Juan Carlos Torre, “EL PROCESO POLÍTICO DE LAS REFORMAS ECONÓMICAS EN AMERICA LATINA”

* EL INGRESO DE LAS REFORMAS ESTRUCTURALES EN LA AGENDA PÚBLICA

Las reformas estructurales en la agenda pública surgen tras sucesivos fracasos sin resolver, por lo que las elites gubernamentales
comienzan a sentir presiones a favor de soluciones más amplias e integrales, son necesarias así nuevas salidas a la emergencia.
Fue lo que sucedió en los `50, tras las presiones inflacionarias que no podían solucionarse mediante los instrumentos de la
ortodoxia monetaria, por lo que debieron crearse nuevas alternativas.
La escuela económica estructuralista surge criticando a los remedios en boga: restricción crediticia, austeridad fiscal, topes
salariales. Los patrones de tenencia de la tierra eran los responsables de la baja productividad del agro , y de su alza en los precios,
provocando la inflación en los países que estaban recurriendo a un proceso de industrialización. El sistema del latifundio
necesitaba ser suprimido mediante una reforma agraria, reduciendo así la inflación. Así la inflación necesitaba ser eliminada
mediante reformas en las instituciones básicas. El recurso a controles fiscales y monetarios sólo podía traer soluciones
temporarias.
Una ola de reformas estructurales de nuevo cuño están en curso desde fines de los `80. También aquí las elites gubernamentales
centran su problema en las dificultades para estabilizar las economías de la región luego del shock de la deuda externa; también
ahora son los ajustes de corto plazo, implementados mediante la tesis del neoliberalismo.
El neoliberalismo diagnosticó a la inflación como proveniente del comportamiento de las instituciones económicas del patrón de
desarrollo hacia adentro y promovido desde el Edo: las economías cerradas, q limitaban la competencia externa a las industrias
locales+ drenaje fiscal por las empresas públicas y los subsidios.
ELITES GUBERNAMENTALES Y SUPERVIVENCIA POLÍTICA
Durante los `80 en la región los gobiernos fueron de apuros, con el fantasma de la pérdida de autoridad. El interés primordial de
las elites se centra en la estabilidad del orden institucional del q derivan su poder y autoridad. Las emergencias eco como el shock
de la deuda externa, son fuentes de fragilidad y amenaza q las condicionan. Frente a la progresiva pérdida del valor de la moneda,
las presiones inflacionarias; los líderes deciden a favor del ajuste económico, con el objetivo de retomar el control de la situación
y de las instituciones.
RESPUESTAS INICIALES A LA EMERGENCIA ECONÓMICA
Consistieron en ajustes a corto plazo. La opinión prevaleciente, compartida hasta por el FMI, postulaba q los desequilibrios eran
de corto plazo y q los problemas de las balanzas de pagos y cuentas públicas podían controlarse mediante medidas coyunturales
de carácter extraordinario sobre los gastos e ingresos fiscales, la política monetaria, el mercado de cambios. Así la emergencia eco
se definió como una crisis de liquidez. Es el consenso q inspiró los planes de estabilización 1982-84.
Hacia 1985 se rompió dicho consenso, fue cuestionado en Brasil y Argentina. Economistas heterodoxos sostuvieron que dichas
medidas eran ineficaces, su diagnóstico implicó cambios tanto en la estrategia como en los procedimientos en la lucha
antiinflacionaria. Recomendaron una estabilización de schock, que apelara a instrumentos como una política de ingresos y una
reforma monetaria, que evitara la transferencia de riqueza de deudores a acreedores y preservara la neutralidad distributiva.
DESCELACE DEL APRENDIZAJE NEGATIVO
Ambos enfoques de corto plazo resultaron ser insuficientes en el tratamiento de la inflación. La eficacia de las mismas empezó a
flaquear en cuanto hubo límites en el presupuesto y reabrieron la brecha fiscal; es que estas medidas de corto plazo se volcaron
sobre la represión del gasto público.
Bajos las sucesivas frustraciones, a mitad de los `80 se perfila el diagnóstico neoliberal, identificando a las instituciones de
desarrollo hacia adentro y promovidas desde el edo como las causantes de la inestabilidad. El cuestionamiento a la intervención
del Edo, el énfasis en la necesidad de liberar las fuerzas de mercado. Así las políticas monetarias restrictivas se convirtieron en
consignas.
