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EL RECONOCIMIENTO DE LAS VÍCTIMAS
DEL TERRORISMO A TRAVÉS DE LA

LEGISLACIÓN Y LA JURISPRUDENCIA
Alexandre H. Català i Bas

Director
Fernando García Mengual

Coordinador
Cátedra de Derecho Autonómico Valenciano

Fundación Profesor Manuel Broseta
Universitat de València
FUNDACIÓN PROFESOR
MANUEL BROSETA
Colección Cátedra Abierta núm. 9

Este trabajo está bajo una licencia Reconocimiento – No Comer-
cial – Sin obra derivada 3.0 España de Creative Commons. Puede copiarlo, distribuirlo
y comunicarlo públicamente siempre que cite a su autor y a la institución que los
edita (Cátedra de Derecho Autonómico Universitat de València-Fundación Profesor
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Edición:
Cátedra de Derecho Autonómico Valenciano
Universitat de València - Fundación Profesor Manuel Broseta
Pza. de Tetuán, 11, pta. 9
46003 Valencia
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Coordinación:
Diseño, maquetación e impresión:

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D.L.: V-2517-2013
ISBN: 978-84-931442-9-6
La publicación de esta obra ha sido subvencionada por la Fundación Víctimas del Terrorismo y por el Ministerio
del Interior.
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PRESIDENTE
Rafael Ferrando Giner
VICEPRESIDENTE
Manuel Broseta Dupré
SECRETARIO GENERAL
Vicente Garrido Mayol
VICESECRETARIO
PRESIDENTE DE HONOR
José María Jiménez de Laiglesia Santonja (=)
PATRONOS DE HONOR
Sabino Fernández Campo (=)
Conde de Latores
Fernando Abril Martorell (=)
PATRONOS
Generalitat Valenciana
Ayuntamiento de Valencia
Ayuntamiento de Castellón
Diputación de Valencia
Confederación Empresarial Valenciana
Feria de Valencia
Ilustre Colegio de Abogados de Valencia
Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Valencia
Asociación Valenciana de Empresarios
Grupo ETRA, S.A.
Confederación de Empresarios de Castellón
Mercadona, S.A.
El Corte Inglés, S.A.
Carrefour, S.A.
LUBASA
Asamblea Autonómica del Colegio de Registradores Mercantiles, de la
Propiedad y Bienes Muebles de la Comunitat Valenciana
Familia Broseta
Vicente Carbonell Serrano
Asociación de Amigos de la Fundación Profesor Manuel Broseta
EL RECONOCIMIENTO DE LAS VÍCTIMAS DEL TERRORISMO A
TRAVÉS DE LA LEGISLACIÓN Y LA JURISPRUDENCIA
ÍNDICE
Presentación........................................................................................................................................................................................................... 13
Presidente de la Fundació Profesor Manuel Broseta
Prólogo............................................................................................................................................................................................................................17
Profesor Titular de Derecho Constitucional. Universitat de València
Parte I. Las Víctimas del Terrorismo
Víctimas del terrorismo: su lucha social por la dignidad.................................................. 25

Cristina Cuesta Gorostidi
Gerente de la Fundación Miguel Ángel Blanco
El sufrimiento psicológico de las víctimas del terrorismo................................................ 45

Esther Sitges Maciá
Profesora Titular de Psicología Básica. Universidad Miguel Hernández de
Elche
Los movimientos ciudadanos contra el terrorismo: imprescindibles en la

lucha contra el terrorismo..........................................................................................................................................................67
Javier Urquizu
Psicólogo. Miembro de COVITE
Parte II. El proceso de dignificación de las Víctimas del Terrorismo
El efecto sobre los terroristas del apoyo a las víctimas del terrorismo..... 93
Florencio Domínguez Iribarren
Periodista
Víctimas del terrorismo y legitimidad democrática.................................................................105
Joaquín Martín Cubas
Profesor de Ciencia Política. Universitat de València
La reparación a las víctimas del terrorismo: de la responsabilidad a la

solidaridad...............................................................................................................................................................................................................119
Catedrático acreditado de Derecho Constitucional. Universitat de València
Las actuaciones del Ministerio Fiscal en defensa de la dignidad de las

Víctimas del Terrorismo................................................................................................................................................................. 141
Manuel J. Dolz Lago
Fiscal del Tribunal Supremo
El Derecho penal frente al terrorismo: enemigo en tiempos de crisis ¿amigo

en periodos de final dialogado?.................................................................................................................................... 177
Fernando Miró Llinares
Profesor Titular de Derecho Penal. Universidad Miguel Hernández de Elche
La incorporación de la protección de las víctimas del terrorismo al

ordenamiento jurídico: especial referencia a la legislación autonómica
.................................................................................................................................................................................................................................................. 215

Profesor de Derecho Constitucional. Universidad Católica de Valencia “San
Vicente Mártir”
Parte III. El Estado de Derecho contra el terrorismo
AQMI: Cuando el Estado es cómplice del terrorismo........................................................247

Carlos Ruiz Miguel
Catedrático de Derecho Constitucional. Universidad de Santiago de
Compostela
Derecho y libertades frente a medidas de seguridad............................................................ 283

Remedio Sánchez Ferriz
Catedrática de Derecho Constitucional. Universitat de València
Lucha antiterrorista e ilegalización de partidos políticos............................................. 303
Eduardo Vírgala Foruria
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad del País Vasco
El respaldo del TEDH a la Ley Orgánica de Partidos Políticos............................. 351

Diez años de vigencia del Acuerdo por las Libertades y contra el

Terrorismo...........................................................................................................................................................................................................373
Mariano Vivancos Comes
Profesor de Derecho Constitucional. Universitat de València
A José María Jiménez de Laiglesia,
Presidente que fue de la Fundación Profesor Manuel Broseta
in memoriam
PRESENTACIÓN
Presidente de la Fundación Profesor Manuel Broseta
Rafael Ferrando Giner 15
Desde que en 1960 una incipiente ETA provocara la muerte de la pequeña

Begoña Urroz Ibarrola, de solo 22 meses, más de un millar de personas han
perdido la vida en España a manos de grupos terroristas. Bastantes más, han
sufrido heridas físicas o psicológicas, y varios centenares de personas aún las
sufren. A las víctimas que sufrieron el ataque terrorista en su cuerpo, hay que
sumar aquellas otras, madres, padres, hijos, hermanos, amigos... que padecen las
consecuencias, durante toda la vida, de uno de los actos más viles que se puedan
concebir en la actuación humana.
Durante décadas, las víctimas del terrorismo han sido invisibles. Para los
asesinos y quienes les animaban –y quienes aún hoy les jalean incluso desde el
espacio público–, carecían de valor, como decía una execrable pintada en una
Facultad de San Sebastián durante los llamados años de plomo, las víctimas «se
iban como el humo de las velas». Para la sociedad en general, sin embargo, eran
un apunte más en los periódicos, cuando el momento del asesinato permitía la
entrada de la noticia en rotativas –como destaca en las páginas siguientes Javier
Urquizu–. Y la respuesta del ordenamiento jurídico y los poderes públicos era la
propia de un accidente de tráfico o ni eso.
Las víctimas eran invisibles para todos menos para las propias víctimas.
El terrorismo aplicaba con una eficacia inusitada sus herramientas: amenaza
generalizada y olvido sistemático de las víctimas.
Pero una sociedad que pretenda considerarse digna, y por supuesto
democrática, no puede sostenerse con una termita tan poderosa como esta. Lo
sabían los terroristas. Lo sabían las víctimas. Pero todos los demás tardamos
demasiado tiempo en darnos cuenta.
Este libro que ahora presentamos responde a ese proceso. Desde los años 90
del siglo pasado hasta nuestros días, la situación de las víctimas del terrorismo ha
cambiado radicalmente. Queda mucho por hacer para atender a las necesarias
demandas de Dignidad, Memoria y Justicia. Son exigencias de las víctimas, pero
también lo son de la toda la sociedad que quiere vivir en libertad y democracia.
La mera creación de fundaciones en memoria de víctimas del terrorismo, de
las que la Fundación Profesor Manuel Broseta es una de las primeras (1992)
constituye un hito en la respuesta de la sociedad a la acción terrorista. La memoria
es el primer fracaso de quien asesina. Pero junto con la creación de fundaciones,
aparecen asociaciones de víctimas y un importante movimiento social que ha sido
reconocido en varias ocasiones con el Premio de Convivencia de la Fundación
Profesor Manuel Broseta (Gesto por la Paz –1992–, Pueblo de Ermua –2000– o
¡Basta Ya! en 2003–).
Precisamente esta movilización social otorgó visibilidad a las víctimas del
terrorismo. Dotó de memoria al conjunto de la sociedad. Y con ello, permitió situar
16 Presentación
a los terroristas y a sus complices en el sitio exacto en el que debieron estar desde
el primer momento: la negación de cualquier valor ético y la incompatibilidad
radical con la democracia.
La Fundación Profesor Manuel Broseta, con la colaboración de otras instituciones
como la Fundación Víctimas del Terrorismo, el Ministerio del Interior o la Universitat
de València, ha desarrollado desde 2002 un programa de jornadas cuya principal
finalidad era, precisamente, la dignificación de las víctimas del terrorismo. Y ello
con un objetivo claro: deslegitimar el discurso de los grupos terroristas y, al tiempo,
valorar la decisiva contribución de las víctimas del terrorismo a la consolidación de
nuestras libertades y derechos como sociedad.
Para ello, nos hemos dirigido a un público eminentemente universitario y hemos
intentado reunir, a lo largo de los años a los principales expertos en la lucha contra
el terrorismo desde los diferentes ámbitos. Y también a víctimas del terrorismo. Su
testimonio en primera persona es fundamental para que todos, como sociedad,
seamos capaces de devolverles la dignidad que les ha sido arrebatada por el
simple hecho de ser parte de nuestra sociedad.
Las páginas de este libro, el segundo que editamos tras «Universidad y
terrorismo vasco» (2004), recogen algunas de las conferencias y ponencias
expuestas en estas jornadas, especialmente a partir del año 2009. En ellas se
puede observar con claridad la rápida evolución sufrida en estos últimos años
en este campo. En este tiempo se han producido cambios importantes tales como
el alto el fuego decidido por la banda asesina ETA en 2011, la confirmación por
el Tribunal Europeo de Derechos Humanos de la legitimidad de la Ley Orgánica
de Partidos Políticos, o la vuelta de un partido político de la llamada izquierda
abertzale a las instituciones públicas tras la aplicación de aquella Ley. También
se ha mejorado constantemente el régimen de ayudas, apoyo y reconocimiento a
las víctimas del terrorismo en todos los ámbitos, singularmente a través de leyes
de las Cortes Generales o de las Asambleas Autonómicas. Y por supuesto, los
Tribunales de Justicia, el Ministerio Fiscal y los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad
han avanzado mucho –aunque quede aún mucho camino por recorrer– en la línea
de atender la necesidad de Justicia de las víctimas.
Esta obra no es un punto de llegada para la Fundación Profesor Manuel
Broseta. Seguimos pensando que todos los esfuerzos que hagamos en favor de las
víctimas del terrorismo son pocos. Creemos que aunque ETA o cualquier otro grupo
asesino haya decidido no matar, las víctimas siguen siéndolo. El daño infringido
es irreparable, a las personas y a la sociedad. Por ello, su reversión es imposible.
Solo la Justicia, la Memoria y la Dignidad, ejercidas desde el Estado de Derecho,
pueden paliar mínimamente el daño que nos han causado. Cualquier otra solución
posible no será sino una mina en los fundamentos de nuestra sociedad democrática.
Por ello, en homenaje a todas las víctimas del terrorismo, estas páginas.
Valencia, 2013
PRÓLOGO
Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Universitat de València
Alexandre H. Català i Bas 19
El 20 de noviembre de 2011, ETA anunció el cese definitivo de la violencia

terrorista. Han pasado dos años desde este comunicado y ETA sigue aletargada
pero viva. Su disolución y la entrega de las armas se hace esperar, señal de
que desea obtener un rédito político a dichos actos. Sortu y Bildu están en las
instituciones. El Estado de Derecho ha de posibilitar que los que antes apoyaban a
los terroristas puedan rectificar y defender su proyecto por vías democráticas. En
eso radica la grandeza de la democracia y de los demócratas. El último paso, que
especialmente para las víctimas supone un gran y doloroso sacrificio, aceptando
en el juego democrático a los que antes apoyaban a los terroristas ha de venir de
parte de los demócratas. Puede ser que los recién llegados respeten las reglas del
juego democrático a regañadientes o que, incluso, sus declaraciones de condena
no sean sinceras pero, tal como ha advertido el Tribunal Constitucional, no podemos
entrar en el ámbito interno de las personas (STC 62/2011, de 5 de mayo). Sí
que puede exigírseles que su conducta sea consecuente con dicha declaración.
El Estado de Derecho no puede transformar a los lobos en demócratas pero sí, al
menos, puede exigírseles que respeten las reglas de juego de la democracia. En
principio, es un paso que los que antes jaleaban a los terroristas ahora acatan las
reglas de juego democráticas. El Tribunal Constitucional (STC 138/2012, de 20 de
junio) ha fijado una hoja de ruta de mínimos a los recién llegados para mantenerse
en la legalidad describiendo una serie de conductas que pueden conducir a su
ilegalización: No deberán realizar ningún tipo de equiparación entre la violencia
terrorista y la coacción legítima de un Estado de Derecho. Tampoco deben
intentar equiparar el sufrimiento infligido a las víctimas de la violencia terrorista
y el eventual efecto aflictivo asociado al cumplimiento de la pena impuesta a los
terroristas. Igualmente les está vedado otorgar a los terroristas cualquier tipo de
legitimación ni justificar el terrorismo como método político ni utilizar la situación
latente del terrorismo como chantaje para la consecución de objetivos políticos
por las vías de la presión política y social ni exculpar o minimizar la violación
de derechos fundamentales que comporta la violencia terrorista. Tampoco podrá
ensalzarse a los autores de acciones terroristas o presentarlos como víctimas o
héroes. Por último no podrá supeditarse el rechazo a la violencia terrorista a
la consecución negociada de objetivos políticos. La cuestión es si cumplen con
ese minimun exigible. Estas formaciones navegan en un mar de indefinición y
ambigüedad. Sus palabras no parecen corresponderse con sus hechos. Permitir
ese doble juego supone una humillación a las víctimas. El fin de ETA no conoce
atajos. Si persisten en esa actitud el Estado de Derecho ha de reaccionar con
contundencia una vez recogidas suficientes pruebas de cargo para proceder a su
ilegalización.
Una sociedad democrática se construye en y desde el respeto a los derechos
humanos. Lo decía magistralmente el profesor Tomás y Valiente: “¿No es
precisamente el respeto de los derechos humanos el mínimo ético que, asumido
20 Prólogo
democráticamente, permite la construcción de fórmulas de convivencia pacífica?”

(Los derechos y el Estado). ETA y su entorno no han cumplido ese mínimo ético y
nunca han procurado construir una sociedad basada en la convivencia pacífica.
La sociedad no les debe nada si ahora deciden defender con palabras lo que
antes defendían con las armas. Y por ello, del Estado de Derecho han de esperar
Justicia, ni más pero tampoco ni menos. Ni agradecimientos, ni benevolencia, ni
borrón y cuenta nueva. No se puede olvidar ni hacer como si el terror de ETA
nunca hubiese existido. Sólo cuando ETA se disuelva, se entreguen las armas y los
terroristas cumplan sus penas se podrá pasar página pero la página seguirá allí
escrita para recordar la barbarie de unos y la valentía y generosidad de otros. No
ha existido nunca un conflicto vasco (Javier Urquizu) ni el Estado de Derecho está
o ha estado en guerra con los terroristas. Esto es tratar a los terroristas en plano
de igualdad. Un estado de guerra exige dos contendientes en plano de igualdad
sometidos ambos a las normas del derecho de guerra. Por mucho que se empeñen
los terroristas y quienes los apoyan, éste no es el caso. Aquí nos encontramos con
una sociedad democrática que tiene que soportar a una banda de criminales. No
existe plano de igualdad y por ello al Estado de Derecho le está vedado utilizar
los métodos de los asesinos. Lo dirá Kant de forma clara: “el Derecho de un Estado
frente a un enemigo injusto es ilimitado (ciertamente en cuanto a la cualidad, pero
no en cuanto a la cantidad, o sea el grado): es decir, el Estado perjudicado no
puede servirse de todos los medios, pero sí que puede utilizar para mantener lo
suyo los medios en sí lícitos” (La Metafísica de las costumbres). Afirmará Bobbio
que “la prueba de fuego del Estado democrático es no dejarse envolver en un
estado de guerra con ninguno de sus ciudadanos, y por lo tanto, reside en la
capacidad de responder a las declaraciones de guerra reafirmando, una vez más,
solemnemente, las tablas de la Ley” (Las ideologías y el poder en crisis). Como el
Estado no ha estado en guerra con ETA, los presos no son víctimas ni prisioneros.
Muchas veces se habla de la reparación a las víctimas del terrorismo. Reparar
tiene una buen número de significados, según la RAE: arreglar algo que está roto
o estropeado; desagraviar, satisfacer al ofendido; enmendar, corregir o remediar;
remediar o precaver un daño o perjuicio; restablecer las fuerzas, dar aliento o
vigor, etc. Quizá esta última es la que se acerque más a lo que puede hacer
la sociedad y el Estado: colocarse al lado de las víctimas de forma que sientan
su apoyo incondicional. Desgraciadamente no hay reparación posible. Se puede
trabajar por intentar paliar, disminuir el daño sufrido y allí cabe cuestionarse si
los poderes públicos e, incluso, la sociedad han estado siempre a la altura de
las circunstancias. Lo leeremos en las páginas que vienen a continuación: “Han
sido las propias víctimas las que han tenido que esforzarse por solucionar sus
problemas y organizarse para defender lo obvio: su inocencia, toda su inocencia
y la culpabilidad, toda la culpabilidad, de sus asesinos. El comportamiento
ejemplar de las víctimas del terrorismo españolas y el recorrido histórico de la
constitución y maduración del movimiento asociativo de víctimas del terrorismo: su
lucha, sus reivindicaciones, su compromiso con los principios constitucionales, su
reclamación de justicia y memoria han consolidado la democracia española y nos
han hecho más libres y más justos a todos los españoles” (Cristina Cuesta). La única
deuda, impagable, contraída por la sociedad democrática es con las víctimas del
terrorismo. No es posible la negociación política con ETA. El estado de Derecho
no negocia con terroristas. Crear una mesa política supondría no solo reconocer
que el sacrificio de las víctimas ha sido inútil sino también una claudicación del
Estado de Derecho.
Por último, hemos querido dedicar este trabajo a quien durante varios años
presidió la Fundación Profesor Manuel Broseta, y contribuyó decisivamente a su
creación y consolidación, José María Jiménez de Laiglesia. De su compromiso y el
de todo el Patronato de la Fundación con la memoria de las víctimas del terrorismo
nacieron una serie de jornadas y seminarios de los que las páginas siguientes son
reflejo.
Solo me resta agradecer a la Fundación Víctimas del Terrorismo y al Ministerio
del Interior su apoyo para llevar a cabo este proyecto, y a los autores hacer
posible la publicación de este libro.
Parte I. Las Víctimas del Terrorismo
VÍCTIMAS DEL TERRORISMO:
SU LUCHA SOCIAL POR LA DIGNIDAD
Cristina Cuesta Gorostidi
Gerente de la Fundación Miguel Ángel Blanco

Cristina Cuesta Gorostidi 27
VÍCTIMAS DEL TERRORISMO:

SU LUCHA SOCIAL POR LA DIGNIDAD*
¿Te preguntas, viajero, por qué hemos muerto jóvenes,

y por qué hemos matado tan estúpidamente?
Nuestros padres mintieron: eso es todo.
Jon Juaristi
HOJA DE RUTA DE LAS VÍCTIMAS DEL TERRORISMO
Durante más de cincuenta años el terrorismo ha asolado la convivencia española

cercenando vidas, derechos y libertades y condicionando la vida de miles de
ciudadanos que durante muchos años permanecieron inermes ante la crueldad, la
falsificación histórica, la disfuncionalidad del estado de derecho, el desistimiento
social y la incapacidad de los poderes del estado para reconocer y atender
las necesidades morales, legales y materiales de las víctimas del terrorismo. La
evolución de la conciencia ciudadana española contra el terrorismo corre paralela
al camino de la dignificación de las víctimas y viceversa, a pesar de la insistencia y
la resistencia de la organización criminal ETA por pervertir el estado de derecho e
intentar implantar su ideario nacionalista totalitario, a sangre y fuego o través de
su legitimación política en las urnas, con ambas tácticas a la vez o reduciendo la
primera para exigir la segunda como única salida para la Paz.
Han sido las propias víctimas las que han tenido que esforzarse por solucionar sus
problemas y organizarse para defender lo obvio: su inocencia, toda su inocencia y
la culpabilidad, toda la culpabilidad, de sus asesinos. El comportamiento ejemplar
de las víctimas del terrorismo españolas y el recorrido histórico de la constitución
y maduración del movimiento asociativo de víctimas del terrorismo: su lucha, sus
* Texto corregido en junio de 2011, sobre la ponencia dictada por la autora el 10 de noviembre de
2010, en las Jornadas «Política y lucha contra el terrorismo: efectos del cambio político en el País
Vasco»
28 Víctimas del terrorismo: su lucha social por la dignidad
reivindicaciones, su compromiso con los principios constitucionales, su reclamación

de justicia y memoria han consolidado la democracia española y nos han hecho
más libres y más justos a todos los españoles.
Todos los instrumentos éticos, sociales, políticos, legales y judiciales que se han
contrastado como más eficaces para derrotar al terrorismo han sido anticipados o
encarnados por las víctimas del terrorismo. Como recuerdan las principales leyes
de reconocimiento, las víctimas son un aval social y político de la solidez del
estado y su ejemplo personal y social encarna lo mejor de la cultura constitucional
que tanto dolor y esfuerzo nos ha costado asentar como nación.
Este artículo pretende explicar el itinerario de las víctimas del terrorismo en
su recorrido por la defensa de los principios de Memoria y Justicia de la luz del
análisis de casos concretos que den sentido humano a los logros conseguidos y los
retos pendientes. Esta travesía desde el olvido a la dignificación no ha sido ni fácil,
ni lineal, ni rápida y no está concluida. Begoña Urroz, Manuel Fuentes Pedrería,
Francisco Tomás y Valiente, Gregorio Ordóñez y Eduardo Puelles son nombres
de una lista que jamás debió iniciarse y que esperemos concluya definitivamente
pronto. A través de la historia de estas víctimas: las circunstancias de su vida
asesinada, la coyuntura socio política que les tocó padecer, la reacción social que
motivó su muerte injusta, se pretende explicar uno de los problemas principales
que ha soportado y soporta la sociedad española y que en gran medida ha
reflejado las deficiencias y las virtudes de un estado llamado España.
En el momento de redactar estas líneas asistimos a horas inciertas. ETA ha parado
su actividad criminal pero no se ha disuelto. El partido político filo terrorista Bildu,
una nueva marca de ETA, que ha sido legalizado por el Tribunal Constitucional
ha obtenido un gran poder electoral por el apoyo que le han prestado más de
trescientos mil votos de ciudadanos vascos, casi un 25% del voto emitido. No ha
hecho falta que condenen la historia de terror de ETA, no se les ha exigido que
denuncien los fines antidemocráticos que han motivado 858 asesinatos, no se ha
esperado a que ETA fuera derrotada y entregara las armas y cumpliera con la
justicia. Muchos hablan de retroceso en la lucha contra el terrorismo, la autora
de este artículo sólo puede manifestar su profunda vergüenza por el cúmulo de
responsabilidades políticas e institucionales que han permitido que después de casi
51 años de sufrimiento terrorista nos encontremos en esta situación. Las víctimas
hemos luchado por un final justo y respetuoso con las Memoria de los seres
queridos que nos arrebataron.
Hemos sabido derrotar a otras bandas terroristas internas, sin ceder, sin
claudicar, sin traicionar a sus víctimas, sin entregarnos a las falsas narrativas
en las que se basa todo terrorismo. Que este artículo sirva humildemente para
contribuir a acabar con ETA de la misma manera.
La hoja de ruta de las víctimas del terrorismo españolas, en su inmensa mayoría
es la misma que se empezó a fraguar hace treinta años con la fundación de la
Asociación Víctimas del terrorismo: lucha contra la impunidad, no negociación con
los terroristas, cumplimiento íntegro de las condenas, unidad política y social para
derrotar al terrorismo, colaboración internacional y dignificación de las víctimas.

La cara lúcida e inocente del oscuro túnel en el que nos metió el terrorismo y del
que todavía no hemos sabido salir.
Mi único consuelo es sentir que la distancia entre las víctimas del terrorismo y
todos aquellos que con su acción u omisión han ayudado a legitimar cinco décadas
de ataque terrorista es hoy más profunda y engrandece más que nunca el papel
de todos aquellos que supieron resistir a los bárbaros con entereza, dignidad
y defendiendo los valores que nos han hecho sociedades libres y abiertas. Me
consta que el compromiso de las víctimas se mantiene intacto hasta poder disfrutar
junto a toda la sociedad española de un final con vencedores y vencidos, de un
lado los terroristas derrotados, de otro las víctimas inocentes y resarcidas en su
justa reclamación de justicia.
PECADO ORIGINAL
La niña Begoña Urroz junto a sus padres en 1961
“Una tía mía, Soledad Arruti Etxegoyen, trabajaba en la consigna de la estación

de Amara, en San Sebastián. Yo solía ir a ayudarla para ganarme unas pesetillas.
Aquel día dejé a mi niña con ella mientras yo iba a un comercio cercano a
comprarle unos zapatitos para ir a Navarra. Cuando volví, había un lío tremendo.
¡Había estallado una bomba! Mi hija estaba abrasada y otras personas, entre
ellas mi tía, heridas. Fue horrible”. Jesusa Ibarrola Telletxea, recordaba su historia
para El País, el 31 de enero de 2010, casi medio siglo después de aquel 27 de
junio de 1960 en el que perdió a su hija, Begoña Urroz Arruti. Ocurrió minutos
después de las siete de la tarde, a esa hora deflagró una maleta incendiaria
depositada en la consigna de la estación de Amara. La reseña que el atentado
mereció en los periódicos de la época se limitó a la publicación de una escuálida
nota del Ministerio de la Gobernación en la que se daba cuenta de la explosión
de cinco artefactos: uno en un furgón del tren correo Barcelona-Madrid, entre
los municipios zaragozanos de Quinto y Pina de Ebro, y los otros cuatro en otras
tantas consignas de Barcelona, Madrid y San Sebastián (una en la estación del
Norte y otra en la de Amara). En el atentado de Amara resultaron heridos seis
ciudadanos.
Los hermanos de Begoña Urroz declararon a El País en el mismo artículo: “Al
poco tiempo, nosotros estuvimos convencidos de que la bomba la puso alguien de
ETA. Y mucha gente también lo pensaba. Pero era algo de lo que nadie hablaba.
En aquellos años, nadie hablaba de esas cosas y nosotros decidimos llevar nuestro
drama en la intimidad.” A lo largo de los años, nadie se acercó jamás a la familia
para darle apoyos o ánimos; ninguna autoridad se interesó por ellos; ninguna
asociación cívica les dio respaldo. Y el caso cayó en el olvido, aunque marcó de
por vida a los padres y a los hermanos de aquella chiquilla que pereció abrasada
en Amara en plena dictadura franquista.
ETA nace las navidades de 1958, un grupo de disidentes del PNV creó una
organización a la que llamaron Euskadi Ta Askatasua (Patria Vasca y Libertad),
ETA. El paso a la violencia se dio en 1959 con la colocación de tres bombas en
Vitoria, San Sebastián y Vitoria que no produjeron muertos.
Ernest Lluch, ex ministro socialista de sanidad y consumo, en un artículo
publicado en el diario El Correo el 19 de septiembre del año 2000: “El problema
de mi querida tierra vasca”, recuerda que tradicionalmente se había considerado
que las primeras víctimas mortales de ETA fueron José Pardines, guardia civil
asesinado en Villabona el 7 de junio de 1968 y Melitón Manzanas, comisario de
policía asesinado en Irún el 2 de agosto, víctimas de significado épico, activistas
terroristas contra policías y guardias civiles franquistas. Sus investigaciones le
hacían concluir que la primera víctima de ETA fue una niña de 22 meses: Begoña
Urroz. Lluch se basaba en el libro “Una ética para la Paz. Los obispos del País
Vasco, 1962-1992”, escrito por el Vicario General de la Diócesis de San Sebastián
José Antonio Pagola donde se afirmaba que la primera víctima mortal de ETA fue
Begoña Urroz. Investigaciones complementarias le hicieron concluir a Ernest Lluch
que “una muerte de una niña debió conducir a la primera ETA a una discreción
absoluta”. Pocos meses después de escribir este artículo, el 21 de noviembre de
2000, Ernest Lluch fue asesinado por ETA.
Begoña Urroz fue homenajeada por primera vez en su pueblo natal por el
Ayuntamiento de Lasarte-Oria (Guipúzcoa) junto a otras víctimas de la localidad
el 15 de febrero de 2010, casi cincuenta años después de la pérdida de su hija, su

madre, Jesusa Ibarrola recibió una placa recordatoria de manos de la alcaldesa
socialista Ana Urchueguía.
En reunión celebrada el 8 de Marzo de 2010 veintidós entidades de
representación de las víctimas del terrorismo españolas decidieron proponer al
Congreso de los Diputados que el día 27 de junio, fecha de la muerte de la
primera víctima del terrorismo, Begoña Urroz, se declarase Día de homenaje a
todas las víctimas del terrorismo, en recuerdo de la primera víctima mortal del
terrorismo. La propuesta fue aprobada por unanimidad en la sesión plenaria que
tuvo lugar el 11 de marzo de 2010.
El 27 de junio de 2010 tuvo lugar en el Congreso de los Diputados el acto del
Día de homenaje a todas las víctimas del terrorismo. En el mismo participaron el
Rey, Juan Carlos I y el presidente del Congreso José Bono. Ambos coincidieron en
la necesidad de la unidad para acabar con la lacra del terrorismo. Su majestad
indicó que España tiene una deuda de inmensa gratitud con los caídos en los
actos de terrorismo a los que definió como “un referente cívico” y “un símbolo
de la firmeza de nuestro compromiso con la democracia y la libertad”. José Bono
incidió en no diferenciar entre los terroristas y quienes les apoyan, los justifican
y los ocultan para recordar que hay que desterrar “el silencio, la distracción y la
permisividad”.
Esta historia que transcurre desde el asesinato de Begoña Urroz en San
Sebastián en 1960 hasta el acto de homenaje en honor a todas las víctimas del
terrorismo españolas, el mismo día de su muerte, un 27 de junio de 2010 es un
símbolo del recorrido que las víctimas, la sociedad y las instituciones democráticas
han atravesado desde la más absoluta soledad y abandono hacia ellas hasta
el reconocimiento por parte de las más importantes instituciones del estado.
Cincuenta años de dolor, de plomo, de mediatización terrorista en el devenir
social y político de un país, España, que no se recuerda en su historia reciente
sin el peso cotidiano de la lacra de esta criminalidad organizada. Miles de
ciudadanos que, en especial en las décadas de los setenta y ochenta, tuvieron
que sobreponerse a la estigmatización de ser víctimas del terrorismo y por lo
tanto culpables para muchos otros más ciudadanos españoles que no supieron
ni pudieron reaccionar con humanidad ni con sentido cívico hasta bien entrados
los años noventa. Unas víctimas arrojadas al olvido de unas instituciones políticas
que no afrontaron la dimensión de macrovictimación del problema. Víctimas
que tuvieron que organizarse, movilizarse por sus propios medios, reivindicar su
condición y derechos y que lo hicieron desde el respeto a la ley y al sistema
democrático que con mucho esfuerzo fuimos construyendo, siendo las víctimas un
referente moral incuestionable.
DILO CON TU SILENCIO
Madrid, 26 de abril de 1986, entierro de un guardia civil asesinado por ETA con
un coche bomba en la calle Príncipe de Vergara
El policía nacional Manuel Fuentes Pedreira fue asesinado por ETA el 20 de

mayo de 1986 en Arrigorriaga (Vizcaya). La víctima de 39 años vivia en las
proximidades del frontón Santa Isabel de la localidad y tenia la costumbre de jugar
a pala. Aquel día, después de un partido, se sentó a descansar en las gradas. Dos
terroristas, un hombre y una mujer, se sentaron detrás y le dispararon un tiro en la
nuca. Manuel Fuentes era natural de La Golada, Pontevedra, llevaba cuatro años
en el País Vasco y convivia con su novia, Dolores Quintanilla.
Según el libro Vidas rotas1, de las 857 víctimas mortales de ETA, (una más
caundo se escribe este artículo, junio de 2011, el policia francés Jean Serge Nerin,
asesinado en Francia el 16 de marzo de 2010, después de la publicación del
libro) el 46,5 % pertenecen a los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado,
un total de 389 policias nacionales, autonómicos, municipales y guardias civiles;
de estas víctimas 199 son guardias civiles y 149 son policias nacionales, la mayor
parte asesinados en el País Vasco.
Miles de policias y guardias civiles han desarrollardo su trabajo en el País
Vasco y Navarra, la mayoría procedian de otras comunidades. En los años más
duros fueron los responsables de mantener la legalidad constitucional y luchar
contra el terrorismo. Entregaron su vida, su bienestar y en muchas ocasiones
su salud física y psicológica, ellos y sus familias, por defender los derechos y
1
Vidas rotas, historia de hombres, mujeres y niños víctimas de ETA, Rogelio Alonso, Florencio
Domínguez y Marcos García Rey. Ed. Espasa, 2010,
libertades de los ciudadanos. La contribución de estos profesionales a la

estabilidad democrática atacada por la amenaza terrorista ha sido inmensa
y no lo suficientemente reconocida y valorada. El término síndrome del norte,
como conjunto de características sociales y psicológicas que afectó a los miles de
policiás que tuvieron que desempeñar en el País Vaco y Navarra su trabajo en
condiciones extremas, es una refencia periodística no definida ni aceptada por las
distintas policias, ni por los propios sindicatos policiales, ni por los expertos en
psicología clínica. Lo que es innegable es que miles de ciudadanos, especialmente
durante los años de plomo del terrorismo, a finales de los setenta y los ochenta,
desplazados al País Vasco y Navarra de forma obligatoria en muchos casos junto a
sus familias, tuvieron que soportar la presión del terrorismo y el aislamiento social,
desarrollando su vida en unas condiciones muy duras para evitar ser asesinados
o acosados. Esposas que no tendian el uniforme de sus maridos en el patio para
no desvelar el trabajo del hombre de la casa, hijos que se inventaban la profesión
de su padre, pérdidas de compañeros y atentados continuados durante años. Una
sociedad vasca que culpabilizaba a la víctima, al fin y al cabo iban armados,
que no queria mezclarse con las fuerzas de ocupación por miedo o comodidad,
que respondió con el silencio cuando no complicidad a la estrategia sistemática
calumniadora del terrorismo para matar policías y guardias civiles, que no veía
o no quería ver seres humanos sino números de placas tras los uniformes. Se ha
dicho ya muchas veces: funerales clandestinos, salidas del féretro de madrugada,
desatención y falta de reconocimiento.
Por Manuel Fuentes Pedreira cuarenta ciudadanos anónimos se concentraron
en la Plaza Guipuzcoa del centro de San Sebastián el 21 de mayo de 1986, al día
siguiente de su asesinato. Con una pancarta hecha a mano en la que se podía leer
“Por qué no la paz” y firmada por la Asociación por la Paz por primera vez desde
el compromiso de concentrarse en la calle siempre al día siguiente de un asesinato
terrorista, tanto de ETA como del GAL, durante media hora, se inició un camino
de concienciación y movilización de una manera tímida e ingenua pero constante.
Por primera vez por cada atentado, ciudadanos vascos se comprometian a ocupar
el espacio público por una víctima del terrorismo, reconociendo la humanidad
vulnerada de ésta más allá del uniforme, la procedencia o las circunstancias del
crimen. Por primera vez se decía públicamente que el terrorismo no representaba
a la mayoría de los vascos y que todo acto terrorista era profundamente injusto.
Entre las personas que lideraron este primer movimiento que fue cuajando poco
a poco se encontraban víctimas del terrorismo, que por encima de su dolor se
comprometian en la defensa de valores y principios éticos universales, lejos de
responder con la misma moneda, se posicionaban a favor de la vida, daban la
cara y reclamaban que toda aquella locura de muertes semanales terminara ya.
En aquellas primeras concentraciones mujeres de polícias nacionales acudían
para reclamar la tropelía de los crímenes que se cometían contra sus maridos
diariamente en un intento desesperado de encontrar compasión y solidaridad en
una sociedad anestesiada por el miedo que permanecía impasible esperando a
ver quien ganaba.
Diario Vasco, 22 de mayo de 1986, noticia de la concentración por Manuel Fuentes
El 19 de febrero de 2007, 21 años después de su asesinato, el ayuntamiento

de Arrigorriaga rindió homenaje a Manuel Fuentes Pedreira entre la polémica: el
alcalde del PNV, Alberto Ruiz de Azua propuso realizar un acto de homenaje a
un miembro de ETA asesinado por el Batallón Vasco español en diciembre de 1978
en Anglet, Argala, nacido en Arrigorriaga junto a dos víctimas de ETA, Manuel
Fuentes y Fermín Monasterio, asesinado el 9 de Abril de 1969. El delegado
del Gobierno denunció al consistorio y consiguió que se excluyera al etarra del
homenaje, por considerarlo una equidistancia inadmisible. En febrero de 2009
el Ayuntamiento de Arrigorriaga retiró de la plaza consistorial las placas con el
nombre de Argala, después de que un auto judicial le instara a ello con “carácter
inmediato”.
La evolución de la conciencia ciudadana contra el terrorismo y la dignificación
de las víctimas no es una historia lineal. El compromiso de las propias víctimas ha
conseguido que la democracia española haya sabido poner en su lugar el legado y
el significado político de las víctimas, en sus leyes, en sus actos de reconocimiento,
en el papel destacado que ocupan como referente ético y social. A las víctimas
se les escucha, se les pregunta, se les tiene en cuenta, generan opinión pública,
tienen influencia. Estos logros no se han conseguido todavía en el País Vasco,
lugar donde nace, se desarrolla y regenera el problema ETA. Las víctimas han
logrado un reconocimiento social pero no político y esto porque su significado
profundo choca con la ideología nacionalista que se niega repetidamente a
regenerar sus principios políticos basados más en los derechos del pueblo vasco,
el pueblo elegido, que en los derechos de los ciudadanos. Las víctimas también
representan la imposibilidad de que el proyecto político por el que ETA ha matado
sea defendible y realizable por totalitario y por antidemocrático. Desde esta
perspectiva su reconocimiento debe tener un perfil piadoso, compasivo, nunca
político sin desvirtuar las esencias del propio poder nacionalista, hegemónico
hasta la fecha. Por estas razones la equidistancia entre víctimas y verdugos, la
falta de criterios éticos para catalogar culpabilidades, la atención permanente
hacia los victimarios y muchas otras situaciones cotidianas humillantes para las
víctimas en el País Vasco hacen que el recorrido de dignificación pendiente sea

más profundo y largo que en otros lugares de España.
El 14 de mayo de 2008 un coche bomba contra el cuartel de Legutiano,
Alava acabó con la vida del guardia civil Manuel Piñuel Villalón, de cuarenta y
un años de edad, casado y padre de un niño de seis años. Miles de personas
exigieron al día siguiente la desaparición de ETA en la plaza de la Virgen Blanca
en Vitoria. Al acto acudió el Lehendakari Juan José Ibarretxe. El 16 de mayo,
dos días después el Parlamento Vasco, aprobó por mayoría una propuesta del
gobierno tripartido formado por PNV, EA e Izquierda Unida con los votos de
EHAK y Aralar y con los votos en contra del PP y PSOE-EE en la que se acusaba a
policías y guardias civiles de practicar la tortura y al gobierno socialista de “darles
cobertura”.
El portavoz del PP, Carlos Urquijo, subrayó en la sesión parlamentaría.
“No se puede estar en el homenaje a Piñuel ayer y hoy venir aquí a arrojar la
sombra de la duda. Urquijo terminó su intervención con un “¡Viva la Guardia
Civil!” que fue respondido por uno de sus compañeros de filas.
MANOS BLANCAS
Manifestación de protesta contra el asesinato de Miguel Ángel Blanco, 1997
El 14 de febrero de 2011 el Instituto de enseñanzas medias de Madrid, Francisco

Tomás y Valiente organizó un acto en el quinceavo aniversario del asesinato del
profesor y presidente del Tribunal Constitucional. Durante días los jóvenes habían
estado trabajando en la confección de murales en su memoria y habían realizado
puestas en común sobre el comentario de su obra. Llegaban emocionados al día
del homenaje. En la mesa se encontraban el director del centro, herido en los
atentados del 11M, una víctima del terrorismo que perdió a su padre en San
Sebastian en marzo de 1982 y un amigo y colega de universidad de Francisco
Tomás y Valiente, que se encontraba hablando por teléfono con el profesor a
pocos metros cuando el etarra Bienzobas entró en el despacho y le asesinó.

Fueron momentos de Memoria viva y también de profundas reflexiones.
Se recordó la figura humana y el perfil intelectual de un hombre bueno y sabio
que contribuyó a agrandar los derechos de los españoles. Un hombre mesurado
en su discurso y apasionado en la defensa de sus convicciones que aportó luz y
enjundia jurídica al ordenamiento constitucional. Se recordó aquel día aciago en el
que un terrorista deambuló por la Universidad Autónoma de Madrid, empuñando
un arma para matar la vida y la palabra de un profesor desarmado e indefenso.
Los asistentes se comprometieron a defender su legado y resistir desde la razón y
los principios que nos han convertido en sociedades libres frente al oscurantismo
y la barbarie.
Ante ciento cincuenta jóvenes que habían llegado a admirar a Francisco Tomás
y Valiente sin haberlo conocido se explicó que tras su asesinato otros jóvenes
como ellos salieron a la calle y pintaron sus manos de blanco constituyendo el
movimiento Manos blancas como protesta cívica contra el terrorismo. Se recordó
que las víctimas siempre han estado del lado de la democracia incluso para
criticarla y mejorarla y que Francisco Tomás y Valiente era un símbolo de todo el
esfuerzo humano y social que las víctimas han encarnado en contra del odio, la
venganza y la violencia. Se apeló al amparo de la ley, de las leyes, unas leyes
justas e independientes impartidas por hombres justos e independientes.
Las víctimas del terrorismo son un legado democrático que todas las leyes de
protección y reconocimiento valoran. Su actitud y comportamiento cívico, siempre
del lado de la ley, incluso en las peores circunstancias, les han hecho acreedoras
de un estatus pre partidista y político en el mejor y más noble sentido de bien
común. Las víctimas del terrorismo defienden los derechos humanos universales,
la pluralidad política, el amparo de la ley y el constitucionalismo español: con
su lucha, su ejemplo, su discurso y su actitud. Es incierto que en lo fundamental
estén divididas o enfrentadas. Todas se sienten reconocidas en los principios
inspiradores por las que llevan treinta años luchando. El 4 de febrero pasado la
Asociación Víctimas del Terrorismo ha cumplido treinta años desde su constitución.
Esta asociación y más tarde muchas otras reivindicaron en numerosas ocasiones
antes que los partidos políticos medidas antiterroristas que han sido respaldadas
por la sociedad y aprobadas por el Congreso de los Diputados, tales como la
imprescriptibilidad de los delitos de terrorismo, el cumplimiento íntegro de las
condenas, la vinculación política y criminal entre ETA y sus grupos afines, la
necesidad de colaboración internacional, etc. Las víctimas del terrorismo españolas
han contribuido a avanzar y apoyar las leyes más eficaces que la democracia ha
generado en la lucha por la derrota del terrorismo.
Desde el año 2008 víctimas del terrorismo comparten su experiencia vital y
social como víctimas con alumnos de enseñanzas medias de distintas comunidades
españolas. El proyecto, “educar para la convivencia”, liderado por la Fundación
Víctimas del terrorismo está siendo muy exitoso. Los alumnos integrados en un mundo
violento, con referencias culturales y estéticas violentas, escuchan testimonios de
ciudadanos que pudiendo y teniendo razones para haber elegido el camino del
odio y de la venganza, optaron por elegir el camino de la convivencia respetuosa
con el otro, del respeto a la pluralidad, de la defensa de los derechos humanos

fundamentales. Esta actividad tiene un profundo sentido educativo y es altamente
valorada por la comunidad educativa en su conjunto.
Miguel Tomás y Valiente, hijo de Francisco Tomás y Valiente escribió en 2008
la novela El hijo ausente, en la presentación de su libro comentó: “El hecho capital
de mi vida es la muerte de mi padre. Yo antes que padre de mis hijos me siento el
que no puede matar a esa gente. Porque no puedo físicamente, ni me cabe en la
cabeza coger un arma”. En la novela uno de los personajes subraya que una paz
sin justicia es indigna. La dedicatoria de El hijo ausente es: “Desde el recuerdo
permanente”.
EL SILENCIO ROTO
El primer Basta Ya. Tras el asesinato de Gregorio Ordóñez, en

1995, un centenar de personas salió a la calle y se manifestó frente
a la sede de HB en la calle Urbieta.
En un programa de la Televisión Pública Vasca (ETB) en 1993, valorando

la reacción ciudadana que se estaba produciendo por el secuestro de ETA del
empresario Julio Iglesias Zamora, Gregorio Ordóñez declaraba: “Está claro que
la sociedad está harta y quiere vivir en Paz, no es una cuestión de ideologías, es
un tema de que la gente quiere solucionar sus problemas. Este movimiento social
es irreversible y nadie lo puede parar, nada va a ser igual. La única idea novedosa
e imaginativa para acabar con ETA es que paren de matar y de secuestrar de
una vez y que paguen todas sus culpas.” (Archivo audiovisual de la Fundación
Gregorio Ordóñez)
El 23 de enero de 1995 ETA asesina a Gregorio Ordóñez, destacado dirigente
del Partido Popular en el País Vasco, en el Bar La Cepa de la parte vieja de San
Sebastián en presencia de María San Gil y otros dos compañeros de partido.
La labor de Gregorio Ordóñez en defensa de principios cívicos a favor de una
convivencia en libertad, su incansable tesón contra el terrorismo y su trabajo y

constante voluntad de servicio por y para sus conciudadanos, quedaban brutal e
injustamente truncados. No era la primera vez que el terrorismo acababa con la
vida de políticos constitucionalistas vascos y navarros. Entre el 9 de enero de 1978
y el 6 de mayo de 2001 veintitrés políticos de centro derecha pertenecientes a
Coalición Democrática-Unión Foral, Alianza Popular, Unión de Centro democrático
y Partido Popular fueron asesinados2. Cuarenta y uno lo han sido del Partido
Socialista.
Cuatro días atrás de aquel 23 de Enero de 1995 Gregorio Ordóñez presentaba
su candidatura para la Alcaldía de San Sebastián; ese reto no era sólo una
ambición política sino una profunda ilusión, amaba su ciudad. Faltaban cuatro
meses para los comicios pero no podría presentarse, resultando el partido que
lideraba - el Partido Popular - el partido más votado en la capital guipuzcoana.
Todo un homenaje que la ciudad tributaba a la memoria de quien tanto había
trabajado por ella.
Ordóñez era una persona querida y reconocida en San Sebastián, al igual que
odiada por ETA. Un referente en la utilización de un lenguaje sin ambigüedades
que conectaba con lo que muchos pensaban y tantos callaban. Su actitud, su
compromiso y su infatigable capacidad de trabajo le convirtieron en un personaje
político único donde reinaba la mediocridad o la pusilanimidad. Por estos motivos
también le mataron.
Entre las muchas y novedosas reacciones al asesinato de Gregorio Ordóñez
destacó una como acción fundacional espontánea del movimiento cívico que más
profundamente se ha enfrentado a ETA: la Iniciativa ciudadana BASTA YA.
Cincuenta donostiarras habían firmado una carta pocos días después del atentado
en el Diario Vasco de San Sebastián denunciando que el asesinato de Gregorio
Ordóñez era un crimen contra un ser humano, contra un ciudadano y también
contra un político democrático que representaba el pluralismo y la libertad de
opción ideológica.
Con este asesinato se arrebataba también el derecho a la elección política en
igualdad de condiciones y se conculcaban numerosos derechos: el principal a la
vida y también el derecho a la libertad, la seguridad, la participación política.
En el escrito se denunciaba la complicidad de Herri Batasuna que no había
criticado ni denunciado el atentado y se realizaba un llamamiento a acudir frente
a su sede en el centro de San Sebastián con carteles en los que pusiera ¡BASTA
YA! Aquel sábado 11 de febrero de 1995: “Militantes de HB se enfrentan a
manifestantes a favor de la Paz”, (según noticia de EL PAIS del 12 de febrero
de 1995): Militantes de Herri Batasuna amenazaron e insultaron a cientos de
personas que participaron en una concentración convocada por la plataforma
cívica BASTA YA. Los manifestantes pidieron en silencio que ETA deje de matar.
2
Del libro Raíces de libertad, de Antonio Merino Santamaría, Álvaro Chapa Imaz, y Carlos María
Olazábal Estecha (coords), editado por la Fundación Popular de estudios vascos en 2011.
HB llamó a sus militantes a contrarrestar a los partidarios de la paz. La escena

reflejó dramáticamente la situación: en una acera de la calle, los miembros de
BASTA YA; en la opuesta, dirigentes y militantes de HB, enarbolando Ikurriñas y
dando vivas a ETA.
Este acto tuvo de novedoso que por primera vez ciudadanos anónimos rompían
la espiral del miedo, no sin sentirlo, y se atrevían a dirigirse al brazo político
de ETA que vivía en la más absoluta impunidad. Aquellos ciudadanos valientes
y asombrosos consiguieron señalar a los responsables políticos, ideológicos, los
justificadores, los posibilitadotes, la base social y logística del matonismo etarra.
Aquella concentración empezó a cambiar la percepción social y política de la ETA
política, la legal, la culpable.
Aquella concentración fue el germen de una nueva percepción del terrorismo:
puesto que el ataque era político, mataban a representantes políticos de la
ciudadanía, también política debería ser la respuesta. Se empezaba a hablar de
libertad, de defensa de la Constitución y el Estatuto, de la mirada inocente de
la víctima, de la complicidad de Herri Batasuna, de la necesidad de articular
respuestas legales para evitar la cobertura social al terrorismo. Este camino de
concienciación que abrió conciencias, motivó nuevas estrategias antiterroristas y
reclamó el imperio de la ley frente a los totalitarios cristalizó con la reacción social
por el secuestro y asesinato de Miguel Ángel Blanco, el Pacto por las Libertades y
la maduración del llamado Espíritu de Ermua.
El 18 de mayo de 2011 la Audiencia Nacional juzgaba al terrorista Juan
Ramón Karasatorre como autor material del asesinato de Gregorio Ordóñez.
Su viuda, Ana Iribar, ofrecía una rueda de prensa tras el juicio y enseñaba la
papeleta, la última papeleta electoral encabezada por su marido antes de que
le mataran. Ana recordaba que Gregorio Ordóñez no pudo concurrir nunca más
a unas elecciones por decisión irrevocable de ETA y reflexionaba: “Antes de ser
asesinado, Gregorio Ordóñez fue sometido a la sospecha permanente de muchos
otros adversarios políticos, de muchos conciudadanos. Tuvo que demostrar día
a día, a diestra y siniestra, que era un demócrata. Sí. Para los nacionalistas,
Gregorio Ordóñez era un españolista, no era un vasco ni merecía formar parte
de la tribu de representantes políticos de la comunidad vasca. Para algunos
socialistas, era un fascista. Para ETA, para HB, era todo eso y mucho más: era una
provocación, porque en realidad representaba un peligro, el de hacerse hueco
en el mapa político vasco, con un discurso honesto y claro, y ganarle terreno a
nacionalistas y socialistas. Gregorio Ordóñez era además de los pocos políticos
vascos que decía frases de este tipo, adelantándose a la política antiterrorista
que ha demostrado ser la más eficaz para derrotar a ETA: “La respuesta a
los sembradores de la muerte debe llegar de todos los rincones: instituciones,
partidos políticos, asociaciones sociales, empresarios, clubs deportivos porque
nos jugamos la libertad, el progreso y la paz de todos nosotros.”
El 22 de Mayo de 2011 Bildu, el partido político heredero de Herri Batasuna,
legalizado por el Tribunal Constitucional en contra de la sentencia del Tribunal
Supremo se convirtió en la fuerza más votada en Guipúzcoa y San Sebastián. Su
cabeza de lista a diputado general de Guipúzcoa, Martín Garitano, en entrevista

concedida al diario EL MUNDO el 24 de mayo declaraba a la periodista Leyre
Iglesias, contestaba a la pregunta: ¿usted condena el terrorismo? lo siguiente:
Desde que me he incorporado a la política ETA no ha hecho absolutamente
nada que no sea un comunicado. El 29 de mayo de 2011 en el Diario Vasco era
entrevistado Juan Carlos Izagirre, candidato de Bildu al Ayuntamiento de San
Sebastián por Antonio Santos. El entrevistador le pregunta: De la fachada del
Ayuntamiento de San Sebastián cuelga el cartel ETA No, ¿lo van a mantener?
El entrevistado contesta: En unos meses carecerá de sentido una pancarta que
diga ETA No. Pregunta: Odón Elorza lleva años organizando actos por las
víctimas, ¿seguirá con ese gesto? El entrevistado contesta: Primero debe haber
un escenario sin violencia y donde se respeten los derechos políticos y civiles.
Luego conversaciones entre todos los partidos para resolver el conflicto. Y al final
llegará la reconciliación.
Dieciséis años separan la victoria del Partido Popular a las elecciones
municipales en San Sebastián en 1995 de la victoria del partido filo terrorista
Bildu en 2011. En 1995 ETA mataba, en 2011, de momento no mata. El estado
de derecho ha conseguido reducir al mínimo la ejecución de atentados terrorista
pero no ha conseguido neutralizar la validación del proyecto político por el que
ETA ha asesinado, ni ha culminado un final con vencedores y vencidos con una
ETA derrotada y sin posibilidad política de pervertir las instituciones democráticas
y legitimar su causa. Las estrategias de entendimiento con los terroristas con
el objetivo de su apaciguamiento han triunfado. No han conseguido lo que se
proponían, subvertir el orden constitucional, pero han conseguido ser los autores
del relato final y mantener viva la amenaza violenta. Ni la verdad, ni la justicia,
ni la memoria ni la dignidad de las víctimas del terrorismo han sido conquistadas.
PALABRA DE VÍCTIMA
Paqui Hernández, viuda de Eduardo Puelles en la manifestación celebrada en Bilbao

por el asesinato de su marido el 19 de junio de 2009
El 4 de mayo de 2009 el socialista vasco Patxi López había sido elegido

Lehendakari de todos los vascos con el apoyo del partido popular. Por primera
vez en la historia democrática del País Vasco un no nacionalista era nombrado
máxima autoridad. Eduardo Puelles, inspector de Policía era asesinado por ETA el
19 de junio de 2009. Por primera vez la manifestación organizada en su memoria
era retransmitida por la Televisión Pública Vasca, por primera vez una viuda
tomaba la palabra al termino de la manifestación al día siguiente del asesinato.
El mensaje de Paqui Hernández acompañada de sus dos hijos fue estremecedor,
su voz resonó en todo Bilbao, en todo el País Vasco. Tras mostrarse muy orgullosa
de su marido, denunció que los terroristas que habían acabado con su vida son
asesinos, no presos políticos. El hecho de que Paqui Hernández pudiera hablar fue
criticado por medios nacionalistas. El 22 de junio el Parlamento Vasco homenajeó
su memoria, habían transcurrido tres días desde el asesinato, otras víctimas tuvieron
que esperar décadas.
Josu Puelles, hermano de Eduardo Puelles y ciudadano activo en la defensa de
la memoria de su familiar y de todas las víctimas del terrorismo, en su Blog Memoria
Siempreviva escribía el 8 de Enero de 2011 un artículo titulado “A vueltas con la
Reconciliación”: Un nuevo mantra mediático va apareciendo poco a poco en la
opinión pública y publicada ante el (no) anuncio del final de ETA. Me refiero en
concreto a la reconciliación, un nuevo fetiche semántico. Me gustaría dejar claro
que mientras exista la banda terrorista en activo, que continúa amenazando,
extorsionando y cometiendo atracos de aprovisionamiento táctico, me parece una
auténtica obscenidad hablar sobre éste y otros temas.
Josu Puelles avanzaba uno de los aspectos que se han perpetrado con la
decisión final del Tribunal Constitucional de permitir la legalización de Bildu. Las
candidaturas de Bildu han obtenido más de trescientos mil votos, un veinticinco
por ciento de los votos emitidos. Cuando se escribe este artículo los filo terroristas
han conseguido ya más poder político que en toda su historia, cada día su
actuación y sus palabras ahondan en la constatación de que son los mismos de
siempre: los legitimadores de ETA, de sus medios y de sus fines. El escenario es
muy preocupante. Por supuesto el PNV es la formación política que ha permitido
que ETA obtenga poder institucional, al fin y al cabo comparten el mismo ideario
político.
El mismo Josu Puelles participó el 11 de junio de 2011 en el Congreso de
celebración del 30 Aniversario de la AVT, en este foro confesó sentirse
decepcionado y traicionado por la permisividad ante Bildu y la instalación de la
impunidad de ETA en su tierra, Josu Puelles calificó” esta situación de “premio por
los más de 800 muertos”.
Ante esta desoladora perspectiva que hacen retroceder diez años en la lucha
contra el terrorismo un grupo de víctimas vascas del terrorismo han decidido
crear el Foro contra la Impunidad, un movimiento de ciudadanos vascos liderado
por Teresa y Lola Díaz Bada, hijas de Carlos Días Arcocha, asesinado por la
banda terroristas ETA el 7 de marzo de 1985; Marimar Negro, hija de Alberto
Negro, asesinado por la banda terrorista ETA el día 17 de marzo de 1978; Maite
Mollinero, esposa de Txema Aguirre, asesinado por la banda terrorista ETA el 14
de octubre de 1997 y Ana Uriarte Garay, hija de Luis María Uriarte, asesinado
por la banda terrorista ETA el 29 de septiembre de 1979. Este es el artículo-
manifiesto fundacional del Foro contra la impunidad en el País Vasco que hicieron
público a primeros de junio de 2011.
LA VERGÜENZA
Quienes firmamos este texto hemos vivido la mayor parte de nuestra vida
siendo víctimas del terrorismo. Han pasado varias décadas desde el momento
funesto en el que los asesinos de ETA nos arrebataron a nuestros padres o a
nuestros maridos y, durante todo este tiempo, nos hemos visto obligadas a
entender nuestro presente y a diseñar nuestro futuro bajo el dolor que padecemos
quienes sabemos que, hagamos lo que hagamos, nuestra forma de observar lo
que nos rodea, de acercarnos a los demás, de contemplar a nuestros hijos y de
pensar el mundo, se encuentra marcada por un hecho bárbaro y cruel, cometido
con premeditación por uno o varios responsables, que contó con la connivencia
de algunos, la aquiescencia de muchos y el silencio cómplice de la mayor parte
de los ciudadanos vascos.
Nosotras hemos visto cómo, a lo largo de los años, ha ido cambiando la
mirada de Euskadi hacia las víctimas del terrorismo. Durante mucho tiempo se
mantuvo a nuestro alrededor un cerco político-social obsceno que, en el mejor
de los casos, dejaba entrever un halo de lastimosa conmiseración y que, en la
peor de sus versiones, se construía con los modos propios de la exclusión y del
escarnio. Hablamos de oscuros periodos de nuestra reciente historia en los que lo
que primaba a nuestro alrededor era el punto de vista de los verdugos, que llegó
a su grado máximo de expresión en 1998 con la firma del Pacto de Estella entre
nacionalistas y terroristas, y que solamente comenzó a declinar cuando en junio
de 2002 se aprobó la Ley de Partidos, que facilitó la ilegalización del entorno
proetarra y que, por primera vez desde la Transición, permitió que, acallados los
portavoces de los criminales y expulsados éstos de las instituciones, las víctimas del
terrorismo pudiéramos aparecer ante la opinión pública como lo que realmente
somos: el único gran referente colectivo sobre el que será posible construir una
paz que se levante sobre el recuerdo fiel de lo ocurrido y nunca sobre el olvido o
la impunidad.
La ejemplaridad civil que hemos dado las víctimas del terrorismo ha querido ser
correspondida por las instituciones gestionando nuestras reclamaciones materiales,
proporcionándonos apoyo psicológico y, en el mejor de los casos, ofreciéndonos
cierto protagonismo colectivo, siempre más testimonial y decorativo que realmente
efectivo. Después de esto, desde diferentes estamentos políticos, sociales, culturales
y mediáticos, generalmente ligados al Gobierno socialista y a las maquinarias de
poder dirigidas desde los sectores más radicales de los nacionalismos periféricos,
se ha ido alentando un clima de aversión hacia las víctimas del terrorismo,
manipulándonos, desvirtuando nuestro discurso mayoritario, ultrajándonos y
denigrando nuestros mensajes, con un único fin: convertir en invisible, insignificante

e irrelevante nuestro testimonio ético para que éste no moleste en el plan impulsado
por socialistas y nacionalistas para, a cambio de una pretendida autodisolución de
ETA, permitir que quienes ayer lideraron el totalitarismo terrorista sean los mismos
que van a convertirse ahora en los referentes sobre los que levantar nuestro futuro.
Las recientes elecciones municipales han revelado cómo en la sociedad vasca,
sobre todo, pero también en una parte importante del resto de la sociedad
española, se está alentando un empeño tan claro como avieso por pasar página,
por olvidar nuestra más reciente historia, por recibir con palmas a los asesinos
descarriados que presuntamente regresan a la civilidad y por hacer surgir un
nuevo escenario en el que las permanentes reclamaciones de memoria, verdad,
justicia y reparación lideradas por la gran mayoría de las víctimas del terrorismo se
transmutan en peticiones vacuas y éticamente indecentes que hablan de perdonar
a los asesinos, que apelan a “sumar esfuerzos” entre quienes matan y quienes
mueren y que exigen “olvidar” a quienes más han padecido la lacra terrorista.
Nuevamente, está surgiendo un discurso en el que la desmemoria, la mentira como
herramienta de construcción de los consensos colectivos y la equidistancia fatua,
tratan de convertir el pasado reciente del País Vasco en un escenario irreal en el
que “ha habido sufrimiento por ambas partes”, en el que “todos tenemos que
ceder” y en el que hay que ofrecer espacios para “la reconciliación”.
Ante esta situación, y de un modo urgente, las víctimas del terrorismo debemos
liderar, nuevamente, la defensa de todos aquellos valores por los que nuestros
familiares han sido asesinados y que, sin lugar a dudas, constituyen los cimientos
de nuestra democracia y nuestra única esperanza de civilidad. Nuestro gran reto
ha de centrarse en seguir manteniendo vivas las reclamaciones de firmeza policial,
eficacia jurídica y aislamiento político contra los muchos terroristas que aún son
y frente a quienes se empeñan en considerar a éstos como un puñado de hijos
descarriados a los que hay que acoger de nuevo en la casa de todos. Nuestra tarea
ha de consistir en recordar incansablemente que nuestro sistema de libertades se
impone como moralmente superior a los planteamientos totalitarios e integristas
de quienes presentan como único mérito el haber dejado, sospechosamente, de
apoyar políticamente a los psicópatas que mataron a nuestros familiares.
Que no se equivoquen quienes, amparándose en una falsaria “segunda
Transición”, nos prometen ahora un futuro cimentado sobre excarcelaciones de
criminales, sobre el obligado olvido de todo lo padecido hasta el momento,
sobre una tabula rasa impuesta entre víctimas y verdugos o sobre un liderazgo
compartido con quienes tantas veces han jaleado el asesinato de ciudadanos
inocentes. Siempre nos tendrán enfrente. Porque las víctimas de ayer, que lo somos
ya para siempre, no vamos a consentir de ningún modo que nuestros hijos vayan
a ser mañana también víctimas de una paz tan falsa como moralmente indecente.
Desgraciadamente, a finales de junio de 2011 este es el momento que la

sociedad española y las víctimas del terrorismo están viviendo en la lucha contra
ETA. Ojalá el mañana nos traiga una paz justa, ojalá nuestros hijos no tengan
que sufrir más el totalitarismo vasco en todas sus formas. Ojalá un mínimo de
lucidez, de sentido común y de visión de estado vuelva a la senda de la derrota
del terrorismo. Ojalá que lo veamos todos juntos y podamos celebrarlo.

EL SUFRIMIENTO PSICOLÓGICO DE
LAS VÍCTIMAS DEL TERRORISMO
Esther Sitges Maciá
Profesora Titular de Psicología Básica. Universidad Miguel Hernández de Elche

Esther Sitges Maciá 47
EL SUFRIMIENTO PSICOLÓGICO
DE LAS VÍCTIMAS DEL TERRORISMO*
1.- El estudio de las víctimas de los sucesos traumáticos

2.- Aspectos bio- psico- sociales del terrorismo
3.- Factores de vulnerabilidad
3.1 Algunas cuestiones sobre el Apoyo Social y el Afrontamiento
4.- Nuevos planteamientos en el estudio sobre el afrontamiento a
situaciones estresantes
5.- Conclusiones
1. EL ESTUDIO DE LAS VÍCTIMAS DE LOS

SUCESOS TRAUMÁTICOS
El Estudio científico de las consecuencias psicológicas que se derivan de haber

estado expuesto a sucesos traumáticos tiene su origen en la segunda mitad del s.
XIX , cuando el médico británico John Eric Erichsen (1818 – 1896) describió como
“lesiones de carácter psicológico” a las reacciones de las víctimas de accidentes
ferroviarios, con un cuadro de manifestaciones entre las que destacaban los altos
niveles de ansiedad, insomnio, recuerdos intrusivos y reiterados del accidente y
pérdida del interés por el entorno (Erichsen, 1866). Desde entonces, han sido
numerosos los estudios sobre los síntomas que presentan diferentes grupos de
población que han sufrido un suceso estresante, como son, por ejemplo, los
combatientes y excombatientes de guerra, los testigos de violencia, las víctimas
de accidentes, de catástrofes naturales, de agresiones sexuales o de terrorismo
(Caballo y Anguiano, 2002). Sin embargo, no es hasta 1980, cuando se recoge por
primera vez en el manual de criterio diagnóstico de los trastornos mentales DSM
III (American Psychiatric Association, 1994) la categoría diagnóstica de Estrés
*
Texto corregido en abril de 2011, sobre la ponencia dictada por la autora el 3 de noviembre de
2009, en las Jornadas «El reconocimiento de las víctimas del terrorismo a través de la Legislación y la
Jurisprudencia».
48 El sufrimiento psicológico de las víctimas
postraumático (TEP), dentro de la categoría de los trastornos por ansiedad,

como respuesta aguda o crónica, independientemente de la existencia o no de
patología preexistente.
Dentro del conjunto de las víctimas que sufren un acontecimiento traumático,

podemos diferenciar las que lo son por causa de otro ser humano, y las que lo
son debido a un accidente o a la fatalidad. En ambos casos se produce un choque
emocional, agravado en las primeras por la rabia contra el agresor (Echeburúa,
Corral y Amor, 2004). Además existen otras diferencias como lo demuestran los
estudios sobre la prevalencia de trastornos psicológicos tras una suceso traumático,
donde se afirma que las consecuencias emocionales son muy diversas dependiendo
del tipo de evento negativo sufrido. Así por ejemplo, en el estudio realizado por
Galea et al (2005) se muestra que las personas que han sufrido una catástrofe
provocada por el ser humano (entre las que se incluyen los atentados terroristas)
la prevalencia de TEP es de hasta en un 75%, mientras que en las víctimas que
lo son de catástrofes naturales, la prevalencia de este trastorno no llega al 60%.
En la actualidad se observa un aumento de las investigaciones que estudian

los trastornos psicológicos de las víctimas que han sufrido sucesos traumáticos y,
en concreto, sobre las secuelas psicológicas que sufren las víctimas de atentados
terroristas debido principalmente al impacto que estos hechos tienen para las
vidas de las personas y para la sociedad en general. Así mismo, este aumento en
el interés de los investigadores ha sido más significativo tras los atentados del 11 –
S en EEUU y el 11- M en España (García García, M. et al 2005).
2.- ASPECTOS BIO- PSICO- SOCIALES DEL TERRORISMO
El terrorismo es un importante estresor que afecta potencialmente a millones

de personas en todo el mundo y, que, al igual que otros eventos traumáticos
provoca en los individuos importantes reacciones psicopatológicas (Foa et al.
1999; Miguel-Tobal et al. 2004). Sin embargo, tal y como señala Tucker (2003),
presenta algunas características distintivas por las reacciones intensas de miedo
y preocupación excesiva que hace a la población más vulnerable, y afecta, por
tanto, a los individuos no directamente involucrados. Los principales efectos que
se destacan a nivel psicosocial y comunitario, incluyen la sensación de falta de
seguridad, el miedo a futuros ataques por su imposibilidad de saber cuándo van
a ocurrir, la existencia de miedo generalizado y sensación de pérdida o duelo
a nivel nacional. Y, es que, también la sociedad, como víctima indirecta, se ve
afectada, y también pone en marcha diferentes mecanismos de adaptación a esta
nueva situación. La sociedad puede ver afectados sus valores o principios acerca
de la seguridad y la valoración de protección de sus leyes; también se pueden ver
afectados los comportamientos sociales tanto desde conductas positivas de ayuda
y apoyo hacia las víctimas directas, como desde conductas más negativas con
actitudes y comportamientos que perjudican la convivencia hacia otros colectivos.
(Tyler, 1984; Warr, 1990; White, R. 2001)
Sabemos que la exposición a un evento traumático, como es el sufrimiento

de un atentado terrorista, incrementa el riesgo a desarrollar distintos trastornos
psicológicos y que implica, por tanto, alteraciones tanto en las dimensiones física,
psicológica y social (Galea et al, 2002; Fullerton et al. 2003; Baca, et al 2004;
Iruarrizaga et al 2004; Galea et al. 2005). En la siguiente tabla se muestran de
forma resumida las principales consecuencias bio-psico-sociales que se pueden
sufrir tras ser víctima de un atentado terrorista (Breslau et al, 1991; Kessler et al.
1999; Vlahov et al., 2004).
TRASTORNO SÍNTOMAS
Estado de ánimo depresivo la mayor parte del día y
casi cada día; fatiga o pérdida de energía; insomnio
DEPRESIÓN MAYOR
o hipersomnia; pérdida o aumento de peso sin dieta;
agitación o enlentecimiento psicomotor)
Paralización o distanciamiento de las propias
emociones durante o después del suceso; estado de
confusión durante o después del suceso; sentimientos
TRASTORNO POR
de angustia al recordar el sucesos; sentirse más
ESTRÉS AGUDO
vigilante o de estar en guardia; sentimiento de
irrealidad; no recordar aspectos importantes del
suceso.
cambio en la forma de contemplar el futuro;
dificultades para concentrarse; esfuerzos para
T. E.P. no recordar sucesos; dificultades para conciliar o
mantener el sueño; recuerdos intrusivos; reducción
acusada del interés
distorsión en la percepción del tiempo; sensación de
TRASTORNO DE
horror o terror; miedo; percepción de indefensión;
PÁNICO
desrealización y palpitaciones
Nerviosismo; cansancio; dificultad para concentrarse;
ANSIEDAD
Irritabilidad; Tensión muscular, cefalea; Alteraciones
GENERALIZADA
del sueño: taquicardia, problemas gastrointestinales
ABUSO DE aumento significativo de alcohol, tabaco, ansiolíticos
SUSTANCIAS o antidepresivos
Fuente: Miguel Tobal et al, 2004

A pesar de la dificultad de realizar un análisis comparativo de los trastornos

resultantes en diferentes atentados terroristas, debido principalmente a la
variabilidad de instrumentos utilizados y los análisis realizados en los mismos, se
presenta a continuación un cuadro donde se observa porcentualmente los casos
de aparición de los trastornos anteriormente comentados:
Población
Víctimas Hombres Mujeres
general
DEPRESIÓN
22,5%– 37% 22 77 5% – 14%
MAYOR
ESTRÉS AGUDO 12,4% – 46,7 1%
28,6% -
T.E.P. 19 81 1% – 14%
38,5%
ATAQUE DE
35% – 65% 26 73 0,3 – 3,1%
PÁNICO
ANSIEDAD
4,4% 30 60 3,1 – 7,3
GENERALIZADA
ABUSO DE
12% - 28,1% -- -- --
SUSTANCIAS
(Los datos han sido obtenidos de los resultados de diferentes estudios sobre los atentados
terroristas como el Tiroteo de Killeen en Texas en 1991 con un resultado de 113 personas expuestas
directa o indirectamente al tiroteo; Atentado con bomba en Oklahoma de 1995 con 167 muertos;
Tiroteo en el puente de Brooklyn 199; atentado del 11 septiembre, Torres Gemelas 2800 fallecidos;
atentado del 11 marzo, Madrid, 191 fallecidos; atentado del Metro de Tokio, 1994 o el atentado en
el Metro de París, 1996)
3. FACTORES DE VULNERABILIDAD
Los estudios acerca de los efectos psico-sociales que tienen los atentados
terroristas sobre las víctimas se centran por un lado, en las intervenciones
psicológicas que se llevan a cabo por parte de los profesionales y por otro, desde
una perspectiva de más orientada hacia la prevención, en los factores o variables
que pueden estar mediando en el desarrollo o no de diferentes trastornos y por
tanto que pueden estar actuando como factores protectores o amortiguadores
en la aparición de diferentes psicopatologías (Moghaddam y Marsella 2004;
Hoffman, 1998; Bleich et al. 2003; North y Pferfferbaum, 2002; Baca et al. 2004;
Miller y Heldring, 2004; North et al, 1999; Bleich et al. 2003; Cohen et al. 2002;
Galea et al. 2003; Schlenger et al. 2002; Echeburúa et al. 1998; Iruarrizaga et
al. 2004; Miguel - Tobal et al. 2004; Muñoz et al. 2004; Miguel Tobal y Martínez
Sánchez, 2004; Lazarus y Folkman, 1984; Echeburúa y De corral, 1997)
Uno de los aspectos que la literatura científica sobre este tema señala como
factor importante a la hora de posteriormente desarrollar algún tipo de trastorno
psicopatológico es el grado de exposición al evento traumático. Así, se afirma
que cuanto mayor es el grado de exposición a dicho evento, mayores son las
consecuencias psicopatológicas y su duración en el tiempo. En el caso de los
atentados terroristas, el que sea impredecible, la amenaza indefinida de los
actos terroristas, el profundo impacto en la comunidad y el efecto amplificador
de los medios de comunicación exacerban la ansiedad latente y contribuyen a
un continuo estado de ansiedad y estrés. (Iruarrizaga et al 2004; Stout, 2002).
Por otro lado, sabemos que existen los denominados Factores de vulnerabilidad
relacionados con el grado de exposición a acontecimiento traumático, entre
los que se destacan principalmente, el residir en una zona próxima a las zonas
afectadas; haber sido testigo de sucesos traumáticos; haber participado en los
dispositivos de emergencia; perder el trabajo, de bienes; la pérdida de vidas de
familiares o amigos y una continua exposición a la información proveniente de los
medios de comunicación (Moghaddam, 2004)
Si nos centramos en las características personales de los individuos,

también se han determinado que existen también unos Factores de vulnerabilidad
relacionados con una mayor probabilidad de desarrollar consecuencias psicológicas
negativas como son: El sexo de la víctima (se duplica la probabilidad en las mujeres
para el TEP o la depresión; El número de estresores vitales sufridos en los doce
meses previos al suceso traumático; Él haber sufrido un ataque de pánico en el
momento de vivir el atentado; Padecer algún trastorno mental ya diagnosticado;
No disponer de unas adecuadas habilidades o estrategias de afrontamiento para
manejar adecuadamente el acontecimiento traumático; y el apoyo social de la
víctima, entendido como la calidad, cantidad y tipo de contactos sociales que tenga
la persona. (Iruarrizaga et al 2004; Verger et al., 2004). En el estudio realizado
por Miguel -Tobal et al. en 2004 con las víctimas de los atentados terroristas del
11 – M en Madrid, se afirma que, de los factores relacionados con la probabilidad
de desarrollar algún trastorno psicopatológico, los principales predictores fueron:
la presencia de 2 ó más estresores vitales durante el último año, la aparición de
ataque de pánico durante el suceso, un bajo apoyo social percibido, la pérdida de
un ser querido, y el ser mujer . De estos, los factores sobre los que en psicología
ha trabajado principalmente han sido por un lado en el estudio y aprendizaje de
estrategias de afrontamiento al estrés y el papel de las redes sociales del sujeto
como elemento amortiguador del impacto emocional sufrido. Desde el ámbito de
la Psicología de la Salud, las investigaciones realizadas sobre estrés, apoyo social
y afrontamiento ocupan una parte considerable del trabajo que se lleva a cabo
en este ámbito, pero no sólo en esta área, ya que los trabajos realizados desde
la psicología la clínica, comunitaria y también de la salud comparten un acuerdo
común respecto a la existencia de relaciones entre apoyo social, afrontamiento y
adaptación (Billing y Moos, 1984; Coyne y Holroyd, 1982). El interés por estos
temas recibió un fuerte empuje a partir de los resultados de algunos estudios tanto
teóricos como empíricos, en los que se sugería que el Apoyo Social y los recursos
personales de Afrontamiento podían actuar como “amortiguadores” del estrés y
de las consecuencias negativas que éste produce en la salud mental y física de los
individuos (Pearlin y Schoooler, 1978; Gore, 1985).
3.1- Algunas cuestiones sobre el Apoyo Social y el Afrontamiento
El Apoyo Social (AS) es entendido como un fenómeno que tiene que ver con
los recursos, las conductas y las evaluaciones (propias y ajenas) que tenemos
en nuestras relaciones con los demás; estos elementos participan, determinan e
inciden en la salud y el bienestar del individuo. A pesar de que el AS ha sido
una de las variables más estudiadas en el ámbito de la Psicología de la Salud,
no hay una definición clara sobre el mismo, debido, tal y como afirman Barrón
y Sánchez (2001) tanto a la multitud de conductas que se incluyen bajo este
término, como porque se trata de un concepto complejo que incluye tanto aspectos
estructurales como funcionales, reales y cognitivos y distintos niveles de análisis. A
partir de los años 80, un grupo de revisiones (Gottlieb, 1981, y Cohen y McKay,
1984) delimitaron tres perspectivas distintas en la conceptualización del “apoyo
social”, desde las cuales se definía: 1) en términos de integración y participación
social (existencia o cantidad de relaciones sociales); 2) como estructura de las
relaciones sociales de una persona (red social) con sus características estructurales
específicas; y 3) definido en términos del contenido funcional de las relaciones
sociales de la persona, por lo que obtener información acerca del “apoyo social”
que recibe un sujeto, supone también indagar acerca de las funciones sociales que
realmente son percibidas por el sujeto como efectivamente proveedoras de apoyo.
La influencia sobre el bienestar psicológico que tiene el AS ha sido bien

establecida tanto por su efecto directo como por su efecto de amortiguador del
estrés, siendo además un moderador de otros factores que pueden influyen
alterando el bienestar, como son, por ejemplo, los sucesos vitales estresantes.
(Broadhead et al., 1983; Lin, Dean y Ensel, 1986; Lin Woelfel y Light, 1985;
Cutrona y Troutman, 1986; Barrón y Chacón, 1990; Barron, 1996; Berkman y
Glass, 2000; Herrero y Musitu, 1998). Desde el inicio se plantearon dos efectos
del Apoyo Social, que dieron lugar a las perspectivas que se conocen como
Hipótesis del Efecto Directo e Hipótesis del Efecto de Amortiguación. Respecto a
la primera, la hipótesis de efectos directos afirma que el AS tiene un efecto sobre
la salud y el bienestar de forma directa, independientemente del estrés que tenga
la persona en concreto. Esta hipótesis ha recibido abundante evidencia a su favor
(Schaefer, Coyne y Lazarus, 1981; Loscocco y Spitze, 1990; Garrido y Alvaro,
1993; Lu y Hsieh, 1997). En cuanto a la hipótesis del efecto de amortiguación,
en ella se establece que el A.S. es esencialmente un moderador de otros factores
que influyen de forma negativa en el bienestar, como puede ser el sufrimiento de
un acontecimiento vital estresante. Al igual que en el caso anterior, abundantes
estudios han arrojado datos a su favor (Lin, Woelfel, Light, 1985; Cutrona, 1986;
Lakey y Heller, 1988; Gore y Aseltine, 1995).

