibilidad,que se dejaal arbitriode las Comunidades
en el
de incorporarIa declaraciónde suelo contaminadomedianteuna nota marginal
actividades
Registrode la propiedad.Igualmente,se prevéla elaboraciónde una lista de
de stelos, a partir de la cual, los propietariosen cuyo suelo
potencialmenlecontaminqntes
obligados,
sehayadesarrolladoalgunade las actividadespreüstasen la citadalista estaran
de nota
con motivo de su transmisión,a declararloen escriturapública,siendoobjeto
marginalen el Registrode la Propiedad.Seestablece, en estesentido,que la " transmisión
no eximende
del título del que trae causala posesiórgo el mero abandonode la posesión
" no
las obligacionesprevistasen el presentetítulo " y quelo establecidoen estaregulación
propietario
será de aplicacióna I acreedorqueen ejecuciónforzosade su créditodevenga
obligación de reponer, multas coercitivasy ejecución subsidi¡aria.En

' de qu9 no se realicen las
concreto.el parrafo tercer. establece a'simismo.en estoscasosy en el srpuesto
podni procedersea la ejecuciónsubsidiaria
operacionesde timpiezay recuperaciónde sueloi contaminados.
n.
por cuentadel infiactor Y a su co$a
lo" ArtÍculo 27.
442

de un suelocontaminado,siempreque lo enajeneen el plazo de un año a partir de la fecha

enqueaccedióa la propiedadu 1032.
Igualmente,se prevé la posibilidad de reparación en vía cowencional de los

medianteacuerdosvoluntarios,suscritos
dañosal medioambientepor sueloscontaminados
entrelos obligadosa realizarlas accionesde limpiezay recuperacióny autorizadospor la
autoridad ambiental competente,o mediante convenios de colaboración entre los
y la Administración.En cualquiercaso,los costesde dichasaccionescorrerán
responsables
a cargodel obligado.Estosacuerdosvoluntariosy conveniosde colaboracióndebentener
mecanismosde seguimientoe inspeccióndel sistemade gestión cuyoscostosse imputan a
los participantesdel acuerdo,creándosela figura del Colaboradoren Ia inspecciónque
participaráen el seguimientode la actividadobjeto del acuerdovoluntarioo conveniode
1033.
colaboración
Por lo que se refiere a la responsabilidadadninistrativa y régimen sancionador

civilesy penales
quecontieneel capítuloII de la ley, sin perjuiciode las responsabilidades
quepudieransolicitarse decirqueseprevéun sistemade responsabilidad
simultáneamente,
supuestosexpresamente
solidariaen determinados " a) cuandoel poseedoro el
enunciados:
gestorde los residuoslos entreguea personafisicao jurídicadistintasde las señaladas
en
y no seaposibledeterminarel gradode
estaLey; b)'cuandoseanvarioslos responsables
participaciónde cadauno en la realizaciónde la infracción ". En el casode que existan
y los dañoscausados
variospersonasa las que se les puedaimputarlaresponsabilidad al
medio ambientese produzcanpor acumulaciónde actividadesdebidasa diferentes
personas,la Administraciónpodrá imputar individualmenteesa responsabilidady
1034.
de la mismaentrelasdistintaspartes
la divisióneconómica
determinar
1o32
A¡tículo 27.
1o'3
Afículo 28.
rotn
Arts. 32 a38.
443

de los residuosse considerantres

Al establecerquienva ser el titular responsable
sujetos:el productor,poseedoro gestordelos mismos'
s.4 ELDELITO ECOIÓcICO Y LOS SUELOSCONTAMINADOS
proteger el medio ambiente amenazandocon responsabilidadespenales es

to" sobretodo por la importanciaque este bien jurídico protegidotiene' Sin
necesario
y se opta por la técnica
embargo,en estoscasos,sólo secastiganlas conductasmásgraves
jurídico que se pretende
de la ley penal en blanco, dada la complejidaddel bien
y a
protegerl03u.De hecho,el medio ambientecomo bien jurídico es complejo afecta
entreotros' No
distintosbienesjurídicoscomo la vida, el patrimonio,la saludpública'
la contaminación'
obstanteel sueloha de serdefendidotambiénen el planopenalfrentea
definido
Desdeun puntode vistageneral,el DerechoPenalAmbientalpuedeser
las más graves
como ,, aquel sistemajurídico que trata de prevenir,reprimir y reparar
contrael medio"t0", y que sehaya" integradopor el derechopenal
conductasatentatorias
o$ascosas.queensuadcr¡lo45.3estableceque''p'raquienesúolen
lo dispuestoen el apafado anterior . en los términosque la ley fije se estableceránsancionespenaleso' en su
c' CoNDE-PLMPIDO
caso. administraüvasasi como la obligción de reparar eí dano-causado"'vid,
,,Protecciónpenal del medio ambiente. cuestiones Generales", Poder Judicial no Especial
TOURON,
de la protecciónpenaldel
tecnico-legislativa
Iv.lggg, wgq.67 yss;E. BACIGALLIPO,"l¿ insl¡umentación 1981,pags' 191
V,.Santiago de Compostel4
medioambiente,,. eÍt EsludiosPenalesy Criminológicos.Tomo protecciónpenal
comunidades Autónomas efi la
y ss: J.R CASABO RLIlz."La capacidadnormativi de ias pags'
penales y Criminotógicos, Tomo V, Santiago d€ Compostela, 1981'
del medioambiente,'.en Estudios
235y ss.
r*u v,id,SAI.]CHEZ-MGALION PARRA "El bienjurídico protegidoen el delito ecológico",cuadernosde
PotíticaCriminal,no29, 1986,pags.333-352.
roii vid, M.POLAINO NAVARRETE. " La crimi¡alidad ecológicaen la legislación-penalespañola", en
Juan del Rosal'Eders4Madfid'
Política criminaly reJbrmapenal, Homenajea la memoriadel Frof Dr' D'
1993,pags.855y ss.
444

de las aguasterrestresy marítimas,del sueloy del subsuelo,de la atmósfera,de la flora, de

la faunay de otrosbienesy condiciones naturale,n1038.
Puesbier¡, aunquela doctrinaadministrativaha proclamadosu preferenciaa la

protecciónpenaldel medioambientea travésde leyespenalesespeciales
sectoriales,frente
a la creaciónde tipos penalesdebidamente entendiendoque el alejamiento
codifrcadostotn,
de lasnonnaspenalespuedeproducirproblemasde interpretacióndadala conexiónentreel
tipo penal y la norma administrativato*.No obstante,como sabemos,la tendenciaque
postulala creaciónde un tipo específicoen el códigopenalesla queha prevalecido.
seregulaen el Título XVI de laLey Organica10/1995,de

EI delitoecológicoroal
en respuestadel mandatoconstitucionalreferido a
23 de noviembre,del CódigoPenalloa2,
que los poderespúblicosvelen por la utilización racionalde todos los recursosnaturales,
con el fin de protegery mejorarla calidadde vida y defendery restaurarel medioambiente
apoyándose solidaridadcolectiva;y a talesefectos,paraquienesviolen
en la indispensable
tott G. GRASSO-" I rapporti tra la legislazionepenalenezionale

e la normativainternazionalee comunitaria
in materiadi tutela delle acgue", en C. ZANGHI. Protection of the erwironmentand penal Lov',Semirwio
lntemazionale,Messin4EditoreC-acucci, Ba¡i, 1993,pigs..239y ss.,citadoen C. BLAI.ICOLOZANO. " El
DerechoPenal tutelador del medio ambientey los recu¡sosnatu¡ales". en Revista de DerechoAmbiental-
núm.17.1996,pá922.
103e
Fn estesentidósemaniñeslaC. BLAI.{COLOZANO, " El DerechoPenal....'.op.cit, pág 31.
1040En este sentido. no
olüdemos que el a¡tículo 45 de la Constitución prevé sancionespenales o
adminisr¿ivas Wa b protección del medio ambiente, porque, en realidad" ambos üpos de sanciones
coexistensobrela misma materia.de tal manerague se complementany refuerzanmútuamente.No obstante.
la norma administrativaregula y limita las actiüdades potencialmentedañosas para el medio ambiente.
sancionandotoda conductacontraria a la normativa regulador4 mientras que la ley penal se rcserv4 por
apücación directa del principio de intervención mínirna que informa el Derecho Penal, para aquellas
conductasnrás graves,sin olüdar que la nonna penal también cumpla una función prwentiva, de mayor
eficacia que la admini$¡aliva, ya gue el infraclor siente un mayor temor por a la sanciónpenal que a la
administrativa.
1041En relacióncon el delito ecológico,vid, J.J DIEZ SAI.¡ClffZy G. VALENCIA MARTIN, " El delito
ecológico', CAI¡EIOBRE -.Revisfadel Insütuto Cultural J. Gl Albert, núrL 27, 1993,pags. ll-24'.E.
BELTRAN BALLESTER "El delito ecológico",Poder Judicial, no Especial,IVI9E8, pigs. 9ly ss: A.
VERCHER NOGUERA Comenlarios al delito ecológico. Breve estudio de Derecho Comparado entre
Españay Estados Unidos,Ministerio de JuSici4 Maei{ 1986;A\IERCHER y G. REDONDO ALVARO,
"El delitoecológico".AnuarioEscuelaJuücial Madrid 1980.
1042
BOF núm.2El,de 24 denoviembrede 1995.
445

el establecimientopor ley de sanciones

éste principio la propia constitución preceptúa
penales, asícomola obligaciónderepararel dañocausadoloo''
En cumplimientode lo anteriormente expuesto,el Título XVI' recogelos " delitos

del patrimoniohistóricoy del medio
relativosa la ordenacióndel territorio y la protección
los recursos
ambiente", concretamente el CapítuloIII vienereferido a " los delitos contra
al suelo' el artículo 325 establececomo
naturales y el medio ambiente". En relación
,' directa o indirectamenteemisioneso
conductatípica ra acción de provocaro rearizar
aterramientos'ruidos' vibraciones'
vertidos, radiaciones,extraccioneso excavaciones,
inyeccioneso depósitosy captaciones de agua,en la atmósfera'en el suelo' en el subsaelo'
incidencias incluso en los espacios
aggas terrestres,marítimas o subterráneas,con
dentrode las leyes
Es importantedestacarque ésteartículoseha incluido
transfronterizos.
del tipo del artículo 325' la
penalesen blanco al establecercomo elementonormativo
de caráctergeneralprotectoras del
necesidadde contravenir" lasleyesu otrasdisposiciones
podrásersancionada una conductaque
medioambiente"104.Por lo tanto,en ningúncaso
sealícitaen el ámbitoadministrativoroa5'
los Alículo 45 de la Constituciónde 1978'
jurio- anarizafuelantiguoartícuro347 bis- q'e teníala

roooEn relacióncon estetema la src rzlrgo.de 5 de
- ya qut dudabade la constitucionalidadde la
misma nan¡ralezaque el nuevo artículo 325 iniqurtntltt.* de
En ésta sentenciase admitió ra constitucionalidad
utilización de la categoríade leyespenales.n úmro. establecidos en la misma' En primer
,fe*"!.p+rsilos
las leyespenalesen btancosiempreque !e ryW",.t la n91na penal' Tal eúgencia
¿et uieñ¡uriacoprotegido nor
lugar. el reenvíooor,ou[uo ;-p*." en retación geoéricu al Derecho Administrativo'
no se efechiade maneá
se cumpleen el artícutol;-tñ; 9 ry.i.i91t del medio ambiente' En segundo
exclusivamsnteprotect;ra
síno que se remite I";;Uil;¡drjttir*üva de la prohibición Este requisito
" *.i*gr núcleo esencial
lugar. que la ley, ademái de señalarla pena "l
umbiénsecumple,yaquelaconductalípicanosólodebesercontrariaadisposicionesnormativasprotectoras 325 recoge'
pto¿"ár" a travésde conductastípicasque el alículo
del medioambiente,sino queademás¿.¡" la suficienteconcreciónpara que la
por ultimo. que se satisfag la exigenciade enez+ es decir, que se dé
precisa¿acon el cumplimiento indispensablede la
conductac¿lificada de deüctiva quede suñcient.*.ot.
¿"lttt modo el principio de seguridadjurídica'
no,,rur.a la que la ley penal ," r.roit.. satvagua;;Jo
10{sFn estesenlido.hay qge apuntarque se debefundamerilalrnerúe a que en materiade medio ambientees la
¿e piotecciOne.iguaimente le correspondecoordinaresta
AdministraciOnta que'roa, d*t.r-io,, el niü administrativo que se ha de tener en
el rímbito
proteccióncon el desarrolloeconómico.en t"ru.ioo t "uut "t comunitarias y a las
normalivo se ha de hacer también a las reglamenlaciones
cuenta y si el ,o*io legislación
CI-¡NCO LOZÑO' que: en relación con la
ComunidadesAutónomashay que decir, siguiendo" sobreel
n"d"*entos - de apíiáción qtq
comuniraria-si podria entenderseque respecto. iot It*cía por el Esado
lai Oi¡ectivasquenecesitanO:1dory1ón
Derechoi¡terno español- si se aplicaría.perono con su
* *-to a 1alegislaciónautonómit-"y reconocida
miembrode la legislaciónqueadoptesu conte;áo; - - una infracción de una
uti"'lo 14s cÉ y si se produce
capacidadde legislar en *ut.* dé medio td¡;;

Igualmente,es importantevalorarque lo que se sancionaes el riesgoo peligro de

que el medio ambienteresultedañado,es decir, no es necesarioprobar la relacióncausal
entre el vertido, por ejemplo, de sustanciastóxicas en el suelo con la muerte de una
persona.Lo que determinasi la conductaes típica o no, es que el vertido hayatenido la
naturalesroa6.
suficienteentidadparaponerenpeligrola vida humanao de las especies
por otra parte, también se contemplantipos agravadosen el artículo 326 del
Códigopenal de 1995,cuandoeúste el riesgo de un graveperjuicio para la salud de las

personas.
Respectoal zujetoactivo del delito, lo seráaquelque realizala conductatípica'

Cuandosetratede una personajurídica,lo que es planteaen la mayoríade los casosde
sueloscontaminados ya que la conductacontaminante sueleestaroriginadaen la actuación
de una empresa,instalacióno industriay en tal caso,habráque estara lo establecidoen el
artículo 31 del Código Penal que determina que " el que actue como administradorde
hecho o de derechode una personajurídica, o en nombre o representaciónlegal o
aunqueno concurranen él las condiciones,
personalmente,
voluntariade otro, responderá
cualidades figurade delito o falta requieraparapoder
o relacionesquela correspondiente
normativa autonómicaprotector¿del medio ambientetambién se dará el elementonormativo del tipo del

pág.34'
artícr¡lo325 delCodigoPenal.Z'4BLANCO LOZANO. " El DerechoPenal...-'n'op.cit,
t* En estesentido.la Audienciade Barcelonaabsolüóde un deütoecológicoa dosempresas porque'a pesar
de quedarprobadala existenciade vertidos de resióros, el fiscal no aportó ninguna prueba qu. hubiesen
9..
cauiado* gruu" riesgo para el medio ambiente lasy personas.I¿ Sección Sextade la Audiencia confirmó
así la sentenciaabsolutoriaque dictó en sentencia el juzgado de lo Penal nú¡nero I de Terrasa contra dos
di¡ectivosde las empnesaCompaniaespañola de Laminación (CELSA) y otro de Servicios Siderurgicos S.d
junto al
ligada a la anterior. La sentenciadeclara probado que Celsa disponía de unos amplios terrenos
rárg.n izquierdo del río Llobregat en los que se vertian residuos sólidos industriales clasificados como
6p"ii46 y *yo almacenamientoesta prohibido sin autorización y tratamiento prwio- Estos residuos
conteníanréstos-demagnesio,aluminio, hilrro, plomo. cobre.níquel, polvos de electrofiltros, zinc y cadmio.
El fiscal recunió la ats-otuciOnal considerarqué tos vertidos pusieronen gnve peligro para la salud de las
personasy los enimales,así comola üda de los bosques,espaciosnaturalesy plantaciones-
El tribunal dice q¡e la existenciade los vertidos "es un hechoplenamenteadmitido y probado"pero agega
que el üpo penal del delito contra el medio ambienteformutadopor el fiscal exige que la realizaciónde los
vefidos suponganun gravepeligo. Econoticias,no50, 15de rnayo1996,pag 16'
447

se dan en la entidado personaen cuyo

ser sujetoactivo del mismo,si talescircunstancias
loa?'
nombreo representación obre"
por último, muy importanteen relacióncon los sueloscontaminadoses el artículo

depósitoso vertederosde
328 del Código Penal, que sancionael establecimientode
y puedanperjudicar
desechos,o residuossólidoso líquidos,que seantóxicoso peligrosos
las personas'
gravementeel equilibriode los sistemasnaturaleso la saludde
9.5 UN CASO RECIENTE : LA CATASTROFE DE AZNALCOLL/IR
Ap a r t i rd e |2 5 d e a b ri l d e l g g 8 laComunidadAutónom aandaluza,encabe z ae|

al incluir en su listadode espacios afectadosel caucedel
rankingdesueloscontaminados
tootqueha quedadoarrasadopor el vertidotóxico ocunido tras la rotura de
río Guadia-a,
r.ae.Los tóxicosacumulados en la balsade decantación de la mina
la minade Aznalcóllar
y la parte final del
que se rompió se han desplazadopor el río Guadiamar,sus riberas
paratodoslos ecosistemas de
estuariodel Guadalquiviry significaronun auténticodesastre
sólo seeliminótodo signo
la marisma,y no sólodel ParqueNacionalde Doñaña'ya queno
ingentesde lodos
de vida en el'lugarpor dondepasóel vertidosinoqueexistencantidades
repletosdemetalespesados queimpediríanla recuperación de la flora y faunade los suelos
y de contaminaciónde las aguas subterráneas' Por ello, se puede prever que los
suelosy
contaminantes persistirándentro del ecosistemadurantemuchosañosy que los
l0s0'De hecho'se ha
aguassubterráneas contaminadas seránuna triste realidaden la zona
lgg0. admitió la responsabiüdad de los cargosdirectivol de una empresa

y la decisiónsobresu realizacióno no'
sobrecuyaresponsabilidaJi.*iga la actuacióncontamillante
iÑCon * t""orriao superiora veinte kilómetros de longitud'
,on?or csusasdesconocidasse abrió una gneta de 30 metrosde lsngitud en el muro de contenciónde las dos
Aznalcollar'
balsasdondeselavanñ.;;* los mJtalespesadosque-se'ryaen del yacimiento9:.p.Yo de
sinndos a 60 kilómetros del parque
propiedadde la muttinacionalzuecaBoliden Apú estos depositosesfán '
que abalece el corazón ds Doñ¡ná
. a 40 del preparqueya fiot ."ttot del río Guadiama¡,
rosoEneste sentido se ban manifestadodistintos expelos cory9 N' PRAT, Catedraticode Ecología de la
Agua segt'n Rl' ft:ylo núm'836' ll de
Universidad de Barcelonay miembro Aef ConsejoÑacional del
miembro del Consejosuperior de
mayo, Sg 33 o V. DE LoI[ENzo. del centro Nacional de Biotecnoíogía,
448

llegado a considerarcomo " uno de los más gravesproblemasregistradosen el mundo

1051.
durantelas últimas décadasrr
Los daños son dificiles de evaluar, pefo es una realidad que 4.000 hectáreasde
tot', que
arrozalesy frutales quedaron anegadasa ambos lados del Guadiamu el corazón
del parque de Doñana no se vio afectado pero que la llegada del agua contaminada al
preparquefue inevitable a pesarde los diques de contención .
En la actualidad,el Ministerio de Medio Ambiente esta llevando a cabo un Plan de

Actuaciones sobre esta área y el Instituto Tecnológico Geominero realizo análisis e
investigacionesen relacióncon el negativoimpacto producidoen sus suelosy susaguas.
InvestigacionesCientíficas y organizadorde una reunión científica a escalaeuropeaen enero de 1999 en

Sevillaqueestudióel problemagueafectoa Doñana.
tostv. DE LoRENzo. ABC. 8 enero
1999.
t62l-asperdidasen la agricultura
alcanzanlos1.500millonesde pesetas.
449

CAPITULOQUINTO
ANALISIS COMPAIL{TIVO Y
PROPUESTADE LEGE FERE]{DAE
l. Comparacionesy contrastes.2. Una política efectiva en

materia de sueloscontaminados.3. ¿ Una futura Ley de
SuelosContaminados ?.
450

1. COMPARACIONES Y CONTRASTES
1..I.. CUESTIONES DE PARTIDA RELACIONADAS CON LAS

POLÍTICASSOBRESUELOSCONTAMINADOS
Inicialmente,noshemos encontradoconun debatecientíficoabiertoen relacióna la

magnitudde la deudaexistente,
verdadera por la contaminaciónproducida
enla actualidad,
en el pasado,sobretodosi valoramosque estano es inmutabley los datoscientíficos,en
relaciónal alcancede los dañosy los costosde limpieza"continúanvariandocon el tiempo
y esposiblequeIo siganhaciendo,enun futuro,comoconsecuencia en
de distintosavances
la materiaobjetode conocimientol053.
Los cambiosen las políticasanalizadas,

relacionadas
con los sueloscontaminados,
sonun reflejpde los cambiosen las basesy datoscientíficos,de hecho,el alcancede la
y ius efectoscontinúan,hoy en dí4 siendoestudiados
contaminación dentrode los distintos
procesosecólógicosy la ausenciade estándares
rígidos es, en realidad,una cuestión
relacionada
con el temade quiénes el potencialresponsable
del suelo
y afecta,como vimos, irremediablemente,
en las futurasinversionesen el desarrollode
estossitioslo5a.
ro$Vid.
enüe otros, NL BROWN, Laytng lVaste: The Poisoning of América by Toxic Chemicals,,
Ed.Washinglon Squa¡e Press, New York l98l: S.KRIMSKY y A PLOUGH, Erwironmental Hazards:
Contmunicating Risksas o Social Procesq Ed.Auburn House. Dover, MA 1988.
rosl'id,
C.BARTSCH y E.E COLLATON, Industrial Site Reuse, Contamination, and Urban Redevelopment:
Copingwith the Challenges of Brownf elds, EdNolheast Midwest Institute, Washington D.C, 1994.
451

A través de este punto pretendemosestablecerlos conocimientosmínimos

que determinanlas
necesarios,a partir de los cuales,comparflry determinarlos factores
marronesen
distintaspolíticasde sueloscontaminadosy el futuro desarrollode los sitios
los distintoscontextosestudiados.Es un hechoque, el éxito o no de estaspolíticas,estaría
íntimamenteligado a la combinaciónde toda una seriede medidascomo el establecimiento
de cuálessonlos estándares a partir de los que se debereclamarla limpiezade un lugar o
de cualesdebende serlos nivelesde desarrolloy de recuperaciónde un sitio contaminado'
Hemosvisto comoesresueltoel problemaen distintospaísesy es necesariorealizar

un análisiscomparativodel procesopolítico y las distintasinstituciones,sus valores
que
culturales,tradicionesy de cómosellegaa reconocerquesetratade una deudaefectiva
del
tiene, la sociedady los Estados,ya que es una obligaciónreconocerla contaminación
suelocomouna materiade políticapúblicay que,por lo tanto,necesitaserresueltaa través
del establecimientode reglamentaciones adecuadasrelacionadascon la limpieza y
recuperaciónde los suelos.Sin embargo,las diferenciasexistentesentre las distintas
jurídicos,los distintosnivelesde
culturaspolíticas,entrelas reglasbásicasde los sistemas
contaminaciónefectivaen los distintospaíses,las diferentesfuerzasde las políticas
medioambientales un problemaala hora de armonizarlas
entreun paísy otro, constituyen
políticas,en esta materi4 y determinarla eústenciade diferentesniveles de daño
En estesentido,al menosa nivel comunitario,el recienteLibro Blancosobre
ambientaliott.
ResponsabilidadAmbientalestablecelos distintosdañosque debecubrir el régimenr056,
máscomúnal respecto.
un panorama
ofreciendo
La cuestiónrelativaa quiendebepagar estedño, apareceen primer lugar,comoun

temaeminentemente relacionadocon la distribuciónde los costos
jurídico estrechamente
to.r El alcancede la definición de ' dañoal medio ambiente" va a determirnr necesariamente la configuración
que se Una
establezca. aproximación demasiado restrictiva podria poner en
del sistemade responsabilidad
peligro el propio desarollo ,ort"oibt" y una demasiadoamplia e{1," atenlarcontrael desanollo económico
con el daño
a. ,i paiJ u'lurgo plazoya qu. *poo&iu una consideraUtepetaiOade recursos.En relación
biuiógnña, entre oEos Vi4 A CABANILLAS SANCHEZ . " El Daño
ambientalexiste una
"u*au' g-27.'-del mismo aúot, La reparación de los
Ambiental " ; Revislade DerechoAmbiental.no 12, 1994,pitgs.
daños al medio ambiente. d. Aranzadi, Pamplon4 fi%, plgs. 124 y ss; L. GOMIS CATALA
Responsabilidad por dañosal medioambiente---op.cil, pags.63-90'
tott COM(2000)66 final, Bnselas,9 de febrero2000.Págs.15-16.
452

económicos.Simplificadamente, podemosdeducir que los responsables Y, por ende,

pagadorespotencialesseríanen principio el contaminador,actualtitular de la posesióno
aquellasentidadesque aparecencomo los grandesresponsablesde la contaminacióny que
de que seanpúblicaso privadas.
por lo tanto,debenpagary todo ello, independientemente,
Evidentemente estadistinciónesuna simplificaciónque, comohemosvisto, ha sido, en la
mayoríade los países,ampliadanotablemente hastallegar a puntosextremosa la hora de
comoen el casodeEstadosUnidos.
determinara laspartesresponsables
a los residuostóxicosen el
por los dañosasociados
El sistemade responsabilidad
contextode la propiedadprivada, esta basadonormalmenteen el título sobre el suelo,
presumiendoy entendiendoque es el propietarioel que se beneficio de estasacciones
contaminantes.Analógicamente,el Derecho, en lo relacionadooon la responsabilidad,
tiende a imponer la cargaa los productoresdel dañó, si se causaronpor negligenciao
intencionadamente,bajo la presunciónde que los productoresse beneficiande la
produccióny ventade susproductos.En el casode existir una contaminacióndel sueloy
importantespara la saludhumanay el
riesgosy consecuencias
que estalleva aparejada
públicay privada
medioambiente,cuáldebeserel balanceapropiadode la responsabilidad
seencuentra
no estadel todo claro.Apoyandoestaambigüedad del sistema
la incapacidad
económico de identificar quienes son los beneficiarios concretos de las acciones
enel pasado.
producidas
contaminantes
Creemos que a la hora de adoptar unas medidas exitosas en relación con la

contaminaciónque se produjo en el pasadollamada, por gran parte de la doctrina, como
tot',
Contaminación Históri"o es necesarioque se desarrolleuna política pública racional a
la hora de determinarla extensiónde la responsabilidadpara la limpieza por los dañosa los
actualespropietariospero siempreincluida dentro de un conjunto de partesque puedanser
responsablesde la contaminación. Evidentemente, las actividades que desarrollaron
distintas compañíasen el siglo XfX o también, despuésde la segundaguelra mundial, no
pueden ser exclusiva responsabilidadde los actualespropietarios. Esto se complica si
rÉ1yid, C. SHELBOIJRN," Historic Pollution-Doesthe polluter Pay ? ", Journal of Planning and
EnvironmenlalLav, . Agosto1994,págs.703- 709.
453

es muy probable
tenemosen cuentaque los que provocaronla contaminaciónen el pasado
actividadalgUnao,lo queesp@r,puedequehayan
ya no desarrollen
que,enla actualidad,
contaminadoapafentemente un lugar con sus operacionesy sin embargo,tambiénhayan
de los
contaminadootrasparcelasde sueloque pasaninadvertidasa travésde la dispersión
y que han sido
contaminantesa través del suelo a otras áreas,como los acuíferos'
a travésdel tiemPo-
descubiertos
Otra cuestiónimportantees el hechode que ningunpaísestatotalmenteaislado,en

estenuevo siglo, y por ello los que provocarony se beneficiaronde esta contaminación
puedenllegar a falsear la jurisdicción del Estado a la que deberíansometerse'Así, la
existenciade estándares rígidos en un país, en materiade contaminación,puedellevar a
,,exportar", tal y como apuntamosen el capítulotercero,esacontaminacióna paísesmenos
país que
severosen esa cuestión.Esto es evidente en EE.UU como muestra de un
,'exporto*, en muchas ocasiones,contaminacióna áreas relativamentepobres o
minoritariasto".Es evidenteque si estasprácticasse aceptana nivel "doméstico",en un

mismo mercado,seguramente tambiénse aceptarána nivel internacional.De hecho, las
antiguascoloniaseconómicas y políticasdejaronen el pasadosus"víctimas"en los países
la ofertamástentadoraa la hora de
En la actualidad,
sobrelos queejercíansu controllo5e.
la
exportarla contaminación,sobretodode la industriapesada,podríamosencontrarlaen
Europa del Este. por ello, no pareceque seauna formula equitativay eficiente aquella
a los propietarios,
basadaen otorgarla responsabilidad o beneficiarios
los contaminadores
del crecimientoeconómico.Comoconsecuencia de estaideano somospartidariosde una

pasadao
determinación"espacial"de localizaciónde las cargasde la contaminación
futuratouo.
10stEn estesenlidover. B. BRYANT y p. MOHAI , Raceand theIncidenceof ewironmentalHazards;aTime

ConfrontingEmironmenlalRacism: Voices.frorn
for Discourse,edWesn'iewPress,tggZ: R.D,BLILLARD. all around: y[/asÍe
fhe Grassrools,Ed.SoulhEnd press,Boston ¡v1,1 1993; J.B. GOLDSTEEN,Danger
1993'
StorageCriis on the TexasandLousianaGulf Coast,Ed.Univenityof Texashess- Austin' TX'
t6e Yid,P.B MEYER Contaminated piry-66.
Land..--op.cit.,
1060I,'id. S.J SCmR& ' Haza¡dousExports: U.S and lnternationalPolicy Develo¡ments ". en C'S
pEARSON ( d¡, Multinational Corporations,Environmentutd the Third World. EdDr¡ke University Press,
Du¡harnN.C. 1987,Capítttlo6.pags.129-148.
454