La comunidad financiera internacional encaminó las negociaciones con los países endeudados. Pero a dichas política se le
escapaban cuestiones como el contexto de incertidumbre en las negociaciones de la deuda externa y la evolución de las tasas de
interés internacionales, y fluctuaciones en los términos de intercambio. Aún así se apoyaron las propuestas opuestas a la estrategia
del desarrollo.
Así, los antiguos instrumentos conocidos como la intervención estatal en los mercados y la industrialización protegida fueron
perdiendo su confianza. Y sobre todo influyó en ello el consenso logrado mediante la comunidad financiera internacional.
- EL PAPEL DE LAS PRESIONES POLÍTICAS
La opción por la liberalización comercial y las privatizaciones fue posible por los apoyos políticos que recibió, tanto en el plano
interno como internacional.
El shock externo provocó un giro en la distribución de poder sobre la formación de la agenda económica de los países de la
región. Es q a partir de las necesidades financieras, las decisiones fueron servidas por actores como los organismos multilaterales
de crédito, los bancos y los países acreedores. El mayor protagonismo le correspondió a EEUU, que mediante una diplomacia
informal de premios y castigos supo aleccionar a los endeudados sobre las ventajas de cooperación y el riesgo de imponer
confrontación.
Así, urgidas por renegociar la deuda contraída y obtener auxilio financiero, las elites gubernamentales se comprometieron: 1ro
con los drásticos ajustes del FMI, después con el anuncio del Plan Baker (´85), con programas de reformas que se extendió hacia
el BM. La condicionalidad se convirtió en la transmisión del programa neoliberal; al estar acompañadas de ofertas de asistencia
financiera, las reformas estructurales se revistieron de una fuerza persuasiva.
El apoyo político también fue interno en los países endeudados por los sectores tenedores de activos, con su decisión de quedarse
en la moneda local o fugar sus capitales.
Entonces el despliegue de las medidas neoliberales fue posible por un lado por los impasses de la estrategia de desarrollo
preexistente y por el otro por el despliegue efectivo de los poderes de presión. Más una tercera opción: las reformas sirvieron para
que los líderes de gobierno racionalizaran decisiones políticas impuestas por la popia emergencia económica.
-UN REFORMISMO PRAGMÁTICO

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Así, las reformas según la visión neoliberal son concebidas como fines de la estrategia económica, la reducción del papel del
edo+ ampliación del mercado; y según las elites gubernamentales, las reformas se introducen junto a cambios institucionales que
se justifican como expedientes pragmáticos para resolver la emergencia, las reformas entonces también son un plan político.
El autor va a subrayar que más que ser producto del libreto del Consenso de Washington, los cambios a favor de la receta
neoliberal fue por las limitaciones del paradigma de desarrollo precedente para ofrecer salidas, o sea los problemas fiscales y
externos de los ´80. Se formulan como respuestas adaptativas a las circunstancias eco. Se condensa así una nueva cultura
económica q también se plasma en la acción política.
En una ausencia de motivación ideológica, la reorganización de las instituciones eco por los líderes del gobierno fue posible.

*EL LANZAMIENTO POLÍTICO DE LAS REFORMAS ESTRUCTURALES

¿Qué factores van a condicionar a que las elites lleven a cabo el proceso de transformación?
Tiene que ver con el grado de autonomía de las mismas. En los regímenes autoritarios el grado es mucho más amplio, la tesis q
asociaba autoritarismo y reformas viene de los éxitos de modernización bajo tutela militar, de las que Brasil era el ejemplo en la
región. En los `70 mediante las dictaduras militares del Cono Sur. Así, la posibilidad de que actores democráticos pudieran
movilizarse hacia reformas era escéptica.
Sin embargo, es necesaria una revisión sobre la distribución de poder institucional en relación al poder del Ejecutivo, con una
amplia gama de atribuciones con las cuales ejercer su autonomía.