Por otro lado, también en el caso del concepto de “Afrontamiento”
encontramos diversas definiciones que varían desde la inclusión de patrones de
actividad neuroendocrina y autonómica, hasta tipos específicos de procesamiento
cognitivo o interacción social. Sin embargo, la mayoría de los investigadores lo
definen como una respuesta o conjunto de respuestas ante la situación estresante,
ejecutadas para manejarla y/o neutralizarla. Es decir, se habla de afrontamiento
en relación a un proceso que incluye los intentos del individuo para resistir y superar
demandas excesivas que se le plantean en su acontecer vital, y reestablecer el
equilibrio, es decir, para adaptarse a la nueva situación (Rodríguez-Marín, et al.
1990).
Efectivamente, el concepto de adaptación implica un equilibrio entre las
demandas y expectativas planteadas por una situación dada y las capacidades de
una persona para responder a tales demandas. La magnitud de la discrepancia
determina, en parte, el estrés que experimenta la persona. Esa idea es el núcleo de
la teoría del estrés y el afrontamiento, desarrollada por Lazarus y Folkman (1984),
que conciben el estrés (en sujetos humanos) como resultante de una “valoración”
que el sujeto hace de un desequilibrio entre sus recursos/capacidades, y las
demandas del acontecimiento o situación, a favor de estas últimas. Los recursos
que el sujeto toma en cuenta en esa apreciación o valoración de la situación
pueden considerarse como recursos de afrontamiento, y su puesta en práctica
para intentar restablecer el equilibrio son las respuestas de afrontamiento.
Tanto los recursos de afrontamiento como las estrategias o respuestas pueden
ser “físicos”, “psicológicos”, “estructurales”, “sociales” y “culturales’’. Según sus
principales exponentes Lazarus y Folkman, 1984, el afrontamiento es definido
como “la puesta en práctica de un conjunto de esfuerzos cognitivos y conductuales
constantemente cambiantes para manejar las demandas específicas externas o
internas que son evaluadas por la persona como excedentes o desbordantes de
sus recursos”, diferenciando claramente la conducta de afrontamiento de lo que
es una conducta “adaptativa automatizada”, pues mientras ésta no desbordaría al
sujeto ni requeriría esfuerzos para el “manejo”, el afrontamiento requiere de los
esfuerzos del sujeto para manejar la situación.
Existen numerosos trabajos que analizan las relaciones entre ambos

constructos, si bien es cierto que algunos, evitando el dilema respecto al tipo de
relaciones que se establecen entre afrontamiento y apoyo social, han optado por
separar y examinar de forma independiente los efectos de ambos sobre el estrés
y los problemas físicos y mentales (Sandín, 2003). Otros, sin embargo, se han
centrado en establecer las relaciones existentes entre adaptación, distintas formas
de apoyo social y estrategias de afrontamiento utilizadas (Silver y Wortman,
1980). En concreto, un mecanismo por el que se establece que el A.S. puede
promover la adaptación del sujeto es a través de su impacto sobre los procesos
de afrontamiento (Barrón y Chacón, 1990). El interés que un sujeto puede tener
en recibir el apoyo social incluye la necesidad de aclaración o reafirmación de
lo que está ocurriéndole. Así pues, la información o consejo de ciertas personas

significativas para el sujeto, puede influir directamente sobre la evaluación que
éste hace de la situación estresante, y finalmente, sobre el tipo de estrategias que
utilizará. De modo indirecto, el apoyo emocional que se nos ofrece por parte de
los otros, también puede incrementar su autoestima y la sensación de control,
facilitando así la puesta en marcha de determinadas estrategias de afrontamiento
que en otro momento no se habrían llevado a cabo. De este modo, las distintas
formas de apoyo que pueden prestar los miembros de la red social, provocarán
diferentes efectos sobre los procesos de afrontamiento del sujeto. Por ejemplo,
la familia puede ayudar a mantener la respuesta emocional del sujeto dentro de
unos niveles adaptativos, mientras que el resto de miembros de la red social puede
proveer información acerca de nuevas estrategias de afrontamiento que el sujeto
desconocía o no había puesto en práctica.
4. NUEVOS PLANTEAMIENTOS EN EL ESTUDIO SOBRE EL

AFRONTAMIENTO A SITUACIONES ESTRESANTES
Como hemos comentado anteriormente, los atentados terroristas, en mayor o

menor medida, producen un impacto en la calidad de vida del sujeto, una ruptura
en su modo de vida habitual, generando una situación de desequilibrio, y en último
extremo, estresante y hace que la persona tenga que poner en marcha sus recursos
de adaptación, su afrontamiento a la situación tanto cognitivos, como emocionales
y comportamentales y que influirá también en su red social. Existe dentro de la
investigación sobre las consecuencias psicológicas de los sucesos estresantes una
tendencia que cobra cada vez más relevancia en el sentido de haber abandonado
el estudio de los aspectos negativos del proceso de estrés-afrontamiento para
estudiar los elementos positivos que puedan determinar esa valoración. Uno de los
constructos ligados a esa consideración es el de “Crecimiento Personal” (Thriving)
y que a mi parecer, sería similar al de Resiliencia que se entiende como «La
capacidad para recuperarse y mantener una conducta adaptativa después del
abandono o la incapacidad inicial al iniciarse un evento estresante» (Garmezy,
1991); en esta definición se hace referencia no tanto a la invulnerabilidad al estrés
de la persona, sino a la habilidad para recuperarse de los eventos negativos;
es decir el término implicaría competencia o un positivo y efectivo afrontamiento
como respuesta al riesgo o a la adversidad (Luthar y Cushing, 1999; Masten 2001)
y tal y como conceptúa Becoña (2006) se trataría de constructo que incluiría por
un lado una suma de factores individuales, familiares y sociales, y por otro, los
aspectos relacionados con la función de protección de los recursos personales y
sociales que median/moderan la relación entre los estresores y los resultados.
Respecto a la definición del Crecimiento Personal y su fundamentación teórica,

existe cierto acuerdo en que se pueden dar 4 cuatro consecuencias potenciales
después del afrontamiento del acontecimiento estresante (O’Leary e Ickovics,
1995):
• La persona no resuelve el acontecimiento problemático, el estrés se mantiene,

y finalmente la persona sucumbe (Claudicación)
• La persona resuelve el acontecimiento, pero con daños (Recuperación con
daño)
• La persona vuelve a su anterior nivel de funcionamiento (Recuperación)
• La persona no sólo vuelve a su anterior nivel de funcionamiento, sino que
lo supera y madura como persona en algún aspecto (Crecimiento Personal)
Adaptado de V.E. O’ Leary y J.R. Ickovics, (1995)
El Crecimiento Personal, como respuesta a un suceso estresante, es entendido

como la adquisición de mayor confianza en sí mismo y de destrezas o capacidad
de movilización efectiva de los recursos personales que llevan más allá de la
mera homeostasis (O’Leary e Ickovics, 1995). Así en la investigación se plantea
que la incorporación de la variable Crecimiento Personal puede desplazar el
foco de atención desde los resultados negativos de un suceso estresante a las
valoraciones de un posible resultado positivo global, a partir del afrontamiento
de un acontecimiento estresante serio (Park, 1998), estado así en la línea de la
llamada “Psicología Positiva” o la “Resiliencia Psicológica” (Fredrickson y Tugade,
2003) cuyos predictores serían estrategias como la Revaloración positiva, el
Afrontamiento enfocado en el problema y la asignación de significado positivo a
eventos ordinarios. Es cierto que algunas personas refieren que han experimentando
un crecimiento personal después de un acontecimiento vital estresante; esto es,
tras una situación de la que inicialmente no se espera un resultado positivo, como
puede ser tener cáncer, sufrir un naufragio u otra catástrofe natural, o sufrir un
ataque terrorista, hay quienes sí que obtienen resultados positivos que se conjugan
en un proceso de crecimiento personal o maduración (Taylor, 1983; Affleck et
al., 1987; Joseph, Williams y Yule, 1993). El percibir un beneficio en un hecho
negativo o traumático se asocia a una menor alteración afectiva, tal y como lo
afirman Fairbank et al (1991) cuando en su estudio con los veteranos de guerra
observaron que éstos tenían una menor sintomatología post-traumática cuando
utilizaban como mecanismo de afrontamiento el resaltar la parte positiva de las
memorias sobre los hechos traumáticos de la guerra. Los estudios muestran que
el 100% de los afectados por un evento traumático como la violencia colectiva,
afirman tener efectos negativos de lo ocurrido, aunque un 60% de los afectados
refieren también efectos positivos (Tedeschi, 1999).
En el ámbito de la Psicología de la Salud, participé en un proyecto de investigación

sobre el Crecimiento Personal en pacientes que habían sido diagnosticados de
una enfermedad crónica grave, vg. “Cáncer, Virus de la Inmunodeficiencia
Humana y Esclerosis Múltiple (Proyecto de Investigación “Crecimiento personal
y calidad de vida en enfermos físicos crónicos”. Financiado por el Ministerio de
Educación y Cultura (I+D). Ref. BSQ-2000-0857 2001-2003). Los resultados que
obtuvimos confirmaron que los principales predictores del Crecimiento Personal
en estos sujetos fueron el Apoyo social y el Afrontamiento activo (orientado a
la tarea); asimismo, estos factores demostraron que contribuían a la estabilidad
de las percepciones de eficacia de las víctimas y a sus expectativas de resultado
(Rodríguez-Marín et al., 2005; Sitges, 2004). En el ámbito de estudio con víctimas
de terrorismo, se han realizado investigaciones con los constructos de Resiliencia
y Crecimiento Personal en los que se afirma que la Resiliencia se convierte en un
factor protector que ayuda a reinterpretar cognitiva y afectivamente el evento
mediante un proceso de de optimización de emociones (Labouvie, 2003), de forma
similar, en las investigaciones realizadas en nuestro país tras los atentados del 11
marzo en Madrid, se afirma que el Afrontamiento directo, la Reevaluación positiva,
el Apoyo Social y la Expresión Emocional son funcionales para la afectividad
positiva, la autoestima y el ajuste social (Campos et al 2004). Por su parte, en
el trabajo de Calderón et al 2004 se afirma que “la resiliencia que es un rasgo
disposicional que en situaciones como la del atentado del 11 M se convierte en un
factor protector”; La percepción de beneficios intra e interpersonales, junto con la
percepción de un clima social de solidaridad y emociones positivas actuaban como
mediadores parciales de la influencia de la resiliencia en un mayor bienestar y una
mejor percepción del clima emocional a los dos meses (Calderón et al 2004). A su
vez, en el estudio sobre los efectos psicosociales del compartimiento social de las
emociones en personas que no eran víctimas directas de estos atentados del 11M,
se concluye que “el compartimiento social de las emociones muestra su influencia
sobre la percepción de apoyo social , disminuye la percepción de soledad a la vez
que refuerza la afectividad positiva e influye sobre las creencias de los beneficios
intra, interpersonales y sociales de la reacción al trauma, y refuerza a su vez, la
percepción de esperanza, solidaridad y confianza institucional e interpersonal en
el clima social del país (Páez Rovira et al 2004)
5. CONCLUSIONES
Tras los resultados obtenidos en las investigaciones que se han descrito sobre la
Resiliencia/Crecimiento Personal, el estilo de Afrontamiento y el Apoyo Social en
personas que han sufrido un acontecimiento estresante negativo, y, en concreto,
en personas que han sido víctimas de terrorismo, podemos afirmar que existe
una relación moduladora entre el Afrontamiento Activo, el Apoyo Social y la
experimentación de un Crecimiento Personal o Resiliencia tras estos sucesos.
Este hecho nos permite afirmar que es posible tener un Crecimiento Personal
tras un acontecimiento estresante si se utilizan unas adecuadas estrategias de
afrontamiento para manejar de forma más exitosa las demandas desbordantes
que a nivel emocional tiene el haber sido víctima de una atentado terrorista, y que,
incluso, tal y como afirma Rojas Marcos (2002), “la víctima comience de nuevo a
vivir y no meramente se resigne a sobrevivir”.
En segundo lugar, pero no menos importante y centrándonos en los resultados

relativos al Apoyo Social, consideramos fundamental que se fomenten todas las
actividades e iniciativas que apuesten por la creación y mantenimiento de las redes
sociales de las víctimas. Hemos comprobado que el Apoyo Social influye tanto en
la utilización de estrategias de afrontamiento más adaptativas ante la vivencia del
suceso traumático como en la posibilidad de desarrollar un posterior Crecimiento
Personal. Por ello, se insta desde aquí a las autoridades competentes a que se
favorezcan y ayuden tanto económica como socialmente las redes sociales de
las víctimas como son, por ejemplo, las Asociaciones de Víctimas por sus efectos
beneficiosos no sólo para que las personas que directamente hayan vivido el
atentado terrorista puedan superarlo mejor, sino para que así se beneficie también
toda la sociedad repercutiendo en el mantenimiento de los valores y principios de
seguridad y de protección y generando un estado emocional de confianza hacia
el Estado y al resto de sus conciudadanos.
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LOS MOVIMIENTOS CIUDADANOS
CONTRA EL TERRORISMO:
IMPRESCINDIBLES EN LA LUCHA
CONTRA EL TERRORISMO
Javier Urquizu
Psicólogo. Miembro de COVITE

Javier Urquizu 69
LOS MOVIMIENTOS CIUDADANOS

CONTRA EL TERRORISMO:
IMPRESCINDIBLES EN LA LUCHA
CONTRA EL TERRORISMO*
Ante todo quiero mostrar mi agradecimiento en nombre de mis compañeros

de Covite a los organizadores (por invitarme-invitarnos a éstas Jornadas) y por
supuesto a todos los asistentes…
Bien, yo he venido aquí a combatir el terrorismo desde mis posibilidades; todo

tipo de terrorismo, por supuesto, pero centrándome en el que mejor conozco, que
es el de ETA y refiriéndome sobre todo al País Vasco, aunque la esencia de lo que
digo es extrapolable a otras situaciones.
Intentaré aportaros algo con respecto a ése objetivo desde mi condición de

víctima del terrorismo (y miembro de Covite), de Psicólogo (con 30 años de
experiencia profesional) y de vasco (que vive y trabaja en el País Vasco y lo
conoce bien). Para ello haremos un poco de Historia general…salpicada con
retazos de historia personal (sólo lo imprescindible)
Mi historia como víctima del terrorismo se remonta a un 13 de Septiembre de

1980, día en el que dos cobardes asesinaron a mi padre (nuestro padre, ya que
somos varios hermanos); él tenía entonces exactamente la edad que yo tengo hoy,
55 años y “en teoría” muchos años y proyectos por delante. Por mi parte, yo tenía
la edad de la mayoría de vosotros (permitidme el tuteo y no veáis en ello una
falta de respeto sino todo lo contrario: Un intento de cercanía y complicidad en el
objetivo común mencionado), yo tenía 25 años, comenzaba mi vida profesional y
acababa de fundar mi propia familia con mi mujer y un hijo recién nacido.
Ese día nefasto, dos cobardes terroristas entraron en la Farmacia de mi padre

con la pretensión de hacerse un análisis de sangre; cuando mi padre se inclinó
sobre el microscopio para analizar la muestra que le llevaban recibió un tiro en
* Texto de la ponencia dictada el 3 de noviembre de 2009, en las Jornadas «El reconocimiento de las
víctimas del terrorismo a través de la Legislación y la Jurisprudencia».
70 Los movimientos ciudadanos contra el terrorismo...
la nuca y… la sangre que llenó la habitación fue la suya propia, murió en el acto.
Su padre, mi abuelo, estaba en la habitación contigua de la Farmacia cuando

ocurrió; no duró mucho después de aquello. Su madre, mi abuela, tampoco vivió
mucho más.
En cuanto a mi madre, que adoraba a mi padre, permaneció valientemente en

su puesto cumpliendo con sus obligaciones hasta el último momento y aunque le
sobrevivió 4 años, realmente eso fue sólo “una prórroga”, ya que la misma bala
que asesinó a mi padre comenzó a matarla también a ella desde ese mismo día…
Permitidme que os lea unas palabras suyas que encontramos entre sus papeles
cuando falleció y que quiero que sirvan de homenaje a ella y a todas las viudas
víctimas del terrorismo a las que tantas y tantas veces se les negó la voz y un
consuelo que no hubiese sido tan difícil de dar, sobre todo desde las Instituciones
públicas (si hubiese habido voluntad de ello).
“Cedo la palabra”, pues, a mi madre y os leo sus reflexiones:
José Mari era una de esas piezas de artesanía que se fabrican por casualidad
y ya nunca podrá repetirse… porque el molde ha sido destruido.
Le gustaba la vida: Esa luz, ese cielo, esas nubes… ¡y sus montañas, a las que
tanto amaba!
Ignoro lo que habrá sido de mí en su recuerdo: Sólo sé que él sigue en el

mío con el cariño de siempre, porque como era infinito, más es imposible… Me
gustaría volverle a ver… ¡tengo que decirle tantas cosas! A veces pienso que
mis temores no tienen fundamento porque su vida y la mía, pese a la lejanía,
están unidas para siempre… Pensar que el tiempo no existe es la mejor manera
de vencerlo… Ser esperado, en el fondo, pienso yo, vivir es sentirse esperado y
esperar… saberse única para alguien que también consideramos único…
Miro su fotografía y me gustaría oírle decir: “He venido para quedarme

contigo… y saborear como antes cada segundo, cada minuto, cada hora, cada
día…”
¡Si supierais hasta que punto le hecho de menos! ¿Quién puede imaginar el
sufrimiento que supone querer oír esto y escuchar el silencio por respuesta?...
Lo que sí siento en mi interior es su voz diciéndome: “¡¡ Adelante Merche, no
desfallezcas!!”
La gente no muere cuando el corazón deja de latir… La gente muere cuando

los latidos no tienen sentido…
Javier Urquizu 71
He pasado días maravillosos a su lado, días sin prisas en los que era imposible
imaginar que iba a suceder algo tan tremendo. Con mis veinte, treinta, cuarenta
años, feliz con sólo estar a su lado…. Lo esencial era sólo eso: Dejar pasar los
días entre soles y lluvias sabiendo que él estaba allí y que nada ni nadie podría
interponerse entre nosotros.
Te quiero, José Mari, con ese amor tranquilo que proporcionan 28 años
de convivencia, cinco hijos, problemas comunes superados… Te quiero por tu
inteligencia, por tus delicadezas, porque has sido capaz de sacrificar tu vida…
porque nadie, absolutamente nadie es capaz de apartarte de lo que consideras
tu deber.
Pudiste haber salvado tu vida entregando un dinero que te pedían a cambio de

ella. Tu conciencia no te permitió ni considerarlo siquiera. Sabías que ése dinero
que hubiera podido salvar tu vida iría destinado a comprar armas que segarían
otras vidas. Aunque destrozada, te quiero aún más si cabe por tu valentía.
Rezo, convencida de que desde otro lugar me escuchas y me sigues amando…

y ése es, precisamente, mi único consuelo.
…
A fecha de hoy, el crimen de mi padre sigue impune…
Sólo añadir que era un hombre profundamente bueno, honrado, valiente,

generoso, justo, coherente y respetuoso, como pueden dar (y dan) fe de ello todos
quienes le conocieron y trataron.
Era muy conocido y querido en el pueblo, lo que nos reconforta, ya que al fin
y al cabo el máximo al que todos podemos aspirar es a dejar a nuestro paso un
recuerdo lo más agradable posible en quienes nos hayan conocido y tratado. Por
nuestra parte estamos orgullosos de nuestros padres e intentamos permanecer
fieles a los valores Éticos y humanos que nos inculcaron…
Para ilustrar la soledad abrumadora de las víctimas del terrorismo en aquellos

años (1970-80) y aclarando que me considero un privilegiado, ya que entonces
era casi inimaginable una manifestación de protesta… y mi padre (como ya he
dicho, era muy conocido y muy querido en el pueblo), la tuvo, aunque no fuese lo
masiva que era de desear… para ilustrar ésta soledad, digo, permitidme que os
dé solamente 3 detalles…
1. Quien era Lehendakari en 1980 tuvo la desfachatez infinita de ni

siquiera acudir al funeral (que ése sí, fue masivo) ni enviar un telegrama
de condolencia ni delegar en nadie que lo representase a ningún nivel;
cuando por escrito le expresamos la opinión que nos merecía su absoluta
ausencia no se dignó ni contestar…Su conducta se comenta por sí misma y
le retrata Ética, política y humanamente
2. El At. Bilbao no se dignó guardar un minuto de silencio al domingo

siguiente: En un acto de ingenuidad que hoy no repetiríamos (éramos muy
jóvenes y aún estábamos en estado de “shock”) uno de mis hermanos y yo
se lo solicitamos a la Junta Directiva. Nos lo negaron. Diré sólo dos cosas:
· Una, que el At Bilbao era en mi casa, desde niños, como en

la de la inmensa mayoría de los vizcaínos, casi una “religión”
(por la afición compartida hacia sus colores) y ése día, desde
luego, para mí dejó de serlo, trayéndome sin cuidado a partir
de entonces, que baje a segunda… o que desaparezca; para
mí, definitivamente, desde ése día murió en mi corazón.
· La segunda cosa es una simple anécdota que ilustra la

pasión por el equipo comentada en el párrafo anterior: el tío
de mi padre (tío-abuelo mío) era la persona que más títulos
(de Liga y Copa) consiguió en la historia del At. Bilbao como
jugador internacional que fue (años 30) y posteriormente
entrenador (años 50); aún a fecha de hoy tiene el récord de
permanencia en el cargo como entrenador (8 años seguidos).
Se llamaba Juanito Urquizu y era un hombre bueno, al que de
niño tuve la fortuna de conocer.
El Alcalde de Durango de la época se negó igualmente a poner una calle

con su nombre, encargar un simple monolito o tener algún tipo de homenaje
con respecto a su memoria.
3. Nada de nada en lo que a apoyo o presencia de Instituciones se

refiere. Familia, amigos… y nada más
Mi caso no fue una excepción, era la norma en aquellos años; es más, ya he

aclarado antes que me considero un privilegiado porque aún así tuvimos más que
otros en lo que a reconocimiento social se refiere. Por ello cuando ciertas voces
proclaman hoy en día que “siempre han estado con las víctimas del terrorismo” es
un derecho y un deber ciudadano hacer que la verdad prevalezca de cara a la
Historia y denunciar su infinita hipocresía
El desamparo de las Instituciones vascas y tristemente también del Gobierno

Central fue lamentable y escandaloso en mi caso y en el de tantísimos otros…
Quiero dejar bien clara (y quienes me conocen lo saben bien) una diferencia:
que pese a “ser” Víctima no “voy de” víctima; eso es incompatible con mi
personalidad y mi modo de entender la vida y lo dejo para quienes son maestros
consumados en el tema: Precisamente los que han gobernado en el País Vasco los
Javier Urquizu 73
últimos 30 años…
¡¡ Curiosa paradoja: Gobernar e ir sistemáticamente de víctima!! Pero a la vista

está que ese “deporte” les sale electoralmente rentable; la “culpa” de todo la
tienen siempre “los de fuera”, es decir: los “malvados españoles”… ¡¡Qué facilón
y qué burdo… pero también, insisto, qué rentable electoralmente hablando!!
Bien, en medio del citado desamparo absoluto, van naciendo, por pura
necesidad, primero la Asociación de Víctimas del Terrorismo (1981) de la mano
admirable de Ana María Vidal y otros pioneros…
Más tarde van surgiendo, a mediados de los 80, diversos colectivos: Denon
Artean, Gesto por la paz… grupos cívicos pacifistas que van dando respuestas
tímidas (desde la “semi”-clandestinidad, el miedo, la desorientación…), silenciosas…
pero respuestas al fin y al cabo.
Poco a poco siguen surgiendo grupos y movimientos (Iniciativa Ciudadana,

Foro Ermua, Basta Ya…) así como diversas Fundaciones (Gregorio Ordóñez,
Miguel Ángel Blanco, Fernando Buesa, F. para la Libertad, Manuel Broseta…) y
desde luego nuestro Colectivo (Covite).
Queremos mostrar nuestro agradecimiento a todos ellos, ya que todos en su

momento han aportado (o siguen aportando) su particular y necesario grano de
arena en la común labor de derrotar al terrorismo.
Sigue pasando el tiempo… y la estrategia terrorista de “socializar el sufrimiento”

(y así lo dicen con absoluta desvergüenza en sus “análisis” y “ponencias”) da como
resultado un creciente mar de sangre en el que todo el que se les oponga pasa a
ser un potencial objetivo para ellos: Fuerzas de Seguridad (por supuesto), pero
también periodistas, abogados, jueces, políticos (siempre Constitucionalistas, dato
nada irrelevante y por tanto a tener muy en cuenta), empresarios, y… cualquiera
que de alguna manera les estorbe por no coincidir con ellos (sea taxista, fontanero
o albañil, es irrelevante la profesión… y la edad: niños, ancianos…).
Como es natural, eso provoca una creciente unidad de la población contra

los terroristas, detalle que escapaba a su “lúcido” y “sobrado” análisis, ya que
no contaban con ello; no olvidemos que la estrategia terrorista, por su propia
esencia, es “matar (o secuestrar o amenazar) a muchos para aterrorizar a miles…
o a millones y conseguir así lo que desean”. En ese sentido, afortunadamente y
nunca mejor dicho, les sale “el tiro por la culata”. Esta creciente unidad, dolorosa
y trabajosamente conseguida a lo largo de los años es imprescindible para
derrotarles y por lo tanto debe ser valorada como un tesoro que no debemos
perder bajo ningún concepto.
Sigue pasando el tiempo y como resultado de su citada estrategia siguen

apareciendo casos cada vez más mediáticos por el impacto brutal que despiertan
y que la Prensa refleja en toda su crudeza; están en la mente de todos casos como
el de Gregorio Ordóñez (un hombre valiente y carismático, de los primeros en
alzarse sin complejos contra ETA), Irene Villa, Miguel Ángel Blanco, Ortega Lara,
Hipercor…
Del impacto de éstos casos y de la lucha continuada de los movimientos

ciudadanos (y entre ellos las víctimas en lugar destacado) se da una creciente
y progresiva toma de conciencia de que el terrorismo es un PROBLEMA DE
TODOS… y así se va dando una respuesta social creciente: Las manifestaciones y
movilizaciones son cada vez más multitudinarias, las víctimas dejan poco a poco
de ser “invisibles”, aparecen campañas como por ejemplo la del lazo azul (contra
los secuestros y la falta de libertad) …
Así vamos ganando un terreno precioso (que hace apenas un par de años se
tambaleó inútil y peligrosamente a causa de conductas y decisiones adoptadas
desde el Gobierno Central) que bajo ningún concepto, como decía, debemos
perder…
El objetivo de la DERROTA DEL TERRORISMO (Policial, social, legal, educativa…)

es algo imprescindible y que no deriva de una reclamación caprichosa de las
víctimas. Como hemos explicado tantas veces, la propia naturaleza de los hechos
marca que en ésta lucha habrá necesariamente (lo queramos o no) vencedores
y vencidos; es imposible el “empate” como algunos pretenden ingenua (o
interesadamente) y así nos lo ha enseñado la Historia en repetidas ocasiones.
Representamos valores muy diferentes (incompatibles, de hecho):
Por un lado tenemos estructuras mentales que funcionan bajo el lema

“impondremos lo que queremos, os guste o no, a cualquier precio; nada nos
detendrá”… En definitiva: El terror y la imposición como arma, asesinando
a cualquier opositor y por supuesto a cualquier disidente de sus propias filas.
¿Quiénes caben en éste tipo de Sociedad?; evidentemente ellos… y quienes se les
sometan; nadie más.
Por otro, el respeto a una serie de valores como el de la vida humana (para
empezar), la integridad, la libertad, el raciocinio…En definitiva, por resumirlo:
El respeto al ser humano y la capacidad de resolver los problemas mediante la
razón.
Al igual que en el baloncesto, si se me permite el símil, no cabe el empate;

habrá necesariamente vencedores y vencidos; la única cuestión es quién estará en
cada lado al final del proceso…
En ésta lucha denunciamos a los que sacan rentabilidad electoral (por la

Javier Urquizu 75
evidente y sistemática “limpieza sesgada” del censo electoral vasco) de la

existencia de ETA.
Hablamos de nuevo, evidentemente, de quienes han gobernado en el País Vasco

durante los últimos 30 años y contemporizado con el terrorismo sistemáticamente;
su condena no va más allá de lo formal, de la “estética”.
¿Alguien ha visto oído o leído alguna declaración (seguida de la conducta

coherente al efecto) del nacionalismo vasco buscando la DERROTA de ETA?
¿Verdad que no? ¡¡Les horroriza la palabra “derrota” en lo que a ETA se refiere!!
¿Por qué será?
Para ilustrar que no parto de ningún prejuicio antinacionalista hereditario diré

que mi abuelo materno estuvo condenado a muerte por el mero hecho de ser
nacionalista y candidato a unas elecciones locales en tiempos de la República; a
punto de ser fusilado en unas horas… tuvo la suerte de que pasase ante su celda
un personaje del nuevo régimen y dijese: “A éste no, que es una bella persona”.
Eso le libró del fusilamiento inminente… pero no de la cárcel durante varios años.
Jamás oímos a mi abuelo palabras de odio, rencor o revancha; todo lo contrario:

“La guerra es algo horrible; olvidar, perdonar”.
Pues bien, quiero manifestar mi absoluta convicción de que si mi abuelo

resucitase y viese lo que los nacionalistas han hecho en los últimos 30 años… se
volvería a morir de asco y de vergüenza
No es ningún secreto que en Covite hemos sido (y somos) híper-críticos con

el Nacionalismo vasco… ¿por ideas?... ¡¡NO!! Y queremos subrayar esto muy
especialmente: No es por ideas, es POR COMPORTAMIENTOS.
Las ideas se comparten o no y ya está; no tendría mayor importancia. Es por

comportamientos. ¿Cuáles?
Entrego al respecto como documento adjunto una serie de conductas tipificadas

como “lista de agravios” muy significativas a modo de muestrario de una lista que
(si nos pusiésemos exhaustivos) sería interminable… Pero para ilustrarlo ahora
brevemente recurriré a una “fábula”…
EUSKOFÁBULA “GALÁCTIKA”… (Que ilustra algunos komportamientos

hipókritas)

... “Hace muuuucho muuuucho tiempo... en una Galaxia muy- muy lejana...
había un pequeño y curioso Euskoasteroide; era bonito, próspero, coqueto,
verde, muy verde...

Desgraciadamente, un euskoprofeta profundamente perturbado, comenzó a
sembrar en un momento dado, palabras de odio y confusión que por desgracia
¡ay! calaron en buena parte de sus euskohabitantes...
Colocó el “Gran Planeta” (en realidad, como ya hemos dicho, un mero

asteroide) en el centro de la Galaxia, falseando y alterando todos los mapas
y la Historia conocida… Vinieron gobernantes que aceptaron sus palabras, le
dedicaron Kalles, Premios, hicieron Fundaciones en su memoria… y edukaron a
toda una generación en el odio y la ignorancia.

Llegó el triste día en el que una parte de los habitantes del Euskoasteroide
comenzaron a auto-otorgarse, en aras de su euskoderecho a la libertad, el
euskoderecho a conducir sus euskonaves como les diese la gana, incluso drogados,
borrachos y sin respetar las más elementales euskonormas de tráfico y convivencia
civilizada...

Naturalmente comenzó a haber muertos, heridos y damnificados de diversa
consideración... tantos, que el pequeño Euskoasteroide, otrora verde y bello,
comenzó a volverse cada vez más rojo, al irse tiñendo progresivamente de sangre
según se sucedían los atropellos, cada vez más frecuentes y atroces …
En un principio, buena parte de los habitantes reaccionaban, aunque cueste

creerlo, con cierta incomodidad hacia los atropellados, llegando incluso a
culparles de su desgracia: “Si es que no miran al cruzar la calle… si es que van
por donde no deben…Algo habrán hecho mal para que les atropellen así…”
Según pasaba el tiempo… los atropellos (cada vez más frecuentes, cada vez más
crueles) fueron tornándose también cada vez más indiscriminados (“podía pasarle
a cualquiera”… al menos a cualquiera que no comulgase con el “euskoderecho a
circular libremente” sin trabas ni límites de ningún tipo…) con lo que un número
creciente de habitantes, que antes permanecían ajenos a la realidad, “sin meterse
en líos”… comenzaron a indignarse y protestar por los atropellos…
No obstante, por una serie de tristes razones, los que llevaban muuuuchos
euskogaláctikos años gobernando el Euskoasteroide desarrollaron de facto y más
allá de sus palabras de condena genérica, una lamentable “tibieza” hacia los
euskodelincuentes a los que trataban con una curiosa “comprensión” haciendo
que primara su condición de euskohabitantes del Euskoasteroide sobre la de
euskodelincuentes, meros sembradores del dolor y del caos…y así, a la hora
de tomar medidas ante sus atropellos, los trataban como “euskociudadanos
equivocados”, no como euskocriminales peligrosísimos para todos…
En esa triste realidad, se podían ver cosas como ésta:

Javier Urquizu 77

Un euskodía cualquiera, un euskociudadano ve a un recién atropellado, se le
acerca y le dice, mientras le ve gravemente malherido en el suelo:

“¡¡ Qué barbaridad!! Lo he visto todo... Yo desde luego, estoy en contra
de éstos atropellos.¡¡Con lo bien que vivimos aquí. !! Tiene Vd. toda mi
euskosolidaridad... y ahora perdone que le deje, me voy a ver la inauguración
de una exposición acerca de las inigualables euskosetas autóktonas de nuestro
precioso Euskoasteroide; no quiero perdérmelo, la cosa promete ¿Lo comprende,
verdad?”

Tras decir esto se aleja... y hay que decir que se trataba nada menos que de un
miembro de la casta gobernante en el Euskoasteroide desde hace muuuchos años;
concretamente era nada menos que el Excmo. Euskoministro de la Euskoconvivencia
Zivilizada y Director de los Servicios Euskosanitarios y Asistenciales Diversos, que
QUIZÁS, sólo quizás... podría hacer algo más por él (tal vez dar alguna orden
acorde con su rango, llamar a una euskoambulancia, colocarlo en una posición
que le permitiese resistir un poco mientras llegaba una ayuda...)

A los pocos segundos se le acerca otro ilustre euskociudadano y le dice
igualmente:
“¡¡ Qué cosas pasan, es increíble!!... yo desde luego no tengo nada que ver
con ello, claro, estoy totalmente en contra de estos euskoconductores vandálicos...
tiene Vd. todo mi apoyo y consideración...y ahora perdone que le deje, me voy a
un concierto de nuestra maravillosa euskoorquesta (¡¡sin duda la mejor de todas
las Galaxias conocidas !!) que, compréndalo, no quiero perderme... Que tenga
Vd. un buen día!!”

Quien así hablaba era otro miembro de la casta gobernante hace décadas:
Se trataba ésta vez del Excmo. Jefe de tráfico responsable de regular la
euskocirculación de las euskonaves del Euskoasteroide, que QUIZÁS... sólo
quizás... podría hacer algo más por el euskoatropellado (tal vez perseguir al
atropellador o dar la orden oportuna al efecto, por ejemplo. Al fin y al cabo el
euskoasteroide era tan pequeño que prácticamente en él se conocían todos...)

El caso es que se va y alcanza al Euskoministro, que pocos metros por delante
de él se había encontrado con el Supremo Jefe Espiritual de los Servicios
Pastorales y Religiosos del Euskoasteroide, con el que departía amistosa y
desenfadadamente…

Cuando el euskoherido les increpa. “¡¡ Pero hombre, hagan algo, caramba,
no me dejen así ¿no les da vergüenza !!”... todos ellos se vuelven un instante y el
citado Supremo Pastor y Jefe Espiritual, con gesto compungido y doliente, toma
la palabra para replicarle:
“Tsk, tsk... ya comprendemos que esté Vd. resentido por la desgracia que le ha
tocado vivir”... Tras decir esto, siguen caminando y mientras se alejan comentan
entre ellos: “Hay que ver, qué cosas tenemos que oír y aguantar en nuestro duro
trabajo”

Al oír esta Historia no podemos por menos de sentir lástima por los habitantes
del pequeño, muy pequeño, Euskoasteroide y sentirnos por otro lado afortunados
ante el reconfortante pensamiento de que por suerte, éstas (y otras) cosas
ocurrieron hace muuucho tiempo en una Galaxia muy- muy lejana... y todo
parecido con la realidad de lo que sucede en nuestro entorno de planetas
conocidos es inexistente.
Aquí nunca pasarían éste tipo de cosas... no sería posible... (¿Verdad?)
(Dedicada a la memoria de J.V. Olza)
Hasta aquí la fábula; volviendo al hilo de nuestro discurso, a la cabeza de los

comportamientos inmorales de quienes han gobernado en el País Vasco, debe
figurar sin duda el haber tomado medidas de Gobierno que han posibilitado
la educación de toda una generación de jóvenes en el odio, la ignorancia y la
inexactitud histórica (a veces burda, a veces más sutil y por ello más peligrosa),
falseando la historia constantemente para victimizar siempre al pueblo vasco,
supuestamente oprimido una y otra vez por los “malvados españoles”.
Un reciente informe del Ararteko (el Defensor del Pueblo vasco) muestra cómo
el grado de implantación de los valores democráticos en la juventud vasca es… muy
preocupante (hay un significativo % que “comprende” o justifica el terrorismo).
Cuando llevamos más de 30 años con sucesivos Gobiernos Nacionalistas que

han dispuesto de absolutamente todas las competencias en Educación y un poder
total (haciendo por cierto un uso sectario y descarado del mismo) en cuanto a
medios de comunicación se refiere (TV, radio, etc.)… esto… significa algo.
Hay que añadir que el Ararteko no es sospechoso de ninguna fobia

antinacionalista, puesto que su acceso al cargo estuvo apoyado (como no podía
ser de otra manera) por los nacionalistas.
La realidad es muy tozuda y cuando hay alguien honesto y con coraje dispuesto
a mostrarla… resplandece.
¿Ha cambiado últimamente el comportamiento del nacionalismo vasco hacia

las víctimas del terrorismo? ¿Podemos creernos ciertas “declaraciones amables”
de algunos de sus representantes?
Javier Urquizu 79
Puede ser muy ilustrativo al respecto recordar lo que en ésta misma ciudad dije
en Febrero de 2005 en el marco del III Congreso Internacional de Víctimas del
Terrorismo (de grato recuerdo, por cierto, para todos nosotros por la magnífica
acogida que se nos dispensó). Finalizaba entonces mi intervención con las
siguientes palabras a modo de anexo:
“El hecho de que 10, 20, 30 años después de tantos asesinatos… no haya una
calle (o plaza, o monolito… o plaza con monolito) en casi ningún Ayuntamiento
del País Vasco que recuerde a todas las víctimas del terrorismo en general (y si
acaso con una pequeña placa particular en cada pueblo a los caídos en él…
¡dónde nacieran es irrelevante!) puede deberse a dos causas:
a. Los Ayuntamientos en cuestión (gobernados por nacionalistas en

su inmensa mayoría) llevan tantos años con profundas, sesudas y continuas
reflexiones para esmerarse al máximo en un proyecto de Monumento tan
magnífico y brillante en su concepción y diseño… para encontrar un lugar
apropiado en el que ubicarlo, poniendo tanto cariño y tanta pasión en el
tema que hasta el momento ninguno de los borradores y proyectos que
se barajan dan la talla o el nivel exigidos. Así, al no estar satisfechos,
siguen buscando nuevos proyectos que estén a la altura del respeto y la
consideración que el tema les merece. Otro tanto podría decirse de los
Gobiernos Vascos que tantos años después de cometidos tantos crímenes
aún no han encontrado las palabras adecuadas para expresar en un
telegrama de condolencia su más sincero, profundo y sentido pésame.
b. Una miserable cobardía moral, Ética, política y humana

absolutamente lamentable y vergonzosa.
Cada cual puede elegir la opción que considere que más se ajusta a la realidad.”
…
Bien, parafraseando la conocida frase, esto es lo que “decíamos ayer”
¿Y hoy, 2009, cómo está la situación al respecto?
Pues bien, desde entonces parece que a alguien se le ocurrió que, en efecto, no
podían seguir así las cosas y de repente comenzaron a surgir como champiñones
“homenajes” desde las Instituciones Vascas a las víctimas del terrorismo … pero
claro, ocurre… lo que ocurre cuando las cosas se hacen apresuradamente para
lavar malas conciencias en vez de hacerlas de corazón: Que se nota… y que lo
que supuestamente es un homenaje al final se convierte, la gran mayoría de las
veces, en una burla ofensiva: ¿Os homenajeo hoy… y mañana tomo medidas de
Gobierno ofensivas e insultantes hacia vosotros? ¿En qué cabeza cabe esto?...
Es así en lo social… y en lo personal: Me ha tocado vivir la kafkiana y perversa

situación de que casi 30 años después del asesinato de mi padre… el Ayuntamiento
de Durango (el mismo que en su día se negó a cualquier reconocimiento, como

antes he comentado) se pusiera en contacto conmigo (¡más vale tarde que nunca!)
para la realización de un homenaje a mi padre y al resto de asesinados en el
pueblo.
Pese a que en la reunión previa con el Alcalde (nacionalista, claro) dejé claras
las condiciones para apoyar el acto (que tendría lugar meses después) y el propio
Alcalde me aseguró tomar buena nota de las mismas… llegado el momento no se
me notificó ni siquiera por educación que no se accedían a mis demandas. ¿Qué
demandas?
Una de ellas era el poder hacer uso de la palabra (tanto yo como el resto
de las víctimas que lo deseasen) en lo que se suponía que era un homenaje a mi
padre y al resto de asesinados en el pueblo (¿elemental, no?).
La otra era que en la inscripción deberían figurar los nombres de los asesinados
por ETA. Pues tampoco se llevó a cabo… ni se me notificó (ni a mí ni al resto
de los implicados, que desde luego estaban totalmente de acuerdo con ambas
peticiones). Obviamente el supuesto “homenaje” al final no es sino un acto hipócrita
y chapucero con el que se pretende lavar apresuradamente malas conciencias y
pasar página rápidamente. Lo he contado con todo detalle en otro lugar*.
Sirva como muestra un botón para ilustrar el supuesto “cambio” en profundidad

del nacionalismo vasco hacia las víctimas del terrorismo…
Pero dejemos a los, de hecho, siempre “comprensivos” y llenos de “matices”

ante el chantaje y asesinato terrorista…y centrémonos de nuevo directamente en
los que asesinan.
La esencia del terrorismo, como decíamos antes, es matar a unos para

amedrentar y someter a miles (o millones).
El núcleo de su dinámica “intelectual” es: “impondremos lo que queremos

a cualquier precio…os guste o no; nada nos detendrá”.
*
“¿Homenaje?…a las VT en Durango” (publicado en las págs. de “Basta
ya”, “Fundación para la libertad” y otras….)
Por lo tanto su derrota es un problema no sólo de Ética… sino de

pura supervivencia (física, moral y social).
Sin duda todos queremos vivir, pero… ¿cómo?… ¿sometidos o libres? Y sometidos
(vamos a decirlo con claridad) a unos “adefesios intelectuales y morales”; porque
eso es lo que son (y no “gudaris equivocados”, como tienden a ser tratados una y
Javier Urquizu 81
otra vez por el Nacionalismo Vasco).
Es un derecho y un deber la denuncia permanente de la definición totalitaria y

aberrante de sus actos y sus fines, tanto teóricos como prácticos.
Los Movimientos Cívicos de resistencia al terrorismo (y entre ellos desde luego

Covite, a quien hoy represento y me honro en pertenecer) defienden (defendemos)
derechos y obligaciones superiores a las preferencias políticas de cada cual;
derechos como el de la vida, la libertad, la integridad física…
Quiero dejar muy claro que en Covite (y las víctimas del terrorismo en general,
la inmensa mayoría de las cuales, hay que recordarlo, no pertenecen a ningún
partido político) no hacemos política partidista… pero sí de valores, valores como
los arriba citados y que se pueden resumir en la palabra RESPETO; respeto al
derecho a la vida, la libertad y la integridad de las personas…
En el colmo de la desvergüenza y por increíble que parezca, desde las filas

nacionalistas se nos ha intentado negar (y ahí están las hemerotecas que lo
demuestran con toda claridad) capacidad para opinar públicamente en temas
de convivencia y organización social…. porque como, según ellos, “estamos
traumatizados por nuestra experiencia… no podemos ser objetivos en nuestros
juicios y opiniones”.
Semejante “argumento” no puede ser calificado sino de absoluta sandez

(perversa e interesada) que no se sostiene. Siguiendo esa misma línea de
razonamiento, los nacionalistas no deberían opinar de nada, ya que se presentan
en su discurso una y otra vez como víctimas sufrientes y dolientes de la cruel y
malvada opresión de los españoles; por lo tanto su propio “argumento” se vuelve
contra ellos: sus traumas deberían empujarlos a la vida contemplativa en vez de
al discurso público y sólo merecerían la compasión de todos…pero no deberían
opinar, según sus propios “argumentos”.
Nosotros no les negamos su derecho a opinar, evidentemente; pero tampoco ellos

pueden negarnos nuestro derecho a denunciar sus prácticas perversas e injustas.
No pueden… en Justicia, porque de hecho lo han intentado; así por ejemplo, un
conocido Senador de singular peinado declaró a la prensa textualmente: “hay
que desactivar a las Víctimas”.
Las víctimas del terrorismo no vamos “detrás” de nadie sino “delante”

siguiendo nuestro propio camino, y estamos muy agradecidos a quienes de verdad
se acercan a nosotros y asumen como propias las reivindicaciones de Verdad,
Memoria, Justicia (realmente son “de utilidad general” y por tanto son de todos
y para todos). No estamos manipulados por nadie (otra frecuente e interesada
difamación que se nos arroja periódicamente a la cara cual epidemia de gripe…
pero que no se sostiene a la luz de los hechos, que siguen siendo muy claros pese
al interés de algunos en tergiversarlos).
Desde Covite, siguiendo nuestro camino (libre e independiente) hacemos una

denuncia permanente de los agravios que todavía en el País Vasco seguimos
padeciendo prácticamente a diario (os entrego la mencionada lista resumen de los
últimos años, dejando claro que no es ni mucho menos exhaustiva)… Por supuesto
atendemos a las necesidades de todo tipo (materiales, legales, morales…) de las
Víctimas, asistiéndoles solidariamente en la medida de nuestras posibilidades….
Igualmente entre nuestras principales actividades están la celebración de Actos
y Jornadas con destacados ponentes en las que proponemos alternativas de
comportamiento para una convivencia social justa basada en valores de respeto
al ser humano y anualmente concedemos un Premio Internacional a quienes a
nuestro modesto juicio se han significado en la lucha contra el terrorismo.
Los Constitucionalistas, por naturaleza, defienden (defendemos) el interés

general, un pacto entre ciudadanos diferentes; nos interesa LO QUE UNE Y
COHESIONA respetando la diversidad; digamos que así como el aceite de la
ensalada facilita la digestión, los valores que acabo de mencionar facilitan la
convivencia y el “buen rollo” social.
Los Nacionalistas en el País Vasco (hay un reciente artículo de Santiago

González, lúcido, documentado, ameno y preciso como siempre, que lo ilustra y
me permito recomendároslo) consideran el Estatuto como un pacto de “vascos” (es
decir, nacionalistas; para ellos ésta equivalencia es una obviedad inmutable) con
el Estado. Permanecen anclados en una HIPEREXALTACION DE LAS DIFERENCIAS
más allá de todo lo razonable que lleva necesariamente (los ejemplos históricos
son innumerables) al conflicto, al victimismo, al “mal rollo” en definitiva… y en
última instancia a la guerra (no está tan lejos en el tiempo ni en el espacio el
ejemplo de los Balcanes como para olvidarlo).
Realizan una perversa y tozuda ecuación: Vasco = Nacionalista = Querer a tu

tierra.
Recordemos sólo otra perla que no hace mucho saltó a la Prensa por parte de
otro Senador Vasco (que por cierto vive como vive, disfrutando de una serie de
privilegios, gracias a “los malvados españoles”, hacia los que podría mostrar un
mínimo agradecimiento): “El que no es nacionalista y no quiere lo suyo no merece
vivir”…
¿Frase sacada de contexto?... ¿Malentendido? … ¿Tergiversación de los

periodistas, que “ya se sabe cómo son”?... ¿O simplemente… “le traicionó el
inconsciente”, Senador?
La ecuación no se sostiene a poco que la analicemos. ¡¡ Es tan burda!!

¿Realmente es imprescindible ser nacionalista para querer a tu tierra? ¿Sí? ¿De
Javier Urquizu 83
verdad?... ¡¡Que nos lo expliquen por favor con argumentos (no con consignas
borreguiles)!!
Modestamente, me considero un ejemplo vivo (de momento) de lo contrario;

conozco mi tierra palmo a palmo, he subido a todas y cada una de sus montañas,
he recorrido sus carreteras en coche y en bici, por mi trabajo ayudo (o al menos
lo intento) a la gente con sus problemas más profundos para que vivan mejor… Si
eso no es querer a tu tierra…
Lo que subyace a nivel Psicológico tras ideologías como la que estamos

criticando es un sentimiento que puesto en palabras y sin adornos sería: “Soy,
somos, diferentes (¡¡y por lo tanto mejores, va implícito!!)… NO POR LO QUE
APORTEMOS A LA SOCIEDAD con nuestro trabajo y comportamiento diario…
SINO POR EL MERO HECHO DE pertenecer a un pueblo o una raza (algo que
nos viene dado ¡¡ vaya mérito!!)”
Así una serie de miedos, complejos, miserias e insatisfacciones varias, quedan

automáticamente aniquiladas por el “gran hecho diferencial objetivo” que
proporciona “per se” el pertenecer a una categoría (supuestamente) superior y es
por tanto algo generador de satisfacción, tranquilidad y bienestar; en definitiva,
algo que hace que algunos soporten mirarse al espejo…y que de otro modo no lo
lograrían. No está mal la táctica…
Eso sí, hay “daños colaterales”: Si el bienestar está supeditado a “sentirse por
encima de otros”, es evidente que hay que ensalzar constante y machaconamente
las “sacrosantas diferencias” y tener a alguien “por debajo”, amén de buscar
siempre un “chivo expiatorio” de todos los males que hacen que la realidad no
sea tan idílica como a ellos (nacionalistas) les gustaría.
Así el paro, la delincuencia… y hasta la pérdida de partidos de Liga o las

tormentas de verano que arruinan las cosechas ¿por qué no? son culpa de los
malvados españoles, al igual que en la Alemania de Hitler lo eran de los judíos.
¡Esto, por más que se intente adornar o disimular, es lo que hay debajo de
semejante funcionamiento!
Naturalmente es algo muy tentador para cualquier forma de mediocridad, de

ahí la extensión del problema “aquí y allá”… Pero bueno, me estoy permitiendo
un pequeño lujo; quiero recordar que en el País Vasco no estamos para debates
intelectuales; estamos por desgracia en algo previo y elemental: Supervivencia y
denuncia de comportamientos inmorales en la lucha contra el Terrorismo.
Las víctimas del terrorismo siempre hemos sido profundamente incómodas para
los Nacionalistas Vascos (hemos puesto antes un par de significativos ejemplos…);
la pregunta es ¿por qué?...
Y es una buena pregunta que debería invitar a una reflexión sincera y profunda…
Tal vez (¡sólo tal vez!) su comportamiento tenga algo que ver. Ya hemos
hablado antes de él con respecto a las víctimas del terrorismo, un comportamiento
coherente con el de haber insistido hasta la saciedad en “argumentos” (¡¡por decir
algo!!) del tipo “no es de aquí”… “no es vasco”… “no es buen vasco”… en vez de
subordinar tal hecho al de ser o no BUENA PERSONA, BUEN CIUDADANO, BUEN
PROFESIONAL, BUEN MARIDO, BUEN PADRE (MADRE), BUEN AMIGO-A…
Algo que es de puro sentido común…
Claro, la realidad es muy tozuda y así el “argumento” (sonroja hasta el empleo

del término) “no es de aquí”, “no es vasco”, no puede evitar chocar con que
existe gente que sí parece, a tenor de sus apellidos, ser vasca. Por ejemplo quien
os habla se apellida “Urquizu Aranaga Goyogana Echevarría Sustaeta Gorostiza
Olabarrieta Leizaola Iraola … y así hasta 16). Así ese “argumento” con el tiempo
ha ido poco a poco evolucionando hacia el de “no es buen vasco” (traducción:
No es nacionalista).
¿Y no serán los asesinos (y los que contemporizan con ellos y por tanto con
todo el dolor que causan) los que no son buenos vascos?
A propósito de mis apellidos y la conocida “boutade” de Arzallus en su día

(el famoso RH negativo como símbolo de especificidad vasca), sólo comentar que
mi RH (y el de mi familia) es positivo (mi propio padre, dada su profesión, nos
realizó los análisis oportunos), con lo cual el citado “argumento” esgrimido por
el mencionado líder nacionalista además de una muestra de racismo intolerable
e indigno y una estupidez solemne…sencillamente y como tantas otras cosas ¡¡ es
mentira!!
Si anteponemos un patológico (sí, patológico) sentimiento del tipo

“Nosotros somos diferentes” (obviedad que conlleva una segunda parte
implícita: “y por lo tanto mejores”) a otro del tipo “Enriquezcámonos
mutua y solidariamente con las diferencias de unos y otros”… no
estaremos avanzando hacia algo mejor que poder legar a nuestros
hijos, todo lo contrario.
Así, la evolución de la Historia en la lucha contra ETA ha seguido un camino que

ha ido desde la indiferencia (miedo, complicidad, connivencia, silencios cómplices,
interés…) ante el terrorismo (aquel famoso y mezquino “algo habrá hecho” ilustra
la profunda miseria moral y cobardía ayer tan extendida y hoy afortunadamente
en franco retroceso, aunque no del todo desaparecida, tampoco lo olvidemos…)
al apoyo creciente a las víctimas del terrorismo y la toma de conciencia de que
nuestra lucha es la de toda persona decente…
Y es así como ha fracasado la intención terrorista de “Ulsterizar” el País Vasco

Javier Urquizu 85
y crear dos comunidades militarizadas y polarizadas en el odio al otro…
Las víctimas del terrorismo podemos legítimamente apuntarnos un buen tanto

en ese logro con nuestro ejemplo de que jamás se ha dado entre nosotros un solo
caso de funcionar con el “ojo por ojo”…
Sin claudicar, combatiendo, denunciando, con la ayuda del movimiento

ciudadano, denunciando sistemáticamente cualquier vulneración de los Derechos
Humanos… y pidiendo una y otra vez “Verdad, Memoria y Justicia”, lema que
resume nuestra lucha, hemos ido consiguiendo que nuestra causa sea asumida por
la inmensa mayoría de la Sociedad…
De nuestro lema citado quiero destacar muy especialmente una palabra, y lo

quiero hacer aquí, entre futuros juristas… Esa palabra es “Justicia”, ya que si la
analizamos en detalle, al final engloba a las otras dos.
Apelamos a la necesidad de que reine la JUSTICIA (con mayúsculas), una

Justicia legal que coincida con la Ética (tanto en la teoría como en su aplicación
práctica), cosa que por desgracia no siempre ocurre. Por ejemplo ¿cómo es que
hay casos no resueltos de asesinatos terroristas “prescritos”?
Háganse las reformas necesarias para que un asesinato terrorista impune no

prescriba… Estamos actualmente en Covite inmersos en la batalla de conseguir
que se declare al terrorismo delito de lesa humanidad a tal efecto. Si el dolor
y las consecuencias del acto no prescriben… ¿cómo puede entenderse que la
responsabilidad del acto como tal prescriba? Que nos expliquen ésta aberración
intelectual y Ética.
Relacionado con esto también quiero poner un tema sobre el tapete que no es
precisamente baladí: ¿Cuántos arrepentidos de verdad hay? ¿Cuántos?... ¿Verdad
que sobran dedos en la mano?
La reinserción –mal llamada “generosidad”– con elementos así no es tal, sino

suicidio social… ¿Qué ejemplo darán esos elementos a nuestros hijos e hijas en sus
colegios, en su práctica diaria…? ¿Es esa la sociedad que queremos? ¿Seríamos
generosos o suicidas?
Hay elementos que no son reinsertables, bien por no haberse arrepentido

sinceramente (la casi totalidad ni siquiera “formalmente”), bien por su propia
estructura de psicópata y sociópata, bien por ambas cosas…
La situación en el País Vasco en el tema que nos ocupa es hoy es la siguiente:
Sin duda estamos mejor de lo que estábamos… pero, por un lado, no podemos
olvidarnos de algunas cosas que datan prácticamente de “anteayer”…
Cosas como la vergonzosa abstención que el Partido del actual Lehendakari

tuvo en una votación parlamentaria posibilitando que saliera adelante una
resolución promovida desde las filas nacionalistas que abogaba por una “paz sin
vencedores ni vencidos”, algo evidentemente pactado y que nos parece ofensivo,
escandaloso e intolerable.
Cosas como declaraciones que nos parecen más que inquietantes, como la
conocida “hay que entender también las razones del adversario”, etc., etc.…
Parecen haber rectificado rumbo, entre otras cosas porque muchos (y desde
luego entre ellos las Asociaciones de víctimas del terrorismo) pusimos el grito en
el cielo…
Así estamos ahora en una situación esperanzadora (mucho mejor que hace
años) en la que se están dando pasos en la dirección adecuada, aunque nos
enfrentamos a una serie de peligros…. De la respuesta que demos tanto las víctimas
del terrorismo como el conjunto de la Sociedad a tales peligros dependerá en gran
medida nuestro futuro (el de toda la Sociedad)… Hablemos de ellos para finalizar:
PELIGROS QUE NOS ACECHAN…

1. Relajarnos y “creérnoslo” (“ya está... o casi, sólo quedan 4
malos y cada vez son menos y con menor capacidad de actuar”). Siendo
esto cierto, sería un gravísimo error “bajar la guardia” a cualquier nivel
(policial, legal, social…)
2. En una nueva fase de debilidad del terrorismo, éste volverá

a la carga con nuevos intentos de negociación y diálogo más o menos
camuflados y el poder de turno puede ser proclive (por la propia
naturaleza del poder en sí) a ceder a la tentación de buscar un hipotético
final “dialogado” con un “empate”, que además de inmoral e indigno…
es imposible, por la propia naturaleza de los hechos, lo queramos o no,
como hemos explicado varias veces.
Cometer un gravísimo error… digamos que es parte de la condición

humana; repetirlo… es una enorme irresponsabilidad y una muestra
de incompetencia supina; volver a cometerlo una vez más…sería signo
evidente de un nivel de inteligencia (no hablemos ya de moralidad)
preocupante rayando en la debilidad mental más profunda y ciertamente
incompatible con el ejercicio de un cargo de responsabilidad pública.
3. El haber “comido el coco” (educando en el odio y la mentira con

respecto a la Historia) a toda una generación en el País Vasco no se va a
arreglar con un nuevo Gobierno, ni con dos... Es un serio problema que
Javier Urquizu 87
nos acompañará, por desgracia, muuuuucho tiempo… y del que algunos

deberán responder ante la propia Historia.
4. Queda mucho por hacer. Echamos de menos, por ejemplo, a MÁS

cantautores, pintores, deportistas, cineastas, etc. a nuestro lado; estamos
muy agradecidos a quienes nos acompañan en nuestro camino, pero
aún hay muchos que denuncian atrocidades que se cometen en el fin del
mundo (¡lo que nos parece estupendo, por supuesto!) pero que callan
ante las que ocurren delante de sus narices, lo que ya no nos parece
tan estupendo...y me refiero muy especialmente al País Vasco, aunque
también (en menor grado) al resto de España.
5. De una Sociedad que tuviese una “Avenida Adolfo Hitler”...”Premio

Adolfo Hitler”... “Fundación A. Hitler”, estatuas y bustos dedicados a la
figura de A. Hitler, etc. ... ¿Qué diríamos?...
Cambiemos de nombre y pongamos a Sabino Arana... (invito a recordar

quién fue, qué tipo de cosas decía, reproducir sus citas y comprobar que
no sólo no tiene nada que envidiar en cuanto a racismo y nivel de odio al
citado Jefe Supremo del Nazismo, sino que en ocasiones le deja incluso
pequeño.)
¿¿¿Cómo puede consentirse frívola y alegremente esto como “parte de

nuestro paisaje”???
¡¡No basta, como hacía la “cara amable del nacionalismo”, con decir
desenfadada y comprensivamente que “era hijo de su tiempo”!!... Todos
somos hijos de nuestro tiempo y no todos decimos memeces llenas de
simpleza y odio como las que él decía. Sí, realmente, sobre todo en el País
Vasco, queda muuuuuucho por hacer....
6. En un reciente artículo recordaba y desmontaba “dos extendidas

y peligrosas falacias”, a saber: “El mejor homenaje a las víctimas del
terrorismo es que no haya más muertos” y “todas las ideas son respetables”.
Así “a bote-pronto” pueden sonar bien, pero a poco que las analicemos
en profundidad nos daremos cuenta de que son dos afirmaciones a cual
más falsa… tanto como una moneda de 3 euros. Desenmascarémoslas
cada vez que surjan (y no nos faltarán ocasiones) por el gran peligro que
conllevan.
Simplemente aquí y ahora apuntar brevemente, con respecto a la primera:

¿A cualquier precio? (porque “ahí está el detalle”, que diría Cantinflas)…
y con respecto a la segunda, que hay ideas absolutamente aberrantes y
dañinas que no son nada respetables (¿Qué opinamos de las ideas Nazis
o las del Ku Kux Klan, por poner un ejemplo ¿Y de la ablación del clítoris?
¿Y del derecho a exterminar disidentes y opositores? Pues no dejan de

ser ideas… y podríamos seguir)… Lo único respetable es el Derecho a
expresarlas… ateniéndose luego a la respuesta que merezcan…
7. Es escandaloso que se hable de “conflicto vasco”... Establezcamos

una analogía con las mujeres maltratadas y violadas. ¿A alguien en su sano
juicio se le ocurre hablar de conflicto entre el violador y la violada, por
ejemplo? ¿Es que acaso un asesinato (premeditado y fríamente calculado,
no lo olvidemos nunca) es menos grave y repugnante que la violación o
el maltrato? ¡¡No consintamos esa terminología en ningún debate público,
démosle réplica inmediata!!
8. Existe un serio peligro de diluir nuestro mensaje en una avalancha

de homenajes, que si bien a veces son sinceros y de corazón (y por tanto
muy de agradecer) otras veces (y sobre todo me refiero de nuevo al País
Vasco) puedo contar y demostrar con pelos y señales (y así lo he hecho
en más de una ocasión) que no son más que actos hipócritas, chapuceros,
hechos sin sensibilidad ni delicadeza alguna y que sólo pretenden
lavar malas conciencias y pasar página apresuradamente para liquidar
actuaciones vergonzosas en lo que a nosotros respecta y de la que como
antes decía tendrán que responder ante la Historia (y ahí tenemos un
derecho y un deber de denuncia, que no dejaremos de ejercer).
Como víctimas del terrorismo agradecemos los homenajes que se hacen

de corazón, pero no podemos caer en la autocomplacencia ni “bajar la
guardia” en seguir buscando la derrota del terrorismo; ¡¡una vez más:
lo queramos o no, es imposible el “empate” en ésta lucha (que es la
nuestra… y la de toda persona decente)!!
9. Si resumimos no ya en 3 palabras lo que queremos, si nos fuerzan

a elegir sólo una, elegiríamos JUSTICIA (con mayúsculas)... porque
engloba, si lo miramos con detalle, a todo lo demás. Y sólo habrá Justicia
si se derrota al terrorismo (legal, policial, social y educativamente)... y
ese será siempre EL MEJOR HOMENAJE que se nos pueda hacer: A
nosotros... y a toda la Sociedad. No lo perdamos de vista. Sigue siendo
realmente inquietante lo poco-poquísimo que se habla de ella fuera de las
“declaraciones de cara a la galería” vacías de contenido concreto…
10. Y tal vez el mayor peligro de todos: El hacer política partidista con
el terrorismo. Además de inmoral e indigno, por si eso no bastase (que
debería) sería suicida.

Nuestro papel como víctimas y como ciudadanos en ésta lucha es, además
de seguir siendo siempre solidarios entre todos nosotros, el de ser una referencia
Javier Urquizu 89
moral y el buscar y pedir la ayuda de todos para derrotar al terrorismo, porque,

como bien dice nuestra compañera Cristina Cuesta, “la memoria de nuestros seres
queridos y la civilización (personalmente añadiría: “Y un elemental sentido de la
decencia”) así nos lo exigen”. Muchas gracias.
Valencia 3 de Noviembre de 2009

Javier Urquizu Aranaga
Parte II. El proceso de dignificación de
las Víctimas del Terrorismo
EL EFECTO SOBRE LOS
TERRORISTAS DEL APOYO A LAS
VÍCTIMAS DEL TERRORISMO
Florencio Domínguez Iribarren
Periodista
Florencio Domínguez Iribarren 95
EL EFECTO SOBRE LOS TERRORISTAS

DEL APOYO A LAS VÍCTIMAS DEL
TERRORISMO*
Las víctimas del terrorismo han sido durante mucho tiempo las grandes olvidadas,
las que no tenían más protagonismo que el breve tiempo que transcurría desde
su asesinato hasta su entierro y en ocasiones incluso esos dos momentos se han
desarrollado con un perfil informativo bajo.
Para los medios de comunicación, especialmente en las décadas de los años
setenta y ochenta, los grandes protagonistas han sido siempre los terroristas.
Los periodistas nos hemos centrado en ellos durante mucho tiempo, tanto en los
terroristas individuales, como en ETA, la organización a la que pertenecían. Los
medios se han ocupado de los etarras con todo detalle: sabemos sus nombres,
sus apodos, su curriculum vitae -si es que puede llamarse así a la habilidad para
matar-. A poco nombre que se haya hecho un etarra, sabemos si de pequeño
le gustaba el fútbol o era más de ir al monte, si ayudaba de monaguillo en la
parroquia o lo suyo eran las danzas y folclore.
En cambio, de las víctimas sabíamos lo imprescindible, las generales de la ley,
el nombre y poco más y a veces ni eso porque hay un caso en el que una víctima
de ETA fue enterrada con nombre falso porque cuando fue asesinada utilizaba
una documentación que no era la suya. No sabíamos si el guardia civil gallego
había sido monaguillo en su pueblo, ni que aficiones tenía el policía leonés antes
de ser asesinado.
Para el poder político, las víctimas de ETA eran también molestas porque
ponían en evidencia que el Estado no era capaz de mantener a raya al terrorismo
ni garantizar la seguridad de todos sus ciudadanos. Cada víctima que se producía
era una muestra de la impotencia del Estado, así que para quienes estaban en el
poder era mejor que se viera lo menos posible a los que habían sufrido el ataque
etarra.
Un cambio no menor se produjo con la llegada del primer gobierno socialista,
* Texto de la ponencia dictada el 3 de noviembre de 2009, en las Jornadas «El reconocimiento de las
96 El efecto sobre los terroristas del apoyo a las víctimas del terrorismo
cuando el ministro de Interior José Barrionuevo reivindicó el papel de los agentes

de las FSE y dignificó sus funerales sacándolos de los recintos policiales y militares
para que se celebraran en las Iglesias.
La visibilidad de las víctimas molestaba a los gobiernos porque todos los
gobiernos han tenido en mente la idea de que un día llegaría el final del terrorismo
cambiando las armas de ETA por la impunidad de los etarras, por excarcelaciones
y por permitir la vuelta a casa de los pistoleros y en ese escenario las víctimas eran
un estorbo.
Las víctimas eran invisibles para los medios de comunicación y para el poder,
pero también lo eran para la sociedad vasca que volvía la espalda a todos
aquellos que sufrían los ataques de ETA. Las familias de muchos asesinados se
han encontrado con que sus vecinos y hasta los amigos de antes se alejaban de
ellos, como si estar en el punto de mira de ETA fuera algo contagioso. No querían
que se les viera al lado de aquellos a quienes ETA había atacado no fuera que
los terroristas y sus redes de apoyo les confundieran también a ellos. De esta
forma, las familias de las víctimas, por haber sido atacados, se encontraban con
un doloroso vacío social a su alrededor.
Esa situación ha ido cambiando, especialmente en la última década, y ello ha
sido posible, sobre todo, por el trabajo que han realizado las propias víctimas que,
de manera individual o a través de sus asociaciones, han luchado para hacerse
visibles y para instalar en la agenda política sus reclamaciones que no eran otras
que las de justicia, verdad y memoria.
La justicia porque la democracia y la libertad son inseparables de la aplicación
de la ley y porque no cabe la impunidad ante las violaciones de derechos
fundamentales. La verdad porque, como declaraba a un periódico chileno José
Múgica, antiguo líder tupamaro, luego elegido presidente de Uruguay por el Frente
Amplio, “la verdad es la forma superior de castigo para los que son responsables
de los atropellos”1. Y la memoria para mantener vivo el recuerdo de las víctimas
como vacuna frente a futuras tentaciones
En el ámbito nacional, la primera organización de víctimas que apareció fue la
AVT, primero con carácter de autoayuda, asistencial y ofrecimiento de consuelo y
luego, a partir de mediados de los noventa, con un perfil mucho más público. Luego
fueron surgiendo otras muchas entidades, asociaciones regionales, fundaciones,
etc. con características diferentes, pero con un elemento en común: evitar el olvido
de las víctimas.
En Euskadi en 1998, en el contexto de la tregua etarra de aquel año, apareció
el Colectivo de Víctimas del Terrorismo del País Vasco para reclamar que en
un eventual proceso de fin de la violencia se hiciera tabla rasa eludiendo las
responsabilidades políticas y penales de los miembros de ETA. En el País Vasco la
AVT -fundada por la alavesa Ana María Vidal Abarca- era vista como algo ajeno
1
Declaraciones de José Múgica al diario La Nación, de Chile, el 23 de agosto de 2009
y distante, pero con COVITE no pasó lo mismo porque se pusieron en primera

fila personas que seguían viviendo y trabajando en Euskadi y que reclamaban su
presencia como ciudadanos vascos.
El que fuera Ararteko (defensor del pueblo en el País Vasco) Xabier Markiegi,
en unas jornadas celebradas en San Sebastián por la Fundación Fernando Buesa
para estudiar el proceso que había llevado a la desaparición de la rama “político-
militar” de ETA a principios de los ochenta, mencionaba el cambio sustancial que
se había producido. Markiegi destacó que, en aquel proceso, las víctimas no
tuvieron ninguna participación y estuvieron absolutamente silenciadas, por lo que
solicitó perdón.
“En este momento somos muy conscientes de que las víctimas son más visibles,
se han hecho muy visibles, y tenemos el conjunto de la sociedad más conciencia
de que les debemos mucho, de que les debemos reconocimiento, más memoria,
les debemos justicia y restitución -añadió el antiguo defensor del pueblo-. En aquel
momento, ésto no estaba en el horizonte de aquella joven democracia, en aquellas
ganas de terminar con una, no se si segunda, tercera o cuarta, amnistía”.
Las víctimas en aquella época tampoco reclamaban un papel público, porque
la sociedad no las había “reconocido y estaban en su propia clandestinidad”, en
palabras de Markiegi.
El Laboratorio de la Fundación Alternativas, que dirige el ex ministro Juan Manuel
Eguiagaray, celebró hace tres años un seminario con el objetivo de desarrollar una
reflexión sobre las víctimas del terrorismo desde el seno del socialismo. El cambio
de política antiterrorista que en aquellos momentos auspiciaba el gobierno de José
Luis Rodríguez Zapatero dio lugar a un distanciamiento del Ejecutivo con buena
parte de las organizaciones de víctimas. La idea extendida de “paz por presos”
entró en colisión con las expectativas de justicia de las víctimas del terrorismo.
Era la misma idea con la que habían trabajado todos los gobiernos y que habían
aplicado el último gabinete de la UCD y el primero de Felipe González, pero las
circunstancias habían cambiado y, sobre todo, había cambiado el papel de las
víctimas.
En ese contexto, la Fundación Alternativas desarrolló una interesante reflexión
después de un debate en el que participaron víctimas críticas con el Gobierno,
intelectuales vascos y otros de otras partes de España. Reyes Mate, profesor de
Investigación del CSIC, fue el autor de la ponencia base de ese debate2. El punto
de partida era la misma idea que había expresado Xabier Markiegi: “Víctimas
ha habido siempre, pero hasta ahora eran invisibles porque se las consideraba
el precio obligado de la marcha de la historia. Ahora se han hecho visibles y eso
significa que entienden su situación no como algo natural o inevitable, sino como
una injusticia que espera respuesta”.
Reyes Mate recordaba que ha habido otras treguas de ETA y otros procesos de
2
Reyes Mate. Justicia de las víctimas y reconciliación en el País Vasco. 2006
negociación en el pasado, pero que habían cambiado las circunstancias y ya no

era posible repetir milimétricamente los comportamientos anteriores: “El tiempo no
ha pasado en balde para nadie, hasta el punto de que fórmulas que eran posibles
hace diez o veinte años ya no lo son ahora, porque ha aparecido un elemento
nuevo con el que no contábamos. Son las víctimas del terrorismo”.
La ponencia señalaba que los violentos no contaban con ellas, con las víctimas,
ni tampoco los demás, pero ahora “están ahí” y “nada podrá hacerse sin ellas”.
Mate recordaba que en 1989 o 1998 Felipe González y José María Aznar podían
plantearse la solución al problema vasco como un diálogo entre el Gobierno, ETA
y los presos, pero Rodríguez Zapatero (y esto vale para el actual presidente y para
los que vengan detrás) “tiene que contar además con las víctimas”. “Esta variante
explica que no sirva de mucho decir al Gobierno actual que Aznar también habló
y negoció con ETA y que estaba dispuesto a ser generoso si dejaban de matar
-añadía Reyes Mate-. Entonces eso era posible y hoy no”.
Nos encontramos con el primer efecto de la presencia de las víctimas: que
los Gobiernos no tienen el mismo margen de actuación que habían tenido en el
pasado para ofrecer generosidad penal frente al terrorismo. Habrá quien piense
que esto es malo, pero lo cierto es que constituye un límite objetivo para los
gobiernos y para los propios terroristas, a los que se le cierra una puerta. En
palabras de Reyes Mate, “se acabó el tiempo en que matar, extorsionar, torturar o
amenazar eran excesos circunstanciales que podían borrarse tan pronto como el
ejecutor decidiera abandonarlos. Ahora son injusticias cometidas contra inocentes
que piden justicia”.
En los esquemas de pacificación del pasado, la llave estaba siempre en manos
de los terroristas que sabían que los gobiernos serían generosos en el momento
en que ellos decidieran dejar las armas. Eso constituía un estímulo para continuar
con la violencia porque los etarras tenían interiorizada la idea de que ‘la amnistía
la tenemos cuando queramos, si seguimos matando, obtendremos algo más’.
Ahora, en cambio, si quieren el perdón tendrán que empezar a hacer algo para
merecerlo, algo que comenzará por reconocer el daño causado, sin buscar
excusas ni atenuantes.
La justicia penal sale revalorizada como demanda de las víctimas. Es una
demanda universal de todos los que han sufrido vulneraciones de derechos
humanos, sean de ETA en el País Vasco, sean de cualquier otro grupo similar o de
dictaduras. Cuando comenzó a andar COVITE, hace ya once años, me llamó la
atención la sintonía que esta organización alcanzó enseguida con miembros de
Amnistía Internacional con los que estuvieron en contacto en aquellos momentos.
Pero no era tan extraño porque el discurso de Amnistía Internacional contra
la impunidad de los vulneradores de derechos humanos de todo el mundo se
corresponde con la demanda de justicia de las víctimas de ETA.
El Gobierno que firme la impunidad para los crímenes de ETA tendrá que
afrontar interpelaciones como la formulada por el poeta Juan Gelman a los
políticos argentinos que indultaron a los responsables de la dictadura militar:
“Que se sepa, ninguna víctima les dio el mandato de perdonar a los asesinos en
su nombre”.
Conseguir el reconocimiento de las víctimas en el País Vasco no ha sido fácil
y mucho menos lograr lo que Joseba Arregui ha llamado “el significado político
de las víctimas”. Cuando era inevitable reconocer la presencia de quienes habían
sufrido los atentados de ETA, el nacionalismo institucional puso todo su empeño en
quitarles carga política e imponer una mentalidad asistencial a la hora de tratar a
las víctimas. Se ofrecían ayudas materiales, el pago del psicólogo y prestaciones
sociales, pero se le reclamaba silencio.
Esta postura se reflejó en el borrador elaborado por los nacionalistas de una
Ponencia de Víctimas del Parlamento vasco en 2004 en el que se abogaba por
ayudar a las víctimas a luchar “contra el odio y los deseos de venganza”. Era
insultante que se plantearan tales prevenciones ante supuestos deseos de venganza
en un país en el que ni una sola víctima se ha tomado la justicia por su mano,
en un país en el que hemos oído a decenas de padres, esposas o hijos de los
asesinados perdonar a los asesinos cuando todavía estaba caliente el cuerpo de
su ser querido, en un país en el que ver a un asesino pedir perdón es algo insólito
y en el que hasta hace poco no se hablaba de los mecanismos de alimentación del
odio que impulsa a quienes matan.
El documento de la ponencia “constataba” la demanda de justicia de las
víctimas, pero no decía que la fuera a apoyar, no se sumaba a esa reclamación,
ignorando que la justicia es el único mecanismo social capaz de atajar los deseos
de venganza. Si falta la justicia, la justicia penal, que no divina, la justicia que
regulan las leyes y aplican los tribunales, es más fácil que florezcan los deseos de
ajustes privados o, cuando menos, que aquellos que no han recibido la satisfacción
a que tenían derecho se sumerjan en la frustración y la desesperanza.
El nacionalismo abogaba por “evitar hacer banderas políticas” de las víctimas.
Los mismos que sostienen que los asesinos no son simples asesinos, sino que actúan
por motivaciones políticas, se preocupaban por despolitizar a las víctimas del
terrorismo. El acto político debe llegar hasta el momento en que el etarra aprieta
el gatillo de su pistola, pero cuando la bala llega a la cabeza de la víctima ya
ha perdido ese carácter. Sólo así se explica que la acción terrorista sea un acto
político y sus consecuencias no lo sean. El resultado es un enfoque asistencial de
las víctimas ‑indemnizaciones, becas, trabajos‑, sin dejarlas influir en las decisiones
políticas porque no tienen “mayor credibilidad o legitimidad” que cualquier otra
persona, según decían.
El colmo de esa mentalidad llevó a algunos portavoces del PNV a cuestionar la
idoneidad de las víctimas del terrorismo para opinar sobre el asunto precisamente
por haber sido atacadas. No podían ser objetivas en sus apreciaciones. Con ese
principio, )cómo pudo Primo Levi denunciar el nazismo, él que no era más que una
víctima superviviente?
Bien, hay que señalar que esa batalla se ha ido ganando y que incluso las
instituciones vascas han organizado homenajes a las víctimas, aunque algunos

todavía fueran polémicos. Se ha conseguido el reconocimiento político, aunque
sigue faltando el reconocimiento social, que se extienda e interiorice en esa
sociedad vasca que durante mucho tiempo ha dado la espalda a las víctimas, no
en abstracto, como una categoría conceptual, sino a aquellas personas del propio
entorno, del barrio, del trabajo, de la escalera de la vivienda, que sufrieron un
atentado y fueron dejadas de lado.
Falta también otro paso, el reconocimiento de que los medios empleados por
ETA han contaminado los principios políticos que defiende y que no es posible
separar una cosa, los medios, de la otra, la causa política. Recientemente se hacía
eco de esta idea el obispo de Bilbao, monseñor Ricardo Blázquez. En una la
homilía pronunciada el pasado mes de agosto el día de la Virgen de Begoña, la
patrona de Bilbao, el obispo resaltaba ante las autoridades locales la necesidad
de trabajar para deslegitimar al terrorismo “también en sus motivaciones históricas
y en sus objetivos”. Los terroristas no sólo vulneran los derechos humanos, es que
tampoco tienen una justificación histórica y los objetivos políticos que pretenden
han quedado contaminados por los métodos utilizados.
Aquí se apunta una segunda consecuencia que tiene para los terroristas el
reconocimiento público de las víctimas y es que obliga a todos, a dirigentes
políticos, sociales e intelectuales, a cuestionar las razones alegadas por los etarras
para justificar sus crímenes. Hay que ir más allá de sostener la posición de que
el terrorismo es un delito que vulnera los derechos humanos para combatir sus
motivaciones.
El significado político de las víctimas no tiene que ver con lo que pensaban
cuando fueron asesinadas, ni con las opiniones que sobre la organización de
la sociedad tienen los familiares de aquellos a quienes ETA mató. Cada víctima
pensaba de una manera diferente, tenía sus propias ideas, sus principios para
organizar la vida pública. No es eso lo que cuenta: lo que importa es que ETA las
igualó a todas ellas con el asesinato.
Joseba Arregui, uno de los pensadores que más empeño ha puesto en analizar
el papel de las víctimas, ha escrito que “la verdad objetiva de las víctimas
asesinadas radica en que cada una de ellas es un obstáculo insalvable para ETA
y su proyecto, mucho más insalvable como asesinados que lo que lo eran en vida.
Ésa es la gran derrota de ETA, ésa debiera ser la gran derrota política de ETA:
la convicción a la que debieran llegar todos los partidos políticos en la medida
en que fueran democráticos, de que cada asesinato representa la imposibilidad
política de que el proyecto de ETA, ni nada que se le pueda parecer, pueda ser
nunca realidad en la sociedad vasca”3.
Añade Arregui que la verdad objetiva de las víctimas de ETA “exige, en un
mismo impulso, en la misma narrativa histórica, la crítica de toda pretensión
3
Joseba Arregui. El significado político de las víctimas. Conferencia pronunciada en la Fundación
Manuel Giménez Abad. Zaragoza. 2008
exclusiva del nacionalismo vasco, y el desarrollo del Estado de derecho que es

España como espacio en el que lo importante son los derechos de ciudadanía, y
no las identidades”.
En el camino del reconocimiento a los que han sufrido el ataque de ETA hay
que señalar la aprobación en el Parlamento vasco, el 23 de junio de 2008, de la
Ley de Víctimas que en su artículo 4 proclama la defensa de la dignidad de las
víctimas:
“b) Se Adoptarán medidas apropiadas para garantizar la seguridad, el
bienestar físico y psicológico y la intimidad de las víctimas y sus familiares y, en
particular, para prevenir y evitar la realización de actos efectuados en público
que entrañen descrédito, menosprecio o humillación de las víctimas o de sus
familiares, exaltación del terrorismo, homenaje o concesión pública de distinciones
a los terroristas, y actuarán de manera especial contra las pintadas y carteles
de tal índole, y, en su caso, investigarán aquellos que puedan ser constitutivos
de infracción penal, quedando abierta la posibilidad del ejercicio de la acción
popular por la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco para la
defensa de este derecho”.4
Esta norma y el principio político que la inspira es la que obliga a desarrollar
una política de “tolerancia cero”, como la que aplicada por el Gobierno de Patxi
López, con todas las manifestaciones de homenaje y exaltación del terrorismo,
manifestaciones que en el País Vasco han florecido como setas hasta el punto de
que algunas localidades o algunos barrios han sido auténticos parques temáticos
de homenaje a los etarras.
Lo grave no era que los simpatizantes de ETA realizaran este tipo de actividades
propagandísticas, sino la indiferencia y la pasividad de muchas autoridades vascas
que han preferido hacer como que no veían lo que pasaba antes que enfrentarse a
los violentos. El pasado mes de julio, el defensor vasco del pueblo, Iñigo Lamarka,
denunciaba en el Parlamento que sólo el 43% de los ayuntamientos quitaba las
pintadas o los carteles favorables a ETA. Advertía que en las fiestas patronales
proliferaban las expresiones de respaldo a los etarras:
“Aún no es posible contemplar en las fiestas de cualquiera de nuestros pueblos
las fotos o los nombres de las personas asesinadas por el terrorismo junto a lemas
como ‘Gogoan zaitugu’ o ‘No estamos todos’”, añadió advirtiendo que, sin
embargo, había ayuntamientos que seguían colocando las fotos de los miembros
de ETA del pueblo durante las fiestas “mandando un mensaje de escarnio para las
víctimas y sus familias”.
A pesar de algunas resistencias, la postura firme del actual Gobierno está
consiguiendo que desaparezca el clima de tolerancia hacia el enaltecimiento de
los etarras que ha habido en el pasado.
Poner a las víctimas en el centro del espacio público no es un recurso retórico,
4
Ley 4/2008, de 19 de junio, de Reconocimiento y Reparación a las Víctimas del Terrorismo.
sino que obliga a los gobiernos, como se ha explicado anteriormente, a tomar

determinadas decisiones que contribuyen al acoso de los violentos. Se les priva
de espacio público y propagandístico, homenajear a los terroristas deja de ser
considerado una actividad más, una actividad que en ocasiones figuraba en los
programas municipales de fiestas, al igual que los fuegos artificiales y los deportes
rurales.
Esos principios han sido aceptados incluso por quienes critican la política de
“tolerancia cero” del Gobierno vasco ya que no se cuestiona el fondo, sino la
forma, los procedimientos. Los críticos ya no se atreven a negar las consecuencias
que se derivan del reconocimiento público a las víctimas, aunque a algunos de
ellos no les gusten esas consecuencias. Saben que se ha asentado socialmente la
idea de que es una obligación democrática tener en cuenta la dignidad de quienes
han sufrido el embate de ETA.
Además, el reconocimiento de las víctimas de ETA desnaturaliza las excusas
políticas de los terroristas, los desnuda, los pone cara a cara con la realidad de
los hechos. Y ellos, los etarras, son conscientes de este efecto. Así, por ejemplo, en
2004, en una declaración de protesta formulada contra el Gobierno vasco porque
había realizado una campaña de propaganda en recuerdo de las víctimas, ETA
decía lo siguiente:
“En la base de esa campaña está el propósito de desfigurar el conflicto político.
Y al mismo tiempo, el de ocultar y amparar la violencia de los estados”5.
ETA se da cuenta de que si se pone el acento en aquellas personas que ellos han
matado se “desfigura el conflicto político” y queda sin sentido su propia historia.
Los terroristas, todos los terroristas empezando por los etarras, antes de matar
a sus víctimas necesitan deshumanizarlas simbólicamente, quitarles su carácter de
persona individual, de ser humano con una vida propia, con familia, sentimientos,
con ilusiones. La víctima tiene que ser cosificada previamente para que sea más
fácil la aceptación del crimen, tanto para los asesinos, que no se sienten culpables,
como para sus seguidores.
Ese comportamiento que tiende a “deshumanizar” al enemigo es considerado
por Ehud Sprinzak6 como una indicación “lingüística y simbólica” de la
deslegitimación que practican los terroristas respecto al sistema político que
combaten. “Las expresiones de deslegitimación política ‑señala‑ ya no se limitan a
términos de la política o a conceptos sociales sino que se extienden a un lenguaje
de objetos o animales ‘humanos’. El régimen y sus cómplices son vistos como
‘cosas’, ‘perros’, ‘cerdos’, ‘nazis’ o ‘terroristas’. La imagen no es accidental
porque son, por definición, no humanos y no pertenecen a la comunidad legítima
del ‘pueblo’”.
5
Zutabe número 104, de abril de 2004.
6
Sprinzak, Ehud. La formación psicopolítica del terrorismo de extrema izquierda en una democracia:
el caso de los Weathermen, en Walter Reich. Orígenes del terrorismo. Ediciones Pomares‑Corredor.
Barcelona, 1994. pág. 96 y 97.
ETA ha aplicado históricamente este mismo mecanismo psico-político al calificar

de “txakurras” (perros) a los miembros de los cuerpos de seguridad o de “chivatos”
a muchos civiles que mataba utilizando la excusa -la mayor parte de las veces eran
excusas- de que se trataba de confidentes de las FSE. Y cuando se mata, ya no
se mata a una persona, sino a un “perro” o a un “enemigo del pueblo vasco”,
expresión que constituye toda una sentencia de muerte.
La banda terrorista está manifestando bastante inquietud por el creciente
protagonismo de sus víctimas y ha reaccionado mediante amenazas recientes
contra algunos de sus portavoces más cualificados con la esperanza de silenciarlos.
En un comunicado del pasado mes de agosto, por ejemplo, ponía en el punto
de mira a personas como Maite Pagazaurtundua, presidenta de la Fundación
Víctimas del Terrorismo, a Maixabel Lasa, directora de la Oficina de Víctimas
del Gobierno vasco, a Txema Urkijo, asesor de esta misma Oficina, o a Iñigo
Lamarka, el ararteko.
El trabajo que realizan les debe estar causando muchos problemas porque no
es la primera vez que en pocos meses ETA amenaza a estas personas. En otro
comunicado7 la banda terrorista volvía atacar a los representantes de las víctimas:
“Quieren despolitizar el lucha de este pueblo, quieren humillar a los militantes
que han dado todo por este pueblo, quieren castigar hasta la muerte a los presos
políticos –decía ETA-. Los verdugos disfrazados de víctimas apoyan la caza de
brujas en contra de la izquierda abertzale”.
Como puede verse, los etarras vuelven a respirar por la misma herida que
cuatro años antes: son conscientes de que la centralidad de las víctimas les deja
a ellos sin coartadas políticas y pone en evidencia su condición de asesinos antes
que otra cosa. Y eso es lo que quieren evitar a toda costa.
Los etarras buscan de manera sistemática mecanismos de exculpación política y
social y, si pueden penal, por supuesto. Uno de los resortes intelectuales preferidos
para eludir su responsabilidad criminal es la de presentar su violencia como la
expresión actual de una historia centenaria de enfrentamientos de los vascos con
sus vecinos, particularmente con sus vecinos del sur, los españoles. Los etarras
son los continuadores de un movimiento histórico del que no son responsables, La
violencia, dice el historiador y ex dirigente de Herri Batasuna José María Lorenzo
Espinosa, no es “algo coyuntural o sobrevenido a nuestra generación. Nosotros la
hemos heredado de períodos anteriores. Se trata de algo que viene pasando en
distinta forma desde hace más de un siglo”8.
Cómo se pasa de esa teoría general a la exculpación personal del asesino
directo lo vemos en una entrevista publicada en El País9 a Kandido Azpiazu, el
vecino de Azpeitia que asesinó en 1980 al militante de UCD Ramón Baglietto,
7
Gara 6 de noviembre de 2008
8
Lorenzo Espinosa, José María. Los motivos de la violencia en la historia vasca contemporánea, en
Guerras civiles y violencia en Vasconia (siglos XIX y XX). Eusko Ikaskuntza. Bilbao. 1996. pág. 271-276
9
Confesiones de un asesino etarra. Erwin Koch. El País 24 de agosto de 2001
que le había salvado la vida cuando Kandido era un bebé de meses. Al salir de
la cárcel, Azpiazu regresó a su pueblo e instaló una cristalería en la puerta de la
casa donde vivía Pilar Elías, la viuda de Baglietto.
Cuando el entrevistador le pregunta cómo se convirtió en asesino, Azpiazu
responde que él no es un asesino. “Has matado”, le dice el periodista. “Por
necesidad histórica -responde el etarra- por responsabilidad ante el pueblo vasco,
que es magnífico, que tiene una magnífica cultura, que habla una de las lenguas
más antiguas de Europa, que nunca fue vencido por los romanos, ni por los
visigodos, ni por los árabes. Un pueblo muy distinto al de los españoles”.
La necesidad histórica es invocada como una eximente de la responsabilidad
personal, subjetiva, del criminal.
“Fue la voluntad del pueblo la que me llevó hasta ETA”, apostilla más adelante
Azpiazu, diluyendo su responsabilidad personal en el sujeto colectivo.
El terrorista no quiere verse como un asesino voluntario y prefiere, en el peor de
los casos, identificarse como la pieza de un destino inexorable del que él no tiene
el control. Es la historia o la voluntad del pueblo las que le han llevado a matar por
la causa, no su propia decisión. Se siente un personaje de tragedia griega movido
por fuerzas superiores, lo que evita tener que asumir su responsabilidad personal
en el acto homicida de quitar la vida a otro hombre.
Cuando tienen que buscar responsables, la vista siempre se dirige hacia sus
enemigos, sus propias víctimas son culpables de lo que les ha pasado. Si han
muerto es por culpa de un Estado que no cedió a las fantasías políticas etarras,
por estar de parte de ese Estado o no haberse plegado a las exigencias de los
terroristas.
Pues bien, aunque parezca una obviedad, hay que señalar que los asesinos no
son víctimas sino verdugos y que en calidad de tal deben quedar reflejados ante
la historia. Y este eso es lo que se consigue cuando el reconocimiento público de
las víctimas les obliga a enfrentarse a las consecuencias humanas de sus hechos.
Se trata, como dice Reyes Mate en el trabajo antes citado de que quien mata
tome conciencia de la injusticia que comete y del daño que ha causado a la víctima.
La paz no es el silencio de las armas, sino “enfrentarse crítica y responsablemente
con la injusticia causada”. “Sólo así, reparando la injusticia, quienes hayan sido
violentos o quienes hayan tolerado la violencia podrán convertirse en sujetos que
construyen la paz”, afirma.
VÍCTIMAS DEL TERRORISMO Y
LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA
Joaquín Martín Cubas
Profesor de Ciencia Política. Universitat de València

Joaquín Martín Cubas 107
VÍCTIMAS DEL TERRORISMO Y

LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA*
Una premisa y un ruego:
La premisa es que, como se ha dicho, víctimas del terrorismo son los muertos,
los heridos, los extorsionados, los obligados a vivir con escolta, sus familiares
y amigos, en efecto; pero víctimas del terrorismo somos todos, los vascos y los
españoles, sin distinción.
El ruego es que se me permita construir mi intervención únicamente en relación

a las víctimas del terrorismo etarra. Entiendo que en nuestro país es éste el
que, desde sus orígenes, ha representado un reto a la consolidación de nuestro
régimen democrático. No por ello olvido, es obvio, ni tampoco minusvaloro las
otras víctimas, las del terrorismo del GRAPO, las del terrorismo islamista o la
del terrorismo vinculado a las “cloacas” del Estado, por poner algunos ejemplos,
pero en nuestro caso es el terrorismo etarra el que ha venido poniendo en jaque
el normal funcionamiento de nuestras instituciones y –más allá de las afectaciones
individuales, deleznables todas ellas- el terrorismo que ha puesto en riesgo durante
mucho tiempo nuestro sistema de convivencia pacífica y en libertad.
Por fortuna, en los últimos tiempos hemos asistido a una disminución progresiva
e incremental de las acciones del terrorismo etarra. La implementación del pacto
antiterrorista y de la Ley de Partidos ha dejado a ETA y, sobre todo, a su ámbito
más próximo en una situación insólitamente precaria, hecho que ha quedado
especialmente reflejado en el fracaso de un buen número de sus atentados, la
detención continua de comandos y terroristas y la práctica ausencia de víctimas
mortales durante los últimos años. Además, hechos luctuosos –atribuibles o no a
la banda- como el asesinato de Miguel Ángel Blanco, la experiencia del 11-M o
la ruptura violenta y vil de la negociación en pos de la convivencia pacífica con
*
Texto de la ponencia dictada el 3 de noviembre de 2009, en las Jornadas «El reconocimiento de las
108 Víctimas del terrorismo y legitimidad democrática
el gobierno de la nación por parte de ETA ha puesto especialmente difícil a los

etarras la legitimación de cualquier hecho sanguinario incluso entre sus partidarios.
El debilitamiento moral y efectivo de la banda terrorista ETA, desde luego, no es
efecto de la casualidad, sino que es fruto de la energía y la constancia de la
política antiterrorista desarrollada por sucesivos gobiernos democráticos; política,
en el marco de la cual –y más allá de los concretos gobiernos, sea cual sea su
color político y su gestión del fenómeno-, ha tenido y tiene un importante papel el
comportamiento de los ciudadanos, en general, y de las víctimas, en particular.
Pues bien, si hemos de hablar de las víctimas del terrorismo como factor
de legitimidad democrática, lo primero que hay que decir es que la principal
característica que define a una sociedad democrática es el compromiso de la
ciudadanía con unas reglas básicas de gobierno y de convivencia, sustentadas en
el pluralismo social y político y basadas en el respeto a la regla de la mayoría y a
la opinión de las minorías, todo ello en el marco de un Estado de Derecho donde
están garantizados los derechos y las libertades individuales. La democracia no es
sólo un problema de reglas, necesita muchas más cosas y, entre ellas, legitimación.
¿Qué le exigimos a la democracia? Por encima de todo, elecciones libres

y, para ello, para que sean verdaderamente libres, un régimen de libertades
amplio. Cuanto más nos separemos de ese patrón, menos calidad democrática
tendremos, menos democracia tendremos. Unos ejemplos bastan para expresarlo
con claridad: cuando hoy se mide la calidad de las democracias se cuestiona tal
calificación para algunos regímenes formalmente democráticos, por ejemplo, para
Rusia (asesinato de los líderes de la oposición como realidad coactiva presente
en esta sociedad) o Venezuela (limitaciones a la libertad de comunicación). Pues
bien, eso mismo pasa en Euskadi, aunque en este caso la responsabilidad de
la fallida democrática no venga del poder o de sus aledaños sino de un grupo
minoritario antisistema: el terrorismo etarra que, amenazando nuestra seguridad
física, busca alterar el clima de convivencia y los valores de tolerancia y libertad
por los que la inmensa mayoría de la sociedad quiere regirse. En España todavía
no hemos resuelto ese punto negro para nuestra convivencia democrática.
El tema es que aquí, como hemos afirmado, no ha sido el Estado el responsable

sino un grupo terrorista cuyo objetivo –sino último, al menos instrumental- ha sido
la deslegitimación del régimen democrático. Ha buscado la inestabilidad como
factor de deslegitimación. Y es en ese marco donde hay que situar el papel de
las víctimas del terrorismo porque de su respuesta se podía haber derivado, con
consecuencias muy diversas, una posible bifurcación en el camino de la democracia:
· por un lado, una senda que conduce al sorpasso del Estado de
Derecho, la exigencia de justicia más allá de la ley y, por tanto, el uso final
de la violencia contra la violencia (llamémosle, respuesta autoritaria) o,
· por otro lado, una senda que transita por el Estado de Derecho, la
confianza en la respuesta democrática y, en último término, el fortalecimiento
de la propia democracia (llamémosle, respuesta democrática).
En España, por fortuna, no existe en estos momentos una respuesta autoritaria.

Si las hubo en el pasado (Triple A, Batallón Vasco-Español, GAL), han dejado
de existir. La sociedad y las víctimas han delegado su respuesta en el Estado de
Derecho, en los cauces establecidos democráticamente en nuestra Constitución. Y
esto ha ocasionado, afortunadamente y como consecuencia, un doble proceso de
legitimación: la del Estado de Derecho y la de las víctimas y las asociaciones que
les representan.
No disponemos de un marco teórico al respecto, pero convendría. Lo más

cercano, que puede servirnos para comprender la dimensión del problema al que
nos enfrentamos, es la respuesta de las democracias nacientes desde un régimen
no democrático anterior al problema de la violencia. Lo ha estudiado, por ejemplo
y sobre todo, Leonardo Morlino en Come cambiano i regimini. Es el problema
de las depuraciones en el momento inicial o de la instauración de un régimen
democrático. Según este autor es un problema que afecta sobre todo a los niveles
más altos del cuerpo administrativo y judicial y de los aparatos represivos -servicios
secretos, policía o militares- del régimen anterior. El problema en primer plano es
el de la legitimación del nuevo régimen. Y es un problema, como dice Morlino, sin
salida o, cuanto menos, de difícil salida:
· Por una parte, una mayor continuidad o menos depuración, como
se quiera, “puede hacer más fácil e indolora la aceptación del nuevo
régimen por parte del personal responsable en el anterior régimen y de
los estratos sociales ligados a ellos”;
· Por otra parte, una mayor discontinuidad o mayor depuración,
también en el plano normativo, “hace más fácilmente legítimas las nuevas
instituciones para los otros estratos sociales ligados a la ex-oposición o
excluidos del régimen anterior”.
La solución preferida –apunta Morlino- suele ser, con frecuencia, una no-
solución o bien un atemperamiento de las dos exigencias, o bien el mantenimiento
de la continuidad. La otra solución, más rara, se encuentra sólo en caso de cambio
con fuertes rupturas respecto al pasado. En otros términos la disyuntiva se produce
entre: pasar página e integrar o exigir responsabilidades y poner en riesgo el
proceso de democratización.
Claro que éste no es exactamente el escenario que se produce en nuestro

caso porque no se trata de pasar de un régimen no democrático a un régimen
democrático, sino de un régimen democrático que no ha sido aceptado por un
sector minoritario de la sociedad y, más allá de las razones que le pudieran asistir,
utiliza la violencia como medio de expresión política frente al Estado de Derecho.
Aún así, como veremos más adelante, no somos ajenos del todo como sociedad a
un problema similar, aunque no igual, a la hora de plantearse el fin del terrorismo
etarra vía negociación o integración.
Respecto a la cuestión central que nos debe ocupar, pese a la notable actividad
terrorista, en España, la respuesta de las víctimas ha servido como elemento
consolidador de la democracia, sobre todo a partir del asesinato de Miguel Ángel

Blanco por parte de ETA.
De hecho, en los primeros años de la democracia, cuando la respuesta a la

violencia en parte fue a su vez violenta, hasta el punto de llegarse a justificar por
parte de algunos un golpe de Estado, la consecuencia fue la inestabilidad. En esa
época, la presencia de las víctimas en la opinión pública era escasa o, simplemente
no existía. Es más, en muchas mentes pesaba sobre ellos la responsabilidad de lo
ocurrido. José María Calleja lo describe así: “En los primeros años de democracia,
la banda terrorista ETA asesinaba de forma regular a guardias civiles, policías,
militares, personas que habían tenido alguna relación con la dictadura y políticos
de UCD. De los funerales celebrados en el País Vasco no había prácticamente
noticia. Misas fugaces, familiares venidos de fuera con la humildad moldeada en la
cara, pobremente vestidos casi siempre, mandos policiales a los que les quemaban
los funerales, traslados urgentes para no desanimar a los supervivientes y una
abrumadora indiferencia entre la población, absorta en su rutina y en su mayoría
carente de empatía o celebrando, demasiados, la muerte ajena”. La respuesta
ciudadana era capitalizada por la extrema derecha que reclamaba delante de los
féretros y en los funerales el golpe de Estado –se gritaba “Ejército al poder” y se
echaba la culpa de las muertes al sistema de libertades y a la debilidad -cuando
no, cobardía- de aquellos primeros gobiernos democráticos. Eran los tiempos en
los que el activismo etarra campaba a sus anchas en el País Vasco y con gran
comodidad en el resto de España. Eran los tiempos en que ETA asesinaba a 65
personas en 1978; a 80, en 1979; a 96, en 1980, todo ello en medio de una
palpable indiferencia social, sobre todo en la comunidad vasca.
Es verdad que se apuntaba ya otro tipo de respuesta social, no violenta sino

pacífica, una respuesta que ya empezaba a confiar en la capacidad del Estado
de Derecho y democrático contra la barbarie sin sentido de la violencia terrorista.
Calleja nos recuerda en ese sentido cómo el teniente general Gutiérrez Mellado
tenía que mandar callar a los militares ultras y les exigía no sólo disciplina, el
valor fundamental en un soldado, sino también “que aprendieran de la clase
obrera cómo enterrar a los muertos (en enero de 1977, el ilegal PCE organiza
una gigantesca, emotiva, silenciosa y responsable concentración para homenajear
a los cinco abogados laboralistas del despacho de Atocha, ametrallados por la
extrema derecha).”
En ese clima, en cualquier caso y ahora en palabras de Fernando Savater,

“las víctimas no sólo no eran reconocidas ni apoyadas por la sociedad vasca
en general (salvo contadísimas excepciones), sino que quedaban estigmatizadas
por la agresión que habían sufrido. Se les rehuía, se les había el vacío: los más
cariñosos les recomendaban a ellos y a sus familiares que pusieran tierra de por
medio cuanto antes. Los vecinos de su inmueble expresaban el malestar que les
causaba su proximidad dado que podía causarles daños colaterales: ¿a ver si
vamos a pagar justos por pecadores? Les decían”. Por fortuna, las cosas han
mejorado poco a poco.
En los ochenta es cuando se empieza a hilvanar el discurso de que las víctimas,

más allá de sus biografías personales y de las razones concretas de sus muertes, no
eran asesinadas porque sí sino por defender la seguridad de todos los españoles,
por ser un símbolo de la democracia española, de la libertad, de la Constitución. Se
empezó entonces a luchar por el reconocimiento de las víctimas. Y fue esta lucha,
una lucha heroica, porque la empezaron pocos, dando la cara, jugándosela allí
donde era más difícil, en el propio País Vasco. Cierto que desde fuera les apoyaron
muchos pero era allí donde se sufrían directamente las difíciles consecuencias de
esa expresión de libertad. Con el paso de los años, la acumulación de muertos y
el esfuerzo de muy pocos se consiguió dotar a las víctimas de carácter humano
y convertirlos en símbolos de la democracia. Se empezaron a constituir poco a
poco y progresivamente asociaciones de víctimas: la Asociación de Mujeres de
Policías, la Asociación de Víctimas del Terrorismo, la Asociación por la Paz y la
Reconciliación, Gesto por la Paz,...
Es a partir de finales de los noventa cuando las víctimas alcanzan el mayor

apoyo social. Se promueven nuevas iniciativas para su reconocimiento legal, se
les apoya en más en lo económico y las víctimas se colocan ya en la agenda
política. Se aprueban varias leyes que regulan indemnizaciones y distintos tipos
de reconocimiento. En 1996 se crea la Dirección general de Atención a las
Víctimas en el seno del Ministerio del Interior. El cenit de ese reconocimiento a
las víctimas por parte de la sociedad se alcanzara con los asesinatos, primero, de
Gregorio Ordóñez en 1995 (surge el movimiento Basta Ya!) y, poco después, con
el secuestro, tortura y asesinato del joven Miguel Ángel Blanco en 1997 (nace el
Foro de Ermua). Este segundo asesinato, por sus especiales características y por
la identificación con la persona de la víctima generó una reacción en cadena en
toda la sociedad española que salió unida a la calle exigiendo a los terroristas
su libertad. Podemos decir que, a partir de ese momento, la sociedad española
asumió que víctimas somos todos y los afectados directamente son símbolos en la
lucha por la libertad y la democracia.
Pero no todo ha sido un camino de rosas en ese recorrido legitimador.
Por un lado, siempre ha existido el riesgo de la pasión, el exceso, el partidismo

o la manipulación por parte de las víctimas o de sus representantes. Es cierto,
como expresó Sabater que “las víctimas del terrorismo no necesitan que nadie las
manipule para adoptar posturas políticas: cada cual tiene sus ideas en ese campo,
como los demás ciudadanos, y pueden acertar en sus decisiones o equivocarse”.
Pero eso no obsta para señalar los riesgos de una posible sobreactuación de
las asociaciones de víctimas que, más allá de la defensa de los intereses de sus
asociados, puede pretender imponer determinadas soluciones al conjunto de
la sociedad tensionando hasta lo indecible el ámbito de lo político, generando
divisiones injustificadas en los partidarios de la democracia y, en definitiva,
debilitando la lucha contra el terrorismo.
Eso es algo que ocurrió en la primera legislatura del gobierno socialista de

Zapatero (2004-2008), años en los que a punto se estuvo de tirar por la borda
el trabajo realizado. Precisamente para fortalecer la lucha contra el terrorismo
mediante la unidad de las fuerzas democráticas nace el Pacto Antiterrorista y,
en concreto a los efectos que aquí nos interesan, la propuesta de creación de la
Fundación de Víctimas del Terrorismo. Esta fundación nace por varios motivos,
pero entre ellos se encuentra, sin duda, la intención de dotar de un cierto carácter
institucional y apartidista a la voz de las víctimas del terrorismo. El control de la
Fundación está en manos de representantes de las instituciones del Estado aunque
colaboran otras instituciones, entidades, asociaciones y colectivos de víctimas:
Asociación Víctimas del Terrorismo, Asociación de Afectados del 11-M, COVITE,
Asociación Valenciana de Víctimas del Terrorismo. Fundación Miguel Ángel Blanco,
F. Gregorio Ordoñez, Foro de Ermua, Basta Ya, Eusko-barómetro, la Guardia
Civil, distintas universidades o la Asociación de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad
del Estado Víctimas del Terrorismo por poner algunos ejemplos.
Por otro lado, tampoco hay que olvidar las posibles manipulaciones de las
víctimas no por las asociaciones de víctimas sino por parte de otros actores políticos
relevantes. Como denuncia Savater, se trata de una manipulación más sibilina,
pero manipulación al fin y al cabo: la manipulación de quien utiliza la violencia
terrorista en su favor: “son los que proponen planes nacionalistas y más o menos
secesionistas en el País Vasco con la implícita promesa de que si son aceptados
acabará la amenaza de muerte que hoy pesa sobre los disidentes. El lehendakari,
entonces señor Ibarretxe, acusa a quienes en estas condiciones se niegan a aceptar
una consulta popular anticonstitucional de tener miedo a la democracia. Pero él
rentabiliza por su parte la democracia del miedo, que obligaría a muchos en dicha
consulta a optar no por lo que desean que pase sino por lo que creen que evitaría
que les pase lo que no desean. Y eso no es verdadera democracia”.
Lo cierto es que los hechos han favorecido el proceso legitimador democrático.