Las políticaspúblicasen materiamedioambiental

y, másconcretamente,
en relación
de los sitios"marrones"hemosvisto quevan a cambiaren
y reparación
conla reclamación
función de distintosfactoressocio-políticos.Las doctrinaslegales,Ias actitudessocialese
individualestradicionales,entreotrascuestiones,
contribuyena determinarel éxito o no de
y de los distintosprocesosbajo los cualesla contaminaciónpasadava a
los procedimientos
La experienciareciente,en el conocimientode los daños,y la publicidad
ser perseguida.
acercade los da¡1osasociadosa la contaminaciónpuedeafectardirectamenteal discurso
político y a la prioridaden las distintaspolíticas.Tambié4 la definiciónde la magnitudy
alcancede la contaminacióndel suelo,asícomo las prácticasen materiade distribuciónde
las cargasde los costosde recuperaciónno solo varían de un país a otro sino también
dentrodeun mismopaís,comoenEstadosUnidos161.
y lasvariaciones
Estasdiferencias asociadas en la limpiezay
conlos requerimientos
recuperación
en los distintospaisesy bajo distintaspolíticas
ofrecenuna oportunidadúnica pararealizarun análisiscomparativo.Si nos fijamos en el
Reino Unido, donde nació la RevoluciónIndustrial,en Alemania donde la moderna
industriaquímica surgió en el período entre gueras, los EE.UU que desarrollaronuna
importanteeconomíaindustrialduranteel siglo )O( u otrasmodernaseconomías,
todas
ellastienenalgunaexperiencia
en sueloscontaminados.
Por ello,en los últimosaños,todos
estospaíses,
bntrelos queestapor supuesto
incluidaEspaña,sehanvisto obligadosa tomar
medidasdestinadas y a la reclamación
ala reparación por los daños.
Tal y como sededucedel análisisanterior,EE.UU poseela legislaciónmásamplia

en materia de suelos contaminados,la CERCLA de 1980, que posteriormente
fue
por la SARA en 1986,y muchosde los cincuentaEstadosnorteamericanos
enmendada
tienen,comoles permitesu Constituciór¡su propialegislaciónen relaciónal procesode
determinación
de cuandohay contaminacióno en la distribuciónde las cargasde limpieza
dentrode los límitesterritorialesde cadaEstado.No obstante,
y aunqueya vimoscon más
106rEn relacióncon el Superfundy

los Estadosnorteamericanos se ha realizadoun buen aniilisissobrela
ialerdependenciade estasinstancias- federaly estatalen H.C BARNETT, Toxic Debts and the Superfund
Dilemma,EdThe Univenity of North Ca¡olinaPress,Chape[Hill, NC, 1994,pigs 87 - I12.
4s5

detalleel sistemajurídico de la CERCLA y de los Programasdel Superfundde algunos

Estados,durantelos últimos añosse han venido estudiandoy analizandolas falenciasdel
sistemanorteamericano. Sin embargo,creemos,en relación con este espíritucrítico que
existe sobre esta legislación"que nos encontramosante un fenómenoafectadode una
"miopíaanalítica", en el sentidode que el sistemanorteamericano
incuestionable no toma
en cuentaal realizarel análisislas experienciasde otros paísesy la falta de eseanálisis

comparadolimita evidentemente, el estudioprofundode los fallos de la normativay las
posiblessolucionesque podrían darsea los mismostot2.En contrastecon esta falta de
1063,
análisiscomparativo,el Gobiernobritánico,por ejemplo,en un documentode consulta
Pagandopor nuestropasado, Paying for our Past, realizado en 1994 toma en cuenta
explícitamentela experiencianorteamericanay no sólo en este informe sino que, en
de otrospaíseseuropeosto*'
general,seha fijado siempreen experiencias
A pesarde ello si se han realizado,como vimos, numerososestudiosdirigidosa

analizarla CERCLA y sus problemasfundamentales,haciendo especial hincapié en
cuestionesimportantescomo seríala incorporaciónde datos nuevosen relación con la
de los distintos
distribuciónde los fondosde limpieza,el poderpolíticode los legisladores
distritosy la desigualdadsocial,económicay racial en la distribuciónespacialde la
contaminación y la limpieza165.
Parececlaro que un país considerado,individualmente,tiende a estar determinado

por sus valores culturales y sus costumbres y evidentemente se gobierna a través de un
t*' Esto quedasuficientementewidenciado en nr¡merososinformes realizadospor distintos autorescomo es

el caso¿é f.N PROBSTy P.R PORTNEY,AssigningLiabilitv for SuperfundCleanups:An Anal¡tsisof
Poticy Options.ed-Resources for the future. Washinglon.D.C, 1992,aunqueen dicho informe se consideran
algunaséxperienciasy diferentessistemasde responsabilidadbajo regímenesde otrospaíses'
to*United Kingdonr-Departmentof Enr.ironmentand Welsh Office, Paytng .for Our Pasl, Consultation
Paper,l,ondon,HMSO. 1994.
rouoEn
estesentido.C. CONNELL. Liabili¿vfor ConlaminatedLand in Germany,France,Netherlandsand
Denmark,Ed.lnsitutefor EuropeanEnvironmentalPolig, London,1994.
toutEntreotros- J.A HIRD. Supetfund:The Political Economvof ErwironmenfalNsk, EdJohns Hopkins
Universi¡'Press.Baltimote,ltfb- tSS¿; np.gULLARD, Dumpingin Die: Race,Classand Ewironmental
QualiQ, Ed.WestviewPress,Boulder,Cq 1990.
456

conjuntocomún de precedenteslegales.Sin embargo,en el casode EE.UU y la Unión

Europea,existeuna importantesimilitud. Las políticas que adoptala Unión Europea,a
travésde sus órganosde gobierno,afectancrecientemente a las políticasde susEstados
miembrosde forma análogaa la influenciaque el Gobiernofederalde los EstadosUnidos
individualmente.De ahí que una comparaciónentre
tiene sobrelos Estadosconsiderados
no resultaenprincipiotan descabelladal066-
dichossistemas
I.2. EL ALCANCE DE LA CONTAMINACIÓN. DISTINTAS

VALORACIONES EN TERMINOS DE AREA O SITIO
CONTAMINADO
del mundo,sin excepción,seven en la necesidad

Todoslos paísesindustrializados
que se produjeronen el pasadoy que, en ese
ambientales
de corregirlas degradaciones
momento, eran legales y ampliamenteaceptadassegún la normativa pero que, en la
vigentesde protecciónambiental.El númerode lugares
violan los estándares
actualidad,
variaen funciónde múltiplesfactorescomoel tamañodel
comocontaminados
reconocidos
pais. Ademáq por contra de lo que pudieraparecer,la simple identificaciónde la
químicano nosdicenadaacercade la extensiónde los dañosy de los costos
contaminación
de limpieza.
no
No obstante,la extensióno alcancedel problemade los sueloscontaminados
datosque se poseensobreel
los innumerables
puedeser ignoradocomo lo demuestran
númerode lugaresobj*o de contaminaciónexistentesen la actualidad.Por ejemplo,en
1066 La comparaciónentre ambossistemas,como veremos,puederesultaralgo complejaya que en principio

no pareceque existan muchosparalelismosentre el fbderalismonofeamericano y muchos de los Estados
miembros de la Unión Europea dado el enorme poder autónomo que poseen los cincuenta Eslados
consideradosindividualmente.Por otro lado. si seríaposiblecompaff los potencialesconflictos relaüvosa la
implementaciónde distintas practicascomo resultadode las diferencias entre los sistemaslegales y sus
disiintas cultuas normativasque caracterizanla políüca de la Unión Europea y que puedeplantear una
analogía con los problemas de imflementación planteadosen el seno del Tratado de Libre Comercio
Norteamericano. - NAFTA -.
457

España el Inventario Nacionol arrojaba cifras de 4.532 sitios potencialmente

en Dinamarca10.500lugares
y, a lo largo de lgg4, se identific¿Iron
contaminadostott
contaminados,en Francia75.000krn2 y en Holanda110.000sitiosr068.En Alemaniase
106e,
mientr¿Nque en el Reino Unido, en 1994,
catalogaror¡en 1992, 144.000lugares
toto.
oscilabanentrelos 50.000y los 100.000los sitioscontaminados Por último, en los
totr-
EstadosUnidosseaportandatosentornoa los 400.000y los 600.000lugares
A pesar que los datos anterioresevidencianun número importante de sitios

contaminadosen muchosEstados,tanto en Europa como en EstadosUnidos, no se han
adoptadotodavía medidascontundentespara combatir esta contaminaciónincluso en
aquellospaísescon una historialegislativaactiva,en todo lo relativoa la luchacontrala
contaminación,aparecencon posturasinciertas frente a la magnitud de este problema
ambiental.Tal es el casode Franciaque, a diferenciade otros paísesdel entornoeuropeo
queteníaq al menos,identificadossuslugarescontaminados medianteun inventariode los
mismos,se retrasoen la realizaciónde dicho listadobajo el pretextode que al Gobierno
de su elaboracióna lo
centralno le correspondíarealizarlodelegandola responsabilidad
que en el Derechofrancésse conocecomo Deparltements,una especiede organismos
1072.
regionalesdependientesdel Gobiernocentraly también,a los municipios
1061 ( 1995-2000 ), B.O.E núm. ll4, 13 de

de SuelosContaminados
,rid- Plan Nacionalde Recuperación
ma¡'ode 1995.
to6t Segúolos datoscontenidosen C.CONNELL.Liability for ContaminafedLand in Germany,France,
Netherlandsand Denmark, Institulefor EuropeanEnüonmental Policy,London.1994.
toutCEC. (1992b), Thestateof the erwironmentin lhe EuropeanCommunity,CoM (92) 23 final, Vol IIL
Bruselas.
1070 Phiüps&Buch 1994.
Land: EnvironmentalLiabilities,Ed Eversheds
M. WARREN.Contaminated
1071En relaciónal primerdato - 400.000- lo encontramos
en C. BARTSCH:C. ANDRESS:J. SEITZMAN I'
D.COONEY,New'lifefor old buildings:confrontingenvironmenlaland economicissuesto industrial reuse,
ed. Nofheast Midweastlnstitute,Washington. 1991.En cuantoa los 600.000lugaresse reconocenen M.
EDELSTEIN- Contaminated Communities: The social and Psychological impacts of residential toxic
exposure,Ed.. Westview,1988.
to'2 lrid, J.MOREAU.AdministrationRégionale,départamentale
et municipale,9 " edición.Ed.Mementos
Dalloz.Paris. 1992.
458

En estesentido,a pesarde que inicialmenteFranciaparecíaestarpoco dispuestaa

coordinaruna aproximaciónnacionalfrente al problemade los sueloscontaminados,se
presumíaque existíauna responsabilidad de todos los Estadosmiembrosde la Unión
Europeaen la línea de que éstosdebíanrealizarun esfuerzoen annonizarsuspoliticasy
también,en lo relativo a las cuestionesambientales.De estemodo, Francia
actuaciones,
comenzóa inventariarsistemáticamente sus lugarescontaminados, resultandoun número
de los mismos,tal y comodijimos,de aproximadamente
sustancial 30.000kmz 1073.
por otro lado, podría parecerque el Reino Unido ha sido enérgicoa la hora de
adoptardistintasmedidasnacionalesen relacióncon estetipo de contaminacióncomo lo

demuestra el que,segúnlas disposiciones de Ia sección143de suEnvironmentalProlection
localesen el ReinoUnido podíanrealizarun registroen el que
Act de 1990, las autoridades
constaranlos lugarescontaminados.Sin embargoya vimos que, en marzo de 1993, el
Gobiernoretiró esterequisitorecogidoen la Ley de ProtecciónAmbientalbajo el pretexto
de que la existenciade estosregistrospodíanreducir,permanentemente,de forma drástica
lo7o.
el valordelastierras,especialmente,de aquellassituadasennúcleosurbanos
Cronológicamente,losEstadosUnidosha sidoel paísquemásseriamente identificó

y afrontóel problemade los sueloscontaminados. Y4 desde1980,en que se adoptóla
CERCLAeel sistemanorteamericano ha intentadoidentificarsuslugarescontaminadoso,
al menos,aquellosquepresentan o son de alto riesgopara
altosnivelesde contaminación
la saludhumana.El alcancede la contaminación y
esenonneen un paístan industrializado
los métodospararegistrare identificaraquelloslugaresquesesabeo sesospecha queestán
contaminados de quellevanya
varían a lo largode los cincuentaEstados.Por ello,a pes¿lr
ro13r,id, P.B MEYER RH.WILLIAMS K.R YOUNT, Contaminated--.-

op.cil,Ég 13.
;
r01al,id.S. CHAKRAVORTY. CommercialAspectsof Section 143 of the Envi¡onmentalhotection Act
Journal of PlanningandEwironmentalLaw. Julio 1992,págs.624-627.
459

la limpiezade los suelos'los

másde una décadade importantesesfuerzos,en relacióncon
1075.
discrepanal menos
con el 50yoderactual número de sitiosimplicados
especialistas
es que las medidasde

Una cuestiónrelevante,quecreemosque sedebehacernotar,
del problema de los suelos
la unión Europeaen relación con el alcanceo extensión
contaminados tiendena ser expresadas en términos de area o T¡,nacontaminada'mientras
número de sitiost0T6
que en los EstadosUnidos son, generalmente,citados como el
refleja la diferenciaentre
contaminados. Esta diferencia,en las unidadesde medida'
concepciónbasadaen la
ambasorientacionesy actitudesante el problema' Así, una
partidauna
determinación del sitio, comoesel casode los EstadosUnidos,presuponeya de
distintaaproúmacióna la responsabilidad ya que al hablarde "sitio" se ven afectados,
o
directamente,los propietariosde esoslugares,sin embargo,cuandohablamosde "zona
de un
área,,contaminada seconsideramáscomoun problemasocialque comoun problema
propietarioconcreto.
homogéneaen
otro dato a tenef en cuentaes que la disponibilidadde información
la Unión Europea,con una ciertasemejanza en los cánonesutilizadosparamedirel grado
de contaminación, ha sido más dificil de conseguirque en los EstadosUnidos' en sus

los parámetrosde
cincuentaEstados,y sólo se ha llegado a una cierta uniformidaden
loTt'
medidaen la'contaminación delasáreasdel carbóny el acero
incertidumbre
En funciónde la existenciade estaconsiderable a la hora de valorar
o en los que no existe
el númerocompletode sitios que puedenestar contaminados
de la magnitud del
contaminación,no podemosespecificarconcretamenteel alcance
númeroconcreto
problemade la contaminaciónde suelosen términosde áreade sueloo de
: Five YearsandHow Many Cleanups?' en C'E DAVIS

ror,,,id,A. BOWMAN, " SuperfundImplementation
j. Hazardouswaste Politics and Policv ", EdGreenwoodPress'
1' J.p LESTER ( eds " bi.rrrions of
Westport,Con¡l 1988, 7Ág129-
10?6
En ingles seusael términosifes que setraducecomositio, solar'
rorrEstoes así ya que. tal y como veremosen la pafrelercera-deestecapitulo-sólo se ha realizadouna
-
e'aluación en estesentidopor la RETI nii"rt-fílip"rrrrt de TechnológieIndustrie-lle- integradoen el
Studyof Derelict Land in the ECSC o
senode la ComunidadEuropeadel Carbónfel Acero, Ln concretost
.u u óÁ*iaaá europea del Carbóny el Acero.Bruselas:RETI' 1992'
estudiosobrelos suelosabandonados
460

de sitios. Obviamente,si no podemosconcretarestos factores dificilmente podremos

que han sido depositados
abordar el problemq en términosde volumende contaminantes
sobre un suelo, ni tampoco determinar las magnitudesde los diferentes tipos de
contaminantesque han sido los causantesde la contaminación.Sin embargo,resulta
evidentequeel problemaqueestamostratandoesmuchomásqueun problemaambientalo
ecológico.Es unarealidadquela contaminaciónlleva aparejadaproblemasen el desarrollo
tott, d igual queimpactosnegativossobrelos ecosistemas
e importantesriesgos
económico
pwalasaludhumana.Lagravedad de estasconsecuenciasseven con másdetalleen otros
epígrafesde Ia investigación.
De todo lo anteriorsededuceque,el hechode dejarmarcadoun sitio contaminado,

por ejemplo,medianteun registro,tal y como se planteabaen Gran Bretañao se da en
EE.UU, es un problemaque afectaa todos los países,incluidoEstadosUnidos,ya que
dichaszonas,en muchoscasosurbanas,puedenquedarinutilizadasal sercalificadascomo
mientrasno sean
" sitios maffones" o Brownfieldde maneraque no puedendesarrollarse
reparadossu dañosmediantela limpieza de los mismos,ya que, de no darse esta
circunstancia,no van a atraercapitalessi tenemosen cuentalos considerablesgastosque
lleva consigo su descontaminaciónlo7e. En definitiva, la cuestión de los costos de

reparación,asociadoscon los sueloscontaminados,y los esfuerzosrelacionados con la
en la redistribuciónespacialde las
limpiezade éstoslugaresvan a influir, enormemente,
económicode la zona.
y en el futurodesarrollo
nuevasinversiones
ro7EEnestesentido,seeryresaD.W. PEARCEy R. KERRY TURI*[E& konomía de los Recursos Naturales

- Ediciones, lrdadri4 1995:
v det Medio Antbiente, Ed. Colegio de Eionomistas de Madrid Celeste
'especialmente
dedicaun capíflrloa la economíade la contaminacióapágs.9l'255'
tot' Sobrela estigmaciónde la propiedadson interesanteslos siguientesarticulosrelativosal impactoen su

valor en los casosde regisroi dé suelos contaminados. Vid, D. MLINDY, " Stigma andYalue ", The
Appraisal Journal. Enero 1992, gÉtgs
7-13; " The Impact of Haza¡dousMaterials on Property Yalue ", The
AppraisalJournal. Abrtl1992,págs.155-162.
461

1.3. LOS PERJTJDICADOSPOR LA CONTAMINACION Y POR LOS

COSTOSDE LIMPIEZA DE LOS SITIOS
En las sociedades industrializadas esta cuestión ha sido enfocada,
fundamentalmente,desdeun punto de vista concretocomo es aquelque entiendeque son

los sereshumanoslos perjudicadospor la contaminaciónde los suelosy por lo tanto, sobre
ellosrecaenlos costosde limpiezade los mismos.Sin embargo,no estamosde acuerdocon
1080o del ecofeminismoEco-
los postuladosde la ecologíaprofunda Deep Ecologt
1082
u otas filosofias o argumentos
feminismloslo de la "ética de la tierra" Lsnd Ethic
tott
ambientales que defiendenque los que, realmente,recibenel impactoinmediatode la
que ellos forman parte
contaminaciónson los sereshumanos,a pesarde que entendemos
importante de los perjudicados.Parece evidente que esta postura que focaliza,
limitadamente, el tema estabasadaen la creenciade que las estructurasy valores,en
reconocidos
relacióncon el tema de los sueloscontaminados en el senode los distintos
foros políticos, tienen un marco de referenciaslimitado at ser humano Y, más
específicamente,en las personasque viven en su entorno.La historiaeconómicade los
incluso,un enfoquemásestrictorefiriéndosea los
podríasugerirnos,
paísesdesarrollados
asentamientos de fábricasde
humanosy su entorno.Ello seexplicaal observa¡la existencia
la producciónavanzadaen la primeramitad
más de diez mil empleadosque caractenzaron
del siglo veinte y cuya actividadeconómicafue la responsablede la masificacióndel
problemade los sitios contaminados debido a que debíar¡ en función de los costos
totoB. DEVALL y G. SESSIONS,DeepEcologt: Living as if NatureMattered, Rtcibbs M.SmiüL Lafon,

Ll'I, 1985.
tott J. PLAI.{T, Healing the l\ounds: The Promise of Ecofeminism,ed. New Society Publishers.Santa
Cruz.CA1989.
tot A.LEOPOLD.A Sand CountryAlmanac : And SketchesHere and There,ed.Odord University Press,
Neu' York, l" edición1947y 2" ediciónl9Z.
r0ú vid, M.E ZIMMERMAN: J.B CALLICOTT; G. SESSIONS;K.J WARREN y J.CLARK ( Eds ),
EnvironmentatPhilosophy:From Animal Rightsfo RadicalEcologt, EdEnglewoodCliffs, Ed,PrenticeHall.
NJ, 1993: en esta obra se hace un interesanterecorridopor las distinlas filosofias ambientalesque han
existido.
462

económicos,estarsifuadoscercade dondese pudieranconseguirtanta mano de obra, es

decir,cercadelasciudades.
Comoresultadode ello, y con la solaexcepciónde la contaminacióncausadapor la

actividadminerao la agricultura,por ejemplo,el temade la contaminaciónde suelosesun
problema que debe ser enfocado desde un punto de vista urbano. Las ciudadesse
considerancomo un recursoy por lo tanto, son lugaresde asentamientoy proveenla
vivienda, la propiedady el desarrollode actividadeseconómicas.Las áreasurbanasson
o, en su sentido
fisicay personassonasentamientos
másqueun agregadode infraestructura
amplio,un entornofisico,social,económicoy político.Cualquierdañoal entornofisico de
paradesarrollarse
una ciudaddeterminala inhabilidadde susresidentes económicamente,
el atentadoa sus derechosde propiedady al entornourbanoen general.Consideradas
de
un problemaque ha sido calificadocomode " bienes
esamaneralasciudadesrepresentan
Así, el temade la contaminación
comunes"l0to. de sitios,podemosdecir que es
específrca
y un problemasociopolítico.
generalde recursos
un problemade asignación
Al entender éste como un problema de recursos comunes podemos partir

siguiendoa SINGFTcomo " recursosque estánsiendoutilizadosen
conceptualizándolo,
comúnpor gn¡posidentificadosde personasindependientemente de si ellos tienenbien
depropiedadsobreestos" 'ott. Estosrecursosson" propiedad",
definidoso nb los derechos
en el amplio sentidodel término, es decir, es un recursopotencial,un recursoque trae
de formatradicionalo históricay queestaavaluadopor laspersonas
utilidadeseconómicas
en funciónde su uso y del beneficioeconómicoque trae aparejadoy que, además,esta
reconocidoy protegidopor el Estado.Si las ciudadesno son propiedad,en estesentido,
urbanaen Europaoccidentaly en
entonceslos programasy políticasde regeneración
Norteaméricahabríantenidoun muy débilapoyoentérminospolíticosy racionales.
rot4l,id-G. IIARDIN. The Tragedyof the Commons", Rev.ScienceCLXUI, gÉtgs.1243-1248,

citadopor
"
l n
P.B.MEYER...Con ami aled lând...,
op.cif" pitg.16.
rsssl/id,K. SINGH,ManagingCommonPool Resources,EdOtrordUniversityPress,1994 pág 6.
463

ilustrado
Nuestroconceptode ciudad,comoun lugar comúnde recursos,estamejor
de los mercadosinmobiliarios.Mientrascadasuperficiede tefrenoo
desdelas perspectiva
su valor, en el
de tierra tiene una única localizacióny estructuracadauno puedevariar
mercado,en función del vecindario y sus características. El valor residencial' de la
unidades
propiedad en particular, tiende a estar evaluado por los expertos usando
comparables contiguas'Todaslas propiedades
del valor reciénvendidode las propiedades
o recursos
de una respectivaárea de referenciacompartenun abanicode estosbienes
impacto de las
comunes,que producena la vez ese valor común de la propiedad'El
y los recursoscomunesen lo quellamamos
políticasen relación a los sueloscontaminados
la ciudady las áreasurbanasdebeserconsiderado, por lo tanto,comouno de los elementos
proceso en las
o medidas del éxito de estas políticas, es decir, del efecto de este
ciudadesl08ó.
de
Las aproximacionesdeben imponer ciertas formas de limpieza y asignación
generadores,en
costos,en función de la responsabilidadde la contaminaciónpasadaa los
los costos
concordanciacon el principio de que quien contaminapagay puedeasí financiar
intento, estas
estatalesde limpieza de una maneraequitativa.Si de todas maneras?en este
de
politicas fracasan en la determinación del daño a las áreas urbanas consecuencia
resolucionesincompletas o por poca claridad, en la definición de las responsabilidades
problema
legalesy en los niveles de limpieza requeridos,veremosque Setransformaen un
en el
sin resolver. Estos argumentosdeterminanel interés de las comunidadesafectadas
tema de los sueloscontaminados.
El deteriorode las condicionesde los sitios urbanoscomo consecuencia de un
fenómenocontaminante afecta,como vimos, a distintaspartesde distintaforma Y, otr

considerar
cualquiercaso,esnecesario grupos.
los siguientes
rot6 Vid. R.H PLATr: RA ROWNTREE y P.C MLIICK (Eds ), The Ecological City: Preserving and
Press,Amherst,¡¿q t994'
RestoringUrbanBiodíversir!,Ed-Universityof Massachusetts
464

1087 son propiedades

l. Los propietariosy prestamistas cuyossitios o colaferales
potencialmentecontaminantes.Como vemos, en este grupo, también se incluye a los
propietariosde lastierrascercanasa los sitiosmarones debidoa que esacontaminaciónde
contaminantes,
tierraspuedeemigrar,puedeaconteceruna dispersiónde las sustancias bien
y, por lo tanto,verseafectadas
a travésdel sueloo por vía acuática,haciasuspropiedades
izualmente.
que desarrollan
2.Los inversionistas estapropiedadque puedenincurriren riesgos
de contaminación108E.
comoconsecuencia
adicionales de la existencia
3. Los residentesurbanoscomoun conjuntoque sufrela perdidaeconómicadebida

la tierraurbanacontaminada108e.
a la subutilizacionde
en el sentidode quehabráunanecesidad
4. Todoslos contribuyentes de contarcon
fondospúblicosparasolventarlosproblemas
relacionados que
conlos sueloscontaminados
por vía privaday, también,aquellosagenteseconómicosque
no puedensolucionarse
puedenvsr suactividadafectadapor figurastributariasquegravenel impactoquela misma
tienesobreel sueloloeo.
t0E7En relacióncon los prestamistas.lenders.en los zupuestosde sueloscontaminadoseúste una vasta

literatura juridica entre los que destacariamos:R.J BUCHERT- Lender LiabiliQ under Super.fund,
Ed.USGPO. Washington D.C,agosto1990:
r0Etl.id-D.L BIRCH, Thekonomic Future of City and Suburb,edHarvardUniversityPress,Cambridge.
M.A 1982.We.36.
ro8el/id,
D.L BIRCII, TheEconomic....op.cit..,pág.
E7.
10e0 Esta idea ya la señalala JurisprudenciaConstitucionalespañolaal estimarnecesario" compgitnr en la
fonna en quecadacasodecidael legisladorcompetente Ia protecciónde ambos bienesconstilucionales : el
medio ambientey el desanollo económico". SegúnSTC 6411982,de 4 de noüembre.FJ 2. A juicio del
Tribunal el Artículo 45 de la Constituciónn recogela preocupaciónecológicasurgda en las ultimas décadas
en amplios secforesde opinión que ha plasmadotambién en numerososdocumentosinternacionales.En su
r"irtudno puedeconsideffsecomoobjetivoprimordialy excluyentela explotaciónal nuáximode los recu¡sos
naturales,el aumentode la produccióna toda costa, sino que se ha de armonizar la utilización racional de
estos recursoscon la protecciónde la natu¡alezatodo ello para el mejor desarrollo de la personay para una
mejorcalidaddevida ....".
465

5. Todaslaspersonas y partesinteresadas de laszonasabiertasy

en la preservación
los cinturonesverdes alrededorde las zonas urbanas.Toda vez que, estas zonas
abandonadas en las zonasque antes
urbanas,presionanparael desa¡rollode urbanizaciones
agrícolasen los extraradiosurbanos.
eranconsideradas
Como conclusiónpodemosdecir que, todos estosgrupos,paganpor el deterioro

urbano.El problemade la contaminaciónde suelosurbanosy los potencialesBrown o
zonasmarronesabandonadas no puedeseracotadaa un problernainternosolode la ciudad
entérminosdel impactoal Estadoy a las
si no que,también,éstedebeserconceptualizado
economías en general,siendoel interéspúblicounarealidaden estassituaciones.Creemos,
por lo tanto,que es necesarioun esfuerzopolítico importantedestinadoa determinarquien

pagarapor la reparaciónde los sitios, actualmente,contaminadoso que en un futuro lo
estarány debehaberuna colaboración, este
en todos1oámbitos,parallegar a esclarecer
temacentral.
Los confiictos que se abordan en éste ámbito enfrentan habitualmentea amplios

colectivos: contaminadoresy contaminados; industriales entre sí; propugnadores del
Ahora bierL tampocoel medio ambientepuedefrenar el desar¡olloeconómico,y por ello la citada

sentenciaconsideraincompatiblecon el artículo 128.1una prohibicióngeneralde actividadesextractivasen
puede
los espaciosde especialinterésnatural( art. 3 l,ey catalana 12/1981.de 24 de diciembre) ya "que no
sustraersealanquezadel país recursoseconómicos que el Estadoconsidere de interésgeneral -aduciendo
otras finalidadescomo la proteccióndel medio ambiente". Sin embargo,son admisiblesprohibicionesde
prioritario ' ( STC 6411982. FJ 6 ). Tal es el casode "una
carácterconcrelo"siempre que existau¡ interés
prohibiciónlimitadaa ¡nos terrenos muy concrelos ....( los menciorrados en los a¡ts. l5.l y 16.l de la Ley de
ivfaüid l/19g5. de 23 de enero,del Farque Regional de la Cuerica Alta del Manzanares) y destinada
fundamentalmente a actiüdades extractivas enma¡cables en las secciones A y B ( actividades extractivasy de
canteria, arsneros,graverosy similares)'( sTc lTol 1989,de 19 de octubre,FJ ). 7 Asimismo resulta
inconstitucionalla posibiliOaá¿e denegarla autorizaciónen explotaciones de escaso valor económico o baja
rentabilidada cansáde elo'adoscostei d. res[ar¡raciónart. ( 6.4 de la ciada l*y 12ll98l de Cataluña ) I'a
qu" pu¡¿ alca¡¿u la ñnalidad perseguidaes suficiente el sistema de fiarzas establecido para asegurar la
proreccióndel medioambiente (STC 641 1982 . FJ 7).
En cambio. no es desproporcionadala denegaciónde la autorización cuando la restauraciónsea
técnicamenteimposible ( ibid:fi S ¡. Tampoco resulta aÉitra¡ia o irrazonable la discriminación entre
explotacionessubtemineasy a cielo abierto.pres "tal distinción deriva de la necesidadde estabilizarel sector
(ar¡¿O.l),equitibrandoy armonizandoel desanollo(art.l3l .1) y velandopor la rfilización racionalde estos
(art.a0.l) y
rearrsosnatu¡alesturt.+S.Z), y es asimismocongruertecoDuna potiticade fomentode empleo
de protecciónal medioambiente(ar.45.1) " (STC 25/19E9,de 3 de febrero, FJ ). 3
466

tont,,tc. Cuálesde estosintereses

seanlos más
de la calidadde vida
consumoy defensores
relevanteses una cuestiónpolitica que corresponderá de la
decidir a los representantes
comunidadsin perjuiciodel necesarioconcursocon el ordenamientoprivadosobretodoen

y reparaciones.
relaciónconla posibleexigenciade compensaciones
1.4. LOS COSTOSASOCIADOS A LA LIMPIEZA Y REPARACION