Según el autor hay condiciones políticas que a su vez gravitan sobre la capacidad de los líderes del gobierno de escoger sus
opciones. Por lo tanto hay dos variables:
- La Contextual: la coyuntura social y política en la que los gobiernos operan. Como puede ser una situación de crisis con el
efecto de desacreditar las posturas e ideas de la administración anterior y predisponer la opinión pública a la nueva
administración; con el efecto de instalar un sentido de urgencia fortaleciendo la creencia de falta de iniciativas; generando un
extendido temor por el alza de conflictos sociales y amenazas al orden. Todo esto ampliando márgenes de acción e intimidando a
la oposición, se genera así una demanda de gobierno, de autoridad y decisión.
Fue visto en coyunturas inflacionarias. El “decretismo”. (decretos+ consulta a grupos interesados).
- La Electoral: según la distribución de poder que generan los resultados. Tiene que ver con los apoyos legislativos. Según la
mayoría que tenga a su favor podrá lanzar sus reformas.
Hay que diferenciar entre las decisiones macroeconómicas de los planes de estabilización, que comportan menos exigencias,
estando dentro de las competencias del Ministro de Eco y el BC; y los programas de reformas estructurales que involucran
cambios en la legislación, por lo que se demandan mayorías parlamentarias.
 BOLIVIA
El uso del decreto presidencial, simbolismo que expresó el despliegue de la autoridad discrecional del Ejecutivo. En 1985, el
recién electo Victorio Paz Estenssoro introdujo la Nueva Política Económica. La NPE fue un giro radical en la estrategia del
desarrollo liderada 35 años antes pos su partido (Mov Nac Rev).
Se combinaron drásticas medidas de reformas estructurales, lo que permitió en su momento salir de la hiperinflación, por lo
que ganó apoyo de la opinión pública.
La pieza clave de la NPE fue el acuerdo político con su opositor de la Acción Democrática y nacionalista Hugo Banzer, el
Pacto de la Democracia. Éste le dio respaldo legislativo para poner en marcha la NPE, como la ratificación del edo de sitio
para hacer frente a la posición de los sindicatos obreros. Así el acuerdo hizo posible la concentración de decisiones en el
Ejecutivo.
En 1990, Jaime Paz Zamora, del Mov de Izquierda Rev ratificó las reformas neoliberales en curso, y a la vez logró un estilo
de gestión fundado en los poderes de excepción de la presidencia. Fue apoyado tmb por Banzer en un nvo pacto político, el
Acuerdo Político. Las fuerzas combinadas del MIR y ADN le aseguraron mayoría en el Congreso, logrando promulgar las
leyes de reforma (autorizaban los Joint-ventures y privatizaciones en la minería e hidrocarburos).
 ARGENTINA
Como tmb un ejemplo de la importancia q tienen los apoyos políticos del Ejecutivo para lograr las reformas en las
instituciones.
En el ´83 bajo la presidencia de Alfonsín se incluirán reformas estructurales moderadas volcadas hacia la liberalización
comercial ( reducción de tarifas arancelarias, restricciones a las importaciones) y privatización de empresas públicas
(medidas que son de reforma institucional, trámite legislativo del Comgreso).
El relanzamiento y profundización de la reforma se produjo en un contexto de hiperinflación de 1989, provocando el
derrumbe de las finanzas públicas. Frente a una situación fiscal deteriorada+ creciente endeudamiento + reservas
internacionales mínimas + incertidumbre por elecciones presidenciales = las autoridades con dificultades para gobernar.
Alfonsín renuncia, asume Menem.
Menem abandona el programa pop que le había dado triunfo y adopta la política de liberalización y estabilización. La crisis
financiera + la necesidad de lograr reputación frente la comunidad de negocios lo llevaron a dicha dirección.
Su gobierno lanzó dos grandes iniciativas de cambio estructural:
-Ley de Emergencia Económica: suspendiendo los regímenes de promoción industrial, regional, de exportaciones y de
compras del Edo.
- Ley de Reforma del Estado : fijó el marco normativo para la privatización de las empresas públicas.
Ambas iniciativas fueron aprobadas por el Congreso. Lo que implicó un gran grado de delegación de poder (cooperación
política UCR -PJ). Pues se le entregó a la presidencia los poderes institucionales necesarios para prescindir de la asamblea
legislativa a la hora de implementar su curso económico. A esto se le sumó el aumento del nro de miembros de la Corte
Suprema (se designaron jueces adictos). = presidencia de estilo decisionista : desregulación de mercados, fin de subsidios
públicos a la industria, liberalización acelerada al comercio, privatización de las empresas estatales.