Desde la democracia en 2004 se tendió la mano a ETA en un último esfuerzo
integrador con la tregua y la apertura de negociaciones entre el gobierno de la
nación y la organización terrorista. En esa disyuntiva, de la que hablábamos al
principio, se intentó forzar hasta el límite los cauces democráticos para incorporar
a los violentos a un régimen de convivencia pacífica. Sin embargo, por las razones
que fuera -la clara y manifiesta intención de parar el proceso con el atentado de
la T-4 o la mera intención de añadir un elemento de presión en la negociación
con la “mala fortuna” de encontrarse dos personas donde no se esperaba-, ese
proceso quedó cegado con un resultado ya no sólo legitimador de las víctimas y
de la democracia frente a la violencia irracional de ETA, sino además generador
de una mayor deslegitimación de la banda terrorista entre las bases sociales que
hasta ese momento aún le seguían apoyando en grado considerable.
Las víctimas nunca en la historia han tenido tanto reconocimiento social, político,
institucional como tienen ahora. Y en ello tiene mucho que ver, como hemos
afirmado, la respuesta democrática a la violencia terrorista, el uso de las armas del
Estado de Derecho y, muy especialmente, el comportamiento valiente, enérgico y,
en muchos casos, heroico de las víctimas del terrorismo y sus asociaciones.
Ahora bien, a la Ciencia Política le interesa no guiarse por meras impresiones

sino que tiene como objetivo apoyar empíricamente sus conclusiones. Por eso
interesa aquí traer a colación algunos datos sobre las víctimas.
No sólo cuantitativos: más de 800 asesinatos, más de 3.000 heridos, miles de

extorsionados y amenazados, muchos de ellos obligados a vivir con escolta en el
País Vasco porque ETA les puede matar en cualquier momento; sino también datos
de cultura política, de opinión pública al respecto de las víctimas del terrorismo.
Por fortuna, disponemos del encomiable trabajo del Euskobarómetro que, bajo
el patrocinio de la Fundación de Víctimas del Terrorismo, ha realizado ya cinco
encuestas nacionales sobre percepción ciudadana sobre el terrorismo y sus
víctimas.
La I Encuesta se realizó en 2004 y trató de comparar las percepciones, opiniones,

valoraciones y actitudes de españoles y vascos en relación con las situaciones de
victimización. Sus conclusiones de forma resumida fueron las siguientes:
El estudio empieza analizando el contexto sociopolítico de la victimización.

Hay unas ciertas conclusiones sobre la situación política y económica del momento
que nos interesan menos por su carácter coyuntural, pero tiene más interés la
respuesta sobre los problemas que más preocupan a españoles y vascos, pues
para los dos colectivos éstos son, si bien en orden invertido, el paro y el terrorismo.
Más significativa para el problema que nos ocupa es la dificultad expresada

por un buen porcentaje de vascos para expresarse con libertad sobre cuestiones
políticas, especialmente entre los partidarios de los partidos de carácter estatal,
socialista y popular. En el País Vasco sólo el 30% se siente libre para hablar con
todo el mundo frente al 56% estatal, esto es, prácticamente la mitad.
También significativa son las respuestas en relación a la satisfacción con la

democracia y el funcionamiento del Estado de las Autonomías, menor en Euskadi
que en el resto de España. Para los autores del estudio “llama la atención del
mecanismo del victimismo nacionalista a la hora de sentirse perjudicado este sector
ideológico por una estructura política de la que son beneficiarios netos en el País
Vasco y en España, lo que contrasta con las expectativas más positivas de quienes
sufren directamente la situación de injusticia, miedo o falta de libertad por efecto,
precisamente, del terrorismo y la intimidación”.
Cierto es que existe tanto entre los españoles como entre los vascos un rechazo
mayoritario al terrorismo etarra y, en general, frente a cualquier tipo de terrorismo.

Incluso entre los que se sienten “sólo vascos” el rechazo total es del 50%. Con
todo se aprecia una menor intensidad en ese rechazo entre los vascos debido a las
posiciones nacionalistas que tienden en algún grado a introducir matices o cierto
tipo de justificación o exculpación.
Pero lo que más nos interesa aquí traer a colación de esa encuesta es el análisis
que se hace de la relación existente entre la asistencia y reparación a las víctimas
de la violencia y un hipotético proceso de pacificación en Euskadi.
Primero, por lo que se refiere al alcance de la definición de víctimas del

terrorismo. Son abrumadoramente mayoritarios los porcentajes de quienes
consideran víctimas muertos, heridos, secuestrados y extorsionados, pasando por
los que sufren daños en sus propiedades o se ven obligados a irse, así como los
miembros de partidos no nacionalistas y allegados más directos (más del 94%
en todos los casos). Este consenso sólo se quiebra al tratar de hacer extensiva
la definición de víctimas a prácticamente toda la sociedad. En este punto las
diferencias entre españoles y vascos son más evidentes. La sociedad vasca (41%)
posee un criterio más restrictivo que la española (70%).
También las percepciones son distintas cuando se les pregunta sobre se

afectación por el terrorismo. Mientras en el caso español los porcentajes se sitúan
entre el 15 y el 20%, en el caso vasco oscilan alrededor del 1% para la mayoría
de los vascos. Quizá el problema en este caso esté en la pregunta que, por su
ambigüedad, permite diferentes interpretaciones que pueden verse a su vez
afectadas por el contexto en el que se producen.
En cuanto al nivel de conocimiento efectivo que la sociedad española y vasca

posee de alguna víctima del terrorismo, paradójicamente, los resultados de la
muestra española ofrecen un menor conocimiento frente a los que decían sentirse
afectados. No ocurre lo mismo en el caso de la encuesta a los vascos donde los
porcentajes de conocimiento de conocidos afectados superan ligeramente a los de
sentimiento de afectados directamente.
También estudia la encuesta la relación existente entre la asistencia y reparación

a las víctimas de la violencia y un hipotético proceso de pacificación en Euskadi. En
este punto, la opinión de los encuestados está bastante dividida: mucho o bastante
ronda o supera el 40% en España y en el País Vasco; Poco o Nada se sitúa en
el 34% en ambos casos. Según los autores del estudio se debe a cuatro factores:
1. Percepción de libertad: a medida que aumenta la sensación de
libertad para hablar de política, va aumentando también la creencia de
que las víctimas contribuirían a un proceso de paz.
2. Satisfacción con la democracia: el estar satisfecho con el
funcionamiento de nuestro sistema democrático hace que la gente crea
en la necesidad de la contribución de las víctimas en un proceso de paz.
3. Apoyo de la sociedad: la percepción de apoyo por parte de la
sociedad hacia las víctimas de ETA está asociada a la idea de que las
víctimas contribuirían a un proceso de paz por Euskadi.
4. Sentimiento nacionalista: por último, los encuestados que se sienten
nacionalistas y los que se definen únicamente como vascos se muestran
más escépticos en cuanto a la contribución de las víctimas.
Y, por último, analiza la encuesta y es algo de interés, la labor de apoyo y de

asistencia a las víctimas del terrorismo por parte de diversas instituciones y agentes
socio-políticos:
· La valoración para los españoles en general no es excesivamente
positiva. Sólo superan el aprobado los medios de comunicación, PSOE, PP
y los gobiernos respectivos de estos partidos. El resto suspende, sobre todo
las referidas específicamente al ámbito vasco, otro símbolo de anomalía
democrática, ya sea el gobierno vasco, al Iglesia vasca, o partidos como
el PNV o Batasuna.
· Entre los vascos, las calificaciones positiva son mucho menos
generosas si cabe. Aprueban ahora los medios de comunicación, el PSOE
y el gobierno del PSOE y entra el PNV, mientras el PP y sus gobiernos
suspenden.
Quizá, habría que matizar estas respuestas en el sentido de que la actitud

crítica hacia los políticos, las instituciones y los partidos políticos es muy clara y
contundente con carácter general. Los españoles somos muy exigentes con nuestra
clase política aun reconociendo el valor de nuestra democracia.
De los datos obtenidos se desprende, además, un amplio desconocimiento
de la labor de apoyo y asistencia a las víctimas de fundaciones, asociaciones y
movimientos cívicos. Entre los españoles, la asociación más reconocida es Basta
Ya pero no llega ni a la mitad de encuestados. En el País Vasco la más reconocida
es Gesto por la Paz que supera los dos tercios de la encuesta. En cuanto a las
valoraciones que reciben las que conocen en España se sitúa en general en el
Notable, mientras que en el País Vasco, aunque no suspenden tampoco llegan al
Notable. La que más se aproxima es Gesto por la Paz, seguida de la Asociación
de Víctimas del Terrorismo, la Fundación de Víctimas del Terrorismo, la Fundación
Fernando Buesa, Elkarri y el Colectivo de Víctimas del Terrorismo de Euskadi. Las
valoraciones más bajas corresponden a Basta Ya y al Foro de Ermua, sin duda por
su carácter más político y su mayor beligerancia antinacionalista.
Comparativamente, parece que la ciudadanía tiene mejor opinión sobre

el apoyo que la propia sociedad ofrece a las víctimas del terrorismo. Así dos
de cada tres lo valoran positivamente y sólo uno de cada cuatro opina que es
poco. La diferencia aparece cuando se pregunta por el apoyo que brinda a las
víctimas de ETA la sociedad española y la vasca. Para los vascos prácticamente
no hay diferencias (56% opinan que Mucho o Bastante para ambas sociedades;
y aproximadamente un 35% que Poco o Nada para ambas sociedades), sin
embargo los españoles opinan que la sociedad vasca apoya poco o nada a las
víctimas (68% opinan que Mucho o Bastante la sociedad española frente a sólo
un 36% la vasca; y aproximadamente un 27% que Poco o Nada para la española

frente a un 48% la vasca).
Finalmente, la percepción positiva del apoyo contrasta con el amplio

desconocimiento y la baja participación activa de los encuestados -por esporádica
que fuese- en las convocatorias de cualquiera de las asociaciones u organizaciones
mencionadas siempre por debajo de 2 de cada 10 españoles.
Los autores del estudio con estos datos en la mano concluían que “tras cuatro
décadas de terrorismo de ETA, antes en dictadura y después en democracia, al
sociedad y, sobre todo, las fuerzas políticas, han ido aprendiendo, lentamente, a
reaccionar y a atender a las víctimas, encontrando en el consenso de diagnóstico
y estrategia la mejor respuesta a la desmoralización, tan arraigada por este mal
interno, casi endémico”, poniendo de manifiesto también que “la todavía profunda
división social y polarización política en el seno de la sociedad vasca, la asimetría
y la intensidad del sufrimiento cotidiano, entre otras circunstancias, hacen muy
difícil la necesaria movilización social y la concertación política para avanzar en
el proceso de reconciliación sobre la base de dar pasos firmes en la dinámica de
asistencia, solidaridad efectiva, verdad, justicia y reparación de las víctimas”.
Para terminar y por tener un panorama más actualizado sobre la cuestión,

cabe añadir algunos datos novedosos de la última encuesta la de noviembre de
2008, hace ahora un año porque son ciertamente significativos. Conviene advertir
de que la muestra es sólo para España y no podemos en este caso comparar con
los resultados en el País Vasco. Algunos datos, por ejemplo:
Para una mayoría de más de cuatro de cada cinco españoles (83%), concitando
casi la unanimidad de todos los electorados, son positivas las iniciativas a favor
de la movilización ciudadana contra la violencia, no llegando a uno de cada
diez (6%) los que las consideran negativas. Y esa misma mayoría plural (82%)
considera positivas las manifestaciones para reivindicar la memoria, la justicia y
la dignidad de las víctimas frente a un 10% que las considera negativas y un 3%
que no se pronuncia. Los españoles alcanzan la unanimidad (95%) al apoyar el
derecho de las víctimas a ser escuchadas en sus reclamaciones de justicia, dignidad
y memoria.
Casi nueve de cada diez españoles (89%), sin distinción de ideologías, creen
que las personas que en el País Vasco sufren el acoso, viven amenazadas o han
sido señaladas como objetivos por los violentos, viéndose obligadas algunas de
ellas a vivir con protección de escoltas, tienen derecho a ser tratadas como víctimas
del terrorismo a todos los efectos, pudiéndose obtener ayudas para cambios de
domicilio o de trabajo, entre otras.
Por otro lado, hay prácticamente unanimidad (79%) en considerar que no se

debe mezclar el carácter político de las víctimas con intereses partidistas. Sólo uno
de cada diez españoles se muestra de acuerdo con esa utilización.
Estos datos corroborarían las afirmaciones respecto a la legitimidad y el apoyo

y respecto a los riesgos de excesos partidistas en las asociaciones de víctimas
analizadas con anterioridad. Pero son datos que no nos deben hacer pensar que
está todo el camino hecho porque hay otros datos de la encuesta que nos obligan
a introducir matizaciones respecto a la conciencia social sobre la importancia del
papel social de las víctimas del terrorismo.
Es verdad que una mayoría estable de dos de cada tres españoles (65%), sin
prácticamente distinción de electorados, consideran que la justicia, la asistencia
y la reparación a las víctimas del terrorismo puede contribuir a la recuperación
plena de las libertades públicas en nuestra sociedad. Pero, frente a ello, hay una
minoría (35%) que piensa lo contrario. Esa mayoría, además, se reduce (50%)
a la hora de afirmar que, además, pueda contribuir a que los terroristas pierdan
la esperanza de lograr sus objetivos, siendo algo que, comparten con mayor
o menor intensidad, todos los electorados. Son resultados del escepticismo y el
pesimismo que sigue imperando en la sociedad española en relación al fin del
terrorismo etarra.
Ahora bien, los españoles apoyan de forma casi unánime y sin distinción de
ideologías (85%) el que se obligue a los terroristas a aclarar la verdad sobre los
casos de terrorismo sin resolver judicialmente (casi 100 asesinatos sin resolver). La
ciudadanía rechaza de forma casi unánime y sin distinción de ideologías que se
celebren homenajes públicos a terroristas condenados en los festejos populares
(96%); igualmente rechaza que existan calles y plazas con nombres y activistas
de ETA (95%); también rechaza que los condenados por terrorismo vuelvan a
vivir al lado de sus víctimas después de salir de la cárcel (94%); y, finalmente, que
los condenados por terrorismo no satisfagan gran parte de las indemnizaciones
previstas en sus sentencias (90%).
Sin embargo, una vez más, esa unanimidad se fractura a la hora de considerar
positivo (51%) o no que los ayuntamientos dediquen calles, plazas o espacios
públicos a las víctimas del terrorismo, que es algo compartido mayoritariamente por
los electorados del PP (58%) y el PSOE (51%), pero que divide a los nacionalistas
e IU. Frente a esa mayoría hay una minoría de algo más de un tercio (37%) que
considera negativa tales iniciativas. Es más, la opinión pública española se muestra
dividida entre favorables (40%) y contrarios (39%) a reconocer el carácter político
a las víctimas.
Por último y muy importante: una mayoría amplia de españoles (69%), con
un incremento interanual de ocho puntos (ruptura de la negociación y la tregua
por los terroristas), rechazan que se pueda limitar el derecho a la justicia de las
víctimas con tal de facilitar la posibilidad de pasar la página del terrorismo. Algo
menos de uno de cada cuatro españoles se muestra de acuerdo en pasar página.
Una mayoría (58%) entiende que no dar satisfacción a los derechos de justicia
y verdad de los casos de las víctimas y pasar página al terrorismo, fracturaría
nuestra sociedad en cuanto a los valores y principios compartidos.
Igualmente, una mayoría de casi tres de cada cuatro españoles (73%) continúan
creyendo que las víctimas de ETA, por haber sufrido directamente la violencia,
tienen derecho a reclamar que la sociedad no apruebe medidas de impunidad
para los terroristas (85% del electorado popular, 70% del socialista).
Aspectos estos que reflejan con claridad la dificultad que, en una sociedad
democrática y en un marco de libertades, encuentra el intento de justificar la
impunidad de aquellos que han recurrido a la violencia para defender sus ideas.
Por tanto y en definitiva, de lo dicho podemos extraer la conclusión de que las

víctimas del terrorismo y sus asociaciones han contribuido a legitimar de forma
constante e incremental el sistema democrático: la expresión democrática del dolor
y del rechazo al terrorismo fagocitan el sufrimiento y lo convierte en un elemento
eficiente y complementario de lucha contra el terrorismo.
No quiero terminar sin recordar que hace un par de meses colectivos de

víctimas del terrorismo de todo el Estado se reunieron con el nuevo Lehendakari
del País Vasco, Patxi López, encuentro en el que expresaron su esperanza y
optimismo por el nuevo escenario político y trasladaron sus reivindicaciones de
mayor reconocimiento institucional en forma de desarrollo reglamentario de la
Ley de Reconocimiento y Reparación hacia las Víctimas del Terrorismo, tras lo
cual el Lehendakari se comprometió a instalar en los jardines de Ajuria Enea una
escultura de Agustín Ibarrola como “símbolo de memoria y recuerdo a todas las
víctimas del terrorismo”.
Y es que, como se ha dicho, las víctimas son símbolo de nuestras libertades, son
de todos, muchas de ellas han sido asesinadas en defensa de la democracia y no
pueden representar otra cosa.
Muchas gracias.
LA REPARACIÓN A LAS VÍCTIMAS
DEL TERRORISMO: DE LA
RESPONSABILIDAD
A LA SOLIDARIDAD
Catedrático ac. de Derecho Constitucional. Universitat de València

Vicente Garrido Mayol 121
LA REPARACIÓN A LAS VÍCTIMAS DEL

TERRORISMO: DE LA RESPONSABILIDAD
A LA SOLIDARIDAD
I.-Terrorismo y democracia. II.-Las indemnizaciones a las Víctimas del

terrorismo. III.-Aproximación a la responsabilidad patrimonial del Estado. IV.- La
responsabilidad del Estado en los daños derivados de actos terroristas: doctrina
del Consejo de Estado. V.- La amenaza y la inadecuación de los medios como
requisitos de la responsabilidad patrimonial en la jurisprudencia del Tribunal
Supremo. A. Reconocimiento de la responsabilidad. B. Ausencia de responsabilidad
patrimonial. VI.-Conclusión.
I.-TERRORISMO Y DEMOCRACIA
Con el atentado contra las Torres Gemelas de Nueva York, el 11 de septiembre

de 2001, el fenómeno terrorista alcanzó un relieve internacional del que hasta
ese momento carecía. El terrorismo era una constante en prácticamente todo el
mundo, pero aquel terrible suceso marcó el paso de un fenómeno territorializado
a un fenómeno global.
Este cambio de enfoque tuvo una especial repercusión en la toma en conciencia

por parte de los organismos internacionales de la lucha contra el terrorismo pero,
al mismo tiempo y, sobre todo, con la sucesión de otros atentados posteriores (11-
M en Madrid, 11-J en Londres...) permitió la generalización de una reflexión sobre
el papel de las víctimas del terrorismo.
En España el fenómeno del terrorismo hunde sus raíces en los albores del
mismo siglo XX. Sin embargo es a partir de 1960, con la aparición del terrorismo
de ETA, cuando el fenómeno adquiere sus perfiles que hoy, desgraciadamente,
aún conocemos en nuestro país. A ETA, con el tiempo, se le sumarían otros grupos
terroristas de las más variadas procedencias ideológicas y con distinto grado de
incidencia.
Con todo, y hasta la brutal irrupción del terrorismo de raíz islamista con los
atentados en la red de ferrocarril de Madrid el 11 de marzo de 2004, el terrorismo
122 La reparación a las víctimas del terrorismo: de la responsabilidad a la solidaridad
etarra ha sido el que mayor sufrimiento ha inflingido a la sociedad española.

Reviste una gran dificultad en nuestros días entender cómo en los finales de los
70 y principios de los 80 los asesinatos eran prácticamente diarios, con cifras de
muertos y heridos que hoy solo concebimos en el contexto de países en práctica
guerra civil. Es complicado explicar cómo en medio de tanto sufrimiento, los
fallecidos eran enterrados en exequias semiclandestinas, a horas intempestivas, sin
apenas presencia institucional y en medio de la más absoluta indiferencia cuando
no de la más infame justificación del crimen por parte del entorno social, hasta
el punto de que raras eran las noticias de asesinatos que ocupaban más que el
espacio de un breve en algún periódico. Las hemerotecas son mudos testigos de
esa época de ignominia que se ha llamado “los años de plomo”.
La Transición fue un tiempo especialmente duro en la lucha contra el terrorismo,

un momento en el que los sucesivos atentados llegaron a poner contra las cuerdas
el proceso democrático en marcha y, sobre todo, la misma existencia del Estado de
Derecho. La firmeza de las Instituciones y, sobre todo, el compromiso democrático
del conjunto de la sociedad española y, de manera especialmente relevante, de
las víctimas del terrorismo en aquellos años, y en los posteriores, fueron elementos
determinantes de la consolidación de nuestro régimen de libertades.
El principal objetivo del terrorismo no son las personas, sino la existencia de

un régimen de libertades y derechos. La simple comparación de las cifras de
atentados cometidos en la dictadura franquista y los cometidos aún tras la vigencia
de la Constitución de 1978, en los tres años inmediatos, revelan claramente que los
terroristas perciben como peor enemigo al régimen democrático que al autoritario.
Afortunadamente, el fortalecimiento de las instituciones constitucionales ha

comportado, en primer lugar, una mayor eficacia de la lucha antiterrorista. El
abandono de falsos complejos de culpa y la adopción de posiciones de firmeza
en la defensa de las libertades ha permitido aminorar la lacra terrorista en nuestro
país, y pasar de las cifras centenarias de asesinatos de los primeros 80 a años
enteros sin un solo asesinato en el primer decenio del siglo presente.
La concienciación ciudadana, hoy evidente pero escasa en aquellos años de

la Transición, y una destreza adquirida a golpe de experiencia por las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad del Estado, han contribuido eficazmente en la lucha contra
los etarras.
Desde la perspectiva jurídica, este debilitamiento de los terroristas ha venido

de la mano de un endurecimiento de las leyes penales, de una mayor implicación
de la judicatura y la fiscalía y, de manera especial, de una apuesta decidida por
la dignificación de las víctimas del terrorismo.
Paulatinamente se ha ido conformando un conjunto normativo en el que, sobre

la base de la solidaridad, se reconoce a las víctimas una serie de pensiones,
indemnizaciones, reparaciones y ayudas. Incluso se ha creado una Orden para

condecorar a quienes de forma directa han sufrido un atentado, como público
reconocimiento de afecto.
II.- LAS INDEMNIZACIONES A LAS VÍCTIMAS

DEL TERRORISMO

La penalidad de los actos terroristas va indisolublemente unida a la indemnización
por parte de los victimarios del daño efectivamente producido. Las sentencias que
recaen en procesos penales unen a largos períodos de encarcelamiento el pago
de reparaciones pecuniarias a las víctimas o a sus familiares, consecuente con su
responsabilidad civil.
Sin embargo, la efectividad de estas indemnizaciones ha sido durante años

en nuestro país una cuestión irresoluta. En su gran mayoría, o mejor dicho, en su
práctica totalidad, las obligaciones económicas que los tribunales asignaban a los
autores de actos terroristas quedaban en una mera proclamación jurídica que,
acompañada de adecuadas medidas defraudatorias del propio condenado y de
su entorno (alzamiento de bienes, ausencia de trabajo remunerado...), suponían
en la praxis un escarnio para las víctimas. Las víctimas, de hecho, quedaban en
un notable desamparo económico al ser asesinado o mutilado gravemente uno de
sus miembros, que contrastaba, especialmente en los llamados “años de plomo”
con el inmenso apoyo social y económico de que disponían los entornos familiares
de los asesinos.
Era parte del proceso de estigmatización o segunda victimización de las víctimas

del terrorismo en los años 70, 80 y aún 90.
La respuesta del Estado ante esta realidad tardó unos años en ser sistematizada
en un cuerpo legal, la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de Solidaridad con las
Víctimas del Terrorismo.
El inicio de la Exposición de Motivos de la referida Ley es expresivo de esta

voluntad de la sociedad española de atender adecuadamente a las Víctimas del
Terrorismo: “Mediante la presente Ley, la sociedad española rinde tributo de
honor a cuantos han sufrido la violencia terrorista. Los Grupos Parlamentarios del
Congreso de los Diputados y del Senado –por unanimidad– quieren hacer de
esta iniciativa una expresión de reconocimiento y solidaridad en orden a ofrecer a
las víctimas del terrorismo la manifestación de profundo homenaje que, sin duda,
merece su sacrificio”. Esta misma Exposición de Motivos enfatiza la necesidad de
dar una respuesta a las indemnizaciones fijadas en favor de las víctimas y que son,
reiteradamente, insatisfechas por los condenados judicialmente a ello.
La Ley actúa en la dignificación de las Víctimas a través de tres mecanismos:

a) el reconocimiento de honores, mediante la Real Orden de

Reconocimiento Civil a las Víctimas del Terrorismo,
b) la asunción por el Estado del pago de las indemnizaciones
debidas a las víctimas por actos terroristas y, en consecuencia, la
subrogación del Estado frente a los obligados al pago, y
c) la sistematización de otras ayudas a las Víctimas, tales como las
destinadas a atender tratamientos médicos o al seguimiento de estudios.
La novedad de la Ley es especialmente relevante en los dos primeros aspectos,

ya que desde que en 1977 se estableció un especial régimen de pensiones a
favor de militares fallecidos en acto de servicio, en una serie de normas legales y
reglamentarias –entre ellas varias Leyes de Presupuestos Generales del Estado (Ley
33/1987 o Ley 4/1990, entre otras)– que incideron en mayor o menor medida
en la articulación de medidas compensatorias o de apoyo a quienes habían sido
víctimas de un atentado terrorista. En el mismo sentido, ya desde el Real Decreto-Ley
3/1979, de Protección de la Seguridad Ciudadana, se empezó a dar entrada en el
Ordenamiento Jurídico a supuestos específicamente de responsabilidad patrimonial
de la Administración vinculados al terrorismo.
En todo caso, desde la perspectiva que se aborda en estas páginas, la de la

responsabilidad por actos terroristas, la innovación que supone la Ley 32/1999
es la sustitución por el Estado de las obligaciones de los condenados a satisfacer
las indemnizaciones por actos terroristas. La posibilidad de la sustitución no actúa
ope legis, sino que se configura como un derecho reconocido a las víctimas
del terrorismo (“tendrán derecho a ser resarcidas por el Estado” art. 2). En
consecuencia, el Estado adelantará la indemnización solo en el caso de que así lo
solicite la víctima. Para ello se establecen una serie de requisitos, el más relevante
de los cuales figura en el artículo 8 de la Ley 32/1999, y constituye la cesión a
favor del Estado de todas las acciones de que disponga la víctima, presentes o
futuras, incluso la expectativa de derecho, respecto del obligado presente o futuro
a abonar la indemnización.
Ahora bien, esta sustitución no implica en ningún caso la asunción por el Estado,
como se ha dicho, de la responsabilidad de que dimanan las indemnizaciones.
El mecanismo creado por la Ley es una suerte de adelanto por el Estado de la
indemnización y, a su vez, una subrogación del Estado en la posición del beneficiario
a los efectos de exigir al condenado el pago efectivo de la indemnización. Esta
inversión de las posiciones jurídicas encuentra su lógica precisamente en las distintas
estrategias seguidas por los condenados a indemnizar para eludir su obligación y
que convertían en sumamente gravoso para las víctimas el proceso de exigencia
del pago. El Legislador entiende en este punto que los recursos del Estado para
investigar la situación patrimonial de los terroristas y la posterior exigencia del pago
de una deuda de estas características, son más eficaces y eficientes que los propios
de las víctimas. Aunque ni la Ley ni el Reglamento (Real Decreto 1912/1999, de 17
de diciembre) ordenan al Estado ejercitar la acción de repetición sobre el obligado
judicialmente1.
La articulación de este mecanismo de abono anticipado de las indemnizaciones,

como no podía ser de otra manera, se hace de manera muy generosa con las
víctimas del terrorismo y si esta generosidad es hasta cierto punto limitada en lo
económico, no lo es en los aspectos procesales. De esta manera, las indemnizaciones
–siempre referidas a daños físicos o psiquicofísicos2 en las personas– se abonarán
normalmente tras la sentencia firme que establezca la responsabilidad civil por
un acto de terrorismo; pero en el caso de que no exista tal sentencia, cuando se
hubiesen llevado a cabo las oportunas diligencias judiciales o incoado los procesos
penales para el enjuiciamiento de los delitos. En estos dos últimos supuestos bastará
la acreditación ante la Administración de la condición de Víctima del Terrorismo.
Cuestión relevante es la cuantía de la indemnización. Ningún problema parece

plantear la existencia de una determinación clara del importe de la indemnización
por la Sentencia. En este caso, el Estado abonará dicha cantidad actualizada, si
procede. Y añade la Ley (art. 6) que si esta cantidad es inferior a la del baremo que
fija la propia Ley, el Estado abonará la diferencia. Con lo cual, en todo caso, la Ley
constituye un mínimo indemnizatorio que opera siempre en favor de las víctimas.
Una circunstancia similar se da en el supuesto de que la cuantificación por la

sentencia se produzca con carácter posterior al abono de la indemnización: el
artículo 9 de la Ley prevé que el Estado no exija la devolución del exceso abonado
a la víctima, con lo que “la situación derivada de dicha resolución no se verá
alterada”.
El elemento más significativo en este punto es que se prevé una aplicación

retroactiva de la Ley, en el sentido de que el Estado abone las indemnizaciones
derivadas de actos terroristas desde el 1 de enero de 19683, lo que justificaría la
1
Vid. Mir Puigpelat, O., “La Ley de solidaridad con las víctimas del terrorismo y su desarrollo
reglamentario”, en Justicia Administrativa: Revista de Derecho Administrativo, núm. 8 (2000), pág. 28.
2
La calificación de los daños como físicos o psiquicofísicos no es precisamente acertada, como ha
señalado Mir Puigpelat (Mir Puigpelat, O., “La Ley de solidaridad … ob. cit., págs. 33 y ss.), y obliga
al Reglamento de desarrollo de la Ley (art. 2) a delimitar estos daños.
3
El 7 de junio de ese año tuvo lugar el asesinato del Guardia Civil de Tráfico José Ángel Pardines,
en Villabona. Fue el primer asesinato reivindicado por ETA. El Tribunal Supremo tuvo ocasión de
pronunciarse sobre este límite temporal en su Sentencia de 4 de mayo de 2009 (Sala de lo Contencioso-
Admninistrativo, Sección 5ª), en relación con el recurso presentado por una persona que, siendo un niño,
en 1961 sufrió la amputación de las dos manos al manipular un paquete con granadas abandonado
junto al Canal Imperial de Aragón en Zaragoza, y que el actor atribuía a un atentado terrorista de
perfil anarquista. El Alto Tribunal, haciendo suyo el razonamiento de la Audiencia Nacional afirma
que “la idea del Legislador es reparar a toda víctima de la violencia terrorista; fijando, además,
un plazo temporal, cuya razón se explica también en la Exposición de Motivos. El establecimiento
de ese ámbito de aplicación de la Ley, tanto en lo material como en lo temporal, no vulnera, a
criterio de esta Sala, ningún precepto constitucional, pues en nuestra Constitución no se establece una
responsabilidad civil absoluta, universal y atemporal del Estado, como se deduce de lo alegado por el
recurrente. Tampoco se viola el principio de igualdad, porque acordar beneficios a un concreto grupo
de personas no contradice este principio, dado que el Legislador no está discriminando a concretas
existencia del supuesto de la indemnización sin existencia de sentencia judicial.
La aplicación de esta Ley, al margen de las críticas que ha recibido, ha permitido

que el Estado haga efectivas gran parte de las indemnizaciones a víctimas del
terrorismo que hasta la entrada en vigor de la norma no habían visto satisfechas las
fijadas por los tribunales.
Pero precisamente una de las particularidades de la Ley es que el abono

anticipado por parte del Estado de las indemnizaciones a que deben hacer frente
los responsables de los actos terroristas, dado que no comporta una asunción de
la responsabilidad por el atentado –algo totalmente obvio– hace que la prestación
sea totalmente compatible con otras indemnizaciones, pensiones y ayudas que
puedan percibir las víctimas en base a otros conceptos igualmente vinculados al acto
terrorista (pensiones, prestaciones del Consorcio de Compensación de Seguros por
los daños materiales...), y singularmente, por el reconocmiento de la responsabilidad
patrimonial de la Administración. En este caso, como se verá, aunque sigue sin
imputarse a la Administración la responsabilidad del acto terrorista, que en ningún
caso sobrepasa la esfera del terrorista y de la banda4, sí que se atribuye al Estado
un cierto grado de responsabilidad en los efectos reales del acto terrorista, hasta la
fecha, por omisión de su deber de vigilancia o prevención, como se verá.
III. APROXIMACIÓN A LA RESPONSABILIDAD

PATRIMONIAL DEL ESTADO
Al abordar los perfiles de la responsabilidad patrimonial del Estado en los

actos de terrorismo, es conveniente hacer con carácter previo un breve análisis
sobre qué es la responsabilidad patrimonial pública.
Responsabilidad es un término que, genéricamente, expresa la obligación de

aquel a quien, por cualquier título, incumben las consecuencias de un hecho dañoso.
El principio de responsabilidad patrimonial5 es uno de los más importantes
personas en situaciones idénticas por causa inmotivada de sexo, raza, creencias o religión, sino que
con carácter igual reconoce una especial protección económica a las víctimas de atentado terrorista,
otra cuestión, como luego se verá, es la interpretación de dicho concepto. En resumidas cuentas, este
Tribunal no aprecia motivo alguno para plantear la cuestión de inconstitucionalidad solicitada por el
recurrente”.
4
En los supuestos de actos terroristas, el Tribunal Constitucional ha identificado dos elementos
caracterizadores: una actividad propia de organizaciones o de grupos “en las que usualmente
concurrirá el carácter de «armadas»”; y un elemento teleológico consistente en “difundir una situación
de alarma o de inseguridad social, como consecuencia del carácter sistemático, reiterado, y muy
frecuentemente indiscriminado, de esta actividad delictiva” (STC 199/1987).
5
Para una amplia visión del principio de responsabilidad patrimonial pública, vid. Garrido Mayol, V.,
2004. La responsabilidad patrimonial del Estado. Especial referencia a la responsabilidad del estado-
Legislador. Valencia. Tirant lo Blanch.
del derecho y, en particular, del derecho público, por cuanto que protege a los
ciudadanos que actúan correctamente en su vida cotidiana de los daños y perjuicios
que puedan sufrir como consecuencia de acciones, -e incluso de omisiones-, ajenas
provenientes, bien de otros ciudadanos, -dando lugar a lo que se conoce como
responsabilidad civil-, bien de los poderes públicos, -lo que comportaría lo que
propiamente conocemos como responsabilidad patrimonial-.
El principio de garantía patrimonial de los ciudadanos constituye uno de los

pilares, quizás el básico, en que el Estado liberal se apoya desde sus mismos
orígenes.
En nuestra Constitución se establecen las bases que conforman el sistema

de responsabilidad patrimonial pública no solo respecto de la derivada de la
actividad de la Administración, sino también en relación con la exigible por
daños consecuencia de la aplicación de actos legislativos, o por error judicial y
por anormal funcionamiento de la Administración de Justicia. Aunque por lo que
respecta a la actuación de la Administración, la promulgación de la Constitución no
alteró prácticamente el régimen vigente en aquel momento, es lo cierto que quedó
garantizada, así, constitucionalmente, la responsabilidad de los poderes públicos
(de todos los poderes públicos) por sus actuaciones.
De esta manera se completó el marco estructural del Estado de Derecho,

acogiendo el denominado “principio de garantía patrimonial”, que equivale al
derecho de los particulares a mantener la integridad del valor económico de su
patrimonio frente a las inmisiones singulares de que ésta pueda ser objeto por parte
de los poderes públicos y a poder exigir una indemnización por los daños que
sufran, tanto materiales como físicos y morales, por consecuencia de la acción u
omisión del Estado y de su Administración.
Pero es lo cierto que, desde distintos ámbitos jurídicos se ha pasado de saborear

las posibilidades que la imputación de responsabilidad al Estado proporciona, a
propugnar cierto orden para evitar la dispersión de criterios jurisprudenciales y el
desbordamiento de reclamaciones, no siempre justificadas.
Y es que se ha podido observar, en esta cuestión de la responsabilidad pública,

un movimiento pendular que nos ha llevado de proclamar la inmunidad del poder
público, a considerar un sistema de responsabilidad objetiva como mecanismo
asegurador universal que obligue al Estado, a las Comunidades autónomas, a los
Municipios y Provincias, y a los demás Entes que ejercen potestades públicas, a
indemnizar todo daño que se produzca en sus instalaciones, en sus infraestructuras
o como consecuencia de la prestación de sus servicios. Quizás sea ello debido a
una perversión de los conceptos por quienes pretenden que cuando algo malo nos
ocurre, siempre exista alguien a quien culpar, y alguien que pueda pagar. También
pueden resultar perversos algunos planteamientos que confunden responsabilidad
patrimonial, -cuya declaración es un acto de justicia-, con la compasión o con
la generosidad, pues hemos de ser conscientes de que las indemnizaciones

correspondientes lo son con cargo a los caudales públicos.
Como es sabido, el régimen legal que desarrolla la Constitución en materia de

responsabilidad por el funcionamiento de los servicios públicos está constituido por
la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
La vigente normativa, siguiendo la tónica anterior consagra una responsabilidad

objetiva al establecer que los particulares tienen derecho a ser indemnizados...
de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos siempre que
sean consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos,
excluidos, desde luego, los supuestos de fuerza mayor, y que se trate de un daño
efectivo y evaluable económicamente, e individualizado con relación a un persona
o grupo de personas.
IV.- LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO EN LOS DAÑOS

DERIVADOS DE ACTOS TERRORISTAS: DOCTRINA
DEL CONSEJO DE ESTADO.
Cabe que nos preguntemos si el Estado es responsable de los daños sufridos

por los ciudadanos como consecuencia de actos terroristas6. Al Estado, -en sentido
amplio-, corresponde mantener el orden público y el servicio de policía; en definitiva,
la seguridad ciudadana.
Pero debemos distinguir entre lo que es la responsabilidad patrimonial, y lo que

es la acción positiva del Estado para ayudar a las víctimas del terrorismo. O dicho
de otro modo: las ayudas que el Estado reconoce a las víctimas no lo son a título
de reconocer su responsabilidad, sino por razones éticas y de solidaridad, como
se ha dicho anteriormente. En palabras del Tribunal Supremo, la ayuda se concede
“como una medida de política criminal para la protección de tales víctimas, que se
6
Como advierte la Audiencia Nacional, Sala de lo contencioso-administrativo,-Sentencia de 27-3-
2002, en nuestro ordenamiento el terrorismo requiere dos elementos: de una parte, el estructural o de
organización (conductas realizadas por personas que pertenezcan, actúen al servicio, o colaboren con
bandas armadas, organizaciones o grupos terroristas); y, de otra, el teleológico (finalidad específica
de subvertir el orden constitucional o alterar gravemente la paz pública). Ahora bien, el Código
Penal de 1995 introdujo una importante novedad en su artículo 577, al permitir sancionar los casos
de ejercicio de violencia política no organizada, también denominados en la doctrina “terrorismo
individual”; es decir, aquellos supuestos donde para ser calificado como terrorista no es preciso, como
en el resto de previsiones típicas, pertenecer o estar integrado en una banda armada, organización
o grupo terrorista, sino que es suficiente con cometer determinadas acciones delictivas (homicidios,
lesiones, incendios...) con miras, no solo, a subvertir el orden constitucional, sino también, y esto es
decisivo, a alterar gravemente la paz pública (concepto jurídico indeterminado que la dogmática y
la propia legislación aproximan al de seguridad ciudadana, vinculado a la protección de personas y
bienes frente a acciones violentas o agresiones, situaciones de peligro o calamidad).
funda ... en obvias razones éticas y de justicia de socorrerlas y como muestra de un

deber de solidaridad de la sociedad con las víctimas del terrorismo”, (SSTS 16-11-
99, 27-3-98, 27-12-88, entre otras).
Ahora bien, ello no quiere decir que, en ocasiones, sí que sea procedente
la exigencia de responsabilidad patrimonial al Estado. Pero para que pueda
reconocerse la responsabilidad patrimonial del Estado es requisito esencial
que el daño sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. No
puede afirmarse, en absoluto, que todo atentado terrorista es consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos, en este caso, de la actuación imprevisora
de la policía.
Las fuerzas del orden público tienen como misión garantizar la seguridad pública
y la paz ciudadana. Pero tal actividad, como ocurre con la sanidad pública, es de
medios y no de resultado. Si resulta humanamente imposible que la sanidad pública
pueda conseguir la curación de todo enfermo, también lo es pensar que las fuerzas
del orden público hayan de conseguir que no se cometan acciones delictivas. El
Estado tiene la obligación de poner todos los medios a su alcance, dentro de sus
disponibilidades presupuestarias, para intentar que la seguridad ciudadana sea
una realidad. Pero pretender que logre que no se cometan acciones delictivas o
terroristas nos conduciría a un mundo ideal alejado de lo humanamente posible.
Ello no quiere decir, como hemos apuntado, que en algunos casos, que
analizaremos, la exigencia de responsabilidad patrimonial al Estado está justificada.
Pero pretender que sea en todo supuesto, alegando su fracaso en la erradicación
del terrorismo equivaldría, como ha señalado el Consejo de Estado, –dictamen
1448/01, de 21.06.01–, a desvirtuar el instituto de la responsabilidad patrimonial
hasta convertir al Estado en garante y asegurador universal de todos los riesgos que
las conductas delictivas de terceros puedan generar.
Es frase acuñada en la materia y de frecuente uso por la Doctrina y la

Jurisprudencia, que la responsabilidad patrimonial no puede operar como seguro
omnicomprensivo de todos los daños que los ciudadanos sufran como consecuencia
del funcionamiento de los servicios públicos, o en las instalaciones públicas, pues
ha de haber una relación de causalidad entre el funcionamiento de tales servicios
y el daño producido. Lo contrario devendría una desvirtuación del instituto de la
responsabilidad patrimonial.
De los daños por actos terroristas, en principio, no es responsable el Estado,

sino quienes los cometen. Como tampoco el Estado es responsable de los daños
derivados de otras acciones delictivas como robos, violaciones, agresiones, etc...
El Consejo de Estado, -que como es sabido dictamina los expedientes de

responsabilidad patrimonial por reclamaciones dirigidas al Estado-, ha tenido ocasión
de pronunciarse en diversas ocasiones al respecto. En su dictamen 2200/2002, de
31.10.02, estudió el expediente relativo a la reclamación formulada por la esposa
e hijos del Fiscal Jefe del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, asesinado
por ETA el 9 de octubre de 2000 en el portal de su casa cuando regresaba de su
trabajo. Alegaban sus familiares que el atentado pudo producirse por el defectuoso
funcionamiento del servicio policial de vigilancia y protección de la víctima. Resultó
insuficiente el servicio de contravigilancia y debió adoptarse el de protección
personal (escolta) previsto en el art. 11d) de la Ley Orgánica 2/1986, de Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad del Estado.
Del expediente puede concluirse que efectivamente la víctima había solicitado

escolta personal, que no se atendió dicha petición y que mostró su desacuerdo con
dicha actuación.
En el dictamen se argumenta que corresponde a la Administración policial

decidir la atribución de escolta, y no a los particulares interesados, y para ello,
para la protección de personalidades, la Administración ha de atender a los medios
limitados de que dispone, a cuyo fin ha sentado unos criterios para distribuir esos
medios escasos de la manera previsiblemente más adecuada, sin que conste decisión
arbitraria o irrazonable al respecto.
Además, ha de tenerse en cuenta que las fuerzas policiales han de proteger no

sólo a las personalidades sino al conjunto de la población. Por ello considera el
Consejo de Estado que ni hubo una omisión consistente en la no puesta a disposición
de la medida de seguridad idónea y necesaria, ni tampoco una insuficiente y
anómala distribución (arbitraria) de los medios disponibles para la protección
de personalidades en Andalucía. A los efectos de la responsabilidad patrimonial
del Estado, debe tenerse en cuenta no solo esa eventual omisión (que aquí no se
aprecia) sino la existencia o no de una relación de causalidad entre esa decisión de
la Administración policial (escoger un sistema de contravigilancia en vez de escolta
para la protección de la personalidad asesinada) y el resultado lesivo. Pues bien,
no puede afirmarse ese nexo causal.
En su citado dictamen el Alto Cuerpo Consultivo insistió en que ante todo, debe
tenerse en cuenta que el fallecimiento del esposo y padre de los reclamantes es
imputable a sus autores (los asesinos terroristas posteriormente detenidos): “cuando
se comete un crimen es responsable el criminal delincuente y no la fuerza policial
que no ha logrado evitar el hecho. La circunstancia de que la labor policial de
evitación y prevención del delito no tenga éxito y no alcance la efectividad que
sería deseable, en modo alguno comporta que la responsabilidad del crimen se
extienda también al Estado. En el caso del terrorismo, el Estado, además, consciente
de la imposibilidad de alcanzar de modo efectivo e inmediato su terminación con
los medios humanos y materiales de que dispone, viene disponiendo un especial
mecanismo de ayuda a las víctimas que, en este caso, es plenamente aplicable. No
así el instituto de la responsabilidad patrimonial del Estado”.
Por ello, el Consejo de Estado emitió dictamen desfavorable a la pretensión

deducida.
En el mismo sentido se pronunció el Consejo de Estado en su dictamen 1449/01,

de 21.06.01, al examinar una reclamación de un ciudadano al que la Policía le
recomendó, por su propia seguridad, abandonar el País Vasco ya que no se había
podido detener a todos los miembros de un comando que le había amenazado. A
raíz de tal información el interesado, junto con su madre, emigró desde Ondárroa,
-su ciudad natal-, estableciéndose inicialmente, en Logroño, y después en Benidorm.
A su juicio, el fracaso de la Administración para garantizarle su legítima estancia

en Ondárroa, le había causado daños por desarraigo familiar, social y profesional,
teniendo que rehacer su vida lejos de familiares y amigos y viéndose privado de
ejercer su profesión de patrón de pesca en el entorno en que la venía desarrollando.
El Consejo de Estado consideró que su petición, ni tenía encaje en la Ley 32/99,

de Solidaridad con las Víctimas del Terrorismo, puesto que gracias a la desactivación
del comando terrorista no llegó a sufrir ningún atentado; ni tampoco comportaba
un supuesto de responsabilidad patrimonial por las mismas razones expuestas en el
dictamen citado del Fiscal de Andalucía.

V.- LA AMENAZA Y LA INADECUACIÓN DE LOS MEDIOS

COMO REQUISITOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO.
A. Reconocimiento de la responsabilidad patrimonial
Pero no siempre cabe rechazar la responsabilidad patrimonial del Estado por

atentados terroristas. En algunos casos, la declaración de tal responsabilidad está
justificada, y así lo ha entendido el Tribunal Supremo.
En algunas de sus sentencias más relevantes sobre la cuestión, el Alto Tribunal

ha anudado la existencia de una responsabilidad patrimonial del Estado cuando
se ha dado una falta evidente de diligencia en la actuación de los Cuerpos y
Fuerzas de Seguridad del Estado. Esta falta de diligencia que constituye la razón
del reconocimiento de la responsabilidad patrimonial radica, a tenor de los
pronunciamientos del Tribunal Supremo, en la conexión de dos elementos: de una
parte la valoración inadecuada por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad de la
amenaza terrorista concreta; de otra, por no hacer uso de los medios técnicos
usuales que permitirían evitar o, al menos, reducir los efectos del acto terrorista.
En el caso de la amenaza terrorista, lo que exige el Tribunal Supremo no es la

existencia de una amenaza explícita y actual, como pudiera ser una llamada avisando
de la colocación de un explosivo en un lugar determinado, sino que considera
suficiente para requerir la actividad policial preventiva específica que exista una
amenaza genérica. Tal es el caso de la campaña de atentados para paralizar la

construcción de la central nuclear de Lemóniz (finales de los setenta y principios
de los ochenta del siglo pasado) o las amenazas en torno a las celebraciones de
1992 (Olimpíadas en Barcelona, Expo en Sevilla...). Se trata pues, de una amenaza
que tiene mayor concreción que la amenaza general a toda la sociedad propia
del terrorismo. Y además, se requiere que sea objetiva, no bastando, como se ha
visto en la Doctrina del Consejo de Estado, una percepción subjetiva de ser posible
objetivo.
Evidentemente, si la amenaza es concreta y específica, que es el caso que se

produjo en el atentado en el centro Hipercor de Barcelona, la exigencia de una
actuación policial efectiva es mucho mayor que en otros supuestos.
La existencia de esta amenaza concreta es el origen de la exigencia de una

actividad de la Administración específicamente orientada a la evitación del acto
terrorista que, eventualmente pueda producirse. Es cierto, no obstante, que las
medidas que debe adoptar la Administración en evitación o, mejor dicho, en
prevención de los daños que puedan ocasionar los actos terroristas deben ser
razonables en relación al nivel de amenaza y no tener, en consecuencia, un carácter
exorbitante. En los tres casos que se analizan más adelante se observa claramente
que no se exige una actividad desmesurada, sino simplemente, la aplicación de
medios que podrían considerarse ordinarios. Es más, el Tribunal Supremo no
ha considerado exigible la responsabilidad patrimonial cuando la amenaza era
ciertamente concreta pero sí que se habían adoptado ciertas medidas usuales tales
como acciones de contravigilancia.
Esta doctrina se ha plasmado, principalmente en tres sentencias. La primera

de ellas, cronológicamente, trae consecuencia de uno de los últimos atentados
perpetrados por la banda terrorista ETA contra la construcción de la Central Nuclear
de Lemóniz (Vizcaya). Un atentado con una mochila bomba que ocasionó graves
heridas al niño Alberto Muñagorri, de 12 años, quien accidentalmente golpeó la
mochila que se encontraba abandonada en la vía pública una vez que se había
levantado el cordón policial de la Policía Local de Rentería ante la existencia del
suspechoso objeto. El Tribunal Supremo, en Sentencia de 27 de diciembre de 1988,
reconoce la responsabilidad patrimonial del Estado ante una actuación deficiente
de los cuerpos policiales. Los hechos, básicamente, consistieron en la colocación de
la mochila explosiva ante las oficinas en Rentería (Guipúzcoa) de la empresa titular
de la central. Alertada la Policía Local de la presencia del paquete sospechoso,
procedió a acordonar la zona y a cursar aviso a la Policía Nacional para que
desplazase hasta el lugar un equipo de desactivación de explosivos, ya que la Policía
Local no disponía de estos medios. Sin embargo, transcurridas unas horas sin que se
personasen los efectivos de desactivación, se levantó el cordón policial sin proceder
a retirar el paquete. El Tribunal consideró que en este caso es evidente que hubo
una actuación policial, en concreto por parte de la policía Local de Rentería que,
en opinión del Tribunal actuó correctamente al acordonar y solicitar la presencia
de la Policía Nacional, que era quien disponía de los medios técnicos adecuados.
La ausencia de actividad por parte de este Cuerpo es lo que es considerado por
el Tribunal como una actuación disfuncional de la Administración del Estado y, en
consecuencia, causa de la responsabilidad patrimonial.
Una argumentación similar sustenta el reconocimiento de la responsabilidad

patrimonial del Estado en la Sentencia de 31 de enero de 1996, que trae causa
del atentado terrorista de ETA, mediante un coche bomba estacionado en el centro
comercial Hipercor de Barcelona, en junio de 1987, que ocasionó la muerte a 21
personas y heridas de distinta consideración a 45 personas.
La causa de la reclamación se origina en lo que el demandante –cuya esposa

y dos hijas fueron asesinadas en aquel atentado– considera un funcionamiento
anormal del servicio de policía por parte del Cuerpo Nacional de Policía en
aquellas circunstancias. El Tribunal consideró en este caso que la negativa de la
Policía a ordenar el desalojo del centro comercial tras tener conocimiento de la
colocación del explosivo, así como la no prohibición de entrada de nuevos clientes
e incluso vehículos al aparcamiento supuso una conducta inadecuada que, de
haberse realizado, si bien no hubiera evitado el atentado sí que al menos hubiese
podido aminorar sus efectos nocivos. En esta sentencia, el Tribunal reitera que la
existencia de responsabilidad patrimonial no implica, en ningún caso, la atribución
de la responsabilidad del acto terrorista al Estado, por acción u omisión. El
responsable es, en todo caso y a todos los efectos, quien comete el atentado, si bien
la “«concurrencia de ese nexo causal entre el daño cuya reparación se pretende
y el funcionamiento defectuoso del servicio público», dimanante de la omisión de
aquellas actuaciones” justifica la atribución de la responsabilidad patrimonial a la
Administración.
Un razonamiento similar también se encuentra en la ratio decidendi de la STS

de 27 de marzo de 1998, en la que una trabajadora de la Comisaría General de
la Exposición de 1992, reclamó una indemnización por daños y perjuicios al Estado
al haber resultado lesionada por la explosión de un paquete bomba remitido a
esta dependencia administrativa. En este supuesto el Tribunal considera previsible
la hipótesis del atentado, en el marco de la voluntad de la banda terrorista de
boicotear varias celebraciones que tuvieron lugar en 1992, tales como la Exposición
Universal de Sevilla o los Juegos Olímpicos de Barcelona. Y, asimismo, entiende que
las dependencias objeto del ataque debieron haber contado con medios técnicos
de control de la correspondencia como los que efectivamente se instalaron tras
el atentado. Es a ésta omisión a la que se anuda la responsabilidad patrimonial.
Realmente, nótese que el Tribunal no exige medios excepcionales sino una serie de
mecanismo que, en aquel momento ya estaban extendidos en ciertos ámbitos y que,
de hecho, se instalaron como consecuencia del atentado.
El Tribunal Supremo recuerda que el funcionamiento anormal de los servicios

públicos puede partir, no solamente de actos positivos que en su ejecución generan
la existencia de un daño a terceros, sino también y a la inversa, por el incumplimiento

de una obligación de hacer o la omisión de un deber de vigilancia, por mucho que
los mismos no sean dolosos y siempre que pueda decirse que la Administración
tenía el concreto deber de obrar o comportarse de un modo determinado.
Es ésta última alternativa la que concurre en el caso de autos pues todo consistió
en la patente negligencia del Estado para implantar las medidas de seguridad
idóneas. El paquete bomba no habría surtido sus nocivos efectos de haberse
adquirido y empleado los equipos de rastreo y detección de explosivos, por cuya
razón no es posible hablar de intervención de terceros en el mal funcionamiento de
los servicios públicos ya que la evitación del daño era cometido de las autoridades
vinculadas a la “Exposición Universal 1992” y pudo haberse logrado de adoptar
las medidas requeridas.

B. Ausencia de responsabilidad patrimonial.
De igual modo que el Tribunal Supremo ha consolidado, desde una perspectiva

positiva, una doctrina a partir de los pronunciamientos referidos, desde una
perspectiva negativa, otras sentencias permiten identificar una serie de supuestos en
los que no procede el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial.
En la Sentencia de 18 de diciembre de 1984, se sientan las bases de toda

la jurisprudencia posterior del citado Tribunal, teniendo en cuenta la legislación
aplicable al caso que contempla.
De entrada, el Tribunal afirma el Estado se hace cargo de aquellas consecuencias

más graves que se derivan de la comisión de delitos terroristas, siempre que afecten
directamente a las personas –no si recaen sobre sus bienes, principio que como se
ha visto mantiene la Ley 32/1999– y puedan producir un estado de intranquilidad
en la sociedad, partiendo de lo reseñado por el Real Decreto-Ley 3/1979 y por la
normativa posterior. La reclamación tenía su origen en una serie de atentados que
sufrió un empresario, tanto en forma de lesiones como en la destrucción de dos
autobuses de su propiedad.
He aquí un extracto del segundo Considerando:

“...el Estado asume las consecuencias de las actividades delictivas
de grupos terroristas para aminorar, en lo que cabe, las graves
perturbaciones sociales que hechos de tal naturaleza ocasionan
en la convivencia ciudadana pero no en todos los casos de daños
y perjuicios por actos delictivos de esos grupos, sino tan sólo
de los que se considera más graves por afectar directamente a
las personas, y ser estos los que producen alarma y quiebran la
tranquilidad pública. En este sentido el precepto (art. 7 del Real
Decreto Ley 3/1979) delimita claramente el ámbito de aplicación
al decir que los daños indemnizables serán los que se causaren a
las personas...”
Además, indica la Sentencia, la habilitación concedida por el art. 7 del Real

Decreto-Ley 3/1979 al Gobierno no es ilimitada, sino que debe ajustarse a
unos términos muy concretos, pues lo contrario supondría permitirle un margen
de actuación carente de justificación y que invalidaría la norma de remisión o
delegación. Así, señala que:
“...la autorización que por remisión singularizada le atribuye el
art. 7, in fine, al Gobierno lo es para que determine el alcance,
término o expresión que no puede por razones institucionales
comprender habilitación para ampliar o reducir el ámbito objetivo
de las normas (casos indemnizables) sino para determinar la
cuantía (alcance) de la indemnización previa valoración de todas
las circunstancias y que sin duda es la única razón que justifica la
remisión acordada, pues de no ser así nos encontraríamos con una
atribución no indispensable que invalidaría la norma remisoria o
delegante...”
Por último, el Tribunal Supremo hacía una reflexión final al hilo de las alegaciones
del recurrente, que entendía aplicable la Ley Orgánica 11/1980, rechazando
dicha aplicabilidad pues la Ley Orgánica preveía la indemnización de los daños
y perjuicios causados a terceros por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del
Estado en el desempeño de sus labores de represión y persecución de actividades
terroristas, pero en ningún momento es este ámbito de protección extensible a
las consecuencias lesivas causadas por las propias organizaciones terroristas
al cometer sus actividades delictivas. En el primer caso hay una concreción del
principio general recogido en el art. 106.2 de la Constitución como ya se ha
indicado en el segundo, como también se ha señalado, ni siquiera puede hablarse
de “responsabilidad” patrimonial del Estado en sentido propio.
En vista de todo lo anterior, se dio la razón al recurrente en cuanto a la

reclamación de una indemnización por los daños corporales sufridos, pero se
le negó la posibilidad de acceder al resarcimiento de los perjuicios materiales
padecidos en sus bienes: una cosa es que el Estado se pueda hacer cargo de
subsanar, en la medida en que ello sea posible, las consecuencias más graves
de los delitos terroristas, y otra muy diferente que acabe responsabilizándose de
unas conductas que, en el fondo, le son ajenas. Todos estos argumentos serán
reiterados en otras muchas sentencias posteriores.
Cabe citar, al respecto, la Sentencia de 3 de junio de 1985, Caso Editorial de

Barcelona, que sufrió en edificio de su propiedad daños como consecuencia de la
explosión de un artefacto.
El Supremo indica que la indemnización postulada escapa del deber asumido

por el Estado, pues el atentado se produjo fuera del marco de la actuación
administrativa, por lo que no existe título para imputar a los servicios policiales la
producción del mismo por culpa “in vigilando”.
También niega indemnización amparada en la normativa sobre ayudas a las

víctimas de terrorismo pues en la fecha en que ocurrieron los hechos, no preveía la
reparación de los daños materiales sino sólo de los personales.
En la Sentencia de 2 de noviembre de 2004, el Tribunal Supremo examina la

reclamación como consecuencia de atentado terrorista contra la Dirección General
de la Guardia Civil en el que falleció el hijo de los reclamantes y éstos sufrieron
importantes lesiones.
El Alto Tribunal argumenta que las “medidas de seguridad, como cualesquiera

otras muchas que se puedan adoptar, siempre son convenientes y coadyuvan si no
a asegurar al cien por cien que no se produzcan atentados terroristas, porque esa
decisión es obra de la inteligencia criminal de un tercero, si al menos a dificultar
sus acciones. Ahora bien, lo dicho anteriormente puede servir para preservar
objetivos terroristas determinados, que tenderán a buscar otros más fáciles. Lo
cierto y verdad es que la sociedad entera es víctima del terrorismo y cualquiera
persona y sus bienes nunca están totalmente a salvo de sufrir un atentado de esta
naturaleza, como tampoco lo está de ser objeto de algún delito por delincuentes
comunes, y no por ello el Estado debe ser garante de cualquier violación de las
Leyes acaecida en su territorio, al no ser un asegurador universal, ni el instituto de
la responsabilidad patrimonial es el cauce adecuado de subvenir a los casos en
que se produzcan daños propiamente delictivos”.
En base a lo expuesto, fue desestimado el recurso de los reclamantes.
Otro asunto de responsabilidad patrimonial por actuaciones de bandas

terroristas fue examinado por el Tribunal Supremo en su Sentencia de 12 de
diciembre de 2006 (caso Publio Cordón). Es conocido que en 1995, el industrial
de Zaragoza fue secuestrado en las inmediaciones de su domicilio, mientras hacia
“footing” por miembros de la organización terrorista GRAPO, con el objeto
de cobrar un rescate, que fue pagado por sus familiares sin que a la fecha de
Sentencia se tuviera noticias de su paradero. La Audiencia Nacional rechazó el
recurso interpuesto en reclamación de responsabilidad patrimonial por parte de sus
familiares en Sentencia de 23 de julio de 2002, por lo que aquellos recurrieron en
casación ante el TS, invocando un funcionamiento anormal de la Administración en
cuanto, entre otros extremos, en 1992, se había fugado del Centro Penitenciario de
Granada un miembro del GRAPO que tuvo un importante papel en el secuestro, y
que la operación policial desarrollada para localizar al secuestrado fue apresurada
y abortó un mejor seguimiento de los terroristas que hubiera podido facilitar un feliz
desenlace.
El Supremo Tribunal no puede compartir tal argumentación pues considera que el

secuestro respondió a una planificación conjunta, sin que exista justificación alguna
de la especial intervención de uno de sus componentes, y menos aún que el hecho
delictivo respondiera a la decisión única o determinante de la terrorista fugada
de la cárcel. Además, estima el Supremo que no puede concluirse que tal fuga,
-único hecho imputable al funcionamiento de los servicios públicos penitenciarios,
constituya un elemento o factor sin cuya concurrencia no se hubiera producido el
secuestro y sus consecuencias lesivas.
Menos justificación tienen, para el Alto Tribunal, las alegaciones relativas a la

actuación policial, por el riesgo creado para el secuestrado pues las conclusiones
a que llegan los recurrentes carecen de cualquier acreditación técnica o de hecho,
respondiendo a valoraciones subjetivas de la parte que carecen de la necesaria
fundamentación fáctica o de pericia policial, lo que impide apreciar la existencia
de un riesgo que supere las normas tipo, patrón o modelo de actuación policial y
menos aún que el resultado lesivo cuya reparación se pretendía respondiera a la
materialización de ese riesgo.
En la más reciente Sentencia de 23 de junio de 2008, el Tribunal Supremo

estudió un asunto relativo a la reclamación promovida por un antiguo miembro
de la Guardia Civil, que padeció determinadas dolencias consecuencia directa de
la vivencia de un atentado terrorista en el que, como acontecimiento estresante y
extremadamente traumático, se vio envuelto.
El afectado alegó que los perjuicios derivan de su destino en el País Vasco, a donde
nunca debió enviársele debido a su debilidad psicológica y su inadaptabilidad a un
medio excesivamente hostil. Por ello había solicitado repetidamente su traslado o la
declaración de inutilidad para el servicio. De ahí deduce el anormal funcionamiento
de la Administración susceptible de generar responsabilidad patrimonial.
La Sala concluye señalando que de la hoja de servicios del reclamante no

puede deducirse que antes de su traslado al País Vasco presentara síntomas en
su personalidad que aconsejaran otro destino. Además, señala el Supremo que
“si, desenvueltos los medios adecuados de prevención para una situación como
la que se padecía en el País Vasco en noviembre de 1991, acontece un atentado
terrorista, no cabe imputar a la administración sus resultas, salvo que se acredite,
en atención a las circunstancias concurrentes, la ausencia de medidas adecuadas”,
reiterando, de este modo, la necesaria relación de causalidad entre el hecho lesivo
y el daño padecido, lo que, evidentemente, no se da en el caso sentenciado.
Para concluir con este repaso a algunos casos singulares en relación con la
posible responsabilidad patrimonial del Estado por actos terroristas quiero hacer
referencia al contemplado por el Tribunal Supremo en su Sentencia de 29 de julio
de 1998: el del secuestro de Segundo Marey por los GAL.
Fueron condenados en esta Sentencia, por delitos de malversación de caudales

públicos, de secuestro y de detención ilegal, el que fue Ministro del Interior al tiempo
de ocurrir los hechos examinados; el Secretario de Estado de Seguridad del Estado;
y otros altos cargos del Ministerio, a quienes se impuso, además, la obligación de
pagar determinadas indemnizaciones en concepto de responsabilidad civil derivada
de los delitos cometidos.
Pero la Sentencia declaró responsable civil subsidiario al Estado, puesto que

el Código Penal7 impone tal responsabilidad civil subsidiaria a las entidades,
organismos..., por delitos o faltas en que hubieren incurrido sus autoridades,
empleados, etc..., en el ejercicio de sus cargos y funciones.
Este es un supuesto singular pues es exigible la responsabilidad del Estado, no por

no haber evitado una acción terrorista, sino por las actuaciones delictivas cometidas
por sus autoridades en un ámbito relacionado con el terrorismo. Ahora bien, en
estos casos, la condena al Estado lo es a título de responsable civil subsidiario
y no en base a la responsabilidad patrimonial, que consagra una ratio iuris de
la indemnización diferente a la condena como responsable civil subsidiario. Se
trata, como ha destacado el Consejo de Estado, -Dictamen 255/1991-, de dos vías
indemnizatorias diferentes y paralelas, solo unidas por la necesidad que el Estado
tiene de respetar los hechos probados en una sentencia penal firme. Pero en ningún
caso puede darse una duplicidad indemnizatoria. Precisamente por ello, la ausencia
de condena penal de las autoridades y servidores públicos que intervienen en una
actuación administrativa es compatible con la posibilidad de exigir al Estado una
indemnización a título de responsabilidad patrimonial.
De lo anteriormente expuesto cabe concluir que sólo en determinados supuestos

de daños causados por actos terroristas cabe exigir responsabilidad patrimonial
al Estado. Como han señalado García de Enterría y Tomás Ramón Fernández8, el
hecho causante del daño consecuencia de actos terroristas no es imputable al
Estado ni a sus agentes, y como consecuencia de ello, no se puede pretender el
aseguramiento de la indemnidad total de las víctimas sino, en todo caso, sólo paliar
las consecuencias dañosas que muchas veces resultan para las personas inocentes
de las actividades terroristas y del crimen organizado.
VI.-CONCLUSIÓN
Ciertamente al Estado compete el mantenimiento del orden público y de la

seguridad ciudadana. Sin embargo, ello no significa que pueda evitar cualquier
hecho delictivo en tal ámbito de sus competencias, y menos aún que se produzcan
actos terroristas, teniendo en cuenta la especial finalidad alteradora de la paz social
y la convivencia de estos actos. De ahí que no siempre las víctimas de atentados
7
Hoy, artículo 121 del vigente Código Penal.
8
García de Enterría, E. y Fernández, T.R. 1991. “Curso de Derecho Administrativo”. Madrid. Civitas.
Vol. II, pág. 410.
terroristas puedan exigir al Estado una indemnización a título de responsabilidad

patrimonial. Para que ello sea procedente deberá quedar patente que el acto pudo
evitarse o que, al menos, la actuación adecuada de la Administración hubiera
sido susceptible de haber aminorado los efectos lesivos del atentado. El carácter
objetivo de la responsabilidad pública no comporta que cualquier daño que los
ciudadanos sufran y que pueda tener un engarce con los servicios públicos debe ser
indemnizados por el Estado: no hay obligación universal de resarcimiento a cargo
del Estado porque es humanamente imposible que el Estado pueda evitar acciones
terroristas. Ya se ha dejado constancia de que son múltiples los pronunciamientos
jurisprudenciales, -y en el mismo sentido, los dictámenes del Consejo de Estado y
de los Consejos Consultivos autonómicos- que engarzan la procedencia del deber
indemnizatorio en elementos subjetivos relacionados con la actuación, -u omisión-,
de la Administración. Suelen ser la mayoría de los supuestos que se pueden
considerar que derivan de un funcionamiento “anormal” de los servicios públicos. El
carácter objetivo de la responsabilidad puede servir para explicar la procedencia
de indemnizar en algunos casos de daños derivados de un funcionamiento normal
que, no obstante, el afectado no tiene el deber jurídico de soportar.
Precisamente por todo ello, ha sido necesaria una política tendente a socorrer
a las víctimas de atentados terroristas, -inicialmente tan desprotegidas, incluso
socialmente-, por evidentes razones éticas y de solidaridad ante un fenómeno que
afecta a la sociedad en su conjunto.
LAS ACTUACIONES DEL MINISTERIO
FISCAL EN DEFENSA DE LA DIGNIDAD
DE LAS VÍCTIMAS DEL TERRORISMO
Manuel J. Dolz Lago
Fiscal del Tribunal Supremo

Manuel J. Dolz Lago 143
LAS ACTUACIONES DEL MINISTERIO

FISCAL EN DEFENSA DE LA DIGNIDAD
DE LAS VÍCTIMAS DEL TERRORISMO*
Sumario:
1.- Introducción: Ministerio Fiscal y defensa de las víctimas: principios
generales.
2.- La organización de las Fiscalías para ayuda de las víctimas.
3.- El servicio de ayuda a las víctimas de la Fiscalía antiterrorista
(Audiencia Nacional).
4.- Interpretación de los delitos del art. 578 CP de enaltecimiento
del terrorismo y humillación de la dignidad de las víctimas, art. 579 CP
de provocación, conspiración y proposición y del art. 505.2 CP sobre
protección a concejales sometidos a amenazas terroristas.
5.- Conclusiones: la necesaria coordinación y colaboración institucional
para una protección de las víctimas de terrorismo más humana.
6.- Bibliografía.
*
Texto de la ponencia dictada el 4 de noviembre de 2009, en las Jornadas «El reconocimiento de las
víctimas del terrorismo a través de la Legislación y la Jurisprudencia». Con posterioridad a la redacción
de este trabajo, habrá de tenerse en cuenta la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento
y Protección Integral a las víctimas del Terrorismo (BOE núm. 229, de 23/09/2011). Un estudio sobre
esta ley en ROCA AGAPITO, Luis, titulado “Análisis del nuevo régimen jurídico-económico de las
víctimas del terrorismo”, publicado en el diario La Ley núm. 7776, de 16 enero 2012. También es
importante considerar el Manual de la UNDOC (United Nation Office on Drug and Crime) sobre la
respuesta de la Justicia Penal en Apoyo a las Víctimas del Terrorismo, que se elaboró a partir de la
reunión del Grupo de expertos realizada en Bogotá (Colombia) los días 26 y 26 enero 2011, en la que
participó el autor de este estudio en representación de la Fiscalía General del Estado española. Este
informe se titula “Estrategia global de las Naciones Unidas contra el terrorismo: actividades del sistema
de las Naciones Unidas para la aplicación de la Estrategia” publicado en Naciones Unidas, Asamblea
General, 4 abril 2012, link http://www.un.org/es/terrorism/ctitf/pdfs/a_66_762_spanish.pdf
144 Las actuaciones del Ministerio Fiscal en defensa de la dignidad de las Víctimas ...
1.- INTRODUCCIÓN: MINISTERIO FISCAL Y DEFENSA DE LAS

VÍCTIMAS: PRINCIPIOS GENERALES.
a) Una breve reflexión previa sobre víctimas, infractores, Derecho

Penal y Ministerio Fiscal.
La defensa de las víctimas de los delitos, en general, forma parte del núcleo
esencial de la misión de la Fiscalía española1 diseñada en el art. 124.1º CE y en
1
Sobre el Ministerio Fiscal español ver nota bibliográfica en el apartado de Bibliografía de este trabajo.
A nivel internacional, la Declaración sobre principios fundamentales de Justicia para las
víctimas de delitos y abusos de poder, aprobada por Resolución 40/34 de la Asamblea
General de las Naciones Unidas en su 96ª sesión plenaria de 29 noviembre 1985, insta
a los Estados, entre otros objetivos, a “d) Crear y fortalecer los medios para detectar, enjuiciar y
condenar a los culpables de delitos…y h) Cooperar con otros Estados, mediante la asistencia judicial
y administrativa mutua, en asuntos tales como la búsqueda y el enjuiciamiento de delincuentes, se
extradición y la incautación de sus bienes, para destinarlos al resarcimiento de las víctimas”, en cuya
consecución la intervención del Ministerio Fiscal es pieza esencial, como se expresa en el ámbito
europeo en la Recomendación Rec (2000) 19, adoptada por el Comité de Ministros del
Consejo de Europa el 6 octubre 2000, sobre el papel del Ministerio Fiscal en el sistema de
justicia penal, la cual también encomienda a éste la protección de las víctimas, al decir: Funciones
del Ministerio Fiscal. 3 En determinados sistemas de justicia penal, el Ministerio Fiscal igualmente: (…)-
conducirá, dirigirá o supervisará las investigaciones; – velará por que las víctimas reciban ayuda
y asistencia efectivas, -decidirá la adopción de medidas alternativas al procedimiento; -supervisará
la ejecución de decisiones judiciales…”. En punto a la formación de los fiscales, se resalta que ésta
verse sobre la protección garantizada por la Constitución y la ley a los sospechosos, a las víctimas
y a los testigos. La misma Recomendación, al tratar los deberes y responsabilidades del Ministerio
Fiscal frente a los justiciables en su apdo. 32 señala “El Ministerio Fiscal deberá tener debidamente
en cuenta los intereses de los testigos, y en especial decidir o favorecer medidas para proteger su
integridad física y su vida privada o asegurarse de que han sido tomadas” y en el apdo. 33 dice: “El
Ministerio Fiscal deberá tener debidamente en cuenta la opinión y preocupaciones de las víctimas
cuando sus intereses personales hayan sido lesionados y procurar que las víctimas sean informadas
de sus derechos y de la evolución de las actuaciones, o facilitar esta información”, salvaguardando
en el apdo. 34, en especial para las víctimas, su posibilidad de “… impugnar la decisión tomada
por el Ministerio Fiscal de no iniciar actuaciones; tal impugnación se podrá llevar a cabo, en su
caso después del control jerárquico, ya en el contexto de un control jurisdiccional, ya autorizando
a las partes para que promuevan ellas mismas las actuaciones”. Por último, esta Recomendación en
relación con las víctimas recuerda que el Consejo de Europa se ha pronunciado en la Resolución (77)
27 sobre indemnización de las víctimas de infracciones penales; la Recomendación nº R
(85) 11 sobre la posición de la víctima en el marco del derecho penal del procedimiento
criminal; la Recomendación nº R (87) sobre asistencia a las víctimas y prevención de la
victimización; el Convenio europeo relativo a la indemnización de las víctimas de delitos
violentos y la Recomendación nº R (99) 19 sobre mediación penal. También del Consejo
de Europa, hay que citar la Recomendación 2006 (8) del Comité de Ministros aprobada el
14 junio 2006 sobre asistencia a víctimas de delitos y la Recomendación 2005 (9) de
20 abril 2005, sobre protección de testigos y colaboradores de la justicia, que propone
las siguientes medidas: la grabación audiovisual de las declaraciones, su utilización como prueba
anticipada, utilizar dispositivos que impidan la identificación física de los testigos y colaboradores de
la justicia (arrepentidos), utilizar pantallas o cortinas, disfrazar el rostro o distorsionar su voz y utilizar
videoconferencia. El Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas aprobó el 22 julio 2005,
las Directrices sobre justicia en asuntos concernientes a niños víctimas y testigos de delito mediante
la Resolución 2005/20. En el ámbito de la Unión Europea, hay que añadir sobre este particular, la
Decisión Marco del Consejo de 15 de marzo de 2001, relativa al estatuto de la víctima en
el proceso penal (Diario Oficial de las Comunidades Europeas de 22.3.2001, L 82/1), la Directiva
la2 legislación ordinaria constituida tanto por su estatuto orgánico (Ley 50/81,
30 diciembre modificado por Ley 24/2007, 9 octubre)3 como por la legislación
procesal penal (LECrim)4, en donde se encomienda al Ministerio Fiscal, como
órgano estatal de relevancia constitucional, el ejercicio de la acción pública penal
y civil ex delicto –salvo renuncia del perjudicado-, con independencia la acción
particular y/o popular5.
Así, la protección de las víctimas está en la esencia del Ministerio Fiscal tanto
por su misión (art. 124.1 CE) como por sus funciones (art. 3.10 EOMF) y facultades
(art. 4.6 EOMF).
No quisiera insistir ampliamente en esta idea sino sólo recordar que esa misión
tiene sus raíces históricas en las mismas de la Institución, ya que va unida al
ejercicio de la acción penal y civil ex delicto6 –salvo renuncia del perjudicado-,
la cual se realiza precisamente, en moderna terminología7, para la protección del
libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos cuando éste se ha
visto lesionado con el delito.
La acción penal así concebida no es sólo acción punitiva o represiva dirigida

al infractor penal sino acción tuitiva de las víctimas, desplegando sus efectos tanto
en el ámbito de la prevención general y especial como en la represión de las
2004/80/CE del Consejo de 29 abril de 2004, sobre indemnización a las víctimas de

delitos (Diario Oficial de las Comunidades Europeas de 06.08.2004, L 261/15) y la Decisión Marco
de 13 de junio de 2002, sobre lucha contra el terrorismo (2002/475/JAI, DO L 164, de 22
de junio de 2002).
2
El cual dice:”El Ministerio Fiscal, sin perjuicio de las funciones encomendadas a otros órganos,
tiene por misión promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los
ciudadanos y del interés público tutelado por la ley, de oficio o a petición de los interesados, así como
velar por la independencia de los Tribunales y procurar ante éstos la satisfacción del interés social”
3
En siglas, EOMF. En su art. 3, señala que: Para el cumplimiento de las misiones establecidas en el art.
1, corresponde al Ministerio Fiscal (…) 10ª Velar por la protección procesal de las víctimas y por
la protección de testigos y peritos, promoviendo los mecanismos previstos para que reciban la ayuda
y asistencia efectivas”. En el art. 4 se dice que: El Ministerio Fiscal, para el ejercicio de las funciones
encomendadas en el artículo anterior, podrá: (…) 6º Establecer en las sedes de las Fiscalías Provinciales
y en las que se considere necesario, centros de relación con las víctimas y perjudicados de
las infracciones criminales cometidas en su circunscripción y por las que se sigue proceso penal en los
Juzgados o Tribunales de la misma, con la finalidad de conocer los daños y perjuicios sufridos por ellas
y para que aporten los documentos y demás pruebas de que dispongan para acreditar su naturaleza
y alcance”. Por último, el art. 18.3 permite la creación de Secciones especializadas en las Fiscalías,
“en aquellas materias que se determinen legal o reglamentariamente, o que por su singularidad o
por el volumen de actuaciones que generen requieran de una organización específica..”, citándose
expresamente la de Menores, Violencia contra la Mujer, seguridad vial, siniestralidad laboral y medio
ambiente. En la práctica, también operan la de extranjería, vigilancia penitenciaria y víctimas. Sobre
ésta última, trataremos en el contenido de este trabajo.
4
Cfr. arts. 100, 101, 105, 108 y 773.1 LECrim.
5
Vide arts. 100, 101, 109 y 110 LECrim y art. 125 CE.
6
Vide arts. 109 a 122 CP, sobre responsabilidad civil ex delicto
7
Por todos, JESCHEK (1981). En España, entre otros muchos, los traductores de la obra de JESCHEK,
MIR PUIG, Santiago y MUÑOZ CONDE, Francisco.
conductas delictivas.
Sin víctimas no hay acción penal porque no hay delito. Y sólo existe el delito
porque se ha lesionado un bien jurídico de una víctima, ya sea ésta individual como
colectiva. En consecuencia, la protección de la víctima está en la ratio del delito al
describir éste hechos típicos que vulneran sus derechos y libertades mientras que
la acción penal tiene también como ratio inmediata esa protección de la víctima
que en el caso concreto ha visto violado sus derechos o como ratio preventiva o
mediata de las futuras víctimas que pueden verse en similares situaciones.
Así las cosas, si no hay delito sin víctimas, tampoco se da una auténtica
protección de éstas sin acción penal, ya que su mayor abandono es la impunidad
del infractor, con independencia de que para las víctimas del terrorismo el Estado
haya asumido las obligaciones indemnizatorias aunque no se descubra al autor
criminal o no se le condene8.
El llamado “secular olvido de las víctimas” del Derecho Penal es más

consecuencia de un planteamiento práctico o procesal que teórico, dado que,
como hemos indicado supra brevemente, carece de fundamento conceptual teórico
un Derecho Penal sin víctimas porque no es concebible un delito sin lesión de un
bien jurídico protegido y éste siempre tiene un titular individual o colectivo, que
son las víctimas.
La abundante e in crescendo bibliografía sobre las víctimas penales, que ha

llegado a fundamentar a la llamada Victimología9 incide más en los aspectos
prácticos de protección de las víctimas a través de la práctica procesal penal
y administrativa que en el desarrollo de un discurso coherente con la teoría
jurídica del delito10, la cual no puede construirse al margen de la protección de
las víctimas, con independencia de que la creación de tipos penales específicos
donde se refuerce la protección de las víctimas, como en el caso del art. 578 CP
en relación con los delitos de terrorismo, vengan a redoblar el marco protector
de éstas castigando conductas lesivas a su dignidad, entendida ésta como bien
jurídico autónomo a los que ya vienen protegidos por los otros tipos penales de
terrorismo como la vida y la integridad física y moral.
8
En virtud de la Ley 32/1999, de 8 octubre, de solidaridad con las víctimas del terrorismo y su
Reglamento de ejecución aprobado por Real Decreto 1912/1999, de 17 diciembre y demás normativa
complementaria.
9
Véase GARCÍA-PABLOS (1996), pág. 38 y ss. y las referencias bibliográficas a la Victimología.
Más recientemente, BACA BALDOMERO, E, ECHEBURÚA ODRIOZOLA, E. y TAMARIT SUMILLA, JM
(editores) (2006).
10
Sobre la teoría jurídica del delito, véase JESCHEK (1981), pág. 263 y ss, el cual en la pág. 266
afirma: El concepto de delito debe, (…), concordar con el fin y los medios del Derecho Penal. Fin
del Derecho Penal es la protección de la convivencia comunitaria frente a las infracciones graves de
Derecho”, es decir, añadimos nosotros, la protección de los ciudadanos (convivencia comunitaria) ante
eventuales lesiones de sus derechos, que los conviertan en víctimas.
Desde esta perspectiva, cabe entender que la Victimología no puede desgajarse

de la teoría jurídica del delito y de la pena, de la dogmática penal, sino que la
misma forma parte esencial de ella, de forma que el desvalor de la acción que
integra la antijuricidad formal y material sólo tiene funcionalidad en cuanto afecta
a una víctima mientras que la punibilidad, en especial en su expresión privativa
de libertad, también toma como referencia racional no a una mera venganza o
vindicta sino la protección de la víctima, concreta o potencial, aislando al infractor,
privándole de su libertad ambulatoria con la orientación última de su reeducación
y reinserción social ex art. 25.2 CE.
Es cierto que, como se ha afirmado con razón, el Derecho Penal se ha ocupado

más de las garantías del tratamiento penal del infractor que de las víctimas.
Pero, si se analiza en profundidad la cuestión, es más aparente que real esta
despreocupación de las víctimas desde una perspectiva conceptual ya que, como
hemos señalado antes, el Derecho Penal no existiría sin la protección de las
víctimas.
Sin embargo, cabe preguntarse ¿qué ha motivado esa reacción a favor de las
víctimas si ellas son la esencia del Derecho Penal?.
La respuesta es compleja pero, sin duda, es en el campo de la práctica procesal

penal y administrativa del tratamiento de la víctima en donde encontramos ese
movimiento pro víctima que, en modo alguno, cabe contraponer a principios
básicos del Derecho Penal como el in dubio pro reo.
Tratar de justificar una disminución de las garantías penales hacía el infractor,

rebajando éstas de esa línea de flotación que son el respeto de los derechos
fundamentales, por una pretendida protección de las víctimas, no sólo quiebra la
esencia del Derecho Penal desde la perspectiva del infractor sino también de la
propia víctima porque es en campo de la protección de los derechos fundamentales
y libertades públicas, tanto de los infractores como de las víctimas, donde encuentra
su fundamento el Derecho Penal de un Estado Social y Democrático de Derecho,
como el nuestro ex art. 1.1 CE.
No se trata de una cohabitación de infractores y víctimas a través del Derecho