DE LOS SITIOS DAÑADOS
Considerandola aproximacióna los sitios ma¡ronescomo un problema de

desarrolloeconómicolocal y nacional,ademásde un problemade políticaambiental,es
con las distintas
costosy beneficiosasociados
posibleidentifica¡de partida los eventuales
políticas.La posibilidadde contaminación a la propiedaden
afecta,tal y comoanalizamos,
distintasmaneras,tanto en lasposibilidadesde inverti¡ en ell4 en los costosde transacción
asícomotambiénen los retornosesperados de ciertosproyectosqueestánrelacionados con
los sitiosmarones.El hechode queno existaun tratamientoconsistenteenel ámbitode los

paísesindustrializados noslleva a la conclusiónde que las políticasde limpieza
afectados
no han
bien los costosimplicadosy por lo tanto,los financiamientos
no han considerado
examinados.
sidodetenidamente
Hasta que no existandisposicionesexplícitas,respectode los requerimientos

parala reclamación
necesarios y sobrelos costos
de la limpiezade los sitioscontaminados
toelEn nuestrapropia Constitución,y precisamenteen el artícuto 45. se habla de calidad de vida como
superacióndel antiguoconceptode nivel de vida , RMARTIN MATEO, ha analizadoesteeÑremodiseñando
,u, .onr.*.ncias potíticas,áconómicas y jurídicas. Vid. Tratadode DerechoAmbiental'..op.cil',Vol'I , págs
n
96 y ss. Del mismó autor La calidad üda como valor jurídico ", en la obra colectiva Estudiossobre la
de
Coistitución Española, übro Homenajeal Profesor D. Fdnrdo García de Enterria, Civitas, Madri4 págs
'
t437- t4S3y nÁf no 117,198S.pags5l y ss;J. MARIAS, Calidadde üda y medioambiente:el homb¡e^1'
u, BItvIA, n' lO, 1988, pags. 13 y ss; FUENTES BODELON-LLEO DE LA VINA-
sus circunstansias
'
CARRETERO ALBA- FERNAIIDEZ ALONSO, La calidad d€ üda en el procesode humanización",
CEOTMATMadri4 1980;J.L RUBIO y R, CERM BISBAL, " Medio ambientey calidadde üda". Revista
valencianade estudisaufonornics, no 10, 1988,págs. 159 y ss. En esamisma Ímel,,Wd. W-J BAUMOL y
-
W.E OATES- Economics,ErwironmentatPolicy and Quatityof Ltfe, Ed. EnglewoodCliffs, Prentice Hall.
N.J.1979.
467

asociadosa esta y estasdisposicionessean promulgad¿Lscomo materia de l"y, nos
encontraremoscon una gran inseguridadpara todas las partes relacionadascon una

propiedadcontaminadao potencialmente contaminada.Sin embargo,creemosque no sólo
la legislaciónpuederesolverla incertidumbreexistenteya que estacuestiónestainmersa
dentrode un importantemarcode relacionessocioeconómicas quehay quetenerpresente.
Así, en los quince años que han transcurridodesdeque se aprobóla CERCLA en los
EstadosUnidos, por ejemplo,tanto las empresasde préstamoscomo los entespúblicos,
ante las incertidumbresexistentesen relación con esta cuestiór¡ han adoptado las
precaucionesnecesariaspara no incurrir en responsabilidad,de manera que prefieren
disminuir las expectativasde gananciasinvirtiendo en costososproyectostendentesa
10e2.
enun suelo
la presenciao no de contaminación
determinardetalladay extensivamente
Igualmente,en Europa donde asistimos a una creciente preocupaciónpor la

con los sueloscontaminadosse presentan
legalizaciónde las cuestionesrelacionadas
problemasno sóloen lo relativoa la reclamaciónsino,tambié4 entodo lo concerniente a la
Las ambigUedades
responsabilidad. acercade la posiciónlegal para los inversoresy sus
financistasen los diferentesEstadosmiembrosde la Unión Europeay la incertidumbre
inhibenel desarrolloen los
enrelacióncon la propiedadel sueloy susmercados,
existente,
sueloscontaminados. Por ello, el Consejode Europa buscó solucionaresta cuestión
Civil por
invitandoa los distintosgobiernosa firmar la ConvenciónsobreResponsabilidad
Ios daños producidos como consecuenciade octividades peligrosas para el medio
antbiente,conocidacomo la Convenciónde Luganoloe'.Siguiendoestalínea la Unión
entresusmiembrosen relacióncon la legislación
llegara un consenso
Europea,intentando
r0e2vi4 J.p ACTON y p.C BEIDE& " SuperfundLiability Provisions:lmpact on the lndustrial and Insu¡ance
Sectors " en U.S WasteManagementPolicies: Impact on konomic Growth and ltwestment Strategies,
American Council for Capital Formation, Center for Policy Research(eds ), Pub. American Council for
capilal Fundation. centerfor PolicyResearch. washington,D.C, 1992,pags.70-8.
1oe3Consejode Europa (CE) (1993) Corwentionon Civil bability for Damage resultingfrom activities
dangerouito the erwiionment, Ewop,anTreatySeries 150.2l junio, Lugano.El Consejode Europaaprobó
-
definiüvamentetras sieteañosde diicusión ésteConvenio que deslacapor zu amplio ámbito de aplicación
los Elados no miemb'ros
-vaque esLáabiefo a la firma tanto de los paísesmiembrosdel Consejode Europa, a
participadoen su elaboración y a la ComunidadEuropea,según se desprende del afículo 32.1 - y por
iu.i-
rur p".útirtidades en relación con la ComunidadEuropeasobretodosi consideramosque la Comisión
inten'inoen las negociaciones del convenio,Vi4 en estesentidoel documentoSEC (91) 750 Final de 23 de
abril de 1991.
468

publicó, como vimos, esemismo año su Libro Verdesobre

relativaa la responsabilidad,
10e4.
El Reino Unido rechazóambos,tanto la Convención
Reparacióndel Daño Ecológico
de Lugano como el Libro Verde, argumentandola falta de certeza,en su mercadode
propiedades.El Gobiernobritanico,a su vez,impulsóunarondade consultassolicitando a
los inversoresy personasinteresadasen desarrollarproyectos que se manifestaránacerca
de que medidaslegalespodíanpromulgarsey como resultadode la cual se formularon
nuevaspropuestasa partir de l994r0et.Por último, en la actualidadel Libro Blanco sobre
abreuna optimistaperspectiva
Ambientalpresentadopor la Comisiónl0e6
Responsabilidad
ambiental.
sobreel futuro de la responsabilidad
El efectoqueseha producido,enmuchospaíses,de imponerel principiode " quien

p&g&", un principioqueha sidoadoptadotantoen los EstadosUnidoscomoen
contamina
la Unión Europea,puedehabergeneradoun fuerte impactoen el comportamientode los
primero,los costosen la
Dostiposde costosdistintosdebende considerarse:
inversionistas.
tomade decisiones, con la adquisición
tambiénllamados"coslosde transacción"asociados
de la informaciónnecesariaparalas decisionespor partede todosaquellosque pueden
pasadato";en segundolugar,tendríamos
compartirresponsabilidad
sobresitiosmarrones
quehablarde los impactosen lasventasy retornosde las inversiones
en comparacióncon otros sitios que no tenganesacalificación- Greenfieldslles -. Si
y eliminaciónde la contaminaciónhay
tenemosen cüentaquea los costosde la reparación
queañadirlesnuevoscostosde reclamación previoal uso de esastierras y
y redesarrollo
quelos beneficiosy rentassereducento".
totoComisiónde la UniónEuropea(1993a) GreenPaperon Remedying Damage,COM(93)

Environemental
47 fnal, Bnrselas, presentado
el 14de mayode 1993.
toesTodo ello consta en los siguientes documentos:United Kingdonl Departnent of the enüronment
(¡K.DOE ) (1994),FrameworkforContaminated Land , London: Her Majesty'sStationeryOffice ( HMSO)
ytambiénenuK-DepartnentofEnvironmentandwelshoffice(1994)Pa¡'tngforourPast,Consultation
Paper,London,HMSO.
totuCOM(2000)66 final, Bruselas9 de febrero2000.
r0e7Wd.
P.B.MEYER...,....Contaminated
Land.....op.cit,Wg20.
r0e8En este sentido,se pronuncianen EstadosUnidos: C. BARTSCH, C.ANDRESS,J.SEITZMAN y D.
COONEY, I{ew life for Old Buitdings: Confronting Erwironmental and konomic Isses to Industrial
Rerse,Ed.Nofheast-Midwest lnstitute. Washinglon D.C, l99l; V.M. FOGLEMAN. Hazardous Waste

pueden,bajo algunascondiciones, llegara sertan altos

Los costosde transacción
resulteexcesivamente gravosoy
que el proyectoo inversiónsobreun sitio contaminado
inviable' Los factoresque
caro,hastael punto que el futuro desarrollodel lugar se torne
puedencontribuira elevarlos costosdetransacciónincluyen:
medioambientales
a. Los honorariosque se pueden cobrar por los estudios
cualquierinversióny'
requeridospor los prestamistaspreviamentea la financiaciónde
una
especialmenteparalos sitiospequeños,estosgastosde honorariospuedenllegar a ser
delas ganancias'
porciónsustancialde los costosdel préstamoy unareducciónimportante
por los estudios

b. La demorao retrasoen el desarrollodel proyecto provocado
realizados de cualesvan a serlos costosde limpieza
sobreel lugar o por la determinación
delmismo.
c. Aumentode los costosdel aseguramientodel proyecto, así como otros gastos

en estoscasos,deteneruna actitudprecaviday adoptar
conla necesidad,
legalesasociados
las diligenciaslegalesnecesariasen relacióna los segurosa tomarque minimicenlo más
posiblela exposiciónal riesgode sersujetode responsabilidad.
Cleanup,Liability and Litigation: A Comprehensive Gu¡deto Superfundtraw, Ed'Quorum'Wesporl1992:

E.W.KELLEy,Hearing o"nEwironmenthL¡ab¡l¡tvIssues,StateTenfgl.*:lT"t9:tlY:',S"Ttt:'::f*'
junio, Ed.USGPO,pags' 99-109; J' LEWIS'
on Baking, housing *? uru- Affairs, Washington,12 de
EPA, iuVagost 1991, pp9'33';
,,Superfrrnd.RCRA and UST: The CleanupThrásome", RÁ'ista de la '
pags'7-13''J'P O'BRIEN' EPA'S
D.MLNDY " Stigmaandvalue ", TheAppraisalJournal-'Enero1991.
Landownerliabiliq,g,u¿"nr" "- ioxics í'a"'Reporter. de EPA n" IV 1989'pags'9l-184' V D' STRAYER
,,presenlation 'í, en el Local Dwelopment Symposiumde l0 de octubrede
to Bro*nfields ReuseStrategies
planningComission'Y!:29' Por pale de Alemam4 encontr¿rmos
1992.citadoen Cuyahop County(Otrio )
Land and Propert-vMarkersin
estareferenciasen H.DIETERICH,E. DRANSFÉLD y W. VÓSS, Urban
francesR ACOSTA y V'
Germanv,l¡ndon University College, 1993, Ed-LonáonPress';En el caso Press
RENART. (.JrbanLand and Propert-v^ marketsin France,LondonUniversityCollege.1993'Ed-London
Land and Propefi lvlarkets
y por ultimo. en Holanda ¡ ¡¡eeoHervt P. KOENDERSY B. KRLIIJT, Urban
¡i theNetherlands,I'ondo*UCL Press,1993.
470

lw permiten a los posibles

Como vemos, en estas situaciones,los seguros
prestamistasreducir sus riesgosy estosinstrumentospuedenadoptarsetanto en el sector
I tw aseguradores
privadoo a travésde acuerdo s - Pools - públicoslos cualesen muchas
instanciasson financiadospor contribucionesde las propiasinstitucionesfinancierasbajo
determinadosrequerimientos legalescomo en el casode la U.S FederalInsuranceDeposit
IIot
Corporationnd Federal Swingsond Loon Inntrance Corporation .
Estostrestipos de costosimponencargas,en todoslos proyectosde redesarrollode

los sitios contaminados,ralentizandocon ello la adaptacióny reincorporaciónde dichos
el fracasode zu incorporación
suelosa los distintosprocesoseconómicose incrementando
a los mercadosinmobiliarios.De estamaner4 cuandolos costosde transacciónresultan
importantes,dentro del proyecto,puedenexcluir la limpieza y nuevo uso
sustancialmente
contaminadolo que suponeun
de pequeñasparcelasde terrenode suelopotencialmente
l0eeElsegurode responsabitidadciúl se plantea como la solución dada su €us:l y función esencialmente

reparadorao indemnizatoriay su misión de mecanisrnode reparto de riesgos.Sin embargo,el segurono ha
sido capaz de da¡ respuestassatidactorias, en todos los casos,ya que muchos de los problem¡q ¿n1gg
mencionadossetasladan a los segurosprácticamentesin hall¡r soluciórLya que, por ejemplo,si no es posible
determinar quien sea el responsablecivil del daño causado,imposíble debe ser en consecuenciabuscar
aseguradoralguno que repare s1 rlnño. Esto según las consideracionesque s€ recogen por la Comisión
Europeaen su ComunicaciónsobreRe,paraciónde Dañosal Medio Arnbientede 17 de marzo de 1993 (pígs.
12-13) " dondese comentanlas incertidumbrescomunitariasque afectana la responsabilidadciül por daños
al medio ambientey al seguro, así como la nafiraleza de los daños asegurzblesy de los problemasque
puedenplantearsecon los segu¡osobligatorios.
-1
llmDesdeun punto de vista pníctico varias son las pólizas anrbientalesque han surgido pa¡a da¡ coberturaa
este tipo de riesgos.Junto con las potizas de ResponsabilidadGeneral - Comprehensivegeneral liabilify
insurancepolicies -CGL -, y las Élizas de responsabiüdadpor .r"ños al medio ambiente- erwironmental
impairmenttiability policies - EIL - , podemoscitar los llamadosPools aseguradores que tratan de afrontar la
cobertu¡ade los riesgospor contami¡ación.En esencia,vn pool, no es nrás que un acuerdoentre varias
compañíasaseguradoras o reaseguradoras parahace¡ frente a ese tipo de riesgos.
De este modo se logn que la capacidaddel pool sea mucho mayor c¡re la de cada uno de los
aseguradoresque lo integran lo gue es ñ¡ndamentalsi consideramoslos elewdos costos de limfleza que
normalmentellsvan acarreadoslos sueloscontaminados. Este hecho que es sin drda rma ventaja no llega a
resolverel problemade fondo ya que sólo se relacionacon unÍ¡parte de esteproblema, cual es la capacidad
de hacerfrente a posiblesresponsabilidades, sin tenernadaquever con otro tipo de diñcultades. Vid , C.DE
MGUEL PERALES,La responsabilidadcivil por dañosal medioambiente,2"eq Civitas,lvfadrid"1997,
págs.252-257.
1r0tJrrrto con los pools debencitane los gnrposde retenciónde riesgos- risk retentiongrouPs- anericanos.
Se trata de un grupo de entidadessometirtosa une legislación especialy que, a efectospÉcticos, pueden
asimilarsealospoolscreadosenFrancia (Asnrpol),ltzlta(Poollnquinamento ),Holanda(MAS), Suecia
(trúitjósKadeKonsortiet)o los propiosEstadosUnidos ( Pollution Liabiliry Instrance ), Vi4 PAVELEK
ZAMORA "segurosy RiesgosMedioambientales", RevistaBpañola del kguro - RES- no 64, octubre'
diciembre1990,págs.ll-16 citadoen DE MGUEL PERALES, La responsabilidadcivil.......,op.cit,Wg.
257.
471

retrasoimportanteen estamateriasi tenemosen cuentasobretodoel hechode que estas

constituyenla granmayoríade los casosde sitioscont¿minados.
que las legislaciones

A todo estotendríamosqueañadir,a los costosde üansacciórU
y regulaciones
medioambientales
relacionadas puedenincluso
con los sueloscontaminados
llegar a reducir la percepciónde los retornosde la inversión a realizaren el desa¡rollo
tipos de inversiones
inmobiliario.Estosefectospuedeq por lo tanto, volver determinados
simplementeantieconómicas, especialmente,en aquelloscasosen que se debe destinar
ll@.
el sueloa " su mejoruso " y no a su usomásrentable
necesariamente
Las diferenciasen la ideologíapolítica y en los procedimientosque se siguenen los

en estoscostos.Los EstadosUnidosy el
distintospaísespuedetenerefectosexcepcionales
ReinoUnido son los paísesdondees másprobableencontrarun desestimulamiento
en los
proyectos una vez se valorantodos estosaspectos.Los factoresque socavano minan la
percepciónde los potencialesretornosde la inversiónincluyenlos siguientes:
l. La granincertidumbre
existentesobrelos costosactualesde la eliminaciónde las
sustancias del suelo.Si tenemosen cuentaque cadasitio esúnico,que cada
contaminantes
limpiezadeberáserrealizadaen funciónde cualesseanlas sustancias que se
contaminantes
y de las.características
detecten fisicasde esesuelo.(geología,
clima,etc...)
2. Otra incertidumbre equivalentea la anterior es la que existe sobre la

responsabilidad
producidoscomo resultadode usos pasadosdel
sueloquecontaminaron.
Esto sesueleacentuarcuandolos estándares
de la responsabilidad,
en sí mismos,sonpococlaros.
3. La posibleestigmatización
de la propiedad, conunapublicidadsobrelos
asociada
que estáncontaminados
sitiosespecíficos o que requierenuna limpieza.El temor a que
ttt
K.R. YOUNT y P.B. tv{EYER IVho ll¡itl Pqyfor Reclamation of Urban E¡wironmental Blight ? Poticy
Polential in Lighl of Developer and Lender Nsk Perceptions. EdCenter for Envi¡onmental Managemen!
University of Louiwille, 1994, pgs.2-94.
472

sitiospuedanseretiquetadoscomocontaminados y sufrir una notablereducciónen su valor
de mercado,despuésde aprobadala limpiezade los mismos,obligó al Gobiernobritánico,

la ideade la existenciade un registrode zuelosconta^rninados-
comovimos,a abandonar
4. Podríasuponeruna pérdidade reputaciónpara los inversoresy sus financistas

cuandopor ejemplose encuentre inapropiadala mitigaciónde la contaminaciónpor las
autoridadeso paÍa aquellos cuyos proyectos han fracasado anticipadamentecomo
consecuenciade los costosde limpieza.Los retornoseconómicosde cualquierproyecto
puedenno ser suficientespara compensarel riesgo existentede una potencialpérdidade
reputaciónqueafectea su accesofuturo al capital.
y otros inversorespuedenest¿blecerrestriccioneslegalesen la
5. Los prestamistas
escritura,conveniosrestrictivos o determinarun uso específicodel suelo o zonas de
restricción que limitan el futuro uso que se puedadar a esesitio. Tengamosen cuentaal
respectoque los análisisposterioresa la limpieza óe un suelo contaminadopueden
continuar durante varias décadasy ello puede generar la necesidadde establecer
restriccioneslegales,incluso incorporadasen la escriturade compravent4que limitan el
propiedadafectadapor contaminación.
futuro desarrolloy uso de unadeterminada
6. Lo's polencialescostospostJimpiezaasociadoscon una futura responsabilidad

por la contaminaciónpasada.Así, si I'a aprobacióno el visto bueno de la eliminacióny
limpiezade un sitio contaminadoestasujetaa ser revisadaen el futuro tambiénlos costos
de limpieza, al tiempo que los
y cambiar,los estándares
puedenresultarproblemáticos
Gobiernosaumentanlas exigenciasy las regulacionesvan respondiendoa la mejoraen las
de deteccióny mitigaciónde la contaminación.
tecnologías
en relacióncon
7. Por último, en un clima de inseguridady falta de certeza.jurídica,
los inversorestemen el riesgo que existede que una acción
los sueloscontaminados,
por una agenciaadministrativapuedasalir adelante.
emprendida
473

En conjunto,la combinaciónde todosestoscostosy temoresllevana los inversores

a reducir sus expectativassobrelos retornosde su inversióny como resultadode ello,
muchos proyectos que podrían ser, ambiental y económicamente,viables no son
acometidos.Tantolos municipios,indiüdualmenteconsiderados,como la economíaen su
conjuntopuedenser privadosde una posiblemejoraen su bienestardebidoa la existencia

de esa inseguridade incertidumbresobre la responsabilidadque se impone por los
de limpiezade la contaminación.
requerimientos
ya noshemosreferidoa la cuestiónde que el que provocóuna contaminacióndebe
asumirsusgastosde limpiezay recuperación,esees un principio sobreel que la Unión

Europeay los EstadosUnidos estánde acuerdo.Sin embargo,los costosen relacióna los
dependiendo
requisitosde los fondosparacadapagopuedenvariar, sustancialmente, de los
requerimientoslegalesy de los procedimientosde recuperaciónde los costosempleados

por losorganismos
Públicos.
No obstantey entendiendoque hay que efectuaruna valoraciónpositivahacíaese

posibleinversor,en un suelo contaminado,y su proyectode recuperacióndel mismo,
debemosrecordarque estoscostosa los que hacemosmenciónno son absolutosen el

sentidode que estaimposición"pública" de una obligaciónde recuperaresesueloque se
establece,a trawf de numerosasleyesy regulacionesanexas,y que en un principio puede
no excluye,no lo olvidemos,la posibilidadde
resultarun problemafinancieroconsiderable
retornardichoscostosa través,por ejemplo,de la subidade los precios,de reclamaciones
y otrosprocesos.
de responsabilidad
1.5.DISTINTAS DIMENSIONESDE LAS POLÍTICAS NACIONALES

EN MATERIA DE COI\TAMINACION DE SUELOS
El surgimiento de una crecientepreocupaciónen relación con la temática ambiental

ha llevado aparejadoel desarrollo de distintas políticas a lo largo de los diferentes países
474

objeto de estudio.los valoresculturales,las tradicioneslegales,especialmente

todo lo
relacionadocon los derechosde propiedady los sistemasde gobierno, las distintas
existentesentreel Estadocentraly muchosGobiernoslocales,la dependencia
interacciones
con los procesosque sedesa¡rollanen los distintosmercadoseconómicosy otrasprácticas
nacionaleshan determinadozustancialmenteel sistema de control ambient¿l y las
normativasexistentesen estamateria.
relevantespara
sobredistintosaspectosque consideramos
Haremosun breverep¿rso
tener una mejor comprenhensióndel desarrolloparticular y concreto de las distintas
en materia de contaminacióndel suelo que existen en el contexto
reglamentaciones
y en el europeo.Ha sido importante,en estesentido,reflexiona¡sobrelas
norteamericano
pasadas- accidentesy desastres- que afectaronconsiderablemente
experiencias al suelo,
así como estudiar el contexto político-legal de los distintos Estados,las cuestiones
con el control sobreel uso del suelo,haceruna breveaproximaciónsobreIa
relacionadas
responsabilidad por dañosy la limpiezade los sueloscontaminados haciendoespecial
hincapiéen el tratamientode los nuevospropietariosde los suelo- NewLandowners-,la
futura y los supuestos
responsabilidad públicas.
delos propiedades
,EXPERIENCIAS
1.5.1. PASADAS EN RELACIÓN CON LOS SUELOS
CONTAMINADOS : ACCIDENTES Y DESASTRESCON INCIDENCIA EN
EL SI]ELO
Claramente,comovimos,las experiencias
pasadashan determinadoel desarrollode
las políticasambientales,
de hechosu impactoen la opiniónpúblicaha sido decisivopara
determinarcualesseríanlos imperativospolítico-ambientales
preferentes
en un momento
enlaspolíticaspúblicas,sin embargo,no ha
La influenciadelos distintossucesos
concreto.
sido una cuestiónestrictamenterelacionadacon la severidadde los mismos o con las
amenazasque éstos llevan aparejadas.
La percepciónpública no esta necesariamente
con los peligrostécnicosque presentaIa situacióno con los costosde su
relacionada
475

una serie de
mitigaciónsino que, más bien, la opinión pública se ve impactadapor toda
generaresa
factorestales como la cantidady la severidadde los problemasque va a
de la
contaminación"la naturalezade esa contaminaciórula organizaciónresponsable
contaminación pasada,cuálesla capacidadde la comunidadpararealizarla limpiezay cuál
en la reaccióndel sectorpúblico, para otorgartoda la ayuda ante el
ha sido la 1g¡pide¡*
lIo3.
desastre
Todasestascuestionesvariarondependiendodel pais.No obstante,la inmediatez

que
en la amenaz.ayel riesgo,asícomo, cuál seala percepciónque setengade los costos
vayaagener¿y dichaexposiciónvan a afectar,decisivamente, en la determinaciónde cuales
países.El
seránlos asuntos que van a prevaleceren las agendaspolíticasde los distintos
descubrimiento de dioxinaen Love Chanel - desastrequeümos detenidamente al estudiar
el sistemanorteamericano- , New Yorlq y TimesBeach,Mssouri, en los EstadosUnidos

tloo, Ita!ía en Europa, son ejemplosdestacadosde
y el vertido de Dioxina en Seveso
accidentes que han jugado diferentesroles a la hora de generar,a putir de ellos ,una
en la adopciónde políticas
notableconcienciapública que ha revertido necesa¡iamente
con los mismosy que veremosa lo largo del estr¡dio.Pero si bien
públicasrelacionadas
éstosaccidentesse consideran,especialmente, comoejemplode impactosen la
relevantes
en su momento,toda una seriede politicaspúblicas
opiniónpúblicaque obligó a generar?
'solventarlos problemasque se generarorUhoy en día siguen ocurriendo
destinadasa
I'id,
1103Enestesenüdo,sobrela resFr¡estade las comr¡nidadesfrente a su exposicióna los ¡esióros tóxicos,
to exposure to }lazardous Wastes ", en D.L PECK(ed),
K. FINSTERBUSCE " Community Responses
psvchosocialEffects
-i of Hazardous Toic llaste Disposal on Communifes, hrb.Charles C.Thomas'
Springfleld,n-, ggg, ¡Érys57 -79y sobreel papel de los mediosde comunicaciónen estetipo de sucesos.
p. ' The Role of the Media in Risk Communication " en R.E
wa, í. LICH¡ENBERG-y vÁC LEA).I,
f¡'SpgnSON y p.J.lvtSieng¡¡ ( e$s),Communicating Rjs,tsfo the Public, h¡b. Kluwer, Boston' 1991.
págs157-174.
tt*En 1976 se produjo ,rn¡ catástrof€ambiental como consecue_ncia de un es€pe de dioxina' Sobre éste
Riesgos Mayores-.....,op-cit, gÉr9.318.
accidenteexise \"riada bibliografia citadaen J. OCHOA MONZÓ,
Civilización del riesgo (catástrofes tecnológicas y
entre oúos cita los siguientes Zi4 P.LAGADEC, La
págs. 6 y ss y d9J autor, " L'action en situation de
risponsabilidadsocialj,ed-lvfapfre,Madrid, 1983, gusmo
el alcance
crise',. ertLa Sociétévitn¿ratte.te risquetechnologiie,edDu Seuil,París,1981,pág 569'; Sobre
siniesro, nra"" Vt. ngVOfVO -CIOUILLOUD, Du Droit de detruie, Ed'PUF,
y viciiituaes posterioresdel
pg 7Ey ss'
Írarís-1989,pags.e9 y s$ D. ELSOlvf,La contaminaciónatmosJérica,EüCátÑa,Maüi4 1990,
nlo nrás sobresalientey paradigmáticoes el "descontrol" qtre conoció este
Como OCHOA MONZó apunta
planes de emergencia' ni existió una
episodioaccidental:no seconocíanlos efectosde la dioxina ; no éxistían
Milán: la población no sabia que
mínima coordinaciónde las actuaciones;sebarajó la posibilidad de evacuar
estabaocurriendo", ri e sgos mayores.-..op-cit..,gíg 3I 8.
476

de considerable
accidentes magnitudquehan provocado,al menos,que se reflexionesobre
estamateria.Esteesel casodel recientedesastreecológico,de dificil reparación"en el coto
de Doñanaque se desencadenó con la catastróficarotura de la presa de las minas de
vertido de lodoscontaminantes
Aznalcóllar(Seülla) y el consiguiente y cuyo impactoen la
opiniónpúblicaha sidonotable,siendoobjetode numerososdebates'
Todos estossucesoslo que ponenesencialmente en evidenciason los resultados
dañinosde esacontaminacióny la necesidadde que seadopenpolíticaspúblicastendentes

a regularel problemaambientalgeneradopor los sueloscontaminados,el cual hastaqueno
fue hecho "público" a través de estosdesastresy accidentesno tuvo la atenciónni el

desarrolloque realmenterequería.Una vez más fue la presión de la opinión pública
de los sucesosla quedeterminóel avancefuturo de estamateria
impactadapor el desa.rrollo
1105.
ambientaly suevoluciónposterior
de las
No obstante,laexperienciaactualen cuantoal avancey el desenvolvimiento
políticasen materiade contaminaciónde suelosvariaráde un país a otro en función de
y localestal y comoveremosa continuación.
factoresnacionales
numerosos
1.5.2..LOSDISTINTOS CONTEXTOSPOLITICO-LEGALES EN ESTADOS

UNIDOS Y LA I]}[ON ETIROPEA
comoel europeo,sehandadotoda una

En los dos ámbitos,tanto el norteamericano
seriede mandatosprovenientes de la Administracióncentral,que seráel GobiernoFederal
en el caso norteamericanoy en el caso europ@, será la Comisiórg el Consejo y el
parlamentocomoórganoscentralesde Gobiernocomunitario-Estasjurisdiccionescentrales
llosEn relación con la importanciade la opinión pública en las cuestionesambienlalesVid, RE DLINLAP

(
"Trendsin Public Oprn¡oñTowardEnvi¡onmentalIssues:1965- 1990" en RE DUNLAP y AG MERTIG
eü ), AmericanEnvironmentalism:The U.SEwiranmenlalMwement, 197A- Pub.
1990, Taylor & Fr¿ncis"
Philadelphi4PA 1992,págs.E9-l ló.
477

Así' en EstadosUnidos' el
van a variaf en cuantoa surigidezy su alcanceen cadaárynbito'
últimas décadas,cada
Gobiernonacionalha otorgadoa los cincuentaEstados,durantelas
ttot.
vez másresponsabilidades y obligaciones No obstante,la racionalidaddebepresidirel
medioambiental
ejercicio de dichas competenciasestatalesya que, cualquier acción
adoptadaen un Estado,afectaa otraspolíticasy competencias y por lo tanto' anteello' se
que debe
planteala necesidadde buscarun estándarcomún. un argumentoadicional
que,sobreel desarrollo
tenerseen cuentaa la hora de ejecutarsusaccioneses la influencia
de la economíaestatal,puedetenerel establecimiento de un estándarambientalmásrígido
queel de otro Estado.
Estetemaha crecidoen importanci4dentrodel contextoeurop@,con el incremento

hora
en la integraciónde las políticasy con el aumentodel poderde la Unión Europeaa la
de imponerestándares a susEstadosmiembros.Por lo t¿nto, existeuna analogíaentre Ia
y la relación
relaciónentrela nacióny susEstadosen el sistemafederalnorteamericano
'North AmericanFree Trade
entrela unión Europeay susEstadosmiembros.El NAFTA
la
Agreement- o Tratado de Libre Comercio presenta,igualmente,paralelismoscon
para exigir
situación europea, proporcionandoun argumento a los Estados Unidos
estándares comunescon México y Canada,segúnse estableceen el acuerdoambientalque
acompañaal Tratado. Sin embargo, d diferenciadel caso europeoel Tratado de Libre
1107'
Comerciose'considera nacionales
inferior,no superior,a lasLeyesy reglamentaciones
eústentesobreel Estadoy los mercadosquepresenta

por otro lado,la dependencia
la mitigaciónde la contaminación varíaen cadacaso.EstadosUnidosesel

y el redesarrollo
influenciadoy orientadopor el sistemacapitalista.
prototipodel mercadoindiscutiblemente
ttouEnmaleria de competenciasestatales hd, Council of State Governments,The Book of The Stales' H-

Councilof StateGovernments,kxinglor¡ KY' 1986.
uo7vid J. CAMERON, p. DEMARET & D. GERADIN ( eds), Trade& the Erwironment: The&arch for
y susimplicaciones
Balance,pub.CameronMay, [.on&es, 1994.En esteobrasehaceun anáüsisdel NAFTA
Es un interesanteaporteen materiade medio
ambientales.así como ¿ef óÁff y de la ComunidadEuropea.
mencionados'
ambienley comercioen los contextosanteriormente
47E

En el contextocomunit¡¡io, el Reino Unido es el país más influenciadopor éste

sistemaeconómicoy de hecho, su mercado ha evolucionadohacía la tendencia de
desmantelary privatizar las empresashastaesemomentopropiedaddel Estado.En España,
tambiénse ha observado,en los últimos años,una evoluciónmás cercanaa éste sistema
siguiendo,al igual que en el caso anterioruna tendenciapnvatizadorade las empresas
estatales.Tampoco Bélgica se aleja de esta filosofia económic4 al menos en lo que
respectaal sueloy a los mercadosde propiedad.Por lo querespectaal restode los Estados
miembros,engeneral,estosasumenun alto nivel de responsabilidad y protagonismodentro
de la actividadeconómicqde la produccióny del bienest¿r.Francia,por ejemplo,continúa

conservando un extensapropiedadestatalen los ámbitosde la industriapesadao el control
de las institucionesbancarias.El suministro de suelo industrial en Holanda está,
completamente, bajo el control de las autoridadespúblicas.Alemania"aún antes de la
un elevadonivel de aceptaciónpor partedel Estadofrente a las
reunificación,presentaba
responsabilidades con darlosal medioambientey despuésde la incorporaciónde
asociadas
la estructwa legal de la República Democrática Alema¡a se ha incrementadoel
reconocimiento estatal¡10t.
de estaresponsabilidad
La mayoríade los Estadoseuropeos,además,son Estadosunitarios,con un poder

a nivel nacional.Las principalesexcepcionesque presentanalgunaforma de
centralizado
similaral de EstadosUnidossonAlemania,Bélgica y España.
federalismo
No obstante,otro factor relevantea teneren cuentaes'la aproximaciónque van a

tenerlos distintossistemasde gobiernoen relacióna la responsabilidad estatalen materia
de bienestarsocial,claramentedeterminacuálva a serel gradode responsabilidad estatala
tto'. Sio embargo,ladistincióncríticaen estesentido
la horade protegerel medioambiente
rroEVid P. MEYER ......Contaminated 89.