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 Bolivia y Argentina son los ejemplos de mayor autonomía decisional de la presidencia en situaciones de emergencia eco.
 BRASIL
La tarea de formar coaliciones es indispensable para iniciar las políticas de ajuste.
Pues durante los últimos 10 años sufrió un proceso de descentralización del poder institucional por la transferencia de
recursos políticos y económicos a los Estados y municipios. La multiplicación de polos de desarrollo industrial promovida
por los cambios eco hizo que se forme una estructura más diversificada con epicentro en los Estado regionales. Ello se
acentuó con la retirada de los militares q proveían hasta entonces un centro político.
Durante la transición a la democracia los gobernadores cobraron protagonismo, dirigieron la movilización pop y lograron
negociaciones con los militares.
Así, la combinación de una legislación a alienta el multipartidismo + un sistema electoral tipo proporcional puro, hace de
presidentes que carecen de mayorías parlamentarias. Esto se manifiesta en las complejas maniobras de negociaciones para
disciplinar a los bloques parlamentarios. No sorprende entonces que la experiencia brasileña sea de fugaces logros y
constantes recaídas por la incapacidad de la elites de movilizar recursos de poder necesarios para la estabilización de la
economía.
En 1988 con la reforma constitucional se introdujeron cambios que amplificaron los problemas de gobernabilidad. La
reforma bajo la crítica a “la presidencia imperial” del pasado régimen autoritario, comportó una redistribución del poder
institucional a favor del Congreso y los Estados= multipolaridad del sistema político= obstáculos adicionales a la gestión de
la política de emergencia.
La política de ajuste cobró relevancia durante la administración de Sarney, pero se acentuó con el arribo de Collor a la
presidencia (proveniente de uno de los Estados más tradicionales del país y expresión de las oligarquías políticas regionales).
Un tema dominante en su mensaje fue la crítica al Edo.
En un país donde el proyecto desarrollista poseía gran consenso, el cambio hacia las reformas necesitó de las agencias del
aparato estatal, las agencias tecnocráticas sobre la política comercial e industrial y de las empresas públicas que Collor hizo
suyas durante la presidencia.
Pero Collor carecía de mayorías en la Asamblea Legislativa, por lo que se plasmó un tire y afloje entre la presidencia y el
Congreso. Bajo la amenaza de un colapso eco, el Parlamento aprobó tanto medidas de emergencia fiscal como decisiones de
privatizaciones, convertidas en ley. Se comenzó una transferencia de activos públicos al sector privado + medidas de
apertura comercial= transformación institucional.
 MEXICO
Detrás de la fachada de un régimen democrático, existía un sistema cerrado de distribución y transmisión de poder que
colocó a las elites dirigentes bajo los controles institucionales. El monopolio del PRI sobre las elecciones y las
organizaciones q nucleaban campesinos y obreros, más una red clientelista, consolidan un régimen político que demostró
gran estabilidad.
Pero durante la crisis de la deuda externa, se vieron las dificultades para gestionar la emergencia económica. También en
México se comenzó con ajustes de corto plazo y prosiguió a mitad de los `80 con la radicalización del diagnóstico de la
emergencia y la puesta en marcha de reformas estructurales.
Con la llegada en 1982 de Miguel de La Madrid, una elite tecnocrática reclutada en la burocracia financiera pública, logró
que los ministerios y los altos cargos de la administración sean suyos reemplazando al PRI. En 1987 se elige como su sucesor
a Carlos Salinas de Gotari, el responsable de la gestión eco bajo la estrategia ortodoxa fiscal de desarrollo y reformas de
mercado.
Las dificultades eco hicieron que el control pasase a agencias de políticas macroeconómicas (BC, Ministros de Presupuesto y
Finanzas). Además del desprestigio q la crisis le otorgó a las corrientes desarrollistas, afianzando a la burocracia financiera
pública. Que tmb se afianzó por sus rr con los grandes grupos económicos, el sector privado.