Penal porque no pueden equipararse unas a otros y porque muchas víctimas no
querrán razonablemente cohabitar con sus agresores, sino de resaltar que
lo que está en juego es la preeminencia del marco de la convivencia
social, que garantiza el Derecho, cual es esa protección por parte del Estado del
libre ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas.
Marco que se ha visto vulnerado por el delito, en primer lugar, lesionando a la

víctima, la cual merece una reacción estatal protectora y, en segundo lugar,
generando una responsabilidad penal del infractor, que también merece por su
parte un tratamiento penal dentro de ese marco de convivencia social y no fuera
de él.
En cierto modo, el interés en la protección de la víctima desde el Derecho Penal
se produce más en lo que se ha dado llamar “victimización secundaria”11, es decir,
la padecida por la víctima por su posterior intervención en el sistema legal frente
a la “victimización primaria” que se refiere a los daños padecidos con ocasión del
delito.
Sin embargo, debería tenerse una visión integral de esa protección tanto para
perfeccionar el sistema de respuesta a la “victimización primaria”, que haga efectiva
la reparación del daño producido, tanto personal como material, asegurándose
una mejor relación del Fiscal con la víctima que permita la acreditación de estos
daños y una más completa investigación del patrimonio del condenado, como
para limitar la “victimización secundaria”, a través de mecanismos como la más
completa información a las víctimas sobre el proceso y ayudas públicas, como la
protección de testigos, en donde se insertan medios de toma de declaraciones como
la videoconferencia, la no confrontación visual con el acusado, la separación de
los lugares de espera a las vistas o el acompañamiento personal al juicio, como el
velar por las notificaciones de las resoluciones que les afecten o informarles de las
conformidades y suspensiones o mediante la solicitud de penas accesorias como
el alejamiento de la víctima y la prohibición de residir en determinados lugares.
En este pequeño estudio veremos cómo el MF en su misión de protección

de las víctimas tiene que abordar las dos clases de victimización, procurando,
por un lado, una reparación del daño causado, no sólo económico, y por otro,
informando a la víctima y ayudándola a lo largo de todo el proceso para evitar
esa victimización secundaria que supone el mismo.
b) Especialidades de las víctimas de delitos de terrorismo.
Sobre las víctimas de los delitos de terrorismo, aunque parezca una obviedad
hay que recordar que ante todo son víctimas. Con ello, quiero expresar que todo
el escenario protector de las víctimas le es aplicable directamente y será necesario
hacer una referencia al mismo para después estudiar el plus de protección que se
les da12, en función a la extraordinaria gravedad de los delitos que han sufrido,
11
Para esta terminología, véase GARCÍA-PABLOS (1996), pág. 42.
12
Recuérdese, a nivel europeo, la ya citada Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea de
13 junio de 2002 sobre lucha contra el terrorismo. A nivel estatal, la Ley 32/1999, de 8 octubre, de
solidaridad con las víctimas del terrorismo y su Reglamento de ejecución aprobado por Real Decreto
1912/1999, de 17 de diciembre, la Ley 13/1996, de 30 diciembre, de medidas fiscales, administrativas
y de orden social y el Real Decreto 288/2003, de 7 marzo, por el que se aprueba el Reglamento
de ayudas y resarcimientos a las víctimas de delitos de terrorismo, el Real Decreto 1576/1990, de
7 diciembre, por el que se regula la concesión en el sistema de la Seguridad Social de pensiones
extraordinarias motivadas por actos de terrorismo, el Real Decreto 851/1992, de 10 de julio, por el
que se regulan determinadas pensiones extraordinarias causadas por actos de terrorismo y el Real
Decreto 453/2004, de 18 de marzo, sobre concesión de nacionalidad española a las víctimas de
los atentados terroristas. A nivel autonómico, hay que recordar las leyes de ayudas a las víctimas de
terrorismo de Extremadura (Ley 6/2005, 27 diciembre), Madrid (Ley 12/1996, de 19 diciembre),
que atentan especialmente contra la convivencia democrática13, con independencia

de que todo acto criminal, sea cual sea, en esencia supone una ataque a la
convivencia social, como hemos expresado anteriormente.
En el caso de las víctimas de los delitos de terrorismo, voy a centrar mi exposición

en dos aspectos que me parecen cruciales en orden a las actuaciones de la Fiscalía
en protección de la dignidad de las víctimas.
Uno, de orden más práctico y, si me permiten, más inmediato para las víctimas,
cual es la organización de las Fiscalías para dotar de una mayor eficacia su acción
tuitiva de estas víctimas, tanto en el proceso penal como fuera del mismo.
Y dos, más teórico, acerca de la interpretación del tipo penal específico

de protección de la dignidad de estas víctimas, previsto en el art. 578 CP,
complementándolo con un breve comentario sobre el art. 505.2 CP relativo a la
protección de los concejales sometidos a amenazas terroristas.
Navarra (Decreto Foral 254/1988, de 27 octubre), País Vasco (Decreto 214/2002, de 24 septiembre)
y Comunidad Valenciana (Ley 1/2004, de 24 mayo). Desde el punto de vista administrativo, se creó
por RD 1885/1996, de 2 agosto, la Subdirección General de Atención a las Víctimas del Terrorismo
del Ministerio del Interior. Desde el punto de vista político, se creó en el año 2004 el Alto Comisionado
para la protección de las víctimas del terrorismo, que desempeñó D. Gregorio Peces-Barba y dependía
de Presidencia de Gobierno. En fecha 8 septiembre 2006, el Consejo de Ministros elevó la categoría
de la Subdirección General a Dirección General de Apoyo a las Víctimas del Terrorismo, estructurada
en dos Subdirecciones generales, una de Apoyo a las Víctimas del Terrorismo y otra de Ayuda a las
Víctimas del Terrorismo y Atención Ciudadana, integrada en la Subsecretaría del Ministerio del Interior,
siendo su titular D. José Manuel Rodríguez Uribes, a quién le agradezco la información suministrada.
13
Sobre el fenómeno del terrorismo ampliamente considerado, véase BENEGAS (2004), que hace
mención especial a las víctimas, pág. 590 y ss. con un listado exhaustivo, a fecha de la edición del
libro, de los asesinatos de la banda terrorista ETA desde el primero del día 28 junio 1960 en la persona
de Begoña Urroz Ibarrola (Guipúzcoa) hasta el 934 en fecha 30 mayo 2003 en la persona de Julián
Embid Luna (Navarra). En esta lista, el llorado profesor Manuel Broseta Pont aparece con el núm. 797
al ser asesinado en Valencia el aciago día 15 de enero de 1992. También se contiene el listado de los
secuestros de la banda terrorista ETA desde el primero a fecha 1 diciembre 1970 en la persona de
Eugen Beihl Schauffer (San Sebastián) hasta el de Miguel Angel Banco Garrido en fecha 10 julio 1997
(Ermua), que acabó siendo asesinado por la banda. En la misma obra, una amplia referencia de sus
fuentes básicas y una completa bibliografía. Más específicamente, sobre víctimas del terrorismo, véase
el libro de BERISTAIN (2007), que recoge los trabajos del autor sobre esta materia y el de PULGAR
GUTIÉRREZ (2004), que incluye además de las víctimas de ETA a los asesinados por la banda terrorista
GRAPO desde 2 agosto 1975 en la persona de Casimiro Sánchez García en Madrid a 17 octubre
2000 en la persona de Francisco Javier Sanz Morales también Madrid. En esta última publicación
también se recogen listados de asesinados por otros grupos terroristas así como los derivados del
atentado del 11 de marzo de 2004 en Madrid (11-M).
2.- LA ORGANIZACIÓN DE LAS FISCALÍAS PARA

AYUDA DE LAS VÍCTIMAS.
La actividad de las Fiscalías para ayuda de las víctimas no es un tema nuevo

ya que el art. 3.10ª del EOMF aprobado por Ley 50/1981, de 30 diciembre,
ya estableció entre las funciones del MF “Velar por la protección procesal de
las víctimas promoviendo los mecanismos previstos para que reciban la ayuda
y asistencias efectivas”, lo que motivó que algunas Fiscalías, sobre todo a partir
de la Ley 35/1995, de 11 de diciembre, de ayudas y asistencia a las víctimas de
delitos violentos y contra la libertad sexual, que en su art. 16 creaba las Oficinas
de asistencia a víctimas en Juzgados, Tribunales y Fiscalías, arbitraran servicios
específicos de ayudas a víctimas14 o establecieran una estrecha relación con las
Oficinas creadas al amparo de dicha norma en Juzgados y Tribunales.
Ahora bien, la consagración legal de estos servicios específicos en Fiscalías

para ayuda de las víctimas de cualquier delito y no sólo de los delitos violentos
y contra la libertad sexual, se plasmó en la reciente reforma del EOMF de 1981,
aprobada por la Ley 24/2007, de 9 de octubre, a través de la introducción de un
nuevo apartado 6º al art. 4 del EOMF, el cual entre las facultades del MF dice
que podrá:
“Establecer en las sedes de las Fiscalías Provinciales y en las que se considere

necesario, centros de relación con las víctimas y perjudicados de las
infracciones criminales cometidas en sus circunscripción y por las que se sigue
proceso penal en los Juzgados o Tribunales de la misma, con la finalidad de
conocer los daños y perjuicios sufridos por ellas y para que aporten los documentos
y demás pruebas de que dispongan para acreditar su naturaleza y alcance”
Junto con ello, la reforma de 2007 del EOMF ha establecido los presupuestos
legales para la creación de Secciones especializadas de protección a víctimas
en su art. 18.3, junto con la de menores, violencia contra la mujer, seguridad
vial, siniestralidad laboral, medio ambiente, extranjería y vigilancia penitenciaria
o cualesquiera otras que pudieran crearse.
Como se refleja en las Memorias de la Fiscalía General del Estado a partir del
año 2006, la protección a las víctimas ha tenido capítulo específico, propiciado
por el nombramiento en el seno de la Fiscalía General del Estado de una Fiscal de
Sala Delegada para la protección y tutela de las víctimas en el proceso penal por
Decreto del Fiscal General de fecha 20 diciembre de 200415.
14
Como en el caso de la Fiscalía de Barcelona desde hace dieciséis años (ver Memoria FGE 2009,
pág. 879).
15
Cfr. Memoria FGE 2006, pág. 339. Cargo que recayó en la Fiscal de Sala de la Sección Penal de
la Fiscalía del Tribunal Supremo, Excma. Sra. Dª Pilar Fernández Valcarcel, a quién le agradezco su
información sobre esta materia.
En las Memorias referidas se encuentra un resumen de las actividades de esta

Fiscalía Delegada con el resto de las Fiscalías y contactos internacionales hasta la
última Memoria de 2009.
Especialmente, queremos destacar la Instrucción FGE nº 8/2005, de 26 de

julio, sobre el deber de información en la tutela y protección de las víctimas en el
proceso penal.
En esta Instrucción después de recordar que la FGE ha dado pautas de actuación

en el marco de la protección de la víctima en el proceso16 que, principalmente,
en los últimos tiempos se consumen en la protección de las mujeres víctimas de los
delitos de violencia contra la mujer, se esboza un modelo organizativo mínimo
de todas las Fiscalías, con independencia de su dimensión, para afrontar el
cumplimiento de deber de información a la víctima en el ámbito preprocesal y en
el procesal.
Así, en el ámbito preprocesal, se insta a las Fiscalías que tengan conocimiento

de la ubicación de las Oficinas de Asistencia a las Víctimas de cada territorio
para informar de ello a las víctimas y que se establezcan Protocolos de actuación
con las distintas administraciones a fin de plasmar las directrices, las pautas de
conducta, que han de tener en cuenta todos aquellos que, por razón de su tarea,
se encuentren ante hechos delictivos cuyas víctimas requieren de un especial
tratamiento por su vulnerabilidad17.
En el curso del proceso, especialmente si no se persona la víctima18, la protección

a la víctima que deberá dar el fiscal del caso abarcará:
a) La información sobre el ofrecimiento de acciones (que comprenderá la

información del contenido de los arts. 464 –delito de coacción al testigo- y 468 CP
16
En las siguientes Circulares e Instrucciones: Circular 1/1998, de 24 octubre, sobre intervención
del MF en la persecución de los malos tratos en el ámbito doméstico y familiar. Circular 2/1998,
de 27 octubre, sobre ayudas públicas a las víctimas de delitos dolosos violentos y contra la libertad
sexual. Circular 1/2003, de 7 abril, sobre procedimiento para el enjuiciamiento rápido e inmediato
de determinados delitos y faltas y de modificación del procedimiento abreviado. Circular 3/2003, de
30 diciembre, sobre algunas cuestiones procesales relacionadas con la orden de protección. Circular
4/2003, de 30 diciembre, sobre nuevos instrumentos jurídicos en la persecución de la violencia
doméstica. Instrucción 4/2004, de 14 junio, acerca de la protección de las víctimas y el reforzamiento
de las medidas cautelares en relación con los delitos de violencia doméstica. Instrucción 2/2005, sobre
acreditación por el MF de las situaciones de violencia de género. Instrucción 7/2005, de 23 de junio,
sobre el Fiscal contra la Violencia sobre la Mujer y las Secciones contra la Violencia sobre la Mujer
en las Fiscalías.
17
En la Memoria FGE 2006, pág. 342, se da cuenta de las gestiones realizadas sobre este punto con la
Secretaría de Estado de Interior para que esta información sobre la ubicación de las Oficinas de Ayuda
a la Víctima se pueda dar en toda Comisaría, Puesto o Comandancia de la Guardia Civil así como en
las Fiscalías y Juzgados de Guardia.
18
Cfr. arts. 782.2 y 800.5 LECrim.
–quebrantamiento de condena-; la posibilidad de aportar facturas o documentos

acreditativos de los daños y perjuicios causados por el delito; las posibles ayudas
económicas y asistenciales existentes en su caso con concreción de la Oficina u
Organismos al que deban de dirigirse para ser solicitadas, en especial, en relación
con la Ley 35/1995 –delitos violentos y sexual-, Ley 32/1999 –terrorismo- y Ley
Orgánica 1/2004 –violencia de género-)
b) Las gestiones necesarias para que la víctima no coincida con el agresor en

las declaraciones, si es un ciudadano extranjero pueda practicarse la testifical
preconstituida y si son menores se proteja su imagen e intimidad.
c) Velar por el cumplimiento de las notificaciones a las víctimas de las resoluciones

judiciales, en los casos legalmente previstos en los arts. 779.1.1, 785.3, 789 y 792
LECrim.
d) En delitos de especial gravedad, contactar previamente con la víctima si

no estuviera personadas a fin de asegurar la inexistencia de medios o diligencias
de prueba antes de pedir el sobreseimiento provisional, informándoles de la
posibilidad de personarse en la causa en virtud del art. 782.2 y 800.5 LECrim.
e) Comunicarse previamente con la víctima antes de la formulación de

conclusiones provisionales en los casos de que sea presumible la existencia de
daños y perjuicios que no hayan sido acreditados antes de la instrucción y respecto
de los que la víctima no haya aportado facturas o documentación alguna.
f) En supuestos de conformidad y suspensión del juicio oral, informar a la

víctima de las razones de las mismas y de sus consecuencias.
g) Velar por la notificación de las sentencias recaídas en el proceso, asumiendo

la obligación directamente cuando no esté legalmente previsto. En aquellos casos
en que la víctima del delito esté amparada por el contenido de la Ley 35/95
o 32/99, se deberá informar a la víctima de los trámites a seguir para que se
puedan hacer efectivas las previsiones legales.
En la Memoria FGE de 2009, se expresa cómo funciona el Servicio de Atención

a las Víctimas de algunas Fiscalías, como las de Barcelona, Madrid y Pontevedra,
destacándose la experiencia catalana, el cual mantiene estrechas relaciones con
los Servicios Sociales del Ayuntamiento de Barcelona, con el Consorcio Sanitario
de Barcelona y en los Centros penitenciarios al tiempo que alimenta un sistema
informático que permite recoger todas las incidencias relativas a las víctimas que
son objeto de un seguimiento personalizado, estando autorizados los tramitadores
procesales para acceder al sistema informático de los Juzgados de la Provincia de
Barcelona para conocer el estado de tramitación de los procedimientos y poder
informar a las víctimas.
De otras Fiscalías se da cuenta cómo se han establecido relaciones con las

Oficinas de Atención a las Víctimas y se exponen los avances realizados en materia
de asistencia a las víctimas por delitos violentos, el control de las ejecutorias, la
protección de testigos víctimas y la mediación.

3.- EL SERVICIO DE AYUDA A LAS VÍCTIMAS DE LA FISCALÍA

ANTITERRORISTA (AUDIENCIA NACIONAL)19.
La protección de las víctimas de los delitos terroristas realizada por la Fiscalía

de la Audiencia Nacional, se realiza a través de un servicio específico encargado
al Ilmo. Sr. Teniente Fiscal, que asume la coordinación del trabajo de los respectivos
fiscales en cada uno de los procedimientos de su responsabilidad y la atención
directa a las víctimas y asociaciones así como de las relaciones con la Dirección
General de Apoyo a las Víctimas del Terrorismo del Ministerio del Interior.
La actividad desplegada es compleja ya que se pretende una efectiva

protección de estas víctimas en el proceso penal, procurándoles la atención y
ayuda necesarias y las indemnizaciones procedentes en contacto directo con el
Ministerio del Interior, con objeto de coordinar las indemnizaciones administrativas
otorgadas al amparo de la Ley 32/99, de 8 octubre, de Solidaridad con las
víctimas del terrorismo20 y de su Reglamento de ejecución, aprobado por Real
Decreto 1912/1999, de 17 diciembre, con las judiciales.
Recuérdese que el art. 1 de la Ley 32/99 declara que el Estado asume el

pago de las indemnizaciones que le son debidas a quienes han sufrido actos
terroristas y que el art. 2 reconoce el derecho de éstos ha ser resarcidos por el
Estado, que asumirá con carácter extraordinario el abono de las correspondientes
indemnizaciones, en concepto de responsabilidad civil, subrogándose en los
derechos que asisten a los beneficiarios contra los obligados inicialmente al
resarcimiento como autores de los delitos (art. 8).
Esta compleja realidad se resume en los capítulos de sus Memorias desde el

año 2006 hasta el 2008, que pasamos a reproducir.
(2006) EL SERVICIO DE ATENCION Y TUTELA A LAS VICTIMAS
La normativa actualmente vigente sobre indemnizaciones a las víctimas de
19
Quiero agradecer al Excmo. Sr. Fiscal de Sala, Jefe de la Fiscalía de la Audiencia Nacional, D. Javier
Alberto Zaragoza Aguado, y al Ilmo. Sr. Fiscal, Teniente Fiscal de la misma Fiscalía y encargado del
servicio de víctimas, D. Fernando Burgos Pavón, la información que me han proporcionado para este
trabajo.
20
Teniendo en cuenta sus posteriores modificaciones producidas por Ley 9/2000, de 22 diciembre; Ley
2/2003, de 12 marzo (afecta art. 4 y disposición adicional 2); Ley 14/2000, de 29 diciembre (afecta
art. 9.4); Ley 35/2006, de 26 noviembre (afecta art. 13).
hechos delictivos de naturaleza terrorista constituye hoy la culminación de un largo

camino en busca de una imposible compensación del daño que estas personas
han padecido y padecen por las secuelas morales, psicológicas, corporales y
materiales que tan graves hechos criminales generan. Esta normativa se caracteriza
por la progresiva mejora del elenco de ayudas, desde los casos de fallecimiento
y lesiones corporales hasta los de daños materiales; por la progresiva liberación
de las bases de cálculo, por una parte objetivándolas y, por otra parte valorando
las especiales circunstancias particulares que concurran; y por la reducción de
formalismos procedimentales. En la actualidad ha llegado a ofrecer una asistencia
integral individualizada, destacándose las ayudas a la educación y el seguimiento
psicológico. La admiración y reconocimiento a su sacrificio, doblemente doloroso
por el daño en sí y por su inexplicable e intolerable causación sin sentido, lleva, en
fin, a la sociedad española, a que el Estado asuma el pago de la responsabilidad
civil ex delicto que a las víctimas corresponde, con la finalidad de que sean
efectivamente indemnizadas, sin depender de la existencia de una Sentencia
condenatoria, ni de la solvencia de los condenados, ni de un proceso de ejecución.
Pero aún queda un largo camino que recorrer, tratar de evitar que el proceso penal
abierto en cada caso, sea para las víctimas un mundo inescrutable, hallándose en
inacabable espera de noticias, en la duda de si se están cuidando sus derechos,
si se va a tener en cuenta su deseo o su temor de participar como testigos. La
información a las personas que padecen el terrorismo directamente constituye uno
de sus derechos y un deber del Ministerio Fiscal tal como se regula en la Instrucción
8/2005, de 26 de julio, cuyo cumplimiento supondrá, efectivamente, un paso más
tratando de alcanzar una completa e integral protección de las víctimas.
Para ello, la Fiscalía ha iniciado contactos con la Dirección General de Apoyo

a las Víctimas del Terrorismo del Ministerio del Interior21, que después de varios
21
Esta Dirección General creada en el 8 septiembre de 2006 es heredera de la Subdirección General
creada por RD 1885/1996, de 2 agosto. La DG se divide en: 1) la Subdirección General de Ayudas a
Víctimas del terrorismo y atención ciudadana que en caso de atentado terrorista cubre: -daños corporales,
tanto físicos como psíquicos, causantes de días de baja, lesiones, o incapacidades en cualquiera de
sus grados (parcial, total, absoluta o gran invalidez) así como el fallecimiento; -indemnizaciones
reconocidas en sentencia penal derivadas de daños corporales y lesiones; -daños materiales (con los
límites establecidos en la ley) ocasionados en: viviendas particulares, establecimientos mercantiles,
sedes de partidos políticos, sindicatos y organizaciones sociales, vehículos y elementos de transporte de
personas o mercancías (salvo los de titularidad pública); gastos derivados del alojamiento provisional de
los afectados, mientras efectúan las obras de reparación de sus viviendas habituales; ayudas al estudio;
ayudas financieras extraordinarias; asistencia psicológica y psicopedagógica. Y 2) la Subdirección
General de Apoyo a las Víctimas del terrorismo, que da un apoyo integral a estas víctimas mediante
la asistencia personalizada a las víctimas y a sus familiares, la intervención social inmediata ante un
hecho terrorista (necesidades de urgencia, apoyo psico-social, realojamientos, estudio y valoración
de las demandas personas y familiares de orden social, derivándolas, cuando fuera preciso, a las
Comunidades Autónomas, Ayuntamientos y entidades asistenciales correspondientes, acompañamiento
a los afectados y familiares de víctimas a la celebración de los juicios orales en la Audiencia Nacional.
Coordinación con la Oficina de Atención a Víctimas de la Audiencia Nacional, realización de visitas a
domicilio de las víctimas del terrorismo, organización y gestión en la realización de actos de homenaje
en recuerdo y reconocimiento a las víctimas del terrorismo, colaboración con la Asociación de Víctimas,
para la resolución de demandas individuales y/o generales del colectivo representado, desarrollo de
años de trabajo con las víctimas atesora una extraordinaria experiencia de su

problemática, y con la Abogacía del Estado, que ejercita las acciones civiles
en que el Estado se subroga, para la elaboración de un PROTOCOLO DE
COLABORACIÓN PARA LA TUTELA, ATENCIÓN Y AYUDA A LAS VÍCTIMAS DEL
TERRORISMO, conscientes de que una colaboración en el cumplimiento de los
fines de las tres instituciones supondrá un nuevo paso en la progresiva mejora de
la actuación pública respecto de las personas que han sufrido tan grave y ciego
daño.
También se ha completado en lo posible la base de datos existente sobre

las causas por hechos terroristas y se actualiza con los nuevos procedimientos.
Para todo ello se ha creado una sección u oficina en la Fiscalía, dotada de los
recursos humanos y materiales necesarios, que además alcance la normalización
de contactos personalizados con las víctimas directas e indirectas de hechos
terroristas, con la finalidad de ofrecerles cobertura jurídica y contacto con la
administración de justicia desde el primer momento en que son conocidas.
Las actuaciones llevadas a cabo por este servicio durante el pasado año son
las siguientes:
Número de actuaciones solicitadas a esta Fiscalía 84

Número de actuaciones contestadas desde esta Fiscalía 71
Número de actuaciones sin contestar 13
Tiempo medio de respuesta 26 días
El proyecto de Protocolo de Colaboración para la Tutela, Atención y Ayuda

a las Víctimas del Terrorismo que en fechas próximas suscribirán la Fiscalía de la
Audiencia Nacional, la Abogacía del Estado ante el mismo órgano jurisdiccional
y la Dirección General competente del Ministerio del Interior pretende una acción
más coordinada en beneficio de las víctimas de delitos de terrorismo con arreglo
a las siguientes reglas de actuación:
Primera
La Fiscalía, cuando tenga conocimiento de un hecho terrorista a través de los

atestados policiales, comunicará a la Dirección General tal hecho, facilitando
información de todos los datos existentes sobre las personas que puedan
considerarse víctimas o perjudicados e identificación del procedimiento incoado y
complementará estos datos a medida que lleguen a su conocimiento (ampliaciones
de atestados, etc.).
Segunda
proyectos que permitan conocer uy mejorar la situación y condiciones de vida de las víctimas. Fuente:
Dirección General.
La Fiscalía se pondrá en contacto, inmediatamente, con las víctimas haciéndoles

saber que el Ministerio Fiscal les facilita toda la cobertura jurídica posible,
recogiendo los elementos de prueba que deseen canalizar a través de la Fiscalía
para su incorporación a los autos, información sobre el estado y marcha del
proceso (con especial referencia a sus intereses), etc., hasta que se personen
como partes, si ese es su deseo; esta personación no supondrá merma alguna de
colaboración con sus representantes en el cuidado y atención de los derechos de
las víctimas.
Tercera
En la primera puesta en contacto con las víctimas del hecho terrorista, la Fiscalía
les proporcionará información y documentación para la iniciación del expediente
sobre indemnización ante la Dirección General. Para ello la Dirección General
habrá provisto a la Fiscalía de la documentación que considere debe ser remitida
a las víctimas.
Cuarta
La Dirección General informará a la Fiscalía sobre los siguientes extremos:
- personas que reciben indemnización

- importe de la indemnización
- de cada subrogación del Estado, en su caso efectuada (con remisión de copia
del documento suscrito)
- advertencia de no producirse tal subrogación
- circunstancias concretas, en cada caso, que no puedan ser cubiertas de
acuerdo con los baremos aplicados, sobre las que se tenga conocimiento por sus
agentes sociales
- comunicación efectuada a la Abogacía del Estado de la subrogación, en su
caso
- cuanta información tenga efectos en el ámbito de la responsabilidad civil y
ejercicio de la correspondiente acción.
Quinta
La Dirección General remitirá a la Abogacía del Estado copia del documento de

cada subrogación efectuada, con indicación del proceso penal correspondiente.
Sexta
La Fiscalía y la Abogacía del Estado se coordinarán en el ejercicio de la acción

civil en función de las subrogaciones efectuadas y en los casos de nuevos hechos
indemnizables, posteriores a la recepción de indemnizaciones por las víctimas.
Séptima
La Fiscalía comunicará a la Dirección General y a las víctimas la cuantía de

la responsabilidad civil que se haya incluido en las calificaciones provisionales.
La Dirección General realizará las observaciones que estime oportunas respecto
de esa cuantía con el objeto de su definitiva fijación en el juicio oral. También
se informará sobre el hecho de no solicitarse indemnización en función de la ya
anticipada por el Estado.
(2007) LA ACTIVIDAD DE ASISTENCIA Y PROTECCIÓN A LAS VÍCTIMAS
Las actuaciones llevadas a cabo por este servicio durante el pasado año son
las siguientes: han sido controladas las indemnizaciones de 114 perjudicados
por fallecimiento de un familiar y 264 víctimas por lesiones personales. Se han
efectuado contactos personales con perjudicados o víctimas. Se han realizado
encuentros con asociaciones de víctimas de Barcelona y Valencia.
En el mismo período de tiempo se han dictado por las distintas Secciones de la

Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional las siguientes Sentencias condenatorias
por delitos de terrorismo con víctimas personales:
1. Atentado con resultado de muerte (asesinato de guardia civil; casado y con

un hijo). Condenado Juan Iglesias Chouzas (Sumario 19/92 Juzgado Central de
Instrucción nº 2).
2. Atentado con resultado de muerte (asesinato de guardia civil; casado y con
cuatro hijos). Condenado Juan Iglesias Chouzas (Sumario 19/91
Juzgado Central de Instrucción nº 5).
3. Coche bomba en la vía pública en Madrid: dieciocho heridos. Condenados
Aitor García Aliaga y Ana Egües Gurruchaga. Condenada (Sumario 41/01
4. Coche bomba en la vía pública en Madrid contra autobús de transporte de
personal de la Guardia Civil: un muerto y 18 heridos (16 guardias
civiles). Condenada Belén González Peñalva (Sumario 36/85 Juzgado Central
de Instrucción nº 1).
5. Tentativa de robo con violencia y atentado con resultado de lesiones: un
herido. Condenados Ignacio Varela Gómez y Santiago Rodríguez Muñoz (Sumario
59/05 Juzgado Central de Instrucción nº 6).
6. Bomba trampa en San Sebastián con diecisiete heridos (tres policías
nacionales, diez guardias civiles y tres miembros de la policía autónoma vasca).
Condenados Ibón Echezarreta Echaniz y Luis Carrasco Aseguinolaza (Sumario
7. Atentado con resultado de muerte (asesinato de funcionario de prisiones;
considerados perjudicado ambos padres). Condenado Juan Olarra Guridi
(Sumario 5/93 Juzgado Central de Instrucción nº 1).
8. Encubrimiento de asesinato (muerte de trabajador; viuda y dos hijos).

Condenado Antonio Celaya Otaño (Sumario 89/78 Juzgado Central de Instrucción
nº 1).
9. Atentado con resultado de muerte (asesinato de Teniente Coronel del Ejército;
casado y con cinco hijos): Condenados Sebastián Echaniz Alcorta, Enrique Letona
Viteri y José Borde Gaztelumendi (Sumario 68/83 Juzgado Central de Instrucción
nº 5).
10. Asesinato (muerte de empresario; viuda y tres hijos). Condenado Juan
Olarra Guridi (Sumario 4/93 Juzgado Central de Instrucción nº 1).
11. Atentado con resultado de muerte (asesinato de exPresidente del Tribunal
Constitucional; viuda y cuatro hijos. Condenado Jon Bienzobas Arreche (Sumario
12. Lanzamiento de explosivos contra coche policial (dos policías nacionales
heridos). Condenados Juan Montoya Galar, Luis Nicolás Usarraga y Mª Arantzazu
Rus Gabaldón (Sumario 8/97 Juzgado Central de Instrucción nº 2).
13. Tentativa de asesinato (lesiones a funcionario público). Condenado: Juan
Olarra Guridi Sumario (Sumario 3/02 Juzgado Central de Instrucción nº 3).
14. Asesinato (considerada perjudicada la madre del fallecido). Condenado:
Jon Bienzobas Arreche (Sumario 26/90 Juzgado Central de Instrucción nº 1).
15. Atentando con resultado de muerte y asesinato frustrado (muerte de policía
nacional -viuda y cuatro hijos- y lesiones a su acompañante).
Condenado José Arizcuren Ruiz (Sumario 47/87 Juzgado Central de Instrucción
nº 2).
16. Granadas contra dependencia oficial en Barcelona (un muerto -viuda y
dos hijos- y seis heridos). Condenado Gregorio Vicario Setién (Sumario 31/94
17. Asesinato (muerte de abogado; viuda y tres hijos). Condenado Javier
Arizcuren Ruiz (Sumario 66/96 Juzgado Central de Instrucción nº 4).
18. Asesinato (muerte de policía nacional). Condenado Marcos Martín Ponce
19. Tentativa de asesinato y dos delitos de lesiones (paquete bomba).
Condenado José Arregui Erostarbe (Sumario 4/95 Juzgado Central de Instrucción
nº 1).
20. Asesinato (muerte de funcionario público; viuda y siete hijos). Condenado
José Arizcuren Ruiz (Sumario 37/85 Juzgado Central de Instrucción nº 4).
21. Coche bomba contra transporte de personal civil de la Armada en la vía
publica en Madrid (seis muertos -perjudicados seis cónyuges y dieciocho hijos en
total- y cuarenta y cuatro heridos). Condenados Antonio Olarra Guridi y Ainhoa
Múgica Goñi (Sumario 28/96 Juzgado Central de Instrucción nº 2).
22. Coche bomba en Granollers (fallecido un guardia civil -casado y una hija-
). Condenados Fernando Díez Torre y Josefa Urrusolo Sistiaga (Sumario 17/95
23. Explosión en la vía pública en Córdoba (muerte de Sargento del Ejército
y tres lesionados). Condenado Javier Arizcuren Ruiz (Sumario 3/96 Juzgado
Central de Instrucción nº 6).
24. Ametrallamiento de cuatro policías nacionales y dos técnicos de RTVE (seis

lesionados).Condenado José Arizcuren Ruiz (Sumario 46/85 Juzgado Central de
25. Colocación de artefactos explosivos en cuatro inmuebles (cinco lesionados).
Condenado Carmelo Laucirica Orive (Sumario 75/05 Juzgado Central de
26. Asesinato (muerte de Fiscal Jefe del Tribunal Superior de Justicia de
Granada; viuda y cuatro hijos). Condenado Juan Olarra Guridi (Sumario 22/00
27. Artefacto explosivo contra vehículo policial (asesinato de dos policías
nacionales y una lesionada). Condenado José Arizcuren Ruiz (Sumario 46/88
28. Atentado con resultado de muerte (asesinato de Coronel del Ejército;
viuda y cuatro hijos). Condenado Fernando Silva Sande (Sumario 15/90 Juzgado
Central de Instrucción nº1).
29. Secuestro y desaparición del empresario Publio Cordón. Condenado
Fernando Silva Sande –GRAPO- (sumario 6/95 del Juzgado Central de Instrucción
nº 3)
No han recibido la indemnización declarada a su favor en las distintas Sentencias

nueve personas lesionadas no localizadas hasta el momento. Se realizaran los
trámites necesarios para la completa indemnización con arreglo al baremo de
la Dirección General de Apoyo a las Víctimas de las personas perjudicadas o
víctimas personales cuyo derecho ha sido declarado en las Sentencias que no han
alcanzado firmeza.
Control de perjudicados por fallecimiento 114

Control de víctimas por lesiones 264
Contactos directos 8
Oficina de Asistencia a las víctimas 24
COVITE (Asoc. Víctimas País Vasco) 1
TOTAL 411
(2008) LA ACTIVIDAD DE ASISTENCIA Y PROTECCIÓN A LAS VÍCTIMAS
Como en años anteriores, la Fiscalía mantiene contactos permanentes con

la Dirección General de Apoyo a las Víctimas del Terrorismo del Ministerio del
Interior y con la Abogacía del Estado, que ejercita las acciones civiles en que el
Estado se subroga.
También se ha completado en lo posible la base de datos existente sobre las

causas por hechos terroristas y se actualiza con los nuevos procedimientos.
A la coordinación de este Servicio por parte del Teniente Fiscal Sr. Burgos
Pavón, debe añadirse la asignación de la Fiscal Sra. Landeras, incorporada a

la Fiscalía en Agosto del pasado año, para colaborar en las tareas de ayuda e
información a las víctimas de atentados terroristas.
A lo largo de 2008 han sido controladas las indemnizaciones de 151

perjudicados por fallecimiento de un familiar o víctimas por lesiones personales.
Se han efectuado ocho contactos personales con perjudicados o víctimas. Se han
realizado encuentros con asociaciones de víctimas de Sevilla y Murcia.
En el mismo período de tiempo se han dictado por las distintas Secciones de la

Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional las siguientes Sentencias por delitos de
terrorismo con víctimas personales:
1. Secuestro de dos personas en Georgia. Condenado Arnaldo Orta Luzardo

2. Detención ilegal de seis personas. Condenado José Javier Arizcuren Ruiz
3. Asesinato de un Magistrado (Sr. Lidón Corbi). Absolutoria (Sumario 10/02
4. Explosión en la Bolsa de Valores de Madrid: seis heridos. Condenado
Fernando Silva Sande (Sumario 9/93 JuzgadoCentral de Instrucción nº 1).
5. Asesinato de médico al servicio de institución penitenciaria. Condenado
Fernando Silva Sande (Sumario 23/90 Juzgado Central de Instrucción nº 2).
6. Granadas y coche bomba contra el Gobierno Militar de Barcelona: un
muerto y seis heridos. Condenada Dolores López Resina (Sumario 31/94 Juzgado
Central de Instrucción nº 2).
7. Coche bomba en la vía pública de Santander al paso de furgoneta policial.
Tres muertos y veintiún heridos. Condenada Dolores López Resina (Sumario 4/92
8. Secuestro del empresario Aldaya. Condenados Dolores López Resina y José
Javier Arizcuren Ruiz (Sumario 10/98 Juzgado Central de Instrucción nº 2).
9. Detención ilegal de dos personas y disparos contra dos agentes de policía
que resultaron heridos. Condenados Asier Mardones Esteban y Josune Oña
Ispizua (Sumario 33/03 Juzgado Central de Instrucción nº 4).
10. Coche bomba en la vía pública de Madrid al paso de vehículo de
Subsecretario: 94 heridos. Condenados Ainhoa Múgica Goñi, Lexuri Gallastegui
Sodupe y Manex Zubiaga Bravo (Sumario 42/03 Juzgado Central de Instrucción
nº 4).
11. Explosivo en hotel de Denia (Alicante): cinco heridos. Condenado José
Angel Lerín Sánchez (Sumario 3/05 Juzgado Central de Instrucción nº 3).
12. Detención ilegal, robo con intimidación en oficina bancaria en Castellón
y tentativa de asesinato: un herido. Condenados Israel Clemente López y Jorge
García Vidal (Sumario 39/07 Juzgado Central de Instrucción nº 2).
13. Secuestro del empresario Delclaux. Condenados Dolores López Resina y
José Javier Arizcuren Ruiz (Sumario 14/95 Juzgado Central de Instrucción nº 1).
La actividad de la Fiscalía de la Audiencia Nacional en protección de las

víctimas, a juicio de sus responsables, se extiende no sólo a procurar la reparación
del daño sino también a evitar daños secundarios y promover la participación
en el proceso de la víctima. Veamos cada uno de estos apartados, según nos
informan sus responsables.
Según el responsable del servicio de víctimas de esta Fiscalía, el Ilmo. Sr. Fiscal,
D. Fernando Burgos Pavón, los instrumentos destinados a incrementar-garantizar
la efectividad de la reparación son:
1) Ayudas públicas, de conformidad con los instrumentos desarrollados

por el Convenio 116 del Consejo de Europa de 24 de noviembre de 1983 y la
Recomendación del Comité de Ministros del Consejo de Europa a los Estados
miembros de 28 de junio de 1985. No tienen el carácter de responsabilidad
patrimonial de la Administración ni de prestación de la Seguridad Social
(solidaridad con las víctimas: anticipo y asunción por el Estado).
2) Medidas de aseguramiento de la responsabilidad del delincuente (tutela de

los intereses de la víctima durante la tramitación del proceso, se adoptan de oficio,
no se precisa la instancia de la víctima, pero puede pedirlas si es parte), se basan
en los indicios de criminalidad, siendo la fianza y el embargo subsidiario. Merece
crítica las declaraciones de insolvencia por las deficientes indagaciones que se
hacen acerca del patrimonio de los condenados22.
3) Efectos de la reparación sobre la responsabilidad penal: Atenuante23,

condición para la suspensión24 y la sustitución de las penas privativas de libertad25
(con escasa incidencia en terrorismo) y condición para la cancelación de
antecedentes una vez extinguida la responsabilidad penal26.
4) Preferencia en las responsabilidades pecuniarias del condenado27.
5) Mediación, con dudosa aplicabilidad en terrorismo.
22
En la Memoria FGE 2007, pág. 545, se recuerda la vigencia del art. 989.2 LECrim (introducido por
Ley Orgánica 7/2003, de 30 junio, que establece que “A los efectos de ejecutar la responsabilidad
civil derivada del delito o falta y sin perjuicio de la aplicación de las disposiciones de la Ley de
Enjuiciamiento Civil, los jueces o tribunales podrán encomendar a la Agencia Estatal de Administración
Tributaria o, en su caso, a los organismos tributarios de las haciendas forales las actuaciones de
investigación patrimonial necesarias para poner de manifiesto las rentas o el patrimonio presente
y los que vaya adquiriendo el condenado hasta tanto no se haya satisfecho la responsabilidad civil
determinada en la sentencia”
23
Art. 21.5 CP
24
Art. 81.3 CP
25
Art. 88 CP. En cuanto a la libertad condicional ver art. 90 CP.
26
Art. 136.2.1 CP
27
Art. 126.1 CP
En cuanto al contenido y cuantificación de estos daños comprende perjuicios

físicos, psicológicos (patología psíquica), morales (dolor por la pérdida de seres
queridos
o de los padecimientos personales de un tratamiento médico o quirúrgico
prolongado) y económicos.
A) Daños corporales:
Sufrimientos o padecimientos físicos y psicológicos; libre cuantificación.

Sufrimientos morales: estados de ansiedad, inquietud, preocupación, tristeza o
melancolía producidos en la comisión del delito o con posterioridad a él (que no
hay que confundir con el sufrimiento o daño psicológicos que es una patología):
libre cuantificación.
Gastos sanitarios: asistencia médica, hospitalaria y farmaceútica y
desplazamientos: cuantificación por gasto facturado.
Imposibilidad de dedicación a su trabajo u ocupación durante los días necesarios
para su curación (días de baja), se distinguen dos subconceptos, pérdida de
ingresos (daño patrimonial por lucro cesante) y sujeción a tratamientos que privan
de la posibilidad de la vida normal (daño moral); libre cuantificación; criterio de
actuación de la Fiscalía 100 € diarios por baja con hospitalización y 70 € diarios
por baja sin hospitalización.
Secuelas: invalidez, incapacidad (total o parcial, temporal o permanente),
pérdida de miembros u órganos, deformidades (y cirugía estética) y patología
psicológica. Cuantificación: gran invalidez 1.500.000 €, incapacidad permanente
absoluta 800.000 €, incapacidad permanente total 600.000 €, incapacidad
permanente parcial 400.000 €, lesiones no invalidantes 200.000 €, pérdida de
miembro principal 1.000.000 €.
Agravio del empleados (Estado por policías): no por los gastos corrientes
(a pagar existiese o no el delito) sino por la imposibilidad de prestación de un
concreto servicio (evaluable económicamente) o gastos por otra contratación o
por horas extraordinarias.
B) Muerte:
1) Legitimación: perjudicados, no sistemáticamente los herederos aunque

normalmente coinciden. Presunción a favor de los familiares más directos o uniones
sentimentales convivientes.
2) componentes: desamparo de familiares/personas dependientes y daños
morales (pérdida de familiar cercano: hijos, viudo, padres); desamparo cálculo
actuarial/máximo orientativo 500.000 €.
3) los gastos facturados que consten (sanitarios, transportes); al facturador en
su caso.
4) perjudicados (familiares alejados: inexistencia de más cercanos + convivencia
+ dependencia).
C) Secuestro.
D) Daños materiales.

Se sigue un protocolo de acción conjunta de la Fiscalía con la oficina de la
Administración Pública que ejecuta los programas de ayudas: especial referencia
a perjudicados, cuantías y revisiones.
En cuanto a la evitación de daños secundarios, según este Fiscal, hay que

distinguir información, dignidad y seguridad.
Por lo que respecta a la información, se da sobre aspectos del proceso relevantes

para la protección de sus intereses aunque no sea parte (art. 4 Decisión Marco
estatuto de la víctima: curso de la denuncia, desarrollo del proceso y sentencia)
1) Del derecho a ser parte, del derecho a indemnización y de los actos

procesales que puedan afectar a su seguridad (arts. 109 y 110 LECrim), medidas
asistenciales y de justicia gratuita (art. 776 LECrim), incluso por la policía judicial
(art. 771.1º LECrim). La pretensión de reparación civil es considerada uno de los
fines del proceso y un derecho constitucional: la falta del ofrecimiento de acciones
–ser parte- es causa de nulidad según jurisprudencia del Tribunal Constitucional
siempre que se haya podido hacer y su omisión no haya sido causada por
negligencia de la víctima.
2) De la celebración del juicio o del archivo de la causa (art. 779.1.1º y 785.3

LECrim), de la sentencia (art. 789.4 LECrim), de la petición de archivo por el MF
(art. 642 LECrim).
3) Oficinas de Atención a la Víctima.
B) Dignidad: Requiere un cambio de actitud de los operadores jurídicos (art. 2 y

15 Decisión Marco estatuto de la víctima: condiciones en general y especialmente
en los lugares, acogida correcta) y Recomendación del Comité de Ministros del
Consejo de Europa R (85) 11, de 28 de junio de 1985.
La dignidad de la persona forma parte del sistema de valores de la CE (explícito

art. 10); proposición de ley Carta de Derechos de los Ciudadanos ante la Justicia
(el ciudadano que sea víctima de un delito tiene derecho a que se comparecencia
personal ante un Juzgado o Tribunal tenga lugar de forma adecuada a su dignidad
y preservando su intimidad).
C) Seguridad: contra represalias o reiteración (pronóstico de peligro):

Recomendación del Comité de Ministros del Consejo de Europa R (85) 11 de 28
junio de 1985.
1) Medidas penales: prisión provisional, prohibiciones preventidas (art. 544 bis

LECrim: acudir a lugares y aproximarse o comunicar con personas) y en calificación
(art. 48 CP: residencia, aproximación o comunicación a personas)
2) Víctima testigo: Ley de Protección de Testigos28 (preservación de identidad,

declaración sin ser visto, prohibición de fotografiar… llegando a cambio de
identidad y financiación de cambio de domicilio y lugar de trabajo), comprende a
la familia y debe solicitarse.
D) Asistencia: Declaración sobre principios fundamentales de justicia para

víctimas de los delitos y abuso de poder (AG de UN 29 noviembre 1985) y
Recomendación del Comité de Ministros del Consejo de Europa R (85) 11 de 28
junio de 1985.
- Ayudas a delitos de terrorismo (eliminación de formalismos e independencia
de la resolución judicial)
- Oficinas de Atención a la Víctima (Estado y transferidas) intermediación con
órgano judicial; atendidas por especialistas en algunas CCAA.
Por último, por lo que respecta a la participación en el proceso, se destaca lo

siguiente:

Intervención como parte:
- simplificación de requisitos (en la práctica sólo que manifieste su voluntad de
participar y nombrar abogado o lo solicite gratuito a cargo del Estado)
- capacidad de intervención en la instrucción (que es de oficio), según la
evolución de la jurisprudencia no hay que considerarlo un mero espectador.
- solicitud de diligencias: sujetas en cuanto a su admisión a los criterios de
utilidad y pertinencia, es posible la anulación de las diligencias sin su intervención.
- posibilidad de reiterar las diligencias denegadas en la instrucción en el juicio
oral y existencia de recursos.
- declaración como testigo (debería ser algo diferente a las demás testificales):
valoración (credibilidad, corroboración objetiva y persistencia)
- régimen de la declaración de secreto en la fase instructora.
- intervención en la fase intermedia
- intervención en juicio oral (inclinación al sistema acusatorio pero enmarcado
el objeto procesal por la instrucción oficial)
Intervención sin ser parte:

Suplencia del MF, información del MF a la víctima y audiencia necesaria para
la suspensión de la pena y el fraccionamiento de responsabilidades pecuniarias.
28
Ley Orgánica 19/1994, de 23 de diciembre, de protección de testigos y peritos en causas criminales.
4.- INTERPRETACIÓN DE LOS DELITOS DEL ART. 578 CP

DE ENALTECIMIENTO DEL TERRORISMO Y HUMILLACIÓN
DE LA DIGNIDAD DE LAS VÍCTIMAS, ART. 579 CP DE
PROVOCACIÓN, CONSPIRACIÓN Y PROPOSICIÓN Y
DEL ART. 505.2 CP SOBRE PROTECCIÓN A CONCEJALES
SOMETIDOS A AMENAZAS TERRORISTAS.
Indicábamos al inicio de este trabajo que nos proponíamos abordar el estudio

de las actuaciones de la Fiscalía en protección de la dignidad de las víctimas
terroristas desde una doble perspectiva, la derivada del tratamiento de las víctimas
en el proceso y fuera de él y la propia de la tipificación penal de los delitos que
castigan la humillación de la dignidad de las víctimas o en los que se coacciona a
éstas por el mero hecho de serlo.
Bien, ahora, desde esa segunda perspectiva, haremos una breve aproximación
al delito de enaltecimiento del terrorismo y humillación de la dignidad de las víctimas
del art. 578 CP29, con referencia a la punición de su provocación, conspiración o
proposición establecida en el art. 579 CP, y, por último, al delito del art. 505.2 CP,
que pretende proteger a los concejales sometidos a amenazas terroristas.
En cuanto al delito del art. 578 CP30, recordemos que dice: “El enaltecimiento
o la justificación por cualquier medio de expresión pública o difusión de los
delitos comprendido en los artículos 571 a 577 de este Código o de quienes haya
participado en su ejecución o la realización de actos que entrañen descrédito,
menosprecio o humillación de las víctimas de los delitos terroristas o de sus
familiares se castigará con la pena de prisión de uno a dos años. El Juez también
podrá acordar en la sentencia, durante el período de tiempo que el mismo señale,
alguna o algunas de las prohibiciones previstas en el art. 57 de este Código”
29
El Dictamen 3068/2000, de 4 octubre 2000 del Consejo de Estado sobre el Anteproyecto de
reforma que desembocó en la LO 7/2000, sobre el delito de vejación a las víctimas dice: “También
merece juicio favorable el nuevo delito de descrédito, menosprecio o humillación de las víctimas
de terrorismo o de sus familiares, pero el tipo debería aclararse, en primer lugar, que los actos de
descrédito, menosprecio o humillación de las víctimas o de sus familiares han de tener por objeto la
condición misma de ser víctima o familiares, y así evitar el absurdo de interpretar que cualquiera de
esos actos, en cualquier contexto social, incluso no relacionado con el terrorismo, sólo por ser víctimas
o familiares de ellas, sería punible; y, en segundo lugar, que esos actos a que se refiere el tipo han
de difundirse por cualquier medio de expresión pública, como la apología, excluyendo de castigar,
en cambio, las manifestaciones meramente privadas, domésticas o íntimas. Además, con relación a
este delito concreto, debe considerarse la posibilidad de castigar adicionalmente a sus autores con la
pena accesoria de prohibición de aproximación a la víctima y sus familiares prevista en el art. 57 CP”.
Puede consultarse este Dictamen en www.tirantonline.com
30
Redactado según el apartado 9º del art. 1 de la Ley Orgánica 7/2000, de 22 de diciembre, de
modificación de la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, y de la Ley Orgánica
5/2000, de 12 de enero, reguladora de la Responsabilidad Penal de los Menores, en relación con los
delitos de terrorismo (BOE 23 diciembre, con vigencia a partir del 24).
Como se ha resaltado por la doctrina31, “el delito de vejación de las víctimas

de delitos terroristas evoca a la antigua definición del delito de injurias (art. 457
CP derogado), aunque se une la palabra humillación”.
Este delito se encuentra ubicado en la sección segunda (delitos de terrorismo)

del capítulo V del Título XXI (Delitos contra la Constitución) del Libro II del CP,
comprensiva de los arts. 571 a 579, por lo que sistemáticamente se puede calificar
como delito de terrorismo.
Sin embargo, la Sala Segunda del Tribunal Supremo en el Auto de fecha 23

mayo 200232, interpretó que el delito del art. 578 CP no era delito de terrorismo en
relación con una querella presentada por el MF contra un parlamentario vasco por
realizar manifestaciones a favor de ETA en un mitin político celebrado en Francia,
por entender que no corresponde a la jurisdicción española el conocimiento de
los hechos relatados en la misma, que sólo extiende su competencia fuera del
territorio nacional en este caso para los delitos de terrorismo ex art. 23.4.b) LOPJ.
Según el Fundamento de Derecho único de dicho Auto:
“El art. 23.4 b) LOPJ atribuye a la jurisdicción española competencia para

conocer de los hechos cometidos por españoles o extranjeros fuera del territorio
nacional susceptibles de tipificarse, según la ley penal española, como delito de
terrorismo.
En una primera aproximación, la expresión “delito de terrorismo” remite a

la rúbrica de la sección 2ª del capítulo V, del título XXII del libro 11 del Código
Penal. Ahora bien, una vez dentro de su articulado, debe operarse con la clave
interpretativa contextual de la naturaleza de las infracciones, que ese conjunto de
preceptos proporciona.
Así, resulta que el propio artículo 578 C. penal que el Fiscal señala como
infringido distingue con claridad, en ese ámbito y en términos generales, dos
formas de delinquir. Una es la constituida por las acciones descritas en los arts.
571 a 577 C. penal y otra la de enaltecimiento o justificación de las mismas por
cualquier medio de expresión pública o difusión.
Con ello, la ley penal se hace eco de un criterio cultural y doctrinal consolidado,
en virtud del cual se discierne entre lo que son actos y delitos de terrorismo y
los que sin pertenecer a esta categoría clasificatoria, es decir, sin ser actos de
terrorismo, expresan alguna forma de apoyo o solidaridad moral con los mismos
o sus autores, manifestada públicamente. Es lo que se designa como apología;
y la diferencia es tan clara que mientras la primera clase de acciones se ha
31
Ver DEL MORAL GARCÍA (Coordinador) (2002) pág. 2763.
32
Ponente: Andrés Ibañez, Perfecto. Véase comentario a este Auto por el también Magistrado de la
Sala 2ª TS, José Antonio Martín Pallín en www.tirantonline.com (TOL 158.324).
perseguido y se persigue siempre en todas sus modalidades, la segunda a veces

es impune y con frecuencia conoce sólo formas atenuadas de persecución.
El Tribunal Constitucional (sentencia 199/1987, de 16 de diciembre, que

resolvió los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la LO 9/1984, de
26 de diciembre) se expresó de forma inequívoca al respecto: “La manifestación
pública, en términos de elogio o de exaltación, de un apoyo o solidaridad moral
o ideológica con determinadas acciones delictivas, no puede ser confundida con
tales actividades”.
Resulta, pues, que la apología, cuando se persigue penalmente, es un delito (de

opinión) que versa sobre otro delito distinto, o delito-objeto: el de terrorismo, con
el que no puede confundirse. De no ser así, esto es, si la -apología del terrorismo
fuera también delito de terrorismo, tendría que ser tratada de igual modo como
delito la apología de la apología, lo que conducirla directamente al absurdo.
Este modo conceptualmente riguroso de entender el asunto, a fuera de obvio,

es universalmente compartido e inspira el Convenio Europeo para la Represión
del Terrorismo, de 27 de enero de 1977. En esta disposición, a los efectos de la
extradición, es decir, de la persecución en el ámbito internacional, se considera
delitos de esa clase los atentados graves contra la vida y la libertad de las
personas y la utilización de explosivos que represente un peligro para aquéllas,
entre otros de parecida significación. Y el alcance de la norma se circunscribe a
la autoría y la complicidad, y a la tentativa. Son también asimilables los términos
-en este caso de mayor detalle- usados para definir el terrorismo por el Consejo
de la Unión Europea, en la posición común adoptada el 27 de diciembre de 2001
(Diario Oficial de las Comunidades Europeas, de 28 de diciembre de 2001).
Los antecedentes expuestos llevan necesariamente a la conclusión de que las

conductas denotadas como apología del terrorismo, con independencia de la
ubicación que decida darles el legislador cuando opte por su incriminación, no
son delitos de terrorismo. Y esto, tanto en el plano conceptual y doctrinal, como
también, claramente, en la vigente legislación española.
De este modo, acciones como la denunciada, que, al menos en principio,

podrían integrar un supuesto de los contemplados en el art. 578 C. penal y ser
perseguidas en España cuando se hubieran cometido dentro del territorio del
estado, no pueden serlo, si realizadas fuera de España, porque no constituyen
delito de terrorismo.
En consecuencia, conforme dispone el art. 313 Lecrim, debe desestimarse la

querella, con archivo de las actuaciones”.
Sin discutir la bondad del argumento de la Sala en punto al delito de apología

del terrorismo, sí queremos hacer dos matizaciones.
1ª) Cuando se plantea la competencia para conocer del delito del art. 578 CP,
es pacífica la práctica procesal de atribuírselo a la Audiencia Nacional, conforme
a las reglas de competencia del art. 65.7 LOPJ en relación con la disposición
transitoria única de la Ley Orgánica 4/1988, de 25 de mayo, de reforma de la
LECrim que atribuye a la Audiencia Nacional la competencia para la instrucción y
fallo de los delitos de terrorismo33.
2º) El Auto de la Sala Segunda de 23 de mayo de 2002 que afirma que el

delito del art. 578 CP no es delito de terrorismo sólo lo hace en relación con el
enaltecimiento o apología del terrorismo sin que se pronuncie en relación con la
humillación de las víctimas, por lo que se puede sostener que la conducta consistente
en “realización de actos que entrañen descrédito, menosprecio o humillación a
las víctimas de los delitos terroristas o de sus familiares…”, descrita en el art.
578 CP de forma alternativa a la apología del terrorismo sí que puede calificarse
de delito terrorista porque no le es aplicable los razonamientos contenidos en el
citado Auto.
La jurisprudencia interpretativa del art. 578 CP lo ha sido sólo en relación con

la modalidad de enaltecimiento del terrorismo pero no en cuanto a la modalidad
de humillación de las víctimas. Así, puede verse las SSTS -2ª- 539/2008, de 23
septiembre (Soriano) y la más reciente 676/2009, de 5 de junio (Maza).
Los comentarios a este artículo tampoco abordan esta cuestión en los términos
que hemos indicado, si bien distinguen las dos modalidades del tipo penal del art.
578 CP34.
Atendido lo anterior, entendemos que la Fiscalía tiene un campo de actuación

importante en defensa de la dignidad de las víctimas del terrorismo postulando la
interpretación supra indicada, en orden a entender que el art. 578 CP tiene dos
modalidades delictivitas y aunque la Sala 2ª del TS ya se ha pronunciado por una
de ellas, el delito de apología del terrorismo, en el sentido de no considerarlo
delito de terrorismo, no existe pronunciamiento en relación con la vejación o
humillación de las víctimas, siendo posible entender que esta modalidad delictiva
sí que es delito de terrorismo, al considerarse que con estos actos vejatorios se
perpetua el terror35.
33
Ya se ha advertido esta anómala forma de atribución de compentencia penal, que no viene recogida
expresamente en la LOPJ cuando se regula la Audiencia Nacional (arts. 62 a 69).
34
Véanse DEL MORAL, A. (Coordinador) Código Penal. Comentarios y Jurisprudencia, (Tomo II),
editorial Comares, Granada 2002, págs. 2760 y ss.; SÁNCHEZ MELGAR, J. (Coordinador) Código
Penal. Comentarios y Jurisprudencia (Tomo II), editorial Sepín, Madrid 2004, pág. 2422 y ss.; Código
Penal editado por Colex, 2007 págs. 1323 y ss.; Código Penal, edición electrónica de Datadiar;
Código Penal edición electrónica de www.tirantonline.com.
35
A pesar de que el Convenio Europeo para la represión del terrorismo de 27 de enero de 1977
considera delitos de terrorismo los atentados graves contra la vida y la libertad de las personas y la
utilización de explosivos que represente un peligro para aquéllas, entre otros de parecida significación,
El art. 579 CP viene a castigar la provocación, conspiración y proposición

para cometer alguno de los delitos comprendidos en los arts. 571 a 578 CP, en
consecuencia, cualquier conducta incardinable en esos actos previos en relación
con la vejación o humillación de las víctimas sería punible, adelantándose con ello
la barrera punitiva sin que sea necesario la tentativa o la consumación del delito
del art. 578 CP para que éste pueda ser castigado cuando se dan los citados actos
previos.
Por último, queremos traer a colación el art. 505.2º CP36, que señala lo siguiente:
“Quienes amparándose en la existencia de bandas armadas, organizaciones o
grupos terroristas, calumnien, injurien, coaccionen o amenacen a los miembros de
corporaciones locales, serán castigados con la pena superior en grado a la que
corresponda por el delito cometido”.
Este artículo también protege la dignidad de las víctimas del terrorismo que son
los concejales sometidos a estas amenazas terroristas, con la particularidad que
no sólo afecta a la dignidad del concejal como persona en si mismo considerado
sino del pueblo a quien representa, es decir, de toda la colectividad.
5.- CONCLUSIONES: LA NECESARIA COORDINACIÓN Y

COLABORACIÓN INSTITUCIONAL PARA UNA PROTECCIÓN
DE LAS VÍCTIMAS DE TERRORISMO MÁS HUMANA.
Tras esta exposición es obligado extraer unas conclusiones sobre la actuación

de la Fiscalía en protección de la dignidad de las víctimas del terrorismo.
En primer lugar, expresar que la Fiscalía siempre ha tenido y tiene en la

esencia de su misión la protección de las víctimas37, acomodando últimamente
su organización de forma más específica para que esta misión sea más eficaz,
conforme a las orientaciones internacionales y nacionales sobre la materia38.
ya que la Resolución 51/210 de la ONU dio una definición implícita de terrorismo al considerar por
tales “(…) los actos criminales encaminados o calculados para provocar un estado de terror en el
público en general, un grupo de personas o personas particulares para propósitos políticos…”, en los
que caben las vejaciones y humillaciones a las víctimas del terrorismo con objeto de perpetuar el terror.
36
Redactado por el art. 1 de la LO1/2003, de 10 marzo, para la garantía de la democracia en los
Ayuntamientos y la seguridad de los Concejales (BOE 11 marzo 2003, vigencia a partir del 12).
37
Más recientemente, en las llamadas “Directrices de Budapest” sobre pautas europeas sobre ética y
conducta para Fiscales, adoptadas en la 6ª Conferencia de Fiscales Generales de Europa (Budapest,
29-31 de mayo 2005), organizada por el Consejo de Europa, se recordaba que los fiscales deben tener
en cuenta en su conducta profesional los intereses de testigos y víctimas e informar de sus derechos.
38
En cuanto a las internacionales, véase nota 1. En cuanto a las nacionales, la legislación citada y la
Instrucción FGE nº 8/2005 así como las Memorías FGE desde 2006. Por otra parte, cabe recordar
que en las conclusiones del seminario sobre las reformas legislativas relacionadas con la víctima en
el sistema penal, celebrado en Valencia y organizado por la Sociedad Española de Victimología, la
En el caso de las víctimas terroristas, se da un plus de protección derivada de

la que se establece en nuestro ordenamiento jurídico tanto internacional como
nacional, con un despliegue de su actuación tanto en la organización interna
de la Fiscalía antiterrorista (Audiencia Nacional) mediante un servicio específico
de atención a las víctimas como en la ayuda de las mismas en el curso de los
procedimientos abiertos.
Especialmente, queremos destacar la estrecha colaboración y coordinación

institucional que se da con la Dirección General de Ayuda a las Víctimas del
terrorismo del Ministerio del Interior y con la Abogacía del Estado para la
reparación del daño causado (victimización primaria), evitar daños secundarios,
procurar una mayor y más segura participación en el proceso y, en definitiva, dar
una mejor atención a estas víctimas (victimización secundaria).
Por otra parte, en orden a las reformas legislativas para una mejor protección
de los intereses económicos de las víctimas, la Fiscalía General del Estado en su
Memoria de 2007 (pág. 545), propuso que a la modificación que se pretende
con la introducción de un nuevo apartado 3º del art. 116 CP39 para dar mayor
efectividad al cobro de las responsabilidades civiles mediante la investigación del
patrimonio ordenada por los jueces en concordancia con el actual art. 989.2
LECrim, se añadiera dicho precepto una referencia a la Seguridad Social, Jefaturas
de Tráfico y Registros y no sólo a la Agencia Tributaria. También se proponía
adicionar el siguiente párrafo: “La investigación del patrimonio ordenada por los
Jueces y Tribunales ha de mantenerse vigente mientras no haya sido satisfechas
las responsabilidades civiles o haya prescrito la acción” y un nuevo apartado
en el art. 116 CP que dijera: “Los Jueces o Tribunales informarán al penado y
a los responsables civiles subsidiarios y directos de la obligación de poner en
conocimiento del Juzgado o Tribunal los bienes o metálico de que dispongan
para atender a su obligación indemnizatoria, con el apercibimiento de incurrir en
delito de desobediencia”, en concordancia con el art. 989.2 LECrim y art. 589.2
LECivil.
Sociedad Valenciana de Victimología y el Instituto de Victimología, se hacía, entre otras, la siguiente

recomendación: “El papel del Ministerio Fiscal en relación con las víctimas. Con carácter general sería
conveniente reforzar y concretar las funciones del Ministerio Público en relación con la tutela de las
víctimas, y en este sentido habría de preverse, entre otros extremos, la obligación de consultar a las
víctimas, en términos no vinculantes, sobre la posibilidad de celebración del juicio oral sin publicidad,
particularmente en los casos de delincuencia sexual; así como una preceptiva audiencia a la víctima no
constituida como parte en el proceso de modo previo a la solicitud por el Fiscal de la indemnización
en concepto de responsabilidad civil y en punto a que aquél pueda realizar una petición reparadora
acorde con la realidad de los daños sufridos por la víctima”.
39
Cuyo texto dice: “Los Jueces o Tribunales ordenarán la investigación del patrimonio del obligado
civilmente como responsable directo o subsidiario, si éste se manifestara total o parcialmente
insolvente, y tomarán cuantas medidas procedan sobre los bienes del responsable civil que aparezcan
en poder de terceros, salvo que concurra la excepción prevista en el art. 111. Igualmente acordarán en
su caso deducir responsabilidades penales en que haya podido incurrir el responsable civil o tercero
detentador de los bienes. Los Jueces o Tribunales podrán ordenar que sea investigado el patrimonio
del obligado civilmente en los términos previstos en el art. 989.2 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal”
Para finalizar, como me indica mi compañera Olga Sánchez, que fue la fiscal
encargada del proceso penal del 11-M y que atesora una gran experiencia de
protección y ayuda a las víctimas del terrorismo, la Fiscalía también tiene que
esforzarse en dar una protección más humana a las víctimas implicándose en sus
problemas personales, familiares y sociales, buscándole soluciones40, porque ellas
piden Justicia41.
Y no olvidemos que la Justicia es dar a cada uno lo suyo42, siendo de Justicia

en estos casos devolver a estas víctimas43 lo que quiso arrebatarles el terrorismo
y no lo consiguió, la dignidad, a través del reconocimiento y del tratamiento que
merecen como seres humanos que no deben perder la esperanza en el hombre
aunque éste haya sido un lobo para ellas (Homo hominis lupus), en conocida
expresión clásica atribuida a Plauto hace 2.200 años.

6.- BIBLIOGRAFÍA.
La bibliografía sobre el Ministerio Fiscal es muy amplia y como indica ANDRES

IBAÑEZ, Perfecto “se produce frecuentemente en clave ideológica”, en el capítulo
40
Que no sólo se limitan a cuestiones económicas sino de cualquier índole, como las gestiones
practicadas en relación con las diversas circunstancias personales, familiares y sociales de estas
víctimas.
41
SALAZAR, Mª José, víctima del 11 M, en una ponencia impartida en julio 2006 en la Universidad
Carlos III de Madrid, titulada “Soy víctima: ¿son compatibles los sueños con el dolor?”, decía: “El
dolor es evidente que pervivirá siempre en paralelo con mi existencia, pero los sueños; algo que
creía vetado para mi, observé que aún los tengo. El primero se resume en una palabra, la palabra
JUSTICIA…”.
42
Recuérdese que en el Digesto romano (Justiniano, 530 d.C) se considera a la justicia como “constante
y perpetua voluntad de dar a cada uno lo suyo”.
43
Comprendemos como víctimas también a los familiares, según la Declaración sobre principios
fundamentales de justicia para las víctimas de delitos y abuso de poder, aprobada por Resolución
40/34 de la Asamblea General de las Naciones Unidas en su 96ª sesión plenaria, de 29 de noviembre
de 1985, añade al concepto de víctima, “(…)La expresión “víctima” se incluye además, en su caso,
a los familiares o personas a cargo que tengan relación inmediata con la víctima directa y a las
personas que hayan sufrido daños al intervenir para asistir a la víctima en peligro o para prevenir la
victimización”. La Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea de 15 de marzo de 2001, relativa al
estatuto de la víctima en el proceso penal, que entiende por víctima “la persona física que haya sufrido
un perjuicio, en especial lesiones físicas o mentales, daños emocionales o en un perjuicio económico,
directamente causado por un acto u omisión que infrinja la legislación penal de un Estado miembro”.
Esto no obstante, para un concepto legal de víctima del terrorismo en España, habrá que estar al art. 3
de la Ley 32/1999, de 8 octubre, de Solidaridad con las víctimas del terrorismo, en donde se definen
a los beneficiarios en los que se incluyen los familiares en determinados casos en caso de fallecimiento
de la víctima, considerando beneficiarios a las siguientes personas: “a) las personas que hubiesen sido
designadas derechohabientes en la correspondiente sentencia firme o sus herederos. b) Cuando no
hubiera recaído sentencia, el cónyuge no separado legalmente o, en su caso, la persona que hubiera
venido conviviendo con la víctima de forma permanente con análoga relación de afectividad a la del
cónyuge, durante al menos los dos años anteriores al momento del fallecimiento, salvo que hubieran
tenido descendencia en común, en cuyo caso, bastará la mera convivencia, y los herederos en línea
recta descendente o ascendente hasta el segundo grado de parentesco”.
“El Ministerio Fiscal”, de libro El Poder Judicial ed. Tecnos, Madrid, 1986, pág.
385. Aunque es factible consultar trabajos del siglo pasado tales como los de
HUET, José Mª “Algunas observaciones sobre lo que ha sido desde su origen el
Ministerio Fiscal” en Revista General de Legislación y Jurisprudencia, tomo XXXI
1867, pág. 146 y 147, o los de MIQUEL, I “Del Ministerio Público en los Sumarios”
, R.G.L.J. 1857, de JOSE SERRANO, “Nueva organización del Ministerio Fiscal y
de los Tribunales”, R.G.L.J. 1875, de ALONSO COLMENARES, E. Manual del
Promotor Fiscal, Madrid 1847, D.V.H. DE LA RUA, Organización, atribuciones y
deberes del Ministerio Fiscal, Madrid 1853, MARIA LOZAR, M. El Ministerio
Fiscal en España, Valladolid, 1853 o el de DE CASAS Y MORAL, A. Guía de los
Promotores fiscales, actualmente, es preferible consultar bibliografía posterior a la
Constitución española de 1978, si bien existen estudios de interés anteriores como
los de ALCALA-ZAMORA, N. “Lo que debe ser el Ministerio Público”, R.G.L.J.,
tomo 155, núm. 5 (nov. 1929, pág. 519 a 531); la obra de FERNANDEZ MARTIN-
GRANIZO, M. El Ministerio Fiscal en España, Madrid, 1977, recoge un extenso
estudio histórico de la institución. Es una cita tópica la de DE MIGUEL, A. “El Minis
terio Fiscal, Magistratura de Amparo” publicado en la Revista de Derecho Procesal,
1954, pág. 537 y ss. También, antes de la Constitución de 1978, entre otros, cabe
citar los siguientes: CEREZO ABAD, “El Fiscal como defensor del interés social” en
R.G.L.J. 1965; FAIREN GUILLEN, V. “La reor ganización del Minis terio Fiscal
español”, en el libro Temas del ordenamiento procesal, Tecnos, 1969; COBO DEL
ROSAL, M. “El Principio de Legalidad y el Ministerio Fiscal” en Cuadernos de Polí
tica Criminal, 1977; RUIZ GUTIERREZ, V. “Algu nas ideas sobre el origen del
Ministe rio Publico en España”, en Revista de Derecho Procesal, 1952; RUIZ
VADILLO, E. “Considera ciones sobre la naturaleza del Mi nisterio Fiscal”, en
Revista de Derecho Judicial, 1960, pág. 111 y ss.; HERRERO TEJEDOR, “Prespec
tivas del Ministerio Fiscal según los Principios que informan el ordena miento
jurídico español” en R.G.L.J. 1967, tomo 222, pág. 407 y ss.; SERRA DOMINGUEZ,
M. “El Ministerio Fiscal”, en Revista de Derecho Procesal, 1979, pág. 609 y ss.
IBAÑEZ GARCIA-VELASCO, M. “Independencia y Autonomía del Minis terio
Fiscal” en Revista de Derecho Procesal, 1967, pág. 103; PRIETO-CASTRO,
“Construcción dogmática del Ministerio Fiscal en el orden civil” en Trabajos y
orientaciones de Derecho Procesal, Madrid, 1964; PEREZ GORDO, “La función
del M.P. (Fiscal) en el Proceso civil”, en Revista de Derecho Procesal, 1977, pág.
933 y ss. Con posterioridad a la Constitución de 1978, entre otros, cabe citar los
trabajos de GIMENO SENDRA, V. “Comentario al art. 124 de la Constitución: El
Ministerio Fiscal y la Constitución: su naturaleza jurídica.” en el libro colectivo
dirigido por COBO DEL ROSAL, Comentarios a la legislación penal, EDERSA,
tomo I, 1982, pág. 327 y ss.; CONDE-PUMPIDO FERREIRO, C. “El Ministerio
Fiscal en la Constitución” en R.G.L.J. , junio 1981, pág. 583 y ss.; PEREZ GORDO,
“Naturaleza y funciones del Ministerio Fiscal en la Constitución y en su Estatuto
orgánico de 1981”, en Revista Jurídica de Cataluña, nº 2 (1983); JIMENEZ
VILLAREJO, José. “El Ministerio Fiscal como institución amparadora de la libertad
de expresión” en la obra colectiva Libertad de expre sión y Derecho Penal,
Universidad Complutense de Madrid, 1985; SERRANO ALBERCA, “Comentarios
al art. 124 de la Constitución” en la obra colectiva de GARRIDO FALLA Y OTROS

“Comentarios a la Constitución española de 1978”, ed. Civitas, Madrid, 1985;
APARICIO CALVO-RUBIO, J. “El Ministerio Fiscal en la Constitución” en la obra
Poder Judicial sobre las Jornadas sobre estudio organizadas por la Dirección
General de lo Contencioso del Estado (Mayo 1982); MONTORO PUERTO, M. “El
Ministerio Fiscal ante el Tribunal Constitucional” en el tomo III de la obra El Tribu
nal Constitucional, Dirección General de lo Contencioso (1980), “Funciones del
Ministerio Fiscal ante el Tribunal Constitucional”, en Revista de Administración Pú
blica (1980) nº 91, “Apuntes en torno a la legitimación en algunos procesos consti
tucionales”, en R.A.P. vol. II (1983), “La alternativa Defensor del Pueblo-Ministerio
Fiscal en la garantía jurisdiccional de los derechos fundamentales y libertades
públicas en España” Revista internacional de Ciencias Administrativas, Bruselas,
1980; SAIZ MORENO, F. “El Ministerio fiscal y el Principio de Legalidad” en
Revista de Administración Pública, 1985 nº 108 (Set.Dic.); JAURALDE MORGADO,
E., “El Ministerio Fiscal” en Revista Poder Judicial núm. 1 (Dic. 1981); JIMENEZ
VILLAREJO, J. “El Ministerio Fiscal dentro del Poder Judicial” en Revista Poder
Judicial núm. 3 (Junio 1982); MARTIN PALLIN, J.A. “El Ministerio Fiscal entre la
política y la sociedad”, en Varios Autores, Cultura, sociedad y política en el mundo
actual, UIMP, Madrid 1981, pág. 192; LORENZO HURTADO, F., Estatuto del
Ministerio Fiscal, Instituto Nacional de Prospectiva, Madrid, 1980, pág. 9 y ss.;
DEL TORO MARZAL, A. “La reforma del Ministerio Fiscal y su realidad socio-
jurídica”, en Anuario de Socio logía y Psicología jurídicas, Dto. Filosofía del
Derecho, Barcelona, 1980 nº 7; DOLZ LAGO, M. “Los principios de actuación del
Ministerio Fiscal según la Constitución española de 1978 y la Jurisprudencia del
Tribunal Europeo de Derechos Humanos”, en revista Poder Judicial, nº 9 (Diciembre
1983), pág. 77 a 86; “La integración de los Fiscales de Distrito en la Carrera
Fiscal”, en revista Justicia, Librería Bosch, número III 1983, pág. 567 a 585; “La
intervención del Ministerio Fiscal en la impugnación de oficio de los Convenios
Colectivos”, Ponencias y Comu nicaciones del II Congreso de la Asociación de
Fiscales, Málaga 1983, pág. 179 y ss.;“Notas sobre el futuro reglamento orgánico
del Ministerio Fiscal”, Boletines de información del Ministerio de Justicia, nº 1.377,
1.378 y 1.379 (15 y 25 de marzo y 5 abril 1985); “El Ministerio Fiscal y la nueva
Ley Orgánica del Poder Judicial 6/1985, Apuntes de urgencia”, Boletín de Infor
mación del Ministerio de Justicia, número 1.419, 15 Mayo 1986; “Acerca de la
naturaleza dinámica y finalidad tuitiva de la intervención del Ministerio Fiscal en el
proceso de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona”,
en revista Poder Judicial, 2ª época, núm. 14 (junio 1989); “El Fiscal ante la reforma
de menores: radiografía de una metamorfosis paradójica”, en revista jurídica LA
LEY, núm. 2895, 21.4.1992; “La actuación del Ministerio Fiscal ante los fraudes a las
subvenciones comunitarias (en especial, las agrarias)”, en Actualidad Penal, núm.
39, semana 23 al 29 de octubre de 1995, pág. 717 y ss; “El Fiscal y la Reforma de
Menores: balance de experiencias tras la Ley Orgánica 4/1992”, en revista
jurídica LA LEY, núm. 3.955, 18.1.1996; “Presente y futuro de la intervención del
Ministerio Fiscal en la jurisdicción social”, en Revista del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, núm. 22, 1996; “La intervención del Ministerio Fiscal en los
procedimientos matrimoniales: algunas reflexiones acerca de su “absentismo” secular

y remedios para evitarlo”, publicado en la revista jurídica LA LEY, núm. 4.795 de
13.5.1999; “El principio de oportunidad del Fiscal. Las soluciones extrajudiciales. El
sistema de recursos de la Ley. La regulación legal de la ejecución de las medidas”, en
Estudios jurídicos. Ministerio Fiscal. Volumen VI-2000, Ley Orgánica Reguladora de
la Responsabilidad penal de los menores, Centro de estudios jurídicos de la
Administración de Justicia. Ministerio de Justicia. Madrid, 2000; ESCUSOL BARRA,
E. Estudio sobre la Ley Orgánica del Poder Judicial. La responsabilidad en la
función judicial: Jueces, Tribunales y Estado. Posición del Ministerio Fiscal, Editorial
Colex, Madrid, 1989. GRANADOS, Francisco, El Ministerio Fiscal. Del presente
al futuro, Ed. Tecnos. Madrid. 1989. BUJOSA VADELL, Lorenzo_Mateo “Notas
sobre la protección procesal penal de los intereses supraindividuales a través del
Ministerio Fiscal y de la acción popular”, revista Justicia 90, núm. 1 (1990, pág.
101); MARCHENA GÓMEZ, M. El Ministerio Fiscal: su pasado y su futuro (Tesis
Doctoral), Madrid, Marcial Pons, 1992; CALVO SÁNCHEZ, M.C. “Hacia una
nueva configuración del Ministerio Fiscal en el futuro modelo de enjuiciamiento
civil”, en LA LEY, núm. 3030, 23 de junio de 1992. FLORES PRADA, Ignacio, El
Ministerio Fiscal en España, (Tesis Doctoral), Tirant lo blanch, Valencia, 1999.
LÓPEZ LÓPEZ, Alberto Manuel, El Ministerio Fiscal español, (Tesis Doctoral),
Colex, Madrid, 2001. Con independencia de orígenes históricos más remotos, es
interesante reflejar el origen de la moderna concep ción del Ministerio
Fiscal. Por todos, FAIRÉN GUILLÉN, V. ob. cit. pág. 487 recuerda que “...en
Francia, la moderna figura (se refiere al Ministerio Público) -de la cual fue
tomada la totalidad de la española actual- apareció con la Revolución
Francesa; como órgano del Poder Ejecutivo, por medio del cual, el
Gobierno confería altas funciones de inspección y de gestión ante la
Administración de Justicia, ante el nuevo Poder Judicial -producto de la
desconfianza por los excesos del antiguo- ; median te el Ministerio
Público, el Gobierno vigilaría el ordenado curso de la Administración de
Justicia en todas sus ramas; era el MP un Alto Celador de la legalidad en
la actuación de todos los Tribunales.”. Por ello, no se comparte la tesis de
ANDRES IBAÑEZ, P. ob. cit. pág. 385, el cual recogiendo una idea de AMATO, G
(según el que “la institución del mi nisterio público representa quizás la
anomalía más significati va del proceso de adaptación a que vieron
sometidas las bases teóricas del cons titucionalismo liberal cediendo a
una realidad positiva que no quería renunciar a la herencia del absolutis
mo”, en Individuo e autoritá nella disciplina della libertá personale, Giuffré,
Milano, 1976, pág. 205) indica que “es difícil no reconocer en el MF una clara
reminiscencia del ancien regime.”. En realidad, si el modelo del nuevo MF nace
con la Revolución Francesa no se comprende cómo éste es una reminiscencia de un
régimen que desaparece, más bien lo cierto es que precisamente con la nueva
configuración del MF se quiere romper con el absolutismo judicial del Ancien Regime
y, en ese sentido, en estos orígenes, el Ministerio Fiscal es una mecanismo de
garantía frente a las estructuras del Poder Judicial. Otra cuestión será si su
evidente dependencia del Ejecutivo desnaturaliza o no esta garan tía en casos
concretos o, en el sistema constitucional actual, impide la viabilidad del control

social del Poder Judicial mediante esta Institución, lo cual es una cuestión a
demostrar casuísticamente, ya que la legitimidad democrática del Gobierno
constitucional y el principio del mutuo control de los Poderes del Estado,
en el que se encuentra la garantía de la democracia, impiden descalificar
la misión constitucional del Ministerio Fiscal en la realidad práctica.
BENEGAS, José María

Terrorismo, Diccionario Espasa, ed. Espasa, Madrid, 2004, 652 págs.
BERISTAIN IPIÑA, Antonio

Víctimas del terrorismo. Nueva justicia, sanción y ética, ed. Tirant lo Blanch,
Tirant monografías 513, Valencia, 2007, 319 págs.
GARCÍA-PABLOS DE MOLINA, Antonio

Criminología. Una Introducción a sus fundamentos teóricos para Juristas, ed.
Tirant lo Blanch, Valencia, 1996, 333 págs.
GARCÍA RODRÍGUEZ, Manuel José,

Código de los Derechos de las Víctimas, Instituto Andaluz de Administración
Pública, Consejería de Justicia y Administración Pública, Junta de Andalucía,
Sevilla, 2007, 1544 págs.
JESCHEK, Hans-Heinrich
Tratado de Derecho Penal, 2 vols., traducido por MIR PUIG y MUÑOZ CONDE,
ed. Bosch, Barcelona, 1981. 1321 págs.
MEMORIAS DE LA FISCALÍA DE LA AUDIENCIA NACIONAL, años 2006 a

2008. Fiscalía de la Audiencia Nacional, Madrid.
MEMORIAS DE LA FISCALÍA GENERAL DEL ESTADO, años 2006 a 2009,

Ministerio de Justicia Secretaría Técnica, BOE, Madrid.
MEMORIA DE LA FISCALÍA DE LA AUDIENCIA PROVINCIAL DE BARCELONA,

año 2009. Fiscalía de la Audiencia Provincial de Barcelona, Barcelona.
PULGAR GUTIÉRREZ, Mª Belén

Víctimas del Terrorismo, 1968-2004, Fundación de Víctimas del Terrorismo,
Dykinson, S.L. , Madrid, 2004, 210 págs.