Land...op-cit-.,Vátg
rloeEn Espaíra sob¡e la responsabilidaddel Estado en materia ambiental y, más en concreto, con su
fundamenioconstitucionaly legú sobretodoa la hor¿de dilucidar si noshallamosanteun verdaderoDerecho
Subjetivoal medio ambienieadecuadodel que todossomostitulares o si, m¡ássimplemente,esteultimo será
la cbnsecuenciamás o menos aq¡¿rlaü de la conecta actuaciónde los poderesp'riblicosen su genéricao
específicaobligaciónde proveerel inteÉs general. En estesentidoexife une rica lariedad de textosentrelos
qüe Oestacariarnos:n. pELGepO PIQUERAS, " Régimen Jurídico &l Derecho Constitucionalal Medio
Ámbiente ", en RevistaEspúola de Dárecho Constitacional núur- 38, 1993,¡r11¡..49 - 79; D-LOPERENA
ROTA El Derechoat Medio AmbienteAdeanado,CuadernosCivitas, Madri4 1996;T.R FERNANDEZ
479

estáen el alcanceque se tenga sobreel bienestarindividual. Un enfoqueindividualista

tenderíaa generaruna aproximacióna la contaminaciónque minimizarialos rolesestatales.
por el contrario, una aproúmación completamenteestatal podría llegar a generar
eri relacióncon la responsabilidad
estrict¿sy disposiciones
normativasy reglamentaciones
conimpuestose inversionesestatales.
directamente,
y costosde limpiezarelacionadas,
TambiérLes importantecual va a ser la aproximaciónespacialque se va a adoptar

de la legislacióno de la tradición
en un país,asíestapolítica espacialvariarádependiendo
y prácticacomún.Es distintoreferirnosa una zonacontaminadacomo áreacontaminadao
como sitio específico contaminado.Estados con una fuerte tradición en la política
económicaregionaly en el control estatalsobreel desa¡rollosuelentendera adoptaruna
visión amplia"entendiendoel área contaminaday no el sitio concreto.Sin embargo,es
la contaminaciónsitio por sitio y
cierto que el mercadotiende a entenderespacialmente
só1oen situacionesextremas,por ejemplocuandoson numerosossitioscontaminados los
que han originadola contaminaciónde aguassubterráneaso no puedenser considerados

separadamente por razonesfisicasseadoptaunavisióngeneraly ampliade la zona.
En realidad,la efectividadde cualquierpolíticaespacialdirigidaa la contaminación

enel pasadopuededepender
acontecida másde la naturalezade la contaminación y del uso
pasadodel sueloque de otros factoresculturaleso políticos.Es evidenteque una política

regionalo zonal,no considerando el sitio contaminadoindividualmente,facilita la acción
es
estatalpero,por otro lado, mina las iniciativasindividuales.Donde la contaminación
extendiday general,la inversiónde capitalesen las mismaspuede ser nula, siendo
por el capitalprivado,asíque los esfuerzosestatalestendentes
abandonadas
efectivamente
suelenseresenciales.
a recuperarlas
De todasmaneras, de la prácticase desprende que los paísesen los que el uso del
sueloha llegadoa serintensivo- situacióntípicade los pequeñosEstadoseuropeos - resulta
másacertadaunainclinacióna adoptarunaaproximaciónde áreaquede sitio.
RODRIGUEZ, " El medio ambienteen la Constitución Eqpañola", Documentación Administrativa.núm.

190, 1981,númeroextraordinariosobreF.cologíay Medio Ambiente,¡Érgs.337'349;J.JORDANO FRAGA
La Proteccióndel Derechoa un MedioAmbienteAdecttado,ed Bosch, Barcelona, 1996.
480

de limpieza que determinarán

Otra cuestiónrelevantees el temade los Estándares
cuál es el máximo permisible dentro de los niveles de contaminacióny que está
directamenterelacionadocon cuál seael alcancey extensiónde la regulaciónestatal.Sin
total del Estadoen la limpieza
embargo,inclusoen el casoextremode la responsabilidad
Por un lado, un único
del sitio eúste la posibilidadde encontrardistintasaproximaciones-
estándarpuedeserimpuestoparala mitigaciónde la cont¿minación y llevadoa su extremo
ésteestándarpuederequerirla restauracióny recuperaciónde todo el suelocontaminadoal
estadoy en las mismascondicionesen que sepresumeque existíanantesdel uso del suelo
anteun mecanismotradicionalde reparación
por el hombre.En estecaso,nosencontramos
conocidocomo reparaciónin natura "to. Además,estaaproximaciónpuedeasegurarla
minimizaciónde cualquieramenaza o a la saludhuman4 pero
o dañofutura al ecosistema
puede,obviamente,ser la respuestamásca¡afrente a la presenciade cont¿minaciónen el
suelo.
La alternativaa un único requerimientoes que existan una serie de estándares

de limpiezapuedenvariarsegúnel tipo de contaminacióno
flexibles.Los requerimientos
de cualvayaa serel uso o destinofuturodel suelo.El suelodestinadoa
puedendepender
usoresidencial,escuelaso cenüosinfantilesrequeríanun mayoresfuerzodescontaminante
a usoindustrial.
enrelacióncénaquellosotrosdestinados
La flexibilidad, en el establecimientode estándaresde limpiez4 dependerá

de cualva a serel uso de esesuelo.Es decir,
de Ia fijacióny conocimiento
necesariamente
ItroEntendemos por reparacióniz natura la restitucióndel bien d-t"do al estado€n que seencontrabaantesde
nmejor n de las medidasde reparación. De
sufri¡ una agresión y quizás podría parecemosen principio la
hecho,son muchoslos OrdenamiertosJurídicosque intentan conseguirla efectiva reparaciónin natura del
daño ambiental.En el Derecboespañolel Tribual Supremoba declarado,por ejemplo,que antetodo debía
perseguirsela reparaciónen especiey sólo cuandoestano fueraposible , debíaacudirsea la indemnización-
tal v comoseestablece de 23 de septiembne
en las sentencias de 1988- A¡. 6E53- y de 27 de octubrede 1988
- k. 7745 - y en otros Estados como en Francia, Alemania, Belgica o Iulie tambiér\ se considera
prioritariamente esta reparación in nafura. como vercmos. Aunque es el o¡denamiento jurídico
noleamericano el que a través de la EPA .traa reparu los daños ocasionadosy con este fin intentaná
recupen¡rlos galos de reparación, en primer lugar de las Fartespotencialmenteresponsablesy , cuandono
seaposible.di¡ectamentedel srryerñrnd.La indemnizaciónse destinaráúnicamente " To reslore, replace, or
acquire the equivalentof suchnatural resources ", segúnse establee en la sección9697, art. 107 f) de la
CERCLA
481

frjos de limpiezaque secorresponderáncon usosdel sueloconocidosy

existiránestándares
que estos estándaresno
fijos que no podrán modifica¡secon posterioridady siempre
Sin embargo'a largo plazo'
afectenal avanceen el conocimientode cualessonlos riesgos.
la necesidadde mantener
puedenpresentarseinconvenientescomo sería el hecho de
y en segundolugar' cambiarlos
informesy registros,sobreel alcancede la reclamación,
No obstante'los
estándares de limpieza si en un futuro se cambiael uso de dicho suelo'
en virtud de una "justicia
imperativos del desarrouoeconómico local recomiendan
llll'
ambiental" estaformulaflexible
jurisdicción central y sus

El rol del Estado y las diferentesrelacionesentre la
componentesvaríazustancialmente entrelos Estadosmiembrosde la Unión Europea y los
de la jurisdicción
EstadosUnidos.Así por ejemplo,por lo que se refiere a los mandatos
los objetivoslegalesy
centraren er casode la unión Europeavaríaya queéstava a definir
de exposición
políticosa segUiry quiás, en algunasocasiones,determinaralos estándares
es un aporte
y sin embargo,en Estadosunidos, lo establecidopor el Gobiernocentral
y a su vez va a exigir resultados
sustantivoya queesél el que va establecerlos estándares
mercados,en el marco
específicos.Tambiérgen materiade la relacióndel Estadocon los
comunitarioel Estadoaceptala primeraresponsabilidad de limpieza comoresultadode los
Est¿dosmiembros'
diferentesgradggde corporativismo,que vimos en sus distintos
para mitigar el
mientrasque en norteamérica,el Estado apafececomo último recurso
del suelo,lo quereflejauna aproximación individualista'En
problemade la contaminación
existeel principio de
cuantoa las opcioneslocalesy su flexibilidad,en la Comunidad,
un
subsidiariedad,con una flexibilidad local mientrasque en Estadosunidos se presenta
de las políticas
dominio central y una subordinaciónlocal. Incluso en las aproximaciones
Unidos
espaciales,en la Unión Europease centraen áreaslocalesy regionesy en Estados
guasrelacionadasconelcontrolsobreelusodelsueloesinteresanteel
View of the Counterrnajoritarian
rico an¡iüsisque de las mismas,"al¡ra S.I- Wf¡ffPR " An Upside-Down
lli, pigs 1881 y- ss' En este mismo sentido'en el Estadode
Difficr¡lty ", TexasLaw Reviewnúm. 60, f
suelo y los recr¡¡sosnaturales están
Hawai existeuna importantesucesiónde casos'"o fór cualesel uso del
y nativasde llawai sobrela
aliculados dentrodel conflicto existenteentrela cultu¡a occidental las tradiciones ' 1995);
propiedadylosrecursos,Vid,Pai'OhanavUnitedStales,E75F. Supp'680,683--?5-(D'Haw
(tgSO); McBryde Sugar Co' v
NansayHawai tnc. v Public Access ShorelineHawai, ítO S.Cr t3-Sp
Robinson" 504P.2d 1330(flaw- 1973).
482

de limpiezason variablesen
en un sitio específico.Por último, en cuantoa los estándares
los Estadosmiembros,por ejemplo,el Reino Unido se basa en la intención de uso y
Holandaen el sistemade la multifuncionalidad,y en EstadosUnidoses uniforme,con un
en el poder
seencuentran
nivel de limpiezaunitario.No obstante,las diferenciasesenciales
de los cuerposcentrales y el significado de la implementaciónde sus políticas,en los
derechosde las unidades locales para modificar las directivas centrales y en la
de estándares
aproximaciónal establecimiento Una
de ümpiezade los sueloscontaminados.
de las mayoresdiferenciasevidenteses la existenciade una aproximacióncorporativistao
individualistaque guiala políticapública.
La Unión Europe4engeneral,esmuchomáscorporativistaque los EstadosUnidos,

con una mayoríade Estadosaceptandola responsabilidadinicial en la limpieza de los
suelos,incluso muchasveces reprimiendola posibilidadde esfuerzosindependientes
por el Reino
privadosde desarrollo.El fuerteindividualismoen Europaestarepresentado
a la intrusión de las políticas estrictas
Unido que se ha opuesto,sistemáticamente,
comunitariasen susmercadosdel sueloy ha creadoentidadespúblicaspara especularcon
las gananciasde la mitigaciónde la contaminaciónde los sueloq conocidascomo (Jrban
coryorations.Porotro lado,enAlemania,Italia, y Holanda usanel áreacomo
development
aproximacióna la cont¿minaciórqel Reino Unido ha ido más lejos y ha utilizado una
de sitio específico
aproximación exclusivadeEstadosUnidos.
queseconsideraba
La ngidezde la políticafederalnorteamericana, procesosy estándares

estableciendo
dentrode los cincuentaEstadosy Gobiernoslocalesrelacionadoscon la regulacióny
reclamode los sueloscontaminadospuederesultarperversaen un contextoindividualista.
de muchasde las jurisdicciones
Esta aparecesin embargo,comoreflejo de desconfianza
locales con competenciaen la actividad económicaque están encargadasde proveer
privadas.
subsidiosa lasinstituciones
483

1.5.3.EL CONTROL SOBRE EL USO DEL SUELO
El desa¡rollo de la normativa existenteen materia de uso del suelo ha sido

en
relativamenterecientea pesarde que existenestudiosque describendiferentesculturas
el senode los pueblosamericanosnativosrelacionadas con el uso del suelorepresentadas
el
por principiosreligiosos. Sin embargo,en todos los paísesque vimos, el control sobre
de la
uso del suelo va a determinar la formación del contexto en el cual la limpieza
contaminaciónva a serrealizada'
En principio tendremosque referirnosa los Derechosde Propiedad partiendodel

hechode queno esun temanuevola relaciónentreesteDerechoy el medioambiente.Los
derechosde propiedad,basadosen la institución de la propiedadprivada"entendiéndola
n lll2 y asumidacomo un principio
como ,, el guardiánde todos los demásderechos
fundamentalde la libertad individual no ha sido, mayoritariamente,aceptadapor la
mayoría de los gobiernosy han prevalecidolas recomendaciones de restricciones
normativassobrelos comportamientos individualesy sobreel uso de la propiedadcomo
muestra de una inevitableresponsabilidadcolectivaque sirve mejor a los interesesde la

en suconjunto.
sociedad
Es una realidadque,por un lado, tenemosque considerara la propiedadprivaday,

por otro, los distintosmétodosde gestiónde los recursosnaturalesa los que nosotros
generalmentenos referimos como regulación ambiental y que son dos esferas
absolutamenteirreconciliables.Cualquier consideraciónseria de estas dos manerasde
aproximarseal uso del suelo deben realizarsevalorando las distintas circunstancias
existentesy así, muchasde las regulacionesrelacionadascon la propiedady el medio
ambiente,presentarandistintastendenciassobrela forma de entenderla propiedadlll3.A
pi8hl
rrrznd. J.W. Elyjr,'The Gr¡ardianof Every Otber Rigbt: A constitutionalHistory of Property
Journal of EnvironmentalLaw and Litigation, Úniversityóf Otegon Schoolof L¿w, Vol' 4 , 1992,pág26' "
1113
Fn relacióncon las distintasconcepcionessobrela propiedadVid C.M. ROSE," Propely as Storytelling
: Perspec'tivesfrom Game Theory, Narative 1.h*ry, Éeminist Theory ", Yale Journal of Law & The
Humanities,Vol. 37. 1990,9Ag2a5.

pes¿yde que, ggmo vernos,existen distintas aproximacionesa la concepciónde esta

instituciónjurídica, tan relevanteen materia de suelos,el lado social de la propiedad
privada se presentacomo una de los temas,más relevantes,en este sentido-Pero este
ttto, cambia a lo largo del tiempo,asíexistenun grannúmero
enfoquesocialno es estático
de distintostipos de variacionesque puedenconcluir el debaterelativo a la propiedad
privada y los límites públicos o socialesa la misma. Por ejemplo, las cuestiones
tttt. Tambiérl se argumentaque la
tecnológicaspuedenest¿¡en la rau de ese cambio
evolución" moral " afect4 irremediablemente, a las limitacionespúblicaso socialesque
ll16o inclusoconsideraciones llt7.
van a darsesobrela propiedadprivada socioeconómicas
Muchas de estasdescripcionesde la parte pública o social de la propiedadson

descritoscomolimitaciones " medioambient¿les
actualmente " sobreel uso del sueloy no
creemosque sea inapropiadover el "medioa¡nbientalismo " como una de las partes
importantesdel lado socialde los asuntos relativosa la propiedad privada.Es cierto que
que lo limitan como otros derechosciviles.No obstante,el medio
existenotrascuestiones
ambiente es actualmenteutilizado agrupandodistintos elementosentre los que se
encontraríael suelo y, en concreto,también se incorporaríadentro de los conflictos
relacionados van a determinarel derechode propiedad
con su uso y que indudablemente
rrr4 Vid- R. L. LAZARUS, ' Debunking Enür¡onmentalFeudalism:Promoting the Indilidr¡al Through the
collectivepursrit of envi¡onnental quallty ",Iowa Low Review,nia- 77, 1992, pág 1739.
trtt Comoun pequeñoejemploquerefleja estapostu¡aen la actuatidadsería el impacto que la posibilidad de
sobrevolar-géneradapor ál incrementoen el uso de los aüones, sobre las propiedadesajenas-sobre
propiedadesfovadas, suelosprivados.Existen , en esesentido,nrünerosÍtsteoríasrespectoa como resolverel
conflicto entrela necesidadde sobrwotar y la propiedadabsoluta que tiene el popietario del suelosobreel
'
espacioaéreoque exile sobreel mismo, I4d, S. S. BALL, Düsion into horizontal Stralaof the landspace
Aüove the Surface. Yale Low Journal, nrrn. 39, pag 616 y del mismo autor " The Vertical extent of
Orvnershipin lánd ", (J. Pace l,aw Review núttr 76, pág 631. Un caso emblemáticofue United Statesv.
Causby,¡ZA. U.S 256( 1946), en el queespecíficamente se discr¡tiócomolimiAr la declaraciónde espacio
*u.gubi. dejando al propietario del suelo el título de control exclusivo sobre los recr¡rsosaünosféricos
inmediatossobrezu propiedad
tttu Vid.T. NICOLAUS TIDEMAN, " Takings,Moral Evolutior\ and Justice", ColumbiaLaw Review,nímt.
66, 1988,págúl4.
ttttcomo aquellasgueinflu-veronen la prevalelcia de un régimend€ n usonrazonablede los derechosde agua
en New Voit y New Eng:landen la primera mitad del Sigto )(Dq Vid, C. ROSE, " Enerry and Efficiency in
theRealignmentofCommon-I,awWiterRights ",Journaloflzgal Snd¡es,núm. 19, 99fJ, ¡Ág.26I'
485

sobreel mismo. Sin embargo,ya apuntamosque tanto el control sobreel uso del suelo
tll8. De
comola gestiónde los recursosnaturalesson " tan viejos como las montañas"
hecho, como manejarlos recursosnaturales,y por ende el zuelo, es r¡na de las partes
inevitablesdel recientedebate y dialogopolítico y cadavez hay una mayorreformulación
dentrodel derechode propiedadde maneraquea través de distintosmecanismos , como la
llle
pretendenconseguirla minimizaciónde los costostotales y durantelas
responsabilidad,
tres últimas décadasmuchasde las discusiones,acercade la apropiadaaproximacióna
distintos problemasambientales,han tenido que elegir entre distintos mecanismosde
gestiónde recursosll2o.
De todo ello se desprendeque la propiedadprivada puede estar limitada para

particularesde la sociedady estarealidadpuedeestaro no recogida
satisfacernecesidades
e incluso algunos expertosaseguranque nos encontramos,en la
constitucionalmente
actualidad,ante el comienzode una nuevaforma de ambientalismo dondeel debatese
tttt.
centraen cuáles la clasede estrategiaapropiaday, exactamente,
dóndedebeaplicarse
de propiedaddebemosentenderque
a la horade analizarlos derechos
No obstante,
estamateria va a variar en funciónde los paísesen los que nos encontremos.
No obstante,
podríamosdividirlas en dos elementosfun{amentales.Por un lado, el poder de los
rrrt¡1¿, J. F. IIARD, ',

" Colonial L¿nd Use Law and Its Significancefor Modern Takings Doctrine Haruard
Lav,Review,núm. 109-1996,gÉry1252.
rrre¡,r¡¿,G. CALABRESSI y A DOUGLAS MELAMEQ, 'Property Rules,Liability Rules,and Inalienability:
One View of the Cathedral", HarvardLqw Review,núqr85, 1972,págl089-
ttto Existen numerosÍrsinvestigacionesen relación con los mecanisms apopiados. Merecedestacar,W. KIP
UCUSSI, " Toward a Diminished Role for Tort Liability: Social lnsr¡rance.CrovernmentRegulalion, and
ContemporaryRisks to Healthand Safety ", YaleJournal on Regulation,núm. 6, 19E9,Wg 65.Esteautor
identifica cuatro üpo d€ mecanismos insitucionales: las fuerzas del mercado, las regulaciones
gubernamentales.la responsabilidady el aseguramiento.A esta lisüa @rían ambién añadir la propiedad
pública: C. M .ROSE,' RethinkingEnvironmantalConüols: ManagernentStrategiesfor Common Resources
"; Dukz Lau,Journal, 1991,pig 143.En estea¡ticulo,lá autorarealizaun análisisgeneralde variosmétodos
de regulaciónambiental apropiadospara influenciar en los derechosde propiedaden distintos escenarios.
situandolos problemasrelacionadoscon Ia estosderechosdentro de rma de las probleruiticasnrásrelevantes
en el senode la gestiónde los recursosnaturales.
rrzrwd- R-v PERcrvAL, EtwironmentalRegulation: Law, Science and Policy, Edwest Publishing
Company,2" ed- 199'6.
486

los derechosde los no

propietafiosa hacerlo que ellos quierancon su sueloy por otro,
propietariosa accedery usarla propiedadprivadaajena'
33 de la
Algunos ordenamientosjurídicos como el español' en el artículo
a la Propiedad
Constitución esparlola"consagranla " Función Social del Derecho
privada,'rr2t q.r" podría entendersetanrbién segun STEICIIEN como " Función
con lo que se conoce
Ecológica'ttt23¿" h propiedad y que se relaciona'profundamente,
producido un darlo a
como la reparación in natura de manera que, agnque se haya
y los
determinados elementosarrbientalespropiedadde un particular,los poderespúblicos
tribunalesdebenobligatoriamente exigir al sujetoresponsablezu restitución al Estadoen
afectado
que se encontrabaantes de sufrir dicha agresiór¡ no pudiendo el particular
lo tanto,esun
renunciara dichareparacióny: en su lugar, solicit¿runa indemnizaciín'Por
hechoqueen España,en basea los artículos33 y 128de la CE, el Tribunal Constitucional
que podríahacer
ha consideradoa la propiedadcomo un derechosubjetivodebilitado,lo
medio
pensarque lo que prima es el interés general,en este caso la proteccióndel
ambiente.Sin embargo,otrassentencias del mismo Tribunal han reconocidoque,frentea
y
la necesidadde proteger el medio ambientecomo elementoadecuadopara obtener
española
mejorarla calidadde vida - ar-.45 CE -, " debeadvertirseque la Constitución
-
imponeasimismoel deberde atenderal desarrollode todos los sectoreseconómicos
artículo130.I CE -. Esedesarrollo
esigualmentenecesarioparalograraquellamejora"ll2a.
de limpieza que se
por otro lado, todo ello es relevanteal valorar los estándares
limpieza
exigiránen funcióndel uso del suelo.Así, mientrasse exigiráun menornivel de
poder
para los usos industriales,se consideraráuna cuestiónde saludpública generalel
prevenir el
dictar disposicionesque exijan unos mayoresestándaresde limpieza para
tr"En esesentidola STCde 26 de ma¡zode l9s7 (RT'C 1987/37)'
rrzsyiI,STEICHEN,p, LesSitesContaminés ou Droit économique,

- de Ia poüceadministra.tive en Martin G'
26 de octubre 1994,citado
( Dir )'Thesepour le Doctorat en Droit de lUniversiié de Nice- Sophra Antipolis,
en L.GOMS ....1'oresponsabi Ii dad---op.cit -, ¡Ág 135"
irzr gra de 4 de nsviembrede 1982 - FJ lo y 6o-. En estaSentenciael Alto Tribunal llega a la conclusiónde
competente,la
que existe la necesidadde compaginar,en la forma en que en cadacasodecida et tegislador
y el desarrollo económico, dejando en manos
;;;;;;" ¿eambosbienescontitucionales: el medio ambiente
áel legisladorla elecciónde las tecriicasrrI:ásadecua¿{"s-
487

que seprodujerauna
peligroeústenteparalos usuarios"incidentales" del sueloen casode
exposiciónde los mismoscon las susta¡ciaspotencialmentecontaminantes'
De hecho,factoresquenosotrosno relacionaríamos con cuestioneslegalesrelativos
al controlsobreel uso del suelopuedenllegara jugar un rol importantea la hora de dictarse

pretenda
normassobreel grado de libertadque va a tener el propietariodel suelocuando
decidirsobreel accesoa zu sitio.Por ejemplo,los EstadosUnidosesel paíscon un régimen
tttt, th embargo,es
másrestrictivoquelimita el accesodel público a la propiedadprivada
públicay de
el paíscon másextensióndetereno protegidoy con másparquesde propiedad
hecho,los Estadoscosterosen norteaméricahan evolucionadohacíaun debilitamientode
los derechosde los propietariosal permiti¡ "otrosusos"en suspropiedades,por ejemplo,a
1126.
la horade accederel públicoa las zonasde playas
Sin embargo,lo que consideramosrealmenteimportante cuando hablamosdel

de norrnasrelativasal control sobreel uso del sueloes 1orelacionadocon
establecimiento
la división en zonascon un régimenlegal diferenciado,con un desarrolloplasmadoen
planesy con una urbanizacióndiferenciada.Estossistemasde planificacióndel uso del
suelono son igualesen todos los países.Mientrasque en la Europacontinental,heredera
ttrtA pesarde t'odoesteénfasisen la propiedadpnvada en Estados-Uni&s los límites sobre la propiedad

de interesesno
basadosen otros interesespublicos sonvariados y respectoa los límites de dichos conflictos
seha establecidoningunaiOrmulageneral qoe nos pueda ayudar a establecerlos. No obstante, sí que existen
muchoscasosconcretosgue pud servimós de punto de pardda a la hora de descifrar los límites entre la
publicos en norteamérica.En estos cílsos se hace wi&nte el argumento que
propiedadprivaday los intereses
preienta eiuso de ia propiedad privada necesariamentelimilado pol l_osaspectos públicos.Entre otros aná{isis
de las limitacionesa fa iropieóA prvada destacamos.I/td F.I.MCHELMAN, " Possesionvs- Distribution
in the Consti1ional Idá óf p-pitty", Iowa lpw Review, núrn 72, 1987, pág 1386; E.T FREYFOGLE,
,,Ethics, Community, and ni*té Land ', Ecologt.L-Q, núm 23, 1996, Égs 631650; L'S.
n Property: A Specialnigbt ', lfofte DarneI'ow Review, rúrn-7l,1996, ¡Ágs
UNDERKUFFLER-FRELIND,
n 127;
1036-1046;de la mismaautota O nop.t y I An Essay", YaleLa+' Joarnal, núm' 100, D9fJ, ¡Ag
(Jniversity of lllinois Law Review, núrn124, 1996,
E.T. FREyFOGLE, " The Cons6uctionoiOrrnersttip",
¡Ágr73;
tuund, M.R POIRIER, ', EnvirorunentalJustice and the Beach AccessMovementsof the 1970's in
1996'
Connecticutand New Jersey:Storiesof Propertyand Civil Ri$ts ", ConnectictttLaw Review,núm- 28,
gÉry719.En eüa s€ examinandistintashistorias políticas relacionadascon el medio anrbientey el uso del
la
zuelo en el conlefo del moderno movimiento imbientalisg norteamericano.En concreto, se describe
peculiar sitrución de la historia del moümiento relacionadocon el accesoa las playas.Así' simultárneamente,
a
los actiüstas en New Jerseya inicios de los años70 flanteabanel accesoa las playascolo una limitación
que e_nConnecticut consideraban el accesoa las
ia propiedadprivadabasadáen b propiedadmisma mienlras
pdyai comouna limitación a la propiedadprivadabasadaen derechosciviles.
488

en el
del sistemalegal romano,seprevéla existenciade planesde obligadocumplimiento
en los
ReinoUnido e Irlanda,por ejemplo,tienenunossistemasde planesdiscrecionales
que los planesrelativos al uso del suelo son meramenteindicativos.Por otro lado, en
1127.
En
EstadosUnidostienenun sistemalegal menosrígido que en la Europacontinental
este país, en las últimas dtfoadas,se han desarrolladonumerosasreglamentaciones en
materia de control sobre el uso del suelo las cuales,generalmente,han requerido la

participaciónde municipiosy agenciasregionalesy estatalespara prepararlos planesde
En este
en cadaEstadoen particulartt2s.
acuerdoa las distintasmetasy fines determinados
en l973,un Plande Uso del
sentido,Oregonfue uno de los Est¿dospionerosen est¿blecer,
suelolt" en el que se otorgabaal Estadomás control sobreel planeamientoque a las
propiasautoridadeslocalesl130.
Igualmente,se diferencianlos dos sistemasexistentesen materiade zonificación-