Pero en 1987, un abrupto momento de deterioro de la situación eco provocó un pto de inflexión, se demostraron los límites a
la estrategia de ajuste ortodoxo. Las autoridades hicieron una revisión a fondo que culminó con el paquete de medidas: el
Pacto de Solidaridad Económica. Era necesario tmb actuar sobre componentes inerciales de las presiones inflacionarias y las
rigideces institucionales q afectaban a la formación de predios. Así se introdujeron medidas de reformas estructurales, más
una fórmula de control político de los principales factores de la economía.
 COLOMBIA
Es un caso a parte en términos económicos. No llega a las reformas mediante la crisis de la deuda externa y los fracasos de
corto plazo. Su opción de liberalización fue tardía, recién en 1990 entró en la agenda gubernamental, y no bajo contornos de
emergencia como en los otros países. Políticamente se incluye dentro de la tendencia del decisionismo.
Frente a la crisis de la deuda externa, Colombia acertó con las políticas de ajuste de corto plazo. A partir de 1986, hubieron
mejoras en la balanza de pago (bonanza cafetalera) y se abrió la propuesta de reorientar el patrón de desarrollo en línea con
las políticas de reforma d moda.
En 1990, Virgilio Barco pide un préstamo al BM, poniendose como condición la apertura comercial. Pero en un país de base
agraria, la industrialización y desarrollo hacia adentro nunca había tenido prioridad.
Así mientras desde lo económico desde mediados de los `80habían bonanzas, no fue igual para el terreno político. Se tornó
c/vez más ingobernable. La violencia de narcotraficantes y la formación de guerrillas.
Con la llegada de Garviria a la presidencia en 1990, un torrente de medidas drásticas y cambiantes hicieron posible que la
tecnocracia económica dispusiera de un margen considerable para llevar a cabo reformas de mercado sin necesidad de buscar
consensos.
La ejecución del “revolcón” (nombre q se usó para denominar el paquete de reformas) comportó ajustes como
privatizaciones y reformas laborales.
En AL la figura que se recortó en el vértice del poder público fue la de elites gubernamentales al frente de instituciones debilitadas
y sin otros medios para salir de la crisis que recursos de liderazgo político y poderes de excepción en la presidencia. La
reconstrucción de un principio de autoridad estatal se produjo mediante un movimiento de exclusión, de distanciamiento de los
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actores y grupos políticos de los ámbitos de formación de decisiones públicas. La elite político-tecnocrática contó con un régimen
político se nutrió de la capacidad e articulación provista por estructuras corporativistas de control vertical de intereses sociales.

*REACCIONES SOCIALES A LAS POLÍTICAS DE REFORMA

Se plantea la pregunta sobre cuál será la reacción y quienes serán los afectados por los cambios.
Las elites al llevar a cabo las reformas lo hicieron sin preocupación. La falta de libertades políticas en las experiencias anteriores de
transformación eco bajo regímenes autoritarios no facilitó detectar y analizar la recepción de las políticas de reforma.
La reducción de la protección arancelaria, el recorte de subsidios fiscales al sector privado y consumo, la privatización de empresas
públicas, el desmantelamiento de regulaciones, alteran formas arraigadas de producir y de extraer rentas que perjudican la posición
estructural de los grupos que se benefician de ellas. Es previsible que habrían grupos que se movilizarían para resistirlas, y se creía
más ante la existencia de libertades públicas en un contexto democrático.
Estas medidas estructurales comportan pérdidas para grupos específicos, quienes dependen de la producción, con el aumento de las
tasas de desempleo. Quienes se benefician son los consumidores y los sectores exportadores tradicionales, mediante el acceso a un
bien importado hasta más barato. Hay una asimetría intrínseca en cto a costo-beneficios. Pero los costos tardan más que los
beneficios en notarse y hacerse sentir. Por ello, muchas veces las resistencias o reacciones sociales tardaron en llegar.
- IMPORTANCIA DEL CONTEXTO MACRO EN QUE SE LANZAN LAS REFORMAS
La liberalización comercial fue asumida con un precio a pagar: la hiperinflación. Por lo que se la prefería frente a todos sus costos.
Esta como una posible explicación a la tolerancia social frente las reformas.