EL DERECHO PENAL FRENTE AL
TERRORISMO: ENEMIGO EN TIEMPOS DE
CRISIS ¿AMIGO EN PERIODOS DE
FINAL DIALOGADO?
Fernando Miró Llinares
Profesor Titular de Derecho Penal. Universidad Miguel Hernández de Elche

Fernando Miró Llinares 179
EL DERECHO PENAL FRENTE AL

TERRORISMO: ENEMIGO EN TIEMPOS
DE CRISIS ¿AMIGO EN PERIODOS DE
FINAL DIALOGADO?*
1. Introducción. El terrorismo y la desestabilización del Estado

democrático
2. Política criminal frente al terrorismo en tiempos de crisis: el modelo
del Derecho penal del enemigo
2.1. Introducción
2.2. El concepto de Derecho penal del enemigo
2.3. El Derecho penal antiterrorista prototípico ejemplo, antes y
después del 11-S, del Derecho penal del enemigo.
2.4. Sobre la legitimidad del Derecho penal del enemigo en el Estado
democrático de Derecho.
3. La Política criminal antiterrorista ante el “final dialogado”: Apuntes
para un punto de partida ¿Derecho penal del amigo-enemigo, justicia
transicional?
3.1. Sobre negociaciones, procesos dialogados y acuerdos de paz: el
ejemplo del acuerdo del Viernes Santo de Belfast
3.2. Derecho penal y “final dialogado”: ¿Qué se puede negociar?
Aproximación al problema
3.3. Derecho penal del amigo, justicia transicional: ¿Modelos válidos
para un Derecho penal del “final dialogado”?
1. INTRODUCCIÓN. EL TERRORISMO Y LA
DESESTABILIZACIÓN DEL ESTADO DEMOCRÁTICO
Pese a lo complejo que resulta usualmente la definición de terrorismo, existe
general acuerdo en admitir como uno de los elementos caracterizadores de
*
“Este trabajo forma parte de los resultados del proyecto de investigación “Del discurso de la derrota
al discurso del diálogo. Justicia transicional, memoria histórica y Constitución” dirigido por el Prof.
Pedro Serna Bermúdez, subvencionado por el Ministerio de Educación y Ciencia y los Fondos FEDER
de la Unión Europea (SEJ2007-64461/JURI)”. Texto de la ponencia dictada el 3 de noviembre de
Jurisprudencia», actualizado por el autor en abril de 2011.
180 El Derecho penal frente al terrorismo: enemigo en tiempos de crisis...
esta delincuencia, su efecto desestabilizador social. Quizás fruto de otra de las

características del fenómeno, la dimensión ideológica como génesis motivacional
de los actos terroristas, a la que se une irremediablemente la existencia de algún
tipo de exigencia relacionada con el posible cese de la violencia; lo cierto es
que la violencia terrorista no sólo afecta a los bienes jurídicos individuales en los
concretos atentados, sino que también altera las condiciones de convivencia social
al comunicar a la sociedad que ella también es responsable de la violencia que
se está generando. No se trata, por tanto, tan sólo de que parte del mensaje de
los terroristas consista en la culpabilización al Estado, en su identificación como
responsable de los actos criminales que miserablemente el propio grupo terrorista
está ejecutando, sino de que, al hacerlo, sitúa parte de la posible solución al
“problema terrorista” en la propia sociedad que, si se niega a sí misma o cambia
algún tipo de condición estructural relevante puede, según se desprende del
generalmente falso mensaje de las bandas terroristas, “solucionar el conflicto”.
La desestabilización que produce el terrorismo en los Estados democráticos es

particularmente evidente. Los terroristas pretenden lograr algún tipo de objetivo
negando los medios que el orden democrático establece para ello. Al no disponer,
generalmente, de las condiciones fácticas (apoyos políticos basados en apoyos
populares, estructuración territorial distinta a la querida, bases constitucionales
distintas a las deseadas) necesarias para conseguir sus propósitos, el grupo
terrorista niega el propio sistema democrático, se enfrenta diametralmente a él,
y trata de compensar con la violencia para lograr sus objetivos. De esa forma, el
propósito del atentado terrorista no es sólo el daño individual o colectivo, sino
que el mismo ponga en duda la única vigencia del sistema democrático para el
logro de objetivos en sociedad. Con ello la desestabilización social es inmediata:
se le niega a la sociedad su capacidad configuradora mostrando que la violencia
puede poner en riesgo la relación entre minorías, mayorías y consenso.
Este efecto desestabilizador, esa explosión en los cimientos de la democracia

que supone el terrorismo, se manifiesta de forma singular en la legislación que lo
regula, especialmente en aquella que lo criminaliza cuando el mismo aparece y
que suele tratarla como una delincuencia especial por lo que supone de desafío
al estado democrático, para la cual muchas de las reglas del Derecho penal
habitual, el que se destina a los ciudadanos que de forma ocasional niegan la
vigencia de las normas sociales esenciales, no parecen ser suficientes. Como se
verá, el Derecho penal antiterrorista de muchos estados no es esencialmente
reactivo al comportamiento lesivo, ni responde con sanciones proporcionales a
los ataques ni mantiene intactas las garantías procesales más esenciales, como se
supone que debe ser el Derecho penal del Estado democrático, sino que se acerca
más al modelo del Derecho penal del enemigo al ser un Derecho anticipatorio,
desproporcionado y sin garantías procesales.
Esta huida de las garantías democráticas del Derecho penal cuando interviene
frente al fenómeno antidemocrático del terrorismo también parece plasmarse,
aunque de forma diametralmente distinta, en la sede contraria a la de la aparición
del fenómeno terrorista, la de su desaparición, cuando la negociación política y el
final de un conflicto pueden llevar al Estado a buscar un relajo en la aplicación de
las normas penales frente a quienes en su momento negaron su vigencia.
2. POLÍTICA CRIMINAL FRENTE AL TERRORISMO EN

TIEMPOS DE CRISIS: EL MODELO DEL DERECHO
PENAL DEL ENEMIGO
2.1. Introducción
Mucho se ha dicho del efecto que tuvieron, a múltiples niveles, los atentados
del 11 de septiembre de 2001 y los sucesos posteriores que convulsionaron la
política internacional y por ende, las políticas locales y globales. A los efectos que
nos va a interesar en este trabajo, el 11-S supuso la aparición en muchos Estados
de los denominados democráticos, de múltiples normas, la mayoría de carácter
penal, cuyo fin último es la lucha eficaz frente al terrorismo y cuya característica
principal es la minimización de muchas de las garantías y derechos definitorios
de los procesos penales en los Estados democráticos1. El carácter novedoso de
estas leyes post- 11 de septiembre, sin embargo, puede ponerse en entredicho. Y
es que, las especiales características del fenómeno terrorista han llevado siempre
aparejada una excepcionalidad para el tratamiento de esta delincuencia por
parte de los gobiernos. Aunque los Estados siempre han explicado y justificado
esta intervención penal excepcional en la aparente debilidad de la democracia
frente al terrorismo y la necesidad de una autodefensa frente a quien pretende
su destrucción, recientemente, sin embargo, ha surgido desde la Dogmática penal
una tesis doctrinal que puede convertirse en el auténtico paraguas legitimador
teórico del modelo político-legislativo que generalmente se ha utilizado frente al
terrorismo. Nos referimos a la tesis del Derecho penal del enemigo promulgada y
defendida por el autor alemán Günther Jakobs2, y de cuyo análisis nos ocuparemos
a partir de ahora.
2.2. El concepto del “Derecho penal del enemigo”
Jakobs hizo referencia al Derecho penal del enemigo en 1985, en un artículo

sobre la criminalización en el Estado previo, y a partir de ahí desarrolló y
explicó su teoría otorgándole las mismas características3. Junto al Derecho penal
1
Bonner, D.: “Managing terrorism while respecting Human Rights? European aspects of the Anti
Terrorism Crime and Segurity Act 2001”, en European Public Law, Vol. 8, Issue 4, Kluwer Law
internacional, 2002, pág. 498. En el mismo sentido, Muñoz Conde, F.: “El nuevo Derecho penal
autoritario”, en Losano, M. G. / Muñoz Conde, F. (Coords.).: El Derecho ante la globalización y el
terrorismo. Cedant arma togae. Actas del Coloquio Internacional Humboldt, Montevideo abril 2003,
Valencia, 2004, págs. 168, 169 y 170.
2
Para un más profundo análisis de las tesis de Jakobs sobre estos dos modelos de Derecho penal, me
remito a todos los trabajos específicos citados aquí, así como a mi otro estudio sobre el tema publicado
en otra revista, Miró Llinares, F.: “Algunas consideraciones dogmáticas y político-criminales sobre el
Derecho penal del enemigo”, en Revista de Estudios penales de la Universidad Cardenal Herrera CEU,
núm. 2, 2005, en prensa.
3
Jakobs, G.: “Kriminalisierung im Vorfeld einer Rechtsgutsverletzung”, en ZStW, núm. 97, 1985,
págs. 751 – 785; publicado en castellano como Jakobs, G.: “Criminalización en el estadio previo
a la lesión de un bien jurídico”, (traducción de Enrique Peñaranda Ramos), en Jakobs, G.: Estudios
como institución que busca “garantizar la identidad normativa, la constitución

y la sociedad”4 y que se comunica con la persona que niega ocasional o
incidentalmente la norma penal desviándose de la orientación marcada por ella,
mediante una reacción consistente en la aplicación de una pena que confirme que
la dirección comunicativa de la norma sigue siendo la correcta, Jakobs reconoce
un Derecho penal del enemigo frente al sujeto que, negando reiteradamente el
Derecho, persiste en su comportamiento asocial y sobre quien, por tanto, ya no
existe una expectativa cognitiva seria, con efectos permanentes de dirección de
la conducta, de un comportamiento personal conforme a derechos y deberes5.
El enemigo deja así, de ser persona (ciudadano) y pasa a ser un individuo y,
para la sociedad, una fuente de peligro6. Mientras que en el Derecho penal del
ciudadano la pena “contradice el proyecto del mundo del infractor de la norma:
éste afirma la no-vigencia de la norma para el caso en cuestión, pero la sanción
confirma que esa afirmación es irrelevante”7; en el Derecho penal del enemigo se
pretende contrarrestar la inseguridad que produce la falta de seguridad cognitiva
de comportamiento conforme a la norma del enemigo, eliminando la fuente de
peligro8.
La naturaleza de las relaciones entre el ciudadano y el Estado, y el enemigo y el
de Derecho penal, Civitas, Madrid, 1997. Posteriormente Jakobs ha realizado nuevas publicaciones
sobre el tema, concretamente, Jakobs, G.: “Das Selbstverständnis der Strafrechtswissenschaft vor
den Jerausforderungen der Gegenwart”, en Eser, A./Hassemer, W./Burkhardt, B.: Die Deutsche
Strafrechtswissenschaft vor der Jahrtausendwende, CH Beck, 2000, págs. 47 y ss., traducido al
castellano como Jakobs, G.: “La ciencia del Derecho penal ante las exigencias del presente”,
(traducción de Teresa Manso Porto), en Del Mismo: Estudios de Derecho Judicial, núm. 20, 1999,
págs. 137 y ss., así como en forma de monografía por la Universidad Externado de Colombia, Bogotá,
2000, texto por el que se cita; también en Jakobs, G.: “La autocomprensión de la ciencia del Derecho
penal ante los desafíos del presente” (comentario), traducción de Teresa Manso Porto, en Eser, A./
Hassemer, W./Burkhardt, B. (Coords. Versión alemana); Muñoz Conde, F. (Coord. Versión española):
La ciencia del Derecho penal ante el nuevo milenio, Tirant lo Blanch, 2004. Por último en el libro que
recensionamos, en su primera edición, Jakobs, G.: “Derecho penal del ciudadano y Derecho penal del
enemigo”, en Jakobs, G. /Cancio Meliá, M.: Derecho penal del enemigo, Civitas, 2003 (1ª edición),
págs. 19 – 56, trabajo traducido por el propio Manuel Cancio Meliá del original en alemán Jakobs,
G.: “Bürgerstrafrecht und Feindstrafrecht”, en Hsu, F-H. (Ed.): Foundations and Limits of Criminal Law
and Criminal Procedure: an anthology in memory of professor Fu-Tseng Hung, Taipei, 2003, págs. 41 y
ss., publicado también, “coincidiendo en lo esencial” según el mismo traductor, en HRR-Strafrecht, núm.
3, 2004, págs. 88–95 (disponible en Internet en http://www.hrr-strafrecht.de/).
4
Jakobs, G.: Sociedad, norma y persona en una teoría de un Derecho penal funcional, Civitas, 1996,
pág. 15.
5
Jakobs, G.: “Derecho penal del ciudadano y Derecho penal del enemigo”, en Jakobs, G. /Cancio
Meliá, M.: Derecho penal del enemigo, ob. cit., págs. 26 y 43 y ss.
6
Jakobs, G.: “Prólogo”, en Jakobs, G./Cancio Meliá, M.: Derecho penal del enemigo, ob. cit., pág.
16; Jakobs, G.: “Derecho penal del ciudadano y Derecho penal del enemigo”, en Jakobs, G./Cancio
Meliá, M.: Derecho penal del enemigo, ob. cit., pág. 42. En el mismo sentido se ha pronunciado Lesch,
discípulo de Jakobs, según el cual si el individuo no acepta su status de persona se convierte en un
individuo, una criatura animal, y el Ordenamiento no tiene razones para defender sus intereses (Lesch,
H.H.: “Hörfalle und kein Ende –Zur Verwertbarkeit von selbstbelastenden Angaben des Beschuldigten
in der Untersuchungshaft”, en GA, núm. 147, 2000, págs. 355 y ss.
7
Jakobs, G.: Sociedad, norma y persona…, ob. cit., pág. 28.
8
Jakobs, G. /Cancio Meliá, M.: Derecho penal del enemigo, ob. cit., pág. 42.
Estado, es esencialmente distinta según Jakobs. Mientras que frente al ciudadano

el Derecho penal reacciona ante un hecho cometido y castiga los ataques a los
intereses jurídicos normativizados (bienes jurídicos), para afirmar la vigencia del
Derecho frente al enemigo, el legislador actúa previniendo, atacando a un sujeto
peligroso antes de que cometa el hecho, buscando tutelar, como único interés, la
pretendida seguridad de los ciudadanos9. Esta distinta naturaleza otorgada por
Jakobs al Derecho penal del enemigo frente al del ciudadano, marca las distintas
características del primero en relación con las del segundo. Así, y frente a la
reacción al delito y la consecuente sanción de los comportamientos que niegan
la norma en el Derecho penal de las personas, el de los enemigos se caracteriza
por la anticipación en la tutela penal en cuanto a la definición de las conductas
punibles. En los fines de la pena, y frente a la prevención general positiva y el límite
de la proporcionalidad entre el daño realizado y la pena aplicada, la prevención
general negativa y la prevención especial inocuizadora. Y, en detrimento de un
proceso garantista en el procedimiento criminal que asegure la legitimidad de la
intervención, un proceso que sólo busca la eficacia de la investigación. Junto a
estas tres características del Derecho penal del enemigo, reconocidas por Jakobs,
(adelantamiento de las barreras de protección mediante la sanción de actos
preparatorios; el no respeto al principio de proporcionalidad, bien por sancionar
de igual modo los actos preparatorios que los consumados, bien por agravar
las penas de los delitos clásicos cuando se cometan por sociedades criminales;
y la minimización de las garantías procesales10), hay que citar una cuarta. Ésta,
aunque no está expresamente admitida por Jakobs, se deriva implícitamente del
concepto de enemigo y se plasma claramente en las leyes que posteriormente
definiremos como de Derecho penal de enemigos, y consiste en la dirección, si no
exclusiva, sí prioritaria, de las anteriores y otras nuevas restricciones de derechos
y garantías constitucionales hacia grupos más o menos específicos de la población
como pueden ser los no nacionales, los reincidentes, o los “ideológicamente
peligrosos”.
Ejemplos de “enemigos del Estado” los encuentra Jakobs en los grupos

terroristas, en los grupos dedicados al tráfico de drogas, de armas, de personas,
esto es, en la criminalidad organizada11. Para Jakobs, pues, los terroristas no
pueden ser considerados ciudadanos sino enemigos: se trata de sujetos que violan
el Derecho de forma reiterada o, cuanto menos, no ocasional; niegan el Estado
y sus principios fundamentales al tratar de lograr sus objetivos no por medios
democráticos sino por medio de violencia; viven al margen de las reglas sociales
dado que su finalidad única es la delincuencia; y en último caso, pretenden destruir
la democracia o afectarla de modo definitivo para lograr sus objetivos. Y frente
a ellos, Jakobs legitima una intervención penal distinta, casi contradictoria con
la intervención penal frente al ciudadano, dado que el Estado no debe tratar ya
como persona a quien no puede esperar ser tratado como tal, puesto que, en caso
9
Jakobs, G.: “Derecho penal del ciudadano y Derecho penal del enemigo”, en Jakobs, G. / Cancio
Meliá, M.: Derecho penal del enemigo, ob. cit., págs. 42 y 56.
10
Jakobs, G.: “Derecho penal del ciudadano…”, ob. cit., págs. 43 y ss.
11
Jakobs, G.: “Derecho penal del ciudadano…”, ob. cit., pág. 39.
de que lo hiciese, vulneraría el derecho a la seguridad de las personas12.
En realidad Jakobs, y eso debe reconocerse, no hizo más que darle nombre
a un derecho que ya existía aunque comenzaba a proliferar cada vez más, y lo
hizo además, con la intención de tratar de distinguirlo y diferenciarlo del auténtico
Derecho penal del ciudadano. Pero lo cierto es que con ello, también creó un
marco argumentativo para un tipo de derecho que difícilmente se correspondía
con los parámetros marcados por el Estado Social y democrático de Derecho y
que, aunque ya estaba presente, como se verá, en muchos países y para muchos
ámbitos de delincuencia, comenzó a hacerse especialmente más visible a partir
del 11-S en la forma de leyes excepcionales como la Ley de 15 de diciembre
de 2001 en Italia, la Canadian Anti-terrorism Act de 18 de diciembre de 2001
en Canadá, la Ley de 18 de octubre de 2002 en Nueva Zelanda, la Prevention
of terrorism Ordinance num 9/2001 de 24 de octubre de 2001 en la India, la
Terrorismusbekämpfungsgesetz de 2002 en Alemania, la Anti-terorism, crime and
Security Act (ATCSA) de 2001 en Inglaterra, la Ley de 31 de octubre de 2001
sobre seguridad cotidiana en Francia o la Patriot Act de 26 de octubre de 2001
y la Orden del presidente de EEUU de 13 de noviembre de 2001 de instauración
de los tribunales militares secretos, que trataban de responder al terrorismo de
Al Qaeda desde una filosofía de intervención penal muy similar a la que Jakobs
había definido como Derecho penal del enemigo. Vamos a analizar ahora hasta
qué punto esto fue un fenómeno nuevo o existía ya cierta relación entre el Derecho
penal antiterrorista y el Derecho penal del enemigo.
2.2. Las características del Derecho penal del enemigo reflejadas en

la legislación antiterrorista
Tal y como traté de demostrar en otro trabajo, el análisis de las legislaciones
12
Jakobs, G.: “Derecho penal del ciudadano…”, ob. cit., pág. 47. Aunque la doctrina no se pone
de acuerdo en la cuestión de si Jakobs simplemente define o además justifica este Derecho penal del
enemigo, tras sus últimas publicaciones sobre la materia podemos decir con claridad que el autor no sólo
describe el fenómeno sino que lo acepta y legitima. Véase, Miró Llinares, F.: “Algunas consideraciones
dogmáticas y…”, ob. cit. Han sido varios los autores que han entendido las tesis de Jakobs como
meramente descriptivas de un fenómeno real. Así, el propio Cancio Meliá, M.: “Derecho penal del
enemigo y delitos de terrorismo. Algunas consideraciones sobre la regulación de las infracciones en
materia de terrorismo en el Código Penal español después de la LO 7/2000”, en Jueces para la
democracia, pág. 20 ; Feijoo Sánchez, B.: “Sobre el contenido y la evolución del Derecho penal
Español tras la LO 5/2000 y la LO 7/2000”, en Internet, en http://www.mundojurídico.adv.br, citado
el 1 de julio de 2004, págs. 185 y ss; y Zugaldía Espinar, J. M.: “Seguridad ciudadana y Estado social
de derecho”, (en prensa), citado por Díez Ripollés. También parece hacerlo de algún modo Muñoz
Conde, aunque considera insuficiente esa descripción y exige a Jakobs una valoración del fenómeno.
“El nuevo Derecho penal autoritario…”, ob. cit., pág. 175.
de Italia13, Inglaterra14, Alemania15, EEUU16 y Francia17, países que cumplen

las características de: ser Estados democráticos de Derecho; haber sufrido el
terrorismo antes y después del 11 de septiembre; y asemejarse culturalmente a
España18, muestra que el modelo legislativo frente al terrorismo siempre ha sido el
Derecho penal del enemigo. Las características de especialidad en el tratamiento
de la delincuencia terrorista frente al resto de los delitos no se dan únicamente en
las leyes post 11-S, sino que se corresponden con las que tradicionalmente regían
frente al terrorismo19. Veámoslo brevemente desde el esquema de caracteres del
Derecho penal del enemigo: anticipación de la tutela penal, desproporcionalidad
punitiva, minimización de las garantías procesales, a las que sumaremos la
identificación estatal en determinados grupos del “enemigo”.
2.2.1. La anticipación de la tutela penal en la legislación antiterrorista

anterior y posterior al 11-S
13
El terrorismo de las “Brigatte Rosse” en Italia llevó a la promulgación de leyes como la Ley núm. 15
de 6 de febrero de 1980, o la Ley núm. 304 de 29 de mayo de 1982. Recientemente se han aprobado
distintas leyes para la investigación en materia de terrorismo internacional: el Decreto ley núm. 369 de
12 de octubre de 2001, convertido en Ley número 431 de 14 de diciembre de 2001, y el Decreto ley
número 374 de 18 de octubre de 2001, convertido en Ley número 438 de 15 de diciembre de 2001.
14
Desde la Civil Authorities (Special Powers) Act (Northern Ireland) de 1922, pasando por leyes y
estatutos como la Emergency Provisions Act and the prevention of Violence (Temporary Provisions) Act
de 1939, la Detention of Terrorists Order del 7 de noviembre de 1972, o las Prevention on Terrorism
Act de 1974, 1976, 1894 y 1989 hasta leyes actuales como la Terrorism Act de 2000, la Anti-Terrorism
Crime and Security Act (ATCSA) de 2001 o la Prevention on Terrorism Act de 2005, son muchos los
instrumentos legales utilizados en Inglaterra frente al terrorismo del IRA, siempre caracterizados por la
excepcionalidad en la intervención penal.
15
En Alemania el azote de las Rote Arme Fraktion llevó a la promulgación de muy diversas leyes con
poderes extraordinarios a mediados de los años 70 (así las leyes anti-terroristas de 18 de agosto de
1976, 30 de septiembre de 1977 y 19 de diciembre de 1986), y los atentados del 11 de septiembre han
llevado a la promulgación de la Terrrorismusbekampfungsgesetz el 9 de enero de 2002.
16
Aunque en EEUU han existido grupos de “terrorismo doméstico” como el Ku-Klux-Klan u otros
relacionados con el fanatismo religioso cristiano, sólo con los atentados de Oklahoma primero y los
del World Trade Center en Nueva York, se ha percibido la amenaza terrorista. Nos centraremos, pues,
en el estudio de la Patriot Act, así como de otras “Executive Orders” como la Orden del presidente de
13 de noviembre de 2001. Se dice, además, que está en preparación la Patriot Act II donde se amplian
aún más los poderes de las autoridades administrativas federales.
17
Las más significativas leyes francesas relacionadas con el terrorismo son la Ley núm. 86/1020 del 9
de septiembre de 1986, la Ley 96/647 de 22 de julio de 1996. Prestaremos especial atención a la Ley
2001/1062 de seguridad cotidiana de 15 de noviembre de 2001, en cuyo preámbulo se deja bien
claro el espíritu de la ley al señalar que “la seguridad es un derecho fundamental… y una condición
esencial para el ejercicio de la libertad”.
18
El terrorismo en España ha sido, hasta los atentados del 11 de marzo de 2004, de carácter
nacionalista-separatista. Son muchas las normas excepcionales que, al amparo del artículo 55.2 de
la Constitución española, han regulado el régimen de emergencia frente al terrorismo. Citaremos
sólo algunos de los ejemplos más significativos o que mejor nos sirvan para compararlos con otras
disposiciones posteriores al 11 de septiembre de 2001.
19
Al respecto de estas normas dice Haubrich que los Estados han aprovechado el “petrificado” estado
de los ciudadanos para introducir legislaciones autoritarias que restringen libertades individuales
de reunión, religión, expresión o privacidad. Haubrich, D.: “Septembre 11, anti-terror laws and civil
liberties: Britain, France and Germany Compared”, en Government and Opposition, Oxford, 2003,
pág. 3.
Prácticamente todos los países que legislan en materia de terrorismo incluyen

en sus códigos o leyes penales especiales la tipificación de comportamientos como
los de “pertenencia” o “colaboración” con banda armada20. La sanción de estos
actos, al igual que ocurría con la punición del “asociacionismo ilícito”, se explicaba
político-criminalmente en la voluntad del Estado de atacar la raíz del terrorismo,
(la asociación terrorista que planificaba y ejecutaba); y podía legitimarse cuando
se tratara de la sanción de actos preparatorios (peligrosos) del auténtico acto
delictivo o de comportamientos de complicidad, cooperación y encubrimiento sin
los cuales aquél no sería posible. Sin embargo, encontramos múltiples ejemplos
en la legislación antiterrorista donde, bien se utilizaba una técnica legislativa
caracterizada por la utilización de términos vagos y ambiguos21, primando más
la “eficacia” que el respeto a los principios de legalidad y seguridad jurídica22,
o bien se tipificaban conductas aún más lejanas a la lesión del bien jurídico que
los actos preparatorios o con menor injusto que los actos de cooperación23. Y
esta “anticipación en la tutela penal”, llegó a agravarse en algunas leyes con la
punición de comportamientos “internos” y la consiguiente violación del principio
del hecho24.
Tal característica de tipificación de comportamientos relacionados con el
20
Zingale, A.: “La strategia antiterrorismo nelle democrazie occidentali”, en Democracia e Diritto,
1981, pág. 467.
21
López Garrido, D.: Terrorismo, política y derecho, Madrid, 1987, pág. 127. Por citar algunos
ejemplos, en Inglaterra la Special Powers Act de 1922 incluía una disposición que permitía considerar
delito cualquier comportamiento que, no estando sancionado en ninguna ley, fuera de una naturaleza
tal que pudiera considerarse perjudicial para la preservación de la paz y el mantenimiento del orden
en Irlanda del Norte. En sentido similar, la Prevention on Terrorism Act de 1976, sancionaba con penas
de hasta cinco años de prisión, la realización de una contribución, en dinero o de cualquier otra forma,
o solicitar contribuciones, regalos o préstamos, cuando se sepa o se sospeche que las mismas pueden
ser usadas en relación con actos de terrorismo en Irlanda del Norte.
22
Ferrajoli, L.: “Ordine pubblico e legislazione eccezionale”, en La Questione Criminale, 1977, núm.
3, pág. 362.
23
Así, la Prevention of Terrorism (Temporary provisions) Act de 1984 tipificaba como delictivas “todas
las formas inimaginables de colaboración”. En cuanto a la lejanía de los comportamientos tipificados
con respecto a la lesión del bien jurídico, en España, el Real Decreto-ley 3/1979, creaba el tipo
de “apología pública”, y las figuras delictivas del “recabador o facilitador de información” o del
“colaborador-favorecedor. Al respecto, Gómez Benítez, J. M.: “Crítica de la política penal del orden
público”, en Gómez Benítez, J. M.: Estudios penales, COLEX, Madrid, 2001, pág. 272. También es
significativa la Ley Orgánica 8/1984 que incluía los delitos de colaboración con banda armada y el
delito de apología.
24
Así, y aparte de la sanción de la apología, siempre muy unida a la regulación legal del terrorismo,
es significativa la incorporación de delitos como el de “aprobación de la violencia” en la RFA con la
Ley de protección de la paz de la colectividad de 1976. Respecto al delito de apología, y su historia
en las distintas regulaciones españolas en materia de terrorismo, véase el completo análisis de Del
Rosal Blasco, B.: “La apología delictiva en el nuevo Código Penal de 1995”, en AAVV: Estudios sobre
el Código Penal de 1995 (Parte General), Madrid, 1996, págs. 185 – 214. También la incorporación
de la “exaltación del terrorismo” en la reciente LO 7/2000 de 22 de diciembre de modificación del
Código Penal español 1976; al respecto, Cancio Meliá, M.: “Derecho penal del enemigo y delitos de
terrorismo…”, ob. cit., pág. 26; y Díaz Pita, M. M y Faraldo Cabana, P.: “La utilización simbólica del
Derecho penal en las reformas del Código Penal de 1995”, en RDPP, núm. 7, 2002, pág. 143.
fenómeno terrorista pero que no se corresponden con auténticas lesiones o

comportamientos peligrosos a bienes jurídicos individuales, no decrece en las
leyes posteriores al 11 de septiembre, con la tipificación como delitos terroristas
de comportamientos lejanos al peligro para el bien jurídico25, y también con la
tipificación de conductas que rozan la infracción del principio del hecho26.
2.2.2. La desproporcionalidad punitiva de los delitos de terrorismo
También ha sido común en la regulación de los delitos de terrorismo la

excepcionalidad con respecto al tratamiento de las penas en comparación con las
de otros delitos27. Algunas de estas excepcionalidades como la mayor gravedad
general de las penas, o la sanción de los actos preparatorios o de participación,
pueden encontrar explicación y justificación en un Estado Social y democrático de
Derecho si se basan bien en la doble lesividad de los delitos de terrorismo, o bien
en la peligrosidad de los actos preparatorios y los actos de participación. Pero ello
casi nunca es así. En muchas legislaciones antiterroristas encontramos una quiebra
del principio de proporcionalidad penal, al sancionarse como consumados actos
preparatorios y como hechos “de autor”, actos de participación, y también al
utilizarse penas no contempladas para otros delitos. Un ejemplo de esto último se
dio con la Special Powers Act de 1922 en Inglaterra, que establecía expresamente
la pena de muerte para atentados terroristas con armas de fuego o explosivos28.
25
En Inglaterra, la Anti-terrorism Crime and Security Act incluía figuras delictivas, de muy diverso tipo
y no siempre directamente relacionadas con el terrorismo, que suponen una evidente anticipación en el
momento de intervención penal Así, entre otros, el delito de la sección 79 de la ATCSA. Véase Fenwick,
H.: “The Anti-terrorism, crime and Security Act 2001: A proportionate Response to 11 september?”,
en The Modern Law Review Limited, September, 2002, pág. 726. En EEUU, la Patriot Act establece
una innumerable cantidad de nuevos delitos federales para sancionar los ataques terroristas en
instalaciones de transporte masivo, comportamientos relacionados con las armas terroristas, u otros
como dar refugio a terroristas, proporcionarles material de soporte o la revelación, por parte de
cualquiera, de que el FBI está accediendo a la información de una empresa o institución. Doyle, C.:
“The USA Patriot Act: a legal analysis”, en CRS Report of Congress, April 15, 2002, pág. 54; Banks, C.
P.: “Protecting (or destroying) freedom through law: the USA Patriot Act´s constitucional implications”,
en Cohen, D. B. and Wells, J. W. (Eds.): American national security and civil liberties in a era of
terrorism, New York, 2004, págs. 29 y ss.
26
En el caso de España, aunque con un contexto sociopolítico realmente distinto, es significativa la
tipificación del delito de “exaltación del terrorismo” en la reciente LO 7/2000 de 22 de diciembre
de modificación del Código Penal español 1976 Al respecto, Cancio Meliá, M.: “Derecho penal del
enemigo y delitos de terrorismo…”, ob. cit., pág. 26; y Díaz Pita, M. M y Faraldo Cabana, P.: “La
utilización simbólica del Derecho penal…”, ob. cit., pág. 143.
27
Maestro Buelga y López Basaguren concretan la incidencia de la legislación antiterrorista en los
principios clásicos del garantismo referidos a la pena, en cuatro notas: la agravación general de las
penas con respecto a otros comportamientos realizados sin finalidad terrorista; la quiebra del principio
de proporcionalidad; la búsqueda de la anticipación con la regulación de la prisión y la libertad
provisional; y la utilización de medidas “premiales” para la colaboración en la investigación de los
terroristas. Maestro Buelga, G. y López Basaguren, A.: “Garantismo, emergencia y suspensión de
Derechos fundamentales en la legislación de excepción”, en Revista Vasca de Administración Pública,
núm. 21, 1988, pág. 47.
28
Rose-Smith, B.: “Police powers and terrorism legislation”, en Hain, P. (Ed.): Policing the police, Vol.
1. The Complaints System Police. Police Powers and Terrorism Legislation, London, 1979, pág. 108.
Lo mismo ocurrió en EEUU donde unos años después del primer atentado al World
Trade Center entró en vigor la Anti-terrorism and Death Penalty Act en 1996. En
cuanto a la desproporcionalidad, los ejemplos son numerosos29.
También hay una continuidad con el pasado, tanto en la utilización excepcional

de las penas más graves, por ejemplo en España con la aprobación de la Ley
Orgánica 7/2003 de 30 de junio de cumplimiento íntegro de las penas30, como
en la sanción de comportamientos de preparación con la pena de actos de
consumación31. Finalmente, y en línea con la excepcionalidad punitiva, en EEUU la
Patriot Act establecía una agravación general tanto para los delitos de terrorismo,
como para los delitos comunes cuando sean realizados por terroristas32.
2.2.3. La minimización de garantías procesales común denominador

de las leyes antiterroristas anteriores y posteriores al 11-S
Es lo que ha venido a denominarse “Derecho procesal del enemigo” en lo

que, a mi parecer, se refuerza la idea de que el Derecho penal del enemigo, no
es de hoy, sino de siempre33. Y es que ha sido un elemento común de las leyes
29
En España la Ley Orgánica 2/1981 endurecía las penas de las conductas punibles de conspiración,
proposición, provocación o apología de la rebelión mediante publicidad, impidiendo de ese modo que
fuera efectiva la reducción de pena del artículo 52 del Código Penal; en Italia la Ley de 6 de febrero
de 1980 aumentaba en la mitad de la pena los delitos realizados con finalidad terrorista castigados
con pena distinta a la de cadena perpetua; y en la República Federal Alemana, la Ley antiterrorista
de 18 de agosto de 1976 imponía la misma pena al que apoyaba, hacía propaganda o participaba
como miembro de un grupo terrorista, que a su fundador, y, además, preveía la punición de la
tentativa de fundación de estas asociaciones. Gómez Benítez, J. M.: “Crítica de la política penal…”,
ob. cit., pág. 273. Además, y como otra forma de excepcionalidad en la punición, en España, Francia,
Alemania e Italia, se incluyeron “beneficios penales” tendentes a disminuir las penas cuando el reo
colaborase en la investigación de los delitos. Véanse en este sentido Terradillos Basoco, J.: Terrorismo
y derecho: comentario a las leyes orgánicas 3 y 4/1988, de reforma del código penal y de la ley
de enjuiciamiento criminal, Tecnos, Madrid, 1988, págs. 72 y ss; García Valdés, C.: “La legislación
antiterrorista: Derecho vigente y Proyectos continuistas”, en ADPCP, Tomo XXXVII, Fascículo II, mayo-
agosto, 1986, pág. 298.
30
Acerca de la misma y su posible carácter de Derecho penal del enemigo ha merecido el estudio
específico de varios penalistas. Es el caso de Muñagorri Laguía, I.: “Acerca de las reformas de 2003
al Código Penal Español”, Nueva Doctrina Penal, 2003, págs. 240 y ss.; Faraldo Cabana, P.:“Un
Derecho penal de enemigos para los integrantes de organizaciones criminales. La Ley orgánica
7/2003, de 30 de junio, de medidas de reforma para el cumplimiento íntegro y efectivo de las penas”,
en Faraldo Cabana, P (Dir.).: Nuevos retos del Derecho penal en la era de la globalización, Tirant lo
Blanch, Valencia, 2004., págs. 299 y ss.; Acale Sánchez, M.: “Terrorismo, delincuencia organizada y
sistema de penas”, en Faraldo Cabana, P (Dir.).: Nuevos retos del Derecho penal…, ob. cit., págs. 341
y ss.; Maqueda Abreu, M. L.: “Crítica a la reforma penal anunciada”, en Jueces para la Democracia,
núm. 47, julio 2003, págs. 9 y ss.; y Roca Agapito, L.: “Los anteproyectos de 2003 de modificación
del Código Penal. Una primera lectura de la regulación del sistema de penas”, La Ley, núm. 5731, 4
de marzo de 2003.
31
En Inglaterra, la ATCSA, incluye nuevos delitos que permiten la sanción de comportamientos muy
dispares en el injusto con la misma pena para todos ellos. Véase, Walter, C.: Blackstone´s Guide to
The Anti-terrorism legislation, London, 2002.
32
Doyle, C.: “The USA Patriot Act: a legal…”, ob. cit., pág. 57.
33
Miró Llinares, F.: “Democracias en crisis y Derecho penal del enemigo: política criminal frente al
antiterroristas, la inclusión de medidas antigarantistas relativas a la investigación

judicial-policial de los hechos consistentes en: la administrativización de la justicia,
la minimización o supresión de las garantías procesales derivadas de los derechos
fundamentales a la libertad y a la tutela judicial efectiva, o la debilitación de otros
derechos y libertades (intimidad, libertad de expresión, libertad de movimientos,
propiedad, etc.), en aras a facilitar las tareas de los servicios de inteligencia34.
En España, la política criminal frente al terrorismo también acudió a las reformas
procesales en aras a facilitar la investigación y evitar los daños terroristas, si bien
el régimen de excepcionalidad establecido en el artículo 55.2 de la Constitución35
terrorismo en los Estados Democrático antes y después del 11 de septiembre de 2001”, Cuadernos de
Política Criminal, núm. 87, 2005, págs. 135 y ss. Muy ilustrativo de la utilización de medidas procesales
hoy definidas como “de enemigo” en las distintas legislaciones frente al terrorismo el estudio de Hewitt,
C.: Consequences of Political Violence, Lanham, 1984.
34
Cuando la RFA sufría el terrorismo de las R.A.F (Rote arme fraktion), se aprobaron en Alemania
una serie de leyes que, en palabras de Gómez Benítez, suponían un punto de apoyo fundamental
del Estado totalitario de Derecho en la RFA. Gómez Benítez, J. M.: “Crítica de la política penal…”,
ob. cit., pág. 273. Sobre la debilitación de los derechos de defensa en las leyes alemana e Italiana,
véase especialmente el amplio análisis de Lamarca Pérez, C.: Tratamiento jurídico del Terrorismo,
Madrid, 1985, págs. 374 y ss. Así, la Anti-terror Gesetz de 1976 establecía una prisión preventiva para
delitos como el terrorismo con menos requisitos que en el régimen general; y la Ley de interrupción de
contactos de 1977 incluía, entre otras cosas, la posibilidad de que el gobierno federal o los Länder
incomunicaran totalmente a los presos entre sí, con el exterior, o con sus abogados. Fernández Segado,
F.: “La suspensión individual del ejercicio de derechos constitucionales”, Revista de Estudios políticos, nº
35, 1983, pág. 127. Junto con esta ley podría citarse la Ley de 20 de diciembre de 1974, que limitaba
los derechos de defensa al impedir la participación del abogado defensor en casos de sospecha
fundamentada de complicidad o abuso en la comunicación con el inculpado, o por la fundamentada
suposición de que su actuación profesional habrá de generar un peligro para la seguridad del Estado;
o las Leyes sobre incomunicación de 22 de abril de 1976 y sobre terrorismo de 18 de agosto de 1976,
las cuales extienden la posibilidad de exclusión del defensor, e impone el control de las comunicaciones
escritas entre defensor y preso por causa de terrorismo. Gómez Benítez, J. M.: “Crítica de la política
penal…”, ob. cit., págs. 284 y ss. En el Reino Unido las Prevention of Terrorism Acts de 1974, 1976
y 1989 otorgaban a la policía atribuciones tan amplias como: la detención por siete días, la entrada
y registro domiciliario sin mandato, expulsiones territoriales, confinamientos de sospechosos de
terrorismo, intervención de comunicaciones postales y telegráficas, apertura de correspondencia, etc.
La cantidad de disposiciones limitativas de los derechos y libertades en el Reino Unido relacionadas
con el proceso penal es ingente. Nos remitimos para su estudio específico a los realizados por, Scorer,
C.: The Prevention of Terrorism Acts 1974 and 1976. A report on the operation of the law, London,
1976, págs. 23 y ss; Hewitt, P. and Scorer, C.: The Prevention of Terrorism Act. The case for repeal,
London, 1981, págs. 36 y ss; Rose-Smith, B.: “Police powers and terrorism legislation…”, ob. cit.,
págs. 131 y ss; Bonner, D.: “Combating terrorism in the 1990s: the role of the Prevention of Terrorism
(Temporary Provisions) Act 1989”, en Public Law, 1989, págs. 440 y ss. De igual modo, en Italia, leyes
como la de 6 de febrero de 1980 que permitía los interrogatorios sin asistencia letrada y convertía en
regla general la prisión preventiva, llevaron a Ferrajoli a señalar que el proceso penal no sólo violaba
el principio de igualdad sino que convertía al imputado en “enemigo”. Ferrajoli, L.: “Límputato come
enemico: un topos della giurisdiziones dellémergenza”, en Dei Dilitti e delle pene, 1984, págs. 581
y ss.
35
Así el artículo 55.1. prevé la suspensión, en caso de estados de excepción y sitio, de los derechos de los
artículos 17, 18.2, 18.3, 19, 20 1 a) y d); 21, 28.2 y 37.2; excepto el 17.3 para el estado de excepción;
pero, además, el artículo 55.2 de la Constitución permite que por medio de ley orgánica se establezca
la suspensión individual, de forma individual, con intervención judicial y control parlamentario, de los
derechos de los artículos 17.2 (duración máxima de la detención preventiva), 18.2 (inviolabilidad del
domicilio) y 18.3 (secreto de las comunicaciones), siempre con la finalidad de facilitar la investigación
de la actuación de bandas armadas y elementos terroristas, y quedando excluida la aplicación de esta
limitó, en algunas ocasiones, la minimización de las garantías procesales36.
Tras el 11-S esta característica no sólo se mantiene sino que se acentúa,

tanto en la afectación de derechos procesales, como en la restricción de los
derechos fundamentales por los servicios de inteligencia. En cuanto a lo primero,
prácticamente todas las leyes post-11 de septiembre acentúan la tendencia de
aumentar los poderes policiales de investigación en detrimento de las garantías
del proceso penal37. En relación a lo segundo, también se incluyen en algunas
de las leyes post-11 de septiembre restricciones de derechos fundamentales tales
como el derecho a la intimidad y a la privacidad personales, el derecho a la
propiedad, libertad de expresión, libertad de reunión, etc38. Estas restricciones,
suspensión a otros derechos constitucionales (STC 199/87, de 16 de diciembre).

36
Aunque son mayoría los Estados que establecen de antemano las atribuciones de los poderes públicos
para circunstancias de crisis nacional (Hauriou, M.: Principios de Derecho público y constitucional
traducido por Ruiz del Castillo, C., Granada, 2003, pág. 133, cita 65), España, quizás porque,
como recuerda Torres del Moral, (Principios de Derecho constitucional español, Madrid, 1992,
págs. 651 y 652) en el momento de redactarse la Constitución sufría una gran conmoción política
por el terrorismo, es uno de los pocos países que en la propia Constitución establece un régimen de
excepcionalidad individual, separado del régimen de “Derecho de excepción”. (Sánchez Freís, R.:
Estudio sobre las libertades, 2ª ed., Valencia, 1995, págs. 326 y ss). Las sucesivas leyes orgánicas que
desarrollaban esta posibilidad han ido en la línea de flexibilizar las garantías procesales generales
derivadas de estos derechos fundamentales para los casos de investigación en delincuencia terrorista.
Pero estas leyes siempre han tenido el límite de la taxatividad de la propia Constitución que delimita
de forma clara las posibilidades de la ley a la hora de limitar los derechos fundamentales. Así, el
propio Tribunal Constitucional en SSTC (199/87 de 16 de diciembre y 153/88 de 20 de julio) ha
considerado “constitucionalmente inaceptable” la suspensión individual por la vía del artículo 55.2 de
los derechos reconocidos en el artículo 20, así como la suspensión individual de la garantía del habeas
corpus. Mayor, P.: “Comentario al artículo 55” en Jiménez-Blanco, A.; Jiménez-Blanco, G.; Mayor, P. y
Osorio, L.: Comentarios a la Constitución. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Madrid, 1995,
págs. 570-572. Véase, Sentencias del Tribunal Constitucional citadas por Mayor, P.: “Comentario al
artículo 55” en Jiménez-Blanco, A.; Jiménez-Blanco, G.; Mayor, P. y Osorio, L.: Comentarios a la
Constitución…, ob. cit., pág. 572.
37
Así, y por citar algunos ejemplos, en Italia, la citada Ley de 15 de diciembre de 2001 ha creado
un espacio de impunidad policial para las investigaciones sobre terrorismo internacional, facultando
a la policía a la utilización de documentos falsos, permitiéndoles la interceptación de comunicaciones,
o eximiéndoles de responsabilidad si para obtener pruebas en delitos terroristas reciben sustituyen
u ocultan dinero, armas, documentos o drogas, si bien con el control de la autoridad judicial, De
Vergottini, G.: “La dificile convivenza fra libertà e sicurezza. La risposta delle democrazie al terrorismo.
Gli ordenamenti nazionali”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nº 111, 2004, pág. 449.
Algo similar ocurre en Inglaterra con la Anti-terorism, crime and Security Act de 2001, en Francia
con la Ley de 31 de octubre de 2001 sobre seguridad cotidiana, y en EEUU, con la Patriot Act y
el conjunto de Reglamentos y “Orders” surgidos tras el 11 de septiembre, normas que, todas ellas,
incrementan significativamente el poder policial de intervención en la esfera de la libertad personal
de los ciudadanos. Así, por ejemplo, el Reglamento de 31 de octubre de 2001 (National Security:
Prevention of Acts of Violence and Terrorism) establece, entre otras disposiciones, la posibilidad de
acceso por parte del Fiscal General, y no del Juez, como determina el sistema penal americano para
supuestos muy tasados, a las comunicaciones entre el imputado y su abogado. Véase, Vroom, C.:
“Lutte contre le terrorisme et protection des droits fondamentaux”, en Annuaire International de Justice
Constitutionnelle, XVIII, 2002, págs. 186 y 187.
38
Para un estudio de cómo han afectado las leyes anti-terroristas de Inglaterra, Francia y Alemania
post-11 de septiembre a otros derechos fundamentales como el de libertad de movimientos, propiedad
privada, libertad de expresión, o libertad de reunión, nos remitimos al específico estudio de Haubrich,
relacionadas con el, siempre complejo, conflicto entre el respeto a las libertades
civiles y la eficacia de los servicios de inteligencia, son especialmente significativas
con respecto al derecho a la intimidad y privacidad personales39, particularmente
en Inglaterra40 y EEUU41 donde las leyes post-11 de septiembre han creado nuevas
obligaciones para los servidores de internet, autoridades tributarias, agencias de
viajes y aerolíneas, o cualesquiera otras empresas o instituciones, tendentes a
permitir el acceso a los servicios de inteligencia y a las autoridades de seguridad
del Estado, a todo tipo de datos, a priori, privados42.
2.2.4. La identificación del enemigo en determinados sectores

específicos en las leyes antiterroristas.
D.: “September 11, anti-terror laws and…”, ob. cit., págs. 3 y ss.
39
En Francia la Ley de seguridad cotidiana establece en su artículo 29 la obligación de los servidores
de Internet de proveer información de contacto sobre sus clientes durante doce meses; en su artículo
30 la posibilidad de que los servicios de investigación del Estado, sin autorización judicial, puedan
requerir a estos servidores a la desencriptación de las claves para acceder a la información digital de
los ciudadanos; y el artículo 59 obliga a los bancos y a las autoridades tributarias, a ofrecer toda la
información requerida sobre cuentas corrientes de sospechosos de terrorismo. Además, en el artículo
56 de la citada Ley francesa se extiende la base de datos de información genética de los delitos
sexuales y delitos contra la vida a otros menos graves como el hurto. Y todo esto sin que sea necesario
que la persona afectada por estas medidas pueda tener conocimiento sobre las mismas. Haubrich,
D.: “September 11, anti-terror laws and…”, ob. cit., pág. 12. En Alemania la policía tiene acceso a
las cuentas corrientes, datos de líneas aéreas y el correo postal, y aunque antes del 11 de septiembre
se había rechazado su aprobación, después de los atentados un amplio paquete de medidas legales
(sicherheitspaket II) ha permitido, entre otras cosas, la legalización del sistema “IMSI Catcher” que
permite la identificación de todos los teléfonos móviles en un radio inferior a doscientos metros. Estos
poderes se han ampliado incluso con la Terrorismusbekämpfungsgesetz de 2002 donde se incrementan
los poderes de investigación de los servicios de inteligencia en relación con la información de bancos,
gestoras de telecomunicaciones, sociedades financieras, compañías aéreas, permitiéndose además la
infracción del secreto de correspondencia y el secreto bancario.
40
La ATCSA establecía la obligación a los servidores de Internet de guardar las bases de datos de las
comunicaciones durante dos años, si bien el contenido de las mismas está excluido de esta obligación.
También se da el poder a las autoridades gubernamentales de revelar cualquier información requerida
por los servicios de inteligencia o la policía para facilitar, proseguir o incluso iniciar sus investigaciones
(sección 17); y a los jueces la posibilidad de solicitar un “control de cuentas” durante un plazo de
90 días obligando a las entidades financieras a dar toda la información solicitada sobre la cuenta
corriente de una determinada persona relacionada con la actividad terrorista (Schedule 2, part 1).
Haubrich, D.: “September 11, anti-terror laws and…”, ob. cit., pág. 12 y ss.
41
Las limitaciones a los derechos de intimidad y privacidad se acentúan en EEUU con la entrada
en vigor de la Patriot Act y con otras disposiciones posteriores del Fiscal General relativas a la
obligación de dar información a los servicios de inteligencia y enmarcadas dentro del Total Information
Awareness Program (programa de conocimiento total de la información, ahora renombrado Programa
de conocimiento de la información terrorista, TIA). Vroom, C.: “Lutte contre le terrorisme…”, ob. cit.,
págs. 154 y ss. Véase también Martin, K.: “Domestic intelligence and Civil Liberties”, en SAIS Review,
Vol. 24, núm. 1, Winter-Spring, 2004, págs. 15 y ss. Véase al respecto el profundo análisis del ataque
a la privacidad y a otros derechos como la libertad de expresión tras la Patriot Act, que incluye un
studio histórico sobre las normas de “criminalización del disentimiento político”, Chang, M.: Silencing
political dissent, New York, 2002, págs. 19 y ss.
42
Y la gran mayoría de estas restricciones no se limitan a la investigación por delitos de terrorismo,
sino que pueden extenderse a otros ámbitos delictivos. Tomkins, A.: “Legislating against terror: The
Anti-terrorism, Crime and Security Act 2001”, Public Law 205, summer, 2005.
Decía que además de las características reconocidas por Jakobs como

conformantes del Derecho penal del enemigo, a ellas había que unir otra,
referida a que muchas de las restricciones o privaciones de derechos y garantías
estaban dirigidas contra grupos específicos de la población “señalados” por los
Estados como terroristas-enemigos. Esta identificación unilateral de quiénes son los
peligrosos, los enemigos, ha estado presente en algunas de las leyes antiterroristas,
y se ha concretado habitualmente en los no nacionales o en los ideológicamente
“peligrosos”. En el primer sentido, podemos citar el caso de Inglaterra, donde
distintas leyes permitían al Secretario de Estado prohibir la entrada en este país,
o deportar a la República de Irlanda, a los no nacionales sospechosos de estar
relacionados con el terrorismo43. De ellas es especialmente significativa la PTA
de 1974, que fue más allá de sus predecesoras al permitir al “Home Secretary”
expulsar del territorio del Reino Unido, o impedir su entrada, a cualquier persona
que creyese que pudiera estar o haber estado relacionada en la comisión,
preparación o instigación de actos de terrorismo44. En Alemania, el Decreto sobre
radicales de 1972 (Radikalenerlass), establecía la obligación de los empleados,
trabajadores y funcionarios de la administración pública, de asumir positivamente
el Ordenamiento liberal-democrático en el sentido de la Constitución, de modo
que su pertenencia, apoyo o promoción de partidos u organizaciones hostiles
al orden constitucional, podría suponer que el superior jerárquico decidiera su
exclusión de la Administración federal y de los Land45.
En la línea del ahondamiento en la excepcionalidad podemos decir que

algunas de las medidas más significativamente antidemocráticas dictadas tras el
11 de septiembre de 2001 están destinadas a controlar las actividades de los no
nacionales o de determinados grupos civiles, fundamentalmente de tipo religioso y,
concretamente, islámico. Así, en Alemania la Ley de 4 de diciembre de 2001 abolía
la prohibición de disolución de grupos religiosos y daba lugar a una sentencia del
Tribunal Administrativo Federal de 27 de noviembre de 2002 que convalidaba la
43
Así lo establecía la Prevention of Violence (Temporary Provisions) Act de 1939. Véase, el análisis
histórico de todas y cada una de las leyes anti-terroristas hasta la PTA de 1976, Rose-Smith, B.: “Police
powers and terrorism legislation…”, ob. cit., págs. 107 y ss.
44
La única limitación subjetiva era para los ciudadanos del Reino Unido que hubieran residido en
Inglaterra durante 20 años, o hubieran nacido en Inglaterra y vivido allí durante toda su vida. Un
análisis crítico de estas y otras disposiciones de la PTA en, Sim, J y Thomas, P. A.: “The Prevention of
Terrorism Act: normalising the politics of repression”, en Journal of Law and Society, 19, (1), págs. 71
y ss; Walter, C.: The prevention of terrorism in British Law, London, 1986; Scorer, C.: The Prevention
of Terrorism Acts…, ob. cit., págs. 1 y ss; Hewitt, P. and Scorer, C.: The Prevention of Terrorism Act…,
ob. cit., págs. 7 y ss; Lloyd, A. J. L.: Inquiry into legislation against terrorism, London, 1996, págs.
67 y ss; Rose-Smith, B.: “Police powers and terrorism legislation…”, ob. cit., págs. 125 y ss; Berry, S.:
Prevention of terrorism Act: Legalised terror, Socialist Worker Printers & Publishers Ltd, London, 1975.
45
Este decreto, además, permitía la refutación de candidatos a la administración pública que no
ofrecieran la garantía “de que en todo momento abogarían por el ordenamiento liberal-democrático.
Véase, Gómez Benítez, J. M.: “Crítica de la política penal…”, ob. cit., pág. 284; Álvarez, F. J y Cobos,
M. A.: “La legislación antiterrorista: una huída hacia el Derecho penal”, en Revista de la Facultad de
Derecho de la Universidad Complutense de Madrid, núm. 68, 1983, pág. 173.
disolución administrativa de la asociación religiosa Kalifatsstaat, por refutar los

principios del Ordenamiento liberal-democrático46. Además, la Ley para combatir
el terrorismo internacional de 9 de enero de 2002, extiende las posibilidades de
disolución a las asociaciones formadas por extranjeros47. En EEUU e Inglaterra,
países en los que existe una gran inmigración y en los que una importante parte
de la población profesa la religión islámica, se han dictado algunas de las normas
que más claramente pueden atentar contra derechos fundamentales como los
de la libertad religiosa y contra los derechos de los inmigrantes48. Así, gran
parte de las normas de la Patriot Act han sido percibidas por una parte de la
doctrina americana como “disposiciones principalmente dirigidas contra los no-
ciudadanos (noncitizens)”, a lo que hay que sumar que la propia Military Order
de establecimiento de los tribunales de Guantánamo limita su aplicación a “any
individual who is not a United States Citizen”49. Y algo muy similar ocurrió en
Inglaterra con la ATCSA de 200150.
Lo visto nos permite defender la primera conclusión. La excepcionalidad

democrática resulta el parámetro o característica definitoria esencial de los modelos
político criminales frente al terrorismo. No se trata, pues, de una excepcionalidad
46
De carácter distinto, pero también en aparente colisión con la libertad de asociación, está la Ley
Orgánica núm. 6 de 27 de junio de 2002 de prohibición de partidos políticos. Sin entrar a analizar
el carácter global de esta ley, no puede negarse que supone una amplitud en los motivos que pueden
alegarse para valorar la implicación con la actividad terrorista, la inclusión del “apoyo tácito” al
terrorismo.
47
De Vergottini, G.: “La difficile convivenza fra…”, ob. cit., págs. 451 y 452.
48
Davis, D. D.: “The dark side to a just war: The USA Patriot Act and Counterterrorism a potential
threat to religious freedom”, en Journal of Church and State, Vol. 44, núm. 1, 2002, págs. 11 y ss;
Celador Antón, O.: “Las consecuencias de los atentados del 11 de septiembre en la protección de
los derechos y libertades fundamentales”, en Laicidad y libertades: escritos jurídicos, núm. 2, 2002,
págs. 413 y ss. Cole, D.: Enemy Aliens. Double standards and constitutional freedoms in the war on
terrorism, The New Press, New York, 2003, pág. 57. Véase también su otro trabajo: “Enemy Aliens”,
en Stanford Law Review, núm. 953, 2003. Vroom, C.: “Lutte contre le terrorisme…”, ob. cit., pág.
177. Greenberger, M.: “Is criminal justice a casualty of the Bush administration´s war on terror?”, en
Human Rights, Vol. 31, núm. 1, Winter 2004. Levenson, L. L.: “Detention, material witnesses & the war
on terrorism”, en Loyola of Los Angeles Law review, Vol. 35, 2001-2002, págs. 1217 y ss. Roberts, A.:
“The laws of war in the war on terror”, en Heere, W. P (ed.).: Terrorism and the military: International
Legal Implications, T.M.C Asser Press, The Hague, 2003, págs. 77 y ss
49
Se trata, pues, de una exclusión del carácter de ciudadano realizada unilateral y discriminatoriamente
por el Estado, no sobre la base, como quisiera pensar Jakobs, del carácter peligroso del ciudadano, de
su reincidente rechazo a las reglas del juego democrático, sino simplemente por el origen no nacional
del mismo. Así, respecto al carácter discriminatorio de la Military Order, Paust, J. J.: “Detention and
due process under internacional law”, en Heere, W. H.: Terrorism and the military…, ob. cit., pág. 189.
50
Carpenter, M.: “Foreword”, en Alexander, Y. y Brenner, E. (Eds.).: The United Kingdom´s legal
responses to terrorism, London, 2003, pág. 15. Davis, H.: Human Rights and Civil Liberties, London,
2003, pág. 344. Bonner, D.: “Managing terrorism while respecting…”, ob. cit., págs. 507 y ss.
En julio de 2002 la SIAC (Special Immigration Appeals Comisión), estableció que la disposición de
la ley relativa a la detención sin juicio era ilegal. Lo curioso, sin embargo, era que la ilegalidad no
devenía por una posible violación de las libertades civiles, sino por el carácter discriminatorio de la
ley al aplicarse únicamente a ciudadanos no británicos. Recientemente, el Tribunal de los lores ha
considerado desproporcionada y discriminatoria dicha detención indefinida, por lo que puso un plazo
para su puesta en libertad o para su imputación por delitos de terrorismo.
penal en el sentido de que se haya tratado como excepcional una delincuencia

que lo es y que, por tanto, requiere una respuesta del Ordenamiento jurídico-
penal proporcional y acorde con los peligros que representa el terrorismo. Se
trata de una excepcionalidad penal que cae en una auténtica “excepcionalidad
democrática”51, puesto que se han utilizado procedimientos y transitado
caminos no sólo comúnmente rechazados para el Derecho penal52 sino, también,
contradictorios con principios y derechos estructuralmente necesarios para hablar
de Estado democrático de Derecho. Esta excepcionalidad podría explicarse, que
no legitimarse, teniendo en cuenta la gran dañosidad del terrorismo por su efecto
desestabilizador, la necesidad de los Estados de mostrarse inflexibles frente al
terror y de ofrecer una sensación social de seguridad frente a los temores de
los ciudadanos53, por la permisividad con la que la sociedad responde a esta
“minimización democrática” que en muchos casos ha supuesto la lucha policial
y penal frente al terrorismo54, y finalmente por las características específicas
de este fenómeno criminal y la necesidad de que la respuesta legal sea eficaz
frente al mismo55. De ese modo, esta “aparente” necesidad de intervención
51
Gómez Benítez se refería a la “excepcionalidad” o a la “excepcionalidad represiva”, como
instrumento fundamental de la política penal del orden público. “Crítica de la política penal…”, ob.
cit., págs. 260 y ss.
52
En este sentido también, Muñagorri Laguía, I.: “Acerca de las reformas de…”, ob. cit., pág. 242.
53
Así, respecto a la pena y la fácil tentación de elevar un nivel penal ya de por sí elevado, Muñagorri
Laguía, I.: “Reflexiones sobre la pena de prisión en el nuevo Código Penal de 1995: polifuncionalidad
e incremento regresivo de la complejidad penal”, Estudios penales y criminológicos, XXI, 1998, pág.
222.
54
Así, dice Terradillos Basoco que “el poder se ejerce, en efecto, con menos obstáculos cuando el
ciudadano, amedrentado por ese enemigo, opta por recluirse en el caparazón de su hogar, donde
encuentra al menos protección”. Terradillos Basoco, J.: Terrorismo y Derecho…, ob. cit, págs. 15 y 16.
Y es que, como dice Laqueur, “una vez que se extiende la inseguridad y que el terror se convierte en un
peligro real deja de culparse a las autoridades por desentenderse de los derechos humanos en la lucha
contra el terror: la violencia desencadena una respuesta violenta y una mayor represión” Laqueur, W.:
Una historia del terrorismo, Paidós, Barcelona, 2003, pág. 300. Así, y como ejemplo, pese a lo que
hemos visto que supone la política antiterrorista interna de los EEUU, después del 11 de septiembre,
según una encuesta realizada en septiembre de 2003 por la CNN, el USA Today y Gallup, sólo un 22
por ciento de estadounidenses pensaba que el gobierno había ido demasiado lejos en la restricción de
libertades individuales. No obstante, en la misma encuesta, dos tercios de los ciudadanos manifestaron
que el gobierno no debía dar más pasos para combatir el terrorismo, si dichos pasos conducían a
restringir aun más las libertades civiles. Roman, P.: ¿Es posible preservar las libertades civiles y luchar
eficazmente contra el terrorismo?, en http://www.nato-pa.int, Proyecto de informe especial, Asamblea
Parlamentaria de la OTAN Secretaría internacional 19 de abril de 2004, pág. 8.
55
Así, no puede negarse que al ser esta criminalidad de tipo organizado, donde el sujeto que realiza
directamente la acción criminal es fácilmente sustituible, y donde es la organización la que tiene el
dominio del hecho criminal, la investigación procesal sólo parece eficaz cuando se dirige no sólo a la
averiguación de los hechos específicos cometidos por el sujeto detenido sino, además, a la investigación
de todas las personas relacionadas con la organización terrorista. Esto produce una colisión entre
las garantías tradicionalmente intocables en el proceso penal y la búsqueda de la eficacia contra
la criminalidad organizada como puede ser la terrorista Este conflicto, perfectamente aplicable a la
delincuencia terrorista, lo pone de manifiesto Schneider para la criminalidad organizada. Schneider,
J.: “Bellum Justum gegen den Feind im Inneren? Ubre die Bedeutung der verfassungsrechtlichen
Verfahrensgarantien bei der Bekämpfund der Organisierten Kriminalität”, en Zeitschrift für die gesamte
Strafrechtsvissenschaft, 2001, pág. 502.
con excepcionalidad democrática frente al terrorismo, unida a la convicción,

quizás falsa, de que no existe otro medio de evitar los daños de la delincuencia
terrorista, llevan a que el Derecho penal del ciudadano parezca inútil frente al
terrorismo y a que se utilice el “Derecho penal del enemigo” o “Derecho de la
excepcionalidad democrática” frente al mismo. Y esto supone una expansión del
modelo de Derecho penal del enemigo, tanto en el sentido de cierta conformidad
de los Estados democráticos en que el único modelo posible en la lucha contra el
terrorismo es el del Derecho penal del enemigo o el Derecho de la excepcionalidad
democrática56, como en una generalización57 de la excepcionalidad a ámbitos que
deberían estar dominados por la “normalidad”58. La expansión de este modelo
implica, por tanto, una “normalización” de lo que, sin embargo, siempre ha sido
una intervención penal no-normal o excepcional. Esta normalización se demuestra
en varios datos significativos: por una parte, el que se realicen limitaciones a los
derechos fundamentales prototípicas de los estados de excepción, pero no por
medio de un cambio constitucional sino con leyes ordinarias o, incluso, Decretos
leyes u Órdenes del Presidente; por otra parte el que, aún tratándose de leyes
que, por sus medidas excepcionales, nacen aparentemente con una limitación
temporal, las mismas se convierten, finalmente, en la forma de tratamiento general
del terrorismo y no en un recurso extraordinario relacionado con una crisis
momentánea del Estado59.
2.4. Sobre la legitimidad del Derecho penal del enemigo en el Estado

Aunque en otros trabajos he analizado más profundamente esta cuestión, debo

ahora realizar un estudio de legitimidad de este modelo. Hay que precisar, sin
embargo, que con ello no se está afirmando que todo lo que se llama Derecho
penal del enemigo es ilegítimo, ni tampoco que todas las disposiciones de las leyes
citadas lo sean. Para hacer cualquiera de esas afirmaciones habría que realizar
un análisis concreto de cada disposición o norma. Simplemente se trata, ahora,
de una valoración general de la intervención con excepcionalidad democrática,
también llamada Derecho penal del enemigo, desde los parámetros del Estado
56
Miró Llinares, F.: “Algunas reflexiones dogmáticas…”, ob. cit., págs. 7 y ss.
57
Portilla Contreras, G.: “El Derecho penal y procesal del «enemigo». Las viejas y nuevas políticas
de seguridad frente a los peligros internos-externos”, en Dogmática y Ley penal. Libro Homenaje a
Enrique Bacigalupo, Vol. 1, Madrid, 2004, pág. 709.
58
Fenwick, H.: “ The Anti-terrorism, Crime and…”, ob. cit., pág. 727.
59
Cuthbertson, I.: “Whittling liberties: Britain´s not so temporary antiterrrorism laws”, en World Policy
Journal, Vol. 1, núm. 4, winter, 2001/2002, págs. 27 y ss. Así, la PTA de 1974 fue renovada en mayo
de 1975, y aunque parecía que ésta duraría poco, el 25 de mayo de 1976 fue sustituida por otra PTA
con más duras y más extensas medidas, y que se iba renovando cada año. También en la actualidad
algunas de las leyes post 11 de septiembre están limitadas en el tiempo. Es el caso de Alemania
donde las disposiciones principales de la Terrorismusbekampfungsgesetz durarán cinco años, salvo la
posibilidad de prórroga que se ha reservado el legislador; o de Francia con la Ley de 15 de noviembre
de 2001, núm. 718, que establecía medidas como el uso de tecnologías de la información para
controlar las comunicaciones entre presuntos terroristas, pero sólo hasta el 31 de diciembre de 2003
excepto en caso de prórroga. Haubrich, D.: “September 11, Anti-terror laws and…”, ob. cit., pág. 10
Pues bien, comenzando por la primera de las premisas, creemos que el gran
problema de la construcción teórica del Derecho penal del enemigo es la distinción
entre ciudadano y enemigo, pero esencialmente por lo artificial que supone en un
esquema teórico de Derecho penal democrático la distinción entre sujetos que
ofrecen expectativas de comportamiento conforme a Derecho y sujetos que no
la ofrecen. Así, no creemos que pueda aceptarse la premisa inicial de Jakobs
de la autoexclusión del enemigo. Por mucho que Jakobs hable de autoexclusión,
es el Estado quien define las condiciones que hacen que sobre un sujeto se
intervenga como enemigo y no como ciudadano60. Así, y aunque Jakobs exija
una orientación real de la norma, las ciencias sociales dedicadas al análisis del
comportamiento humano, fundamentalmente la psicología, dirían que resulta
imposible predecir con exactitud (o con un mínimo de fiabilidad) si un sujeto se
va a comportar o no conforme a la norma. En efecto, sólo en el caso de que la
psicología del comportamiento pudiera confirmar que un sujeto no va a sentirse
motivado por una norma (espeluznante hipótesis, por otra parte), gozaría de
fundamento empírico la premisa de Jakobs de que hay una ausencia de seguridad
cognitiva creada por el propio sujeto al no orientarse por la norma. En el caso
de que, como ocurre, esto no sea así, habrá que convenir que a Jakobs le sigue
resultando intrascendente para la justificación del Derecho penal del enemigo que
la norma motive al sujeto a comportarse de modo conforme a la norma o no.
Para él lo importante es que el Estado debe ser capaz de definir aquellos casos
en los que “sabe” o “presupone” que el sujeto no se va a sentir motivado por el
comportamiento conforme a Derecho y, por tanto, que pueda luchar frente a él en
el estado de naturaleza anterior como si de un enemigo o un peligro se tratase.
Ello no exige, sin embargo, una constatación empírica de que el sujeto no va a ser
fiel, sino que el Estado puede presuponer qué sujeto no lo va a ser sobre la base
de, creemos entender según lo dicho por Jakobs, las necesidades de protección de
la seguridad de los ciudadanos.
Por supuesto que el Derecho penal está legitimado para sancionar

gravemente estos comportamientos, puesto que ello puede constituir un peligro
para bienes jurídicos de importante significación61. Pero la punición excesiva de
estos comportamientos no puede justificarse en que la norma que sanciona el
comportamiento lesivo no sirve para evitar el comportamiento del terrorista, sino
en el peligro que en sí mismo conlleva el acto preparatorio previo al lesivo, dado
que, como ya hemos dicho, resulta imposible saber si el sujeto se va a comportar
o no de un modo u otro62. El enemigo no ofrece, por sí mismo, una menor falta
60
Así lo considera también Portilla Contreras, G.: “Los excesos del formalismo jurídico neofuncionalista
en el normativismo del Derecho penal”, en AAVV: Mutaciones de Leviatán, Madrid, 2005, pág. 78,
señalando en este punto semejanzas de las teorías de Jakobs con las de C. Schmitt, en cuanto que
ambos atribuirían al Estado la posibilidad de determinar quién es el enemigo y combatirlo, “de declarar
la guerra y, en consecuencia, de disponer de la vida de las personas”.
61
Así, Cancio Meliá, M.: “Derecho penal del enemigo y delitos de terrorismo. Algunas consideraciones
sobre la regulación de las infracciones en materia de terrorismo en el Código Penal español después
de la LO 7/2000” en Jueces para la Democracia, núm. 44, 2002, pág. 24.
62
En sentido similar, respecto a la falta de concreción de los criterios que se utilizan para catalogar al
ciudadano como enemigo, Eser, A.: “Consideraciones finales”, traducción de Carmen Gómez Rivero,
de seguridad cognitiva que el ciudadano cuando delinque, sino que el Estado

representa su personalidad o su carácter como constitutivos de una mayor falta de
seguridad cognitiva. Tiene razón Jakobs, pues, al considerar que el Derecho penal
del enemigo supone una pérdida de confianza del Estado en el ciudadano, pero
no es cierto que la misma esté justificada en la seguridad de que el ciudadano
no va a respetar el Derecho, sino que se debe a una hipótesis del Estado (más o
menos alejada de la realidad) que temeroso, decide prevenir mediante la sanción
previa y desproporcionada excluyendo al enemigo.
En segundo lugar también hay que plantearse si la aceptación vs. negación

del modelo del Derecho penal del enemigo, no parte del general entendimiento
del propio sistema penal. La capacidad de Jakobs para, incluso fuera de su teoría
de la pena, en la teoría de la prevención general positiva, aceptar un Derecho
penal como el del enemigo, aparece como posible en un modelo funcionalista-
sistémico radical63, si se quiere, como el suyo64, en el que el objetivo final del
subsistema del Derecho penal del enemigo sería el de confirmar el sistema social
de cuya identidad puede formar parte un Derecho penal del enemigo65, y en el
que la cuestión de la legitimación no podría resolverse en el plano del subsistema
“Derecho penal”, sino en el plano del sistema social66. Como ya señaló el autor
respecto a la labor del jurista y su objeto, “no se trata del Derecho penal de una
en Eser, A. /Hassemer, W. /Burkhardt, B. (Coords. versión alemana); Muñoz Conde, F. (Coord. Versión
española): La ciencia del Derecho penal…, ob. cit., pág. 472.
63
Así definió Silva el funcionalismo de Jakobs frente al “moderado” de Roxin, en una de las mejores
explicaciones sobre las posiciones de dos de los autores más importantes de la segunda mitad del siglo
XX.
64
Quiero aclarar que en ningún caso afirmo que las críticas al modelo de Jakobs, sobre todo en lo
referente al déficit del sistema para establecer la legitimidad, le devengan totalmente por tratarse de
un modelo funcionalista-sistémico. Al respecto de lo realmente sistémico de la concepción del Derecho
penal de Jakobs y su prevención general positiva, cercana en ocasiones a Durkheim, en otras a Hegel,
pero también en algunos presupuestos esenciales como los de la pena como comunicación al propio
Luhmann, pueden verse entre otros los magníficos trabajos de Feijoo Sánchez, B.: “La normativización
del Derecho penal: ¿Hacia una teoría sistémica o hacia una teoría intersubjetiva de la comunicación?”,
en Teoría de Sistemas y Derecho Penal, Fundamentos y posibilidad de aplicación, Ara, Lima, 2007,
págs. 435 y ss; y de Prieto Navarro, E.: “La teoría de sistemas y el problema del control de la conducta:
perspectivas e imposibilidades para la Dogmática penal”, en Gómez-Jara Díez, C. (Ed.): Teoría de
sistemas y Derecho penal: fundamentos y posibilidades de aplicación, Comares, Granada, 2005,
págs. 295 y ss.
65
En este sentido, en general respecto al funcionalismo sistémico de Jakobs, Alcácer Guirao, R.:
“Facticidad y normatividad. Notas sobre la relación entre ciencias sociales y Derecho penal”, en
Actualidad Penal, núm. 13, págs. 235. Dicho artículo ha sido publicado también, bajo el mismo título,
en Anuario de Derecho Penal y Ciencias Penales, T. LII, 1999, págs. 177 – 226.
66
Así, por ejemplo, Müssig, B.: “Aspectos teórico-jurídicos y teórico-sociales de la imputación objetiva
en Derecho penal”, en Gómez-Jara Díez, C. (Ed.).: Teoría de sistemas y…, ob. cit., pág. 203, quien
señala que la legitimación material del sistema jurídico-penal concreto sólo puede tener lugar a través
de la legitimación de la concreta configuración de la sociedad. Como recuerda Piña Rochefort “es
común la afirmación de que un modelo explicativo de esta naturaleza pierde toda capacidad crítica
respecto del autoritarismo e incluso el despotismo incriminador si tras él puede encontrarse un cierto
respaldo social” (Piña Rochefort, J. I.: “Algunas consideraciones acerca de la (auto) legitimación
del Derecho penal. ¿Es el problema de la legitimidad abordable desde una perspectiva sistémico-
constructivista?”, en Gómez-Jara Díez, C. (Ed.): Teoría de sistemas y…, ob. cit., pág. 258), si bien el
autor dice que esta carencia puede resolverse.
sociedad deseable, sino del Derecho penal de aquella sociedad que ha generado
el sistema jurídico”67, y aunque no le atribuye al Derecho penal un mero papel de
lacayo, “tampoco puede constituirse en la base de una revolución social; pues en
cuanto ya no contribuya al mantenimiento de la configuración de la sociedad ()
falta ya la base sobre la cual podría iniciarse con éxito una revolución68. No puede
negarse por tanto, un excesivo carácter positivista en la concepción del Derecho
penal en Jakobs69, y puede ser eso lo que le lleve, no sólo a describir todas
las manifestaciones del Ordenamiento Jurídico penal existente en las sociedades
actuales sino a, cuando surge una manifestación como la del Derecho penal del
enemigo que apenas casa con el Derecho penal del Estado liberal garantista,
construir el esquema teórico que le dé cabida como Derecho de una sociedad que
ya lo ha admitido como tal.
Un Derecho penal que despersonaliza al individuo presuntamente en interés de

la protección de la seguridad de los ciudadanos70, sobre la base de una falta de
67
68
69
Feijoo Sánchez, B.: “La normativización del…”, ob. cit., pág. 476; así como los autores citados por
él en nota 133. También señala Feijoo, en sentido crítico, la ambigüedad de la teoría de Jakobs en
cuanto a si se refiere a la normatividad en general o a una determinada normatividad, hasta el punto,
señala el autor que en ocasiones “parece en sus trabajos que lo que resulta funcional para el sistema
jurídico alemán también lo sería para cualquier tipo de sociedad, lo cual no siempre es cierto”. En un
sentido más crítico, y desde otros presupuestos alejados de los de Feijoo, dice Portilla Contreras que
Jakobs basa la legitimidad del Derecho en su mera existencia, con las consecuencias que ello conlleva
“la aceptación acrítica de las normas, generándose un estado de tecnicismo jurídico permanente en
el que se confunde la cientificidad y legitimidad del Derecho y no es posible la crítica externa” Portilla
Contreras, G.: “Relación entre algunas tendencias actuales de la filosofía y sociología y el Derecho
penal: la influencia de las teorías funcionalistas y el discurso ético de Habermas en la selección de los
valores penales”, en Díez Ripollés, J.L./Romeo Casabona, C.Mª./Gracia Martín, L./Higuera Guimerá,
J.F. (Coords.): La ciencia del Derecho penal ante el nuevo siglo : libro homenaje al profesor doctor
don José Cerezo Mir, Tecnos, Madrid, 2002, pág. 139. Realiza el autor un interesante estudio crítico
sobre las posiciones funcionalistas en la actualidad, desde la sociología y la filosofía jurídica hasta el
Derecho penal. También en este sentido es clarificador el artículo de García Amado, cuando señala
respecto a Jakobs y Lesch y su relación con el funcionalismo sistémico de Luhmann, que “dichos autores
no pueden ir más allá en la incorporación de elementos sistémicos porque tal cosa supondría o bien
renunciar al cultivo de una dogmática penal estándar, o bien asumir consciente y abiertamente que
su discurso tiene que desdoblarse en dos análisis distintos, que serían, por un lado, la explicación de
la razón de ser y el fundamento del sistema jurídicopenal, en clave de lo que podríamos denominar
un punto de vista externo, y, por otro, el cultivo del discurso propio de la teoría interna de dicho
sistema, haciendo abstracción de las consecuencias del análisis anterior y asumiendo que practican
una comunicación que sólo puede pretenderse «verdadera » y fundamentada en el seno de dicho
sistema, esto es, como si aceptaran que se trata de jugar un juego en el que todas las reglas son
puramente instrumentales para el rendimiento de ese sistema que anteriormente han desmitificado en
cuanto a sus pretensiones últimas. El hecho de que Jakobs y sus seguidores no distingan entre esos
dos niveles de su discurso o análisis y de que más bien pretendan fundar el segundo en el primero, les
conduce a verdaderas aporías y a más de una inconsecuencia”. García Amado, J. A.: “¿Dogmática
penal sistémica? La influencia de Luhmann en la teoría penal”, en Díaz y García-Conlledo, M. / García
Amado, J.A. (Eds.): Filosofía del Derecho Penal, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2006,
págs. 233 y ss.
70
Acerca de la instrumentalización del individuo que puede suponer la posición funcionalista sistémica
en Jakobs, véase Alcácer Guirao, R.: Facticidad y normatividad, NDP, 1998, pág. 402, también en
ese sentido en Alcácer Guirao, R.: “Prevención y garantías: conflicto y síntesis”, en Doxa. Cuadernos
confianza de comportamiento conforme a derecho, imposible de demostrar desde

los presupuestos de la psicología del comportamiento, podrá llamarse por algunos
Derecho penal, pero desde luego no de un Estado social y democrático de Derecho
en el que las personas o, si queremos, todos los individuos como personas, deben
responder ante el Derecho penal por sus hechos, no por su carácter peligroso.
Consideramos esencial, pues, no dejarnos llevar por la corriente de determinadas
identidades sociales que en sus leyes de Derecho penal del enemigo no respetan
algunos principios que deben considerarse básicos en la configuración de una
sociedad como Estado Social y democrático de derecho, de igualdad y libertad,
y seguir defendiendo el respeto de esos principios frente a las tendencias políticas
dominantes71.
Por último, y respecto a la afirmación de Jakobs de que resulta mejor reconocer,

definir y separar el Derecho penal del enemigo del Derecho penal del ciudadano
para que aquél no contamine a éste, dado que su utilización por los Estados
es inevitable, no puede negarse que este argumento de Jakobs puede resultar
atractivo en un momento como el actual en el que prácticamente todo el Derecho
penal tiene rasgos de Derecho penal del enemigo. Nuestra duda estriba, sin
embargo, en que un remedio contra la contaminación del Derecho penal del
enemigo al ciudadano sea la aceptación y legitimación del primero, aun cuando
ésta se refiera únicamente a algunos ámbitos específicos de peligrosidad. En
contra de lo defendido por Jakobs relativo a que la separación y legitimación de
ambos Derechos permitiría que las medidas anticipatorias y desproporcionadas se
aplicaran únicamente al sujeto que no ofrece una seguridad de comportamiento
conforme a la expectativa normativa, y nunca al ciudadano que, pese a infringir
la norma, sigue ofreciendo confianza de comportamiento conforme a Derecho,
a poco que imaginemos una normalización y expansión del Derecho penal
del enemigo podremos convenir que lo que ocurrirá es lo contrario. Como ya
hemos analizado en otros trabajos, esto es especialmente claro en cuanto a la
minimización de los derechos y garantías procesales concedidas al imputado.
Aunque Jakobs evite expresamente la cuestión y asuma con total confianza que
el Derecho penal del enemigo reconocido para un ámbito específico nunca se
aplicaría a personas, lo contrario es perfectamente constatable, porque en ese
estado previo a la declaración judicial de delito, cual es la intervención policial
y la instrucción policial, aún no se puede tener constancia de quién es “amigo”
y quién “enemigo”72. Un terrible ejemplo de “contaminación” parece que se
de Filosofía del Derecho, núm. 25, 2002, pág. 38, donde señala “la instrumentalización del individuo
en aras del colectivo social, considerando a aquél, entonces, no en su subjetividad, sino como un mero
“objeto”, cuyos derechos y libertades se definirían en virtud de esas necesidades de estabilización
del sistema”. Esto de algún modo se corresponde con lo avisado por García Amado respecto a que
“el enfoque funcionalista del derecho penal inquietará desde su mismo punto de arranque a los
bienpensantes que ponen en la base del sistema jurídico la protección de los valores que en cada ser
humano se encarnan y de los bienes constitutivos de la posibilidad de realizarse como sujeto portador
de una innata dignidad, pues con dicho enfoque el derecho penal (y el derecho todo) deja de estar al
servicio del orden de lo materialmente justo y se justifica por su prestación para el mantenimiento del
todo social” (García Amado, J. A.: “¿Dogmática penal sistémica?...”, ob. cit., pág. 236).
71
Así, y como crítica al funcionalismo sistémico de Jakobs, Roxin, C.:”Política criminal y dogmática
jurídica penal en la actualidad”, traducción de Carmen Gómez Rivero en Roxin, C.: La evolución de
la política criminal, el Derecho penal y el proceso penal, Tirant lo Blanch, Valencia, 2000, pág. 76.
72
Véase en este sentido respecto a la criminalidad organizada y a la falsedad de las afirmaciones
produjo poco después de los terribles atentados terroristas en Londres, cuando

fue asesinado un presunto sospechoso que no tuvo nada que ver con los hechos y
que simplemente decidió huir de una diligencia policial. No sé si en este caso diría
Jakobs que estamos ante un caso de Derecho penal del enemigo legítimo, pero
lo que sí es cierto es que así lo definieron las autoridades inglesas cuando dijeron
que se había tratado de un error de ejecución dentro de una normativa de lucha
contra los enemigos.
Ciertamente los Estados van a seguir utilizando el Derecho penal del enemigo
como modelo frente al terrorismo y frente a otros fenómenos de delincuencia,
bien porque pensarán que es necesario para proteger la seguridad de las
personas, bien porque saciarán la sensación social de inseguridad producida en
momentos terribles (como los posteriores a ataques terroristas o a la realización
de delitos productores de grave alarma social). Pero nosotros podremos seguir
exigiendo que se ataque al delincuente desde el Derecho penal, reaccionando
ante sus infracciones, y utilizando todos los otros medios posibles de control
social para evitar la delincuencia, y no tendremos que observar impasibles cómo
se van minando los principios penales básicos y las garantías procesales más
fundamentales con la excusa, indemostrable científicamente, de que no hay otra
forma de proteger la seguridad de los ciudadanos que luchando frente a quienes
han dejado de serlo por decisión propia. Como dice Cancio Meliá, en Derecho
penal todos son ciudadanos73, o por lo menos eso debería implicar vivir en un
Estado Social y democrático de Derecho.
3. LA POLÍTICA CRIMINAL ANTITERRORISTA ANTE EL “FINAL

DIALOGADO”: APUNTES PARA UN PUNTO DE PARTIDA:
¿JUSTICIA TRANSICIONAL O DERECHO PENAL
DEL AMIGO-ENEMIGO?
3.1. Sobre negociaciones, procesos dialogados y acuerdos de paz: el
ejemplo del acuerdo del Viernes Santo de Belfast
A estas alturas es ya casi una obviedad afirmar que la legislación antiterrorista

está caracterizada por la excepcionalidad. También es un lugar común que no
es ésta una delincuencia común o “normal”. Pero al igual que sí es aceptable el
tratamiento distinto de lo que lo es, como la punición más grave de los delitos
terroristas por afectar no sólo a los bienes individuales que son lesionados sino
a la propia estabilidad del Estado democrático, no lo es el tratamiento distinto
de lo que debe ser igual, y no puede aceptarse una legislación que niegue los
principios básicos del Estado democrático, como la igualdad, mientras el Estado
que preconizan que los medios procesales de investigación relacionados con ellas sólo se aplicarán a
“mafiosos, gangster y a delincuentes particularmente peligrosos”, pero nunca a ciudadanos que “no
tendrían nada que temer” (Hassemer, W.: “Límites del Estado de Derecho para el combate contra
la criminalidad organizada. Tesis y razones (1)”, en Ciencias Penales. Revista de la Asociación de
Ciencias Penales de Costa Rica, núm. 14, 1997, pág. 5.
73
Cancio Meliá, M.: “De nuevo: ¿«Derecho penal» del enemigo?”, en Jakobs, G./Cancio Meliá, M.:
Derecho penal del…, ob cit., pág. 142.
democrático pretenda seguir diciendo que lo es. Este es, a mi parecer, el problema
del Derecho penal antiterrorista, no cuando interviene anticipadamente siempre
que sea necesaria la protección de bienes jurídicos, ni cuando sanciona más
gravemente lo que lo es, ni cuando minimiza las garantías procesales en pro de
una mayor eficacia, sino cuando hace todo esto de una forma tal que niega los
principios básicos del sistema.
Es curioso, sin embargo, que esa tendencia del Estado democrático a la

“excepcionalidad democrática” esté presente tanto cuando nace el fenómeno
como cuando el mismo puede desaparecer. Y no me refiero al terrorismo de
Estado, que como terrorismo no merece siquiera la valoración de su legitimidad
en un sistema democrático, sino más bien al que se ha venido denominado como
“final dialogado de los conflictos terroristas”.
Aunque no suele ser habitual, dado que la mayor parte de los grupos
terroristas acaban por desaparecer por la mezcla de factores internos (cambio de
los propósitos, escisión de los grupos, etc.) y externos (bien por la aplicación de
terrorismo de Estado o bien por la propia aplicación de las leyes antiterroristas),
una forma de finalización de la actividad terrorista puede ser la firma de un pacto
tras un proceso de diálogo entre el grupo terrorista y el Estado democrático. Ahí
ya se está entrando en el plano de la excepcionalidad: ¿Puede el Estado negociar
condiciones de algún tipo con un grupo terrorista mientras éste está todavía en
activo? No cabe duda de que desde el punto de vista de la aplicación de las normas
penales la respuesta es negativa, sin embargo lo usual en estos casos suele ser que
la negociación se lleve a cabo tras el anuncio de tregua por el grupo terrorista,
o incluso que no se trate de una negociación sino de una declaración política
unilateral del Estado que, por otra parte, se corresponda con otra declaración
unilateral de los terroristas. ¿Puede entonces el Estado modificar algunos de sus
presupuestos y principios a cambio de un fin de la actividad terrorista? Algún
ejemplo reciente puede ayudar a situarnos en la problemática.
En 1998, y tras negociaciones de más de 21 meses entre los gobiernos británico,

irlandés, los partidos políticos irlandeses y de forma paralela, el propio IRA que
anunció ese mismo año un alto al fuego debido a la petición del Sinn Feinn, se
alcanzó el 10 de abril el Acuerdo de Viernes Santo (el Good Friday Agreement,
como lo denominan los católicos, llamado por los unionistas protestantes Belfast
Agreement), que después sería refrendado por los ciudadanos de Irlanda del
Norte y por la República de Irlanda mediante un referéndum en cada territorio.
Aunque meses después una escisión del IRA, el que se denominó IRA auténtico
(RIRA), ejecutó el brutal atentado de Omagh, y hubo diversas interrupciones del
proceso antes y después de 2006 cuando el IRA declaró el definitivo cese de la
violencia, lo cierto es que el citado acuerdo cambió significativamente el clima de
violencia que se vivía en Irlanda del Norte. El acuerdo, en el que no intervenía
en ningún caso la banda terrorista, abordaba esencialmente cuestiones políticas
como el principio de autodeterminación de Irlanda del Norte, la creación de
órganos de gobierno y legislativos de la región, la retirada de tropas británicas,
así como el compromiso de paz entre los partidos políticos y condiciones para la
vigilancia del desarme de los grupos militares. A los efectos que me interesan el
Good Friday Agreement, un acuerdo que ha sido muy criticado pero también bien
valorado por lo que suponía de declaración de la necesidad de un “consenso por

el diálogo no violento”74, incluía una disposición que permitía la excarcelación
de los presos pertenecientes a las organizaciones terroristas que respetasen el
alto el fuego, concretamente para “disponer la puesta en libertad de todos los
presos relacionados con organizaciones que mantengan una tregua completa
e inequívoca en el plazo de dos años tras la entrada en vigor del acuerdo, y
para establecer medidas para la reinserción de los presos en sociedad”75. En
concreto, el texto del acuerdo en lo relativo a la excarcelación de los presos decía
lo siguiente:
Presos 1. “Los dos gobiernos pondrán en marcha mecanismos

que permitan la pronta liberación de presos, incluidos los presos
transferidos, en prisión por delitos cometidos en Irlanda del Norte,
o en caso de aquellos sentenciados por delitos cometidos fuera de
Irlanda del Norte, por delitos similares (que se denominan en este
acuerdo “presos susceptibles de ser liberados”). Tales disposiciones
protegerán los derechos de los presos de acuerdo con las disposiciones
de derecho nacional e internacional. 2. No podrán beneficiarse de
esa posibilidad los presos que pertenezcan a organizaciones que no
hayan establecido o no estén respetando un alto el fuego absoluto
y sin ambigüedades. Su situación, por tanto, será susceptible de ser
revisada. 3. Ambos gobiernos completarán un proceso de evaluación
según un calendario prefijado y decidirán posibles fechas de liberación
para todos los presos que tengan derecho a ello. Dicho proceso de
evaluación contemplará la temprana puesta en libertad de aquellos
presos que cumplan los requisitos descritos, al tiempo que tendrá en
cuenta la gravedad de los delitos por los que se les condenó y la
necesidad de proteger a la sociedad. Igualmente se pretende con
esta medida que, si lo permiten las circunstancias, sean puestos en
libertad todos los presos que permanezcan en prisión dos
años después del inicio del proceso de excarcelación. 4. El
gobierno aspira a que entre en vigor la legislación que ponga en
práctica estos mecanismos antes de que finalice el mes de junio de
1988”.
En junio de 2008 fue presentado el Proyecto de ley que supuso, pocos años
después de su entrada en vigor, la excarcelación de 447 convictos de terrorismo,
incluidos 116 por delitos contra las personas, y en definitiva, la completa
excarcelación de todos los terroristas de los grupos que firmaron el alto el fuego
exigido en el acuerdo del Viernes Santo.
Sin entrar aquí en ningún tipo de valoración sobre la legitimidad del acuerdo
no puede negarse que el mismo plantea problemas jurídicos indudables. ¿Sería
aceptable en el marco constitucional español un acuerdo similar que permitiera
74
Jonathan Stevenson, “Irreversible peace in Northern Ireland”, Survival, Vol. 42 (3), 2000.
75
McCartney, C (Ed.).: Haciendo balance. El proceso de paz de Irlanda del Norte, Documentos de
trabajo Gernika Gogoratuz nº 11, Centro de Investigación por la Paz Gernika Gogoratuz, 2001, pág.
51.
la excarcelación de todos los presos de las organizaciones terroristas que

abandonasen las armas? La Constitución apenas dice nada al respecto. Tan
sólo se acerca a ello el artículo 62.i cuando al relatar las competencias del Rey
señala entre ellas la de “ejercer el derecho de gracia con arreglo a la Ley, que no
podrá autorizar indultos generales”. Evidentemente la cuestión de la legitimidad
del Estado para adoptar acuerdos como el analizado, y que no sólo se refería
a disposiciones penales sino a muchas otras de indudable contenido político
y jurídico, supera con creces la perspectiva del Derecho penal, así como los
objetivos y dimensiones de este trabajo en el marco de esta obra colectiva, por lo
que merecerá una profundización posterior donde trataré de responder a esos y
otros condicionantes. Se trata ahora, en todo caso, de centrarme en las cuestiones
relativas al Derecho penal y, dentro de ellas, tan sólo de plantear unas bases
esenciales desde las que, a mi parecer, debe estudiarse la cuestión, y que exigen
la comparación de este tipo de situaciones con otros contextos, evidentemente
diferentes, pero también de superación de conflictos, como son el de la justicia
transicional, y los límites que el Derecho penal de un Estado democrático de
Derecho tiene que tener en este tipo de situaciones. Frente a ello se opondrá,
pero aún de manera meramente “apuntada” un modelo hipotético distinto, el del
“Derecho penal del amigo”, con caracteres similares al del Derecho penal del
enemigo por el hecho de que en ambos se lleva a cabo una “excepcionalidad
democrática”, una negación de los principios básicos del sistema democrático
en aras a la consecución de la seguridad cognitiva, si bien en el caso de este
“Derecho penal del amigo”, la excepcionalidad consistiría en negar los principios
de igualdad y legalidad en aras de la consecución de un “bien mayor”, cual sería
“La Paz”. Antes, sin embargo, de analizar los contextos de justicia transicional, es
necesario comenzar por plantear cuáles pueden ser las condiciones relacionadas
con el Derecho penal que, a los efectos de una negociación política, pueden ser
planteadas como objeto de negociación.
3.2. Derecho penal y “final dialogado”: ¿Qué se puede negociar?