Así, por un lado,tenemosel sistemajerárquico,comúnenEstadosUnidos,segúnel cual se
zoniftcaenfunciónde unajerarquíade usosquetiene en cuentala intensidaddel mismo y
-
que va del uso menosintensivo- el uso residencial-, hastael más intensivo las
el uso más intensivoque se
actividadesindustriales- y cuyo límite es, exclusivamente,
permite.Seguneste sistem4cualquierpropietariopuedetener un sitio para residencias
rr21t¡id,p.B N_,ÍEYER...op.cit . p* &.
rrzEvi¿:,D.R PORTE& n State Gro*th Management: The lntergovernoental Experiment n, PQce Lqw Review
núm.13, 1993,Égs. 481Y ss.
112eEn esteplan de Uso de Suelose reconoce.explícitamente.que rm uso del suelo descoo¡dinadorepresenta
u¡a serja amenazapara el medio ambierite del Eslado, y para la satud, segurida4 orde4 conveniencia.
prosperidady seguridadde sus ciudadanosy por lo tanto, eri consecuenciacon estañlosofia inspirador4 se
para ello se
airp*o * rist.." de planificación quepromuevela aúninistración coordinadadel uso del suelo
junio plat-r-tá Comisión par la Consenr¿ción y Desanollo del Suelo -Iand
.rearon en 1923, con el
Conservationand DevetopmentCimmission-y elDepartamentoparala Conservacióny Desanollo del Suelo
-
- Departmentof Land óonseruationand Developmenl con oompetenciasen esüamateria. En relación con
ert. iirt.-u de control sobreel uso del sueloveaseel analisispormenorizado que realiTaH.N HUYNtt en el
'
Comentario AdministrativeForcesin Oregon'sl¿nd Use plenning ", Journal of Erwironmental Law and
Litigation,vol l2(l), 1997,¡Á1gs 115- 149'
tt'ogomo consecuenciade que Oregon tiene más de veinte años de experienciaen el establecimientode
planesde usodel suelo no esuna sorFresague seautilizado su ejemplopor oEosestadosa la hora de elabora¡
pt*.r similares.Así. el Estadode Washingtonen 1990 presentóstt Growth ManagementAct qve presenta
bastantesimilitudes con los planesde Oregonalmguela mayo¡ diferencia entre ambs la encontramosen el
que el
hecho de que en esta nuevá ley los gobiérnos locales tienen mayor conüol sobre el planeamiento
Estado.md, D.RPORTER " StateGrowth.... ", Op-cit, ÍÁ9. 493.
489

industrialesya que no seespecificalas zonasen

unifamiliaresen una zonacon propiedades
las queeseuso puededarsesino,exclusivamente, sejerarquizanlos usosque puedendarse
a un sueloa libre elecciónde su propietario'
particular,en contrastecon
Por otro lado, la preservaciónde sitiosdándolesun uso
que asignaun uso particulara
lo anterior,es el sistemaeuropeode exclusividaddel uso
previasdel uso de una determinada
cadasitio. En muchasinstancias,estasdesignaciones
zonapuedeser extremadamente limitado afectandorealmenteal propietariodel lugar que
pero sin embargo'esuna
debe,por ejemplo,darlea su sueloun uso industrialo residencial
de limpieza
práctica que facilita, enormernente,el establecimientode estándares
diferenciadospreviamenteacordados. De hecho,segúnla intenciónde uso de un suelose
de limpiezanecesa¡ioparaesetipo de suelo'
determinalos estándares
de
No obstante, estesistemade zonifica¡los usosde los sueloslimita la flexibilidad
propiedades'Como
los propietariospara intentar maúmizar el valor económicode sus
hacíapaises
resultadode ello, el capital internacional,en muchasocasiones,se canaliza
dondeseestablece el sistema jerárquicode usosdel suelodondelas opcionesde maximizar
el beneficiosonmayores.
siendo un
Las diferenciasentre la unión Europeay Estadosunidos continúan
reflejo de la distinciónentreel individualismoy el corporativismo.Así, en cuantoa los
de propiedadexclusivos, de estosno esmuy

en la UniónEuropea,la exclusividad
derechos
y prerrogativasdel
elevadaexisten disposicionesque permiten el accesopúblico las
sobreel
propietariosonlimitadas,mientrasqueenEstadosUnidos los controlesdel Estado
al propietario
propietariosonmuy limitadosy hay muchasaccionesque le permitenlitigar
es rígido y
por sus derechos.En cuantoa su aproximacióna la zonificaciór¡ en Europa
flexibilidad en el
controlado y en Estados Unidos, mínimamente,controlado' La
los
establecimiento legal de usosdel suelo,en La Unión Europe4 hay que distinguirentre
un Derecho
paísescon tradicionesde DerechoRomanoque sonrígidasy los Estadoscon
con frecuente
Común que son mucho más flexibles, como en Norteaméricase modifica
490

Los controlessobreel uso del suelo,enEuropq serequierela solicitudde

discrecionalidad.
permisoscon altosnivelesde control y, en Norteamérica,se requierenpermisospero con
un controllimit¿do.
La naturalezadel control sobre el uso del suelo tiene implicacionesespecíficas

sobreel impactoque los sueloscontaminados van a tener en la regeneraciónurbana.Los
generalmentealtos nivelesde poder de control sobreel uso del suelo y la expansiónde
áreasurbanizadasen los Estadosmiembrossecombinacon un planteamiento restrictivo,en
cuentoa las opcionesde los posiblesinversores,en el redesa¡rollourbano.
1.s.4.LA RESpONSABILIDAD POR DAÑOS Y EL TRATAMIENTO DE IA

LIMPMZA DE LOS STIELOS
entre el conjuntode partesque puedenllegar a ser

El repartode responsabilidad,
consideradaspotencialrnente de los impactosque la contaminaciónsobreel
responsables
suelo, está, como vimos, inevitablementeinfluenciadapor la costumbrey las prácticas
enun determinado
legalesexistentes país.Peroa pesarde ello, en la actualidadasistimosa
por contaminar
la adopciónde nuevasalternativasa la hora de introducirla responsabilidad
un suelo que van a influir, ostensiblemente, en los esfuerzosde limpieza de la
ocunidaen el pasado,en los usosdel sueloe inclusoen la regeneración
contaminación
urbanaen general.
por dañosal medio ambienteincluye la

La distribuciónde la responsabilidad
por el daño causadopor la contaminacióna las partes
asignaciónde responsabilidad
potencialmente Esta podrá ser impuesta,simplemente,al actualpropietarío
responsables.
la contaminación
ylo alapersonaqueusael suelosobreel que se ha descubierto o en la
491

sobretodoslos actualesy pasados

alternativamásextremase impondrála responsabilidad
norteamericanoll'l'
propietariosy personasquehayanusadoesesitio comoen el caso
sobretodo'que el
Estossupuestospresentansu racionalidadsi tenemosen cuent¿,
y existe e incluso se
actualpropietarioo personaque lo usa es fácilmenteidentificable
que generó' Esta
puede presumir que tendrá recursospara afrontar el pago del daño
a los actuales
práctica, sin embargo,impone toda una serie de trabas y problemas
que fue
propietariosque inclusopuedeque no tengannadaquever con esacontaminación
cuyo perfil
provocadapor anteriorespropietarioso personfisque usafon ese suelo
con anterioridad'
ha salido alaluz,en esemomento,siendodesconocido
contaminado
entretodas las personasque

Es por esto que la distribuciónde la responsabilidad
medidq a quese
hanusadoesapropiedady quehayanpodidocontribuir,en mayoro menor
nivelesde contaminación
los actuales
produzcan podríaparecerenprincipiomásequitativa'
ser dificiles de
Sin embargo,las personasque anteriormenteusargn ese suelo pueden
Además' la
identifrcar o puedenya no estar en el mercadoo incluso ser insolventes'
cuya
inclusiónde todoslos que hayanusadoesesitio puedeincluir entreestosa aquellos
seamínima'
contribucióna la contaminación
Por lo que se refiere a la responsabilidadpor la limpieza hay que decir que la

de mitigar y/o retirarla contaminaciónque seha descubiertoen un sitio o
responsabilidad
relativas
en un áreacontaminadapuedevariar en el mismo sentidoanterior.Las ventajas
quetienela posiciónde responsabilizarsóloa los queactualmente usanesesueloo áreaen
relaciónconla asignaciónde responsabilidadesa todoslos quelo hayanusado,tambiéqen

parala responsabilidad
señalada por dañosal medio
el pasadoesanálogaa la anteriormente
de la
ambiente. En muchas instancias, sin embargo, parece que la asignación
de limpiar llega a tener mayor significaciónque la distribuciónde la
responsabilidad
Pordaños.
responsabilidad
y susdefensasse
t",Lar diseo."bn- q,redefinenlas distintasclasesde pales potencialmenteresponsables
encuentran en la Sección107,42U-S.C.$ 9607.de la CERCLA
492

puedenigualmente
En cuantoa las prácticasde distribuciónde la responsabilidad
partesqueen algúnmomentohicieron
variar,sin embargo,la prácticade incluir numerosas
Por
uso de esesuelopuedeimplicar distintossistemasde asignaciónde responsabilidades.
un lado, cada usua¡io del suelo, actual o pasado,podría soportar la responsabilidad
solamentedel daño conocido que él ha generado.Alternativamente,todas las partes
responsablespueden serlo, estricta y solidariamente,por los costos de manera que
de
cualquierade ellospuedeserobligadoa pagarel total de los costosde descontaminación
un sitio determinado.Sin embargo,es posibleque criteriosy consideraciones de equidad
puedanllegar, en éste último supuesto,a poder detallar cuál es el porcentajede daño

realizadopor cada uno de los usuariosactualesy pasados.En este sentido,se podría
ha
considera¡,dentrode la distribuciónde los costos,que una de las partesresponsables
contaminadoel suelocon dos o más componentesquímicosde los cualesuno de estos
puedeserfácil de limpiar y el otro - u otros- sumarientecostoso.Incluso,algunaspartes
puedenhaberdepositadosobreel suelolos mismoscomponentes por lo que la proporción
de sustanciasquímicasdepositadaspor cada una debe ser, en principio, determinaday

tenidaen cuentaa Ia horade distribuiresaresponsabilidad'
entrelaspartes
A pesarde ésteintentode dota¡,a la distribuciónde responsabilidad
de criteriosde equidadque lleven a una asignaciónjusta de las cargasde
responsables,
En primer lugar,las toneladaso
limpieza,en muchasocasioneses de dificil consecución.
el volumen.de los contaminantes y su toxicidad no pueden ser en muchos casos
con los costosde limpieza.En segundolugar, y mucho
proporcionalmente,
relacionados,
más problemátic4 esta la posibilidad de que se produzca una reacción química
contaminanteentre diferentes componentes,no consideradostóxicos aisladamente,
depositadossobreel suelopor dos o más partescon anterioridad.En este caso,¿ cómo
entre partesque vertieronsustanciasno tóxicas ni
podemosdistribuir la responsabilidad
contaminantessobreun sueloy que resultaroncontaminantes al entrarcontactocon otras
sobreel mismo lugar por otraspersonas?, ¿ hasta
tampocotóxicas,depositadas
sustancias,
una personapor la reaccióncontaminantede la sustanciano
que punto es responsable
tóxica que vertió con toda tranquilidady sin conocimientode que el contactocon otras
sustancias,que inclusoson consideradas no tóxicas,tendríatales consecuencias?. No
493

ambigüedades a la hora de asignar

parececlaro y la inhabilidadpara resolversemejantes
prácticas
explicitamentela responsabilidad por estasaccionesdificulta la aplicaciónde
equitativasen estossuPuestos'
La imposiciónde una responsabilidad estrictay soüdari4 segúnla cual' todos los

de todos los da¡1osproducidosno
anteriorespropietariosy usuariosson responsables
de costos'El Derechocivil puededejar a
solucionatampocoesteproblemade asignación
pararecuperar
las partesresponsables libertadparapoderaccionarfrente a las otrasPartes
nos vamos a encontrarque las partes
lo invertido. Sin embargo,en muchasinstancias
que planteala responsabilidad
responsables son insolventes.Por ello, otro de los riesgos
la limpiezadel sitio contaminadoya
solidariaesque,en el fondo, sepuedellegar a impedir
( y susfinancistas) pueden
quelos actoreseconómicos,con recursossuficientes inversores
contaminado,especialmente,si la
rechazarel invertir en un sitio potencialmente
responsabilidadalcanzaa incluir tambiénal nuevopropietariodel zuelo'
Enrelaciónconeltratamientodelnuevopropietariodelsuelo-Newl.andowner.'
compradordel sueloque
en primerlugar,tenemosque considerarque ésteseríael nuevo
el tratamientoque se le asigne
puedeteneruna contaminaciónanterior.Puesbien, cuál sea
y la consideraciónde las
va a reflejar la actitud de esa sociedadfrente al mercado
Este
obligaciones'est¿talesen relacióncon los derechoseconómicosde los ciudadanos'
hecho,ser considerados en distintas
tratamientoincorporados elementosque pueden'de
la propiedadparasu
dimensiones, la declaraciónrequeridaal actualpropietarioque ofrece
potencialesresponsabilidades'
ventay el alcancequepodríatenerel nuevopropietarioen
I n i c i a l m e n te 'l a d e cl a ra ci ó ndelactualpr opietar iosobr ecuáleslasituaci óndel a

por el principio de precaución
propiedadque pretendevenderpuedevariar, sin embargo,
conocimientode la presenciay
del comprador.A éste se le debe tener un completo
los costos de limpieza y de las
extensiónde la contaminaciónpasada,así como de
y previa
potenciales responsabilidades por dañosexistentescomocondiciónimprescindible
obstante'pareceevidenteque la
a la incorporacióndel sueloal mercadopara su venta.No
alcancede la declaracióndel
determinaciónde cual sea lo óptimo, en relación con el
494

vendedorde un suelo, podrá varia¡ en función de cuales sean los requerimientosy

inmobiliarios.
en el senode los distintosmercados
condiciones
por lo queserefierea la cuotade responsabilidad

del nuevocomprador,claramente,
afectael impactoy valor quela declaracióntengaen el senode los mercadosinmobiliarios.
Si los compradoresestán,completamente, por la
absueltosde cualquierresponsabilidad
contaminaciónpasadaentonces,el único costoen el que podríanincurrir seríael que les
causaríala demora en la reutilización de ese zuelo que han compradoque se produciría
como consecuencia del retardo en las necesariastareasde reclamacióny limpieza del
mismo.Por otro lado, si el compradorrespondecompletamente por la contaminaciónactual
y pasadaentoncesel alcancey extensiónde Ia declaraciónque hagael vendedor,sobrela
situacióndel terreno,serádeterminanteen la demandade sitios contaminados,realmenteen
los regímenesen los que se responsabilizaal propietariopor la contaminaciónactual y
pasadaserá dificil encontrarun compradorque no ponga especialhincapié y dé una
importanciasustanciala Ia declaraciónque sobrela situacióndel terrenode el vendedordel
mismo.No obstantetodo lo anterior,tambiér1setendríaquevalorarque octureen aquellos
de responsabilidad
supuestos en
futura que puedenexigirsepor nuevosdescubrimientos
relacióncon la toúcidad de la cont¿minación ya existenteo por el descubrimientode
contaminaciónanteriorque era indetectable.Estasposiblescuestionesque se plantearían,
másdel tratamientoque se le otorguea la
dependerán
en relacióncon b responsabilidad,
quede cualquierotro factor.
futuraresponsabilidad
futura.Nos referimosa los

En relacióncon el tratamientode Ia responsabilidad
el nivel de limpiezadel sueloen
casosen que, en la actualidad,aparececomo adecuada
analíticasaplicadas,en el momento,
función de la actualtecnologíay de las capacidades
sobreel riesgo
pero que puedenvolverseinsuficientespor los nuevosdescubrimientos
por la exposición
existentesobreel medioambienteo la salud.Los dañosqueseproduzcan
exigidospueden
que,hoy por hoy, podrianestarpermitidosbajo los actualesestándares
de dicho dañoen el futuro.
plantearunaaccióncorrectoray compensatoria
495

por aquellosproblemasrecién
Otra cuestiónes la distribuciónde la responsabilidad
descubiertos. ¿Quién debe ser considerado responsable frente a los nuevos
descubrimientos?,¿ el Estado podría ser consideradoresponsablede todos los costos
asociadoscon la nuevaaproximacióna los darioso seríael sectorprivado,los propietarios
?. Ambosextremos
y usuariosde esesuelolos que deberíanasumirla total responsabilidad
presentanproblemasde dificil resolución.De hecho,si el sectorpúblico asumetodos los
tenderána realizaruna limpiezalo más
costoslos propietariosde los sueloscontaminados
básicaposibleque satisfag4mínimamente,los actualesestándaresde limpiezaestablecidos
a menos que los riesgos de que eústa la posibilidad de que tenga que realizar,
una limpiezaadicionalen el futuro y por otro lado, igualmentemaximizar
necesariamente,
la actualrentabilidaden el reuso del suelo,a menosque el efecto de dicha eleccióndel
nuevo uso del lugar, puedatener la probabilidadde necesitaruna nueva limpieza de la
en el futuro.
contaminación
A pesarde lo anterior,el otorgar,en estoscasos,la total responsabilidadal sector
privado por los potencialescostosfuturos introduceun alto nivel de incertidumbre.Esta

inseguridad como limpiospero indudablemente
puedeno afectara los sitiosconsiderados
afecta,y de que manera"a los sitios "marrones"contaminadosque verán afectadosu
ulterior desarrolloya que se planteacomo una forma de alejar las inversionesen los
'
mismos. ,
Otra cuestiónrelevantees aquellaque se refiere al hecho de que las personas

en el futuro' Esta
en la actualidadpuedenno coincidircon las responsables
responsables
decisiónde distribuciónde los costosdependerá en partede los principiosque seaceptena
actual.Distribuir los costosfuturos,
la hora de distribuirlos costospor la responsabilidad
entrelas partes quepudieronhabercontribuidoa la actualcontaminaciónconocida,puede
aparecer existentesobrelos posibles
apropiadoy equitativo,sin embargo,la incertidumbre
costosfuturos asociadoscon los avances,que se produzcanen la técnica a la hora de
detectary analizarlos efectosde la contaminaciónpasadqtiendena hacerinaplicablela
cualquierformade distribuirlascargasde dicharesponsabilidad.
viabilidadde establecer
496

los
La imposiciónde todas las cargassobrela limpiezay los dañosfuturos sobre
para el
actualesy futuros usuariosde la propiedadpuede tener efectos perjudiciales
Sin
desarrollode actividadespor parte del sector privado sobre sueloscontaminados'
embargo,responsabilidadesfuturassonhoy por hoy desconocidas e inaplicablesporquese
basanen avancestecnológicosque hoy no conoc€mosy en esecaso,deberíanvalorarse

y legales.
sociales,económicas
otrasdimensiones
En cuantoa la existenciade propiedadpúblicacontaminada" es comúnen todoslos

públicassi
paisesperoel alcancede la mismay las estructurasy formasde las propiedades
quevarianentreellos.eue es lo que seconsideraSectorPúblicovaríq considerablemente,
de un paísa o¡.o. Es evidentequetodostiener¡por lo menos,una infraestruch¡rabásicaen
la que existeuna parteimportantede propiedadessin embargo,no es igUal en todos los
Estados donde existen sistemasfederales,autoridadeslocales, también, se presentan
empresaspúblicasque realizanactividadesy serviciosy donde, incluso, se podrían
en las últimas décadas.
presentarempresasmixtas que se han desarrolladoenormemente
por lo tanto, el sector público no es igual en todos los sistemase incluso varia
deuno a otro.
sustancialmente
A pesarde estasdiferenciases evidenteque el sector público es muchasveces

de los_suelos,de hecho,las empresas
responsable públicas,categoría
común en todos los países,han sido, en muchasinstancias,precisamente,uno de los

quehanproducidomasivamente
sectores del sueloen el pasado.Puesbien,
contaminación
de la mismamaneraque seconsidera a un particularse consideraresponsable
responsable
al sectorpúblicopero, en estoscasos,seproduceun impactoinevitabley un costogeneral
en suconiunto.
a la sociedad
varí4 dentro de los Estadosmiembrosde la

El tratamientode la responsabilidad
a pesardequeen muchosde ellossehanido adoptando
UniónEuropeatt3t, y
recientemente
rr32En estesentido,un ¡nálisis pormenorizadode los sistemasde responsabilidaden los E$ados miembrosde
la Unión Europea es el qúe rruiliz^ L.GOMS CATALA Responsabilidadpor daños al medio
ambiente.....op.cit.
497

a los problemasde desarrollo

la respuestade los diferentesEstadosnorteamericanos
les ha dejadoen una exposición
económicoqueles provocabala aplicaciónde la CERCLA
similaren materiade responsabilidad,sin embargo,hanadoptadounatotal responsabilidad
retroactivapor la actualcontaminación'
una pequeña
En los Estadosnacionales,con altos niveles de latifundios, existe
de que quiénpaga
diferenciaentreel propietarioy el Estadocuandoéstellega a la realidad
limpieza' Esto se hace,
el daño realizado por la contaminaciónhistórica y por la
especialmente, patenteen muchosde los Estadosmiembrosque han nacionalizadosus
lo relacionadocon la
industriasde metalespesadosen el períodode la post-guerrall'3-Todo
por empresasnacionalizadas, el
responsabilidad del Estadopor los sitios contaminados
contaminantes'
serviciode ferrocarril,minas y otrasinstalaciones
de sueloen
En Estadosunidos,por otro lado,no sólo setieneuna alta proporción
largo númerode
manosprivadassino que el sueloque es propiedadpública lo es de un
En Europ4 el alto númerode propiedades públicas'en
entidadesestatalessub-nacionales.
rol primarioen
los Estadosmiembros,puedenexplicarla tendenciaa asumirel Estadoese
el aseguramientode la mitigaciónde la contaminación en muchosde los paísesde Europa'
de propiedades
Sin embargo,el alcancey la extensiónde la importanciade la existencia
responsabilidad
estatalesno explica las diferenciasexistentesentre la distribuciónde la
o en el tratamientodel
privada,así como el tratamientode las futuras responsabilidades
nuevopropietarioya queestavariaciónapareceasociadaa otrosfactores'
política con
El tratamientodel nuevopropietarioaparecedentrodel alcancede la
Así, en el Reino Unido, al igUalque en Estados
orientacionescorporativistaso estatistas.
emptor
Unidos, apareceque cualquierdesviaciónde la adherenciaal principio Cweat
En estosdos
constituyeuna intrusióndel Estadodentro del procesodel mercadolt3o.
la minima protecciónse da al "inocente"
grandesejemplosde sistemasindividualistas,
1133 Lotd....op-cit,9Ág167'
En estesentidosemaniñestaP.B MEYER, Contaminated
l¡rrt y¡¿. S. TROMANS y R. TURRAL-CLARKE, ContqminatedLed..... op.cit, en estesentidohaceuna
amplia refleúón del sistemadel ReinoUnido en materiade sueloscontaminados'
498

nuevo propietario. Pueden existir variacionesentre el sistema norteamericanoy el

implantado en el Reino Unido con los distintos Estados norteamericanosque
individualmentehanexhibido,comovimos,diferentesmodelos.
NuevaJersey,por ejemplo,siguióel pasajede la CERCLd de 1980,con su propla

legislación en 1983 que no sólo requeríala revelaciónde contaminacióncomo una
condiciónparala venta"pero con la añadidurade que es necesarioque se lleve a caboun
plan de limpiezadel lugar antesde que se realicela transferenciade la propiedad.Otros
Estados,han seguidocon otros requerimientosen relación con el conocimientode la
circunstanciasde la contaminaciór¡incluyendoMichigan e Illinois, pero éstosno han
impuestocondicionesde limpiezapreviaa la venta.Estasintervencionesestatalesen sus
mercadosinmobiliarios parece que están motivadaspor la necesidadde reducir las
y susexposicionesa riesgoscomouna forma de atraer
incertidumbresde los compradores
de capital paralocalizar
las inversiones delos sueloscontaminadostttt.
el tratamiento
Mientrasmuchasmunicipatidades norteamericanas de
estánrealizandoevaluaciones
como medidade precaución
los sitios antesde gruvarel titulo sobresueloscontaminados,
frente a la responsabilidad,ellos no tienen que revelar el alcancey extensiónde la
contaminación identificada.Milwaukee,WisconsirqAtlantay Georgiatienensuspropias
por deudasde impuestospúblicosque se
listassobrelas popiedadespúblicasafectadas
encuentrancontaminadaspero, otras ciudadescomo Kentucky o Louisville, eluden dar
información sobre su conocimiento acerca del alcance de su reserva de suelos
contaminados. aparecen
Las ciudadesestadounidenses Por
divididasen su aproximación.
otro lado, son relevanteslas cuestionesplanteadas,en el Reino Unido, despuésde la
implementaciónde la Sección143 de su Ley de ProtecciónAmbiental - Environmental
Protection Act -, de 1990, que requeríaa las autoridadeslocales que compilarán y
mantuvieran que,como mínimo,podríanestar
un registrode suelosque ellosconsideran
potencialmentecontaminados.Las diferenciasen las aproximacionesque se presentan
puedenreflejar sus niveleslocalesde escasezde suelos.Así, por ejemplo,Milwaukee y
Atlanta son ambosmucho más grandesque Louisülle y son centroscon mucha más
rrssl¡id. P.B MEYER Contaminated.....op.cit, pag. I 65.
499

de
así que ellos tienenuna relativaescasez
intensidaden el desarrollode su áreasurbanas'
por
de desarrollo de sus suelo y las expectativasde retorno de reclamaciones
alternativas
estaacordeenestesentidol136'
sueloscontaminados
diferentes,en materiade distribuciónde

sin embargo,las grandesaproúmaciones
taiz en cuestionesculturales'
responsabilidad entre las partesprivadas,pareceque tenga
los mercadosinmobiliarioso st¡sprocesos'Los
políticaso particulareso con posicionesde
responsabilidad basadaen la negligencia'en
paísesde Europ4 en general,confianen una
y
o defecto en su juicio o en su conducta, en cualquierdesviaciónde la prudencia
un elTor
incapacidad,perversidad,mala fe o mala
en un daño resultado de la inatenciór¡
han elegidoun sistemade responsabilidad
administración,mientrasque en Estadosunidos
responsables, independientemente de la culpa'
estrictasobretodaslaspartespotencialmente
última opciór¡ ha causadoinnumerables
No obstante,hay que ser conscienteque, esta
y judicialesquehansidolos causantes del retardoen la limpieza
problemas administrativos
racionalidaddel sistemanorteamericano
de los suelosen Estadosunidos. La aparente
El argumentofue
puedeconsiderarse, sin embargo,quefue una simplicidadadministrativa'
de la distribuciónde las cuotasde los costos'
quela EPA no podía cafgarcon el problema
y el uso de la responsabilidad estrictay solidaria
entrelas distintaspartesresponsables,
a la agencia identifical una única parte como responsablede la limpieza de un
permitía
esoscostos'
sitio,presumiblemente, aquellacuyosrecursosfinancieroscubrieran
Enelideal,laEPAdejariaatodaslaspartesresponsableslalucharelativaala
entre ellos mismos,mientrasuno de estos
cuestiónde la distribuciónde los costos,
Obviamente'esteidealno serealizó'
ejecutabala necesariamitigaciónde la contaminación'
caros de limpiar y una sola parte
en parte porque algunos sitios fueron demasiado
pero
ya que no poseíalos recursosnecesarios'
identificadano podríacofTercon los costos
partespotencialmenteresponsables tenian
mássignificativamente? por quelas denominadas
la
estamitigación'El cuidadoadoptadoen
el interéscomo propietariosen la calidad de
partespotencialmente responsables a su
podríaafectara toda la exposiciónde las
limpieza
Por ello' si ellos fueron
responsabilidad por los dañosa la saludy al medio ambiente'
**rdous " " "" op'cit' pág' 302'

Waste
500

potencialmenteresponsablesde algunode los costosde mitigaciórgellos queríanparticipar

del nivel de esfuerzoen la limpiezade los suelos.Como resultado,las
en la determinación
llamadaspartespotencialmente responsables a la
por la EPA no podíanser complacientes,
hora de inicia¡ una limpieza voluntaria,hastaque se hubieseidentificadoy obtenidola

persiguiendoque pagaránalguna
participacióny aprobaciónde otraspartesresponsables,
cuotadelos costos.
La decisiónde EstadosUnidospara evitar los problemasde la responsabilidadpor
culpao negligenciatiene,tambiér¡ su efectoen el incrementode los riesgosunidospor un

futuro nuevo compradorde un sitio contaminadocon anterioridad.Bajo un sistemade
por culpa,comoel queexisteen la actualidaden los Estadosmiembros,el
responsabilidad
propietario de un anterior o actual suelo contaminado puede aceptar toda la
y asegurara los futuroscompradores
por la contaminaciór¡,
responsabilidad, queno tendrán
queasumirningúncostofuturo asociadocon la contaminación por lo queno seráunacarga

estrictay solidaria'
para el nuevopropietario.Esto no es posiblebajo la responsabilidad
desdeque el Estadopuededirigirsea cualquierade los individuosque hayatenidoalgun
en un sistema
Obviamente,
titulo y uso sobreel sueloparareclamarlesu responsabilidad.
privado, la presenciade una exposición de riesgo creada por esta orientación
norteamericanaen materiade responsabilidad desalientalas expectativasde retornode la
inversióny retardael redesarrollorelativoquepodríasermuchomásefectivoen un sistema
basadoen la culpa.Esteefectonegativo,parael desarrollo,esunade las razonespor la cual
un cada vez mayor número de Estados norteamericanosestán promulgando
reglamentaciones no tienepor que ser
queprotegenal nuevopropietarioque,lógicamente,
históricadeun sitio queé1simplementeadquirió.
responsable
En relación con la futura responsabilidad,encontramosque bajo la CERCLAT

podría no fomentarseel desarrolloy la reclamaciónpor los sitios potencialmente
contaminados.Es un hecho que existen conocimientos,tecnológicosy científicos, no
completosy que avancesen estospuedenesperarseen las futuras investigacionesque,
notoriamente,se han visto impulsadaspor el Derechodel Superfund,en materiadel
impactoquedeterminadas sustancias de los ecosistemaso
tienensobreel funcionamiento
501

inevitable que algUnasmitigacionesde

sobre el ser humano. En virtr¡d de ello, es
existenteparala limpieza
contaminación realizadashoy bajo la mejor tecnologíacientifica
que,en función de estosavances
y empleandola tecnologíamás sofisticadapuedaresultar
La única característica'dentro de la
científicos, resulten inadecuadasen un futuro'
en ningunode los otros
responsabilidad definidaen la GERCLA - la cual no estapresente
la RCRA y la
derechosnorteamericanos en materia de sustanciastóxicas' incluyendo
de futurasresponsabilidades que puedan
TSCA - es una disposiciónsobrela asignación
y tecnología'En este sentido'si un avance
resultarpor futuros avancesen la ciencia la
realizadasbajo la direcciónde la EPA o
científico o tecnológicoindica que las acciones
incompletas,todas las partes
realizadaspor la propia Agencia fi.reranconsideradas
podrían ser objeto de nuevo de
potencialmenteresponsablespor la inicial limpieza
de reclamación
responsabilidad, tanto por el daño imprevistocomo por el nuevo esfuerzo
un sitio' despuésde ser limpiado'
requerido.Cualquierparte que adquierael titulo sobre
de la estricta y solidaria
podría llegar a ser responsable,bajo las disposiciones
de
responsabilidad contenidas,por los nuevosgastosde mitigación'En efecto'estacláusula
potencialmenteresponsables' a unos
la ley expone,a todos los actualesy futuras partes
voluntariay las
costospotencialmente ilimitados.Su impacto,en los costosde la limpieza
futurasinversionessobreel suelo,sonrealmentedevastadoreslttT'
y las municipalidades,hacenfrente a la primera

Los Estadosnorteamericanos
necesidadde limpiar la contaminación que generaun daño efectivocontfa Ia salud o
luchandoparasuperarestecontraste'Sus
ecológicoy promuevenel desarrolloeconómico,
accionesquitanla cargade
resultadossonvariados,lo mejory másimportantees que sus
al Estado, entendiéndolocomo un
respondera los descubrimientoscientíficos futuros
públicassub-nacionales,quetienenquesufrirla catgaconla pérdida
conjuntode entidades
en atraerel capital'
interesados
económicade las viejasindustriasy que sonlos más
que el Est¿do acepta la