Las medidas fiscales y monetarias se acompañaron de las políticas de reforma. Entre ellas fueron indistinguibles los planes de
estabilización con los programas de ajuste estructural, unas o tras ingresaron por controlar la inflación y poner freno al déficit
fiscal.
Pero para analizar las repercusiones sociales es necesario un análisis en cada contexto específico. Las actitudes tomadas están
mediatizadas por la percepción y evaluación de las consecuencias que implica el mantenimiento del statu quo. La referencia al
contexto macroeconómico es indispensable para observar las rtas de la sociedad.
Por ello allí donde las medidas se introducen como medidas de última instancia a fin de superar una emergencia con una gravedad
colectivamente percibida, es donde puede q no se confronten a obstáculos sociales.
-LA GESTIÓN POLÍTICA DE LOS PROGRAMAS DE REFORMA
Dos movimientos paralelos:
- el recurso de los gobiernos a políticas cada vez más intensivas en reformas estructurales.
- un cambio en las expectativas sociales.
La estimulación de medidas más drásticas hace un camino de tolerancia social por los grupos afectados. Fue posible mediante las
tácticas políticas de las elites gubernamentales. Los líderes del gon debieron evitar antagonizar a sectores al mismo tiempo. Fue
posible entonces la manipulación política.
Los recursos con frecuencia utilizados fueron una política de favores, alimentada con fuentes de patronazgo estatal, como
distribución de cargos y empleos en la administración pública. Políticas clientelistas y programas focalizados al alivio de la pobreza:
fondos de inversión social.
Se buscó aislar la oposición sindical y ganar apoyos de la opinión pública. Es el ensayo del “capitalismo popular”, gestionado por
fondos de pensión, representó toda una innovación (antecedente: Pinochet).
Se realizaron negociaciones multisectoriales mediante un paquete de concesiones recíprocas. Grupos perjudicados en un lado,
podían ser retribuidos en otro neutralizando así los obstáculos políticos. (Ej:reducción de costos del trabajo/ exposición de las
industrias locales a competencia internacional). Ello como estrategias de formación de una coalición gobernante.
Además los esfuerzos de las elites por encapsular los focos de disconformismo fueron potenciados por el oportunismo. Fue habitual
q empresas y sindicatos procuraran influir a fin de obtener arreglos preferenciales.
Así el nivel de apoyo está en función con las ganancias o pérdidas que las medidas gubernamentales comporten para la posición
socioeconómica. “Estructura de oportunidades políticas”, hace referencia al contexto político que influye sobre las expectativas de
éxito o fracaso, estimulando o desalentando el recurso a la movilización.
Sidney Tarrow, 3 dimensiones del contexto político q gravitan en la decisión de intervenir: vías de acceso para canalizar las
demandas, existencia o no de aliados potenciales, estabilidad de la coalición política en el poder.
El poder del Ejecutivo y la elite tecnocrática hizo que se clausuren los medios por donde grlm/ se manifestaban las demandas.
Además el recurso a premios-castigos hizo q organizaciones fuesen cooptadas y neutralizadas. Tuvo el efecto de levantar barreras a
la acción colectiva de los sectores laborales.
-EL CARÁCTER BIFRONTE DEL PROCESO DE CAMBIO
Las elección de las nvas políticas estuvo precedida por el peso de los legados institucionales y arreglos informales del pasado
(desarrollismo,ISI).
La disponibilidad d e estrategias fundadas sobre pautas históricamente establecidas de mediación entre edo y sociedad probó ser un
instrumento crucial. Recurrieron al clientelismo, prácticas patrimonialistas, redes corporatistas y artes inagotables de liderazgo
populista.
El carácter bifronte implica la combinación de nvos y viejos elementos, a esto se le suma la práctica populista. Implica la
personalización y el plebiscito en la gestión del poder. Ello puede llegar a generar la identificación con fuertes liderazgos y ganar
confianza frente a situaciones donde invade el temor y la inseguridad por la inestabilidad eco. Depositando así en los líderes la
posibilidad de orientar las reformas y concretar los procesos de cambio.
Dentro de cada país, retomando la idea de la coyuntura macroeconómica, se verán experiencias distintas, diversas trayectorias
nacionales.

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