Aproximación al problema
En primer lugar hay que partir de imaginar un supuesto de negociación política

legalizada, en la que el grupo terrorista ha dejado de ser tal, ha anunciado su
rendición, y es el Estado el que adopta una serie de normas que, hayan sido
o no negociadas previamente, no responden, por lo menos formalmente, a un
pacto entre iguales, sino a una decisión directa estatal. Es en definitiva, el Estado
el único que dicta las normas, si bien es evidente que materialmente las mismas
se corresponden, siempre en la medida que el Estado quiera, con algo deseado
por quien ha abandonado las armas. Aun así, utilizaré el término “negociación”,
aunque formalmente la misma no exista como tal en un Estado de Derecho.
Pues bien, el principal objeto de la negociación por parte de los terroristas

en el supuesto de que un Estado democrático se plantee la necesidad de llegar a
algún tipo de acuerdo de cara al cese definitivo del conflicto, se corresponderá con
aquél propósito de tipo político, territorial, religioso o económico que dé sentido,
dentro de su irracionalidad, al grupo de que se trate. Se escapa a los objetivos del
presente trabajo la cuestión de la legitimidad o ilegitimidad de la modificación de

condiciones, estructurales o no, políticas, de carácter constituyente o meramente
legal, como fruto de una negociación con un grupo terrorista. En todo caso, se
puede afirmar que mientras tales modificaciones políticas se lleven a cabo en los
márgenes del orden legal-formal establecido, el hecho de que se deban a un
cambio de opinión política relacionado con “lo querido” por un grupo terrorista,
no las convierte en ilegítimas.
Hay otro tipo de intereses de los grupos terroristas que pueden ser objeto
de negociación. Se trata de los relacionados con los delitos por ellos cometidos
durante el ejercicio de su actividad armada. Aunque el objetivo principal sea otro,
el carácter difícilmente alcanzable de los objetivos de tipo político provoca que sea
éste otro, consistente en la minimización de los efectos penales sobre los terroristas,
el que pueda ser más comúnmente negociado y de más común transigencia por
parte de los Estados. Este es, en todo caso, el objeto de negociación que nos
interesa, a los efectos de tratar de aportar algunas bases sobre cuáles deben ser
los límites del legislador en una modificación del Derecho penal de este tipo. Antes
de realizar ningún tipo de juicio sobre las limitaciones que el Estado democrático de
Derecho impone en esta hipotética negociación, voy a comenzar por sistematizar
las Sedes en las que el Derecho penal interviene frente al terrorismo y que por
tanto, pueden ser objeto de legislación. Concretamente debemos diferenciar tres
sedes, por no hablar de poderes, todas ellas tienen que ver con el ejercicio del
Derecho penal, pero de forma esencialmente distinta entre sí: la sede legislativa,
la sede judicial y la sede ejecutiva, cada una de las cuales a su vez, puede tener
diferentes Sedes o instituciones responsables de parcelas.
Veamos primero el siguiente cuadro que después trataré de desarrollar
Gobierno/ Gobierno/ Gobierno/

Sede ¿Cortes?
Cortes Cortes cortes
Modificación
Modificación
Modificación n o r m a s
S E D E del ámbito ¿Ley de
del marco procesales y
LEGISLATIVA punitivo del amnistía?
penológico de ejecución
terrorismo
penas
Jueces (instr/ Jueces (Instr/

Sede Fiscalía Jueces (J.O)
J.O) J.O)
C a m b i o
C a m b i o C a m b i o C a m b i o
S E D E criterios de
cr it er ios criterios criterios
JUDICIAL persecución o
procesales materiales penológicos
de valoración.
Sede Gobierno Gobierno

SEDE EJECUTIVA O Aplicación facilidades
Concesión de indultos
PENITENCIARIA cumplimiento
Comencemos por el análisis de la primera Sede:
Gobierno/ Gobierno/
Sede Gobierno/Cortes ¿Cortes?
Cortes cortes
Modificación
Modificación del Modificación n o r m a s
S E D E ¿Ley de
ámbito punitivo del marco procesales y
LEGISLATIVA amnistía?
del terrorismo penológico de ejecución
penas
Resulta imposible entrar ahora en consideraciones teóricas completas sobre los

fines de la pena en general, o sobre las teorías de la diferenciación en particular
que vienen a afirmar que la función de la pena debe diferenciarse según ejerza
sus efectos en la Sede de conminación legal, en la de aplicación judicial o en la
de ejecución. Incluso aunque no se aceptara esto, la mayoría de la doctrina que
trata de buscar un fundamento democrático al Derecho penal, entiende que la
conminación de una pena a quien realice un delito, tiene como principal función
la motivación a la no realización de un comportamiento para la prevención de
éste y de sus efectos sobre bienes esenciales de la sociedad. Evidentemente, si el
legislador entiende que han cambiado las condiciones sociales y las necesidades
de prevención, puede reformar los tipos penales restringiendo o aumentando el
ámbito de la intervención penal frente al terrorismo. No será esto lo habitual,
dado que si el grupo terrorista se ha disuelto y no va a utilizar las armas nunca
más, no formará parte de sus objetivos el que se definan de una u otra forma
los delitos de terrorismo. En todo caso, el legislador en este ámbito tiene dos
límites esenciales, los que marcan la vigencia, esencial en un Estado democrático
de Derecho, del principio de legalidad y el principio de proporcionalidad. Este
último, sin embargo, aquí apenas ejerce una función, dado que el legislador está
limitado por la proporcionalidad cuando legisla, pero no cuando no lo hace.
Así, una reforma del Código penal en la que se eliminara del mismo los delitos
de terrorismo, cosa impensable por el contexto social actual y por el contexto
internacional (en concreto europeo) en el que vivimos, difícilmente podría ser
tachada de inconstitucional desde el argumento del principio de proporcionalidad.
Sí que tiene gran importancia en esta Sede y en este ámbito de la definición

de lo que es y lo que no es delito, el principio de legalidad. Supone que al igual
que nadie puede ser sancionado por un comportamiento que en el momento
de ser realizado no constituía delito, tampoco puede dejar de sancionarse a
quien ha realizado algo que en aquél momento sí lo era. Entronca, pues, esta
cuestión con la prohibición de la retroactividad: en Derecho penal está asumida
la prohibición de la retroactividad in malam partem, pero ¿y la retroactividad in
bonam partem? Dado que estamos refiriéndonos ahora al ámbito punitivo, y no al
margen punitivo, la cuestión a debatir es si podría, por ejemplo, una ley flexibilizar
la definición de colaboración con banda armada (por ejemplo, mediante una
definición de qué no será colaboración que incluya algunas actividades que
jurisprudencialmente siempre hayan sido consideradas como tal) y si la citada
norma tendría aplicación a los hechos cometidos con anterioridad a tal cambio
legislativo. Habría que distinguir por lo menos dos situaciones: la primera, cuando
los hechos ya hubiesen sido juzgados: en ese caso la norma no desplegaría ningún
efecto si, por ejemplo, el sujeto ya ha sido condenado como colaborador con
banda armada; la segunda, cuando los hechos todavía no hubiesen sido juzgados:
en esa hipótesis, nos encontramos ante una tensión entre el hecho de que en el
momento de realizarse la conducta, la misma estaba socialmente desvalorada, y
en el momento de juzgarse ya no lo está. En principio, en Derecho penal se ha
admitido el principio de retroactividad de la ley penal más favorable. Así lo hace
el artículo 2.2 del Código penal, que señala que “no obstante, tendrán efecto
retroactivo aquellas leyes penales que favorezcan al reo, aunque al entrar en
vigor hubiera recaído sentencia firme y el sujeto estuviese cumpliendo condena”.
Al fin y al cabo, tal retroactividad no afecta al sentido limitador de la potestad
punitiva que corresponde al principio de legalidad; además de que el juez podría
entrar a valorar que el comportamiento no tiene lesividad por mucho que exista
una evidente negación de la vigencia de la norma por parte del sujeto. Desde
esta perspectiva de la prevención general positiva también podría decirse que
la norma, en el momento de aplicarse, va a dejar de estar vigente y por tanto,
ya no necesita desplegarse la negación de tal negación para la confirmación de
la misma y por tanto, podría no aplicarse. Desde una perspectiva de prevención
general, la argumentación podría ser similar y afirmarse, siguiendo a Mir, que
“resultaría inadmisible seguir aplicando la ley anterior más desfavorable para el
reo cuando, ya derogada, ha dejado de considerarse necesaria para la protección
de la sociedad”76.
El legislador también puede plantearse la modificación del marco penológico

de los delitos de terrorismo. Los límites son el principio de legalidad y, aquí sí,
el de proporcionalidad. Comenzando por este último, al igual que el legislador
no puede castigar por encima de la gravedad del daño (si bien tomando en
consideración cuestiones preventivas y por tanto, de comparación no sólo con el
hecho realizado sino con el hecho prevenido), tampoco puede reducir la pena
76
Mir Puig, S.: Derecho penal. Parte General, 7ª ed., Reppertor, Barcelona, 2004, pág. 116.
por debajo de él. Es cierto, sin embargo, que dado que la valoración social
de las necesidades preventivas y de los merecimientos de pena son objeto de
decisión por parte del legislador, difícilmente un cambio punitivo, a menos que
fuese significativamente violatorio del principio de igualdad, podría ser declarado
inconstitucional por suponer una reducción de pena una “desproporción” punitiva.
En lo relativo al principio de legalidad, ya hemos avanzado algo en relación con
el principio de retroactividad. Es éste un principio de protección para el autor,
de modo que si el legislador, por las razones que fuese, modifica la pena de un
determinado delito de modo tal que en el momento de enjuiciarse el mismo es más
favorable que cuando se cometió, deberá aplicarse la sanción más beneficiosa.
Esto se corresponde claramente con los principios de la pena en el momento de
la determinación judicial de la misma: necesidad de pena con el margen de la
proporcionalidad, derivado de consideraciones retributivas e incluso preventivas77.
Esto no plantea dudas en el caso de que el hecho esté siendo juzgado, y tampoco,
conforme al citado artículo 2.2 CP, si el sujeto ya ha sido condenado conforme a
la ley que estaba en vigor cuando realizó el hecho y fue juzgado pero después se
reduce significativamente la pena. Desde una perspectiva preventiva, sin embargo,
parece complicado que eso tenga sentido en un proceso de acuerdo como el que
estamos analizando, pues al legislar “pro futuro” pero pensando en los efectos
retroactivos de la norma, se estaría olvidando que las mismas también ejercerán
efectos a partir de su aprobación.
Más útil podría ser para un grupo terrorista la negociación en torno a la

modificación de las condiciones legales para la prescripción del delito. Es éste
un tema que merecería un estudio más profundo que analizara la particularidad
de esta institución. En todo caso bastará decir aquí dos cosas. La primera que
al igual que, como sostiene gran parte de la doctrina, “una ampliación de los
plazos de prescripción vigentes en el momento del hecho por una ley posterior a
éste, no debe ser aplicada retroactivamente, pues ello afectaría de una manera
decisiva la garantía de objetividad en la medida en la que implica, en la práctica,
una ley destinada a juzgar hechos ya ocurridos, ampliando para ello el poder
del Estado”78, algo similar podría decirse en el caso de que se redujera el plazo
de prescripción para afectar, en este caso en forma de impunidad, a hechos ya
ocurridos. La segunda es que, dado que la reforma del Código Penal de 2010
prevé la imprescriptibilidad de los delitos terroristas, no parece razonable pensar
que fuera posible en poco tiempo una modificación de la prescripción que redujera
significativamente el régimen jurídico de esta institución.
En Sede legislativa también se pueden modificar las normas procesales para

la persecución de los delitos y las normas penitenciarias y penológicas relativas
77
Esto, evidentemente, y como recuerda Jesheck, siempre que el tipo penal coincida, en cuanto al bien
jurídico protegido y a la dirección del ataque, con el del derecho vigente en el momento de la comisión
del hecho.
78
Bacigalupo, E.: Principios constitucionales de Derecho penal, Hammurabi, Buenos Aires, 1999, pág.
50.
a la aplicación de beneficios penitenciarios y a las condiciones generales de las

condiciones de pena. El primero, no es un ámbito que vaya a poder ser, por
razones obvias, objeto de negociación, excepto en lo relativo a algún tipo de
ampliación del principio de oportunidad en algunas Sedes del proceso. El segundo,
en cambio, puede ser un instrumento, valga la expresión, muy útil, para que el
Estado responda a la demanda de excarcelaciones que se pueden solicitar en
relación con un final dialogado de un grupo terrorista. Así, la creación de nuevos
regímenes para el cumplimiento de las sanciones que busquen la reinserción del
sujeto o que modifiquen las condiciones de cumplimiento en el sentido de acercar
a los presos o de permitirles permisos de fin de semana, etc., exigen tan sólo una
argumentación en términos de prevención especial (reeducación y reinserción)
que en el caso de presos de un grupo terrorista que anuncia expresamente el fin
de la violencia, podrían ser justificados. Hay que reconocer, eso sí, que de nuevo,
el Derecho español presenta un régimen jurídico que choca diametralmente con
ese tipo de hipotéticos propósitos de legislar una mejora en las condiciones de la
aplicación de los beneficios penitenciarios a los presos terroristas para su salida de
las prisiones. Para que ello fuera así prácticamente tendría que ser dilapidada la
Ley para el cumplimiento íntegro y efectivo de las penas de 2003 que buscaba todo
lo contrario y que creaba un régimen que prácticamente aseguraba la inaplicación
de ningún beneficio a los miembros de un grupo terrorista.
Para finalizar con la Sede legislativa hay que plantearse si el Estado podría
aprobar algún tipo de norma que supusiese una amnistía general para todos los
autores de delitos terroristas. En este caso estaríamos, no ante una amnistía dictada
a favor de los quimos que dictan las normas, sino ante una amnistía que favorece
a terceros, por lo que desde la perspectiva del Derecho internacional y de los
límites que el mismo exige, una norma de ese tipo no plantearía problemas. Sin
embargo, ya hemos mencionado anteriormente que el artículo 62.i al relatar las
competencias del Rey se refiere a la prohibición de “autorizar indultos generales”.
Dado que resulta aún más compleja una reforma constitucional que afecte a este
precepto, parece evidente que la amnistía no es una opción para el legislador
Jueces (instr/ Jueces (Instr/

Sede Fiscalía Jueces (J.O)
J.O) J.O)
Cambio criterios C a m b i o C a m b i o C a m b i o
S E D E
de persecución o criterios criterios criterios
JUDICIAL
de valoración. procesales materiales penológicos
La Sede judicial difícilmente puede ser objeto de negociación en un supuesto

final dialogado del terrorismo. Los jueces no pueden, por lo menos expresamente,
tomar decisiones sobre la base de algún tipo de interés superior, sino que están
sometidos al imperio de la Ley. De igual modo debe comportarse la fiscalía, si
bien es cierto que la relación jerárquica y la dependencia del fiscal general del
Estado, en términos de nombramiento del gobierno, pueden llevar a pensar que
algún tipo de cambio de criterio se deba a intereses políticos y no jurídicos. Esto

no puede ser así, y tanto en el inicio de la persecución del delito como en todas
las Sedes del proceso, el fiscal deberá seguir aplicando las normas jurídicas en sus
límites constitucionales. No es posible pensar, pues, refiriéndonos de nuevo a los
jueces en, por ejemplo, un cambio de doctrina jurisprudencial como puede ser la
doctrina Parot, relativa a la aplicación de los beneficios penitenciarios, debido a
la toma en consideración de un nuevo “proceso social”. Deberá ser el legislador
quien, si desea ese cambio, tendrá que imponerlo por Ley o, en todo caso el juez,
por un cambio de criterio justificado, pero no basado en consideraciones políticas
sino jurídicas, el que modifique la doctrina de que se trate.
Queda por analizar la última Sede, la que podríamos denominar ejecutiva o

penitenciaria.
Sede Gobierno Gobierno

SEDE EJECUTIVA Aplicación facilidades
Concesión de indultos
O PENITENCIARIA cumplimiento
Aquí el gobierno tiene, cuanto menos aparentemente, amplios márgenes de

actuación. Por una parte en la aplicación de la política penitenciara de que se
trate, no ya a través de normas generales, sino por medio de la aplicación concreta
y diaria de disposiciones relativas a todas las condiciones de la vida penitenciaria,
y que pueden ser de gran importancia a la hora de una mejora de las condiciones
de los presos. Por otro lado, en esa Sede podemos situar también los indultos,
la modalidad de derecho de gracia individual que sigue vigente en nuestro país
y que si bien no puede concederse, como ya hemos visto, de forma general, si
puede dar respuesta a una situación de un preso particular.
El indulto es una figura enormemente discutida en la actualidad probablemente

por ser una institución extemporánea que debe encontrar su papel en un mundo
jurídico distinto a aquél para el que fue creada. El indulto era una válvula de
escape, una forma de hacer justicia regia, cuando la justicia para el pueblo era
severa e incluso cruel79, y cuadra poco en la actualidad, por lo menos en un
Estado de Derecho que ha erradicado el rigor sancionador que perduraba en las
penas y en la forma de su aplicación, aumentando además las posibilidades para
aplicar los principios de reeducación y resocialización mediante la suspensión de
la ejecución de la pena, la sustitución de la prisión, la concesión del tercer grado o
de la libertad condicional, entre otros beneficios. Hoy en día, pues, sólo se justifica
por la doctrina que la defiende como forma de evitar las “actuaciones erróneas
o irregulares de la administración de justicia”, lo cual, a mi parecer, y como
juicio quizás precipitado de una institución compleja que requeriría una mayor
79
Llorca Ortega, J.: La ley de indulto. Comentarios, Jurisprudencia, Formularios y notas para su
reforma, 3ª ed., Valencia, 2003, pág. 17.
profundización en su sentido y posibilidades para la valoración de su utilidad,

es insuficiente argumentación para mantener un instituto como el del indulto que
puede suponer, en muchos casos, la negación completa de los fines de la pena
y del propio Derecho penal. De hecho hacia ahí parece que va, como bien ha
observado Llorca Ortega, su regulación que, en la última reforma sufrida potencia
el carácter secretista y oscuro del proceso de indulto, dado que se suprime la
obligación del informe del Consejo de Estado para la concesión del indulto, así
como la obligación de fundamentar las razones por las que se concede el mismo
en el decreto de otorgamiento.
Es evidente, pues, que en la actualidad el indulto también se puede convertir en

una válvula de escape para el gobierno, aunque en este caso por otros motivos.
Concretamente cuando la Ley, general, no concuerde bien con los intereses de la
política.
¿Puede ser el indulto una herramienta en caso de que se vea como necesaria
la excarcelación de presos en el marco de un proceso de negociación política
para el fin del terrorismo? Aparentemente la prohibición de los indultos generales
complica la utilización de este instituto en esos supuestos, pero puede ser, en todo
caso, un complemento para aquellos casos en los que la excarcelación sea más
difícil de lograr por otros medios como la flexibilización, en Sede legal o ejecutiva,
de las condiciones de cumplimiento de las penas. En efecto, en aquellos casos en
los que los presos hayan cumplido gran parte de la condena y puedan cambiar
las condiciones que les permitan acceder a un tercer grado o a una libertad
condicional, por ejemplo porque la banda terrorista renuncia a la violencia
y ellos con ella, la excarcelación de muchos de los presos, como objetivo del
gobierno, puede ser fácilmente lograda. Habrá otros casos, en cambio, los de
aquellos terroristas que ejecutaron los delitos de sangre más graves, hace más
poco tiempo, y en condiciones de cumplimiento de las penas más complejas, que
difícilmente podrán aprovechar ese tipo de condiciones, y que tendrán que gozar
de la gracia de un indulto para lograr la libertad en un plazo breve de tiempo.
El indulto, de esa forma, supondría la negación de los fines de la pena en esos
casos en los que el interés general, definido por el Estado, está por encima del
cumplimiento de la justicia.
3.3. Derecho penal del amigo, justicia transicional: ¿Modelos válidos

para un Derecho penal del “final dialogado”?
Lo realizado hasta el momento no es más que una primera valoración de

las opciones que tendría un gobierno para aceptar determinadas condiciones
relacionadas con un grupo terrorista en el caso de que considerara que fueran
imprescindibles para terminar con la violencia. Las que han sido analizadas
hasta el momento lo han sido, aunque muy someramente, desde una estricta
perspectiva del Derecho vigente, y dan como resultado, a mi parecer, un marco
jurídico complejo y algo insatisfactorio. Complejo porque apenas dan opciones
de negociación relacionadas con la excarcelación de presos, que no obliguen a

una modificación casi sustancial del régimen jurídico actual y que podrían tener
grandes complicaciones de ejecución práctica. Insatisfactorio porque todas las
formas de consecución de objetivos para la negociación acaban consistiendo en
excepciones, en la búsqueda de recovecos cercanos al fraude de ley que se saltan
el espíritu de ésta para tratar de conseguir un objetivo político; sin tener en cuenta
por tanto, una visión general y completa del problema que parta de una concreta
idea de justicia y que, desde ella, trate de definir, pensando en el interés general,
lo que se puede hacer y lo que no en un Estado democrático de Derecho.
Como ya he avisado, los márgenes de este trabajo no permiten que sea aquí
donde desarrolle completamente la argumentación y donde apunte el modelo
legítimo de los márgenes de ese tipo de negociación en el Estado democrático de
Derecho. Me limitaré a apuntar los caracteres y defectos de otros dos modelos
que, hipotéticamente, podrían aplicarse a un proceso de estas características de
Derecho penal para un final dialogado del terrorismo: uno basado en la justicia
en periodos de transición, y otro en el reverso del Derecho penal del enemigo.
Será esa, a mi parecer, una pequeña, pero necesaria base, desde la que partir a
la hora de comprender cuáles son los límites del Estado democrático de derecho a
una posible negociación de “cuestiones penales” en este tipo de contextos.
Pues bien, empezando por el modelo que he citado en último lugar, hay
que volver a recordar que el Derecho penal del enemigo se caracteriza por
suponer una negación de los caracteres esenciales del Derecho penal del Estado
democrático en situaciones de falta de seguridad cognitiva. Frente a aquél que no
ofrece expectativas de comportamiento conforme a derecho, éste no puede seguir
siéndolo en el sentido de tratarlo como a un ciudadano, y tiene que cambiar sus
condiciones esenciales y combatirlo como enemigo, “en interés y beneficio de la
seguridad de los demás”. No estaría tan lejos de esto, en el fondo, aunque el
modelo fuera a la inversa, como si un espejo reflejase la imagen origen, un Derecho
penal del amigo-enemigo que, en vez de tratar al delincuente como ciudadano y
aplicarle a él la pena para confirmar a la sociedad que el modelo de orientación
que el sujeto ha negado sigue vigente, renunciase a aplicarle tal sanción en aras
al beneficio de la sociedad y la consecución de la paz, dado que la aplicación
de la pena en este caso no serviría más que para la continuación del conflicto. El
Estado, conforme a este esquema, renuncia a los fines de la pena y los sustituye
por unos fines distintos, orientados a la situación en concreto, en los que la misma,
para lograr el bien social, no tiene que ser aplicada. En este modelo además, la
reparación a las víctimas representa más bien un problema, puesto que las mismas
complicarían, con sus peticiones de justicia, la consecución de los objetivos últimos
beneficiosos para la totalidad: el fin de la violencia.
Un Derecho penal del amigo/enemigo sería el modelo jurídico en el que se podría

enmarcar una norma de las siguientes características: un determinado gobierno que
a partir de una declaración de entrega definitiva de las armas por parte del grupo
terrorista, presentase un acuerdo que, obviando aquí las condiciones políticas,

supusiese una negación absoluta de los principios de la pena con infracción de los
principios de legalidad y proporcionalidad, pero bajo la justificación del interés
general que hay detrás de tal excepcionalidad democrática. Una excarcelación
total de los presos que no atendiera a las especiales características de los
crímenes cometidos y a la utilización de mecanismos de reparación a las víctimas
que partiesen de la petición de perdón, podría explicarse como necesario en un
contexto social complejo, pero no legitimarse en un Estado de Derecho, tampoco
en nuestro Estado constitucional que tiene, entre sus ideas rectoras, la de justicia,
si no atendiera a las especiales condiciones de cada delincuente y a los fines de la
pena en cada supuesto. A mi parecer, y al igual que el Derecho penal del enemigo,
un Derecho penal del amigo de estas características que pusiese por encima los
intereses políticos del momento de la justicia y la dignidad de las personas, no es
legítimo en un Estado Social y democrático de Derecho. Pero de nuevo, y al igual
que ocurría con el Derecho penal del enemigo, esto no supone criticar cualquier
excepción, sino únicamente que sea legítimo convertir la excepción en norma.
Rechazado un modelo de esas características ¿Sería aceptable un modelo

basado en los principios de la justicia transicional? La Justicia transicional es el
tópico que se ha venido utilizando para referirse a los especiales caracteres del
sistema de justicia ideal que debe imperar en aquellos países que salen de un
conflicto. Aunque la definición se suele utilizar en sentido amplio, generalmente
se usa este término para referirse a aquellos casos en los que un Estado pasa
de un régimen político a otro o, en todo caso, a aquellos en los que el régimen
se mantiene, pero ha existido un conflicto entre partes del mismo estado y ha
cambiado el poder dominante. Hay que partir de admitir que estamos ante un
marco significativamente distinto al que a nosotros nos interesa: en este caso no
se trata de un Estado que pasa de una dictadura a una democracia, y de los
caracteres que la justicia de esa Sede de transición debe tener; sino de un Estado
que supera un conflicto con un grupo terrorista aceptando, por el bien general y
la consecución de la paz, algunas condiciones que en condiciones normales no
aceptaría. De ahí, que gran parte de los caracteres de la justicia transicional no
concuerden con el contexto que estamos analizando. En primer lugar, y así lo
afirma la ONU, uno de los caracteres de la justicia transicional es que el derecho
que rige en el momento de la salida de un conflicto es débil o inexistente: “apenas
hay capacidad para la aplicación de la ley y la administración de justicia, y se
dan más casos de violaciones de los Derechos humanos. Esa situación a menudo
se ve agudizada por la falta de confianza de la población en los poderes públicos
y por la escasez de recursos”. Desde luego, nada tiene que ver el Derecho de un
Estado que trata de superar un conflicto terrorista con tal supuesta debilidad. Ni
siquiera es ésa, sin embargo, la característica que más aparta al modelo de justicia
transicional del contexto que estamos analizando, aún lo hace más el siguiente
carácter: la justicia transicional trata en última instancia de establecer, en un Estado
que no cumple las normas internacionales, los derechos fundamentales básicos
como garantía de la resolución del conflicto. En el caso que nos ocupa es el Estado
democrático de Derecho, el único que cumple los derechos fundamentales, y el

grupo terrorista el que los niega sistemáticamente.
Entonces, siendo esto así, puede afirmarse que tiene algo que ver el derecho de
la justicia de transición con el que debiera aplicarse como modelo en un supuesto
de final dialogado a un conflicto terrorista. A mi parecer sí, por lo menos en
alguna de las ideas de fondo que están detrás de este concreto modelo de justicia.
Concretamente en lo relativo a la idea esencial de la justicia transicional de que el
futuro no se puede construir sin el reconocimiento del pasado; idea sencilla pero
poderosa, que remite al papel que deben jugar las víctimas en la superación de
cualquier tipo de violencia ejercida por el Estado (o por los terroristas) y a que la
necesidad de superación del conflicto, no se puede realizar por encima de la idea
de justicia y de los derechos fundamentales de las personas.
Desde esta idea, los defensores de la justicia transicional defienden la

ilegitimidad de un sistema que supere el conflicto sin respeto a la verdad y a las
víctimas. Este debiera, a mi parecer, ser un primer paso desde el que después,
plantear cualesquiera otras condiciones de supuesto conflicto entre la justicia y
el interés general. La petición de perdón a las víctimas del terrorismo, de todos
y cada uno de los pertenecientes a la organización y a todas y cada una de las
víctimas, debiera ser una condición básica y esencial desde la que partir; al igual
que debiera serlo el reconocimiento de las supuestas (desde luego no probadas
conforme a un procedimiento jurídico basado en los principios democráticos como
sí lo ha sido en el otro caso) violaciones de Derechos humanos que a veces se
denuncian por los grupos terroristas. Por supuesto, el perdón no sustituye a los
fines de la pena, ni logrará nunca, como acertadamente se ha señalado, restituir
absolutamente nada, pero sí supone una reparación en el sentido de la distorsión
que supone ser víctima de un ataque que teóricamente se dirige contra el propio
sistema democrático.
En los casos de transiciones de estados totalitarios a democracias, la justicia

transicional suele demandar la instauración de las llamadas Comisiones de la
Verdad o de Reconciliación, cuya meta común es el reconocimiento oficial de
las injusticias que se cometieron en el pasado y dejar constancia de ello para
la posteridad80. Evidentemente la creación de una Comisión de la Verdad no es
necesaria aquí, en un Estado democrático de Derecho que ha dejado en libertad
a muchos reos de terrorismo y en prisión a muchos otros, desde las bases de
un proceso penal justo y con todas las garantías. Sí podría serlo, en cambio, la
creación de algún tipo de comisión de perdón, reparación y reconciliación, que
sirva para que las víctimas tengan voz en un proceso de final dialogado y también
para petición de perdón de aquéllos que pretenden que la pena no cumpla
80
Werle, G.: “La elaboración jurídica del pasado, ¿Castigo o amnistía?, ¿Comisión de Reconciliación
o Comisión de la Verdad?”, en Muñoz Conde, F. y Vormbaum, T. (Dirs.): Humboldt-KKolleg. La
transformación jurídica de las dictaduras en democracias y la elaboración jurídica del pasado, Tirant
lo Blanch, Valencia, 2009, pág. 78 y ss.
para ellos, sus fines al acabar ahora las actividades violentas del grupo al que
pertenecían. Evidentemente, los programas de reparación que se utilizan en ese
tipo de contextos de justicia transicional de estados que pasan del autoritarismo
a la democracia, con todos los cambios necesarios correspondientes al distinto
contexto, serían básicos para hacer efectiva la justicia de las víctimas.
A partir de ahí, el modelo de la justicia transicional apenas difiere, a mi parecer,

de un sistema de justicia normal en cuanto al enjuiciamiento de los crímenes
que, en su caso, suele ser de graves violaciones de los Derechos humanos. La
consideración general es que los mismos no deberían amnistiarse, pues suponen un
autofavorecimiento81. En el caso que nos ocupa, la amnistía supone más bien una
autonegación de los principios esenciales del Estado democrático, pues supondría
la aceptación de que en democracia también “sirven” los medios antidemocráticos.
Al igual que se sostiene en los casos de justicia transicional, pues, no es admisible
una renuncia plena a la persecución penal a través de la amnistía82. Queda, sin
embargo, ver qué margen de discrecionalidad tienen los Estados para lograr sus
objetivos y cuáles son los límites a ello. A mi parecer, y pese a lo complejo que
resulte, el marco debe ser, con la excepción de la idea del papel de las víctimas y
de la verdad, que pueden trasladarse de la idea de la justicia transicional, el de
los fines de la pena en el Estado social y democrático de Derecho.
81
Ambos, Kai.: Impunidad y Derecho penal internacional, 2ª ed., Ad-Hoc, Buenos Aires, diciembre
1999, pág. 143.
82
Ambos, Kai.: Impunidad y Derecho penal internacional…, ob. cit., pág. 146.
LA INCORPORACIÓN DE LA PROTECCIÓN
DE LAS VÍCTIMAS DEL TERRORISMO AL
ORDENAMIENTO JURÍDICO: ESPECIAL
REFERENCIA A LA LEGISLACIÓN
AUTONÓMICA
Profesor de Derecho Constitucional. Universidad Católica de Valencia “San Vicente Mártir”

Fernando García Mengual 217
LA INCORPORACIÓN DE LA PROTECCIÓN
DE LAS VÍCTIMAS DEL TERRORISMO AL
ORDENAMIENTO JURÍDICO: ESPECIAL
REFERENCIA A LA LEGISLACIÓN
AUTONÓMICA*
SUMARIO:
I. Fases de la lucha democrática contra el terrorismo.- II. El intento de
respuesta política: los Pactos (1987-1998). - III. La visibilidad de las
víctimas del terrorismo. - 1. Los primeros pasos hacia la recuperación de
la memoria de las víctimas. - 2. Perfeccionamiento de los instrumentos
jurídicos contra el terrorismo.- IV. El Pacto por las Libertades y contra
el terrorismo.- 1. El Pacto como documento político. - 2. Las víctimas
en el Pacto.- 3. La apelación a la sociedad civil y al mundo asociativo:
la importancia de las asociaciones y fundaciones de víctimas del
terrorismo.- V. La normativa autonómica de apoyo a las víctimas del
terrorismo.- 1. Normas anteriores a la Ley de Solidaridad de 1999.- 2.
Normas posteriores a la Ley de Solidaridad de 1999.- 3. Habilitaciones
estatutarias en relación con las víctimas del terrorismo.- 4. Principios
inspiradores de la legislación autonómica sobre víctimas del terrorismo.-
4.1. Territorialidad o proximidad.- 4.2. Complementariedad.- 4.3.
Reconocimiento.- VI. Conclusiones.
I. FASES DE LA LUCHA DEMOCRÁTICA

La respuesta en España del Estado de Derecho ante el fenómeno terrorista no

responde a una línea sostenida y coherente en los distintos momentos históricos. No
es este el espacio ni el momento adecuado para hacer un excursus detallado sobre
ella. Sin necesidad, por motivos obvios, de recurrir a la respuesta que el régimen
franquista dio al terrorismo, lo cierto es que desde 1976 hasta la actualidad hemos
*
Texto corregido en julio de 2012, sobre la ponencia dictada por el autor el 4 de noviembre de
Jurisprudencia»
218 La incorporación de la protección de las víctimas del terrorismo al...
asistido a una constante evolución en la manera en que el Estado ha afrontado los

embites terroristas y, singularmente, los de la banda asesina ETA.
En este proceso que se ha prolongado durante más de tres décadas, las Víctimas
del terrorismo han sufrido en primera persona los cambios, si no los vaivenes, de
las políticas antiterroristas del Estado. Desde la invisibilidad, si no indiferencia,
propia de los llamados años de plomo se ha llegado a afirmaciones públicas tales
como «son un referente cívico, un símbolo de la firmeza de nuestro compromiso
con la democracia y la libertad»1.
Aquí conviene reseñar que es precisamente en los primeros años de vigencia
del régimen constitucional instaurado en 1978 cuando mayor intensidad tiene la
actividad de bandas terroristas en nuestro país. En el trienio que va de 1978 a
1980, se asesinaron a 324 personas en atentados terroristas, 127 de ellas en 1980,
y todo ello sin contar con la multitud de heridos, los secuestros y la consolidación
de un régimen de amenaza y presión constante por parte de los terroristas en
ciertas partes del territorio nacional. El desconcierto de un Estado en transición
desde un régimen autoritario hacia un régimen democrático era absoluto. Buena
prueba de ello es la articulación de una serie de medidas de gracia, entre las que
destaca la Ley 46/1977, de 15 de octubre, de Amnistía.
Torres del Moral2 distingue dos épocas en la lucha antiterrorista española

después de la Constitución, fijando el punto de inflexión en la promulgación de
la Ley Orgánica 6/2002, de Partidos Políticos (LOPP). En la primera de estas dos
etapas, este autor distingue dos subetapas, la que va de 1978 a 1988 y la que va
desde 1988 hasta 2002.
Estamos básicamente de acuerdo con el profesor Torres del Moral en la

existencia de dos grandes etapas en la lucha contra el terrorismo. Sin embargo,
como veremos a continuación, a nuestros efectos el salto entre las dos etapas
no debe situarse en 2002 sino en el año 2000 o incluso antes, en los últimos
años 90 del siglo pasado. El motivo no es otro que la perspectiva desde la que
se analice la citada evolución. Para Torres del Moral la tolerancia del Estado
respecto a los partidos políticos vinculados o integrantes de bandas terroristas es
la perspectiva esencial. Desde nuestra perspectiva, es la manera en que el Estado
trata a las víctimas el punto de quiebra de las dos etapas y, por tanto, el hecho
determinante de la distinción hay que situarlo en la aprobación de la Ley 32/1999,
de 8 de octubre, de Solidaridad con las Víctimas del Terrorismo, aprobada por
unanimidad de las Cortes Generales y como preludio del Pacto por las Libertades
y contra el terrorismo, firmado por el Partido Popular y el Partido Socialista el
12 de diciembre de 2000, auténtico hito en la lucha contra el terrorismo y que,
entre otras consecuencias provoca la aprobación de la Ley Orgánica de Partidos
1
Discurso de S.M. el Rey en en el acto solemne en recuerdo y homenaje a las Víctimas del Terrorismo.
Madrid, 27/06/2010.
2
Torres del Moral, A.: «Terrorismo y principio democrático», en Revista de Derecho Político, núm. 78,
2010, p. 124 y ss.
Políticos.
Pues bien, la primera etapa, la que nace con la Constitución se caracteriza,

según Torres del Moral por la coexistencia de «dos actitudes de signo contrario
y simultáneas o casi simultáneas […] el principio de no intervención, […] la
observación acentuada del principio pluralista, entendido un tanto acríticamente,
y a la aplicación escrupulosa (incluso algo más) de las garantías constitucionales;
otra […] llevó a la legislación ordinaria medidas propias de estados constitucionales
críticos». En este contexto, apunta el autor que se dio por parte de los Tribunales de
Justicia, especialmente en relación con lo que hoy conocemos como entorno etarra,
y singularmente con su brazo político, una suerte de «garantismo pusilánime» que
dio alas al conglomerado de ETA en los años 80 e incluso auspició reacciones
intolerables en un régimen democrático como el terrorismo de Estado.
A partir de 1988, se produce un endurecimiento de las medidas jurídicas de

persecución y sanción de los actos terroristas, especialmente por medio de las
leyes orgánicas 3 y 4/1988, incorporando a nuestro ordenamiento el llamado
Derecho Penal del enemigo3.
Pero ya a finales de los 80 y en los 90 se producen dos hechos que implican un

cambio en la percepción social del terrorismo que, a la postre, tendrá su traslado
en la actuación de los Poderes Públicos.
En primer lugar, ETA inicia una serie de atentados con coche bomba
especialmente sangrientos como el del centro comercial Hipercor de Barcelona (21
muertos, 1987), Casa cuartel de Zaragoza (11 muertos, 1987) o la Casa cuartel
de Vic (10 muertos, 1991). A partir de estos atentados –fuera del ámbito hasta ese
momento habitual de los atentados, País Vasco, Navarra y Madrid– se adquiere
una mayor conciencia social del peligro terrorista.
En segundo lugar, desde 1995 ETA emprende una campaña de “socialización

del sufrimiento” en la que se enmarcan una serie de atentados de gran repercusión
social como el del concejal donostiarra Gregorio Ordóñez (1995), el del que
fuera Presidente del Tribunal Constitucional Francisco Tomás y Valiente (1996) o el
del concejal Miguel Ángel Blanco (1997).
En tercer lugar, es de reseñar que a partir de finales de los años 80 apareció
un incipiente movimiento ciudadano que, mediante acciones pacíficas –e incluso
silenciosas– mostró su oposición a la acción de los terroristas. De esta manera, se
empezó a resquebrajar socialmente el discurso político que hasta ese momento
y, sobre todo, en el País Vasco y Navarra, habían monopolizado las terminales
terroristas. Este movimiento ciudadano se inició con movimientos como Gesto por
la Paz y adquirió visibilidad nacional a través de la campaña del lazo azul en
protesta por el secuestro del industrial Julio Iglesias Zamora (1993). Posteriormente,
el asesinato de Gregorio Ordóñez, Francisco Tomás y Valiente, así como el de
3
Torres del Moral, op. cit., p. 126.
Miguel Ángel Blanco fueron puntos de inflexión en un proceso de recuperación del

discurso y del espacio público por parte de la ciudadanía. A raíz, precisamente
de la muerte de Miguel Ángel Blanco se gestó un movimiento social espontáneo
conocido como “espíritu de Ermua” caracterizado por el rechazo social activo y
pacífico del terrorismo y por la construcción de un discurso democrático de la lucha
contra el terrorismo. En este contexto, uno de los principales agentes movilizadores
fue la Iniciativa Ciudadana ¡Basta Ya! que aglutinó un gran número de ciudadanos
entre los que figuraban víctimas del terrorismo y destacados intelecturales vascos.
En este proceso movilizador las víctimas juegan un papel esencial, tanto como
miembros de este tipo de movimientos como en su calidad de objetivo de la
movilización social. Es el primer momento en el que las víctimas del terrorismo
aparecen en la escena pública y participan en la articulación de la respuesta
democrática al terrorismo.
Fruto, entre otros, de estos tres elementos, el cambio de la estrategia terrorista,

la toma de conciencia de la sociedad y la movilización ciudadana, los Poderes
Públicos incorporan la perspectiva de las víctimas en la lucha contra el terrorismo.
II. EL INTENTO DE RESPUESTA POLÍTICA:

LOS PACTOS (1987-1998).
La existencia de pactos políticos contra el terrorismo se remonta a 1987, cuando

el 5 de noviembre se firmó el Pacto de Madrid. Este documento fue suscrito por
todos los partidos con representación parlamentaria en las Cortes Generales
excepto Eusko Alkartasuna. En líneas generales denunciaba la ilegitimidad de
ETA para representar al pueblo vasco, apostaba por el desarrollo del Estatuto
de Gernika y emplazaba a la banda a abandonar definitivamente las armas y
aceptar las vías que el sistema democrático arbitre para superar las consecuencias
sociales y políticas de la violencia. En este documento no se hizo mención alguna
a las víctimas del terrorismo.
El 12 de enero de 1988 se firmó el Pacto de Ajuria Enea que, aunque mucho

más extenso que el de Madrid, circunscribía su efectividad a la Comunidad
Autónoma Vasca. Los firmantes trataron de deslegitimar el discurso terrorista, si
bien en el texto se abría la puerta a un final dialogado del terrorismo –general o
indiviual– con la salvaguarda de que las cuestiones políticas debían sustanciarse
por parte de los representantes legítimos del pueblo vasco. En relación a las
víctimas, el punto 12 contenía una lacónica referencia a las ayudas a las víctimas
en los términos acordados por el Parlamento Vasco en mayo de 1987. El Pacto de
Navarra, de octubre de 1988, trasladaba la filosofía de acuerdo multipartidista
frente al terrorismo al ámbito de la Comunidad Foral.
Estos pactos quedaron en desuso tras la firma de la Declaración de Estella,

firmado en la ciudad navarra por los partidos y sindicatos nacionalistas vascos,

incluida Herri Batasuna, en noviembre de 1998, en los que se asumía en gran
medida el discurso político y las reivindicaciones de ETA4.
Este último pacto, también conocido por el nombre en euskera de la localidad

que lo acogió, Lizarra, fue la respuesta del mundo político abertzale ante la
masiva respuesta ciudadana en el conjunto de España y en el País Vasco a la
ejecución, por parte de ETA, del joven concejal Miguel Ángel Blanco, en julio de
1997, después de 48 agónicas horas de secuestro.
1997 y 1998 son, por tanto, años claves en la lucha contra el terrorismo.
Es un momento en el que tanto los Poderes Públicos, Gobierno y Poder Judicial
principalmente, y de manera muy especial la inmensa mayoría de la sociedad,
perciben que el derecho penal del enemigo no es suficiente para acabar con el
terrorismo. Se diseña entonces una estrategia multifronte cuya finalidad no es tanto
perseguir a quien comete actos terroristas o incluso prevenir estos actos. El objetivo
es ya ahogar a las banda terrorista ETA asfixiando a su entorno. Se trataba no
solo de incidir en los efectos de los atentados, sino también y especialmente, en
sus causas.
III. LA VISIBILIDAD DE LAS VÍCTIMAS DEL TERRORISMO
1. Los primeros pasos hacia la recuperación de la memoria de las

víctimas
En este contexto y como preludio al Pacto por las Libertades y contra
el Terrorismo, que se firmó a finales del año 2000, desde diferentes ámbitos,
singularmente desde los Poderes Públicos, se inició la labor de recuperación de la
memoria de las Víctimas del terrorismo y su dignificación. Además de un deber de
justicia, como se observa en la Exposición de Motivos del Real Decreto 1211/1997,
de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Ayudas y Resarcimientos a
las víctimas de delitos de terrorismo5, se pretendía articular un discurso propio de
defensa de valores democráticos frente al discurso del entorno etarra que había
sido asumido en gran parte por los firmantes de Lizarra.
La visibilidad de las víctimas del terrorismo es, desde entonces una constante
que va más allá del día del atentado o los días siguientes. El hecho de que desde
1997 puedan ser beneficiarias de ayudas públicas no sólo quienes han sido víctimas
directas de un atentado, sino también «las asociaciones que prioritariamente
dirigen sus actividades a las personas afectadas en este sector, en defensa de sus
intereses, en un afán de orientar y alcanzar en este tipo de acciones la máxima
4
Vivancos Comes, M., «La propuesta de Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi (“Plan
Ibarretxe”)», en Revista Española de la Función Consultiva, núm. 4, pág. 229.
5
El 13 de julio había sido asesinado Miguel Ángel Blanco Garrido, concejal de Ermua.
rentabilidad moral, social, económica y asistencial» pone de relieve la vocación

política de transcender la finalidad indemnizatoria de las ayudas en una dirección
hacia la dignificación social.
Se abría a partir de este momento una nueva vía de actuación de los Poderes
Públicos en la lucha contra el terrorismo: la dignificación de las víctimas. Esta vía
se sumó a la de la persecución policial y la aplicación del derecho penal en los
términos ya expuestos.
Conviene reseñar en este punto que esta nueva vía no se planteó desde
una perspectiva utilitarista. Es decir, el objetivo perseguido era estrictamente el
de reparar la injusticia histórica sufrida por las víctimas, la deslegitimación del
terrorismo vino por añadidura. De hecho, las medidas de enaltecimiento de las
víctimas son mucho más explícitas en la Ley de Reconocimiento y Protección
Integral a las Víctimas de 2011 que en la de Solidaridad de 1999. La dignificación
de las víctimas del terrorismo se abordaba, pues, desde la óptica de un acto de
justicia debida por parte de un Estado que en los peores momentos del terrorismo
dispensaba a las víctimas del terrorismo un trato que difícilmente podría calificarse
como digno. Por ello, estas medidas se caracterizan por su aplicación retroactiva.
Sin embargo, es obvio que estas actuaciones inciden directamente en el discurso

legitimador del terrorismo. Como ha descrito con brillantez Cristina Cuesta6, el algo
habrá hecho era una parte indisociable del acto terrorista. La doble victimización
como modo de justificación de la acción terrorista. El reconocimiento público por
parte del Estado, la consideración de las víctimas como mártires de la democracia
es, sin duda, una deslegitimación radical de la estrategia terrorista y del discurso
político de sus apologetas.
2. Perfeccionamiento de los instrumentos jurídicos contra el terrorismo
A partir de estos años se incrementó la presión del Estado de Derecho contra

el terrorismo. Entre 1998 y 2003 se llevaron a cabo hasta cuatro modificaciones
del Código Penal y otras normas que incidían directamente en la lucha contra el
terrorismo en ámbitos de lo que se dio en llamar «terrorismo de baja intensidad»,
esto es, el que no provocaba, en principio, la muerte violenta de la víctima. Sin
embargo, era una parte de la estrategia de la banda terrorista ETA que en esos
años había ganado intensidad y que, en gran medida, constituía un paso previo
o necesario para la realización de atentados mortales: la llamada kale borroka
y el acoso sistemático a cargos públicos y personas que se habían significado por
denunciar a la banda terrorista ETA.
El legislador penal desarrolló en estos años y en los siguientes una ingente labor
de actualización constante de los instrumentos de represión de cualquier actividad
6
Cuesta Gorostidi C., Contra el olvido: Testimonios de Víctimas del Terrorismo. Madrid: Temas de Hoy,
2000, p. 93.
terrorista, incluso con medidas de carácter excepcional como el cumplimiento íntegro

de las penas (Ley orgánica 7/2003), y confirmó esta voluntad inquebrantable
de acoso al terrorismo en el preámbulo de la Ley orgánica 7/2000, de 22 de
diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del
Código Penal, y de la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la
Responsabilidad Penal de los Menores, en relación con los delitos de terrorismo:
«Siendo esto especialmente relevante frente al terrorismo, los

poderes públicos tienen que afrontar que los comportamientos terroristas
evolucionan y buscan evadir la aplicación de las normas aprovechando
los resquicios y las complejidades interpretativas de las mismas. Tanto más
si se considera que, cuanto más avanza la sociedad ganando espacios de
libertad frente al terror, más numerosas y variadas son las actuaciones
terroristas que tratan de evitar, atemorizando directamente a cada
ciudadano o, en su conjunto, a los habitantes de una población o a los
miembros de un colectivo social, político o profesional, que se desarrolle
con normalidad la convivencia democrática y que la propia sociedad
se fortalezca e imponga dicha convivencia, erradicando las graves e
ilegítimas conductas que la perturban.»
Junto con el perfeccionamiento de las normas de Derecho Penal, ya hemos

dicho, que el Gobierno y el Poder Legislativo abrieron el camino de reconocimiento
de las Víctimas del Terrorismo en dos sentidos:
- Apoyo económico: indemnizaciones, ayudas específicas en
materia sanitaria, psicológica o educativa, y tanto a las Víctimas directas
como a sus familiares.
- Dignificación social: apoyo a entidades asociativas y de defensa de
los intereses de las Víctimas del Terrorismo, creación de condecoraciones...
Sin embargo, el punto de inflexión entre las políticas basadas en el Derecho

Penal, que arrancaron en la Transición, y las políticas que podemos llamar globales
en la lucha contra el terrorismo hay que situarlo en diciembre del año 2000, con
la firma del Pacto por las Libertades y contra el terrorismo.
IV. EL PACTO POR LAS LIBERTADES Y

1. El Pacto como documento político
Este Pacto se enmarca en un contexto muy determinado ya visto, en el que

destaca una serie de asesinatos de ETA que, como en la década de los 90 habían
causado especial sensibilidad en la sociedad española. En el año 2000, tras un
período de tregua establecido por la propia banda terrorista, ETA asesinó a 23
personas en toda España.
El Pacto, propuesto por el entonces Secretario General del PSOE, José Luis
Rodríguez Zapatero fue firmado entre el PP y el PSOE en un acto en el Palacio de
la Moncloa el 12 de diciembre de 2000.
En las semanas posteriores se adhirieron al mismo las principales centrales

sindicales, la patronal, la Federación de Municipios y Provincias y diferentes actores
sociales. En un encuentro celebrado en Valencia en enero de 2001, suscribieron el
Pacto las Fundaciones constituídas hasta ese momento en memoria de Víctimas del
Terrorismo, lo que suponía un espaldarazo de las Víctimas a esta iniciativa.
El Pacto se sustenta en el príncipio básico de unidad de las dos principales

fuerzas políticas del país, Partido Popular y Partido Socialista. Esta unidad se
alcanza para una finalidad: hacer plenamente efectivas las libertades y acabar
con el terrorismo.
Es destacable esta conclusión expresada en el primer párrafo del Acuerdo. Es el

reconocimiento de un cambio sustancial en la manera en que el Estado de Derecho
se enfrenta a la amenaza terrorista. Ya no se trata de una delincuencia cualificada
a la que perseguir con medidas propias del Derecho Penal del Enemigo, como
hasta ese momento. El terrorismo es caracterizado como una amenaza general
a la sociedad y como un peligro para la vigencia de los derechos y libertades
fundamentales7. El Acuerdo, en consecuencia, no solo se alcanza con una
finalidad de persecución de la actividad terrorista, sino que adquiere una faceta
de promoción de las libertades de los ciudadanos. Se contrapone, implícitamente
terrorismo a libertades, y se supera la dicotomía terrorismo-seguridad.
Este cambio no debe pasarnos desapercibido. Es una modificación de filosofía

de toda la lucha contra el terrorismo y, al mismo tiempo, constituye una línea
argumental letal para el discurso tanto de los terroristas como de los firmantes
del Pacto de Lizarra. Las piezas sobre las que se asienta la legitimación de la
propia existencia de la banda terrorista es la lucha por la libertad. La propia
denominación así lo expresa Euskadi Ta Askatasuna (País Vasco y Libertad). Los
terroristas justifican su presunta legitimidad en una supuesta lucha por la libertad
del pueblo vasco. El Pacto de Lizarra también asumió este discurso: el conflicto
político en el País Vasco se solucionará cuando el pueblo vasco pueda decidir
libremente, ergo no existe libertad en el País Vasco.
También es digno de reseñar que este Acuerdo también es la plasmación de un

cambio en las relaciones políticas. Por primera vez desde la transición el llamado
nacionalismo vasco democrático, cuya pieza esencial es el PNV, queda fuera del
centro de la política antiterrorista. El Preámbulo del Pacto es meridianamente claro
7
En las normas más recientes, como por ejemplo la Ley Integral de 2011, se habla de “subvertir
el orden constitucional o alterar la paz pública”, y es este objetivo el que dermina el concepto de
terrorismo, ya que frente a él cede la existencia de una banda organizada (art. 3 de la Ley 29/2011,
de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo.
al respecto:
«…ha quedado también de manifiesto el fracaso de la estrategia promovida

por el PNV y por EA, que abandonaron el Pacto de Ajuria Enea para, de acuerdo
con ETA y EH, poner un precio político al abandono de la violencia. Ese precio
consistía en la imposición de la autodeterminación para llegar a la independencia
del País Vasco.»
Y se va más allá, al vincular el abandono del Pacto de Lizarra a cualquier
acuerdo institucional:
«El abandono definitivo, mediante ruptura formal, del Pacto de Estella y de los
organismos creados por éste, por parte de ambos partidos, PNV y EA, constituye
una condición evidente y necesaria para la reincorporación de estas fuerzas
políticas al marco de unidad de los partidos democráticos para combatir el
terrorismo. La recuperación plena de esa unidad para luchar contra el terrorismo
debe llevarse a cabo en torno a la Constitución y el Estatuto de Guernica, espacio
de encuentro de la gran mayoría de los ciudadanos vascos.
Asimismo, la ruptura del Pacto de Estella y el abandono de sus organismos
constituye, para el Partido Popular y el Partido Socialista, un requisito
imprescindible para alcanzar cualquier acuerdo político o pacto institucional con
el Partido Nacionalista Vasco y Eusko Alkartasuna.»
2. Las víctimas en el Pacto
El punto séptimo del Pacto es el que se refiere a las víctimas del terrorismo. Es
la primera vez, como hemos visto, que las víctimas aparecen expresamente en un
acuerdo político alcanzado con la finalidad de luchar contra el terrorismo:
«Las víctimas del terrorismo constituyen nuestra principal preocupación. Son

ellas quienes más directamente han sufrido las consecuencias del fanatismo y de
la intolerancia. Sabemos que la democracia nunca podrá devolverles lo que han
perdido, pero estamos dispuestos a que reciban el reconocimiento y la atención
de la sociedad española. La Ley de Solidaridad con las Víctimas del Terrorismo ha
sido una expresión unánime y cualificada de su reconocimiento moral y material.
Pero nuestras obligaciones no han terminado.
Debemos esforzarnos por preservar su memoria, por establecer un sistema de
atención cotidiana y permanente. Su colaboración con la sociedad española en
la batalla contra el terrorismo sigue siendo necesaria ya que nadie mejor que las
víctimas para defender los valores de convivencia y respeto mutuo que quieren
destruir aquellos que les han infligido tal sufrimiento.
Para promover esa colaboración, ambos partidos nos comprometemos a
impulsar, junto con las asociaciones de víctimas, la creación de una Fundación en
la que estén representadas dichas asociaciones que coordinará sus actividades

con las fundaciones ya existentes.»
Tres son los aspectos destacables de este párrafo. El primero es que las víctimas
del terrorismo constituyen la principal preocupación de los firmantes. Y dado
que el Pacto tiene voluntad de implicar a la sociedad, también constituirán la
principal preocupación de la sociedad española. Ya nunca más cabrá el olvido o
el desprecio a las víctimas. Esta preocupación se presenta desde dos vertientes:
la material y la moral, ambas abordadas por la Ley de Solidaridad de 1999. Y
el Pacto reafirma el compromiso. Desde esta perspectiva, será un objetivo de la
sociedad y los Poderes Públicos desplegar medidas y prestaciones que ayuden, en
todos los aspectos, a las víctimas del terrorismo a sobrellevar de la mejor manera
posible el drama del terrorismo.
Estamos ante un reconocimiento expreso del error cometido en el pasado,

especialmente en los años de plomo.
El segundo elemento en el que nos fijamos es en la voluntad expresada de

reivindicar la memoria y el sufrimiento de las víctimas, tanto por los firmantes
del Pacto como por el conjunto de la sociedad española. Es un paso más una
vez consolidado un régimen indemnizatorio y un mecanismo de reconocimiento
público, ambos en sede de la Ley de Solidaridad. La dignificación de la memoria
de las víctimas supone, en primer lugar, su recuperación, y en segundo lugar,
su puesta en valor democrático. Tiene, en este sentido un marcado componente
reparador de los años de olvido y ninguneo.
Es obvio para los firmantes, y así lo expresan a modo de consecuencia evidente

de lo anterior, que la memoria de las víctimas constituye un instrumento valioso
en la lucha contra el terrorismo. El proceso de doble victimización y el discurso
legitimador de la banda ETA tienen desde el origen uno de sus puntos débiles en
las víctimas. En España no ha habido respuesta violenta de las víctimas contra sus
asesinos, de suerte que el presunto conflicto no se desarrolla entre dos grupos
violentos enfrentados, como en Irlanda del Norte, sino que sencillamente una
banda mafiosa mata a quienes no secundan sus postulados. Por ello, la implicación
de las víctimas en el proceso de lucha contra el terrorismo es visto por los firmantes
como una pieza clave.
En este sentido, no son suficientes las medidas de carácter indemnizatorio, ni

siquiera las de reconocimiento puntual, tal y como son definidas por la Ley de
Solidaridad con las Víctimas del Terrorismo8. Como no podía ser de otra forma, los
firmantes del Pacto mantienen lo afirmado en la Ley de Solidaridad de apenas un
año antes. Las víctimas no son solo sujetos pasivos de una acción terrorista, también
8
En la Exposición de Motivos de la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de Solidaridad con las Víctimas del
Terrorismo se afirma que «[N]o se trata de sustituir el dolor padecido por las víctimas por el efecto de
una mera compensación material porque ello resultaría, de suyo, inaceptable».
son un activo de la democracia, son «el exponente de una sociedad decidida a

no consentir que nada ni nadie subvierta los valores de la convivencia, de la
tolerancia y de la libertad9». El salto cualitativo consiste en afirmar la necesidad
de una reivindicación social del valor democrático de las víctimas del terrorismo. Y
con ello, la recuperación de la memoria de las víctimas en el contexto general de
desarticulación del discurso terrorista.
La puesta en valor democrático de la memoria es un proceso necesario en todo

proceso de superación de una situación de la violencia. Como seña Reyes Mate
«[l]a memoria se enfrenta al asesinato hermenéutico, de ahí que el hecho de
recordar suponga salvar el sentido d ela muerte al explicar ese daños inferido al
otro como una injusticia, es decir, como la negación de algo propio e inalienable
que pide justicia. Esto explica que memoria y justicia sean sinónimos, como lo
son olvido e injusticia10». De ahí se desprende, según Mate, la necesidad de que
en el proceso de eventual finalización del terrorismo, las víctimas deban sentirse
imprescindibles en su entorno11.
El tercer punto es la apelación a la sociedad civil. Y en concreto a las

asociaciones de víctimas. Hasta la firma del Pacto el panorama de las Asociaciones
de víctimas del terrorismo está prácticamente monopolizado por la Asociación
de Víctimas del Terrorismo (AVT), creada en 1981. Su labor era principalmente
de acompañamiento (asesoramiento jurídico, psicológico…) y asistencial. En gran
medida, constituyó durante varios lustros el único apoyo de las víctimas. Junto a
ella existían cerca de una decena de fundaciones creadas con perfiles distintos y
vinculadas a la memoria de algunas víctimas, singularmente, políticos y con una
proyección principalmente local o regional. A estas entidades, había que añadir,
sobre todo en Euskadi, una serie de entidades ciudadanas como ¡Basta Ya! que,
como se ha expuesto, sirvieron de cauce de expresión del rechazo ciudadano al
terrorismo con independencia de la condición directa de víctima del terrorismo.
3. La apelación a la sociedad civil y al mundo asociativo: la importancia

de las asociaciones y fundaciones de víctimas del terrorismo
Esta apuesta por la sociedad civil se plasmó en la creación de una Fundación

de Víctimas del Terrorismo, en cuyo patronato se integraron la AVT, una
representación de las fundaciones erigidas en memoria de víctimas del terrorismo,
una nutrida representación de la Administración General del Estado y un grupo
de mecenas privados. La idea matriz de esta entidad, vinculada obviamente a
la Administración del Estado, era la de servir de cauce de recursos públicos y
privados hacia las asociaciones, fundaciones… creados por las víctimas. Con este
notable incremento de recursos se conseguía visibilidad de las víctimas y de sus
9
Exposición de Motivos de la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de Solidaridad con las Víctimas del
Terrorismo.
10
Reyes Mate, op. cit., p. 26.
11
Reyes Mate, op. cit., p. 80.
entidades asociativas, y sobre todo, implementar programas de actividades más o

menos coherentes en todo el país en aras de recuperar la memoria de las víctimas.
La Fundación Víctimas del Terrorismo se constituyó en el año 2001, siendo

designado como primer Presidente Adolfo Suárez, y vicepresidenta ejecutiva Ana
María Vidal-Abarca.
A las pocas semanas de la firma del Pacto, en la conocida como «Declaración

de Valencia», las ocho fundaciones erigidas en ese momento en memoria de
víctimas del terrorismo se adhirieron a los principios que inspiraban el Pacto12.
Cabe decir que uno de los efectos de la visibilidad alcanzada por las asociaciones
de víctimas, así como por el incremento de su actividad, ha sido la multiplicación
de entidades de este tipo. Así, desde finales del siglo XX hasta nuestros días se han
creado multitud de asociaciones de víctimas del terrorismo con distintos perfiles:
territorial, profesional o incluso vinculadas a determinados atentados como el
11-M. También se han constituido algunas fundaciones vinculadas a la memoria
de víctimas del terrorismo, tales como la Fundación Giménez Abad, si bien su
proliferación ha sido mucho menor que la de asociaciones.
Las líneas de apoyo de la FVT hacia las entidades asociativas de las víctimas del
terrorismo se han visto complementadas desde 1997 con programas del Ministerio
del Interior de apoyo a las asociaciones representativas13 y de defensa de las
víctimas del terrorismo y a las entidades que realicen actividades asistenciales en
favor de las mismas14. Este programa de ayudas se estructura en torno a cuatro
áreas:
- apoyo al movimiento asociativo;
- actuación asistencial, que complemente la acción del Estado, en
los ámbitos jurídico-penal, material y social o psicológico;
- formación y reinserción laboral; y
- información y concienciación social, con la finalidad de sensibilizar
a la opinión pública acerca de los efectos de la violencia terrorista en la
sociedad y, especialmente, en el colectivo de víctimas.
12
Las fundaciones firmantes fueron: Fundación Maite Torrano (Portugalete), Fundación Profesor
Manuel Broseta (Valencia), Fundación Gregorio Ordóñez (San Sebastián), Fundación Miguel Ángel
Blanco (Madrid), Fundación Fernando Buesa Blanco (Vitoria), Fundación Jiménez Becerril (Sevilla) y
Fundación José Luis López de Lacalle (San Sebastián) y Tomás Caballero (Pamplona).
13
La evolución del catálogo de beneficiarios de este programa también es ilustrativa: en la primera
convocatoria se aludió a las «asociaciones representativas y de defensa de las víctimas del terrorismo
y a las entidades que realicen actividades asistenciales en favor de las mismas», en la convocatoria de
2011 los destinatarios fueron «asociaciones, fundaciones, entidades e instituciones sin ánimo de lucro,
cuyo objeto sea la atención las víctimas del terrorismo».
14
Buena prueba de la evolución del omovimiento asociativo se puede ver en la resolución de estas
convocatorias. En la primera, en 1997, concurrieron 7 entidades. En la convocatoria de 2011,
concurrieron 32 entidades con proyectos por valor de más de 3 millones de euros.
La implementación de este tipo de actuaciones incide en la esfera de las

víctimas del terrorismo desde dos vertientes. La ayuda a superar, en la medida
de lo posible, los efectos de la acción terrorista, por una parte. Por otra, actúa
en el conjunto de la sociedad dignificando a las víctimas, deslegitimando a los
victimarios y contribuyendo a la recuperación de la memoria de las víctimas.
La puesta en contexto temporal de todo este tipo de medidas nos permite ver
cómo realmente entre los años 1997 y 2001 se produjo un cambio sustancial en la
manera en que la sociedad y, singularmente, el Estado, afrontaron la situación de
las víctimas del terrorismo. Se pasó de una perspectiva meramente indemnizatoria
–no ajena a una cierta concepción del terrorismo como una suerte de fatalidad
inevitable– a una actuación de apoyo en todos los ámbitos y de dignificación –la
derrota del terrorismo pasó a ser un objetivo primordial de la sociedad–.
V. La normativa autonómica de apoyo a las

víctimas del terrorismo
Aunque la mayoría de las Comunidades Autónomas que desarrollan normativas

de apoyo a las víctimas del terrorismo lo hacen como consecuencia del Pacto por las
Libertades y contra el terrorismo de 2000, y principalmente como complemento de
la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de Solidaridad con las Víctimas del Terrorismo,
lo cierto es que hay alguna normativa anterior.
1. Normas anteriores a la Ley de Solidaridad de 1999
En concreto, con anterioridad, a esta Ley encontramos la Ley de la Comunidad

de Madrid 12/1996, de 19 de diciembre, de Ayudas a las Víctimas del Terrorismo.
Se trata del primer texto con rango legal en nuestro país que aborda la situación de
las víctimas del terrorismo. Esta norma «constituye la plasmación de la solidaridad
de la Comunidad de Madrid con las víctimas del terrorismo», si bien tiene un
carácter estrictamente asistencial, que complementa las ayudas del Estado y de
la ciudad de Madrid. Estas medidas asistenciales tienen como destinatarios a las
víctimas de «actividades delictivas cometeidas por bandas armadas o elementos
terroristas en la Comunidad de Madrid» (art. 1) y se articulan en torno a los
siguientes bloques:
- asistencia sanitaria y psicológica;
- ayudas al estudio, donde se incluyen ayudas para el transporte,
comedor y residencia del estudiante;
- ayudas por daños materiales en vivienda habitual, bienes inmuebles y
bienes muebles, y en comercios;
- asimismo, se prevén ayudas extraordinarias en casos no cubiertos por
los supuestos previstos por la Ley y que generen una situación de necesidad
personal insuficientemente atendida por las ayudas ordinarias.
Con carácter previo a esta Ley, la Comunidad Foral de Navarra aprobó el

Decreto Foral núm. 254/1988, de 27 de octubre, por el que se regula la concesión
de ayudas a los afectados por atentados terroristas. Esta norma, que actualmente
se encuentra derogada en virtud de la Ley Foral 9/2010, de 28 de abril, de Ayuda
a las Víctimas del Terrorismo, también tenía un contenido asistencial vinculado a
las ayudas por daños en bienes muebles o inmuebles, asistencia sanitaria, daños
en vivienda habitual y ayudas al estudio.
En ninguna de estas dos normas se encuentra una voluntad de recuperación

de la memoria de las víctimas, solo se contemplan la perspectiva indemnizatoria.
2. Normas posteriores a la Ley de Solidaridad de 1999
Con posterioridad a la aprobación de la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de

Solidaridad con las Víctimas del Terrorismo, son varias las Comunidades Autónomas
que abordan una regulación específica en relación a las víctimas del terrorismo.
La primera Comunidad Autónoma en legislar sobre esta cuestión, fue la Comunitat
Valenciana, mediante la Ley 1/2004, de 24 de mayo, de Ayuda a las Víctimas del
Terrorismo. Esta Ley fue modificada por la Ley 3/2009, de 14 de abril.
Se trata de la primera norma con rango legal tras la aprobación de la Ley

32/1999 en el ámbito estatal y su estructura es el modelo seguido por otras normas
autonómicas posteriores. La gran particularidad de la Ley valenciana es que es
la primera norma autonómica que aúna las tres vertientes que a continuación
incorporaron todas las normas autonómicas: la indemnizatoria, la prestacional
y la de reconocimiento de las víctimas. Las tres ya estaban en el ordenamiento
jurídico estatal, si bien que en cuerpos normativos distintos. Este es el primer texto
con vocación integral de atención a las víctimas del terrorismo.
Otras Leyes aprobadas con posterioridad a 1999 son:

- Extremadura: Ley 6/2005, de 27 de diciembre, de medidas para la
asistencia y atención de las víctimas del terrorismo y de creación del Centro
Extremeño de Estudios para la Paz.
- Aragón: Ley 4/2008, de 17 de junio, de medidas a favor de la víctimas
del Terrorismo.
- País Vasco: Ley 4/2008, de 19 de junio, de Reconocimiento y Reparación
a las Víctimas del Terrorismo
- Región de Murcia: Ley 7/2009, de 2 de noviembre, de ayuda a las víctimas
del terrorismo de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
- Navarra: Ley Foral 9/2010, de 28 de abril, de ayuda a las víctimas del
terrorismo
- Andalucía: Ley 10/2010, de 15 de noviembre, relativa a medidas para
la asistencia y atención a las víctimas del terrorismo de la Comunidad
Autónoma de Andalucía
Una mención especial merece el Decreto 107/2000, de 13 de junio, del

Gobierno Vasco, por el que se regula el Programa de Ayudas a las Víctimas del
Terrorismo, que aunque posterior a la Ley de 1999, seguía los modelos previos
aunque con un notable detalle, pero con un marcado «carácter protector», como
constaba en su preámbulo.
3. Habilitaciones estatutarias en relación con las víctimas del

terrorismo
En un primer momento, ningún Estatuto de Autonomía preveía la posibilidad de

implementar medidas en favor de las víctimas del terrorismo. Se trata de un título
competencial inexistente en nuestro ordenamiento jurídico. Esta circunstancia,
junto con la invisibilidad política de las víctimas del terrorismo en los primeros
momentos del Estado autonómico, provocó la total ausencia de este colectivo en
los Estatutos de primera generación15, aún en aquellas Comunidades como el País
Vasco, Navarra o Madrid donde las bandas terroristas actuaban con especial
intensidad en aquellos tiempos.
Las reformas estatutarias operadas en la década de 1990 tampoco cambiaron

esta situación.
Por el contrario, en los Estatutos reformados a partir de 2006 sí que se han

incorporado referencias a las víctimas del terrorismo. Hay que tener en cuenta que
en algunas Comunidades, cuando se aprobaron los Estatutos ya tenían en vigor
leyes de apoyo a las víctimas del terrorismo.
Las normativas posteriores al Pacto por las Libertades y contra el terrorismo

han unido a estos títulos competenciales específicos, la defensa de los valores
democráticos que encarnan las víctimas del terrorismo.
Con todo y con ello, las últimas Leyes aprobadas, singularmente la Ley
estatal Integral de Reconocimiento y Reparación de 2011, y la Ley andaluza
han incorporado como expediente legitimador de la normativa, además de los
títulos competenciales ya dichos, la protección de los derechos fundamentales, en
especial, el derecho a la vida y a la libertad, como se ha dicho.
Los Estatutos aprobados con posterioridad a 2006 sí que muestran la

preocupación por el colectivo de víctimas del terrorismo. Este reconocimiento en
sede estatutaria se ha realizado en tres casos: en el Estatuto de la Comunitat
Valenciana, en el de Aragón y en el de Andalucía. No se trata, sin embargo,
de la atribución de un título competencial específico. Los nuevos Estatutos han
incorporado, en su mayoría, una carta de derechos de los ciudadanos y una
enunciación de principios rectores que deben inspirar la acción de los poderes
15
Aunque sí hubo Estatutos que contemplaron determinados colectivos como los emigrados.
públicos autonómicos. Y es en este apartado donde han encontrado acomodo

mandatos expresos de apoyo a las víctimas del terrorismo.
Con todo, es evidente que la inexistencia de título competencial específico o

de mandato al legislador no ha impedido el desarrollo de medidas políticas en
favor de las víctimas del terrorismo. Para ello, desde las diferentes CC.AA. se ha
apelado a títulos competenciales como el de acción social, enseñanza, vivienda o
sanidad. Estos ámbitos son en los que con frecuencia se residencian los programas
de ayudas específicos a las víctimas.
Es relevante la sistemática donde los Estatutos abordan esta cuestión. Ya que al

tratarse de principios rectores tienen una fuerza mucho mayor que si se limitasen
al reconocimiento de derechos estatutarios (de efectividad limitada, como ha
recalcado el Tribunal Constitucional)16 o incluso si hubiesen sido contemplados
como una competencia. Es cierto que la competencia o el derecho sitúan a los
posibles beneficiarios en una posición jurídica más ventajosa, al poder activar
mecanismos de reclamación de sus derechos. Sin embargo, al abordarse el apoyo
como un principio rector obliga a una transversalidad que legitima o introduce
no solo la obligación de activar medidas de apoyo o asistenciales, sino también
actuaciones de recuperación de la memoria y dignificadoras en todos los ámbitos
de la acción pública17
El Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, anuncia en su Preámbulo

el mandato a los Poderes Públicos de contemplar por Ley la protección social de las
víctimas del terrorismo; y en su artículo 10, al establecer las pautas hermenéuticas
de la tabla de derechos se dispone específicamente:
«En todo caso, la actuación de la Generalitat se centrará primordialmente

en los siguientes ámbitos: defensa integral de la familia; los derechos de las
situaciones de unión legalizadas; protección específica y tutela social del
menor; la no discriminación y derechos de las personas con discapacidad
y sus familias a la igualdad de oportunidades, a la integración y a la
accesibilidad universal en cualquier ámbito de la vida pública, social,
educativa o económica; la articulación de políticas que garanticen la
participación de la juventud en el desarrollo político, social, económico
y cultural; participación y protección de las personas mayores y de los
dependientes; asistencia social a las personas que sufran marginación,
pobreza o exclusión y discriminación social; igualdad de derechos de
hombres y mujeres en todos los ámbitos, en particular en materia de
empleo y trabajo; protección social contra la violencia, especialmente de
16
STC 247/2007.
17
Por ejemplo, ya antes de las reformas estatutarias, la defensa de las víctimas del terrorismo se
incorporó a Leyes autonómicas de fundaciones como en el artículo 3.1 de la Ley 10/2005, de 31 de
mayo, de Fundaciones de la Comunidad Autónoma de Andalucía o en el art. 4.1 de la Ley 12/2006,
de 1 de diciembre, de Fundaciones de Interés Gallego.
la violencia de género y actos terroristas; derechos y atención social de

los inmigrantes con residencia en la Comunitat Valenciana.»
También el Estatuto para Andalucía, en su artículo 37, dedicado a los principios

rectores de las políticas públicas establece que los poderes de la Comunidad
Autónoma orientarán sus políticas públicas a garantizar y asegurar el ejercicio
de los derechos ... mediante la aplicación efectiva de los siguientes principios
rectores:
«24º. La atención de las víctimas de los delitos, especialmente de los derivados

de actos terroristas».
El otro Estatuto que se refiere a las víctimas del terrorismo, es el Estatuto de

Aragón, que rubrica como «Cultura de los valores democráticos» el artículo 30,
cuya redacción establece:
«Los poderes públicos aragoneses promoverán la cultura de la

paz, mediante la incorporación de valores de no violencia, tolerancia,
participación, solidaridad y justicia, especialmente en el sistema educativo.
Asimismo, facilitarán la protección social de las víctimas de la violencia y,
en especial, la de género y la de actos terroristas».
Debe hacerse notar el paralelismo que se establece en los Estatutos valenciano

y aragonés entre las víctimas del terrorismo y las de violencia de género, si bien
los mecanismos de protección de unas y otras víctimas, en cada Comunidad
Autónoma se han regulado de manera diversa. Sin duda lo que pretende el
legislador estatutario es poner el énfasis en las víctimas de dos clases de delitos
con los que la sociedad está especialmente sensibilizada.
4. Principios inspiradores de la legislación autonómica sobre víctimas

del terrorismo
Al margen de las Leyes antedichas, son abundantes las normas que han
incidido en la materia, si bien mediante instrumentos normativos de rango
inferior. Especialmente significativas han sido las normas relativas a homologar
a las víctimas del terrorismo a otros colectivos a los que se dispensa una especial
protección, como son las mujeres víctimas de la violencia machista, a la hora
de acceder a determinadas prestaciones públicas tales como acceso a viviendas
protegidas, exención de tasas educativas o permisos y licencias en el ámbito de la
función pública.
Sin embargo, los hechos distintivos de las normas autonómicas de rango

legal de apoyo a las víctimas del terrorismo son tres: la complementariedad, la
proximidad y el reconocimiento.
Estos caracteres vienen determinados porque las citadas leyes tienen como
punto de partida un determinado nivel de cobertura y protección de las víctimas
del terrorismo, el que marca la Ley de Solidaridad del año 1999 y demás normas
vigentes hasta ese momento. Es decir, contrariamente a lo que ocurre con la Ley
de la Comunidad de Madrid de 1996 o el Decreto Foral de 1988, a partir de
1999 la vertiente indemnizatoria está ampliamente cubierta y, por tant, el único
alcance posible para las Comunidades Autónomas es la acción en el ámbito de
sus competencias. En este contexto carecía de sentido establecer una nivel de
apoyo menor o idéntico. Así, se potencia una normativa de carácter prestacional
y complementario.
Y es que hasta la aprobación de la Ley de Reconocimiento y Protección Integral

a las Víctimas del Terrorismo a finales de 2011, la normativa de apoyo a las víctimas
del terrorismo se encuentra dispersa en distintos cuerpos normativos, y de distinto
rango18, algo que se ha intentado solucionar, aunque de manera critacable, en la
citada Ley de 201119
Además, al tratarse de normativa autonómica se tendrán que delimitar los

posibles beneficiarios, aspecto este donde se impone un criterio de territorialidad
no homogéneo en todas las normativas y que, en gran medida, está vinculado a
las características del colectivo de víctimas de cada Comunidad.
Otro aspecto que se generaliza en este conjunto normativo es la incorporación

de la recuperación de la memoria de las víctimas como un elemento esencial de las
políticas públicas en relación con este colectivo. Se trata de un ámbito especialmente
novedoso y que, por ejemplo, separa estas normas de las destinadas a otros
colectivos de víctimas de la violencia, como las personas que sufren violencia de
género. Es más, en algunas Comunidades Autónomas este reconocimiento a las
víctimas del terrorismo debe entenderse desprovisto de toda pretensión de lucha
contra el terrorismo, ya que se trata de territorios donde apenas han actuado
elementos terroristas.
4.1. Territorialidad o proximidad
El colectivo de posibles beneficiarios de las medidas contempladas en las

normativas de apoyo a las víctimas del terrorismo no es, como se ha dicho
anteriormente, homogéneo. La premisa general es la de la vinculación de la
víctima al territorio, bien porque resida en él o bien porque el atentado ha tenido
lugar en la Comunidad Autónoma.
18
Puede verse una amplia relación en Garrido Mayol, V., «Solidaridad y responsabilidad del Estado
en la reparación de daños a las víctimas de atentados terroristas», en Sánchez, A., (coord.), Estudios
en Homenaje a Jorge de Esteban, pp. 1.162 y ss. y en Lloveras i Ferrer, M-R., «Indemnizaciones a las
víctimas del terrorismo: Evolución normativa y aplicación jurisprudencial», en Indret: Revista para el
Análisis del Derecho, núm. 3, 2002, p.8.
19
Garrido Mayol, V., op. cit., pp. 1.171
La normativa estatal (1999) establecía dos criterios distintos (art. 2.1). Uno de
ellos es el material, «víctimas de actos de terrorismo o de hechos pepretrados por
persona o personas integradas en bandas o grupos armados o que actuaran con
la finalidad de alterar gravemente la paz y seguridad ciudadana». El segundo
de los criterios es el temporal (art. 2.2), fijándose como período en el que se
produjeron los hechos susceptibles de generar indemnización entre el 1 de enero
de 1968 y la entrada en vigor de la Ley, el 9 de octubre de 199920.
La Ley no especificaba que los atentados debieran haberse producido en

España21, si bien, la introducción de una disposición adicional22 mediante la reforma
de la Ley operada por la Ley 2/2003, dejó claro que los posibles beneficiarios eran
los afectados por atentados acaecidos en territorio nacional o, fuera de éste, pero
realizados por «personas o grupos cuya actividad se desarrolle principalmente en
España». De hecho, esta nueva disposición permitía acogerse al régimen de la Ley
de Solidaridad a las víctimas de atentados ocurridos fuera de España, causados
por grupos terroristas que no actuasen principalmente en España, y a partir del 1
de septiembre de 2001, para dar cobertura a las víctimas del 11-S.
Esta definición de la categoría de víctimas del terrorismo fue avalada por el

Tribunal Supremo en su Sentencia de 4 de mayo de 2009 (ROJ 2790/2009),
tanto en sus aspectos materiales como temporales. En concreto, en relación con la
definición de actos terroristas:
«…aunque debe admitirse que la redacción dada al citado artículo 2.1

de la Ley 32/1999 hace referencia a modalidades delictivas que no se
corresponden con una concepción estricta del terrorismo (pues el precepto
menciona, junto a los “actos de terrorismo”, los hechos perpetrados por
persona o personas integradas en bandas o grupos armados o que actuaran
con la finalidad de alterar gravemente la paz y seguridad ciudadana), el
hecho de que el legislador haya optado por esa formulación amplia no
puede llevar a ignorar el origen y finalidad de la norma, que, según pone
de manifiesto su Exposición de Motivos, pretende ser un reconocimiento a
las víctimas de la violencia terrorista por entender que éstas “...constituyen
el más limpio paradigma de la voluntad colectiva de los ciudadanos en pro
de un futuro en paz que se ha de construir desde el diálogo, el consenso
y el respeto recíproco entre las diversas opciones políticas que ostentan
20
La fecha se fijó en el contexto de una tregua decretada por la banda ETA. Los hechos posteriores
demostraron lo iluso de esta decisión, ya que una vez rota la tregua por los asesinos, en los años
sucesivos hubo de ampliarse el plazo. Vid. Lloveras i Ferrer, M-R., op. cit., p. 5. Mir Puigpelat, «La Ley de
solidaridad con las víctimas del terrorismo y su desarrollo reglamentario», en Justicia Administrativa,
núm. 8, 2000, p. 29.
21
Lo que en opinión de Mir Puigpelat generaba un grave vacío legal, aunque según este autor cabía
una interpretación intermedia similar a la que se deduce a partir de la Ley 2/2003. (Vid. Mir Puigpelat,
op. cit., p. 30.
22
Esta disposición adicional se introdujo a propuesta del Grupo Parlamentario Popular en la tramitación
parlamentaria en el Congreso de los Diputados.
la representación legítima de la ciudadanía”. Ese y otros párrafos de la

Exposición de Motivos de significación equivalente permiten concluir que la
norma no pretende dar cobertura indemnizatoria a las víctimas de cualquier
modalidad delictiva, por grave que ésta sea, ni a quienes hayan sufrido
cualquier resultado lesivo o luctuoso de origen incierto, sino específicamente
a las víctimas de la violencia terrorista, aunque, eso sí, definiendo ésta de
manera amplia» (FdDº 2º).
La vigente Ley 29/2011 (arts. 6 y 7) ha clarificado y unificado los criterios. Se

exigen tres criterios:
- territorialidad: hechos acaecidos en territorio nacional o bajo
jurisdicción española.
- nacionalidad: ciudadanos españoles o extranjeros que formen
partes de contingentes de España en operaciones de paz y seguridad
en el extranjero;
- temporalidad: hechos ocurridos después del 1 de enero de
1960, no se fija fecha límite a futuro23.
Estos tres criterios no necesariamente han de ser concurrentes, la nacionalidad

y la territorialidad pueden ser alternativos. Sí que será un requisito necesario el
temporal.
En las normativas autonómicas no siempre se ha seguido el modelo marcado

por la Ley estatal en cuanto a la determinación de los posibles beneficiarios.
Hay que reseñar tres posibles opciones: la primera es la ausencia de un período
en el que se haya cometido el atentado que da lugar al acceso a las medidas
indemnizatorias, es el caso de la Ley del País Vasco24 y la de Navarra25; la segunda
opción es la consideración, como hacía la normativa estatal, del 1 de enero de
1968 como fecha a partir de la cual la condición de víctima del terrorismo puede
dar lugar a la concesión de ayudas, es el caso de las leyes valenciana, extremeña,
andaluza y murciana; por último, un tercer grupo de legislaciones se inclinan por
determinar una fecha distinta, que bien puede ser la entrada en vigor de la Ley,
caso de la norma madrileña, o bien otra fecha, como el 10 de agosto de 1982, en
el caso de la Ley aragonesa26.
23
La fecha de 1960 no es aleatoria: el 26de junio de 1960, una bomba colocada en la estación
de Amara, en San Sebastían, provocó la muerte de Begoña Urroz Ibarrola, una niña de 22 meses.
El atentado nunca fue reivindicado por ETA y solo en los años 90 fue atribuido a la banda criminal
(http://elpais.com/diario/2010/01/31/domingo/1264913553_850215.html). Por Real Decreto
710/2012, de 13 de abril, por el que se le concedió, a título póstumo, la Gran Cruz de la Real Orden
de Reconocimiento Civil a las Víctimas del Terrorismo.
24
Ley 4/2008, de Reconocimiento y Reparación de las Víctimas del Terrorismo del País Vasco.
25
Ley Foral 9/2010, de 28 de abril, de ayuda a las víctimas del terrorismo.
26
La elección de esta fecha no está exenta de polémica. Responde a la fecha en la que se aprobó el
Estatuto de Autonomía de Aragón, sin embargo ha merecido críticas por situar fuera del alcance de
la Ley a varias víctimas del terrorismo y, singularmente, a las víctimas del incendio del Hotel Corona
de Aragón (12 de julio de 1979). Vid. «La penosa “lista de espera” de las víctimas del terrorismo en
Otro factor es el vínculo territorial. Se ha expuesto que la Ley de Solidaridad

de 1999 no contemplaba este aspecto, lo que según alguna doctrina constituía
un vacío legal27, al menos hasta la reforma operada en 2004. Este vacío ha
sido adecuadamente cubierto por la Ley estatal de 2011, como se ha descrito
anteriormente. Sin embargo, es obvio que en el ámbito autonómico es fundamental
establecer el aspecto de la territorialidad como elemento de sujeción a las normas.
Y también en este punto las soluciones adoptadas por los distintos legisladores han
sido diversas. Así, aunque todas las normas vinculan el derecho a la percepción de
las ayudas a que los actos causantes de la condición de víctima hayan tenido lugar
en su territorio, tres Comunidades, la Valenciana, la de Madrid y el País Vasco,
solo exigen este requisito para poder acogerse al régimen previsto en sus leyes.
Otras Comunidades también contemplan este supuesto si bien, pueden

añadir a este requisito el de residencia en la Comunidad Autónoma (Andalucía
y Extremadura) o, alternativamente, incluir entre los beneficiarios a quienes
ostenten la respectiva condición política, con independencia del lugar donde se
haya cometido el hecho causante (Andalucía, Extremadura, Aragón, Navarra y
Murcia), que incluso puede haber tenido lugar en el extranjero (Aragón y Murcia).
Estos requisitos de carácter personal se exigen, como norma general tanto a
las víctimas como a sus parientes y allegados (hijos, cónyuges…) que puedan
beneficiarse de las ayudas previstas.
Por otra parte, además de las personas físicas, es general el reconocimiento

como beneficiarios de las personas jurídicas que sufran actos terroristas, e incluso
en las normativas más recientes se consideran beneficiarias del régimen previsto, y
en especial, de determinadas ayudas, las asociaciones, fundaciones… constituidas
en interés y defensa de las víctimas del terrorismo.
En cuanto al hecho causante de la condición de víctima del terrorismo, es

prácticamente idéntico la descripción del supuesto que realiza la Ley estatal
32/1999. En líneas generales se alude a la acción de personas integradas en
bandas armadas que actúan con la finalidad de alterar gravemente la paz y la
seguridad ciudadana, o subvertir el orden constitucional, según dicción de la Ley
andaluza y de la vigente Ley estatal de Reconocimiento y Protección. Aunque
son varias las normas que no incluyen definición de acto terrorista, llama la
atención la conceptualización que se realiza en el artículo 2.1 de la Ley Foral
9/2010, que dispone que serán atentados terroristas que den lugar a la condición
de beneficiarios los «…cometidos por personas integradas en bandas o grupos
organizados y armados y sus conexos, con especial atención a aquellos cometidos
por personas integradas en la banda terrorista ETA, siempre que aquellos actos
sean reivindicados por dichos grupos u organizaciones terroristas, o que, de una
interpretación armónica de los hechos antecedentes, coetáneos o posteriores,
Aragón», en ABC Aragón, de 29/08/2011.