El enfoque europ@, avafu,ahacía la visión de
consistente
a futurosdescubrimientos'
por los nuevosriesgosasociados
responsabilidad,
regulations:RCRA,TSCA,HTMA,EPCM
o,"te guide to hazardouswaste
ptágs'
65 yss'
and Superfund,ed. JohnWüey & Sons,3" e4 1999'
502

estámuchomásacordecon el
con su aproximacióna la responsatilidadpor culp4 la cual
estrictay solidaria
principio quién contaminapagaque el esquemade la responsabilidad
responsabilidades'como una
norteamericana.La Unión Europea trat4 las futuras
responsabilidad estatalexceptosi se demostraráque, los causantesde la contaminación
exceptoen aquella
pasada,son los causantesde estosproblemas.El nuevo propietario,
sustancias en las cualesellosvoluntariamenteaceptenla responsabilidadparala mitigación
ellos cla¡amentecompren
de la contaminaciónhistórica,o, ,omo en el casodanés,cuando
que esa devaluacióndel terreno
un suelopor debajodel precio de mercadoconociendo
no existeresponsabilidaden un futuro por los daños
reflejala existenciade contaminación,
queseproduzcanen virtud deun avancede la cienciatt"'
que, anteriormente,
La incertidumbreexistentepara los inversoresde un suelo
de que se puede
estuvocontaminadoes limitada por la aceptaciór¡por parte del Estado,
considerauna responsabilidad colectivapara dar el necesa¡ionivel de protecciónpara los
inclinarnosa aceptarla
ciudadanosy er medioambientea largo prazo.Nosotrospodemos
los
responsabilidad, con una mayor dosis de corporativismo,a la que se han adscrito
de los Estados
Estados miembros. Sin embargo, la buena voluntad de muchos
norteamericanos una responsabilidad
a acept¿Ir similar sugiereque el reconocimientode
que los actoreseconómicos privados,simplemente, no puedenaceptarlos riesgosque el
sectorpúblicosi puedeaceptarparala seguridaddetodala población'

'
puedeverseafectadoenun futuro dadaslas
El anterioranálisisde la responsabilidad
Blanco sobre
indicaciones establecidasen el recientementeadoptado Libro
Responsabilidad Ambientalrt" qu. recogela estructwade un futuro régimencomunitario
de responsabilidadambientalencaminado a la aplicacióndel principiode quiencontamina
pagayque,en materiade sueloscontaminados, recogedirectricesespecíficasen la materia
a la queya nosreferimosen el capítulotercero'
Land'..- op'cit'pág'234
"3t 14d,P.B MEYER, Contaminated
tt'n CoM(2000)66fina1, Bruselas, 9 de febrero 2000'
503

ADOPTADAS
1.5.5.VISION GENERAL DE LAS POLITICAS
Hemosvistoqueexisteunaampliavariedadenlascondiciones,tradicionesy
prácticasentrelos distintosm¿Ircosespacialestomadosen cuentay que éstosvan a influir
la reclamación y
considerablemente en la aproximación que se tenga respecto a
hay una cuestióncomúna todosellos
redesarrollode los sitioscontaminados'Sin embargo,
y es que el problemade los sueloscontaminados sepresentacomouna de las prioridadesa
teneren cuentaentodoslos espaciostratados'
llegó a ser evidentea partir de

En EstadosUnidos,comovimos, estapreocupación
EwironmentalResponse, Compensation and Liability Act
la adopcióndelaComprehensive
ha resultadoinstructivaya que' dadala
o cERCLA en 1980.La experiencianorteamericana
ilustran geográficay espacialmente
magnitud, en muchos casos los Estados Unidos
y dan una aproúmación a la cuestión
cuestionesque puedenpresentarseen Europa
Estono significaqueno tengamos
concreta. nadaqueaprenderde lasdistintasexperiencias
miembrosya que?al contrario'nos
en estamateriaque se han desa¡rolladoen los Estados
y rebatir el panoramalegal
proporcionaránejemplos a partir de los cuales criticar
norteamericano.
t.
J:
suelos contaminados nos servtran'

Las actuales experiencias en materia de
Algunas experienciasnegativas' como los
igualmente, pafaplantearpropuestasde cambio'
de la responsabilidadque tienen
largos y cosrososjuicios asociadoscon la distribución
pueden ser muy clarificadoras y otras
lugar en Estados unidos bajo la CERCLA5
aportaráun grado mayof de desarrollo del
experienciaspuedenresultar positivas 1o que nos
tema.
en
por otro lado, la crecienteimportanciade los grupos ecologistasy movimientos
las cuestionesy políticas ambientales'De
favor del medio ambiente,obviamente,afecta a
en basea términos ecológicoso de
hecho,todas las políticas medio ambientalesse realizan
activamente en el debate aunque sólo
salud humana y por lo tanto, estos grupos participan
504

problematt4o' Los movimientos

en aquello que para ellos constituye realmente vn
que se adopten
ambientalistas,la existenciade pequeñosgrupos de presión exigiendo
el gradoo
accionesfrentea un problemaambientalvan a determinar,en muchasocasiones,
en
nivel de desarrollode la política ambiental,en general,y de los sueloscontaminados
y los
particular.pero el factor realmenteimportanteserá esa "visión medioambiental"
en cadaterritorio. Sin estavisión ambiental,que hoy día es
límites que se le establezcan
una
aceptadapor todo el mundo industrializado,los sueloscontaminadosnunca serían
visión
cuestióno una política públicay por lo tanto,el nivel o gradodel alcancede dicha
La
determinarála escalade las medidasa adoptary que variará de un país a otro'
en el alcancede las políticassobre
importanciade estaproporcióninfluirá decisivamente
sueloscontaminados.
1.6. ASPECTOS POLÍTICOS REFERIDOS A LOS SUELOS
CONTAMINADOS
condicionese
como las experiencias,
Mirando hacia el futuro, y considerando
institucionesque hemos visto han determinadola emergentepolítica sobre suelos
contaminados,necesitamostomar los factores políticos actualesmás directamenteen
Los factoresobviosquetendríamos
consideración. que analizatserían,primerola reciente
que estánvigentesy segundo'la fuerza
bajo algunosderechosy regulaciones
experiencia
actorespolíticosque promueven
de determinados la adopciónde asuntosambientales.
uaosobrela participaciónde los gn¡posambientalisgsen ta adopciónde políticas anUi91$1ver T'R' DYE

Politics,Economics,and fhe Public. Ed-Rand-McNally,Chicago, 1966y t¿mbiéf¡'H'D'-LASSWELL' I
pret,iew,of Policv sciences,Ed-Elser"ier.New Yorh' l97l; I. DRoR "l/entures in Policy sciencesu,
ed.Elsevier.New yorh l97l: R.I. HOFFERBEKT, The Study of Public Poliq, ed'Botüs-Menill,
Indianapolis.1974.
505

bajo los esfuerzosde limpiezaactualesy pasados

1.6.1.Las experiencias
los sitios del

En Estados unidos la tardia experienciacon la limpieza de
responsablesy otros
Superfund,la masiva litigación entre las partes potencialmente
aspectoscontenciosos,en relacióncon los costos,se han combinadopara provocarque
contaminados que han
existauna pobreimagende la cERCLA. El grannúmerode sitios
publicidadque se ha dado
sido limpiadosestatodavíapor verse,al igual que la elevada
sobrelos efectosnegativosde la responsabilidad de la CERCLA sobre la regeneración
producido a través de algunos
urbanatienen eclipsadolos muchos éxitos que se han
estuvieron
proyectos, muchos de ellos sobre suelos limpios que anteriormente
contaminados. La competencia interestatalexistenteenEstadosunidos parala localización
que los Estadossocavenesos
de industriasy nuevostrabajos puedegenerartendenciasa
estándares, debensubvencionarel progreso
pero el Estatutofederal y las reglamentaciones
frentea la limpieza. Estaresponsabilidad sub-nacionalpuededejar que los Estados'más
país,pero
contaminados, destinencostosparaaccionesde las cualesse beneficiatodo el
personales'seránlos más
estotambiénsignificaque los Estados,con menosingtesos
altamenteperjudicados y con másproblemas.Además,asuntosde justicia ambiental'en
han focalizadosu
relacióncon la exposicióna riesgosparala saludy el medioambiente,
de equidaden los ingresosy en la competenciaen relacióncon
atencióna consideraciones
relativa alamitigaciónde laspasadas.
y en la competencia Desdeque
los nuevasamenazas
relativosa la regeneraciónurbanaha
esteasuntosedejócomouno de los asuntosfederales
a nivelnacional.
másimportantes
llegadoa serunadelascuestiones
norteamericanos,
Los estándares aunqueestrictos,s6n en muchosaspectosmás
el país con más largatradiciónen materiade
débilesque,por ejemplo,los canadienses,
limpiar y evitar la
compañerode negocios.Sin embargo,canada ha aprendidoa
La lecciónde estevecinodel
en norteamérica.
contaminaciónsin los conflictosexistentes
de contaminación
norte puedesignifrcarla implementaciónde futuraspoliticasen materia
tieneestándares más
de suelosenEstadosUnidos. El vecinodel sur,México,sin embargo,
política y que
flojos,y tiendea no reforzarlos mismospor el momento.Est¿esunamedida
506

se ha potenciadojunto a los movimientosde limpieza existentesen el seno de Estados

Unidos quecuandola extensióndel TratadodeLibre Comerciocon Canaday queincluyó
a México en el NAFTA fue propuesto,como una parte del acuerdosobre protección
ambiental,lo quefue necesarioparaobtenerla aprobacióndel pactopor el Congresotlal.
Las disposicionesdel Tratado de la Unión Europea ahora requierenque las

en materiade política ambiental,esténincorporadasen todasla políticas
consideraciones,
comunitarias.Aquellaspolíticasrelativasal establecimiento ambientales,
de másestánda¡es
en general,y en materiade eliminaciónde la contaminacióny mitigación en particular,
están comenzandoa gestarsey tener un impacto real. Todos los proyectossobre la
por ejemplo,tienen que
fundaciónde la Unión Europeabajo los fondos estructurales,
conocer estándaresambientales.Desde que estos proyectos de capital están siendo
empleados, o áreasmineras,este
en la actualidad,para sitios industriales.abandonados
requerimientotendráel efecto de forzar una más rápidamitigaciónde la contaminación
pasadacomounacondiciónparala regeneración económicasi los fondoscomunitariosson
empleados.
ambientales
que, la mayoríade lasnuevaslegislaciones
Algunoshanargumentado
de los Estadosmiembros,estánbajo la estrictadireccióncomunitaria,estableciendo
y estándares
ambientales
procedimientos_ segúnlas obligacionescontenidasen el Quinto
Programade Acción.La industriaen Europ4 estádandoun mensajesimilar,es decir,la
opiniónpúblicaapoyaestándaresambientalesmásrígidosy estrictosy todo aquelloque
ambientales
supongauna objecióno resistenciaa las regulaciones una mala
representa
publicidad,sin embargo,estemensajepuedeser mejorrecibidoen algunospaíses,como
el ReinoUnidolla2.
Alemania,queenotros,fundamentalmente,
rr4r wd. J. CAMERON, p. DEMARET & D. GERADIN, Trade & TheEnvironment,C-arrrerorr

May, London,
199a.pigs. 342-387.
rrn2Vid- P.B MEYE& Contaminated......op.ciÍ., pág.L69.
507

|.6.2Lafuerzadelosmovimientosambientalesydelospartidosverdes
de partidosverdes' en los
Así, como en Europa es una realidadla existencia
nacional, sin embargo las cuestiones
Estadosunidos no exister¡ al menos a nivel
ocasionescomo prataformapolítica
ambientaleslocaleshan sido utilizadasen numerosas
en el Reino unido no actúan
por algunos candidatosindividualmente'Los verdes
en 1989' en las
sistemáticamente como parte de la politica, no obstante,por ejemplo,
15 % de los votosparalos verdesy' en
votacionesparael ParlamentoEuropeoseob'tuvoun
de los Estadosmiembroscomo el
la actualidad,participanen los Gobiernosde algunos
adopción de politicas ambientaleses
Alemán, a pesar de que su relevancia en la
cuestionabletanto enla Unión EuropeagomoenEstadosUnidoslla3'
fuertesen norteaméricay el
Los "lobbies"ambientalesll4han sido muchomás
la adopciónde reglamentaciones
crecimientode una concienciaambientalha acelerado
económicoshan atraído a los
ambientales.Sin embargo,es un hecho que los intereses
mediantesusplanteamientos amenazantesen relacióncon
ciudadanoshaciasuspropuestas
la orientaciónlegar,estosgruposhan
suspuestosde trabajoy tanto en política como en
tt"'
cambiadolaspremisasambientales
desde 1995 en norteamérica'

En el congfeso, controlado por republicanos
los expectativasde estosgrupos
podríamosprever que existauna mayor respuestaante
que se adopteen este
perono esfácil pronosticarcuárva a serra dirección
ambientaristas,
primerasesióndel Congreso'la única
sentido.Lo que si pareceun hechoes que en la
de la
Agenciano mencionada dentrode los puntosreducidosfue la EPA' Esta exclusión
na3 y¡¿.P.B MEYER Contaminated land""op'cit,páry' 152'
rr44vid, c. cARRAscGMuñoz 'El medio ambiente [,os movimientos sociales:aspectos

DE VERA,
15y ss'
sociológicos y cíücos", PoderJudicial' noEspecialIV' 1988'págs'
''
Rights
,rrr,'id, H.M. JACOBS,' Wide usevers-usThe I'lewFederalism:SocialConflict over Property
planning Philadelphia,
or colegiate schools of
añcr¡ro presentadou Á*u¿ Meeting or tne ¡ssociation Progressive I'ocalism The " County
Rethinking
Octubre.1993.También,en relacióncon "rt. u"*to , " a
I
Annual Metting of the
,, artícuto fesentado
l[ovement for ConservativeControl of Land Use P:loming,
Octr¡bre'1994'
Ásociation of Cott.giat" Schoolsof Planning, Ptroeni\
508

soportepúblico a las
Agenciaambientalde la explícita lista de recortesrefleja el fuerte
la contaminación'Sin
causasambientalesy, especialmente,a la mitigación local de
embargo,sepresentaun duro enfrentamiento, en estesentido,entreel liberalismopolítico y
en EstadosUnidosy estatendenci4 cadavezmásconservadora' en
los asuntosambientales
las políticas sobre
las políticas norteamerican¿Nhace presagiar un revés a
contaminaciónl16.
de
La activaciónde la Agencia Europea Ambiental en copenhague,después
comunitario'
muchademora,realmenteafectaal ambientalismolocal en todo el territorio
de las
La Agenciada un foco y una direcciónpara las aproximacionessupranacionales
De hecho, la
decisioneslocales de planificaciónque ellos considereninapropiadas.
puedeest¿rbasados
determinados
oposiciónde estaagenciaa proyectosde infraestructuras
influye
en toda una variedad de factores entre los que la conciencia ambiental
incuestionablemente.Otro factor que afecta a la Unión Europea es la imposición de
comunesbajoel mercadoúnicoeuropeo'
estándares
1.7. LAS POSICIOI'IESCOMPETITIVAS EN MATERIA DE SUELOS

CONTAMINADOS
Nuestrasaproximaciones a las políticasnorteamericana,de la Unión Europeay de

amenazade
sus Estadosmiembrosnos puedendejar muy claro que la presenciao
de las áreas
contaminacióncreaproblemasrelacionadoscon el redesarrollo,especialmente
el estrictoy
urbanas.Sin embargo,el contextogeneralde la planificacióny, concretamente,
lr4óVid, p. MOIIAI y B.w TWIGIIT, " Age and Environmentalism:An Elaboration of the Buttel Model
&,áal ScienceQuaterly,n'68,1987, pa$' 7E9-815; D' SCOTTy
Using NationalSurey Eüdence ", Rei:v. ' Rev.Erwironmentaland
F.K WILLITS, " EnvironmenlalAÉitudes and Behaüor le e.*"ylvania Sunrey ,
The Social Basesof
Behavior, no )O(VI, 1994, pags. 239-260;K.D VAN LIERE V n.¡ .ptl¡U'AP, "
Enironmental Concern:r iót¡é* of Hypotheses, and empiricalwidence", Rev'PublicOpinion
explanations,
Quarterly,no22 ,1980,pags.l8l- 197.
509

prevalecena la hora de dar un m¿lrco

rígido sistemade controlde usosdel sueloexistente,
efectivosque sobrelas nuevas
legalya quetienenuna largainfluencia mássobrelos costos
regulaciones de uso del suelotienerqasí como sobrelas de mitigación
o los potencialescontaminadores y el daño a la propiedad'Nuestro punto de vista es
del suelo necesiteque medidas
simple, mientrasque la posibilidad de contaminación
presenciade
certerasseanadoptadas, en materiade evaluaciónde futuros desarrollos'y la
los diferentes
contaminación puedareducirlos retornosde la inversión'la significaciónde
sobreel uso del suelo es
costospuedevariar. Si la existenciade un sistemade control
estricta"aqueiloscostospodránincrementarse en relacióncon la totalidad
suficientemente
estopuedetenerun efectomuy
del proyecto.Si no existencontrolessobreel uso del suelo
rl47'
significativoenla totalidaddel proyecto
en materia de
A pesarde que las grandesdiferenciasexistentesson evidentes
de retornoenlasinversiones de desarrollo'
influenciaenlos costosy sobrelas expectativas
en EstadosUnidos los
En primer lugar, es evidenteque tanto en la Unión Europeacomo
en los Estadosmiembros
costosde limpiezade los sitiosmarronessonmuy elevados'Pero
existentes,en materia de
de la Unión Europe4 sin embargo, las disposiciones
plenamentepor estos o en
responsabilidad,para futuros compradoreses aceptada
supuestos por er Estado.Sin embargo,ra responsabilidad estrictay solidaria
determinados
sobre ese suelo' la
impuestapor Ja CERCLA deja a cualquier futuro inversor,
ninguna
responsabilidadde los costosfuturosde limpiezaya que los Estadosno aceptan
llevado a
responsabilidadfrente a ello. Es por ésto que las presioneseconómicashan
ila8'
algunosEstadosa aceptarciertosriesgosde la responsabilidad
por la
El Superfundtampoco pone límites a la potencial responsabilidad
no puede asignarse
contaminaciónhistórica bajo su régimen. En el Reino Unido
de queel sueloespreparado por
si no hayculpay Holandaesel paradigma
responsabilidad
En general'la Unión
el Estadoparafuturosdesarrollosy estoesuna de las cargasestatales'
Europeano tienedistribuciónde responsabilidad por susactospasadosentrelos actuales
rr47vid, P.B. MEYER, Contaminated 124

Land.-..,op'cit'pág'
rr4t I,id- S.lvLcooKE, TheLaw.--.., op.cil, rBtg.72.
510

propietariosy el inversory, en concreto,el Libro BlancosobreResponsabilidad

Ambiental
estableceun régimenbasado,entreotrascosas,en su carácterno retroactivo,es decir, su
aplicaciónestalimitadaa los dañosfuturosrlae.
La estigmaciónde la propiedades en efectoun lujo. Ins paísesmáspequeños,con

unadensidadde poblaciónmayordentrode Ia Unión Europe4no puedendarseel lujo de
aquellosque sirvenpara el desarrollo
estigmatizary abandonarsussuelos,especialmente,
lo que si p¿receposible en EstadosUnidos. Esto implica, sin
de buenasinfraestructuras,
puedentenerun gran númerode costosadicionales
embargo,que los sitioscontaminados
cuandosecomparancon lalocalizaciónen sueloslimpios de futurosdesarrollosy siempre,
en EstadosUnidosque en la
serámuchomásdificil de regenera¡los sueloscontaminados
de la detalladapolíticaen materiade contaminaciónde suelos
UniónEuropeaconsecuencia
existenteennorteamérica.
La peculiarimportanciade la reputacióna la hora de atraerel capitalen el Reino

Unido puedetenerefectossobrela adopciónde reglamentaciones
en el senode la Unión
Europea.Estopuedeexplicarel rechazode estepaísa aceptarla Convenciónde Luganoy
otraspolíticas,relacionadas tóxicasy peligrosas,
con sustancias por distintos
establecidas
cuerpossupranacionaleslI50.
-l
Los dañosfuturosy las posiblesresponsabilidades

en relacióncon la limpiezanos
da, igualmente,
mayorincertidumbre.
La distinciónentrelas orientaciones
colectivistase
enla UniónEuropeay EstadosUnidospresentan
individualistas diferentescondiciones
ante
el potencialinversorenun suelocontaminado.
Los Estadosmiembrosde la UniónEuropea
del Estadopor los costosresultantes
aceptanla responsabilidad de nuevosdescubrimientos
científicosy tecnológicos
quehacenpresagiarriesgosparala saludo el medioambienteo
cuestionanla efectividadde las anterioresaccionesde mitigación,sin embargo,en Estados
Unidos no es así y éstas circunstanciasfufuras plantearanuna carga a las partes
potencialmente
responsables
por cadasitio afectadopor nuevosestándares.
'rot coMl2ooo) 66 final,

wg.3.
rrs0Bn esesentido.S.TROMANSy R TURRAL-CLARKE, land....op.cit-¡Étg145.
ConÍaminaled
s11

a los costos
El individualismoproduce como resultadoun elementoadicional
individuales se cofren
finales y en una economía que idealiza las instituciones
prevén en la CERCLA' En
extraordinariosriesgos dados las elevadasmultas que se
prácticade muchosde los
contraste,la orientacióncolectivista quetodavíaprevaleceen la
bajo el principio de
Estadosmiembrosdeja a el Estadola protecciónde estosfinancistas
adoptadas por el
queningunaparteinocentetendráquecolrer conlos costosde las acciones
el interés públicoy común'
Estadosalvaguardando
relativamente
Es evidenteque en los paísescon poco teTritorioo con unas cifras
costos, PÚd
poco elevadasde sueloscontaminados,los factoresrelacionadoscon los
que en aquellos
aquellosque pretendenredesarrollaresossuelos,son menosimportantes
mercadoúnico
con una abundantealternativade inversionesinmobiliarias.Sin embargo,el
existenteen
europeoha creadouna situaciónquepresentaanalogíascon la falta de equidad
materiade contaminaciónhistóricaen EstadosUnidos.El desanollode los suelospuede,si
y los riesgosfinancierosson demasiadoaltos,variar dentrode los dos
las regulaciones
dentrodela UniónEuropeaquevimosconanterioridad'
gruposexistentes
2.TII\A POLÍTICA EFECTWA EN MATERIA DE SUELOS

CONTAMI1\ADOS
2.1. Planteamiento
Una vez consideradas las experienciasen EstadosUnidos y en los Estados

miembrosde la Unión Europeap¿Ireceobvio que la integridaddel medio ambiente,los
y la saludpública
económicade los sitioscontaminados
valoresurbanos,la recuperación
512

implicad4en estamateri4sontodosobjetivosde los esfuerzosde limpiezade los suelos

contaminados por el sectorpúblico. De
y que no puedenser abordados,exclusivamente,
hecho,se ha observadouna crecienteimportanciadel sectorprivado,en los últimos años,
urbanalo que,indudablemente,
en materiade regeneración afectaa la regeneraciónde los
suelos.Pero este crecimientodel poder privado no ha sido objeto de nuestroestudio,a
pesarde queespartede la realidadeconómicay quemuchasde las políticaspúblicasdeben
serformuladasteniéndolopresente.
Realizarun análisiscomparadoy un pequeñozumariode que es lo que pasaen

a los dos ladosdel Atlántico no resultafácil, y a la
relacióncon los sueloscontaminados
hora de responderacerca de las políticas públicas, sobre esta materia, Ia respuesta
de la perspectivadesdedondesemire pero,hayuna cosaclara"existenmúltiples
dependerá
políticasy medidasrelacionadascon el suelo contaminadoy, tambiérqhay fallos en la
con las mismas.Las experiencias
paliaciónde los problemasrelacionados que
desastrosas
hemosvistos,en los distintospaíses,sobreel descubrimiento en el suelo,
de contaminación
lasinexplicables a sustancias
de los residentes
exposiciones tóxicasy depositadas
altamente
y los altos costeseconómicosde los proyectosde
en los suelos,o de los trabajadores
de los sitiosha sidoalgocomúnentodoslos ámbitos.
y recuperación
desarrollo
De hecho,si nos fijamosen el desarrollode políticasy en la intensidadde los

esfuerzos
estatales relacióncon la identificacióndel problemade la
estosestánen estrecha
contaminacióny son una respuestaa estedescubrimiento,pero es obvio el significativo
En EstadosUnidos se ha dado una extensa
progresoque se observaen éste árynbito.
recursosfinancierosparala limpiezadel suelo,
legislacióny se handestinadosustanciales
de maneraquelos suelosestánsiendolimpiadosconnotablerapidez.La EPA ha empezado
a obtenerun progresoreal en el tema y los distintos Estados,individualmente,han
enfrentadoel problema, del desarrolloambientaly económico,directamentecon sus
La Unión Europea"a pesarde que tiene una
y aproximaciones.
propiasreglamentaciones
historia mucho más corta en relacióncon los sueloscontaminados,está acelerandosus
esfuerzospara solucionarlos problemaque plantean.La oposicióndel Reino Unido a
de la Unión ha paralizadodurantemuchotiempo el
muchasde las políticasemanadas
513

hacepresagiarque
desarrollode estacuestión,pero la incorporaciónde nuevosmiembros
seránprontodefinidoscomouna cuestiór¡genuinamente,europea'
el redesarrollourbanoapafececomo
El temade los "sitiosmafrones"y más,generalmente,
ambiental'
unafigura preminenteen el QuintoProgramade Acción Comunitariaen materia
el suelo'
Si vemos la cuestiór¡ desdela perspectivadel actual progreso sobre
que la política
tendremos que concluir que éste ha existido realmente.Mientras
norteamericananosofrecedatosaproximadosde 1300sitiosümpiadosbajo el Superfundlo
de
que nos podríanpafeceruna cifra considerableno lo es tanto si pensamosque se trata
en estepaís,y muchosde los cientos
unapequeñafraccióndel total de sitioscontaminados,
por capital
de milesde pequeñoscasosde contaminaciónseriaestánsiendorehabilitados el
privadoll5l.En el casoeuropeo,seven involucradosun grannúmerode proyectosdentrode
ttt.
lasdistintasregionescontaminadast
Finalmente,si nos preguntamossi actualmentese estaconsiguiendouna reducción

de la contaminación que afectaal suelo,nos encontrafemos con que nuevossitios están
siendo descubiertoscon más fluidez y que reclamanla existenciade viejos sitios

contaminados.La contaminaciónes un punto que se va trasladandoen el tiempo' El
en materiade residuospeligrosos,de mitad
de la normativaestadounidense
establecimiento
de los años'setenta,ha expandidola industriadestinadaa la detecciónde aquellas
que,realmente,afectanal suelolo que es sumamente
sustancias necesariosi pensamosque
se ha demostradoque 40 millonesde ciudadanosnorteamericanos viven a menosde 4

por lo tanto,estacifra sereduciráo aumentará
millasdeun sitio del Superfund, en función
De hecho,estosdatos
de la identificacióny posteriormitigaciónde la contaminaciónrr53.
que reflejanel impacto de los sueloscontaminados han contribuido,en muchoscasos,al
la exposicióna riesgosambientales'
deunanuevaformade desigualdad,
reconocimiento
trsr14d.H.CBARNETT,TóxicDebtsandlhe Superfund---...'op'cit',Wg
67'
rtsT14d.P.BMEYER Conlaminated y ss.