27
Mir Puigpelat, O., op. cit., p. 29.
pueda deducirse racionalmente que los daños se han causado por tal actividad
terrorista…».
En las normas más recientes (las posteriores a 2009), la condición de víctima de

un atentado terrorista debe ser probada mediante una serie de exigencias formales
tales como una resolución judicial –hay que tener en cuenta que la gran mayoría
de las leyes despliegan sus efectos con carácter retroactivo– o la consideración
de acto terrorista por parte de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado,
certificación de los daños sufridos expedida por la Delegación del Gobierno,
denuncia formal de la víctima, solicitud previa de los beneficios previstos en la
normativa estatal y, se exige un compromiso de actuar por parte del beneficiario
contra los causantes del daño y de comunicar a la Administración la concesión de
ayudas por parte de otras Administraciones.
Se trata en líneas generales de requisitos formales cuya finalidad obvia es

establecer un procedimiento específico y homogéneo. En el ámbito del Estado este
procedimiento es sustancialmente distinto, ya que la consecución de la información
acreditativa de la condición de víctima del terrorismo se realiza de oficio por la
Administración28.
4.2. Complementariedad
Las ideas de complementariedad y subsidiariedad se encuentran en la base

de las distintas regulaciones autonómicas de apoyo a las víctimas. Ello es así
porque hasta la reciente aprobación de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de
Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo, la normativa
estatal solo preveía indemnizaciones por daños físicos a las personas (fallecimiento,
lesiones...), la exención de tasas académicas y ayudas para tratamientos médicos
(art . 7 de la Ley 32/1999), si bien en ciertas normas sectoriales se fueron
estableciendo algunas ayudas concretas, incluidas las indemnizaciones por daños
materiales.
De este modo, las legislaciones autonómicas en el marco de las competencias

que se han descrito fueron completando las indemnizaciones que otorgaba el
Estado con una serie de ayudas en los más diversos ámbitos.
Con todo y con ello las Comunidades Autónomas no solo implementaron medidas
en los ámbitos en los que la cobertura estatal era más parca o inexistente (vivienda,
empleo público, etc.), sino que también actuaron con medidas indemnizatorias
de los daños personales. Y en este ámbito las ayudas se diseñaron con una
vocación claramente complementaria de las medidas del Estado. Partiendo de la
premisa de que el supuesto más frecuente es aquél en el que el Estado concederá
28
Art. 5 del Reglamento de ejecución de la Ley 32/1999, aprobado por Real Decreto 1.912/1999, de
17 de diciembre.
indemnizaciones por daños personales, las Comunidades Autónomas han optado

por conceder indemnizaciones por este concepto sólo en aquellos casos en los que
la cuantía a percibir de la Administración Autonómica sea superior a la concedida
por el Estado u otra Administración –téngase en cuenta que la condición de
beneficiario puede reunirse en varias Comunidades– y, en general, solo se
percibirá el exceso. De esta manera, las indemnizaciones son complementarias
pero no necesariamente acumulativas. Es este caso descrito el de la Comunidad
Foral de Navarra, Andalucía, Murcia y Madrid. Por el contrario, Aragón y la
Comunitat Valenciana optan por un sistema, en principio, más favorable a las
víctimas, ya que en caso de coincidencia de supuesto indemnizable, la Comunidad
Autónoma incrementará la cuantía concedida por el Estado, exclusivamente, en
un 30%.
En relación con el resarcimiento por daños materiales las Comunidades

Autónomas sitúan como límite el importe del daño efectivamente causado, al
objeto de no sobrefinanciar los gastos de reparación.
Llama la atención que ni la Comunidad Autónoma del País Vasco y ni

Extremadura tienen previsión legal de indemnización por daños personales
(invalidez, muerte…).
Al margen de esta cuestión expuesta, la casuística de las leyes autonómicas

también se hace eco de la compatibilidad con cantidades aportadas por compañías
aseguradoras o con las indemnizaciones de otras Comunidades Autónomas.
Por su parte, la nueva legislación estatal establecida por la Ley 29/2011, no

se basa en el principio de complementariedad sino en el de compatibilidad (art.
15.1). Es decir, las indemnizaciones, ayudas y prestaciones concedidas en su virtud
podrán ser compatibilizadas por los beneficiarios con las indemnizaciones, ayudas
y prestaciones que les correspondiesen, eventualmente, por aplicación de la
correspondiente legislación autonómica. Esta coincidencia, lejos de ser ocasional,
debe ser el supuesto normal si se atiene a las definiciones de los beneficiarios
en las distintas normas. Incluso podría darse el caso de una víctima que puede
acceder a los beneficios previstos en la legislación estatal, en la legislación de la
Comunidad Autónoma donde se produjo el atentado, y en la de la Comunidad
Autónoma de la que ostenta la ciudadanía política.
4.3. Reconocimiento
Ya se ha expuesto que uno de los elementos principales que implican la ruptura

entre la legislación estrictamente indemnizatoria de las víctimas del terrorismo
y la normativa reparadora o dignificadora es, precisamente, el énfasis en la
recuperación de la memoria de las víctimas del terrorismo como miembros de la
sociedad.
La recuperación de la memoria se realiza como contraposición al olvido. El

olvido victimiza doblemente a quien sufre una acción violenta, de manera que es
forzada, como parte de la estrategia terrorista a ser privada de significación social
y política29: su realidad es ignorada en el discurso histórico, es irrelevante para
el devenir de la sociedad, es uno de los principios sobre los que se sustentan las
execrables limpiezas étnicas que todos mantenemos en la retina. El legislador es
consciente de esta finalidad buscada por los terroristas, y afirma en la Exposición
de Motivos de la Ley 29/2011, que el terrorismo «supone la cosificación de las
personas, a las que pretende privar de su humanidad», por ello es necesario,
como rezaba la Exposición de Motivos de la Ley 32/1999 «que las víctimas del
terrorismo reciban, una vez más, la manifestación de respeto, admiración y afecto
que por siempre les ha de guardar y les guardará nuestro pueblo»: la memoria
contra el olvido.
La recuperación de la memoria de las víctimas y la dignificación de éstas es

configurada como una parte esencial del tratamiento que el Estado de Derecho
debe conceder a las víctimas del terrorismo. Junto a la reparación del daño físico,
en la medida en que se pueda, es imprescindible reparar el daño moral y social,
reintegrar a las víctimas del terrorismo a la sociedad de la que fueron expulsadas
por el hecho terrorista y el proceso de victimización posterior a la que el entorno
terrorista suele someter a sus víctimas.
El ordenamiento jurídico español asume, por primera vez, y con carácter

expreso este objetivo a partir de la Ley de 1999. Es cierto que con anterioridad
a esta fecha se realizaban ciertos actos de reconocimiento de las víctimas del
terrorismo, como la concesión de determinadas condecoraciones y premios
vinculados a la actividad profesional de la víctima, en muchos casos, a título
póstumo. También en este concepto cabe encuadrar la constitución, a veces a
iniciativa de ciertas Administraciones, a veces con la participación de ciertas
Administraciones, de determinadas fundaciones en memoria de ciertas víctimas
del terrorismo. Sin embargo, se trataba de actuaciones aisladas (la erección de
fundaciones) o de actos de homenaje enmarcados en los funerales u otros actos de
homenaje generales (concesiones de condecoraciones con motivo de la festividad
propia del cuerpo policial al que pertenece la víctima…).
La novedad que arranca con la Ley de 1999 es la creación, ex lege, de la

Real Orden de Reconocimiento Civil a las Víctimas del Terrorismo (art. 4). El
Reglamento de esta Real Orden fue aprobado por Real Decreto 1974/1999, de
23 de diciembre. La particularidad más relevante de esta condecoración es que su
régimen de concesión general es a petición de parte. Es decir, será el interesado
o sus herederos quienes deberán solicitar la concesión, hasta el punto de que el
silencio ante la petición tiene carácter positivo (art. 4 bis. 4 de la Ley de 1999; art.
29
Mate, R., op. cit., p. 29 y ss.
54.3 de la Ley 20/2011)30.
A partir de la Ley 20/2011, además de poder solicitarse la concesión a instancia

de parte, el Gobierno podrá iniciar el expediente de concesión de oficio «previa
consulta con sus destinatarios» (art. 53.1).
Las Comunidades Autónomas que han establecido una normativa de apoyo a

las víctimas del terrorismo con posterioridad al año 1999, han seguido la pauta
marcada por el legislador estatal y han abierto la posibilidad de que en el ámbito
autonómico se otorguen condecoraciones a las víctimas del terrorismo, con las
excepciones de Euskadi y Extremadura. En la concesión de estas condecoraciones,
los respectivos ejecutivos autonómicos gozan de mayor margen de discrecionalidad
que el Estado, ya que su concesión está subordinada en todos los casos a la «…
previa valoración de las circunstancias que concurran en cada caso…» y siempre
en el marco del sistema de condecoraciones y distinciones que tenga establecido
la propia Comunidad31.
Este tipo de reconocimientos buscan el objetivo de hacer llegar a las víctimas el

reconocimiento, respeto, admiración y afecto de la sociedad en la que se integran,
representada por sus Instituciones Públicas. Sin embargo, y siguiendo el análisis
del proceso de recuperación y dignificación de la memoria que, por ejemplo, ha
explicado Reyes Mate, no es suficiente32. Se requiere una labor de puesta en valor
del sufrimiento: la carga de negatividad que los victimarios han impreso en sus
víctimas, especialmente en su entorno inmediato, es necesario que sea revertida.
Con este fin, la Ley de Reconocimiento y Protección Integral de 2011 incorpora

nuevas medidas tendentes a reivindicar a las víctimas y a expulsar de la vida social
30
Esta circunstancia de ser una concesión a instancia de parte genera una notable limitación en la
discrecionalidad del Gobierno respecto a su concesión, como se puso de relieve con motivo de la
concesión de la Gran Cruz, a título póstumo, a Melitón Manzanas (Real Decreto 55/2001, de 19
de marzo), quien fuera Jefe de la Brigada Políticosocial de San Sebastián, asesinado por ETA en
1969. El Real Decreto fue recurrido por el sindicato UGT, si bien el Tribunal Supremo no llegó a
considerar el fondo del asunto por insuficiente legitimación de la central sindical (Auto de 13 de
diciembre de 2001, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo –sección 6ª–). Como consecuencia
del debate social generado, por medio de la Ley 2/2003, de 12 de marzo, se modificó el artículo 4
de la Ley 32/1999, y se introdujo un tercer apartado «Las mencionadas condecoraciones en ningún
caso podrán ser concedidas a quienes, en su trayectoria personal o profesional, hayan mostrado
comportamientos contrarios a los valores representados en la Constitución y en la presente Ley y a los
Derechos Humanos reconocidos en los tratados internacionales». Este texto se mantiene invariable en
el artículo 52.2 de la vigente Ley.
31
En concreto, el Gobierno Valenciano, por medio del Decreto 177/2003, de 12 de septiembre,
estableció un régimen de concesión automática, a título póstumo, de la Alta Distinción de la Generalitat
a las víctimas mortales de actos terroristas. Y por medio de este mismo Decreto creó la Distinción de la
Generalitat «que se otorgará, por el Consell, a los heridos y secuestrados en actos terroristas, a los
cuerpos y fuerzas de seguridad del estado y policía autonómica y local, que se hayan distinguido en
actuaciones concretas en la lucha contra el terrorismo.»
32
Mate, R., op. cit., p. 40.
a los victimarios. Se trata de una serie de actuaciones agrupadas en los Títulos VI

y VII de la Ley y que van desde el impulso a la realización de actos de homenaje,
instalación de monumentos… en memoria de las víctimas, actuaciones en centros
educativos, hasta la asunción por parte del Estado de una «tutela institucional»
a las víctimas. Esta tutela implica el apoyo directo y la ayuda a las víctimas del
terrorismo (art. 62), pero también el mandato al Estado para actuar en defensa
del honor de las víctimas del terrorismo, tanto en casos de humillación de las
víctimas como de enaltecimiento de los terroristas (art. 61).
Son normas que van más allá del mero reconocimiento individual y se proyectan
sobre el conjunto de la sociedad. Y aunque aún no han sido desplegadas por las
Comunidades Autónomas, es previsible que en un futuro bien nuevas leyes, bien
reformas de las leyes actuales, incidan más en esta línea que en la de ampliar el
marco de ayudas, indemnizaciones, etc… que ya está muy desarrollado.
El reconocimiento que se da a las víctimas con este tipo de condecoraciones

es estrictamente honorífico, ya que las condecoraciones no llevan aparejadas
pensiones o dotaciones económicas.
VI. CONCLUSIONES
La lucha del Estado de Derecho contra el terrorismo se enmarcó, en un primer

momento de nuestra historia reciente en sede del Derecho Penal, en concreto del
llamado Derecho Penal del enemigo. En este contexto el papel de las víctimas
era secundario en el mejor de los casos y la atención que los Poderes Públicos
dispensaban a quienes sufrían el zarpazo terrorista no excedía más allá de acciones
indemnizatorias puntuales, recogidas en una normativa dispersa y constantemente
cambiante, lo que situaba a las víctimas en una posición de debilidad obvia.
De esta manera, y aunque involuntariamente, el Estado asumía el papel que

los terroristas otorgaban a las víctimas en su plan totalitario: la invisibilidad. La
víctima, especialmente si era mortal, no solo desaparecía físicamente, sino que la
estrategia terrorista perfectamente diseñada provocaba hasta la desaparición de
su memoria, reducida al círculo familiar íntimo. Hasta finales de los años 90 del
siglo XX los Poderes Públicos no asumen la realidad de las víctimas.
Son varios los factores, como hemos visto, que confluyen para que se dé el
cambio: la movilización ciudadana, la propia acción terrorista de “socialización
del sufrimiento” y, por supuesto, la percepción de la sociedad, ya democrática,
de que ETA no lucha por la democracia sino contra la democracia. Estos cambios
coinciden con determinados éxitos policiales y ciertas decisiones jurisdiccionales
que ponen en evidencia que la existencia de ETA no es fruto de la fatalidad, sino
que puede ser vencida y que algún día desaparecerá.
A partir de estos momentos, y especialmente desde el asesinato de Miguel

Ángel Blanco (13/07/1997), se produce una alteración de los parámetros de
la lucha antiterrorista. Se sigue con el recurso al Derecho Penal, modernizado y
reforzado con instrumentos como la ampliación de penas, pero al mismo tiempo se
percibe el terrorismo como una amenaza generalizada a la sociedad y al régimen
democrático. Por ello, la lucha contra las bandas terroristas debe tener un carácter
integral, alcanzar todos los ámbitos de la vida social.
En este contexto, las víctimas del terrorismo adquieren visibilidad social y

política. Son los mártires de la democracia. La recuperación de su memoria y
su dignificación social constituyen un requisito imprescindible para compensar la
absoluta injusticia sufrida. A la justicia penal se une la justicia social y moral.
Las víctimas, algunas de las cuales han sido asesinadas dos décadas atrás, se
convierten en un referente de la dignidad democrática. Las víctimas que habían
sido aniquiladas física, moral y socialmente por las balas vuelven para reivindicar
su memoria y, al tiempo, deslegitimar un discurso falso y mentiroso construido
hasta ese momento exclusivamente por los corifeos terroristas.
El punto de partida de este reconocimiento social hay que situarlo en la Ley de

Solidaridad con las Víctimas del Terrorismo, de 1999. Ley aprobada por las Cortes
Generales por unanimidad y que, por vez primera en nuestra historia reciente,
da el salto desde la legislación compensatoria del daño sufrido a la legislación
dignificadora de las víctimas. Esta Ley contenía tres aspectos importantes, las
indemnizaciones automáticas, el adelanto por el Estado de las compensaciones
económicas a las que eran condenados los terroristas, y el establecimiento de la
Real Orden de Reconocmiento Civil a las Víctimas del Terrorismo.
Apenas un año después se firmó entre los dos principales partidos, y a él se

adhirieron los principales actores sociales del país, el Pacto por las Libertades y
contra el Terrorismo (diciembre de 2000). Este Pacto constituyó un punto de no
retorno en la lucha contra el terrorismo y en la dignificación de las víctimas. Con
la implementación del Pacto se introdujeron notables cambios en la legislación y
en la práctica de los Poderes Públicos que situaron a la banda terrorista ETA en
una situación de debilidad inédita. Es cierto que entre 2004 y 2008 un importante
debate social y político puso de manifiesto la pluralidad que existía entre las
víctimas del terrorismo, pero ello no impide realizar una valoración absolutamente
positiva del Pacto y de lo que significó respecto a las víctimas del terrorismo.
La dignificación de las víctimas y de su memoria también tuvo, de manera

relativamente temprana, su traslación al ámbito de las Comunidades Autónomas.
Algunas de éstas optaron por crear su propia normativa de reconocimiento y
apoyo a las víctimas del terrorismo, e incluso en ciertos casos, se ha incluido
en el correspondiente Estatuto de Autonomía el deber de protección y apoyo a
éstas. De hecho, son precisamente las primeras normas autonómicas tras la Ley
estatal de 1999 las que marcan la pauta de este tipo de textos legales. Se trata de
normas como la valenciana, que van más allá de la norma estatal y, en el ámbito
de sus competencias, aspiran a diseñar un modelo de apoyo a las víctimas del
terrorismo de carácter integral que alcance a todos los aspectos de su vida en los
que puedan requerir apoyo de las Instituciones, y todo ello, desde una perspectiva
complementaria del apoyo que concede el Estado.
Esta etapa, la que se abre entre 1999 y 2011 se caracteriza, pues, en las
normativas autonómicas y estatales por intentar cerrar un modelo de prestaciones
e indemnizaciones amplio, y establecer un sistema de reconocimiento social de
primer nivel cuya principal manifestación son las condecoraciones institucionales.
Con la Ley Integral de 2011 se abre una nueva etapa. En ella el apoyo integral
cede en su protagonismo, aunque se perfecciona, en favor de la dignificación
y recuperación de la memoria de las víctimas. El principal exponente de este
cambio es la previsión legal de persecución de las conductas que pudieran ser
humillantes o despreciativas de las víctimas, desde una perspectiva negativa; y
desde una perspectiva positiva, se apuesta no solo por la dignificación, sino por la
reivindicación social y pública de las víctimas.
Este último estadio, presente en la legislación estatal, no ha sido, sin embargo

trasladado aún a las normativas autonómicas. Aunque es previsible que en un
futuro próximo así ocurra.
La respuesta del Estado de Derecho al fenómeno terrorista ha sido tan compleja

como lo es el mismo fenómeno. En nuestro país, además, la lucha contraterrorista
ha ido pareja a la consolidación de un régimen democrático tras un período
autoritario. La situación de partida era muy complicada hasta el punto de que en
ciertos sectores sociales, y no reducidos, la legitimidad de los terroristas era mayor
que la del propio Estado.
Las víctimas han sido doblemente víctimas en este proceso. Han sido víctimas de
los terroristas y víctimas de un Estado que no supo atender su realidad, ni defender
su memoria, ni dignificar su sufrimiento.
La implementación de políticas y medidas de reconocimiento y dignificación de

la memoria, aunque en muchos casos muy tardías, suponen no solo la subsanación
de una injusticia, sino que además, son la mejor legitimación de un sistema
democrático que basa su existencia en el imperio de la Ley y en los derechos
fundamentales y libertades públicas. El reconocimiento de las víctimas es pues un
deber de toda la sociedad y es un camino iniciado hace apenas década y media,
tras más de medio siglo de terrorismo, por ello los Poderes Públicos y la sociedad
en su conjunto debe seguir rindiendo tributo a quienes sin buscarlo y sin quererlo
dieron su vida por la libertad de todos.
Parte III. El Estado de Derecho contra el
terrorismo
AQMI, MUYAO: TERRORISMO Y
OPERACIONES ENCUBIERTAS (O
LA DIFICULTAD DE LAS VÍCTIMAS
DE CONOCER A LOS VERDADEROS
RESPONSABLES DE LA AGRESIÓN)
Carlos Ruiz Miguel
Catedrático de Derecho Constitucional. Universidad de Santiago de Compostela

Carlos Ruiz Miguel 249
AQMI, MUYAO: TERRORISMO Y

OPERACIONES ENCUBIERTAS (O LA
DIFICULTAD DE LAS VÍCTIMAS DE CONOCER
A LOS VERDADEROS RESPONSABLES
DE LA AGRESIÓN)*
El presupuesto para que las víctimas obtengan una reparación (jurídica o moral)
es conocer la verdad sobre la agresión de la que fueron objeto. Esta exigencia de
verdad aparece dificultada cuando en el acto de agresión los últimos responsables
de la misma diseñan estrategias de ocultamiento. Así ocurre cuando un grupo
terrorista actúa instrumentalizado por un actor estatal que pretende ocultar su
responsabilidad.
Dos secuestros ciudadanos españoles en el Sahara y el Sahel en 2009 y 20111
han proyectado sobre los medios de comunicación a sendos grupos violentos
organizados que se autodenominan “Al Qaida del Magreb Islámico” (AQMI2)
y Movimiento por la Unicidad y la Yihad en el Africa del Oeste (MUYAO)3. En
*
Ponencia dictada en el marco de la Jornada “Un año desde el comunicado del alto el fuego de ETA:
balance y perspectivas de la lucha contra el terrorismo”, celebrada en la Universitat de València el día
17 de octubre de 2012.
1
Albert Vilalta, Roque Pascual y Alicia Gámez fueron secuestrados en Mauritania el 29 de noviembre
de 2009. El 10 de marzo de 2010 fue liberada Alicia Gámez y el 22 de agosto de 2010 los otros dos
españoles. El secuestro fue reivindicado por “Aqmi” y la liberación se produjo tras el pago de un res-
cate de unos 10 millones de euros (8 millones para los secuestradores y el resto para los mediadores)
y la liberación de varios presos, según diversas informaciones (El País, 27-I-2013). Este
Ainhoa Fernández del Rincón, Enric Gonyalons y Rosalia Urru fueron secuestrados en los campamentos
de refugiados de Tinduf el 22 de octubre de 2011. Fueron liberados el 18 de juio tras el pago de un
rescate de 15 millones de euros y la liberación de varios presos. El secuestro fue reivindicado por el
“Muyao”. Cfr. Blog “Orilla Sur”-El País, 3-VIII-2012:
http://blogs.elpais.com/orilla-sur/2012/08/el-costoso-rescate-de-los-rehenes-espanoles-en-mali.html
2
Aqmi está incluido en la lista de organizaciones terroristas creadas al amparo de la resolución 1267
del Consejo de Seguridad. La ficha dice lo siguiente:
“QE.T.14.01. Name: THE ORGANIZATION OF AL-QAIDA IN THE ISLAMIC MAGHREB
Name (original script):
A.k.a.: a) AQIM b) Al Qaïda au Maghreb islamique (AQMI) F.k.a.: a) Le Groupe Salafiste pour La
Prédication et le Combat (GSPC) b) Salafist Group For Call and Combat
Address: a) Algeria b) Mali c) Mauritania d) Morocco e) Niger f) Tunisia
Listed on: 6 Oct. 2001 (amended on 26 Apr. 2007, 7 Apr. 2008, 17 Jul. 2009, 13 Dec. 2011)
Other information: Headed by Abdelmalek Droukdel (QI.D.232.07.).
Zone of operation includes Algeria and parts of Mali, Mauritania, Niger, Tunisia and Morocco.
Review pursuant to Security Council resolution 1822 (2008) was concluded on 21 Jun. 2010”.
Cfr.: http://www.un.org/sc/committees/1267/AQList.htm
3
El “MUYAO” no está en la lista de organizaciones terroristas de Naciones Unidas en la última versión
consultada, que es la de 25 de marzo de 2013.
250 AQMI, MUYAO: Terrorismo y operaciones encubiertas (o la dificultad de las...
este trabajo quiero argumentar que: I) existen numerosas razones para pensar
que “AQMI” de “Al Qaida” apenas tiene el nombre; II) hay fundamento para
considerar que “AQMI” Y “MUYAO” no son lo que parecen y que hay demasiadas
cosas extrañas alrededor de estos grupos; y III) como corolario hay indicios
de que algunos de los hechos relacionados con estos grupos pueden traducir
nuevas modalidades de apoyo indirecto por un Estado a un grupo terrorista
instrumentalizado a su servicio.
I. AQMI Y AL QAIDA, ¿ALGO MÁS QUE EL NOMBRE?

Uno de los grupos de delincuencia organizada activos en el norte de África se
autodenomina “Al Qaida del Magreb Islámico”. Sin embargo, lo primero que hay
que preguntarse es si hay razones para dudar de que este grupo, a pesar de su
nombre, tenga realmente algo que ver con “Al Qaida”.
Con ocasión de los atentados de 16 de mayo de 2003, en Casablanca, se
planteó la cuestión de su autoría. Dos tesis se presentaron. De acuerdo con
la primera, que yo defendí, los atentados obedecían a la dinámica interna de
Marruecos4. De acuerdo con la segunda, los atentados tenían una inspiración
externa, y en concreto, de un grupo supuestamente ligado a “Al Qaida”5. Se
trataba del “Grupo Islamista Combatiente Marroquí” (GICM) que, pese a que no
había cometido anteriormente ningún atentado fue incluido el 10 de octubre de
2002, a instancias de Marruecos, en la lista de organizaciones terroristas abierta
a raíz de la resolución 1333 (2000) del Consejo de Seguridad relativa a Al Qaida,
los talibanes y sus asociados. Este supuesto “GICM”, cuya existencia era afirmada
por el gobierno marroquí, fue poco después declarado como “grupo terrorista”
existente por los Gobiernos norteamericano6 y británico antes de la producción
de los atentados de Casablanca. Conviene advertir que cuando se produjeron
esos atentados no se produjo ninguna reivindicación de aquellos atentados por el
supuesto “GICM”.
Pero entonces, si “Al Qaida” ya tenía una presencia en el norte de África a
través de ese supuesto “GICM” que, según algunos, ya estaba vinculado con la
organización de Bin Laden, … ¿para qué fundar una “franquicia” para todo el
Magreb con el nombre de “Al Qaida del Magreb Islámico? La cuestión es tanto más
sorprendente cuando se considera el origen de esta supuesta “Al Qaida” es otro
grupo (el GIA-GSPC) que, según la lista de organizaciones terroristas de la ONU,
4
Carlos Ruiz Miguel, “Integrismo y crisis política en Marruecos”, Análisis del Real Instituto Elcano (3-
VI-2003). Cfr. http://www.realinstitutoelcano.org/analisis/298/ARI-82-2003-E.pdf
5
Así lo afirman, por ejemplo: Miguel Hernando de Larramendi, “Las relaciones con Marruecos tras los
atentados del 11 de marzo”, Análisis del Real Instituto Elcano (5-IV-2004). Cfr.
http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/el-
cano/elcano_es/zonas_es/terrorismo+internacional/ari+61-2004
6
Declaración de 5 de diciembre de 2002, Federal Register: December 17, 2002 (Volume 67, Number
242, p. 77311). La declaración norteamericana sólo dice que este grupo “has committed, or poses a
significant risk of committing, acts of terrorism”.
ya estaba vinculado a “Al Qaida”7. En efecto, después de que el Ejército argelino

anulara en 1992 las elecciones que dieron el triunfo al FIS (Frente Islámico de
Salvación), surgió un grupo terrorista islamista, el GIA (Grupo Islámico Armado)
que emprendió una guerra, primero de guerrillas y luego terrorista contra el Ejército
y la población . Este GIA se nutrió de guerrilleros que habían formado parte de las
guerrillas islamistas anti-soviéticas que fueron financiadas y entrenadas por la CIA
norteamericana y el ISI pakistaní. Una vez derribado el gobierno pro-soviético,
estos guerrilleros constituían una fuente de desestabilización del país y la CIA
presionó a Arabia Saudí y otros países del Golfo Pérsico para que proporcionaran
pasaportes a los guerrilleros y los enviaran fuera de la zona. Se estima que 900
engrosaron las filas del GIA8. A partir de 1998 aparece una facción del GIA, el
GSPC (Grupo Salafista de Predicación y Combate), que irá eclipsando al primero.
Este GSPC es el que en 2006, en extrañas circunstancias, decide cambiar su
nombre por “Al Qaida del Magreb Islámico” (AQMI) y supuestamente prestar
vasallaje a Osama Bin Laden. En una página web (Magharebia) patrocinada
oficialmente por el mando del Ejército norteamericano sobre los asuntos
norteafricanos (AFRICOM) se recordaban las extrañas circunstancias que gestaron
esta “Al Qaida”:
“Las relaciones entre (Abdelmalik) Drukdel9 (el supuesto anterior jefe de
AQMI) y (Abu Obeida) Yusef 10(el supuesto nuevo jefe de AQMI y anterior jefe
del “consejo de notables” del grupo) se deterioraron desde el anuncio, en el año
2006, del vasallaje del Grupo Salafista para la Predicación y el Combate (GSPC)
a la red internacional de Al Qaida. El consejo de notables fue apartado y jamás
se le consultó por el nuevo jefe de la organización terrorista (Drukdel)”11.
Esta forma tan rara de “asociarse” a Al Qaida ha hecho que un periódico
argelino, La Nouvelle République, se pregunte:
“La afiliación del GSPC a Al Qaida, ¿es creíble? Por qué no considerar que se
trata de un anuncio suscitado, provocado, programado por quien nos considera
como su enemigo estratégico en el espacio geopolítico al que las autoridades
argelinas no dejan de declarar su pertenencia?”12.
El hecho es que las dudas sobre la verdadera naturaleza de los grupos que
operan en el Sahara y en el Sahel también ha sido puesta en duda por algunos
investigadores europeos como el británico Jeremy Keenan13 y el francés Aymeric
7
http://www.un.org/sc/committees/1267/pdf/consolidatedlist.pdf
8
Harclerode, Fighting dirty, cit., p. 574-575.
9
También conocido por el “alias” de “Abu Mussaab Abdelwadud”.
10
“Abu Obeida Yusef” o “Yusef el Annabí” son los alias de Yassid Embarek.
11
http://www.magharebia.com/cocoon/awi/xhtml1/fr/features/awi/features/2010/03/15/feature-01
12
La Nouvelle République (16-III-2010):
[http://www.lnr-dz.com/actualite/lire.php?ida=87410&idc=126&date_insert=20100316] (último acce-
so el 13 de septiembre de 2010).
13
“The way in which this terrorism was fabricated is a very long narrative, (…) It was this operation that
provided the pretext for the launch of a new front on the War on Terror in Africa: the Sahara-Sahelian
Chauprade14.
Uno de los más serios estudios sobre “Aqmi” y, sin duda, el más documentado,
concluye que “la tesis de que ‘Aqmi’ es una franquicia de “Al Qaida” en el Sahel
y el norte de África es débil”, por más que las recientes agitaciones y cambios de
régimen en la región obliguen a una re-evaluación elevando el nivel del riesgo que
supone este grupo15.

II. AQMI Y MUYAO: ¿GRUPOS AUTONÓMOS O
INSTRUMENTOS DE SERVICIOS ESTATALES?
Del mismo modo que no está claro el alcance de la verdadera relación
entre “Al Qaida” y “Al Qaida del Magreb Islámico”, tampoco está claro que
“AQMI” sea exactamente lo que se quiere hacer pensar de él y puede estar
instrumentalizado por algún o algunos Estados. Se han formulado varias tesis: que
vinculan a “AQMI” y a “MUYAO” con alguno de estos actores: Mali, Argelia,
Frente Polisario, Marruecos y Francia.
II.1. Aqmi y Mali.

La vinculación de “AQMI” con Mali, si bien no aparece originalmente, se ha
denunciado como un hecho sobrevenido. La argumentación gira en torno a dos
ideas. Por un lado, la sorprendente libertad de movimientos de AQMI en Mali, a
tenor del testimonio de Mustafá Chafi (ciudadano mauritano asesor del presidente
de Burkina que actuó de mediador para liberar a unos ciudadanos españoles
secuestrados por “AQMI”), que ha reconocido en una entrevista al diario ABC que
durante su mediación para que “AQMI” liberara a tres españoles secuestrados, se
dirigió a las bases de “AQMI”, en el norte de Mali, al menos doce veces16. Por
otro lado, se ha afirmado que “AQMI” se beneficia de la pasividad, o incluso de
la complicidad de ciertos responsables malienses de las altas esferas del Estado17
front.)”, en ACAS Bulletin 85: US militarization of the Sahara-Sahel: Security, Space & Imperialism
(2010)
Cfr.: http://concernedafricascholars.org/bulletin/85/keenan/
14
Aymeric Chauprade, “Crise du Mali, réalités géopolitiques. Première partie” (22-I-2013) Cfr.: http://
blog.realpolitik.tv/2013/01/dimanche-20-janvier-premiere-analyse-sur-la-crise-au-mali/
15
Jacques Roussellier, “Terrorism in North Africa and the Sahel: Al-Qa‘ida’s Franchise or Freelance?”,
Midle East Institute Policy Brief No. 34 (August 2011). Cfr.:
http://www.mei.edu/sites/default/files/publications/Roussellier.pdf
16
“Mustafa Chafi relata a ABC cómo fueron las gestiones para liberar a los dos cooperantes”, ABC (24-
VIII-2010). En dicho reportaje se atribuye al mediador esta frase textual: “Chafi ha subido durante los
nueve meses de secuestro al menos una docena de veces a los campamentos de Al Qaida del Magreb
Islámico y en todas ellas negoció cara a cara con Mojtar Belmojtar, el responsable de la célula que
retenía a los españoles”. Cfr. http://www.abc.es/20100824/espana/liberacion-201008240111.html
17
Así lo afirma el diario argelino “Liberté” en su edición del 31-VIII-2010 en un artículo titulado “Le
Mali, une fausse note dans la lutte antiterroriste: ce pays est devenu une base arrière de l’islamisme
armé”. En dicho artículo se afirma que “todo se hace con la planificación del Estado lo cual aprovecha
o al menos de esferas corruptas del Estado18.

Una variante de esta tesis es la que vincula a “AQMI” con el personaje de
Mustafá Chafi. Según la prensa argelina, durante el secuestro de ciudadanos
españoles en 2009-2010, el gobierno mauritano intentó convencer al español de
que los secuestros los programa el propio mediador, Chafi, que se lucra con un
porcentaje de los rescates. No en vano Chafi medió en otros dos casos: el del
secuestro de dos diplomáticos canadienses en 2009 y el del espía francés Pierre
Camatte, que fueron liberados a cambio de la liberación de presos además de
dinero19.
II.2. Aqmi y Argelia.

La tesis de la vinculación de “AQMI” con Argelia y con los USA, tiene sus
antecedentes en algunas acusaciones que vinculaban a la inteligencia argelina
con el terrorismo islamista argelino antes de que apareciera “AQMI” (la tesis
del “quien mata a quien”). Hoy en día tiene a sus más destacados defensores en
Jeremy Keenan y Aymeric Chauprade.
II.2.A. La tesis del “quien mata a quien” se difundió poco después de que
el Ejército argelino abortara la islamización del Estado. Poco después de que se
iniciaran los enfrentamientos del Ejército y la población civil contra la guerrilla
y el terrorismo islamista (a partir de 1992) comenzó a circular la tesis de que
detrás de los grupos terroristas islamistas estaban, en realidad, los servicios de
inteligencia argelinos. Esta tesis, conocida como la del “Qui tue qui?” (“¿quién
mata a quien?”) se formuló para acusar a los servicios secretos argelinos (DRS-
Département de Renseignement et Sécurité) de ser quienes estaban alentando el
terrorismo islamista que asoló el país principalmente en la década de los noventa20.
En mi opinión esa tesis debe ser considerada con muchas reservas por varios
a los intermediarios que gravitan en torno al poder maliense” según personas cercanas al líder de
“AQMI” que secuestró a los españoles llamado Belmojtar. El diario añade que un antiguo compañero
de Belmojtar ha revelado haber visto a los responsables del gobierno de Mali tomar el té en los campa-
mentos de Aqmi en el desierto con ocasión de visitas de cortesía a un dirigente del grupo”. Cfr. http://
www.liberte-algerie.com/edit_archive.php?id=141783
18
Reuters, “Al Qaeda gets help from Mali officials - ex-rebel” (12-VIII-2010)
Cfr. http://af.reuters.com/article/worldNews/idAFTRE67B3BD20100812
19
Liberté, “Révélations du principal médiateur burkinabais: Comment j’ai négocié avec belmokhtar
pour libérer les espagnols”, (29-VIII-2010). Cfr.:
http://www.liberte-algerie.com/edit_archive.php?id=141646
20
La más conocida es la de Habib Souaïdïa, La sale guerre, La Découverte, Paris, 2002; Lounis
Aggoun y Jean-Baptiste Rivoire, Françalgérie, Crimes et mensonges d’États. Histoire sécréte, de la
guerre d’indépendance à la “troisième guerre” d’Algérie, La Découverte, París, 2004; Salima Mellah
y Jean-Baptiste Rivoire, “Petites manœuvres algéro-américaines. Enquête sur l’étrange « Ben Laden
du Sahara »”, Le Monde Diplomatique (febrero 2005), p. 4-5; François Gèze et Salima Mellah, “ Al-
Qaida au Maghreb “, ou la très étrange histoire du GSPC algérien, Algeria-Watch (22-IX- 2007 [http://
www.algeria-watch.org/pdf/pdf_fr/gspc_etrange_histoire.pdf]; Abdelkader Tigha y Philippe Lobjois,
Contre-espionnage algérien: Notre guerre contre les islamistes: la mémoire traquée, Nouveau Monde,
París, 2008; Michel Gurfinkiel, “Course de vitesse au Sahara”, Valeurs Actuelles (12-IV-2013)
motivos. En primer lugar, las obras que sustentan esta tesis, han sido combatidas
por los adversarios de la misma alegando que ofrecen datos que no son exactos21.
En segundo lugar, debe constatarse que los elementos más activos en su difusión
(Florence Aubenas y José Garçon (periodistas de Libération), Jean-Baptiste Rivoire
(periodista en Canal+)y otros presentes en el mundo editorial, como François Gèze,
dueño de la editorial La Découverte han sido acusados de tener vínculos con… la
DGSE (Direction Générale de la Sécurité Extérieure), el servicio secreto exterior
de la potencia hostil a Argelia por excelencia que es Francia22. En tercer lugar, y
más grave, uno de los líderes terroristas de ese momento (Abdelhaq Layada) ha
declarado que Francia apoyaba a los terroristas islamistas23. Es sabido, en efecto,
que después del inicio de la rebelión islamista en Argelia, los integristas argelinos
gozaban de gran libertad de movimientos en Francia, país que no ocultaba su
simpatía por el triunfo islamista en Argelia. En cuarto lugar, el análisis del que con
seguridad es el crimen del GIA más investigado (el asesinato de los siete monjes
trapenses franceses en Tibéhirine) dista mucho de confirmar la implicación en el
mismo de la inteligencia argelina, a pesar de las acusaciones formuladas por los
partidarios del “qui tue qui?” y antes bien permite defender tesis bien opuestas24.
La investigación de este crimen llevó al periodista Didier Contant a desautorizar a
varios de los más relevantes representantes de la tesis que acusaba a la inteligencia
argelina de complicidad con el GIA, como Abdelkader Tigha y Jean-Baptiste
Rivoire. Contant, que concluyó que no existía esa complicidad fue objeto de una
campaña calumniosa y sufrió acoso por Rivoire. El resultado es que Contant acabó
muriendo en circunstancias no aclaradas. El 26 de noviembre de 2009 Rivoire fue
condenado por haber ejercido violencia premeditada contra Contant, dando el
triunfo a la acción penal iniciada por la novia del difunto Constant25.
II.2.B. El profesor Jeremy Keenan por su parte, ha desarrollado esta tesis

añadiendo un nuevo argumento: que USA llegó a ser cómplice de secuestros de
“AQMI” proporcionando inteligencia y cobertura política a las operaciones del
servicio secreto argelino. El motivo que llevó a Washington a esta cooperación fue
21
Le Coauteur de “La sale guerre”: pourquoi m’a-t-on manipulé?,Marianne2 (19-II-2001); Cfr.:
http://www.marianne2.fr/LE-COAUTEUR-DE-LA-SALE-GUERRE-POURQUOI-M-A-T-ON-MANIPULE_
a133543.html
22
La Nouvelle République, “Terrorisme : la France et le jeu d’équilibre”, (4-VIII-2010); Cfr.:
http://www.lnr-dz.com/pdflnr/2010/08/05/lnr.pdf?PHPSESSID=30b13635aed80cd1ca7ceb2ec0dd9
0af
La Nouvelle République, «Qui tue qui ?» : une invention des services français (31-VIII-2010); Cfr.:
http://www.lnr-dz.com/pdflnr/2010/09/01/lnr.pdf?PHPSESSID=9aaaed1863a7ad95581d7768
bf329275
23
Le Jour d’Algérie, 12-VII-2009 [http://www.lejourdalgerie.com/Editions/120709/une/Lejour.htm]
24
Carlos Ruiz Miguel, Crímenes islamistas en Argelia y servicios secretos: una clarificación necesaria,
GEES (21-VII-2009); Cfr.:
http://www.gees.org/articulos/crimenes_islamistas_en_argelia_y_servicios_secretos_una_clarifica-
cion_necesaria_6627
25
La sentencia se puede consultar aquí:
http://www.ovahimba.info/8e%20mort/rivoirejustice.pdf
el intento de fabricar una amenaza terrorista en el corazón del Sahara para así
luego poder justificar la expansión militar USA en África para controlar el petróleo
y los recursos naturales del continente, especialmente del Sahara. Por su parte,
Argelia se prestó a esta operación porque necesitaba moderno material militar
para poner fin a las actividades armadas que surgieron después del golpe militar
que impidió en 1992 el acceso al poder a los islamistas argelinos26.
Ahora bien, la tesis de Keenan tiene algunas inconsistencias o puntos frágiles.
En primer lugar, da por sentado que es cierta la tesis del “Quie tue qui?” sobre la
que hay buenas razones que haya podido ser lanzada como una operación de
desinformación. En segundo lugar, es difícil comprender por qué Argelia apoyaría
la creación de una amenaza terrorista en el Sahara-Sahel para obtener armas
modernas con las que combatir a un grupo ¡que ya constituye una amenaza en
el interior del país! y que, para colmo, se dice que está creado o controlado por
el propio servicio secreto argelino. En tercer lugar, no tiene mucho sentido que el
creador de ese grupo terrorista pueda ser el país que, sin duda, más lo combate
de hecho: sus líderes están juzgados y condenados en Argelia (y huidos para
no ser encarcelados); el gobierno se opone al pago de rescates que financian al
grupo; y, por último, es Argelia, sin duda, quien más terroristas ha eliminado.
No obstante, también es cierto que Keenan ha puesto de relieve algunos hechos
muy relevantes. Quizá el más interesante es que ya en 2003 se intentó vincular
al líder del GSPC (conocido como “El Para”) con Bin Laden, mediante un video si
bien parece que ese video resultó fraudulento27.
II.2.C. En una línea parecida a la de Keenan se sitúan las tesis de Aymeric

Chauprade. Este autor, estudioso de la geopolítica desde una perspectiva
extremadamente nacionalista francesa, ha apuntado que en algunos Estados
existe, junto al “Estado formal” o visible, un “Estado profundo” que no es otro
que el constituido por los servicios de inteligencia. A su juicio, “Al Qaida” es
un instrumento del “Estado profundo americano” que “justifica, después del fin
26
“Although the name has changed from GSPC (Groupe salafiste pour le prédication et le combat) to
AQIM (Al Qaeda in the Islamic Magreb), it is essentially the same organisation, heavily infiltrated by
the Algerian secret intelligence service (DRS [Département du Renseignement et de la Sécurité, De-
partment of Intelligence and Security, i.e., military intelligence]) and with its key leaders (emirs) linked
to the DRS”.
“The origins of AFRICOM: the Obama administration, the Sahara-Sahel and US Militarization of
Africa (Part Three)”, en ACAS Bulletin 85: US militarization of the Sahara-Sahel: Security, Space &
Imperialism (2010) Cfr. http://concernedafricascholars.org/bulletin/85/keenan/.
Estas tesis las ha expuesto Keenan en varios otros trabajos: Jeremy Keenan,; “Conspiracy theories
and ‘terrorists’”, Anthropology Today, vol. 22 (2006), p. 4 ss., Cfr.: http://onlinelibrary.wiley.com/
doi/10.1111/j.1467-8322.2006.00470.x/pdf; ID., The Dark Sahara: America’s War on Terror in
Africa, Pluto Press, Londres, 2009; Entrevista a J. Keenan, “British Anthropologist Jeremy Keenan on
“The Dark Sahara: America’s War on Terror in Africa” (6-IX-2010), Cfr. http://www.democracynow.
org/2009/8/6/keenan; J. Keenan, “‘Secret hand’ in French Sahel raid”, in http://english.aljazeera.
net/focus/2010/08/201085183329292214.html [29-VIII-2010]
27
Jeremy Keenan,; “Conspiracy theories and ‘terrorists’”, cit., p. 5-6.
de la Guerra fría, una buena parte de la proyección de la potencia americana”

de suerte que Aqmi es la “máscara magrebí de este instrumento oculto”. Sin
embargo, a su juicio, existe una diferencia notable entre la “Al Qaida del Magreb
islámico” y las “otras Al Qaidas” (de Afganistán, Iraq, Yemen…) y es que, a juicio
de Chauprade “el Estado profundo americano no controla directamente AQMI”
pues, a su juicio, “muy probablemente” es la DRS argelina (el servicio secreto
militar) quien controla Aqmi28.
Sin embargo, las tesis de Chauprade presentan varias fragilidades. De entrada,
lo que parece demostrado tras las revelaciones de Wikileaks es que, a pesar
del innegable papel del “Estado profundo” norteamericano en la creación de Al
Qaida, en este momento esa organización está tutelada por el “Estado profundo”
pakistaní29. Y a este respecto conviene recordar que Pakistán mantiene relaciones
mucho más estrechas con Marruecos que con Argelia (entre otras causas porque
ambos, Marruecos y Pakistán, son importantes productores de fosfatos y ambos
tienen estrechas relaciones con Arabia Saudí). Pero además, en segundo lugar,
no se entiende que pueda ser Argelia quien actúa detrás de estos grupos cuando
es Argelia quien sufre sus acciones mayormente, siendo una de las últimas y más
graves, el secuestro por el Muyao el 5 de abril de 2012 de siete diplomáticos
argelinos en Mali (incluido el cónsul en Gao, tercera ciudad del país)30. Finalmente,
el análisis de Chauprade sorprende porque si bien aprecia un “Estado profundo”
en los países adversarios del nacionalismo francés, ni siquiera se plantea que en
Francia y en su (al menos hasta ahora) más estrecho aliado, Marruecos, pueda
existir un “Estado profundo”. La cuestión es tanto más sorprendente por cuanto hay
evidencias de que ese “Estado profundo” francés no ha tenido ninguna reticencia
ante la posibilidad de cometer o apoyar actividades terroristas: sirvan el ataque al
“Rainbow warrior” en 1985 o la protección brindada a ETA como pruebas de ello.
II.2.D. Existen, finalmente, dos poderos argumentos contra la idea de una

complicidad de Argelia con “Aqmi”.
En primer lugar, existe un argumento jurídico muy poderoso, pues, hasta
donde yo sé, Argelia es el único país que tiene abiertas causas judiciales contra
los máximos responsables de estos grupos. Existen causas judiciales abiertas en
28
Aymeric Chauprade, “CRISE DU MALI, Réalités géopolitiques : première partie”, Blog Carnet de
bord d’Aymeric Chauprade. Le blog de la géopolitique multipolaire (21-I-2013):
“Ce que je crois, c’est qu’Al Qaïda est un instrument de l’Etat profond américain qui justifie, depuis la
fin de la Guerre froide, une bonne partie de la projection de puissance américaine, et qu’AQMI est le
faux-nez maghrébin de cet instrument occulte, mais avec une différence notable avec les autres compo-
santes régionales d’Al Qaïda (Afghanistan, Irak, Yémen…) : l’Etat profond américain ne contrôle pas
directement AQMI. C’est en effet très probablement le DRS algérien, la sécurité militaire algérienne,
qui contrôle AQMI”. Cfr.:
http://blog.realpolitik.tv/2013/01/dimanche-20-janvier-premiere-analyse-sur-la-crise-au-mali/
29
The Daily Telegraph (2-V-2011), “WikiLeaks: Osama bin Laden ‘protected’ by Pakistani security”
30
Poco antes, el 3 de marzo de 2012, el Muyao reivindicó un atentado suicida contra la sede de la
Gendarmería argelina en Tamanrasset, en el sur del país.
Argelia contra Mojtar Belmojtar (alias “Belawar” o “tuerto”), máximo dirigente

de Aqmi, así como contra Samir Saiud, antiguo dirigente de ese mismo grupo.
Sorprende, en ese sentido, que países cuyos nacionales son o han sido víctimas de
estos grupos no hayan abierto causas judiciales contra los mismos.
Además, en segundo lugar, resulta difícil de explicar cómo pueden estar estos
grupos controlados por el Gobierno argelino cuando ha sido Argelia quien ha
sufrido sus más duros golpes. Basta, a estos efectos, mencionar el terrible secuestro
de la planta gasística situada en “In Amenas” el 16 de enero de 2013. La planta “In
Amenas” produce, nada menos, que el 12% del gas argelino. Aquel secuestro fue
solucionado de forma expeditiva por el Ejército argelino el 19 de enero abatiendo
a la mayor parte de los secuestradores.
II.3. Aqmi y el Frente Polisario.

La tesis menos creíble, pero más insidiosa, es la que vincula a AQMI con el
Frente Polisario y que se ha hecho circular desde publicaciones o centros del
entorno del servicio de inteligencia marroquí. La tesis empezó a circular a raíz
del ataque atribuido aL GSPC en la guarnición mauritana de Lemgheity, cerca
de la frontera de este país con Mali y posteriormente se reactivó con ocasión del
secuestro de tres españoles en Mauritania en noviembre de 2009.
En el contexto del esfuerzo diplomático marroquí para ganarse el favor de los
Estados Unidos Mundy ha identificado una estrategia constante. A su juicio, cada
vez que Marruecos intenta hacer presión para conseguir apoyos exteriores, el
régimen marroquí ha intentado deslegitimar al Frente Polisario mediante varias
tácticas, la más frecuente de las cuales ha sido la de los frecuentes intentos de
Rabat para llamar la atención sobre los vínculos, reales, ideológicos o imaginarios,
con grupos, personas o países que se encuentran en mala relación con la política
exterior norteamericana31.
II.3.A. El ataque del 4 de junio de 2005 a la guarnición de Lemgheity

(situada cerca de la frontera de Mauritania con Mali y Argelia) y ¡a 400
Kilómetros de la frontera del Sahara Occidental! se produjo un ataque armado
que provocó la muerte a 15 soldados mauritanos. Aquel atentado fue reivindicado
por el GSPC (“Grupo Salafista de Predicación y Combate”) que luego cambió su
nombre por “AQMI” (“Al Qaida del Magreb Islámico). Muy pronto, la máquina
de desinformación de los servicios secretos marroquíes se puso a funcionar y un
diario, muy cercano a los altos círculos del majzén (“Aujourd’hui le Maroc”),
apenas unos días después del atentado de Lemgheity, el 20 de junio de 2005,
iniciaba la operación con un artículo titulado “La pista argelina se concreta”, en
el que decía:
31
Jacob Mundy, “How the ‘War on Terror’ Undermined Peace in Northwest Africa: The Western Saha-
ra Conflict After 9/11”, ACAS Bulletin nº 77 (2007), p. 14 ss. (p. 16).
“(...) Uno de los heridos en el ataque a Lemgheity ha declarado que, durante

el ataque, ha identificado dos vehículos “Land Rover” pertenecientes al Polisario.
Los pasajeros de estos vehículos que estaban sobre el lugar en el momento del
ataque han ayudado a los terroristas a transportar los equipos de comunicación
y de armamento, ha afirmado el herido en una declaración a la oficina de la
MAP (agencia oficial marroquí de noticias) en Nuakchott (capital mauritana). El
herido, cuyo estado de salud ha mejorado, ha añadido que los primeros grupos
de elementos armados del GSPC llegados al lugar del ataque hablaban con
fluidez el dialecto “hassanía” lo que lleva a creer que eran “bidanis”. Por otro
lado, ha negado que estos hombres fueran mauritanos.”32.
Esta tesis fue asumida por el “informe” que publicó en noviembre de 2005
un centro de estudios con sede en Bruselas (ESISC) para desacreditar al Frente
Polisario, diciendo que “no se podía rechazar” la tesis de que el Polisario estaba
implicado en ese ataque, habida cuenta de que “ciertos testigos” así lo dijeron33.
Ahora bien, los únicos “testigos” son “uno”, el herido que mencionó “Aujourd’hui
le Maroc”. Un herido cuya credibilidad es nula, no sólo por razones que veremos
después, sino porque los “bidanis” que hablan “hassanía” son tanto los saharauis
como los mauritanos no negros.
A las pocas semanas de la publicación de este informe del ESISC, destinado
a desacreditar al Frente Polisario, en diciembre de 2005, el semanario crítico
marroquí “Le Journal Hebdomadaire” publicó un número especial sobre el mismo34.
En dicho número especial se reproducían numerosos fragmentos del informe para
ilustrar las tesis del semanario que se vertebraban en tres artículos. En uno de
ellos, se decía que el ESISC se financia mediante el pago por los encargos de
estudios que se le hacen y que había motivos para sospechar que el informe
había sido financiado directa o indirectamente por el poder marroquí. En otro se
decía que el informe estaba “teleguiado” por Rabat. Y, finalmente, en un tercer
artículo se entrevistaba a Bernabé López García, conocido defensor español de
las tesis marroquíes que decía que el informe se había elaborado “para complacer
a Marruecos”.
Un hecho concurrente dio credibilidad a la denuncia de “Le Journal
Hebdomadaire”. El Frente Polisario envió al ESISC un escrito de réplica al
“informe” el 29 de diciembre de 200535. A esa respuesta oficial cabe añadir la
elaboración de réplicas por miembros del Frente Polisario a título personal36. El
32
http://www.aujourdhui.ma/international-details36896.html
33
ESISC, The Polisario Front, credible negotiations partner or after-effect of the cold war and obstace
to a political solution in Western Sahara? (noviembre 2005). Cfr..: http://www.esisc.org/documents/
pdf/en/the-polisario-front.pdf (página 73 del informe).
34
Le Journal Hebdomadaire tenía una página en internet. Tras el cierre de este periódico por la presión
de las autoridades marroquíes esa página desapareció. No obstante, los artículos que publicó sobre
esa cuestión se pueden consultar aquí:
http://es.groups.yahoo.com/group/sahara-info/message/4105
35
http://www.arso.org/esiscpf.pdf
36
Son dignas de mención la de Khatry Beirouk, Qué hay detrás del informe del ESISC (1-VI-2006); cfr.:
ESISC se ha negado a publicarlo. Hasta hoy. La parcialidad a favor del poder

marroquí, desde ese momento, ya no es una cuestión subjetiva, sino objetiva.
El número especial de “Le Journal Hebdomadaire” fue un golpe durísimo para
el majzén porque supuso la total pérdida de credibilidad del informe del ESISC
que se pensaba que iba a desacreditar al Frente Polisario. De nada servía que se
hubiera intentado silenciar al Frente Polisario negándole su derecho de réplica. “Le
Journal Hebdomadaire”, la publicación más prestigiosa en los medios diplomáticos
acreditados en Rabat acababa de desmontar la operación de descrédito contra el
Frente Polisario.
Ante el fracaso, la reacción no se hizo esperar: Claude Moniquet, responsable
del ESISC, demandó a Le Journal por considerar que la afirmación de que el
informe estaba “encargado” por Marruecos era una difamación37. Eso sí, le
demandó ante los tribunales marroquíes. El abogado de Moniquet reconoció
que “cuadros de origen marroquí que se hallan perfectamente integrados en los
diferentes países europeos son quienes han suscitado el informe”. El juicio se celebró
en un tiempo record y el resultado fue el previsible en un país como Marruecos
donde la independencia judicial no existe: se condenó a “Le Journal” a una multa
equivalente a 275.000 euros. La más alta impuesta en la historia de Marruecos.
Pensemos que el sueldo medio en Marruecos ronda los 200 euros mensuales. El
resultado final fue que Le Journal tuvo que cerrar porque no podía hacer frente a
ese pago. La condena se produjo después de que Le Journal denunciara la mala
fe por parte de Moniquet y de su abogado. Mala fe tanto más clara cuanto que
Claude Moniquet no demandó a Bernabé López ante los tribunales españoles por
haber dicho éste que el informe se hizo “para complacer a Marruecos”.
Pero finalmente la justicia hizo su trabajo para poner fin a las especulaciones.
El 13 de julio de 2009 el Tribunal de Apelación de Nuakchott, juzgó el caso
Lemgheity. Determinó quienes habían llevado a cabo el ataque contra la guarnición
de Lemgheity el 4 de junio de 2005, condenó a algunos detenidos y liberó a otros.
Se demostró que no había habido absolutamente ninguna implicación del Frente
Polisario38:
“Según el corresponsal de la ANI, el tribunal de apelación ha hecho público
este lunes por la tarde su veredicto sobre el asunto de Lemgheity (…)
Las condenas dictadas son las siguientes: condena de Taher Uld Biyé y de
Teyeb Uld Salek por falsificación y uso de falsificaciones, pertenencia a un grupo
http://www.arso.org/opinions/kbESISCs.htm;
y Sidi Omar, Review of the ESISC Report on the POLISARIO Front (22-XII-2005) Cfr.:
http://www.arso.org/opinions/sidiomaresics.pdf
http://www.arso.org/opinions/sidiomaresics.htm
37
Un completo dossier sobre este proceso se puede consultar en esta dirección:
http://www.arso.org/esiscpf.pdf
38
Agence Nouakchott Info (ANI), “La Cour d’Appel prononce son verdict dans le dossier Lemgheithy”
(17-VII-2009). Cfr.:
http://www.ani.mr/?menuLink=9bf31c7ff062936a96d3c8bd1f8f2ff3&idNews=5977
armado contra Mauritania.

La condena a ocho años de prisión firme, en lugar de a cinco años, contra el
acusado Taher Uld Abdel Jelil Uld Biyé. Siete años de prisión firme, enlugar de
tres, para el acusado Teyeb Uld Salek.
El Tribunal ha confirmado la pena de prisión de tres años para el acusado Ely
Cheij Uld Jaumani y la condena a dos años (con libertad condicional) de Mustafá
Uld Abdel Kader.
Ha absuelto a Mohamed Salem Uld Mohamed Lemín, alias Al Mashlisi, Sidi
Uld Sidina, Brahim Uld Hmeida.
Ha archivado, por motivo de su fallecimiento, la acusaciónn formulada contra
Ahmed Uld Rahdi.
El Tribunal ha aplazado el pronunciamiento de su veredicto respecto a
aquellos que son juzgados por contumacia, a saber, Mohamed Lamin, Uld Yeddu
y Mohamed el Mustafá Uld Cheiguer Sidi Mohamed Uld Cheijani, a la espera de
que puedan comparecer según las leyes en vigor”
No obstante, la prueba de que esta acusación está basada en una evidente
mala fe es que, aun después de que esta sentencia probara la falsedad de las
acusaciones contra el Frente Polisario, algunos la han seguido manteniendo,
alimentando así la espiral de desinformación desencadenada por la inteligencia
marroquí. Así, lo hizo el ESISC en un nuevo informe en el que reitera las acusaciones
ya hechas en 2005, sin reconsideración alguna a pesar de los hechos39. Y así lo
ha hecho también un periodista español añadiendo algún elemento nuevo a esta
fabulación:
“El ataque de 4 de junio de 2005 del GSPC contra un cuartel mauritano en
Lemguiti, que acaba con la vida de quince soldados, parece anunciar que, más
allá de labores logísticas, los saharauis también se implican directamente en
los atentados terroristas. La participación de al menos un miembro del Frente
Polisario, Muawía Uld Lamín Labied, es establecida por la investigación posterior.
Además, según ésta, en el operativo se habrían utilizado vehículos todoterreno del
Frente Polisario, y varios de los terroristas hablaban el dialecto árabe hassanía,
propio de los saharauis”40.
Adviértase que, habiéndose dictado sentencia por el Tribunal de Apelación de
39
ESISC, The Polisario Front and the development of terrorism in the Sahel, mayo 2010, p. 15. Cfr.:
http://www.esisc.eu/documents/pdf/en/the-polisario-front-and-the-development-of-terrorism-in-the-sa-
hel-469.pdf
Este nuevo “informe” fue objeto de una réplica por Lih Beiruk, Las frívolas y vanas elucubraciones del
ESISC. Cfr.: http://www.arso.org/lasfrivolasESISC.pdf
40
David Alvarado, La yihad a nuestras puertas. La amenaza de Al Qaeda en el Magreb Islámico,
Foca-Akal, Madrid, 2010, p. 178. El autor añade a ese texto una nota a pie de página (nota 81) dicien-
do que “un soldado mauritano que sobrevive al ataque declara ante los encargados de la investigación
que en el convoy terrorista iban vehículos todoterreno del Frente Polisario”. Adviértase que el autor
prácticamente reproduce lo que dijo Aujourd’hui le Maroc el 20 de junio de 2005.
Nuakchott bastante antes de que se publicara el libro, el autor omite que, según
la auténtica investigación judicial no hay ningún miembro del Frente Polisario
llamado “Muawía Uld Lamín Labied” condenado, y ni siquiera encausado, por
este asunto. Por otro lado, es muy sospechoso que un conocedor de la región utilice
como argumento para acusar al Frente Polisario el hecho de que los terroristas
“hablaban el dialecto hassanía, propio de los saharauis” cuando es notorio que
ese mismo dialecto también es el que se habla en Mauritania. De hecho todos los
condenados, precisamente por ser mauritanos, hablaban hassanía.
II.3.B. Aunque fue después del ataque a Lemgheity la primera vez que se
formula públicamente la acusación contra el Frente Polisario de estar públicamente
vinculado con el terrorismo islamista, el “informe” del ESISC de noviembre
de 2005 alude a conexiones previas en el año 2004. Así, en un momento
dado atribuye, a un “un alto responsable marroquí conocedor del tema”, estas
afirmación:
“en 1994 los servicios de seguridad argelinos capturaron, en manos de
terroristas del GIA, algunas armas cuyo número de serie les mostró que habían
sido suministradas por su propio Ejército… al Polisario. No hemos sabido nunca si
estas armas han sido vendidas en un contexto de tráfico o han sido suministradas
a los terroristas por simpatizantes dentro de los campamentos de Tinduf. Lo que es
cierto, por otro lado, es que la seguridad militar argelina ha pedido explicaciones
al Polisario y ha intensificado muy seriamente su control sobre los islamistas que
pertenecen al Frente…”41.
A pesar de que el informe del ESISC sólo hace una insinuación diciendo que
“no hemos sabido nunca si estas armas han sido vendidas en un contexto de
tráfico o han sido suministradas a los terroristas por simpatizantes dentro de los
campamentos de Tinduf”, un periodista español conocido por su cercanía con las
posiciones oficiales de Rabat, no duda en citar este informe para decir algo mucho
más grave y que ni siquiera el informe del ESISC se atrevió a decir. En concreto,
este periodista dice:
“En algunos casos se establece una relación directa de los jóvenes del
Frente Polisario con los terroristas del GIA. En 1994 los contactos entre ambas
organizaciones quedan en evidencia cuando, (…), los servicios de seguridad
incautan al GIA un arsenal de armas que el propio Ejército argelino había
proporcionado previamente al Frente Polisario, quedando este hecho confirmado
por el número de serie del arsenal aprehendido”42.
41
ESISC, The Polisario Front, credible negotiations partner or after-effect of the cold war and obstace
to a political solution in Western Sahara? (noviembre 2005). Cfr..: http://www.esisc.org/documents/
pdf/en/the-polisario-front.pdf (página 71 del informe).
El informe, en nota a pie número 139 dice que la fuente es una “entrevista a un alto responsable ma-
rroquí, Rabat, 8 de agosto de 2005”.
42
David Alvarado Roales, La yihad a nuestras puertas. La amenaza de Al Qaeda en el Magreb Islámi-
co, cit., p. 175. El autor pone en ese texto una nota a pie de página (la nota 77) citando como fuente
La afirmación es tanto más increíble cuanto que, en los momentos de mayor

violencia islamista en Argelia, el Frente Polisario ¡fue objeto de atentados por el
GIA!43. Es más, un buen experto en la región debe saber que el “emir nacional” del
GIA, Abdelhaq Layada, cuando fue juzgado en Argel en 1994 tras ser capturado,
afirmó que, antes de ser extraditado desde Marruecos, altos responsables de ese
Estado le pidieron que eliminara a algunos miembros de la oposición marroquí
residentes en Argelia, así como al secretario general del Frente Polisario, Mohamed
Abdelaziz44.
II.3.C. El siguiente intento de vincular al Frente Polisario con “AQMI” se

produjo tras el secuestro de tres ciudadanos españoles en Mauritania
el 29 de noviembre de 2009. Este secuestro se produjo apenas unos días
después de que estallara la crisis del “asunto Haidar” que enfrentó a España con
Marruecos. El día 14 de noviembre, Marruecos deportó ilegalmente a España
a la ciudadana saharaui Aminatu Haidar que había aterrizado en El Aaiún. Las
autoridades marroquíes quitaron su pasaporte a Haidar y la deportaron a España
con la complicidad de las autoridades españolas. La deportada, entonces, inició
una huelga de hambre en el aeropuerto de Lanzarote hasta que le permitieran
regresar a su país, el Sahara Occidental, cosa que sólo ocurrió el día 17 de
diciembre de 2009.
II.3.C.a. Al día siguiente de producirse el secuestro de los españoles empezó
la operación de desinformación. La oficina en Rabat de la agencia France Presse
(AFP) transmitía un despacho según el cual “una fuente de la seguridad marroquí”
les había confiado que “los tres cooperantes habrían sido abandonados entre el
norte de Mauritania y el sur del Sahara Occidental” en la región de “Aguouimite”
(Agwanit, en la parte del Sahara Occidental bajo el control de la RASD/Frente
Polisario). El mismo despacho, sin embargo, decía que este dato había sido
desmentido por un “responsable gubernamental marroquí”45. En otro despacho
desde Rabat, la AFP sostenía que “uno de los secuestradores, que responde al
nombre de “Azzouzz” -siempre según la fuente citada por AFP- habría tenido un
cargo de responsabilidad en el Frente Polisario, grupo armado que reclama la
independencia del Sahara Occidental”46.
A pesar de la escasa consistencia de estos despachos, un medio digital próximo
a las posiciones marroquíes el mismo día 1 de diciembre de 2009 se hacía eco de
la información de AFP con dos artículos que alimentaban la idea de que el Frente
el informe del ESISC, pero sin citar página del mismo.

43
Sobre este asunto, en España, cfr. Manuel de Unciti, Sangre en Argelia, PPC, Madrid, 1996.
44
The Middle East and North Africa, vol. 50, Routledge, Londres, 2003, p. 839.
45
AFP (30-XI-2009), No contact with Spanish hostages in Mauritania: ambassador, Cfr.:
http://www.google.com/hostednews/afp/article/ALeqM5injxi4NSE7VVSTMfnPa2MrdgB90w
46
AFP (1-XII-2010), Los españoles secuestrados en Mauritania habrían sido liberados, según AFP; Cfr.:
http://www.abc.es/20091201/nacional-asuntos-exteriores/tres-espanoles-secuestrados-maurita-
nia-200912012037.html
Polisario estaba implicado. Por un lado, titulaba que “Nuevas informaciones

apuntan a la posible liberación de los cooperantes” relegando a la letra pequeña
la parte dedicada al desmentido de esa liberación que anunciaba el titular47. Y
por otro lado, y esto es más grave, aparecía otro artículo con el título “Marruecos
insinúa que tras el secuestro estaría el Frente Polisario”. En el texto del mismo se
dice que
“En el secuestro de los tres españoles en Mauritania están implicados “varios
grupos terroristas que operan en la región” y “personas que viven en los
campamentos de Tinduf”, según un comunicado oficial hecho público este martes
por el Ministerio de Asuntos Exteriores marroquí”48.
Este medio digital añade la referencia de AFP al tal “Azzouzz” para alinearse
totalmente con la supuesta tesis marroquí al subtitular una sección de esta
“información” así: “Las informaciones confirman que uno de los secuestradores
pertenecía al Frente Polisario” (curiva mía). Apenas un día después, un medio
digital cercano al Frente Polisario publicaba un artículo-sátira comentando la
supuesta existencia de un tal “Azzouzz” en el Frente Polisario haciendo notar que
nadie se llama así entre los saharauis49.
II.3.C.b. Tras estas primeras escaramuzas, se produce una segunda ofensiva

intoxicadora unas semanas después. El día 20 de febrero de 2010, el gobierno
de Mali entregó a uno de sus ciudadanos (a quien poco antes había detenido)
a Mauritania para que fuera juzgado por su participación en el secuestro de los
españoles. El individuo, llamado Omar Uld Sidi Uld Ahmed empezó a recibir el
apodo de “Omar Saharaui”, a pesar de ser un ciudadano de Mali50. A partir de
ahí comenzó un nuevo proceso de intoxicación.
Una página web (Sahel “Intelligence”) a los dos días de la detención de Uld
Hama comenzó la nueva campaña de intoxicación en un artículo firmado por
un antiguo teniente coronel del Ejército israelí. Esta nueva campaña basada en
supuestas “fuentes fiables próximas a los servicios de seguridad que operan
47
Pedro Canales, El Imparcial (1-XII-2010), Nuevas informaciones apuntan a la posible liberación de
los cooperantes, Cfr.:
http://www.elimparcial.es/nacional/localizados-los-tres-cooperantes-espanoles-secuestrados-en-mauri-
tania-52884.html
48
Pedro Canales, El Imparcial (1-XII-2010), Marruecos insinúa que tras el secuestro estaría el Frente
Polisario, Cfr.:
http://www.elimparcial.es/nacional/marruecos-insinua-que-detras-del-secuestro-de-los-tres-espanoles-
estaria-el-frente-polisario-52908.html
No he podido localizar el comunicado oficial hecho público por el Ministerio de Asuntos Exteriores
marroquí por lo que no puedo confirmar que el mismo exista realmente.
49
Jatri Beiruk, “¿AZZOUZZ?”, (2-XII-2010); Cfr.:
http://saharaopinions.blogspot.com/2009/12/azzouzz.html
50
ANI (20-II-2010), L’«argentier» des enlèvements d’otages européens en Mauritanie entre les mains
de la DGSN; Cfr.:
http://ani.mr/?menuLink=9bf31c7ff062936a96d3c8bd1f8f2ff3&idNews=8357
en la región”, se articuló en dos ejes. Por un lado, lanzó, por primera vez, el
alias de “Omar Saharaui” para designar a Uld Hama; por otro, lanzó, también
por primera vez, la idea de que el recién llamado como “Omar Saharaui” era,
nada más y nada menos que un “cuadro del Frente Polisario”. A partir de ahí,
Benshimon sostiene que esta detención refuerza la tesis marroquí de que hay un
“deslizamiento de ciertos cuadros del Polisario hacia los movimientos terroristas
islamistas del Sahel”51.
A partir de ahí continúa la campaña. Un blog cercano al servicio de inteligencia
marroquí llamado “Sahara-retos”, lanzó a principios de abril la idea de que tanto
“Omar Saharaui” como otros implicados en el secuestro eran saharauis:
“Los cooperantes, dos de ellos siguen en manos de Mokhtar Belmokhtar,
emir de AQMI en el Sahel, fueron secuestrados por Omar Ould Sid’Ahmed Ould
Hamma alias Omar Saharaui, miembro del Polisario que acaba de ser imputado
por la Justicia mauritana como autor principal del rapto y, por ello, ingresado
en la Prisión Central de Nuakchot. Este dato se sigue sin conocer por la sociedad
española.
Otros ejecutivos del Polisario
Desde Mauritania se busca el suplicatorio a Argelia para los dirigentes del
Polisario Mohamed Salem Mohamed Ali Ould Rguibi, militar perteneciente a la
Cuarta Región del Polisario, M’hrez, así como Mohamed Salem Hamoud, militar
guerrillero argelino, y Nafii Ould Mohamed M’Barek, que ejerció de militar en
la Sépitima Región del Polisario y liberado en el contrabando y tráfico de toda
índole entre Zouirat y Atar, en el norte de Mauritania”52.
Apenas unos días después de que el blog “Sahara-retos” introdujera en España
la intoxicación sobre Uld Hamma fue el diario ABC quien la dio difusión nacional.
En un artículo publicado el 12 de abril de 2010 con el título “Mercenario de
Al Qaida”, decía que “Saharaui, que según una fuente consultada por ABC ha
formado parte del organigrama del Frente Polisario”53. El desmentido del Frente
Polisario fue publicado el día 18 de abril en el mismo diario ABC, con estas
palabras:
“En relación con la información publicada el pasado 12 de abril, relativa
a Omar Sidamed Hama, alias «Saharaui», en la que ABC atribuye a fuentes
mauritanas supuestos vínculos con el Frente Polisario, la Oficina del Frente
Polisario en Bruselas hace la siguiente aclaración: «El llamado Omar Sidahmed
Hama no sólo nunca fue miembro del Frente Polisario, sino que ni siquiera tiene
51
Samuel Benshimon, Sahel Intelligence (22-II-2010), L’auteur du rapt des 3 humanitaires en Mauritanie
serait un cadre du Front Polisario. Cfr.:
http://sahel-intelligence.com/fr/index.php?option=com_content&task=view&id=96
52
Blog “Sahara-Retos” (7-IV-2010), Apagón informativo en Madrid por el papel del Polisario en el
secuestro de cooperantes catalanes; Cfr.:
http://sahara-retos.blogspot.com/2010/04/apagon-informativo-en-madrid-por-el.html
53
Luis de Vega, ABC (12-IV-2010), Mercenario de Al Qaida; Cfr.:
http://hemeroteca.abc.es/nav/Navigate.exe/hemeroteca/madrid/abc/2010/04/12/023.html
ningún vínculo, ni de consanguinidad ni de ningún orden, con los saharauis. Se

trata, segun sus propias declaraciones a la prensa mauritana, de un ciudadano
de origen maliense, de la conocida tribu de Kinta, que ha vivido de siempre en
los confines de la frontera este de Mauritania, en particular en las cercanías
de la localidad fronteriza de Basouknou. Siempre según el mismo personaje,
antes de su detención se encontraba en las cercanías de la ciudad maliense de
Tumbuctu cuidando a sus rebaños de camellos. Ignoramos cuál es la veracidad
de la fuente a la que se remite ABC, pero lo que sí hubiese sido recomendable
es tener la precaución de saber que en Mauritania se encuentra una de las redes
más profusas y activas de los servicios de espionaje marroquíes, por obvias
razones de vecindad geográfica, y por las relaciones históricas con la zona
del conflicto saharaui. Por otra parte, y para disipar toda duda al respecto, las
autoridades mauritanas mantienen fluidas relaciones con el Frente Polisario, y
hasta estos mismos momentos no hemos recibido ninguna comunicación oficial que
acredite que el señor Omar Sidamed Hama tenga ningún tipo de relaciones con
los saharauis. El hecho de relacionar al supuesto autor del secuestro de los tres
cooperantes españoles con el Frente Polisario delata la clara intención de dañar
el margen de simpatía de que tradicionalmente ha gozado la causa saharaui en
amplios sectores de la opinión pública española».54
Era de suponer que tras este rotundo desmentido se pondría fin a la operación
de intoxicación. Sin embargo, la prueba de lo mucho que vale el territorio en litigio
la ofrece el encarnizamiento para imponer esta intoxicación. En efecto, después
de este desmentido, la ofensiva intoxicadora se intensificó con la publicación en
España de un libro por un periodista destinado en Marruecos y que en repetidas
ocasiones ha defendido las posiciones oficiales del régimen marroquí. En ese libro
(editado en mayo de 2010, insisto, después de publicado el desmentido del Frente
Polisario), este periodista realiza afirmaciones cuyo carácter claramente doloso se
comprueba al comprobar que va más allá del artículo de Sahel Intelligence que
cita para realizar sus afirmaciones. Así, por un lado, donde Benshimon habla de
“un cuadro del Frente Polisario”, Alvarado habla de “un responsable militar del
Frente Polisario”. Por otro lado, donde Benshimon habla de un “deslizamiento de
ciertos cuadros del Polisario” hacia el terrorismo, Alvarado afirma que se está
“confirmando” “estrechos lazos entre el Frente Polisario y AQMI”. Alvarado, por
tanto, realiza una afirmación que no se contiene en el texto citado como fuente en
la nota. Una afirmación que alimenta las tesis de la inteligencia marroquí. Este es
el pasaje literal:
“A finales de febrero de este año (2010) se produce el arresto de Omar Uld
Sidi Ahmed Hama, alias Omar Saharaui, un responsable militar de la organización
independentista, confirmando las sospechas sobre la existencia de estrechos lazos
entre el Frente Polisario y AQMI”55.
54
ABC (18-IV-2010), ABC y sus lectores; Cfr.:
http://hemeroteca.abc.es/nav/Navigate.exe/hemeroteca/madrid/abc/2010/04/18/016.html
55
David Alvarado, La yihad a nuestras puertas. La amenaza de Al Qaeda en el Magreb Islámico, cit.,
p. 178. El autor cita el artículo de “Sahel Intelligence” de 22-II-2010, pero realiza afirmaciones que
II.3.C.c. La realidad, sin embargo, era diferente. Cuando los tribunales

mauritanos abrieron el proceso por el secuestro de los españoles había once
acusados, procedentes del Sahara Occidental, Mauritania, Argelia y Mali). La
sentencia de primera instancia, el día 21 de julio de 2010, condenó a Uld Hama a
12 años de trabajos forzados, y a un pastor mauritano de 75 años, Boukhari Ould
Issaoui, a un año de prisión con libertad condicional. Otros cuatro procesados
(Mohamed Salem Ould Hmouda, Boukhary Ould Ayssaoui, El Id Ould Ehbouss
Regragui et Kowriya Mint Issaoui) fueron absueltos56.En esta primera instancia
quedó definitivamente claro que Uld Hama, aunque fue apodado por algunos
como “Saharaui”, no era saharaui, sino que era de Mali. Por lo demás, se precisó
después que proviene de la tribu “Machdhuf” (presente en Mali y Mauritania)57.
Esta sentencia fue recurrida y el tribunal de apelación pronunció, el día 11 de
agosto su sentencia definitiva que confirmaba todos los pronunciamientos anteriores
y añadía un pronunciamiento absolutorio a favor de otro implicado, Joumaâ Al
Regraghi58. La conclusión está clara: ni Uld Hama era saharaui ni ningún saharaui
había participado en este secuestro.
II.3.C.d. A pesar de los datos objetivos, se produjo aún una tercera ofensiva
intoxicadora en este asunto. Un diario mauritano, publicó una nueva insidia el
14 de agosto, apenas unos días después de la sentencia de apelación. Según
esa insidia, cuando el mismo día 14 de agosto Uld Hama fue sacado de la cárcel
de Nuakchot, se lanzó la especie de que eso se hizo para entregarle a Mali…
¡o al Polisario!59. Esta tercera intoxicación tuvo un corto recorrido puesto que el
56
Agénce Nouakchott Info (21-VII-2010), Procès des auteurs du rapt des espagnols: 12 ans fermes pour
Omar Sahraoui et un an avec sursis pour Issaoui; Cfr.:
Emjad (22-VII-2010), Enlèvement de trois Espagnols en Mauritanie : douze ans de prison pour Omar le
Sarhaoui; Cfr.: http://www.emjad.net/fr/spip.php?article1029
Résau Mauritanien d’Informations (24-VII-2010), Affaire des otages espagnols: Verdict clément; Cfr.:
http://www.rmibiladi.com/fr/index.php?option=com_content&view=article&id=1089:affaire-des-
otages-espagnolsverdict-clement&catid=1:actualites&Itemid=2
57
Points Chauds (16-VIII-2010), Un mensonge grossier et une tentative insidieuse d’impliquer les
sahraouis dans une affaire mauritano-malienne; Cfr.:
http://www.pointschauds.info/fr/modules.php?name=News&file=article&sid=3381
58
Agénce Nouakchott Info (11-VIII-2010), La Cour d’appel confirme la peine de 12 ans avec travaux
forcés requise contre «Oumar Sahraoui»; Cfr.:
Résau Mauritanien d’Informations (24-VII-2010), Affaire Omar Sahraoui: Un verdict très attendu; Cfr.:
http://www.rmibiladi.com/fr/index.php?option=com_content&view=article&id=1176:affaire-omar-
sahraouiun-verdict-tres-attendu&catid=1:actualites&Itemid=2
PANA (12-VIII-2010), Confirmation en appel de la condamnation pour terrorisme d’un Malien; Cfr.:
http://www.mauritanie-web.com/actualite_7550_1_confirmation-en-appel-de-la-condamnation-pour-
terrorisme-d-un-malien.htm
59
Tahalil (14-VIII-2010), Libération-expulsion de Omar Sahraoui sur fond de menaces contre les otages.
Reproducido en.:
http://www.cridem.org/C_Info.php?article=46364
gobierno de Mali solicitó la entrega de su ciudadano poniendo rápido fin a esa

especulación.
II.3.C.e. Apenas unos días después de la sentencia del tribunal de apelación,

se produce una nueva ofensiva (la cuarta) en una doble dirección. Por un lado,
Simon Benshimon desde “Sahel Intelligence” acusó a Sleima E’rguibi Mohammed
Ali, de ser un miembro del Frente Polisario implicado en el secuestro60. Sin embargo,
es notorio que ninguna de las dos sentencias del proceso daba credibilidad a sus
insinuaciones. Por otro lado, de forma más tosca, en España un individuo hacía
suya y publicaba la curiosa tesis de que la “prueba” de “los intereses comunes
que unen el polisario (sic) a Al Qaeda” es “la ausencia de la mínima confrontación
entre ambas partes y el tráfico de armas al cual se dedican los dirigentes del
polisario (sic) que los vuelven a vender a los miembros de Al Qaeda”61. Dejando
al margen que, como ya se ha documentado supra el grupo del que proviene
AQMI sí atentó contra individuos del Frente Polisario en Argelia, resulta absurda
la “prueba” desde el momento en que ambos grupos se encuentran en territorios
diferentes. Como es notorio, “AQMI” actúa mayormente en el Sahel pero, como
es igualmente notorio, el Sahara Occidental no forma parte del Sahel, que es la
franja meridional del desierto del Sahara.
II.3.C.f. Esta cuarta ofensiva tuvo escaso eco, y la tercera cayó pronto por
su base al ser entregado Uld Hama a su país, Mali. Entonces se desencadenó
una quinta ofensiva intoxicadora. Consiste esta vez en una falsificación de un
documento con el objetivo de dar crédito a la tesis de la “saharauidad” de Uld
Hama. El día 18 de agosto, una página web albergada en Marruecos y cuyo
nombre resulta bastante significativo (Maghreb Intelligence) lanzaba la especie de
que a Uld Hamma “se le ha fabricado una identidad maliense sobre la marcha”62.
Así, en una publicación mauritana (CRIDEM) generalmente muy receptiva con
Rabat se lanzó, el día 28 de agosto, el nuevo mensaje transmitido por quien
se hace llamar Mohamed Mohamed Lamine. Este tal Lamine, además de citar
la extraña tesis de Gil Garre de que la “prueba” de la colusión entre el Frente
Polisario y “”AQMI” era la ausencia de enfrentamientos entre ambos también
citaba, una vez más, las insinuaciones del ESISC en el mismo sentido. En este
60
Samuel Benshimon, Sahel Intelligence (27-VIII-2010), Otages espagnols : l’hypothèse du troisième
homme. Cfr.:
http://sahel-intelligence.com/anti-terrorisme/133-otages-espagnols--lhypothese-du-troisieme-homme
61
José María (Chema) Gil Garre, Vegamediapress (26-VIII-2010), El Polisario: treinta años abusando
de los derechos de los saharauis (II Parte); Cfr.:
http://www.vegamediapress.es/noticias/index.php?option=com_content&task=view&id=13790&Item
id=1
62
Maghreb Intelligence (18-VIII-2010), Omar Ould Hamma « Sahraoui », le <cadeau> <algérien> à
l’Espagne; Cfr.:
http://www.maghreb-intelligence.com/articles-gratuits/386-omar-ould-hamma-l-sahraoui-r-le-cadeau-
algerien-a-lespagne
contexto se abre una “polémica” sobre la verdadera identidad de Uld Hama. De

acuerdo con esta nueva intoxicación:
“Fuentes marroquíes generalmente bien informadas han expresado
recientemente su gran asombro a propósito de la extradición hacia Mali por las
autoridades mauritanas de Omar Uld Si Ahmed Uld Hamma, más conocido bajo
el nombre de ‘Omar Saharaui’.
(…) Dichas fuentes han condenado igualmente la operación de extradición
indicando que las informaciones dadas por Mauritania sobre la identidad
maliense son inexactas, exhibiendo el acta de nacimiento de Omar Saharaui
establecida por el Polisario”63
En un blog con título equívoco “Inteligencia y seguridad nacional”, pero
dedicado a denigrar al Frente Polisario se anunciaba el 9 de septiembre la
publicación “en exclusiva” de los supuestos documentos “a los que hemos tenido
acceso a través de un periplo digno de película”, dice el autor del blog, José
María (Chema) Gil Garre. Los supuestos documentos aparecen como certificados
emitidos por la RASD, un certificado de nacimiento y un certificado de paternidad.
De acuerdo con el supuesto “certificado de nacimiento”, Omar, hijo Sidamed
Hamma y Deina Embarec, nació en Farsia el 18 de marzo de 1957 y cuenta
con DNI de la RASD número 7969214664. Al día siguiente, 10 de septiembre,
el semanario Maroc Hebdo, próximo a la inteligencia militar marroquí también
publicó el supuesto certificad de nacimiento65 que, días más tarde, el 14, también
reprodujo el diario marroquí Libération66.
Sin embargo, hay varios indicios que llevan a concluir que estamos ante una
burda falsificación. En primer lugar, y dado que aun antes de que se publicaran los
documentos en “exclusiva” ya había una alerta de esta operación desde el día 18
de agosto, ya se denunció el intento de falsificación y se publicó que el DNI de la
RASD número 79692146 corresponde a otro ciudadano, nacido también en Farsia
un 18 de marzo, pero de 1978, concretamente a Elbu Salahi Moh-Moulud67. En
segundo lugar, resulta difícilmente explicable que los documentos en “exclusiva”
estén traducidos al español si, como se dicen en los mismos el original está en
63
Mohamed Mohamed Lamine, CRIDEM (28-VIII-2010), Polémique sur l’identité d’Omar Sahraoui;
Cfr.: http://www.cridem.org/C_Info.php?article=46794
64
José María (Chema) Gil Garre, blog Inteligencia y Seguridad internacional (9-IX-2010), EXCLUSIVA:
El Secuestrador de los cooperantes españoles era un saharaui de los campamentos del Frente Polisario,
estos son sus papeles; Cfr.:
http://analisisdeinteligencia.blogspot.com/2010/09/exclusiva-el-secuestrador-de-los.html
65
Maroc Hebdo (10/17-IX-2010), Omar Sahraoui: Le lien entre le Polisario et Al Qaïda; Cfr.:
http://www.maroc-hebdo.press.ma/MHinternet/Archives_898/pdf_898/page4a9.pdf
66
Said Ouchen, Libération (14-IX-2010), Les liaisons suspectes du Polisario ne font plus de doute: Un
terroriste malien se fait livrer son acte de naissance depuis Tindouf; Cfr.:
http://www.libe.ma/Les-liaisons-suspectes-du-Polisario-ne-font-plus-de-doute-Un-terroriste-malien-se-fait-
livrer-son-acte-de-naissance_a13925.html
67
Identité d’Omar Ould Hamma : Les manipulations des services secrets marocains, Diaspora Saharaui
(31-VIII-2010); Cfr.:
http://diasporasaharaui.blogspot.com/2010/08/identite-domar-ould-hamma-les.html
árabe. Y ello es así porque no se ve la utilidad de una tal traducción si, como
se argumenta, esos documentos se expedieron para uso en Mauritania y Mali,
países francófonos. En tercer lugar, resulta completamente absurdo el llamado
“certificado de paternidad” emitido a petición de los supuestos padres de Uld
Hamma68, que supuestamente viven en los campamentos de refugiados saharauis
en Tinduf. ¿Para qué iban a pedir los supuestos propios padres de Uld Hamma
un certificado que acredite que ellos son sus padres? En cuarto lugar llama la
atención que mientras el supuesto certificado de paternidad esté datado, no lo
esté (cosa asombrosa) el supuesto certificado de nacimiento. Teniendo en cuenta
lo anterior creo que podemos hacernos una idea de la credibilidad que merece la
publicación en “exclusiva” de estos “documentos”.
II.3.C.g. Lo más asombroso, sin embargo, es comprobar como algún profesor

norteamericano se llega a prestar a estas intoxicaciones. Me refiero a Peter Pham.
Este profesor, como digo, se ha prestado a poner su firma a afirmaciones como la de
que Uld Hama es un “ex alto responsable” del Frente Polisario y que con el dinero
de los rescates, “AQMI” recluta “a los combatientes mercenarios del Polisario,
que son generalmente más experimentados que los reclutados ordinarios de Al
Qaeda en el Magreb Islámico”69. El mismo profesor norteamericano, igualmente,
está prestando su nombre a otras afirmaciones que, con los datos disponibles, sólo
pueden calificarse como falsas. Es el caso, por ejemplo, de su afirmación de que
Mohamed Salem Mohamed Ali Ould Rguibi, Mohamed Salem Hamoud, y Nafii
Uld Mohamed M’Barek son “elementos del Frente Polisario” que han “participado
en el secuestro” de los españoles y que han sido “condenados” por la justicia
mauritana70. Pham repite, como vemos, lo que ya se hizo circular desde el blog
“Sahara-retos” (cfr. supra nº 2). Sin embargo, mientras que “Sahara-retos” lanzó
esa intoxicación cuando aún no se habían dictado las sentencias de la justicia
mauritana, Pham llega a afirmar, después de que estas sentencias hayan sido
pronunciadas, que estos tres individuos han sido “condenados”.
II.3.C.h. La tesis marroquí de la vinculación del Frente Polisario y el terrorismo

islamista tiene en uno de sus defensores otros dos “argumentos”, a mi juicio aún
68
http://2.bp.blogspot.com/_RjqZ8k09nRY/TIk205CznJI/AAAAAAAAAFA/LD1ycF2__PY/s1600/
doc+3+omar.jpg
69
Declaraciones de Peter Pham, recogidas por MAP (25-VIII-2010), Con el dinero de los rescates,
AQMI recurre a los mercenarios del Polisario para intensificar sus actividades (Experto US); Cfr.:
http://www.map.ma/es/sections/politica/con_el_dinero_de_los/view
70
Declaraciones de Peter Pham recogidas por Le Quotidien de Nouackchott (29-IX-2010), Mercenaires
à la solde de Aqmi: Un chercheur américain confirme le recrutement des «vétérans » du Polisario; Cfr.:
http://www.quotidien-nouakchott.com/mercenaires-solde-aqmi-un-chercheur-americain-confirme-le-re-
crutement-des-veterans-polisario
y MAP (30-IX-2010), Al Qaeda a recruté des <mercenaires> du Polisario pour bénéficier de leur expé-
rience militaire (Peter Pham); Cfr.:
http://www.map.ma/fr/sections/politique/al_qaeda_a_recrute_d/view
más inconsistentes.
De acuerdo con el primero, el 22 de diciembre de 2005 la policía marroquí
arrestó en el El Aaiún ocupado a un saharaui “en posesión de trece cohetes”.
Este individuo, que había residido en los campamentos de refugiados del Frente
Polisario, sin embargo, se unió a Marruecos lo que explica que fuera detenido en
El Aaiún ocupado71. Para Alvarado, con este hecho se
“abrió el debate sobre un eventual giro terrorista del Frente Polisario y la
presunta alianza con el entonces GSPC, en un momento en que el grupo argelino
empieza a concretar su acercamiento a Al Qaeda” 72.
Sin embargo, ocurre todo lo contrario. Es evidente que este hecho no demuestra
nada por varias razones. La primera es que esta detención no fue seguida de
ningún juicio ni condena, ni siquiera de acuerdo con la “práctica” procesal
marroquí que incluso dentro de Marruecos no se reconoce como muy ortodoxa
para los estándares de un Estado de Derecho. La segunda porque, como ya se
ha dicho, el GSPC tenía al Frente Polisario entre sus objetivos de ataque. Y la
tercera razón es que precisamente este individuo abandonó los campamentos de
Tinduf para aceptar la oferta marroquí73 lo que si algo demuestra es que el Frente
Polisario no tiene nada que ver en esto.
El segundo “argumento” es bastante parecido al anterior. Es la detención en
El Aaiún ocupado de una “trama terrorista” que recibió el nombre de “Fath Al
Andalus” (conquista de Al Andalus) y que fue “desmantelada” a finales de 2008.
Según la policía marroquí, entre los quince detenidos había “varios saharauis”
que “mantienen vínculos con AQMI tras haber recibido entrenamiento del GSPC
argelino”. A partir de aquí Alvarado especula:
“Éste es un hecho que a casi nadie pasa desapercibido en Marruecos,
llegándose a barajar que el centro de mando de la trama estuviera ubicado en El
Aaiún, capital administrativa de la ex colonia española.
Tras un análisis detallado de las trayectorias personales de los implicados
en Fatha al Andalus se llegó a señalar que la estrategia de infilitración de
AQMI en el país de Mohamed VI se efectuaba a través del Sahara, erigiéndose
presuntamente los saharauis como vanguardia de la organización de Droukdel
en el Reino Cherifiano. Varios factores podrían favorecer la implicación del
independentismo saharaui en la particular yihad de AQMI. Primeramente, la
aparente complementariedad entre la rama magrebí de Al Qaeda y el Frente
71
Marruecos ofrece diversas ventajas económicas a los saharauis que abandonen los campamentos de
refugiados en Tinduf y acepten vivir en el territorio ocupado.
72
Alvarado, La yihad a nuestras puertas, cit., p. 178.
73
Sobre las ventajas económicas que ofrece Marruecos a quienes abandonen los campamentos de
refugiados para trasladarse al territorio ocupado del Sahara Occidental, puede consultarse un buen
análisis, elaborado con un enfoque marroquí: Houda Filali-Ansary, Comment les ralliés du Polisario
vivent leur retour au Maroc, La Vie Économique (12-IV-2010); Cfr.:
http://www.lavieeco.com/politique/16319-comment-les-rallies-du-polisario-vivent-leur-retour-au-maroc.
html
Polisario. Los yihadistas necesitan gente que conozca el terreno y extender

sus redes hacia el sur. (….) Ambas organizaciones compaten el objetivo común
de desestabilizar a Marruecos y Mauritania, lo que los podría hacer aliados
estratégicos en la zona”74.
Es ciertamente difícil aceptar estos “argumentos”. Las razones son múltiples. En
primer lugar, como antes, sorprende que a finales de 2010 no se haya dictado la
sentencia sobre este caso a pesar de la celeridad de la práctica procesal marroquí
y sus escasos escrúpulos a la hora de obtener confesiones mediante la tortura,
teniendo en cuenta que el caso fue llevado al juez en septiembre de 200875, algo
especialmente llamativo si lo comparamos, por ejemplo, con el “caso Belliraj”76.
Por tanto, razonando en términos propios del Estado de Derecho una detención no
prueba nada, absolutamente nada, en un país no democrático. En segundo lugar,
la vinculación con el GSPC sigue siendo difícil de creer cuando se tiene en cuenta
que el GSPC consideraba al Frente Polisario como enemigo. En tercer lugar, no
queda demostrado que los detenidos tengan vínculos con el Frente Polisario: es
más, se trata de individuos que ni siquiera han vivido en los campamentos, por lo
que hablar de “infiltración” es una afirmación sin ninguna prueba. En cuarto lugar,
resulta difícil aceptar el argumento del conocimiento del terreno porque el terreno
del Sahara ocupado es igual de conocido para los saharauis que para los colonos
marroquíes que lo ocupan. Y finalmente, en quinto lugar, es claramente inadmisible
que a Mauritania le pueda interesar la desestabilización de Mauritania. La razón
es extremadamente simple: Mauritania es un Estado que reconoce a la RASD.
Por tanto, si hay alguien interesado en la desestabilización de Mauritania no es
precisamente el Frente Polisario… sino Marruecos. Y, de hecho, es notorio que el
golpe de Estado que el 6 de agosto de 2008 derribó al presidente Sidi Mohamed
Uld Cheif Abdalahi, elegido tras un proceso electoral democrático en 2007 (la
elección presidencial más impecablemente democrática del norte de África), fue
apoyado por Marruecos.
Pero, por si lo anterior no fuera suficiente, resulta que los datos que ofrece
Alvarado no concuerdan plenamente con los que ofreció Marruecos. Así, en
primer lugar, los especialistas en terrorismo contactados en un primer momento
por la prensa marroquí indicaron que la denominación y la existencia del grupo
era desconocida para los expertos y que el nombre era una creación policial77.
En segundo lugar, se apuntaba que el objetivo de este supuesto grupo era atacar
“intereses españoles”78. En tercer lugar, la mayor parte de los detenidos eran
74
Alvarado, La yihad a nuestras puertas, cit., p. 179.
75
Aujourd’hui le Maroc (10-IX-2008), Les membres de la cellule Fath Al-Andalus déférés devant le
tribunal de Salé; Cfr.: http://www.aujourdhui.ma/couverture-details63813.html
76
En el “caso Belliraj” la supuesta célula terrorista fue detenida bastante antes (en
febrero de 2008) y, sin embargo, ya se han dictado tanto la sentencia de primera
instancia como la de apelación.
77
Libération (1-IX-2010), “Fath Al Andalouss” se dévoile. 40 individus recherchés; Cfr.:
http://liberation.press.ma/default.asp?id=29400
78
Aujourd’hui le Maroc (1-IX-2008), La cellule «Fath Al Andalus» visait des intérêts espagnols; Cfr.:
“simples comerciantes”79.
II.3.C.i. Debe advertirse, finalmente, que “AQMI” opera fundamentalmente

en dos escenarios; en Argelia y en el Sahel. Sin embargo, el Sahara Occidental
es un espacio que no forma parte del Sahel (que es la franja sur del desierto del
Sahara) y el hecho es que ni en la zona del Sahara Occidental controlada por
el Frente Polisario ni en los campamentos de refugiados se ha producido ninguna
acción terrorista. Por este motivo incluir los territorios de los campamentos de
refugiados saharauis y los territorios liberados de la RASD en un mapa sobre el
“área de influencia terrorista en el Magreb y el Sahel”, como hace Alvarado80
resulta injustificado objetivamente.
II.3.C.j. En un análisis sobre el desarrollo de la contienda acerca del Sahara

Occidental, advertía, el día 2 de junio de 2010, “es previsible que Marruecos trate
de recuperar la iniciativa utilizando la carta terrorista. Dado que el Frente Polisario
no está implicado en actividades terroristas, es previsible que haya círculos cercanos
a Marruecos, o del propio poder marroquí, que fabriquen amenazas terroristas
con el objetivo de imputar la responsabilidad al Frente Polisario”81. Es evidente
que hay un interés marroquí claro en intentar, a toda costa, desacreditar al Frente
Polisario como único medio de hacer frente a la pretensión de independencia del
pueblo saharaui que no puede ser contradicha con ningún argumento jurídico.
II.3.D. La idea de una colusión entre el Frente Polisario y “Aqmi” volvió a ser
reiterada en dos nuevos informes. Uno es un informe de mayo 2010 del ya
aludido “ESISC”, firmado por el también ya citado Claude Moniquet82 y otro un
informe de enero de 2011 del “Potomac Institute” firmado por Yonah Alexander83.
http://www.aujourdhui.ma/couverture-details63647.html
79
Cfr. las noticias de prensa en los medios citados en las notas anteriores.
80
Alvarado, La yihad a nuestras puertas, cit., p. 13. Por esta y por las razones antes expuestas resulta
difícil de comprender que el diputado Gustavo de Arístegui haya escrito un prólogo a este libro (p.
15-19) y que lo haya hecho con frases como “uno de los más jóvenes y sólidos expertos que tenemos
en España” o “este joven pero sólido investigador”.
81
Carlos Ruiz Miguel, Sahara Occidental: la ONU de espaldas a la realidad ¿hasta cuando?, GEES
(2-VI-2010); Cfr.:
http://www.gees.org/articulos/sahara_occidental_la_onu_de_espaldas_a_la_realidad_hasta_cuan-
do_7838
82
Claude Moniquet (dtor.), The Polisario Front and the development of terrorism in the Sahel, ESISC,
mayo 2010. Cfr.: http://www.esisc.org/upload/publications/analyses/the-polisario-front-and-the-deve-
lopment-of-terrorism-in-the-sahel/6.%20THE%20POLISARIO%20FRONT%20AND%20THE%20DEVE-
LOPMENT%20OF%20TERRORISM.pdf
83
Yonah Alexander, Maghreb & Sahel Terrorism: Addressing the rising threat from al-Qaeda & other
Terrorists in North & West/Central Africa, Potomac Institute for Policy Studies, Arlington, enero de
2011. Cfr.:
http://www.potomacinstitute.org/attachments/524_Maghreb%20Terrorism%20report.pdf
El informe del ESISC de 2010 fue rápidamente contestado84 por sendos

trabajos que demuestran Moniquet comete burdos errores (como situar la ciudad
de Niamey en Mali); falta a la verdad en datos claves (como cuando afirma que el
Frente Polisario no ha autorizado al Alto Comisionado de Naciones Unidas para
los Refugiados a visitar los campamentos de Tinduf, pese a que tiene una oficina
permanente allí desde 1995); y manipula grosera otros datos (como al afirmar que
la ONU ha denunciado “en varios informes” las prácticas de tráfico de inmigrantes
clandestinos por el Polisario… pese a que los informes del Secretario General
afirman exactamente todo lo contrario: que ha sido el Polisario quien ha impedido
esos tráficos85).
En cuanto al informe de Alexander realiza afirmaciones que no tienen ningún
sustento. En su publicación realiza dos alusiones al Frente Polisario. En la primera
dice que “posiblemente” “miembros del Polisario” estén tejiendo vínculos con
grupos de narcotraficantes “latinoamericanos”. En la segunda, afirma que “Aqmi”
está reclutando “miembros del núcleo duro del Polisario”. Ahora bien, respecto
a la primera alusión, el autor se cuida de no afirmar, sino sólo insinuar algo que,
por lo demás carece de la más mínima lógica pues la principal base del tráfico
de drogas en Africa es Marruecos. En cuanto a la segunda alusión, Alexander
hace una afirmación gratuita pues no da el nombre de ningún miembro del Frente
Polisario (ni del núcleo “duro” ni del “blando”) reclutado por Aqmi.
II.3.E. El secuestro de los cooperantes españoles en los campamentos de

refugiados de Tinduf en 2011 hace aún más inverosímil la tesis de una complicidad
del Frente Polisario con estos grupos armados. Ese secuestro constituyó un duro
golpe para el Frente Polisario por cuanto rompía con una situación existente
durante decenios según la cual los campamentos eran un territorio “seguro”. Ese
secuestro sirvió de excusa para que el gobierno español tomara la decisión de
desaconsejar oficialmente las visitas de a los campamentos. Llama la atención que
esta advertencia la hiciera sólo el gobierno español, pues ningún otro gobierno
occidental o no occidental tomó una decisión parecida, y esto es tanto más
llamativo cuanto que, un año después, fue sólo el gobierno español, y no ningún
otro gobierno occidental, se sumara a la iniciativa de la monarquía marroquí de
censurar al enviado personal del secretario general de Naciones Unidas para el
Sahara Occidental, Christopher Ross. El secuestro de los humanitarios españoles
en Tinduf tuvo una importancia simbólica parecida a lo que fue año y medio
después el ataque contra la planta gasística de “In Amenas” en Argelia. Es difícil
argumentar como unos movimientos supuestamente controlados por el Frente
Polisario en lugar de atacar a sus enemigos se atacan a sí mismo provocándose,
no daños leves, sino muy graves.
84
Lih Beiruk, Las frívolas y vanas elucubraciones del ESISC, 13 de junio de 2010. Cfr.:
http://www.arso.org/lasfrivolasESISC.pdf
85
Moniquet aunque habla de “varios informes” sólo cita el informe del Secretario General de 20 de
octubre de 2004 (S/2004/827). Sin embargo, los párrafos 15 y 16 de dicho informe dicen exactamen-
te lo contrario de lo que pretende Moniquet.
II.4. Aqmi, Marruecos y Francia.