Land.--'.-op-cit.,pá9.175
rt* I¡id. P.B MEYE& Conta¡ninated Land....op.cit., pá9.178.
514

países
Resultadificil respondera la preguntade cómo han abordadolos diferentes
suspolíticasen materiade sueloscontaminados, pero si podemosafirma¡ que' en general,
de la
han conseguidoque se reduzcala contaminaciónsobresus suelosy que el alcance
exposiciónhumanay de los ecosistemas a la contaminaciónhistóricase vea minimizada'
Realmente,en los EstadosUnidos,los riesgoscombinadosen diferenteslegislacionescomo
TSCA RCRA y la CERCLA han conseguido,con éxito, una reducciónde los residuos
y unaprevención
peligrosos de los mismos-Sin embargo,
frenteal depósitoindiscriminado
también, han tenido sus fallos ya que las draconianasmedidas en la legislación
llsa. ¡o obstante,el aparente
norteamericanahan afectado,por ejemplo,a las inversiones
éxito en las medidasy los fallos que afectana las mismasen materiade políticassobre
contaminación de suelosnos sugierendiferentesprincipiosque podríanservir de guía de la
mismay queveremosa continuación.
2.2. Principios para el manejo de los " RecursosComunes " como el Suelo
Específicamente, el manejode los recursoscomunesconstituyeuna intervención

humanaen el sistemade los mismoscon la intenciónde restaurarlos o conservarloso
tttt. No obstante,no
aumentandoy sosteniendo su productividady/o regulandosu uso
podemostransmitirdirect¿mente la discusiónsobreestemanejode los recursosnaturalesde
ámbitonaturalo ruraia los recursosinherentesal áreaurbana.Sin embargo,susprincipios

sí podríanaplicarse.Los cuatro objetivos de manejo que planteaSINGH como son la
y eficiencia,
supervivenciade los seresvivos y de otros sistemasde üda, sustentabilidad
equidady persecución de los intereseseconómicosnacionales, los toma como punto de
a la politicade manejode los recursos
de tresaproximaciones
partidaparala consecución
lt* J.S.LARSON, Commentaryen P.R PorErey's" The konorucs of Hazardousll/asteRegulation,",en

AmericanCouncil for Apital Fórmatio4 Centerfor PoücyResearch(eds)U.S.WasteManagement Policies:
Impact on konomic Giowth and lrwestment Strategies.WashingfonD.C, American Council for Capital
Formation,Centerfor Poliry ResearcL1992,págs.9-31.
Ed-OdordUniversityPress,London,1994, yAgT.
rrssl4d,K. SINGH, l1anagingCommonPool Resources,
515

-y
como son, la la
privatizaciórq nacionalizacion-o manejopúblico centralizado
comunes,
1156y que suponendistintas
comunitario - o manejo descentralizadocolectivo-
el control
en las áreasurbanasmodernas
alternativaspara el manejoy gestiónde la contaminación
comoveremos.
a cabo en EstadosUnidos' que

La privatización,es evidenteen la política llevada
individualespor la contaminación históricay pasaday
intentaasignarresponsabilidades
comunitarios.Sin embargo,la ciudad en su
tendentea dar un pesorelativo a los asuntos
por definiciór¡ un agregadode un importante
conjunto,no puedeser privatizada.Esta es,
una localizacióncomúnen el espacioy el
númerode individuose institucionesque tienen
creado en su localización'Por ello' el
medio ambienteque ellos, colectivamente'han
es inconsistentecon la privatización
manejode estosreqrsos, aplicadoa las áreasurbana,
el conjuntode
de la responsabilidad por la contaminaciónque afectaa los valoresde todo
los recursos.El problemade la revitalización urbana,ra cuestiónrelativaa la estimulación

esuna
de lasintenciones deredesarrollo, no sólodela limpiezade los sueloscontaminados,
sorpresaquela aproximaciónprivada
cuestiónde los recursosurbanos.Por ello, no esuna
de limpieza,la selecciónde las
de la limpieza plarrteeconflictossobrelos estándares
sobre el aseguramientode la efectiva
técnicasde mitigación y la responsabilidad
1157'
implementación de los planesdereclamación
de aquellossueloscontaminados o de la
Por lo que respecta a la nacionalización
no es muy normal'Por
de la gestióny manejode los recursoscomunes
responsabilidad
detodos
al Estadola preparación
ejemplo,enHolanda,lasprácticasenestamateriadelegan
pig
rrs6l/id, K. SINGH, Mouging common pool Resources, EdO:ford University Press,lnndor¡ 1994,
10.
,r.rEstos conflictos sehan ido repitiendoeri los distintosinforrnesque sobrela cERcLA y zu implementación
Office como los informes siguientes donde estos
ha ido suministrandoJ ui c'ou"rnmenl Accounting Office (US GAO )' Supedund:
problemassehan ido repiúendo:Uniled S*,.t óon*"t"t. G-eneral{;gounting
problemsuúththe Completeness and Consiste* f i; P/a¡s 'WashingfonD'C' US Government
lleanup Future Challenges'
printing Office, fgSZ,'ÚS GAO, Supedun¿éírri^pt Wi"*tng Complenon Inücate Reviev'sand
washingfon D.C, U.S Governmenr-printing bffice, 1993; UIS GAó, Superfu?d'--!!P:ou"d
US Government Printing
Guidance Could Reduce Inconsistencies in n3",q,rr"rr-enr¡ Wastringtonó'C,
Office.1994.
516

de
los sitiospara su futuro uso. OtrosEstadosmiembrospresentanpequeñasalternativas
nacionales
nacionalizacióndesdequetiener¡ en efecto,virtualmentelos recursoscomunes
para la
en su medio ambiente.En otros Estadosaceptanla responsabilidaddel Estado
o en
mitigación lo quees evidenteen la aproximaciónAlemanaen Ruhrgebieto Bitterfeld
de sa
la designaciónitaliana de las UTRAS o Unidades territoriales para la meiora
y
patrimoniohistórico- culturaly medioambiental,mientrasquela adquisiciónde suelo la
reclamaciónpor la contaminaciónurbana ha sido uno de los objetivos del Programa
conocido como Garden Festivalrrss.Esta aproximaciónal problema de los suelos
contaminadoscomo a la gestiónde los recursoscomuneses consistentecon la orientación
europeas.
de lasorientaciones
corporativistaquepresentanotasmuy características
Irónicamente,observamosel manejo federal de los sitios, que es una de las

de la transferencias
características dentrode Ia Lista Nacional
de prioridades en el program del Superfundnorteamericano> como una forma de
selectivadel manejode la mitigación.Como mínimo se prevéy se acepta

nacionalización
públicacentralizada
unaresponsabilidad por
en el manejode aquellossitiosseleccionados
que representanuna amefiazapara los recursoslocales o aquellosque no puedenser
también,al igual
de otra manera.Sin embargo,estaaproúmacióncentralizada,
gestionados
quemuchosrecxperaciones tiendena ignorarasuntoslocales
llevadasa caboprivadamente,
por su deiadeza la hora
El Superfundha sidoatacado,simultáneamente,
y consideraciones.
de ignorar.a la gente de las comunidadesque realmentesufren los efectos de la
contaminaciónen sus recursoscomunesy por su falta de atención a los intereses
tlte'
económicos responsables
localesy de laspartespotencialmente
de limpieza
comola privatizaciónde los esfuer¿os
Ambos,tantola nacionalización
de los sueloscontaminadosllevan acarreadosel riesgo alto de que existan intereses
rrsvid, p.B. MEYER y M.ABURAYIDI. 'Arcadian Reinventioru? GardenFestivalsin Older British

lndustrial Sites",artícuio presentadoal Urban Alfeirs AssociationMeeting, Abril 1992, citado en P' B'
MEYER ...Págr79.
's
115eAsílo establecenen susinformes dadospor el GeneralAccountingOffice, US GAO, Sup-erfund:EPA
CommunityRelationsEforts Could Be moie Efective, Washington,D.C, US Governme¡tPrinting Office'
1994;US GAO, Supeifund:Further EPA Maiagement Action Is Needed to Reduce kgal Expenses,
Washington,D.C,USGovemmentPrinüngOffice, 1994.
517

y que no puedentener
comunitarios,comoes el asuntode la urbanizaciónde estosrecursos
atendercuestiones
mucho peso en la toma de decisiones.No obstante,pafecenecesario
la mitigación de la
relativasa que es lo que vamos a entenderpor "eficiencia " en
cómo sevan a ir incorporandolos sitios abandonadosal mercado,o como
contaminaciórq
y que debe
seva a atraer,a laspartesprivadas,pararedesarrolla¡esossueloscontaminados
plantearen materiade
serobjetodeunamínimaatenciónen las eleccionesde las politicasa
urbanizaciónde los recursoscomunesen un futuro'
2.3.Elementosnecesarios
Aquí vamosa identificaralgunoselementosbásicosp¿rauna política de suelos

que podríaconstruirseen un futuro y que incluso podría implementarseen
contaminados
distintos programasdesarrolladosen la actualidad.Moviéndonosen esta dirección'
podríamos contarconunapolítica eficazy reducircon ello los impactosnegativossobrela
del sueloy la limpiezaque es necesaria
calidadde vida asociados
pararemitirsusriesgos.
',
,
En primer lugar,el Estadonecesitaaceptarun rol primario en estassituaciones. La
de la
direcciónde la jurisdiccióncentrales necesariapara permitir a los participantes
comunidaden diferenteslugaresllegar a estar en alguna forma de gestión o manejo
la
descentralizadocolectivode susrecursoscomunesurbanos.Este rol, como el casode
Unión Europeaha demostrado,puedeser realizadomedianteun sistemade comunicación
centralizado,coordinadoy una mitigación actual y puede, igualmente, asegurar el
de subsidios.
establecimiento
En segundolugar,el Estadonecesitamirar hacíael exterior,tanto como al interior,

paramejorarla coordinaciónentrelas áreasde libre comercio.Así, mientrasen Estados
518

comoen los Estadosmiembrosde

unidos no seha planteadoestacuestióntan directamente
la unión Europea,los inversoresnorteamericanos han expresadosu preocupaciónen
La ideaes que' el marcode
parala mitigaciónnecesariosll60-
relacióncon los estándares
responsabilidad de la cERCLd significacostosque ponenen desventajaa las empresas
real
norteamericanas en relacióncon las europeas.Nosotroscreemosque estetema es más
o comercial'La
de lo que parecey debeser analizadomásallá del puro tema empresarial
con efectos
crecienteglobalizaciónde los mercadosconfigUrauna política transnacional
a otrasnaciones'
muy sensiblesa escalalocal.Por ello, paraevadirla " fuga de capitales"
del complementode
una efectivapolítica de sueloscontaminadosde largo plazo necesita
protocolosinternacionales en la materiao de impuestosexplícitosa los residuos'De hecho'
estimulóla fuga
el depósitode residuospeligrososa paísesdel tercermundono, solamente,
la generaciónde empleoen las nacionesindustrializadas, sino que
de capitalesamenazando
tambiéncontinuarácon la prácticade considerarel eCosistema como un vertederocon las
su
consecuencias ambientalesque esto suponepara el suelo y el medio ambienteen
conjunto1l6l.
privados se ven
En tercer lugar, pafece un hecho innegable que los entes
relación
desestimulados, a invertir en la recuperaciónde suelos,si existefalta de cerlezaen
claro de responsabilidad
a los costos en que deben incurrir. Por una parte, un sistema
que favoreceen la conducta
favorecerála'inversiónen dichasáreas.Además,otro elemento
en EstadosUnidos
de los Estadoses el impulso en las tareasde reparación.La experiencia
de los costos de
nos dice que se debe tener cuidado con las frecuentessobretasaciones
parala limpieza
reparaciónpor parte de las empresasprivadas.Cuando el Estado contrata
por una parte, las empresasles
se debe tener presenteque existen interesesencontrados'
interesa disminuir los
interesa aumentar las áreasa descontaminary por otra, al Estado le
costos.
tMRoN, op.cl., pág 3a6'

DEMARET & GERADIN, Trade& TheF¡vi ronment.....
116rvid, R HOFzuCHTER( e.d), Tónc Strugles: the Theoryand Practiceof EnvironmentalJuslice,Nev

SocietyPublishers,Phitadelphia1993,plg- 123.
519

serconsideradoel principio
En cuartolugar,el principio quiencontaminapagadebe
con una orientación de los
fundament al pua la limpieza. Esto debe ir acompañado
en su producción'
consumidores en la elecciónde los productosque seafimenostóxicos
alza de precios es justo que los
También, si el depósito de los productosgeneraun
pasados
consumidores paguenesadeudaambiental.sin embargo,tanto los conzumidores
esaproducciórgque contaminó
como los productorespasadosquetuvierongananciascon
las políticasde reparacióndeben
el suelo,quedanal margende esteanálisis.Por lo tanto,
obtenido por las
incorporar este elemento.Se debe entenderconsideradoel beneficio
empresas quecontaminano suspredecesoras'
estarlimitada por
Este principio tambiénnos indica que la responsabilidaddebe
el momento que fue
aquella contaminación que es consideradacomo aceptable, en
Esta es la proposiciónde la
producida,con lo cual se puedeatenuarla responsabilidad.
en que dejó abiertala
Hottseof Lords en el caso CambridgeWater en el Reino Unido,
que en su
posibilidadde queuna empresapuedeserexcusadade quegenerócontaminación
la unión Europeaal
tiempo era consideradaaceptable.Sin embargo,los borradoresde
respectoapuntanhacíaun sistemaderesponsabilidad másestrictal162'
pafa financiar la
En quinto lugar, los impuestos y los fondos públicos
en
descontaminación deben seguir, también, el principio quien oontaminapaga' Así,
consideración a la progresividad debe haberuna consideración en función al grado de
de la industria,comolo üsualizael Superfundnorteamericano' Uno de los

contaminación
reparaciones,es su
elementosmás ventajososdel financiamientocentralizadode las
de los costosde
facilidad parclaacumulaciónde fondosjunto con la eventualeliminación
transacción y la posibilidaddejuntargrandescapitales. En estesentido,los fondospúblicos
tieneun paPelfundamental.
en el
Es importanteconsiderarque cualquierforma impositiva será transferida
Cabepreguntarsi estotiene alguna
precio definitivo que repercutiráen los conzumidores.
rrerrid. P.B.MEYER Contaminafed Ég- 184'

Land --.oP-cit-,
520

paguendirectamentela reparación.Dependiendode
diferenciacon que los consumidores
los productosinvolucradoslasvariacionesde preciopuedenvariar enormemente.
En sexto lugar, la politica de zuelos contaminados,tambiér¡ debe asignar las

del daño ambientaly de daño a la salud humanaen función de los
responsabilidades
incentivosy los impactos.Tantolos EstadosUnidoscomola Unión Europeacoincidenen
y productores,sin
abordarel temade la contaminaciónactualproducidapor los operadores
embargo,difieren en relación a la cont¿minaciónpasaday también, en la cadenade
de todaslas partesdentrode
Los EstadosUnidosadmitenla responsabilidad
responsables.
la cadenaen un cla¡o intento de privatiza¡los costosde la reparación,mientrasque, en la
mayoría de los paísesde la Unión Europea,reconoceuna responsabilidadcorporativa
públicos existentesen el momentoen que se
realizadade conformidada los estánda¡es
realizola acción.Mientrasmás seala intenciónde privatizarlos costosy de ampliar por
mayor seráel riesgode los inversoresIo que ha generado,
ello Ia cadenade responsables
en el caso norteamericano,prácticamenteel abandono de muchos de estos sitios
colectivapor la
Por el contrario,el aceptarun sistemade responsabilidad
contaminados.
pasadageneracondiciones
contaminación de mayorequidadambientalfacilitandoel aporte
de capitalesprivadosen los procesosde descontaminación
con la consiguienterecuperación
deunamavorcantidadde sitios.
3. ¿ UI\A FUTURALEY DE SUELOSCONTAMINADOS?
Existen toda una serie de aspectosque justifican la necesidadde plantear la

redaccióndeunafuturaLey de'zuelos quepongafin a esteperiodoen el que
contaminados
existenlagunasjuridicas fundamentales
y dondela proteccióndel suelo se presentacomo
una acciónque se desarrollaa travésde instrumentos Es un hechoque
legalesdispersos.
hay una sensibilidadcrecientede la opinión pública sobreel problem4 que se demandan
a los problemasambientales,
soluciones técnicosy jurídicosen la gestiónde
económicos,
los suelos contaminados.No obstante,ya se ha dado un primer paso, dentro de la
521

y ha aprobado
planificacióna nivel estatal,sobrela recuperaciónde estosespacios, se
y Estadoseuropeosa la
normativaespecíficadurantelos últimos añosen muchasregiones
que convieneañadir que el Libro Blanco sobreResponsabilidad Ambiental da un paso
si
adelante,en la materi4 y que incluso, en España,se ha avattzaóoconsiderablemente
y que
a quenoshemosreferidoanteriormente,
nonnasadoptadas,
valoramoslas numerosas
entresusdisposiciones.
incorporanlos sueloscontaminados
que la
Así, la 'Reseryade Ley" quetutela la esferade la propiedaddel suelo,exige
intervenciónadministrativaseareguladapor unanoffnacon rangode Ley' Cabereflexionar
sobresi la proteccióndel sueloha de serobjetodeunaLey específicay en relacióncon esta
cuestiónestimamosque, sin perjuicio de que su regulaciónse pudieraincluir en una Ley
general,la complejidadde la intervenciónadministrativaen materia de protecciónde
suelos,así como su novedad,exigende una noÍna específica,que de forma sistemática
puedaabordarla globalidadde la materia,otorgandoel debidotratamientoa las diversas
incursionesen materiasafectadaspor reservade Ley. De estamanera,podríamosproponer
un sistemanormativo basadoen una Ley básicaque a su vez sea desarrolladapor un
1t63.Por último, en un rango inferior, un sistemade circulares
sistemade reglamentos
podría ir ofreciendocriterios interpretativosy de contenidoque completenla trama de
legalidaden la materia.
un
puesbier¡ los objetivosde estaLey parecenclaros.En primerlugar,establecer
marcojurídico de regulacióntécnicay administrativade los sueloscontaminados que

pasaday prevenirla contaminaciónfutura
posibilitela correcciónde la contaminación
la minimizaciónde lasfuentesde la
ciudadana,
mediantela informació4la concienciación
contaminacióny la penalizaciónde los nuevoscasos.No estamosaqui de acuerdocon la
como el norteamericano,
aplicaciónde un sistemaretroactivoy estrictode responsabilidad,
aunquesi por el desarrollode un marco que permita exigir la responsabilidada quien
y
contamina.En segundolugar, se deberíandeterminar,explícitamente,los derechos
tt*Estos Reglamentoshabríande diferenciarvarios üpos . Asi por un lado se hallarian las complejasnonnas
de sensibilidad
récnicasde fosible variación,en el tiempo.a tenorde los avancestecnológicos,científicoso
metodológicasy procedimentales,de
sociológica.económicay poiiti.u. Por otro lado, se halla¡ían las Guías
menorvariabilidad en el tiempo pero de mayorcnntenidoformat -
522

y por último,
en la gestiónde los zueloscontaminados
obligacionesde las partesafectadas
sería convenientedefinir las competenciasde las entidadespúblicas implicadasen la
gestión de los suelos contaminadosentendiendoque las ComunidadesAutónomasy
Administración Local son las administraciones competerites para la correcta
de la políticapreventivay correctivaen estossupuestos.
implementación
Dentro de las cuestiones,jurídicamente relevantes,que debe abarca¡ esta nueva

la determinaciónde ¿quees lo que se va a proteger ?,
reglamentaciónencontraríamos
¿vamosa protegerla calidaddel sueloo su funcionalidad?, es decir, tenemosclaro que
o que quedeinútil y ello nos
existeun límite que seríaque esesuelono se desnaturalice
lleva a tener que determinarcuál es la calidaddel suelo que ha de ser protegida.Resulta
evidenteque la composiciónde los sueloses muy variada y, lógicamente,habría que
determinarun estándarde calidadprotegibleque a la vez sirviera de referenciapara la
recuperaciónde los suelosque hubieranüsto alteradossus parámetroscompositivosde
forma negativa.Este caminoya ha sido ensayadopor los holandesesy, técnicamente,lo
handenominado Significa,comoümos, queconindependencia
multifuncionalidad. del uso
al quesehallendestinados y en casode contaminación,
los suelos,hande serconservados
devueltos - a un mismo estándar de calidad,previamentefijado normativamente.Pero
existetambiénuna segundavi4 que estableceque el factor esenciala protegerno es un
estándarde calidadparatodo el suelo,sino que se establecen
distintosvaloresen razónde
De estamaneralo que ha de serprotegido
queel suelodesempeñe.
las distintas.funciones
del sueloparadesempeñar
esla capacidad susfunciones.Esteseríael límite a incorporaral
del suelo,y lo queha de serprotegido
estatutode la propiedaddel suelo:la funcionalidad
esel conjuntode suspropiedades
funcionales, por susfi.¡nciones
constituidas o capacidades
naturalesy susfuncionesde uso.
de estosobjetivos,podemospartir de la distinciónefectuadapor
Parala consecución
VÑOleS v ppÑelVERrrú entre suelo contaminadov suelo afectado.Sesúnellos se
tt* C. VÑOLAS y R PEÑALVER de la

Juntade Residus.del Departamentde Medi Ambient, Generalitat
de Catalunya en la Ponencia presentadaal Seminario CuestionesJurídicas y Técnicas sobre Suelos
Contaminados.Especial consideración al Proyeclo de Ley de Residuos. Organizado por Universirr"d
Pontificia de Comillas , N,fadrid-VÁa & Menendez- Abogados-, Dciembre 1997,Madrid-
523

debenigualarestossupuestos. El selo conlaminada,seríaaquel en el que se encuentran

pedudicialesy existeun riesgono aceptabley que se prevéconstantey el suelo
sustancias
perjudicialespero en un gfado tal
afectado,seríaaquelen el que se encuentransustancias
queriesgono es elevado.Las implicacionesen amboscasosta¡nbiénvarían.En el casodel
contaminado,seránecesariasu recuperación y por lo tanto existiránlimitacionesen su uso,
en las obraso licenciasque se exigen, etc y en el caso del suelo afectado,sólo serían
necesarios controlesperiódicosy se recogeríauna posiblelimitación al cambiode uso.Por
último, en cuantoa la informaciónal público en el Registrode la Propiedaden el supuesto
del suelo contaminadoesta circunst¿nciase haría constar como una carga registral, en el
sentidode que es la propiedadla que respondepor su saneamiento, acertada
considerando
Por el contrario,en los suelos
la creaciónde un registroespecialde sueloscontaminados.
afectadossólo se necesitaríauna nota marginale igualmente,deberíacrearseun registro
de los mismos.
específico
Otra cuestióndelicadaes el régimen aplicablea los supuestosde contaminación

ocurridaen el pasadouna vez promulgadaesta Ley. Por ello, creemosnecesarioel
en la misma de un períodotransitorio,a partir de la entradaen vigor,
reconocimiento
duranteel cual se declarentodoscasosde contaminaciónhistóricaa los que se aplicaríaun
régimen mucho más suave que el de los zupuestosnuevos de contaminaciónque se
produzcancon posterioridada la entradaen vigor de dicharegulación.
producidasen el pasadoconvienedistinguirdos
Respectode las contaminaciones
elementosfáctico, una cosa es cuál fue la acción que produjo la contaminaciór¡en
cualquiermomentoanteriora la entradaen vigor de la nuevalegislación,y otra distinta,es
actualde unosnivelesdeterminados
la existencia en un suelo.Por lo que
de contaminación
al primera se refiere, es evidente que el principio de irretroactividadde las normas
por accionesque al momentode su
hacequea nadiese le puedasancionar
sancionadoras,
comisión no constituyeraninfracción. Sin embargo,todo aquél que tenga un suelo
actualmentecontaminadotendrá una serie de obligacionesy una serie de limitaciones
de vertidoso abandonos
que en los supuestos
respectode su suelo.Así mismo,estimamos
524

contaminantes,
ilegalesde zustancias una cosaes que no sele puedaaplicaruna normativa
sancionadora gon carácterretroactivo,o por prescripciór¡y otra cosamuy distinta que el
dueño de las sustanciascontaminantesse haya desembarazado, jurídicamente,de las
mismaspor la acciónclandestin4de forma que si se puedeacredit¿rde dóndeprocedeny

quién era su titula¡, éste seguirásiéndolo, más aún, con la responsabilidadsolidaria
en la legislaciónde residuostóxicosy peligrososque existia enla ya derogada
establecida
ley y, de estaformq no sólo est¿ráobligadoa devolverel suelod estadooriginal anterior a
su acción"todo ello, repetimos,con independenciade que procedao no el expediente
sancionador.
a nuestro
Por otro lado, a la hora de determinarquienesseríanlos responsables,
juicio, la responsabilidaddeberíarecaer en el causantede la contaminacióny en el
propietario del terreno y, €n última instancia, el Ayntamiento y las Cotmtnidades
Autónomaspodrian actuarpara impedir dañosa terceroso al medio ambiente.En este
últinro caso,setrataríade intervencióndirectaprovocadapor el riesgoexistentey dado el
carácterde urgenciay que llevaría necesariamente aparejadala adopciónde medidas
Igualmente,paÍaesta intervenciónde la Administraciór¡se debepreveren los
cautelares.
supuestosde incumplimiento de la recuperación
del responsable tratándoseen estecasono
ya de una intervencióndirecta sino más bien subsidiariay, para esta situación"se
posibilitaría a [a Administraciónpara expropiar forzosamentepor incumplimiento del
responsablede la recuperación. la
Parael ejerciciode estasobligacionesse establecería
por tributosque
creacióndeun fondofinanciadopor aportespúblicosy, fundamentalmente,
del suelo.Pareceevidenteque la
gravenlas actividadescausantes
Administracióndebeasumi¡un papelimportanteen el desarrollode la proteccióndel suelo
y no, como podríaparecer,dejar a las partesparticularesinvolucradasla posibilidadde
tt6t. No obstantelo anterior,no creemosque sean
recuper¿yo no un suelocontaminado
estas sus únicas posibilidadesde actuaciónya que pensamosque en este marco de
actuaciónlos Ayuntamientostambién debierantsner mucho que decir, sobretodo,en
ttul-a envergadurade la intervencióngueprezumiblementeha de ser reaüzaü en la esferade Ia propiedaddel

suelo resulta solo acepable desdela perspectivaconstitucionalde la "Función Social de la hopiedad del
Suelo". El punto de encuenfro1ocoastitgyela concepciónestahúariade la propiedaddel suelo, o se3' que su
contenidono esilimitado, si no queüene fijado en un estatutoreguladopor IJy formal.
525

o revocaríanaquellaslicencias
relacióncon las licencias,de maneraque se denegarían
y para la consecuciónde las
municipalesde actividady de obra en sueloscontaminados
sueloy a travésde la planificación
mismasdeberíarequerirseun certificadode calidaddel
una planificaciónque contemplela
urbanísticalimitandolos usosdel sueloy desarrollando
contaminación de los suelos'
puededisponerdel sueloy su uso'

Desdeestaperspectivadiremosque cualquiera
inutilizable, ya que el ordenamiento
siemprey cuando no lo desnaturalicedejándolo
tanto por los
jurídico ha de velar paraque el zuelosiga siendosueloy pued.aserutilizado
sujetosde hoy comopor los del futuro'
un procesoadministrativode gestiónde
En est¿ley seríaprecisoque sedesa¡rollará
serie de mecanismosde
un suelo potencialmentecontaminadoy deberianexistir una
y concreto'mecanismosde
intervenciónadministrativapua la proteccióndel suelo en
y en qué medida'
controle investigaciónpara sabersi un suelosehalla o no cont¿minado
para ello deberáaccederal terrenoe incluso realiz¡trcomplicadasoperacionesen el mismo'
que habráque determinarquién
Además,tendránunos costoseconómicos,muy elevados,
esascomprobaciones y
los cubre y en qué supuestos.Por otra pafte, del rezultadode
controlesderivafánimportantesconsecuencias jurídicas'talesoomo' la necesidadde tomar
medidasdescontaminadoras, impedir el accesoa la población o la venta de productos

existente
contaminados.Igualmente,debenexistir sistemasde publicidadde la información
de suelos controladoso
a modo de registros administrativostales como inventa¡ios
potencialmente contaminados, registrosde sueloscontaminados o afectados'con expresión
de protección'tales
de cadauna de las medidasadoptadas.Por ultimo, adoptarmedidas
de zuelos'Todo ello
como medidaspreventivas,medidasdefensivaso de recuperación
de Planes de
puede requerir de Proyectos técnicamente complejos e incluso
o dePrevención'
descontaminación,
unavez que se
El alcancede los deberesde defensay recuperaciónsedeterminarárL
preliminar que detalle la
recibe la denuncia,que deberíaacompañarsede un estudio
contaminado,a travésde un
situacióndel suelo,de la existenciade un suelopotencialmente
526

procesoen el que el papel de la Administraciónseríaesencial.En este sentido,debería

darsecurso a un Expedientede recuperacióndel stelo cuya incoaciónse notificaría al
al propietariodel suelo,en el casode queno coincidieran,y
causantede la contaminación,
al denunciante.Después,en la tramitación del expediente,tendríamosun período de
Tras la resolución,en el
prueba,unapropuestade resolucióny audienciaa los interesados.
supuestoque seconsideréque el suelono estaafectado,se archivaríael expedienteo, en el
casode decla¡a¡seel sueloafect¿do,se daríaun requerimientoal responsable para que se
1166en el que se incluirían los análisisde riesgo
realiceun estudiodetalladodel suelo
existentes.En ese momento del proceso,se incorpora la información a los registros
existentestanto al registrode la propiedadcomo al de zuelosafectadosy senotifica a los
interesadosdígase,por ejemplo,al banco que tiene una hipotecasobredicha propiedad
afectadade contaminacióno al ütular de un derechode servidumbresobrela misma.Una
vez presentadoel estudio,la Administracióncompetentedeberiavalorar ese análisisde
riesgoy presentaruna resoluciónen un plazo segúnla cual, si seguimoscon Ia distinción
los
entresueloafectadoy contaminado,si se trataráde un sueloafectadose establecerían
cambiode uso del mismoy en el casode queentienda,en función
controles,limitaciones,
anteun suelocontaminadoserequeriría,de
de los riesgosexistentes,que nos encontramos
nuevo,al responsableque presenteun Proyectode Recaperación.Una vez presentadoy
analizadosu contenidopor la Administraciónse ejecutaráel mismobajo la zupervisiónde
Como culminacióndel procesoy cuandose considereque dicho
la autoridadboqrpetente.
suelo se encuentraefectivamentedescontaminadose le otorgará un certificado de
recuperaciónporla Administraciónquele permitiráliberarlas cargasregistralesexistentes.
lltr Mucho ntis ampüoque el estudiopreliminar que seexigeparapre.sentar

la denuncia.
527

CONCLUSIONES
528

Del estudiopresentadose desprendela ineludiblenecesidadde incorporar,a los

modernosmecanismosde regulación integral los efectos previsibles sobre la
contaminacióndel suelo.En estesentido,las legislacionescon sistemasregulatorios
que prevenlos da¡1osa este recursonatural,disponende instrumentoseficientes
preventivode
el earictereminentemente
p¿nasu posteriorreparaciónsin desatender
las normasambientales.
En la primerafasede la elaboracióndos,rina¡iadel DerechoAmbientalun punto de

discusiónfue, precisamente,la incorporacióndel zuelocomobienjurídico protegido
de las nonnasambientales.Hoy no seponeen dud¿la trascendenciadel suelocomo
ecosistema esencialparaserprotegido.De todasformas,coincidimosconuno de los
argumentosfundante de la posición restrictiva de ese entonces:la adecuada
proteccióndel sueloestádadapor una efrcazregulaciónsectorial.
El suelo_como medio natural cobra cada día una mayor evidenciacientífica.La

industrializaciónde la segundamitad del siglo )O( se caracterizóPor un explosivo
aumentode la utilización de sustanciasquímicas,en los procesosproductivos,
en igual medida,los residuosprovenientesde dichos sectores
incrementándose,
por su peligrosidad.En efecto, los " nuevos
productivos,los que se caracteitzan
desechos" son distintosa los tradicionalmenteconocidos.Sus característicasde
persistenciay bioacumulaciór¡junto con algunosque se trasmitenen la cadena
alimentaria,hacenque el elementoreceptorfinal - el suelo- sufraun impactocada
vezmayory mássignificativo.
Lo anteriorjunto con la tardía comprobacióncientífica de los efectos de esta

contaminaciónquímica, nos situan en un escenariopoco alentador,desde la
529

de los darlosoriginados,con esto

perspectivaambiental:dado el desconocimiento
residuos,no se habíareguladoun régimenespecialde disposiciónde los mismos
por lo que es dificil contar con una informaciónfidedigna y actvalizadarespecto
del destinofinal de los residuosy Por consiguientedel grado de sanidadde los
suelos.
La forma de aproximarsea la problemáticaambientalde los suelosdebe,por lo

tanto,incorporarunavariantejurídica de importantepesoespecífico,en especialen
relacióncon la prevenciónde la contaminaciónfutura. Sin embargo,con la misión
de acometerla cont¿minaciónhistórica la óptica económicay científica son
La definicióndel origeny monto de los fondosnecesarios
esenciales. paraasumirla
pesadacargade descontaminar; la definición de los umbralesde óptimo para los

diversosusos de los suelosque se descontaminenrequierenque las definiciones
jurídicas sean complementadas con las solucionesde disciplinascientíficasy
criterioseconómicos.
II Ha quedadoclaro que el sueloes un recursonafuralque, en sí mismo, puedeser

consideradocomo un ecosistemaen el que se registran, en gran medida, los
comoel de la contaminación
impactosambientales quepuedenllegara provocarsu
de que nos encontramos
y así,debemosde partir de la consideración
destrucción
ante!¡n mediofrágil necesitadode protección.
En estalínea,debemostambiénconsiderar queen el desarrollode la proteccióndel

medioterrestreno podemosolvidar su relacióncon otros elementos básicosde la
a que la presencia
biosferacomo el aguao el aire. Ello se debefundamentalmente
de una sustanciacontaminanteen el suelopuededesencadenar toda una serie de
tanto de cuáIseala
procesosde movilizacióndel mismocuyosefectosdependerán
quecontaminacomode las características
sustancia del suelosobreel
geoquímicas
que severtió. Así, los acuíferosvan a ser,no los únicos,pero si los másafectados
por estefenómeno.Tambiénla atmósfera, comovimos,puedeverseimpactadaen
no
proporcionesrelativas.Por ello, creemosque a partir de estasconclusiones
530

debemosolvidar esavisión integralde la cont¿minacióqque ya ha sido plasmada

enel senode la ComunidadEuroPea.
El problemade los sueloscontaminados,como concluimos,va a llevar aparejadas

dos cuestionesfundamentalesque suponerLen gran medida,el núcleo basico de las
discusionesen esta materia.Por un lado, determinarcual es la magnitudde esa
deudaambientalacumuladadurantearlos y por ofo lado, determinarla mejor
maneraa través de la cual debenfinancia¡selos gastosde recuperaciónque son
altamenteelevados,más concretamente, que parte estaobligadaa correr con los
gastos de la misma, es decir, quien es el responsable.También se presentan
numerosascuestionesproblemáticas como la determinaciónde qué se entiendepor
lugar contaminado,antela falta de noÍnas comunesy objetivosen estamateriay
queva a sernecesarioarmonizar.
m. En esta materia,resulta prácticamenteinabarcablee ilimitado el identificar las

causasque puedenprovocar la contaminaciónde un espacioy ésta no puede
atribuirsea una sola causay en la mayoríade las ocasiones,la contaminación,
aparececomo resultadode actiüdadesde todo tipo, industriales,agrícolas,de
No obstante,sí se ha
servicios,entreotrasy no sólo actualessino tambiénpasadas.
podido -comprobar que la actividad industrial, es la principal causa de
de los suelos.
contaminación
En estecontexto,resultaevidenteque parauna adecuadaproteccióndel sueloserá

necesariauna protecciónsectorialdel mismo.De estamanera,se podráprotegerel
suelo con una visión amplia y desdeel origen y causadel problema.Resultaría,
desdeesta perspectiva,muy complicadono protegerel suelo desdelos distintos
provocanla contaminación.
sectoresquepotencialmente
TV. Por otro lado, nos hemosencontradocon un debatecientíficoabiertoen relacióna

la verdaderamagnitudde la deudaexistente,en la actualidad,por la contaminación
si valoramosqueestano esinmutabley los datos
producidaen el pasado,sobretodo
531

y los costosde limpieza"continúan

científicos,en relaciónal alcancede los da¡ios
haciendo,en un futuro, como
variandocon el tiempo y es posible que lo sigan
consecuencia de distintosavancesen la materiaobjetode conocimiento'
hacernotar, es que las medidas

Una cuestiónrelevante,que creemosque se debe
en relacióncon el alcance
que sehanasumido,en los distintosámbitosterritoriales,
tiendena ser expresadas en
o extensióndel problemade los sueloscontaminados
por ejemplo,se expresaen
distintostérminos.Así, vimos que la unión Europea"
que en los EstadosUnidos son'
términosde mea o zona contaminada"mientras
generalmente,citadoscomoelnúmerodesitioscontaminados'Estadiferencia,en
orientacionesy actitudes
las unidadesde medid4 refleja la diferenciaentre ambas
del sitio, comoes
anteel problema.Así, una concepciónbasadaen la determinación
distintaaproximacióna
el casode los Estadosunidos, presuponeya de partidauna
los
la responsabilidadya que al hablar de "sitio" se ven afectados,directamente'
de o área"
propietariosde esos lugares, sin embargo,cuando hablamos "zona
que como un problemade
contaminadase consideramáscomoun problemasocial
ya que seránecesario'al
un propietarioconcreto.Estetemano es poco importante
menosen el ámbitocomunitario,armonizarcriteriosde medida'
a la hora de valorar
En función de la existenciade estaconsiderableincertidumbre
o en los que no existe
el númerocompletode sitiosque puedenestarcontaminados
contaminación, no podemosespecificarconcretamente el alcancede la magnituddel
problemade la contaminación de suelosen términosde áreade sueloo de número

factoresdiflrcilmente
concretode sitios.Obviamente,si no podemosconcretarestos
quehan
podremosabordar el problema,en términosde volumende contaminantes
las magnitudesde los
sido deposit¿dossobre un zuelo, ni tampoco determinar
de la contaminación'
quehan sidolos causantes
diferentestipos de contaminantes
tratandoes mucho
V. En estesentido,resultaevidenteque el problemaque estamos
que la contaminación
más que un problemaambientalo ecológico.Es una realidad
532

al igual que impactos

lleva aparejadaproblemasen el desa¡rollo económico,
e importantesriesgosparala saludhumana'
neeativossobrelos ecosistemas
a los suelos
VI. Hemos puesto especial atención al regimen jurídico aplicable
contaminados enEstadosUnidosya queesepaísha demostradouna gran eficiencia
comparativaen la tareade recuperación de suelos-En efecto,desdeel comienzode
un
la aplicaciónde la actual legislación,en 1980, se han logrado descontaminaf
sitios
importantenúmerode sitios. Además,estoshan sido precisamenteaquellos
por su
clasificadoscomode altaprioridad,tanto por la peligrosidadde los residuos'
proximidada poblacionescomopor diversosfactorestécnico-económicos'
se fundamentanen que el
Los principiosinspiradoresdel régimennorteamericano
pasivoambientales un problemaque, en primer término,puedeser resueltoy, en
segUndolugar, debe ser resuelto,de partida"por quienesprodujeronese daño
ambientalo, al menos,contribuyerona que dicho daño existiese'Por último, el
sistemadescansaen el principio de que todos aquellos que desarrollanactividades
de estosdañosdebencontribuircon el financiamientodel sistema.
generadoras
La creaciónde un sistemade responsabilidadretroactivo, objetivo y solidario

significó un quiebrecon las iradicionalesregulacionesambientalesen Estados
Unidos ancladas,durantearios,a los principios generalmenteinspiradoresde los
civil'
de la responsabilidad
diversossistemas
retroactivanos conducea reconocer,

El hechode serun sistemade responsabilidad
en el régimen norteamericano,más que un sistemaregulatorio tradicional un
gomosu objetivo
verdaderoinstrumentode gestiónpúblicaambientalquereconoce'
fundante,un problemainherentea esteinstituto cual es la contaminaciónhistórica.
La solidaridadescoherentecon la comprensiónglobal o integralde la problemática
ambiental:estale competea todos quienesproducen,manejan'transportan,tratan
533

de los lugaresque son

sustanciastóxicas como asimismoa quienesson dueños
contaminados.
al interior de
Por otra pafte, resultailustrativo conocerlas va¡iaciones,adoptadas
másque al
EstadosUnidos,de lo que seconocecomoSuperfmdperoque equivale,
fondo de descontaminar, por darioambientalo
al sistemaglobal de responsabilidad
diseñosde
CERCLA.La realidadindustrialde cadaEst¿doda forma a los distintos
para abordarla contaminacióndel suelo,todo ello en el marco del
reglamentación
sistemafederalcreadopor la CERCLA'
posee
VII. A pesar de llegar a la conclusión de que el sistema norteamericano
aspectospositivosque han favorecido,notablemente,
innumerables el desarrollode
una reglamentaciónejemplificadoray pionera en la cont¿minaciónde los suelos

también,podemosafirmarque estesistemaha presentadoalgunospuntosnegativos
en el senode los distintos
que debenservaloradosa la hora de adoptardecisiones
Estadosquetomenesterégimencomopuntodepartida'
De hecho,aunqueprobablemente nos encontremosante el más exitoso sistemade

descontaminaciónde suelosque sehayaexperimentadohastael momento,han sido
objecionesy creo que debenser tomadasen cuenta'Asi, al asumir vía

much'as.las
impuestosla mayor parte del peso del fondo de descontaminaciórL el llamado
para
Superfund,se cuestionasi estopuedesignificaruna perdidade competitividad
lasempresas;pareceserqueel procesoesmuy largoy sedemoramuchoel inició de
la descontaminaciónde los sitios;tambiérLsecriticanlos altoscostosdetransacción
y lasinterminablesdemandas queestesistemahagenerado; los costosjudicialesson
muy elevadosy la responsabilidad,solida¡ia y retroactiva,ha sido fuertemente

por ello, creemosquetodasestascircunstancias
cuestionada. debenser tomadasen
los
cuentaparavalorarla experienciaen su más amplio sentidoy así poder asumir
los negativos'
desechando
aspectosmásventajosas
534

y¡IL En la Unión Europeapodemosconcluir que no existe una política comunitaria

de suelos,pero sí hay una efectivaprotección
definida"en materiade contaminación
del sueloa travésde diversastecnicasjurídicasy mediantela inclusión,del medio
terrestre,dentrodel controlintegralds l¿ ss¡feminación.
No obstante,se llega al convencimientode que son numerososlos aspectosde

relevanciaque han de ser tomadosen consideraciónen este contexto.Así, las
diferenciasexistentesentre los Est¿dosmiembroshan zupuestoun problemaa la
hora de armoniza¡posh¡ras,en este sentido,y por ello la idea de que el suelo
contaminadoes una materiacon una dimensióneuropeano ha sido aceptadapor
todos los gobiernos.Siguiendo,esto último, existe un debateabierto sobre si la
política comunitariadebetenerun menor componenteambient¿lque económicoy
que se estáhaciendopresentecon la existenciadel mercadoúnico. Pero siguiendo
estafrlosofi4 no debemosolvidar que, el argumentode que la contaminaciónde
suelospuedepresentarsecomo una barreray distorsióndel mercadoúnico, puede
de proyectossobresueloscontaminados.
hacermásatractivoel establecimiento
racionalde queexistaunapolíticacomunitariaen
por ello,parececlaralanecesidad
materiade sueloscontaminados y que se desarrollennormasal respectoque sirvan
'armonizar
para los distintos contextos t€rritoriales. Así, el principio de
subsidiariedadcomunitario podría servir de base para los supuestosde
contaminación existenteenEurop4
del sueloy, a partir de la crecientepreocupación
por ejemplo,sobreel sistemade responsabilidad por dañosaI medio ambientese
puedebuscarla vía para impulsarestetratamiento.De hecho,la responsabilidad
asociadaa un fenómenode contaminaciónde un suelo es de tal relevanciq en la
actualidad,queparael feliz desarrollode un mercadoeuropeoúnico deberíandarse
necesariasque garanticenla seguridady cerfezarequeridas
las reglamentaciones
para que no suponganuna barreralegal a esta Comunidad.Otro argumentoque
podríaalegarse,para demostrarla necesidadde una accióncomunitari4 derivaría
del alto nivel de compromisoque tiene la Unión Europea con Ios asuntos
conla calidaddevida y el medioambiente.
relacionados
535

Igualmente,considerode vital importanciaque setengapoderosamente en cuentala
posibley futura incorporacióna la Unión Europeade paísesdel Este y de la Europa

Centralcon una largatrayectoriade la contaminaciónde zueloscomo resultadode
numerosasactividadescontaminantesque se realizaron durante años en sus
territorios. No olvidemos,por ejemplo, lo que ocunió en Alemania dadas las
diferencias de aproximaciones,sobre las materias relativas a los suelos
contaminados,que existíanentrelos tenitorios queintegrabanla RepúblicaFederal
de Alemania anterior a la reunificacióny los tenitorios de la antiguaAlemania
Democráticay que obligó a plantearla necesidadde una revisión a nivel nacional.
En mismo Tratadode Reunificaciónse refirió al tema dandoprioridada los sitios
un peligroy amenazapara
quepresentaban en la
la saludpúblicaque seencontraban
RepúblicaFederalde Alemania.Las consecuenciasfinancierasque acarreabala
recuperaciónde estossitiosfue objetode un intensodebatey discusiónen estepaís.
De ahí que,dadaestaexperiencia,se deberávalorarestacircunstanciaa la hora de
incorporarnuevosmiembrosy analizarlas variablesambientalesque repercutirán
conestaincorporación.
Frentea todasest¿scircunstancias, concluidas,no debemosolvidar la

anteriormente
necesidaC de crearun fondo.Ello comoconsecuencia del hechode que,a pesarde
que el principio quiencontaminapagaestáampliamenteaceptadoen la actualidad,
en muchasocasiones, de suelos,es dificil o imposible
en el casode contaminación
el ejemplo,de nuevo,de la reunificación
llegara aplicarloen la práctica.Pongamos
Alemanay el cambioproducidoen los paísesdel Este, dondeel contaminador
puedeno existir como seríael casode las empresasestatalesde la antiguaAlemania
sí se identifica,pero no puedepagar
del Esteo aquelloscasosen que el responsable,
sumasde dineroquenecesarias
las considerables parasuperarla legalidadambiental
después En estesentido,podríaserbienvisto el interésde la
de añosde negligencia.
Unión Europeaan el conceptodel " ntperfund " norteamericanocomo mecanismo
en queel principioanunciadosehaceinaplicable.
de soluciónanteestassituaciones
536

En definitiva,ap¿recerecurrentela idea de incorporarel diseñode una política en

materia de sueloscontaminados,a nivel comunitario, que desemboqueen las
reglamentacionesapropiadasque otorguenarmoníaentre los Estadosmiembros,
donde se incorporenestándaresde limpieza deternrinados,donde se estudieel
financiamientode la limpieza de estoslugaresy se concluyacon el tema de la
responsabilidad.
x. Ha quedado suficientementedemostradoque la atención prestada por los

legisladores,en Espafra,ala contaminaciónde suelono ha sido, en general,muy
destacabley, como concluimos,no existeen nuestropais un tratamientojurídico
sectorial.De estamanera,las
diferenciadoy único y su enfoquees, esencialmente,
medidasjurídicasque lo protegense encuentrandispersasen diversasnormas.Así,,
en la actualidad,el tratamientojurídico lo encontramosen las regulacionesde las
causasque,en mayormedida,provocanel fenómenocontaminante y no, comoen el
en la contaminación
casonorteamericano, per se. Por lo tanto, podemosconcluir
como una partede la
que se ha entendidola políticade los sueloscontaminados
ambientalgeneral.
estrategia
unapolíticade suelosbasadaen la necesidad

No obstanteello,seha ido elaborando
de resolverlos casosmásurgentes;prevenirla generación de sueloscontaminados
en el futuro e ir resolviendolos problemasmenosurgentesque nos ha dejado la
herenciadel pasado.Estapolíticaestabasadqfundamentalmente, en la prevención
como segurode
comosegurode calidadde vida parael futuro y en la recuperaciórL
calidadde vida para el presente.El Plan Nacional de Recuperaciónde Espacios
Contaminados ( 1995-2005) es un buenejemplode estapolíticade recuperación.
Otras norrnasrecientesincorporan,por primera vez, un enfoquejurídico de la
materiaotorgandoun4 cadavez mayor,importanciaal tema.La Ley de Residuos
del Medio Ambienteen el PaísVasco
GeneraldeProtección
de 1998,la Ley 311998
incluyennonnassobresueloscontaminadose incluso, el Anteproyectode Ley de
Civil Derivadade Actividadescon lncidenciaAmbiental,afectana
Responsabilidad
directamente
al suelo.
537

en estaproblemática
Por lo tanto,en nuestropaís,ya existeuna voluntadde avznzaÍ
de diversaslíneas de
ambiental.De hecho, se ha establecido,el seguimiento
la elaboraciónde normas
actuaciónentre las que se incluyeror¡ explícitamente,
cuales debían recogerse
específicas,inexistentes en la actualidad, en las
como:la fijación de estúndoresde calidad de
determinados aspectosfundamentales
implantaciónde una
los suelosen funciónde los usosa los quehan de destinarse;
la autorizaciónen el
certificación de suelo no contüftinado con carácterprevio a
de la Directiva
mismo de usos residencialeso productivos; transposición
técnicas
comunitaria sobre vertederos acompañada de las instrucciones
complementarias precisas;elaboraciónde instruccionestécnicas complementarias
proceümientosde
sobre la toma de muestras,los análisisde laboratorioy los
con fines de
investigación; actuación de la sociedad estatal EMGRISA
asesoramientoy, eventualmente,de realizaciónde proyectosconcretos'Hoy por hoy
existen avances
estosobjetivos no se han desarrolladocompletamente,aunque
y todavíatenemosque acudir a la legislaciónsectorialya que no
considerables,
proteccióndel suelo
existeunaregulaciónpuntualque abordede maneraintegralla
contaminado.
se presentan
A pesarde la necesariay acertadaadopciónde estosplanteamientos'
para su corecta
una serie de problemasde tipo político y de tipo práctico
la ausenciade un
aplicación.En primertérmino,desdeel punto de üsta político'
las Comunidades
marco normativo, de medidas adecuadasde control de
creación de
Autónomas, el que hasta la fecha se haya favorecido más la
todo ello
infraestructurasde recicladoen vez de apoyarlas tecnologíaslimpias,
seriasde
unido a la falta de sensibilizacionanivel ciudadano,presentadificultades
avanzarpositivamente. Por otro lado, se planteanproblemasde tipo práctico'como
sonaquellosrelacionados con la titularidaddel sueloo la carenciade créditosen los
Autónomas'
delasComunidades
presupuestos
538

Además,deberíamosconsidera¡que casos,como el accidentede Aznalcollar,han

puestode manifiestola necesidadde normar sobrela contaminaciónde suelosy
podríamosconsiderareste desastreambientalcomo la " bomba de relojería ",
equiparablea Love Channelen EstadosUnidos, que ha puesto en evidencialas
quesirvaparaimpulsarfuturasregulaciones.
lagunasexistentesy esperamos
Por todo ello, creoqueha supuestoun avancerealy una tomade concienciaefectiva

de que la contaminacióndel suelo se presentacomo uno de los problemas
másrelevantesquenecesitade unapolíticaglobal que encuentreecoen
ambientales
adecuadas.
las reglament¿ciones
X. En definitiv4 se observaun crecienteinterés y preocupaciónsobre el suelo

contaminado,pero en la actualidadtodavíatenemosque acudira técnicasjurídicas
sectorialesparaprotegerestemediode una posiblecontaminacióno parasolucionar
los problemas ya existente.
derivadosde la contaminación
)o podemosconclui¡queesunade lasmateriasquemás
El temade la responsabilidad,
importanciatienenen el planteamientode estaproblemáticaambientaly que, más
urgerite,solución reclama.La cuestiónrelativa a quien debe pagu este doño,
jurídico estrechamente
apareceen primer lugar, como un tema eminentemente
relacionadocon la distribuciónde los costos económicos.Simplifrcadamente,
podemosdeducirque los responsables potenciales
y2por ende,pagadores seríanen
principio el contaminador,actualtitular de Ia posesióno aquellasentidadesque
de Ia contaminacióny que por lo tanto,
aparecencomo los grandesresponsables
de que seanpúblicas o privadas.
debenpagar y todo ello, independientemente,
esta distinciónes una simplificaciónque, como hemosvisto, ha
Evidentemente
sido, en la mayoríade los países,ampliadanotablementehasta llegar a puntos
como en el caso de
extremosa la hora de determinara las partesresponsables
Estados
Unidos.
539

por los dañosasociados

El sistemade responsabilidad a los residuostóxicosen el
el título sobre el
contextode la propiedadprivada, estabasadonormalmenteen
de estas
suelo,presumiendoy entendiendoque es el propietarioel que sebeneficio
con la
accionescontaminantes.Analógicamente'el Derecho, en 1o relacionado
tiendea imponerla cargaalos productoresdel da¡1o,si secausaron
responsabilidad,
bajo la presunciónde que los productoresse
por negligenciao intencionadamente,
existir una
beneficiande la produccióny venta de sus productos.En el caso de
contaminacióndel suelo y que esta lleva aparejadariesgos y consecuencias
importantespafa la salud humanay el medio ambiente,cuál debe ser el balance
públicay privadano estadel todo claro. Apoyando
apropiadode la responsabilidad
estaambigüedadse encuentrala incapacidaddel sistemaeconómicode identificar
producidasen
quienessonlos beneficiariosconcretosde las accionescontaminantes
el pasado.
>il. Podemosconcluir, igualmente,que con la sola excepciónde la contaminación

causadapor la actividad minera o la agricultur4 por ejemplo, el tema de la
contaminaciónde sueloses un problemaque debeser enfocadodesdeun punto de
por
vista urbano.Noolvidemoslos datos que se desprendende los inventarios,
ejemplo,en Españael suelourbano es el más contaminado.A partir de ahí, las
ciudadesseconsiderancomoun recursoy por lo tanto,sonlugaresde asentamiento
Las
económicas.
y proveenla vivienda"la propiedady el desarrollode actividades
áreasurbanasson más que un agregadode infraestructurafisica y personasson
asentamientos o, en su sentidoamplio, un entornofisico, sOcial,económicoy
político.Cualquierdañoal entornofisico de unaciudaddeterminala inhabilidadde
el atentadoa sus derechosde
susresidentespara desarrollarseeconómicamente,
propiedady al entornourbanoen general.Consideradasde esamaneralas ciudades
representanun problemaque ha sido calificadocomo de " bienescomunes".Así, el

temade la contaminaciónespecíficade sitios,podemosdecirqueesun problemade
generalderecursosy un problemasociopolítico.
asignación
540

Brown o zonas
de suelosurbanosy los potenciales
)OII. El problemade la contaminación
marronesabandonadas no puedeseracotadoa un problemainternosólo de la ciudad
en términosdel impactoal Estado
si no que,tarnbiérqéstedebeserconceptualiz-ado
y a las economíasen general,siendo el interés público una realidad en estas
Creemos,por lo tanto,que esnecesarioun esfuer¿opolítico importante
situaciones.
destinadoa determinarquien pagarapor la reparaciónde los sitios, actualmente,
contaminados o queen un futuro lo esta¡ány debehaberuna colaboraciór¡en todos
estetemacentral'
lo ámbitos,parallegar a esclarecer
Los conflictosque se abordarqen ésteámbito, enfrentanhabitualmentea amplios

colectivos:contaminadoresy contaminados; del
industrialesentresí; propugnadores
consumoy defensoresde la calidadde vida" entreotros. Cuálesde estosintereses
seanlos más relevanteses una cuestiónpolítica que coresponderádecidir a los
de la comunidad sin perjuicio del necesarioconcurso con el
representantes
ordenamientoprivado sobretodo en relación con la posible exigencia de
y reparaciones.
compensaciones
Estaaproximaciónal problemade los sueloscontaminados comoa la gestiónde los

recursoscomunesesconsistentecon la orientacióncorporativistaquepresentanotas
europeas'
de las orientaciones
muy características
)ilV. Otradelascuestiones quepodemosconcluirqueesde relevanci4enesteestudio,es

o la privatizaciónde los esfuerzosde
aquellaque se refierea la nacionalización
limpieza de los suelos contaminados.No olvidemos, al respecto,9u€ llevan
el riesgoalto de queexistaninteresescomunitarios,comoesel asuntode
aca^lreados
la urbanizaciónde estosrecursosy que no puedentenermuchopesoen la toma de
decisiones.No obstante,parecenecesarioatendercuestionesrelativasa que es lo
quevamosa entenderpor "eficiencia" en la mitigaciónde la contaminaciórlcómo
al mercado,o comoseva a atraer,a
sevan a ir incorporandolos sitiosabandonados
y que debe ser
esossueloscontaminados
las partesprivadas,para redesarrollar
541

objeto de una mínima atenciónen las eleccionesde las políticasa plantear

materiadeurbanizaciónde los recursoscomunesenun futuro.
XV. Otro de los asuntosque debesertomadosen consideración, de forma concluyente,
es que hastaque no existandisposicionesexplícitasrespectode los requerimientos

necesariosparala reclamaciónde la limpiezade los sitios contaminadosy sobrelos
seanpromulgadascomo materiade ley
costosasociadosa éstay estasdisposiciones
nos encontraremos con una gran inseguridadparatodasla partesrelacionadascon
una propiedadcontaminadao potencialmentecontaminada.Sin embargo,creemos
que no sólo la legislaciónpuederesolverla incertidumbreexistenteya que esta
cuestiónestainmersadentrode un importantemarcode relacionessocioeconómicas
que hay que tener presente.Así, por ejemplo, en los quince años que han
transcurridodesdeque se aprobóla CERCLA en los EstadosUnidos,por ejemplo,
de préstamoscomo los entespúblicosy ante las incertidumbres
tanto las empres¿rs
necesarias
en relacióncon estacuestiónhan adoptadolas precauciones
existentes
de manera que prefieren disminuir las
para no incurrir en responsabilidad,
de gananciasinvirtiendoen costososproyectostendentesa determinar
expectativas
y extensivamente
detallada o no decontaminación
la presencia enun suelo-
comorequerimientos
XVI. En estalíneade plantearconclusiones parafuturos
necesarios
desarrollos legislativos hay que apuntar, también, que cualquier acción

medioambientaladoptadaen un Estado,afectaa otras políticasy competenciasy
por lo tanto, ante ello, se planteala necesidadde buscarun estándarcomún. Un
argumentoadicionalquedebetenerseen cuentaa la hora de ejecutarsusaccioneses
la influencia que, sobre el desarrollode la economíaestatal,puede tener el
deun estándarambientalmásrígido queel de otro Estado.
establecimiento
542

En estalínea se encuentrael tema de los Estándaresde limpiezaque determinarán

cuál es el máximo permisibledentro de los niveles de contaminaoióny que está
directamenterelacionadocon cuál sea el alcancey extensiónde la regulación
total del
estatal.Sin embargo,incluso en el caso extremode la responsabilidad
Estado en la limpieza del sitio existe la posibilidad de encontrar distintas
aproximaciones.Por un lado, un único estándarpuede ser impuesto para la
mitigaciónde la contaminacióny llevadoa su extremoésteestánda¡puederequerir
la restauracióny recuperaciónde todo el suelo contaminadoal estadoy en las
mismascondicionesque se presumeque existíanantesdel uso del suelo por el
hombre. En este caso, nos encontramosante un mecanismotradicional de
reparaciónconocidocomoreparaciónin natura Además,estaaproúmaciónpuede
asegurarla minimizaciónde cualquieramenazao darlofutura al ecosistemao a la
salud humana,pero puedg obviamente,ser la respuestamás cara frente a la
presencia en el suelo.
de contaminación
La alternativaa un único requerimientoes que existanuna serie de estándares

flexibles. Los requerimientosde limpieza pueden variar según el tipo de
contaminacióno puedendependerde cual vaya a ser el uso o destinofuturo del
suelo.El suelodestinadoa uso residencial,escuelaso centrosinfantilesrequerían
en relacióncon aquellosotros destinadosa uso
un máyor,esfuerzodescontaminante
industrial.
La fleúbilidad en el establecimientode estándaresde limpieza dependerá

de cualva a serel uso de esesuelo.Es
dela fijacióny conocimiento
necesariamente
con usos del
decir, existiránestánda¡esfijos de limpieza que se corresponderán
sueloconocidosy fijos que no podránmodificarsecon posterioridady siempreque
no afectenal avanceen el conocimientode cualesson los riesgos.
estosestándares
Sin embargo,a largo plazopuedenpresentarse como seríael hecho
inconvenientes
de mantenerinformesy registros sobreel alcancede la reclamación
de la necesidad
y en segundolugar cambiarlos estándares
de limpiezasi en un futuro se cambiael
uso de dicho suelo.No obstante,comoya dijimos,los imperativosdel desarrollo
543

una "justicia ambiental" esta fórmula

económicolocal recomiendanen virtud de
flexible..
sistemasregulatorios' en torno a la
xul. En definitiva" el estudio de los diversos
contaminados'nos conducea una
prevencióno posteriorreparaciónde los sitios
dobleaproximaciónenloreferentealaoptimizacióndeltratamientojurídicodel
tema.Quizás,enningúnotroecosistemasehacemásevidentelaconocidasentencia
el prevenir el daño
que es más eficiente, desde una perspectivaeconómica'
ambientalqueincurrir en los costosdereparación'
esto refuerza la siguiente

Desde un punto de vist4 estrictamenteambiental,
reparación,no logra dejar este
hipótesis:el estado final una vez abordadala
antes del evento o proceso
ecosistemaen las mismas condicionesque estaba
impactos,
contaminante. Desdeestepunto de vista es claro que,para determinados
de evaluaciónde impacto
un adecuadofuncionamientode los distintassistemas
demuestra quela
ambientalesindispensable. Perojunto a lo anterior,la experiencia
por una adecuadaregulación
mejor guantiade sanidadde los suelosestá dada
sectorialdeaquellasactividadessusceptiblesdeproducirdarloenelsuelo.Todolo
cualnoobstaaquelosestándares,losprocedimientosderecuperación'elsistemade
una ley marcoque
o los usosprevistosdel sueloseantratadosen
responsabilidad
constituya'precisamente,elámbitobasicoquegaranticeunaadecuadaprotecciónde
los suelos.
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Régimen jurídico de los suelos contaminados. Análisis comparado de los sistemas norteamericano y europeo.

Juana María Núñez Valls

Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 2001

REGIMEN JURIDICO DE LOS SUELOS

Alicante,julio del 2001

Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 2001

Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 2001

Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 2001

1. JUSTIFICACION. ... ... . .......30

z.EL SUELOCOMO RECURSONATURAL ... .., 3i

2.4.1 Agua. Enfasis en las aguas subterráneas,aguas

Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 2001

3. EL SUELO DESDE LA PERSPECTIVA DE LAS CIENCIAS

4. PRECISIONES RELATIVAS A LA CONTAMINACION DEL

4.1. Introducción: ¿Cuálesel problema? .............. ........68

Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 2001

4.4.1Enel hombre.. """e1

4.5. La importancia del establecimientode criterios o niveles de

2. BREVE REFERENCIA HISTÓRICA: DE LOW CHANEL OI

\UPERFTIND """" "'106

Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 2001

3.2. PRECISIONES CONCEPTUALES: Qué entendemospor

3.5.1. Características: Retroactividad, Estricta y objetiva,

Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 2001

4. CRITICAS Y DESAFIOSDEL SUPERFUND ...."..157

5. PROGRAMASESTATALESDEL SUPERFUND ..... . ..."....T62

6. OTRAS REGLAMENTACIONES RELACIONADAS CON LA

1. LOS SUELOS CONTAMII{ADOS EN EL DERECHO

Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 2001

1.1.EL CONTEXTO EUROPEOY LAS POLITICAS COMI.INITARIAS

1.1.1Notassobrela PotíticaAmbientalComunitaria ""249

l.l.Z Los PrincipiosBásicosen el marco ambientalcomunitario--256

1.1..3El Mercado Económicoy las causasde la incorporación de

1.1.4 La responsabilidadde adoptar una política ambiental

1.1.5 La importancia del suelo en los distintos programas

1.1.6LosLibros Verdescomoinstrumentoa adoptar" ""'267

1.1.7Las diferentespolíticasentrelos Estadosmiembros.'..-..""

1.1.8La necesidadde una futura política comunitaria sobre suelos

Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 2001

I.z.ELTRATAMIENTO DEL SUELOCONTAMINADOEN EUROPA

1.2.2Algunastécnicasjurídicas con aplicabilidaden el sue|o........279

I.2.2.2.2La Evaluaciónde ImpactoAmbiental...........292

1.2.2.2.3La Prevenciénde AccidentesMayores.La II

Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 2001

1.2.2.3.1La Gestién de residuos. Notas sobre el

1.2.2.3.2La política agrícola. Lodos de Depuradora

1.2.3. Otros aspectoscon incidencia en las políticas sobre suelos

1.2.3.1 La acción comunitaria en virtud del principio de

) LOS SISTEMAS VIGENTES EN LOS ESTADOSMIEMBROS DE

Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 2001

2.2.1.4Otras regulaciones queafectanal suelo"' ""'334

2.2.2.3El sistemade responsabilidad..-.....""' """' ""'341

2.2.2.4Técnicasjurídicas de prevención:"""""""" """""""""'343

2.2.2.4.1 La Planificación " Town and Coantry

Planning """' """343

Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 2001

3. LA ACTUACION DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS.

Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 2001

4. IDENTIFICACIONY CLASIFICACION.... ... ....'384

5. REGISTRO DE SUELOS.EL REGISTRO DE LA PROPIEDAD...gSZ

6. SISTEMASDE PRIORIDADESDE ACCION ,...398

8. INSTRUMENTOS JURIDICOS CON INCIDENCIA EN LA