A la hora de plantearse la verdadera naturaleza de “AQMI” o el “MUYAO”,
la tesis más sólida, a mi juicio, es la de una posible conexión bien con Marruecos
y Francia, o bien sólo con uno de esos países (probablemente Marruecos) como
se va a tratar de argumentar.
II.4.A. El apoyo de Marruecos al Grupo Islámico Armado argelino

parece demostrado. En primer lugar contamos con el testimonio concordante de
dos personajes centrales: Abdelhak Layada (“emir nacional” hasta 1994 de uno de
los grupos islamistas terroristas argelinos antecedentes de este llamado “AQMI”,
el Grupo Islámico Armado-GIA) y Dris Basri (ministro del Interior marroquí hasta
1999). Por lo que hace al primero, Layada, ha confesado que había recibido ayuda
del gobierno marroquí y que se entrevistó con Driss Basri, ministro del Interior y
mano derecha del rey y con el mismísimo Hassán II. Sobre su entrevista con el
rey sólo ha revelado que fue chantajeado en relación con el Sahara Occidental86
y que incluso el gobierno marroquí le sugirió que reclutara miembros del Frente
Polisario para luego poder incriminarles por la comisión de actos de terrorismo. El
8 de junio de 2009, la emisora de la BBC en árabe interrogó al actual ministro de
Exteriores marroquí, Taieb Fassi-Fihri sobre las declaraciones de Layada sin que
el ministro marroquí las desmintiera, lo que llevó a su entrevistador a decir que
entonces las mismas debían entenderse como ciertas87. Abdelhaq Layada también
ha confesado que recibió apoyo de Francia, haciendo gravísimas afirmaciones,
como que Francia ayudó al GIA a dar un golpe de Estado que fue abortado, que
suministró armas al GIA88 y que los servicios secretos franceses estaban detrás del
secuestro por el GIA de un Airbus el 24 de diciembre de 199489.
Por lo que respecta al segundo, Dris Basri, contamos con el testimonio que
ofreció en una de sus últimas entrevistas donde dijo que el gobierno marroquí no
sólo estaba al corriente de que los terroristas islamistas que operaban en Argelia
86
Declaraciones de Abddelhak Layada al diario marroquí Al Massae (25-XII-2008), recogidas por el
diario argelino El Khabar (27-XII-2008). En parte traducidas del francés por mí y publicadas en mi
blog Desde el Atlántico. Cfr.
http://blogs.periodistadigital.com/desdeelatlantico.php/2008/12/31/al-qaida-del-magreb-islamico-
genealogia-
87
Sobre esta entrevista, vid. Le Jour d’Algérie, “Layada, drogue, Sahara Occidental et terrorisme. Les
graves dérapages de Taïb Fassi sur BBC” (10-VI-2009). Cfr.:
http://www.lejourdalgerie.com/Editions/100609/une/Lejour.htm
88
vid. Le Jour d’Algérie, “Graves révélations de Abdelhak Layada: «La France nous aidait à fomenter
un coup d’Etat»” (12-VII-2009). Cfr.:
http://www.lejourdalgerie.com/Editions/120709/Rubriques/evenement.htm#1
89
La Nouvelle République, “Révélations du fondateur des GIA, Abdelhak Layada: «Les services secrets
français sont derrière le détournement de l’Airbus en 1995»” (09-VII-2009). Cfr.:
http://www.lnr-dz.com/pdflnr/2009/07/10/lnr.pdf
se refugiaban en Marruecos, sino que no pensaron intervenir para impedirlo90. En

1999, el propio presidente argelino Buteflika acusó públicamente a Marruecos, en
un mitin en Bechar (cerca de la frontera marroquí) de dar cobijo a los terroristas
islamistas91.

II.4.B. En segundo lugar, a pesar de que AQMI es un grupo que se nutre de
individuos procedentes de Marruecos, Argelia, Mauritania y Mali92, su actividad
criminal se centra sólo en Argelia y, más recientemente, en Mauritania. Algo
parecido se puede decir del MUYAO.
A pesar de la presencia de marroquíes en sus filas, nunca actúa en Marruecos.
Y esto es sorprendente porque, según un comunicado suyo, uno de sus objetivos es
España porque es “aliada de la OTAN y los EE.UU. en la guerra contra el Islam”93.
Lo que no cuadra entonces es que no actúe contra Marruecos, siendo este el país
que pasa por ser el mejor aliado de USA en la región y que, además, cuenta con
las mejores relaciones con la OTAN hasta el punto de que según declaración de
un alto responsable de la organización atlántica, recogida por la propia agencia
oficial de prensa marroquí, Marruecos es un “socio estratégico” de la OTAN94.
Sin embargo, tanto “AQMI”, como el “MUYAO” objetivamente, han dirigido
el grueso de sus ataques contra Argelia, debilitando al gran enemigo estratégico
de Francia y de su principal protegido, Marruecos. Del mismo modo, conviene
advertir que una parte de las acciones de “AQMI” tienen lugar en Mauritania,
en el oeste de Argelia y en el noroeste de Mali, que son zonas reivindicadas por
Marruecos en el marco del programa expansionista del “Gran Marruecos” que
está consagrado en el artículo 19 de la “Constitución” marroquí.
II.4.C. En tercer lugar, existen acusaciones aparecidas en la prensa
90
Entrevista a Driss Basri en el diario ABC (30-V-2004): “P.: Cuando Argelia ardía por el terrorismo,
el gobierno de Argel acusó a Marruecos de dejar pasar a su territorio a los terroristas para descansar
después de cometer sus atentados en suelo argelino. ¿Era cierto aquello? R.: Sí, estábamos al corrien-
te, pero no podíamos hacer nada. Esos maquis atraviesan la frontera para ver a sus parientes, y no
siempre sabíamos quienes eran. Aun si lo hubiéramos sabido, si no cometían ningún acto delictivo en
nuestro territorio no teníamos motivo para intervenir” (cursivas mías).
Cfr.: http://hemeroteca.abc.es/nav/Navigate.exe/hemeroteca/madrid/abc/2004/05/30/011.html
91
Le Monde, 3-IX-1999.
92
Como prueba, el ataque franco-mauritano contra una base de AQMI el 22 de julio de 2010 se saldó
con la muerte de varios medios del grupo. Según información de la Radio France Internationale, de
29 de julio, varios de los fallecidos fueron identificados, entre los que había un mauritano, un argelino
y un marroquí (Béchir El-Maghrebi). Cfr.: http://www.rfi.fr/afrique/20100729-certains-djihadistes-tues-
lors-raid-franco-mauritanien-auraient-ete-identifies
93
Comunicado sobre el que informa Ignacio Cembrero, El País, 13 de marzo de 2010.
94
Maghreb Arabe Presse (MAP), “Marruecos, ‘socio estratégico’ para estabilidad en la región sur del
Mediterráneo (responsable OTAN) (12-III-2010). Cfr.
http://noticias.marweb.com/marruecos/politica/portada-marruecos-socio-estrategico-para-estabili-
dad-en-la-r.html [Último acceso, 29 de agosto 2010]
francesa dedicada a asuntos africanos sobre la colusión de AQMI con el servicio

secreto marroquí. En este sentido, el semanario francés “Jeune Afrique” (por lo
demás, claramente favorable a la monarquía marroquí), contiene esta afirmación:
“Otra incertidumbre que, desde el punto de vista maliense, pesa sobre el
arreglo de la cuestión salafista: las tensiones entre Argelia y Marruecos. “Es
evidente que los grupos islamistas se benefician de ciertos apoyos de Marruecos”,
acusa un miembro de los servicios de inteligencia de Mali. Según este último, se
trataría de una respuesta a los numerosos vínculos que Mali mantiene con el
Polisario”95.

II.4.D. La figura del “mediador” Mustafá Chafi resulta de especial
relevancia. El es el mediador que más ha trabajado en casos de secuestros de
“AQMI” (son al menos tres, sus trabajos de “mediador” con “AQMI”), es un
ciudadano mauritano que era un enemigo declarado del depuesto presidente
mauritano Mauya Uld Ahmed Uld Taya contra quien conspiró apoyando un golpe
que fracasó96. Chafi, pese a ser mauritano, es consejero especial del presidente de
Burkina Faso, Blaise Campaoré y ha intervenido en las crisis de Guinea Conakry
y Costa de Marfil97. Lo interesante es que Burkina es uno de los más firmes aliados
de Francia y Marruecos en África y que sus gestiones en Guinea Conakry y Costa
de Marfil han sido a favor de los aliados de estos países en la región. La hipótesis
aparece reforzada por una información según la cual Chafi era un agente de
los servicios de inteligencia marroquíes (en concreto, de la Dirección General de
Estudios y Documentación-DGED) desde la época en que Driss Basri era ministro
del Interior y “número 2” en Marruecos98.

II.4.E. La prensa española, generalmente no se ha planteado la cuestión
de si los secuestros de ciudadanos españoles podían ser comprendidos en una
clave geopolítica. No obstante, ha habido algunos pocas ocasiones en que se ha
avanzado esa clave. Así, en 2010, el diario El Mundo ha atribuido a fuentes de la
inteligencia española la idea de que hay una “insistente coincidencia”:
95
Pierre-Franois Naudé, “Mali: lutte contre le terrorisme: le calme avant la têmpete?”, Jeune Afrique
nº 2524 (24-V-2009). Cfr
http://www.jeuneafrique.com/img/sommaire/sommaire_2524.pdf
96
Por la razón dicha en el texto considero que no está en lo cierto Ignacio Cembrero cuando afirma
que Chafi es “un acérrimo adversario de Abdelaziz, a que el presidente mauritano no estaba dispuesto
a hacer ningún favor liberando a presos” (El País, 24-VIII-2010). Cfr.:
http://www.elpais.com/articulo/espana/amenaza/intervencion/militar/francesa/provoco/roces/Es-
pana/elpepiesp/20100824elpepinac_5/Tes
97
La Lettre du Continent (No. 594), 2-IX-2010. Cfr.:
http://www.africaintelligence.fr/C/modules/login/DetailArt/LoginDetailArt.asp?rub=login&lang=FRA
&service=ART&context=BOI&doc_i_id=85195636
(acceso de pago).
98
Ennahar (23-IX-2010), Echafi’i, un agent des services marocains à El Qaïda; Cfr.:
http://ennaharonline.com/fr/news/5549.html
“La inteligencia española ha hecho ver al Gobierno una insistente coincidencia:

cuando España tiene una crisis con Marruecos, se incrementan las amenazas en
las redes yihadistas”99.
Posteriormente, tratando del secuestro de los cooperantes españoles en los
campamentos de refugiados de Tinduf, apunté precisamente a ese enfoque100.
II.4.F. Las autoridades de la República Saharaui/Frente Polisario han acusado,

pública y formalmente, de forma repetida, a Marruecos de estar detrás del grupo
“MUYAO”. En dos ocasiones altos representantes saharauis han formulado esta
grave acusación. La primera vez, que yo sepa, fue en junio de 2012, en la que el
ministro de Defensa saharaui, Mohamed El Buhali, acusó a los servicios secretos
marroquíes de estar detrás de la creación del “Muyao”101. La segunda vez, esa
acusación se hizo por el ministro de Asuntos exteriores saharaui, Mohamed Salem
Uld Salek, ante los medios de información argelinos que recogieron la noticia con
profusión102.
II.4.G. Conviene también interrogarse sobre en qué medida los grupos que
llevan a cabo acciones supuestamente de “terrorismo yihadista” no están en
realidad satisfaciendo otro tipo de intereses ajenos a la “yihad”. Esta es la tesis
que ha argumentado, sólidamente, Beatriz Mesa, en relación con los grupos que
operan en la región del Sahel103. A su juicio, “el extremismo islamista es el pretexto
para el enriquecimiento personal mediante el tráfico ilícito, y su éxito depende de
la capacidad de estos grupos violentos de sembrar miedo y terror con discursos
nacionalistas y religiosos. Los intereses del reparto de los beneficios de la droga y
del tráfico de las armas han sido camuflados, por parte de los grupos armados del
norte de Mali, con la causa de la yihad para ganar adeptos y crear una estructura
sólida integrada por miles de magrebíes de la región, que sí están convencidos
en morir defendiendo los deseos de Alá y han buscado en la organización una
identidad propia porque, ante todo, defiende los valores del Islam”.
99
El Mundo (26-IX-2010), Protesta oficial de EE.UU. por pagar el rescate a Al Qaeda; Cfr.:
http://elmundo.orbyt.es/2010/09/25/elmundo_en_orbyt/1285442610.html
100
Carlos Ruiz Miguel, “Un secuestro con contexto geopolítico” (La Razón, 24-X-2011).
101
Blog Diaspora Saharaui, “Ould El Bouhali accuse Ould Chavi et le Maroc d’avoir créé le MUJAO”
(24-VI-2012). Cfr.
http://diasporasaharaui.blogspot.be/2012/06/ould-el-bouhali-accuse-ould-al-chafei.html
102
APS (Algerian Press Service), “Le Maroc derrière l’enlèvement des diplomates algériens au Mali
(MAE sahraoui)” (26-III-2013). Puede verse en una revista de prensa el amplio eco que tuvieron esas
palabras en la prensa argelina:
http://es.groups.yahoo.com/group/sahara-info/message/7381
103
Beatriz Mesa García, “La falsa yihad, ¿a qué tipo de amenaza se enfrenta Europa en la frontera
sur?”, Documento 21/2013 (5-III-2013), Instituto de Estudios Estratégicos. Cfr.:
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_opinion/2013/DIEEEO21-2013_FalsaYihad_BeatrizMesa.
pdf
II.4.H. Todas las especulaciones sobre esta supuesta conexión del Frente
Polisario han quedado oficialmente desautorizadas por dos países que pasan por
ser aliados de Marruecos: Estados Unidos y Francia.
Los Estados Unidos han sido el primer país aliado de Marruecos que,
oficialmente, ha puesto fin a estas especulaciones. Daniel Benjamin, coordinador
de antiterrorismo del Departamento de Estado de los Estados Unidos, declaró el
17 de noviembre de 2010, a pregunta del periodista español Pedro Rodríguez
(corresponsal de ABC) sobre la extensión del terrorismo al Sahara Occidental:
“no hemos visto la prueba de que eso sea así”104.
Dos años después, y tras la aparición del MUYAO, ha sido Francia quien
oficialmente ha desautorizado estas especulaciones en términos similares a los
de Estados Unidos. El día 22 de octubre de 2012, el portavoz del Ministerio
de Asuntos Exteriores de Francia, en una comparecencia ante la prensa, a la
pregunta de … manifestó que ….105

II.5.Aqmi, Muyao, Qatar
También se han denunciado eventuales complicidades entre alguno de estos
grupos y Qatar, el país wahabita que alberga la cadena de televisión “Al Yasira”.
El semanario francés “Le Canard enchainé”, generalmente extraordinariamente
bien informado, provocó una conmoción en Francia cuando publicó un artículo
titulado “Nuestro amigo Qatar financia a los islamistas de Mali”106. En dicho
artículo, este semanario afirmó, textualmente, que “…los insurgentes del MNLA
(independientes y laicos), los movimientos “Ansar Din”, Aqmi y Muyao han recibido
una ayuda de Qatar en dólares”. Y añade que “al comienzo de este año (2012),
varias notas de la DGSE (servicio de inteligencia exterior) han alertado al Elíseo
sobre las actividades internacionales, si así se les puede llamar, del emirato de
Qatar”. La explicación de ese tipo de conducta, según el semanario es que Qatar
pretendería tener una posición de privilegio a la hora de negociar las eventuales
riquezas de Mali en hidrocarburos.
104
Department of State, FPC (Foreign Press Center) Briefing, Daniel Benjamin (Ambassador-at-Large,
U.S. State Department Coordinator for Counterterrorism), Washington, DC, November 17, 2010 (“my
view is that most of the violence we’ve seen in the Western Sahara remains the traditional political
violence that we’ve seen for some time. We are obviously always concerned that al-Qaida in the
Maghreb could expand its operations, but frankly, I wouldn’t quite get it if they were expanding into
that region. I’m not quite sure I would see what the up side for them would be. And in any case, we
haven’t seen the proof that it is – that that is really what’s going on”). Cfr.:
http://fpc.state.gov/151048.htm
105
Ministère des Affaires Étrangêres, Point de Presse 22 octobre 2012: (“Sur la deuxième partie de la
question concernant de possibles liens entre le Front Polisario et les mouvements djihadistes au Sahel,
nous n’avons pas connaissance de tels liens”). Cfr.:
http://basedoc.diplomatie.gouv.fr/exl-doc/FranceDiplomatie/PDF/ppfr2012-10-22.pdf
106
Le Canard Enchaîné, “Notre ami du Qatar finance les islamistes au Mali” (6-VI-2012).
Esta tesis ha sido matizada, aunque no negada de forma rotunda por algún
otro investigador que apunta a la posibilidad de que lo que haya ocurrido es
que alguna de las “ONG” qataríes presentes en el territorio, y generosamente
subvencionadas por el emirato, haya “desviado” los fondos recibidos, siendo
entregados a los rebeldes y no a los refugiados107. Sin embargo, resulta difícil
de admitir que estas supuestas “organizaciones no gubernamentales” que están
financiadas por el gobierno qatarí puedan realizar tal tipo de desvío de fondos a
espaldas de su gobierno.
Es importante advertir que Qatar es un país aliado de Marruecos. Qatar,
como Marruecos, pertenece al “club” de las monarquías árabes y forma parte del
“Consejo de Cooperación del Golfo” (una especie de “OTAN” de las monarquías
árabes, tristemente conocido por su intervención para aplastar las protestas en
Bahrein), al que Marruecos ha sido invitado a adherirse (con un status aún no
definido) en mayo de 2011.
II.6. Aqmi, un grupo de fanáticos manipulado externamente

La tesis de que estos grupos terroristas puedan estar al servicio marroquí o
franco-marroquí es sin duda la más sólida. Sin embargo, ello no excluye otras tesis,
entre las que se puede mencionar, en relación al caso de “Aqmi” de que quizá
estas siglas oculten el hecho de que no sería UNA organización, sino un conjunto
de dos o más grupos manipulados o instrumentalizados por distintos actores a la
vista de ciertos elementos creíbles.
A lo anterior conviene añadir una declaración autorizada que, sin especificar
claramente quien está detrás del terrorismo en el Sahel, ha dejado caer la idea
de que es uno de los actores implicados en el conflicto del Sahara Occidental.
El ministro español de asuntos exteriores, Miguel Ángel Moratinos, que por
su posición debe contar con buena información, mantuvo un encuentro con su
homólogo francés Bernard Kouchner el día 3 de septiembre de 2010. En dicho
encuentro, en el que ambos trataron sobre la cuestión de la seguridad en el Sahel,
el ministro Moratinos pronunció una enigmática frase: “si se resuelve el Sahara
también se resuelve el Sahel”108. La afirmación, permitía dar a entender que alguno
de los implicados en el conflicto del Sahara estaba utilizando el terrorismo como
medio de presión para conseguir la satisfacción de sus pretensiones. Muy pronto,
la prensa marroquí cercana a la inteligencia militar (el semanario Maroc Hebdo)
interpretó estas declaraciones como una confesión del ministro español sobre la
responsabilidad del Frente Polisario en el terrorismo del Sahel109. Sin embargo, es
107
Nabil Ennasri, “Le Qatar, soutien des jihadistes du Nord-Mali ? Cinq choses à savoir”, Rue 89 (19-
I-2013). Cfr.:
http://www.rue89.com/2013/01/19/le-qatar-soutien-des-jihadistes-du-nord-mali-cinq-choses-
savoir-238777
108
Efe (3-IX-2010), España y Francia presumen de una ‘misma actitud’ contra Al Qaeda en el Sáhara;
Cfr.: http://www.elmundo.es/elmundo/2010/09/03/espana/1283537880.html
109
Maroc Hebdo (no. 898, 10-IX-2010), Omar Sahraoui: Le lien entre le Polisario et Al Qaïda; Cfr.:
más cierto decir que el ministro español apunta a la responsabilidad de alguna

de las partes implicadas en el conflicto, sin que tenga que ser necesariamente el
Frente Polisario por lo que con esas mismas palabras también se podría apuntar a
la responsabilidad de Marruecos.
No lejos de este orden de ideas se halla el análisis de Rousellier. A su juicio, la
sobrevalorada amenaza del terrorismo en el Magreb y el Sahara-Sahel, lejos de
alimentarse exclusivamente de un malestar económico social o de la paralización
del proceso de reforma de democratización, es tanto la creación resultante de
la búsqueda de los Estados de estabilidad interna para su régimen cuanto el
resultado de su propia incapacidad para contener eficazmente el yihadismo y
para hacer frente colectivamente al vacío de seguridad en el corazón del Sahel.
Ahora bien, el propio Roussellier que la nueva situación de inestabilidad política es
propicia para que grupos como “Aqmi” recluten seguidores asumiendo demandas
populares110.
III. ¿SECUESTRO COMO VÍA DE FINANCIACIÓN PARA

OPERACIONES ENCUBIERTAS?
En este contexto, el caso del secuestro de Pierre Camatte posteriormente
liberado el 23 de febrero de 2010 mediante el pago de rescate permite alimentar
la posibilidad de una nueva vía de relación. El ciudadano Pierre Camatte era
públicamente considerado como un “cooperante” presente en un Estado del Sahel
africano, Mali. Sin embargo, como luego se descubrió, era en realidad un agente
de la inteligencia francesa. Camatte fue secuestrado por “AQMI” curiosamente el
mismo día en que también fueron secuestrados los tres españoles. Su liberación se
produjo, como se ha dicho, el 23 de febrero y, según los hechos posteriores, la misma
se realizó después de que, tras fuertes presiones francesas, Mali liberara a cuatro
terroristas que se hallaban presos en ese país y se pagara un rescate111. que se ha
calculado en 5 millones de dólares112. El hecho es que, apenas unos días después
de su liberación, la prensa francesa examinado las actas de la comparecencia
ante la Asamblea Nacional, el 27 de enero de 2010, del coordinador nacional de
los servicios de inteligencia en la Presidencia de la República, Bernard Bajolet113
extrajo la conclusión de que Camatte era, en realidad, un agente del servicio
http://www.maroc-hebdo.press.ma/MHinternet/Archives_898/pdf_898/page4a9.pdf
110
Jacques Roussellier, “Terrorism in North Africa and the Sahel: Al-Qa‘ida’s Franchise or Freelance?”,
cit.
111
El País (27-VIII-2010), Sarkozy felicitó a Zapatero dos días antes de criticar el pago de rescates. París
ha negociado desde los años ochenta por sus ciudadanos secuestrados; Cfr.:
http://www.elpais.com/articulo/espana/Sarkozy/felicito/Zapatero/dias/criticar/pago/rescates/
elpepiesp/20100827elpepinac_6/Tes?print=1
112
La Tribune (11-III-2010), L’Espagne a-t-elle cédé aux exigences des terroristes ?; Cfr.:
http://www.latribune-online.com/divers/30850.html?print
113
Commission de la défense nationale et des forces armées. Mercredi 27 janvier 2010. Séance de 10
heures. Compte rendu n° 20. Cfr.:
http://www.assemblee-nationale.fr/13/cr-cdef/09-10/c0910020.asp
francés de inteligencia exterior (DGSE)114.

Esta circunstancia da pie para alimentar algunas sospechas que, no
obstante, son de difícil prueba. En primer lugar, habría que preguntarse si el
secuestro de este agente francés fue realmente tal. La pregunta es pertinente
porque, de aceptar que puede haber una relación entre la inteligencia francesa y
“AQMI” o algunos grupos que se cobijan en esas siglas, este supuesto “secuestro”
sería la vía ideal de transmisión de mensajes sin que hubiera ningún tipo de
sospecha. En segundo lugar, habría que preguntarse si este rescate fuer realmente
tal. La duda que se suscita, si se acepta que puede haber algún tipo de relación
entre la inteligencia francesa y “AQMI” es si este supuesto pago de un “rescate”
no constituiría una forma de financiar “legalmente” un grupo del que se sospecha
que sirve a los intereses estratégicos de Francia en la región. En tercer y último
lugar, el hecho de que nada más y nada menos que una gran potencia como
Francia se viera “obligada” a “ceder” ante los terroristas constituye un elemento
de presión difícil de resistir a la hora de exigir a un tercer Estado (Mali, en este
caso) que también “coopere”, liberando a terroristas presos en sus cárceles. En
definitiva, si la hipótesis de la conexión entre la inteligencia francesa y “AQMI”
fuera cierta, la escenificación de un “secuestro” podría constituir un nuevo medio
para que un Estado financie “legalmente” un grupo terrorista que, eventualmente,
sirve a sus intereses.
IV. SERVICIOS DE INTELIGENCIA Y OPERACIONES

ENCUBIERTAS: EL OCULTAMIENTO COMO MEDIO Y COMO
FIN
El terrorismo es una acción violenta con fines políticos. Pero lo que diferencia al
terrorismo de otro tipo de acciones violentas con fines políticos permitidas por el
Derecho (como la guerra, por ejemplo) es que es una acción violenta que se puede
con medios, en casos o contra personas en los que el Derecho no permite tales
acciones. Su carácter esencialmente ilegal, tanto respecto a los medios, como en
cuanto a los fines, obliga al ocultamiento. Y ese ocultamiento resulta especialmente
facilitado cuando los ejecutores, o parte de los ejecutores son, o aparentan ser, un
grupo de fanáticos. Ahora bien, aunque es fácil encontrar fanáticos de cualquier
tipo de causa en cualquier latitud, resulta mucho más difícil encontrar los medios
y poseer los conocimientos técnicos para poder convertir los delirios en realidad.
Las “operaciones encubiertas” que llevan a cabo determinados servicios de
algunos Estados, por su propia naturaleza deben ocultar la mano del Estado que
las dirige pues ello implicaría la posibilidad de exigir responsabilidades al Estado.
114
Es la conclusión de Backchich.info (26-II-2010), Le M. Espionnage de Sarko grille son agent; Cfr.:
http://www.bakchich.info/Le-M-Espionnage-de-Sarko-grille,10165.html
Le Monde (25-II-2010); Cfr.:
http://www.lemonde.fr/afrique/article/2010/02/25/l-otage-libere-pierre-camatte-est-il-un-agent-de-la-
dgse_1311494_3212.html
El llamado terrorismo yihadista aparece como la actividad de un grupo

de fanáticos religiosos. Pero una consideración que no sea superficial, o
interesadamente cómplice, exige ir más allá y preguntarse si siempre que se
producen efectivamente atentados de este tipo los responsables últimos son los
fanáticos y si verdaderamente sólo son los fanáticos quienes preparan, protegen,
financian y, a veces, ejecutan esas acciones.
La adecuada reparación de las víctimas del terrorismo exige, antes que nada,
la identificación de los verdaderos causantes de su dolor. La violencia terrorista,
a menudo es un instrumento de operaciones encubiertas. Precisamente porque la
dificultad de identificar a los verdaderos responsables hace más difícil la reparación
debida a las víctimas, esta violencia es particularmente repugnante.
DERECHO Y LIBERTADES FRENTE
A MEDIDAS DE SEGURIDAD
Remedios Sánchez Ferriz
Catedrática de Derecho Constitucional. Universitat de València

Remedios Sánchez Ferriz 285
DERECHO Y LIBERTADES FRENTE A

MEDIDAS DE SEGURIDAD*
SUMARIO
A modo de enfoque Inicial
1. ¿De qué derechos hablamos?
2. Perspectiva excepcional que nos impone el fenómeno del
terrorismo.
3. Sujetos afectados por la excepcionalidad de las medidas
estudiadas.
4. Líneas maestras de los contenidos Declaración de ámbito
internacional. Especial atención a la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, lo que ha de entenderse por “trato humano”.
5. Reflexión desde el Ordenamiento jurídico europeo.
6. Regulación específica en el ordenamiento español.
Así planteado el tema mi exposición debería limitarse a recordar la importancia

de los derechos y libertades y la necesidad de que las medidas de seguridad
no lleguen a afectar a los mismos más que en lo estrictamente necesario. Ahora
bien, la cuestión se vuelve mucho más complicada por el segundo elemento de la
temática general de este encuentro (que se desarrolla bajo el epígrafe general de
“Estado de Derecho y Estrategia Terrorista”).
Curiosamente, ninguna organización internacional ha sido capaz de convenir
* Conferencia pronunciada por la autora, en el marco de las Jornadas organizadas por la Fundación
Profesor Manuel Broseta en la Facultad de Derecho, los días 17 y 18 de noviembre de 2008, sobre
“Estado de Derecho y Estrategia Terrorista”.
286 Derecho y libertades frente a medidas de seguridad
en una definición común de terrorismo1. Pero todas ellas (a partir del 11 de

septiembre de 2001, de modo especial) coinciden en el planteamiento de la
necesidad de “estrategias” y, fundamentalmente, de estrategias comunes, lo más
difusas o extendidas posible.
No suelo entrar en ámbitos que me son ajenos (como el internacional). Pero la
cuestión de las estrategias terroristas, y por consiguiente, las repercusiones que las
mismas puedan tener para los derechos humanos, no puede ignorar las medidas
adoptadas, las propuestas, y sobre todo, el estado de opinión generado en torno
a acciones terroristas que en absoluto son nuevas pero que se han vuelto más
“visibles” al haber afectado al corazón del primer mundo. Primero, a las llamadas
Torres Gemelas. Después, en la voladura de los trenes de cercanías de Madrid, en
la luctuosa mañana del 11 de marzo de 2004.
¿Es pura casualidad que en ambos casos la “hora laboral” coincida…? Gimeno
Sendra afirmó que más que “un hecho de terrorismo interno” se trataba de “una
guerra entre dos sistemas económicos” el “Capitalismo Avanzado” de una parte y,
de otra, el “Feudalismo” que intenta movilizar contra Occidente al pueblo Árabe2.
Inevitablemente, sucesos de tal trascendencia han planteado en Occidente todo
tipo de debates y sugerido las más diversas consideraciones de orden filosófico,
económico, político y jurídico. A todas ellas nos conduce de algún modo el
genérico titulo que se me ha asignado (“derechos y libertades frente a medidas
de seguridad”), por lo que inevitablemente ha de limitarse esta intervención, pero
imponiéndonos diversas perspectivas para la reflexión:
1ª Una delimitación que me parece oportuna respecto del panel de
intervenciones previstas para esta mañana y que me permite adentrarme en el
fondo de la cuestión sería la derivada de la siguiente cuestión: ¿De qué hablamos
al referirnos a los Derechos y Libertades? Siempre he considerado que existen, al
menos, dos grandes grupos (de una parte los derechos y, de otra, las libertades)
que, al menos en la perspectiva pedagógica, hemos de tenerla muy presente
pues de tal distinción se derivan importantes consecuencias jurídicas y de orden
práctico3. Pues bien, la distribución de temas me obliga hoy a referirme a los
derechos puesto que de libertades han de hablar hoy otros colegas.
1
Ello es así, incluso, en el ámbito europeo. Así, en el Informe de la Comisión, de 6 de noviembre de
2007, basado en el artículo 11 de la Decisión marco del Consejo, de 13 de junio de 2002, relativa a
la lucha contra el terrorismo [COM (2007) 681 final – Diario Oficial C 9 de 15.1.2008] se consideran
como principales preocupaciones de la Comisión la aplicación deficiente, en algunos Estados miembros,
de las disposiciones por las que se establece una definición común de terrorismo, la armonización de
las penas para los delitos relativos a un grupo terrorista y la armonización de la responsabilidad penal
de las personas jurídicas en los delitos de terrorismo.
2
V. Gimeno Sendra “Repercusiones de la lucha contra el terrorismo en la tutela de los derechos
humanos”, en La Ley, nº 5474, 2002. En cualquier caso, lo evidente es la transformación radical, que
el 11 de septiembre aportaba a la psicología social y a todo intento de aproximarse al fenómeno
3
R. Sánchez Ferriz. “Ordenación sistemática de los derechos y libertades del Título I de la Constitución”,
en: Constitución, estado de las autonomías y justicia constitucional: (libro homenaje al profesor
Gurmesindo Trujillo) / coord. por Luis Aguiar de Luque.Valencia, Tirant Lo Blanch. 2005.
Pero es que, además, cuando hablamos de “medidas” de seguridad estas

suelen (o pueden) entrar en conflicto más directamente con los derechos que
con las libertades aunque indirectamente éstas puedan verse afectadas en forma
secundaria o derivada (basta pensar que las acciones terroristas tratan de intimidar
a la sociedad y, por ende, limitar sus libertades, su capacidad de reacción; y,
al revés, las medidas o estrategias antiterroristas limitan a concretos grupos o
minorías cuyas libertades se resienten ostensiblemente).
¿De qué distribución en dos grandes grupos de derechos hablamos?
Siempre he considerado de gran interés teórico y práctico distinguir entre
derechos y libertades, lo que aquí sería un buen punto de partida para adentrarnos
en lo que he de desarrollar. Los ingleses se refieren a los derechos escudo y los
derechos espada4. Creo que es una forma muy gráfica y acertada para distinguir lo
que entre nosotros son por una parte, los derechos personales con los que todo ser
humano protege un ámbito de desarrollo humano “privado”, como lo protegería
mediante el uso de un escudo, y, por otra, las libertades públicas a través de las
cuales se manifiesta la sociedad civil o, incluso, se manifiesta cada persona pero
hacia el exterior, dando a conocer su pensamiento, ideas, y opiniones en todo
orden de cosas con la convicción que de ello (del ejercicio de las libertades),
que en ocasiones parece más bien el ejercicio de la espada, no puede derivarse
ninguna represalia.
En un sistema democrático como el que nosotros disfrutamos en España ambos
grupos de derechos están perfectamente protegidos, incluso para quienes,
mediante tales libertades, atacan el sistema a condición que se ejerzan dentro del
ámbito constitucional protegido (del que hay que recordar que es muy amplio).
En cualquier caso, tampoco cabe ignorar que el poder tradicionalmente ha temido
el libre ejercicio de las libertades y aún hoy, en la democracia, las teme (baste
pensar cómo el poder público se procura la condescendencia de la prensa y los
múltiples medios por los que se trata de “domesticarla”); por el contrario, no suele
(y no tiene por qué) temer los derechos personales, y en consecuencia resulta
innecesaria toda política de prevención, debiendo sólo procederse a la previsión
de medidas de protección frente a violaciones de tales derechos personalísimos.
2ª Solo que el terrorismo “rompe con la normalidad” del modelo constitucional
y democrático aludido y, en consecuencia, impone una distinta perspectiva que
hemos de introducir en esta segunda reflexión:
Tradicionalmente se ha configurado una consolidada doctrina en los países
democráticos en cuya virtud las propias constituciones prevén, y regulan, posibles
medios “excepcionales” de defensa del orden constitucional para ser aplicados
en eventuales circunstancias de excepción; los dos modelos conocidos en
nuestro entorno político-cultural son los siguientes: el conocido como “Dictadura
4
Entre otros: John A.E. Vervaele. Medidas procesales especiales y protección de los derechos humanos
Informe general. Página 7. 2009. En: http://www.utrechtlawreview.org/publish/articles/000109/
article.pdf
constitucional”, previsto en Francia y anteriormente en la Constitución de Weimar,

y los conocidos como “estados excepcionales”, que es la solución adoptada por
la constitución española de 1978 según la regulación contenida en el artículo 116,
algunos de los cuales pueden tener como efectos la suspensión de los derechos y
libertades (así lo prevé el art. 55.1 CE)5 o, al menos, de su ejercicio.
Pero hay más, el constituyente español no se conformó con la previsión de
situaciones colectivas de carácter excepcional: el propio art. 55, tras aludir
al modelo referido en su párrafo 1º, con referencia a los efectos que sobre
determinados derechos podría tener la declaración alguno de los “estados”,
(refiriéndose, naturalmente, a los excepcionales regulados por la Ley Orgánica
4/1981, de 1 de junio, reguladora de los Estados de alarma, excepción y sitio)
introduce un 2º párrafo para poder prever la posibilidad de la “suspensión
individual de garantías”.
Es importante tener presente el texto del precepto, peculiar y novedoso en el
constitucionalismo democrático, para poder determinar con claridad esta medida
“excepcional” dentro del mismo Derecho de “excepción” a que me he referido.
Y es de observar en dicho texto que la “individualidad” viene dada por un hecho
determinante: el tratarse de “personas… en relación con… bandas armadas o
elementos terroristas”. Dispone, en efecto, dicho precepto que:
“2. Una ley orgánica podrá determinar la forma y los casos en los que, de
forma individual y con la necesaria intervención judicial y el adecuado control
parlamentario, los derechos reconocidos en los artículos 17, apartado 2, y 18,
apartados 2 y 3, pueden ser suspendidos para personas determinadas, en relación
con las investigaciones correspondientes a la actuación de bandas armadas o
elementos terroristas.
La utilización injustificada o abusiva de las facultades reconocidas en dicha
ley orgánica producirá responsabilidad penal, como violación de los derechos y
libertades reconocidos por las leyes”.
Situados en este ámbito, y retomando la primera reflexión (o distinción referida
a grupos de derechos) de la que hemos partido, habría ya que preguntarse ¿qué
derechos pueden suspenderse en virtud del precepto transcrito? Las libertades
públicas, por supuesto, cuando se trata de la suspensión generalizada regulada en
el art. 55.1 pero también algunos derechos a los que, además, se refiere asimismo
el art. 55.2 que acabo de transcribir.
Me permitiría sin embargo precisar que, si bien la Constitución se refiere
expresamente a “derechos”, en realidad lo que se suspende son las “garantías”
de los mismos, previstas en los arts. 17.2, 18.2 18.3 C. E. En definitiva, lo
que se suspende es la preceptiva garantía judicial y, si apuramos más aún, el
carácter preventivo de la misma. Por ello en ocasiones6 he defendido que en
5
Por todos, es imprescindible la consulta de P. Cruz Villalón. Estados excepcionales y suspensión de
garantías. Tecnos, Madrid 1984.
6
R. Sánchez Ferriz. Estudio sobre las Libertades. Valencia, Tirant Lo Blanch. 1995.
vez de suspensión de derechos en general, deberíamos hablar de suspensión de

libertades o, en forma más precisa aún si nos atenemos a la doctrina tradicional,
suspensión de garantías; ya que, por más que se hable de derechos que son de
naturaleza personal, en realidad estos no se suspenden sino que solo se suspende
o “excepciona” el carácter preventivo de la garantía específica que para cada
uno de ellos prevé la Constitución7
Obsérvese, sin embargo, la doble faz de este precepto en punto a lo que
ahora nos importa, la consideración de los derechos en relación con las medidas
antiterroristas. Pues el constituyente no solo esta previendo la suspensión de
garantías a sospechosos de pertenencia a banda armada o a alguna organización
terrorista; también prevé en un segundo párrafo del art. 55.2 C.E. “la (eventual)
utilización injustificada o abusiva de las facultades que con carácter excepcional
podrá otorgar a la autoridad la Ley Orgánica reguladora a que el primer párrafo
se remite”.
Es decir, el derecho de excepción puede y debe poner en manos de las
autoridades llamadas a aplicarlo medios y/o facultades extraordinarias, pero
todas ellas deben de insertarse en el marco jurídico que en ningún momento puede
ignorar que es una manifestación más del Estado de Derecho. Dicho de otro modo,
por extraordinarias que sean las facultades puestas en manos de los operadores
jurídicos y de la autoridad gubernativa, ni ésta ni aquellos quedan exentos de
control y de responsabilidad por los posibles excesos cometidos con ocasión de
aplicar tales medidas de excepción.
3ª. Dicho todo ello, hemos de ocuparnos ya de la tercera de las perspectivas
de nuestra reflexión que entronca con el doble enfoque a que se acaba de aludir:
¿a qué titulares de derechos ha de referirse esta especial preocupación (pero,
también, regulación constitucional en los términos que se acaba de ver)?
Aquí la cuestión se complica extraordinariamente en función del ámbito jurídico
en que nos movemos ya sea de carácter nacional (dependiendo, lógicamente de
los diversos Estados y sus respectivos ordenamientos) o internacional. Y, sobre
todo, la consideración de la protección de los derechos varía ostensiblemente
en función de la bibliografía utilizada, en su mayor medida inspirada en ONGs
y en la que se observa la generalizada preocupación por los derechos de los
terroristas y/o de los sospechosos de haber intervenido en acciones terroristas.
7
Artículo 17
2. La detención preventiva no podrá durar más del tiempo estrictamente necesario para la realización
de las averiguaciones tendentes al esclarecimiento de los hechos, y, en todo caso, en el plazo máximo
de setenta y dos horas, el detenido deberá ser puesto en libertad o a disposición de la autoridad
judicial.
Artículo 18.
2. El domicilio es inviolable. Ninguna entrada o registro podrá hacerse en el sin consentimiento del
titular o resolución judicial, salvo en caso de flagrante delito.
3. Se garantiza el secreto de las comunicaciones y, en especial, de las postales, telegráficas y
telefónicas, salvo resolución judicial.
Y, aunque de ONGs y/o de los grupos de defensores de derechos8 no se

tratara, nuestra condición de juristas, y la pertenencia a un Estado de Derecho,
que por encima de todo debe conservarse y fortalecerse, nos impone también la
necesidad de que, en materia de sujetos titulares de los derechos se lleve a cabo
una doble consideración: tanto la referida a los derechos de las víctimas como
la de los derechos de los sometidos a las “especiales y rigurosas” medidas de la
normativa anti-terrorista.
El problema, aun siendo antiguo9, quedó planteado en términos radicales a
partir de la reacción norteamericana (y de la propia ONU) ante los ataques a
las Torres gemelas del 11 de septiembre de 2001. Poco después, entre tantos otros
llamaba la atención Gimeno Sendra10 sobre algunos de sus aspectos que por su
interés hemos de recordar ahora.
En primer lugar, la gravedad que para los más elementales derechos comportó
la serie de medidas establecidas por la normativa iniciada con la U.S.A. Patriotic
Act de 26 de octubre de 2001 y en la Ley de 12 de diciembre de 2001. Junto
a la eliminación de las garantías jurisdiccionales, la autorización para que los
tribunales militares enjuiciaran a terroristas extranjeros comportaba el abandono
de clásicas y bien asentadas garantías de orden procesal.
En segundo lugar, manifestaba el temor a la repercusión exterior de tales medidas
que podrían generar una reacción mimética especialmente en Hispanoamérica.
Curiosamente, sin embargo, las más duras medidas, en forma semejante a las
norteamericanas, se adoptaron en ordenamientos tan democráticos como el Reino
Unido11 y Canadá.
En tercer lugar, se ponía de relieve el riesgo de discriminación de minorías que
la aplicación de dichas medidas extraordinarias suponía, con serias violaciones
del Pacto internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966, y con un efecto
negativo añadido: el de que tales medidas, y su eventual abuso por parte de
algunos elementos policiales, pudiera ser aprovechado por las organizaciones
terroristas para justificarse frente a semejante “terrorismo de Estado”.
8
Por todos los referentes en el estudio de los derechos humanos en el ámbito del estudio del terrorismo,
baste con citar ahora la Catedra Antonio Beristain de la Universidad Carlos III, http://turan.uc3m.es/
uc3m/inst/BC/estudios-victimas-terrorismo.htm.
9
Así, entre tantas, baste recordar la Convención para prevenir y sancionar los actos de terrorismo
configurados en delitos contra las personas y la extorsión conexa cuando estos tengan trascendencia
internacional, suscrita en el Tercer Período Extraordinario de Sesiones de la Asamblea General,
celebrada en Washington, DC, el 2 de febrero de 1971.
10
V. Gimeno Sendra “Repercusiones…”, ya cit. Con posteridad, lógicamente ha podido ser objeto
de estudios más profundos y meditados tan extraordinario fenómeno. Ya en fase de corrección de
galeradas hemos conocido un prometedor y riguroso estudio: J. Perez Royo y M. Carrasco Durán.
Terrorismo, democracia y seguridad en perspectiva constitucional. Madrid. Marcial Pons. 2010
11
La Ley antiterrorista británica de 2001 sería declarada inconstitucional en 2004 por los Lores aunque
inmediatamente después volvió a tener vigencia. No es la única ocasión en que lo lores rechazan
propuestas tendentes a endurecer las medidas antiterroristas. Así, sobre el intento de ampliar de 28
a 42 días la duración máxima de la detención preventiva para sospechosos terroristas. http://www.
elcomercio.com/Generales/Solo-Texto.aspx?gn3articleID=220219
De la dura reacción norteamericana, especialmente secundada según he

dicho ya por el Reino Unido, también se haría sentir en la ONU, aprobando
por unanimidad las Resoluciones 1373 y 1377 del Consejo de Seguridad.
Con posterioridad, también por parte de las Organizaciones Internacionales
Regionales se adoptarían acuerdos de reacción frente al fenómeno terrorista12;
de todo ello bastará ahora con recordar las reacciones europeas por cuanto
nos afectan directamente y la OEA por el temor de imitación ya aludido pero,
sobre todo, por el que a mi juicio, como expondré después, fue un acierto en el
tratamiento del tema. Ello nos lleva a la cuarta de nuestras consideraciones.
4ª ¿Qué tipo de normativa contienen o qué dicen los más conocidos documentos
internacionales?
Junto a las consabidas referencias generales al fenómeno (sin que hayan
sido capaces, sin embargo, de consensuar una definición comprensiva de lo que
haya de entenderse por terrorismo) es contenido lógico y obligado el referido
a las declaraciones de condena13 de las acciones terroristas. Y, junto a ello, las
llamadas de atención a todos los Estados no solo para que se atengan al riguroso
respeto de los Derechos Humanos sino también para que adopten medidas,
siempre en forma coordinada, para la prevención de cualquier ataque. Y ello,
aunque generalmente se subraya la importancia de llevar a cabo controles de
financiación, o de adoptar medidas penales para evitar impunidad, así como de
negación de refugio a quienes participen de algún modo en acciones terroristas,
también ha de comprender un decidido compromiso de que se evite todo tipo de
abusos que pueda dar lugar a la utilización del mismo con fines propagandísticos
y de justificación de tales acciones terroristas.
Pues bien, en el ámbito americano creo que es un ejemplo muy interesante
el “Informe sobre Terrorismo y Derechos Humanos” de la Organización
Interamericana de Derechos Humanos de octubre de 2.002 por su complitud,
12
Sobre lo novedoso de las medidas tomadas a partir de 2001, con una aprovimación a las medidas
legislativas de los diferentes países, VEDASCHI, Ariadna, À la guerre comme à la guerre? La disciplina
della guerra nel diritto costituzionale comparato. Torino, Giappichelli, 2007, págs.. 526 y ss.
13
Así por ejemplo, se lee en la Resolución de la Comisión de Derechos Humanos 2002/35: “…..
Observando que la comunidad internacional es cada vez más consciente de los efectos negativos del
terrorismo, en todas sus formas y manifestaciones, en el pleno disfrute de los derechos humanos y las
libertades fundamentales y en el establecimiento del imperio de la ley y las libertades democráticas,
consagrados en la Carta de las Naciones Unidas y en los Pactos Internacionales de derechos humanos,
1. Reitera su condena inequívoca de todos los actos, métodos y prácticas de terrorismo, cualquiera
que sea su motivación, en todas sus formas y manifestaciones, dondequiera y cuandoquiera que
se cometan y quienquiera que los cometa, por tratarse de actos que tienen por objeto destruir los
derechos humanos, las libertades fundamentales y la democracia y que constituyen una amenaza
para la integridad territorial y la seguridad de los Estados, desestabilizan los gobiernos legítimamente
constituidos, socavan la sociedad civil pluralista y el imperio del derecho y tienen consecuencias adversas
para el desarrollo económico y social de los Estados; 2. Condena enérgicamente las violaciones del
derecho a la vida, la libertad y la seguridad; 3. Expresa su solidaridad con las víctimas del terrorismo;
4. Condena toda incitación al odio étnico, la violencia y el terrorismo….. El texto completo puede
consultarse en:
http://www.unhchr.ch/Huridocda/Huridoca.nsf/0/bc07de1d71122838c1256baa0049603a?Opendo
cument
por el equilibrio14 que se muestra en sus diversos elementos y por el interés de las
precisiones que lleva a cabo sobre las diversas “situaciones” posibles en este tipo
de reacciones que, de no deslindarse bien al intentar su regulación, podrían llevar
a efectos perversos o contrarios a los perseguidos.
En efecto, el informe de referencia, se desarrolla en el marco de la ya
citada Convención Interamericana contra el Terrorismo adoptada el 3 de junio
de 2002 por la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos
que es manifestación, asimismo, de un encomiable “equilibrio” entre los derechos
contrapuestos, tal como ya he destacado.
El principal interés de este informe es, a mi juicio, que sin perjuicio de
planteamientos que en el mismo se califican de “especulaciones”, se lleva a cabo
un importante esfuerzo para establecer precisiones conceptuales en torno a
situaciones diversas, y por ello con distinto marco regulador. Así, en el párrafo
7 se distinguen las múltiples formas de terrorismo: “…el terrorismo puede ser
perpetrado a escala individual o colectiva, por una variedad de actores, incluyendo
particulares o grupos, así como gobiernos, puede recurrir a distintos medios y
grados de violencia, desde las meras amenazas concebidas para sembrar el
pánico entre el público hasta las armas de destrucción masiva…”.
Y en el párrafo 8 se determinan los distintos regímenes jurídicos de aplicación
que podemos sintetizar así: En tiempos de paz tendría plena aplicación el Derecho
Internacional de los derechos humanos, mientras que en los supuestos de estados
de emergencia deberían tenerse además presentes las respectivas derogaciones
de derechos expresa y legalmente previstas, y por último, en la situación de estado
de guerra resultaría de aplicación el derecho internacional humanitario. Todo ello
sin perjuicio de que las dos últimas situaciones pueden coincidir en el tiempo y de
que también habrá que tener en cuenta el “status” personal de cada afectado y,
en este sentido, influirá en la determinación del régimen jurídico de aplicación el
hecho de que las personas afectadas sean civiles, militares, etc.
Sí es posible, no obstante, tratar de hallar el mínimo común de todos los
aludidos marcos jurídicos aplicables; y en este punto es importante subrayar lo
que la Comisión de referencia advierte en el pfo. 11:
“Quizá no haya campo donde exista mayor convergencia entre el derecho
internacional de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario
que en lo atinente a las normas de trato humano. Ambos regímenes, si bien
gobernados por instrumentos diferentes, prevén los mismos requisitos mínimos
14
Así, se lee en el párrafo 2 del “resumen ejecutivo” de dicho informe (http://www.cidh.org/terrorism/
span/resumen/htm): “De acuerdo con el artículo 15 de la Convención, “las medidas adoptadas por
los Estados Parte de conformidad con esta Convención se llevarán a cabo con pleno respeto al estado
de derecho, los derechos humanos y las libertades fundamentales”. Este requisito previo refleja el
principio fundamental de que la campaña contra el terrorismo y la protección de los derechos humanos
y de la democracia constituyen responsabilidades complementarias. El objeto y el propósito mismo de
las iniciativas contra el terrorismo, en una sociedad democrática, es la protección de las instituciones
democráticas, los derechos humanos y el imperio de la ley, no su menoscabo”.
e inderogables respecto del trato humano de todas las personas bajo control
y autoridad del Estado. Más aún, bajo ambos regímenes, las violaciones más
atroces de las salvaguardias del trato humano no sólo generan la responsabilidad
del Estado sino también la responsabilidad penal individual por parte de quien
las perpetra y de sus superiores”.
Llegados a este punto, es ya forzoso preguntarnos ¿cuáles son esas normas de
trato humano? A lo que también, con absoluta claridad, responde el documento
que he tomado como modelo con las siguientes líneas argumentales:
1- La prohibición absoluta de la tortura ya sea referida a los castigos
corporales, al confinamiento solitario prolongado, a los interrogatorios
inhumanos…, etc. De ahí, la necesidad de permanente supervisión por parte de
los mecanismos apropiados (que, en tiempos de paz se residencian generalmente
en la intervención y control de los jueces, y especialmente en el establecimiento de
tan tradicionales institutos como el de “habeas corpus”; y, en tiempos de guerra,
es de obligada mención el Comité Internacional de la Cruz Roja).
2- Prohibición absoluta de discriminación de cualquier tipo (debiendo aquí
tener presente la especial situación de riesgo en que podrían encontrarse algunos
grupos de extranjeros).
3- Respeto y garantía del debido proceso y del derecho a un juicio justo, del
que derivan el derecho al tribunal competente (derecho al juez ordinario), con
exclusión de competencias a los tribunales militares salvo en tiempo de guerra y
en los supuestos expresamente previstos por Ley, y demás garantías procesales de
todos conocidas como las que reconocen los arts. 17 y 25 de nuestra Constitución
española15.
15
Como prototipo de normativa aplicable en ordenamientos democráticos y sin perjuicio de las
especialidades normativas, a las que después haremos referencia, ha de recordarse el contenido de
tales preceptos constitucionales:
Artículo 17:
1. Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad. Nadie puede ser privado de su libertad,
sino con la observancia de lo establecido en este artículo y en los casos y en las formas previstas en
la Ley.
2. La detención preventiva no podrá durar más del tiempo estrictamente necesario para la realización
de las averiguaciones tendentes al esclarecimiento de los hechos, y, en todo caso, en el plazo máximo
de setenta y dos horas, el detenido deberá ser puesto en libertad o a disposición de la autoridad
judicial.
3. Toda persona detenida debe ser informada de forma inmediata, y de modo que le sea comprensible,
de sus derechos y de las razones de su detención, no pudiendo ser obligada a declarar. Se garantiza
la asistencia de abogado al detenido en las diligencias policiales y judiciales, en los términos que la
Ley establezca.
4. La Ley regulará un procedimiento de habeas corpus para producir la inmediata puesta a disposición
judicial de toda persona detenida ilegalmente. Asimismo, por la Ley se determinará el plazo máximo
de duración de la prisión provisional.
Artículo 25: 1. Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento
de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en
aquel momento.
2. Las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad estarán orientadas hacia la reeducación
y reinserción social y no podrán consistir en trabajos forzados.
4- Por último, y en justa coherencia con tales garantías, se impone que los
legisladores sean rigurosos y precisos al establecer los tipos penales, pues de otro
modo, la imprecisión crearía inseguridad y fomentaría el riesgo de su aplicación
en forma injusta.
Pues bien, en torno a este mínimo constituido por el incontestable trato
humano debido a todo ser humano, sólo nos queda que preguntemos ¿Cuáles
son los derechos directamente afectados en tales situaciones extremas? Y la
respuesta también es clara pues se refiere a los derechos que podemos llamar
“personalísimos”16: Fundamentalmente el derecho a la vida con la consiguiente
necesidad de un riguroso control de los supuestos de pena de muerte, y de cuantos
derechos le son anejos tal como podemos comprobar con la lectura del art. 15
de nuestra Constitución17. Y, en segundo lugar, la libertad personal que exige
por parte de las instituciones a tal efecto dispuestas en cada ordenamiento (ya
aludidas supra) un riguroso control sobre el respeto de las garantías procesales
vistas.
Dicho todo ello, resulta patente el interés teórico y la aplicación práctica de
la distinción inicial de la que he partido al comenzar mi intervención y sobre la
que, ahora sí, ya se puede abundar para probar el interés de tal delimitación: Por
más que resulta extraordinariamente importante la libertad de expresión en todo
ámbito democrático, y que en aquellos que no lo son dicha libertad es el único
medio de dar a conocer al mundo exterior los abusos y atrocidades que sufran
las personas (con carácter individual o colectivo), ello no obstante, ni ésta ni las
demás libertades que de la misma derivan, constituyen el núcleo de ese derecho
mínimo al que nos hemos referido al razonar en torno a la idea de “trato humano”.
La misma Comisión e Informe que he tomado como referencia lo pone de relieve
en su párrafo 29, al observar que, respecto de este derecho-libertad de expresión
se muestra un menor grado de coincidencia entre el Derecho Internacional de los
derechos humanos y el Derecho Internacional humanitario18. No en vano, en el
El condenado a pena de prisión que estuviere cumpliendo la misma gozará de los derechos
fundamentales de este Capítulo, a excepción de los que se vean expresamente limitados por el
contenido del fallo condenatorio, el sentido de la pena y la Ley penitenciaria. En todo caso, tendrá
derecho a un trabajo remunerado y a los beneficios correspondientes de la Seguridad Social, así como
al acceso a la cultura y al desarrollo integral de su personalidad.
3. La Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen
privación de libertad.
16
R. Sánchez Ferriz. Estudio… ya cit.
17
Dispone el art. 15 CE lo siguiente: “Todos tienen derecho a la vida y a la integridad física y moral,
sin que, en ningún caso, puedan ser sometidos a tortura ni a penas o tratos inhumanos o degradantes.
Queda abolida la pena de muerte, salvo lo que puedan disponer las Leyes penales militares para
tiempos de guerra.
18
Otra cuestión es que, según se ha apuntado ya, la información facilitada por reporteros en zonas de
conflicto resulte un medio decisivo para posibilitar el control de organismos internacionales y elemento
de prueba en eventuales controles jurídicos posteriores. No obstante, en la medida en que hemos
destacado el valor de “equilibrio” que este informe representa y en la medida en que las libertades, y
en especial la de expresión queda contemplada como objeto de protección por los Estados, tampoco
párrafo 34 se enumera el resto de las libertades públicas como “otros derechos

humanos adicionales” que también pueden verse afectados por las medidas
estatales antiterroristas.
Pues bien, ello confirma la necesidad de reiterar una doble consideración: de
una parte, que las libertades públicas, no son tan esenciales como los derechos
básicos personalísimos o de “trato humano mínimo”; pero, de otra parte, ello
tampoco significa que queden en desamparo pues también para ellas (las libertades
públicas) la regla de aplicación general es la tan consolidada doctrina del Tribunal
Europeo de Derechos Humanos del triple test: ha de constatarse en cada caso que
la medida adoptada haya sido prevista por Ley en el ámbito del correspondiente
ordenamiento jurídico, que su aplicación y efectos resulten proporcionados a los
fines que se persiguen y que resulte necesaria, siempre según los parámetros
propios de una sociedad democrática19.
Todo lo cual nos conduce directamente a la siguiente consideración global en
que he estructurado mi intervención.
5ª Se trata de la quinta de nuestras reflexiones, que ha de centrarse ya en el
ámbito europeo y, por ende, en nuestro ordenamiento jurídico propio (ex arts.
10.2 y 96 CE).
En este ámbito la complejidad se reduce extraordinariamente al encontrarnos
en lo que conocemos como “tiempos de paz” y, además, en órdenes jurídico-
políticos indiscutiblemente democráticos. No obstante, la misma preocupación
de otros ámbitos internacionales regionales se manifiesta aquí en punto a la
necesidad de colaboración y coordinación de cualesquiera medidas adoptadas
por los Estados miembros.
Y, en la medida que la ausencia de conflictos armados exime de las múltiples
perspectivas e inquietudes que en otros ámbitos han de ser conjugadas, problemas
como los de control (necesariamente previo y/o preventivo) de la financiación del
terrorismo han cobrado mayor relevancia y han podido ser estudiados con gran
detenimiento.
De querer buscar, como en el caso de la reflexión precedente, un denominador
común, creo una buena síntesis del mismo sería, el formulado por la Comisión de
queda ignorada por el informe la prevención que sobre ella ha de adoptarse por parte de los Estados
respecto del “abuso” de la misma. Es cierto que se trata de una advertencia de protección de la
libertad, pero no lo es menos que tácitamente se está reconociendo la posibilidad de “defensa pública
(apología) del terrorismo o de las personas que puedan haber cometido actos terroristas”
Sin duda esta es cuestión de extraordinaria relevancia que exige un tratamiento específico y monográfico
por la extraordinaria complejidad de las nuevas tecnologías que han aportado al mundo terrorista
medios de influencia sobre la opinión pública hasta ahora desconocidos y, por ello, no previstos en la
regulación.
19
Así, puede leerse en el párrafo 34 in fine la “exigencia de que toda restricción sea necesaria para
la seguridad de todos y acorde con las justas exigencias de una sociedad democrática, y que debe ser
el medio menos restrictivo posible para lograr el imperioso interés público. Además, toda restricción
de ese tipo debe estar prescrita por ley aprobada por el Poder Legislativo y ajustada al ordenamiento
jurídico interno, y no puede estar sujeta a la discreción de un gobierno o sus agentes”
Derechos Humanos en 2006: “Combatir el Terrorismo y respetar o hacer respetar

los derechos humanos depende de un mismo sistema de protección que atañe al
Estado”. Es decir, de una parte, el respeto a las competencias de cada Estado, en
orden a la regulación del fenómeno. Pero, de otra, la necesidad de coordinarse,
para que el sistema sea homogéneo en todos los Estados miembros. Bastara con
dos manifestaciones que ilustrando tan general idea nos ofrecen sin embargo una
rápida visión del cambio de actitud generado a partir del 11 de septiembre:
1ª Días antes del 11 de Septiembre de 2001 el Parlamento Europeo20 llamaba
la atención sobre nuestra situación en lo referente al tratamiento penal (desde el
punto de vista del orden democrático), diferente a la de otros entornos: “En la
Unión Europea, los actos terroristas se tienen que considerar delitos que, en un
Estado de Derecho, pretenden modificar estructuras políticas, económicas, sociales
y medioambientales con la amenaza, concretamente, de la violencia o con el
recurso de la misma, lo que los distingue de actos de resistencia en países terceros
contra estructuras estatales que revisten una dimensión terrorista”. Probablemente
ninguno de los redactores del documento imaginaba que a pocos días habría que
cambiar radicalmente el enfoque.
2ª La Decisión marco nº 2002/475 del Cº de la Unión Europea, Decisión marco
2002/475/JAI del Consejo, de 13 de junio de 2002, relativa a la lucha contra el
terrorismo, modificada por Decisión Marco 2008/919/JAI del Consejo de 28 de
noviembre de 2008, que fija el derecho común en materia de lucha antiterrorista
acompañándose de una declaración en el sentido de que la decisión “concierne los
actos que son considerados por todos los Estados miembros de la Unión Europea
como infracciones graves a su legislación penal, cometidas por individuos cuyos
objetivos constituyen una amenaza para sus sociedades democráticas respetuosas
del Estado de Derecho y para la civilización sobre la que estas sociedades están
fundadas”
Sin perjuicio de las críticas que desde grupos intelectuales y de juristas se han
dirigido también a las medidas antiterroristas europeas, es lo cierto que en ellas
no se ha alcanzado el radicalismo de otros ámbitos y que, en el ámbito europeo,
la regla general subrayada (coordinación pero respetando las competencias de
los Estados) es, pese al cambio de actitud que comportó el 11-S, al que acabamos
de aludir, la que hoy por hoy hemos de tener presente. Ello nos conduce a una
última consideración.
6ª La referida a la regulación nacional de los derechos específicos en relación
con actos terroristas y sus consecuencias.
En nuestro ámbito jurídico, sí es posible distinguir con claridad, los siguientes
aspectos con cuya mención iremos concluyendo:
A- Medidas o Políticas antiterroristas;
20
La “Recomendación del Parlamento Europeo sobre el papel de la Unión en la lucha contra el
terrorismo (2001/2016(INI)), párrafo (T), doc. nº A5-0273/2001, adoptado el 5 de septiembre de
2001.
B- Derechos de las víctimas;

C- Derechos Personales y Garantías Procesales, también para los terroristas.
A. Respecto del primer enfoque, ante todo, ha de advertirse que el fenómeno
terrorista y la necesidad de reaccionar con medidas legislativas no es nuevo entre
nosotros. En este sentido, recientemente David C. Rapoport (de la Universidad
de California)21, subrayaba el paralelismo entre la situación actual y la década
de 1880 en que comienza el primer terrorismo con el uso de la dinamita, y en
nombre del anarquismo; entonces, nos recuerda el autor, las medidas fueron
extraordinariamente represivas. Pues bien, ello no es ajeno a nuestra historia
constitucional como también recientemente ponía de relieve una publicación de
Carmelo Palacios.22
Hoy las medidas son de muy diverso orden, como no podía ser de otro modo
ante la complejidad de los medios y las inmensas posibilidades que el desarrollo
tecnológico (y también la posibilidad de disponer de ingentes cantidades de
capital) ofrece a ambas partes del conflicto. Basta recordar, desde el punto de
vista de las medidas de orden económico, la ley 12/2003, de 21 de mayo, de
bloqueo de la financiación del terrorismo y su complementaria Ley Orgánica
4/2003, de 21 de mayo, por la que se modifican la Ley Orgánica 6/1985, de
1 de julio, del Poder Judicial, y la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
También, en el orden de los eventuales sujetos de acciones terroristas, ha de
tenerse en cuenta la Ley Orgánica 7/2000, de 22 de diciembre, de modificación
de la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, y de la Ley
Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la Responsabilidad Penal de los
Menores, en relación con los delitos de terrorismo en los que intervienen menores,
que modificó la regulación penal de los menores en esta materia.
B. En lo que se refiere a derechos de las víctimas, es probable que las mayores
deficiencias acusadas y, consiguientemente, denunciadas por sus colectivos sean
la defensa genérica de la Libertad y de la Paz en el sentido de Montesquieu23; es
decir, la falta de convicción por parte de los poderes públicos de que el “ambiente
social” y el contexto geográfico en el que se desenvuelven grupos terroristas
puede ser perverso en múltiples formas de las que el atentado es solo la cúspide
21
D. C. Rapoport. Entonces y ahora: la importancia o la insignificancia de los paralelismos. 2006.
En: http://www.fundacionmgimenezabad.es/images/Documentos/2006/20061130_et_rapoport_d_
es_o.pd
22
C. Palacios “La Defensa de la personas y de la propiedad en la Regencia de Maria Cristina de
Habsburgo”. Valencia, Corts Valencianes. 2008.
23
La definición que nos da Montesquieu sobre la libertad es sin duda la más bella de las conocidas,
pero también la más compleja en su aplicación, por los poderes públicos, por cuanto requiere del
establecimiento efectivo de lo que hoy (casi doscientos años después de su formulación) entenderíamos
por un Estado de Derecho y de una sociedad civil responsable y conocedora de sus derechos.
“La libertad política en un ciudadano es esa tranquilidad de ánimo que proviene de la opinión
que cada uno tiene de su seguridad, y para disfrutar de esa libertad es menester que el gobierno
sea tal que un ciudadano no pueda temer a otro ciudadano”.
o punta del iceberg que no excluye muchísimas incomodidades y dificultades de

las víctimas a quienes se impide el desarrollo de una vida tranquila, en “libertad
y en paz”24. La cuestión no resulta ajena a nuestro ordenamiento vigente del
que bastaría con recordar el inciso final del fundamental art. 10.1 de nuestra
Constitución y su mención del “orden político y la paz social”.
Sin embargo, no cabe desconocer la labor legislativa tendente a “reparar”
tanto moral como económicamente a quienes tienen la condición de víctima.
Buenos ejemplos serían Ley 32/99, de 08 octubre, de solidaridad con las víctimas
del terrorismo o las diversas leyes autonómicas de “reparación”. El ejemplo
valenciano lo constituiría, la Ley de la Comunidad Autónoma Valenciana 1/2004,
de 24 de mayo, de ayuda a las víctimas del terrorismo y la Ley de la Comunidad
Autónoma de Valencia 3/2009, de 14 de abril, de modificación de la anterior,
también de ayuda a las víctimas del terrorismo.
C. Por último, hemos de mencionar también los derechos de los imputados
por delitos de terrorismo, tal como quedan previstos en nuestro ordenamiento.
El régimen constitucional expresado supra nunca ha aplicado ningún estado
excepcional (es bastante discutible que se hayan dado las circunstancias por el
carácter generalizado de los mismos). Sí, en cambio se ha desarrollado el art.
55.2 C.E., también transcrito supra, a través de leyes antiterroristas especiales
con las que se reguló inicialmente la materia y, después, por las leyes 3 y 4
de 1988, de modificación del Código Penal y de la Ley Enjuiciamiento Criminal,
respectivamente. Pese a que también estas merecieron en su día duras críticas,
algunos de sus aspectos, que ahora recordaremos, nos dan idea del garantismo
inherente a las medidas de protección que nuestro ordenamiento prevé, respecto
de los autores de actos terroristas. Para comprobarlo bastará detenerse en las
siguientes consideraciones:
- Si observamos las garantías procesales previstas en nuestro ordenamiento y
las relacionamos con las medidas de orden similar de otros países democráticos
concluiremos que las nuestras son bastante respetuosas con los derechos
fundamentales. Así cabe observarlo en lo que se refiere los cortos plazos
24
Indiscutiblemente, ello resulta de difícil enjuiciamiento y de muy compleja regulación desde el
momento en que, en el Estado de Derecho solo cabe castigar a posteriori las acciones ilegales pero las
formas de presión social son absolutamente imprevisibles y en todo caso de muy compleja identificación
normativa. Un intento de tan complejas previsiones podemos contemplarlo en la Exposición Motivos,
tercer párrafo, de la ya citada Ley 7/2000: .”..cuanto más avanza la sociedad ganando espacios de
libertad frente al terror, más numerosas y variadas son las actuaciones terroristas que tratan de evitar,
atemorizando directamente a cada ciudadano o, en su conjunto, a los habitantes de una población
o a los miembros de un colectivo social, político o profesional, que se desarrolle con normalidad
la convivencia democrática y que la propia sociedad se fortalezca e imponga dicha convivencia,
erradicando las graves e ilegítimas conductas que la perturban… estas acciones no se limitan a dañar
bienes materiales individuales o colectivos, sino que persiguen atemorizar a toda una población o
colectivo para favorecer los fines terroristas, poniendo con ello en entredicho valores constitucionales
que, como el respeto a la vida o a la dignidad de las personas o la propia libertad, deben ser objeto
de la máxima protección…”.
establecidos para la detención preventiva, a la presencia constante juez como

garantía de control del mismo sobre las actuaciones policiales, exigencia de una
detallada motivación y justificación de todo acto policial, etc25.
_ Ni cabe olvidar la institución del Habeas Corpus constitucionalmente prevista
25
Todo ello puede ser contrastado en los arts de LECrim (reformados por el 4/1988) que a continuación
trascribimos:
384 bis. Firme un auto de procesamiento y decretada la prisión provisional por delito cometido por
persona integrada o relacionada con bandas armadas o individuos terroristas o rebeldes, el procesado
que estuviere ostentando función o cargo público quedará automáticamente suspendido en el
ejercicio del mismo mientras dure la situación de prisión.
520 bis. 1. Toda persona detenida como presunto partícipe de alguno de los delitos a que se refiere el
artículo 384 bis será puesta a disposición del Juez competente dentro de las setenta y dos horas
siguientes detención. No obstante, podrá prolongarse la detención el tiempo necesario para los fines
investigadores, hasta un límite máximo de otras cuarenta y ocho horas, siempre que, solicitada
tal prórroga mediante comunicación motivada dentro de las primeras cuarenta y ocho horas desde la
detención, sea autorizada por el Juez en las veinticuatro horas siguientes. Tanto la autorización cuanto
la denegación de la prórroga se adoptarán en resolución motivada.
2. Detenida una persona por los motivos expresados en el número anterior, podrá solicitarse del Juez
que decrete su incomunicación, el cual deberá pronunciarse sobre la misma, en resolución motivada,
en el plazo veinticuatro horas. Solicitada la incomunicación, el detenido quedará en todo caso
incomunicado sin perjuicio del derecho de defensa que le asiste y de lo establecido en los artículos
520 y 527, hasta que el Juez hubiere dictado la resolución pertinente.
3. Durante la detención, el Juez podrá en todo momento requerir información y conocer, personalmente
o mediante delegación en el Juez de Instrucción del partido o demarcación donde se encuentre el
detenido, la situación de éste.
553. Los Agentes de policía podrán, asimismo, proceder de propia autoridad a la inmediata detención
de las personas cuando haya mandamiento de prisión contra ellas, cuando sean sorprendidas en
flagrante delito, cuando un delincuente, inmediatamente perseguido por los Agentes de la autoridad,
se oculte o refugie en alguna casa o, en casos de excepcional o urgente necesidad, cuando se trate
de presuntos responsables de las acciones a que se refiere el artículo 384 bis, cualquiera que fuese el
lugar o domicilio donde se ocultasen o refugiasen, así como al registro que, con ocasión de aquélla, se
efectúe en dichos lugares y a la ocupación de los efectos e instrumentos que en ellos se hallasen y que
pudieran guardar relación con el delito perseguido. Del registro efectuado, conforme a lo establecido
en el párrafo anterior, se dará cuenta inmediata al Juez competente, con indicación de las causas
que lo motivaron y de los resultados obtenidos en el mismo, con especial referencia a las detenciones
que, en su caso, se hubieran practicado. Asimismo, se indicarán las personas que hayan intervenido y
los incidentes ocurridos.
579. 1. Podrá el Juez acordar la detención de la correspondencia privada, postal y telegráfica que el
procesado remitiere o recibiere y su apertura y examen, si hubiere indicios de obtener por estos medios
el descubrimiento o la comprobación de algún hecho o circunstancia importante de la causa.
2. Asimismo, el Juez podrá acordar, en resolución motivada, la intervención de las comunicaciones
telefónicas del procesado, si hubiere indicios de obtener por estos medios el descubrimiento o la
comprobación de algún hecho o circunstancia importante de la causa.
3. De igual forma, el Juez podrá acordar, en resolución motivada, por un plazo de hasta tres meses,
prorrogable por iguales períodos, la observación le las comunicaciones postales, telegráficas o
telefónicas de las personas sobre las que existan indicios de responsabilidad criminal, así como de las
comunicaciones de las que se sirvan para la realización de sus fines delictivos.
4. En caso de urgencia, cuando las investigaciones se realicen para la averiguación de delitos
relacionados con la actuación de bandas armadas elementos terroristas o rebeldes, la medida prevista
en el número 3 de este artículo podrá ordenarla el Ministro del Interior o, en su defecto, el Director de
la Seguridad del Estado, comunicándolo inmediatamente por escrito motivado al Juez competente,
quien, también de forma motivada, revocará o confirmará tal resolución en un plazo máximo de
setenta y dos oras desde que fue ordenada la observación.
en art. 17.4 CE, cuya ley de desarrollo (L. O. 6/1984, de 24 de mayo, Reguladora
del Procedimiento Habeas Corpus) también prevé en el art. 2.2 su aplicación a los
afectados por el Art. 55.2 con la única especialidad de remitir su conocimiento al
Juzgado central de Instrucción correspondiente.
En conclusión, no esta exento nuestro ordenamiento de técnicas de protección
de los derechos, incluso para los imputados por actos terroristas. Si acaso, habría
que reforzar otros elementos de Estado de Derecho tan esenciales como el
reconocimiento de los derechos de todos y su respeto.
Naturalmente, el reconocimiento de derechos es indiscutible y su titularidad
universal también pero ello no es óbice, al contrario, para la necesidad de que
también se exija un ejercicio responsable de los derechos y de que se responsabilice
de los abusos de derechos a quienes los cometen. Dicho en términos más
generales, si todo incumplimiento del ordenamiento queda sancionado no puede
haber intereses políticos de ningún tipo que justifiquen o suavicen el cumplimiento
de penas y/o sanciones que de tales incumplimientos se derivan cuando con ellos
se ha puesto en peligro la vida, integridad y la paz de las personas.
Y ello, que difícilmente halla excepciones en el caso de los ciudadanos en pleno
uso de sus derechos civiles y políticos y de sus deberes de todo orden (digamos, si se
quiere, en el caso de la delincuencia común), no tiene por qué hallarlas en el caso
de miembros de bandas o grupos terroristas a los que, sencillamente, la aplicación
estricta del ordenamiento, con todos sus derechos pero también con todo el peso
de sus sanciones, nos introduciría en un ámbito de derecho excepcional al que nos
referíamos al inicio; con garantías, pero con ciertos endurecimientos o restricciones
que no cabe tachar de inconstitucionales26 como el propio TC manifestaba en la
sentencia num. 136/1999, de 20 de Julio, F. J. 17:
“dijimos en la STC 199/1987, fundamento jurídico 4, que el terrorismo constituye
una manifestación delictiva de especial gravedad, que pretende instaurar el terror
en la sociedad y alterar el orden constitucional democrático, por lo que ha de
admitirse que cualquier acto de apoyo al mismo comporta una lesión, al menos
potencial, para bienes jurídicos individuales y colectivos de enorme entidad, a
cuya defensa se dirige el tipo delictivo analizado. No puede negarse en abstracto
la posibilidad de que el Estado limite mediante el establecimiento de sanciones
penales el ejercicio de los derechos fundamentales para garantizar bienes tan
relevantes como la vida, la seguridad de las personas o la paz social que son
puestos en peligro por la actividad terrorista…”.
Lo que después la interpretación constitucional27 o incluso las aportaciones
26
Por lo que se refiere a las previsiones penales en el Codigo vigente de 1995 los delitos de terrorismo
se regulan en los artículos 571 y siguientes.
27
Justamente a la STC. Que en el texto se acaba de citar, cabe también leer un Voto Particular del
Magistrado Viver Pi Suñer en cuyo Punto 6 se lee: “. La única cuestión con enjundia constitucional
atinente al derecho a la presunción de inocencia se refiere, pues, a la individualización de la
responsabilidad penal concurrente. Como afirma el Ministerio Fiscal en su informe, el que haya
quedado convincentemente probado que la actividad delictiva partió de la Mesa Nacional de H.B. no
doctrinales con mayor o menor inclinación ideológica (en cualquier sentido)

puedan añadir y/o modificar en el ordenamiento ya es cuestión que escapa a
toda consideración objetiva o, al menos, a esta breve y panorámica exposición del
fenómeno que aquí hemos debido exponer.
Muchas gracias.
comporta, evidentemente, que haya quedado probada la responsabilidad penal de cada uno de los
condenados, responsabilidad penal que, conviene subrayarlo, es al fin y a la postre lo trascendente en
un procedimiento penal. La abundancia de razones del primer trecho (el que lleva a la imputación del
comportamiento al órgano) no excusa la necesidad constitucional de aportar razones en el segundo
(el que lleva del órgano a la persona individual) ex art. 24.2 C.E., ni compensa dicha ausencia de
argumentación. Así, pues, abandonando ya la perspectiva de análisis que parte de la actuación de
la Mesa Nacional como órgano colegiado y descendiendo, porque así lo requiere el derecho a la
presunción de inocencia, a la perspectiva individual de la conducta de cada uno de los demandantes
de amparo, debe analizarse si se ha aportado prueba de cargo suficiente para condenarlos….
LUCHA ANTITERRORISTA E
ILEGALIZACIÓN DE PARTIDOS
POLÍTICOS
Eduardo Vírgala Foruria
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad del País Vasco

Eduardo Vírgala Foruria 305
LUCHA ANTITERRORISTA E
ILEGALIZACIÓN DE PARTIDOS POLÍTICOS*
SUMARIO
1. Introducción.
2. La ilegalización de HB, EH y Batasuna (2003-2009)
3. El rechazo a la inscripción de ASB (2007).
4. La ilegalización de ANV (2008-2013).
5. La ilegalización del PCTV (2008).
6. La legalización de Sortu (2011-2012).
1. INTRODUCCIÓN.
La LO 6/2002, de 27 de junio, de partidos políticos (LOPP) nació por la existencia

de un movimiento político en el País Vasco que, bajo diversas denominaciones
partidarias (Herri Batasuna-HB, Euskal Herritarrok-EH, Batasuna), había sido
desde 1978 el complemento necesario de la banda terrorista ETA para amedrentar
a los sectores políticos y sociales contrarios a la misma. Como ya señalé hace
años, la aplicación efectiva desde 2003 de la LOPP consiguió “la exclusión del
juego político democrático de partidos políticos que, claramente vinculados con la
organización terrorista ETA, habían conseguido aprovechar todos los resquicios
que el Estado democrático permite para aterrorizar a un porcentaje elevado de
la población vasca, amedrentar a los electos de los partidos “constitucionalistas”
y apoyar eficazmente la actividad terrorista, haciendo imposible el ejercicio
* Este trabajo es una versión actualizada de mi intervención en las Jornadas “Estado de derecho y
estrategia terrorista”, organizadas por la Fundación Profesor Manuel Broseta en Valencia (17 y 18 de
noviembre de 2008).
306 Lucha antiterrorista e ilegalización de partidos políticos
efectivo de los derechos fundamentales y una contienda política en igualdad de

condiciones”1.
En este trabajo expondré las vicisitudes jurisdiccionales por las que ha ido
pasando la aplicación de dicha LOPP, destacando la muy diferente situación en
la que nos encontramos en el momento de redactar estas líneas (abril de 2013)
respecto de la situación existente en el momento de impartir cinco años antes la
conferencia de la que traen origen.
Lo anterior significa que la aplicación de la LOPP no puede ser la misma en el
caso de que la banda terrorista ETA y sus acciones desaparezcan y, sobre todo, si
el movimiento político que cooperaba con ETA decide dejar de realizar esa labor
complementaria, renunciando a la violencia como instrumento de acción política y
aceptando la pluralidad de opciones ideológicas.
La LOPP prevé no sólo la ilegalización de partidos sino también “la
improcedencia de la continuidad o sucesión de un partido disuelto a la que se refiere
el párrafo b) del apartado 1, teniendo en cuenta para determinar la conexión la
similitud sustancial de ambos partidos políticos, de sus estructura, organización
y funcionamiento, de las personas que las componen, rigen, representan o
administran, de la procedencia de los medios de financiación o materiales, o de
cualesquiera otras circunstancias relevantes que, como su disposición a apoyar
la violencia o el terrorismo, permitan considerar dicha continuidad o sucesión en
contraste con los datos y documentos obrantes en el proceso en el que se decretó
la ilegalización y disolución. Además de las partes de este proceso, podrán
instar el pronunciamiento de la Sala sentenciadora el Ministerio del Interior y el
Ministerio Fiscal, en el supuesto de que se presente para su inscripción conforme a
lo dispuesto en los artículos 4 y 5 de esta Ley Orgánica” (art. 12.3).
La cuestión clave en este sentido, en relación con lo antes dicho, es si existe
la posibilidad de que lo que representaba (personal e ideológicamente) la
ilegalizada Batasuna pueda “reciclarse” en determinadas condiciones en un
nuevo partido que no sea continuación o sucesión de aquella en el sentido del
art. 12.3 LOPP. Desde hace años pensaba que era posible siempre que se dieran
esas determinadas condiciones de las que antes hablaba. Así, en 2007 escribí
que “sólo si esa dirección [de Batasuna] proclamara expresamente su alejamiento
de las actividades anteriores de vulneración de las libertades y derechos
fundamentales, promoviendo, justificando o exculpando los atentados contra la
vida o la integridad de las personas (art. 9.2.a LOPP), podría considerarse que la
actividad no representa al antiguo partido. Esa expresión tendría que ser explícita
de ruptura con la violencia terrorista de ETA, ya que ese fue el motivo fundamental
para declarar la ilegalización. Esto explica que ese requisito se exija a una futura
sucesión política de Batasuna y no al resto de partidos que se puedan inscribir en el
Registro” y que “en el caso concreto de Batasuna sólo sería posible su conversión
en un nuevo partido si éste proclamara desde el mismo día de su constitución que
1
“El cerco judicial a los partidos con vínculos terroristas”, Jueces para la Democracia, nº 48, 2003,
p. 9.
condena la violencia terrorista, que no la apoyará si se siguiera produciendo y que

su programa político sólo se desarrollaría por las vías previstas en el ordenamiento
jurídico actualmente vigente”2. Para llegar a esa conclusión partía de lo que ya
había declarado el TC en su sentencia 99/2004: “si efectivamente no acepta más
instrumentos que los del voto y el debate libre, una declaración inequívoca de
distanciamiento, rechazo y condena de cuanto representan una organización
criminal y sus instrumentos políticos; y ello por respeto, en primer lugar, a aquéllos
cuyo voto se busca para integrar, en su nombre, la voluntad del poder público.
Con ello habría de bastar para deshacer la eficacia probatoria de indicios que,
contra manifestación tan inconcusa, difícilmente podrían acreditar una realidad
que así se desvirtúa”3.
En los seis años siguiente a su ilegalización en 2003, la actitud de Batasuna
siguió siendo la misma, cooperando con la banda terrorista y amparando la
violencia utilizada por ETA, lo que llevó a que sus sucesivas reencarnaciones fueran
ilegalizadas, con buen criterio, por el TS: ASB en 2007, ANV y PCTV en 2008.
Sin embargo, en 2013 las circunstancias son radicalmente diferentes. El fracaso
en 2006 de la negociación entre el Estado y ETA, y la amplia percepción en la
sociedad vasca de la culpabilidad de la segunda en dicho fracaso, conduce a la
Izquierda Abertzale, representada por Batasuna hasta ese momento, a repensar
su estrategia a lo que coadyuva en no escasa medida la STEDH Herri Batasuna y
Batasuna contra España de 30 de junio de 20094.
A partir de entonces, los debates se caracterizan por las discrepancias entre
ETA, y algunas organizaciones satélite de la misma, e importantes sectores de
Batasuna. Por lo que la prensa va haciendo público en esos años5, parece que
el debate se cierra a favor de la tesis de la exclusiva participación política y el
abandono de lo que ellos denominan estrategia político-militar6. Fruto del mismo
son las declaraciones que se van produciendo a partir de mediados de 2009 y
que culminan con el acto en el Euskalduna de Bilbao de enero de 2011 en el que
dos portavoces tan significados de la Izquierda Abertzale como Rufi Etxeberria
y el abogado Iñigo Iruin utilizan un lenguaje desconocido en ese sector desde
la fundación en abril de 1978 de Herri Batasuna, declarando la ruptura total
con la actuación política anterior. Un paso decisivo de esta evolución ha sido
la creación de Sortu, que incorpora en sus estatutos el lenguaje antes citado y
añade disposiciones reveladoras, como las de contribuir a “la definitiva y total
2
E. Vírgala Foruria, “Los efectos de la ilegalización de partidos políticos”, en Hermes. Revista de
pensamiento e historia, nº 23, 2007
3
STC 99/2004, de 27 de mayo, FJ 19.
4
A partir de ahora STEDH Herri Batasuna y Batasuna de 30 de junio de 2009. Sobre esta sentencia:
E. Vírgala Foruria, “El TEDH avala la ilegalización de Batasuna (aspectos positivos y algunos pocos
negativos de su jurisprudencia)”, en Revista de Derecho Constitucional Europeo, nº 13, 2010, pp.
415-436.
5
Puede verse una recopilación en las pp. 46-47 del Voto particular al Auto de 30 de marzo de 2011
de la Sala del art. 61 del TS sobre la inscripción en el Registro de Sortu-ATS-Sortu a partir de ahora.
6
Lo que no significa la certeza de que todos los miembros de ETA estén de acuerdo con ese resultado,
al menos a día de hoy.
desaparición de cualquier clase de violencia y terrorismo, en particular, la de

la organización ETA” (Capítulo Preliminar) y anuncia el rechazo de la violencia
“cualquiera que sea su origen y naturaleza; rechazo que, abiertamente y sin
ambages, incluye a la organización ETA, en cuanto sujeto activo de conductas que
vulneran derechos y libertades fundamentales de las personas” (art. 3.B).
Es evidente que Sortu debe dar todavía muchos pasos en esa senda, pero no
hay indicios de una marcha atrás en una Izquierda Abertzale que, por las razones
que sean, ha terminado aceptando lo que la inmensa mayoría de la sociedad
vasca reclama y que es el rechazo o la condena7 de cualquier actuación violenta.
Como antes he señalado, un escenario radicalmente diferente del que se dio entre
2007 y 2008.
2. LA ILEGALIZACIÓN DE HB, EH Y BATASUNA (2003-2009)

La primera aplicación práctica8 de la LOPP9 se produce en un proceso que
da lugar a la sentencia de la Sala especial del art. 61 de la LOPJ del TS de 27
de marzo de 200310 y que trae causa de dos demandas presentadas el 2 de
septiembre de 2002 por el Abogado del Estado en representación del Gobierno,
y en cumplimiento del Acuerdo del Consejo de Ministros adoptado el 30 de
agosto de 2002 conforme al mandato expreso del Congreso de los Diputados
(art. 11.1 LOPP), y por el Fiscal General del Estado (art. 11.1 LOPP) para obtener
la declaración de ilegalidad y la disolución de los partidos políticos Herri Batasuna
(HB), Euskal Herritarrok (EH) y Batasuna al amparo de lo previsto en los artículos
10 y siguientes de la LOPP11. La admisión de estas demandas se produce mediante
7
Podría argumentarse que la Izquierda Abertzale no utiliza la palabra condena, pero hay que recordar
que la Ley de partidos no incluye ese término. El Tribunal Supremo, por su parte, en 2007 hablaba de
“actitud de condena o rechazo del terrorismo”, dando a entender la equivalencia de ambas palabras.
El Tribunal Constitucional sí ha exigido en diversas ocasiones la necesidad de condenar el terrorismo,
pero también es cierto que lo que realmente pedía era una condena concreta del terrorismo, y no
una genérica de la violencia, y eso ha quedado claro en las intervenciones de los portavoces de la
Izquierda Abertzale (en este sentido, también el Voto particular al ATS Sortu, punto 8). También ha
sido puesto de manifiesto en el comunicado de Sortu de 10 de marzo de 2011 ante diversos actos de
violencia callejera en el que reitera “nuestro rechazo ante cualquier acto de violencia”, que “incluye
la violencia de ETA” (Voto particular al ATS Sortu, punto 8.3).
8
Habría que mencionar aquí que Batasuna fue previamente suspendida penalmente por el Auto del
Juzgado de Instrucción nº 5 (Juez Garzón) en aplicación del art. 129 CP. El proceso penal no ha
concluido todavía en el momento de escribir estas líneas. Por motivos de espacio me remito en este
tema a mi trabajo “El recorrido jurisprudencial de la suspensión y disolución de Batasuna: agosto de
2002 a mayo de 2007”, en Revista Española de Derecho Constitucional, nº 81, 2007.
9
Sobre la LOPP me permito la remisión a “Los límites constitucionales a los partidos políticos en la LO
6/2002”, en J. A. Montilla Martos (ed.), La prohibición de partidos políticos, Universidad de Almería,
Almería, 2004, pp. 45-98.
10
Un análisis más detallado de esta sentencia en E. Vírgala Foruria, “El recorrido jurisprudencial de
la suspensión y disolución de Batasuna: agosto de 2002 a mayo de 2007”, en Revista Española de
Derecho Constitucional, nº 81, 2007.
11
Al aceptar el TS en su casi totalidad los hechos y alegaciones presentados por el Abogado del Estado
y por el Fiscal General del Estado se ha optado por no reproducir aquí los mismos. En el comentario a
un Auto de 5 de noviembre de 2002 en el que el TS acuerda la acumulación de

autos y, en concreto, el 7/2002 al 6/2002, más antiguo en su tramitación. A
ambas demandas sólo responde Batasuna (8 de noviembre de 2002)12, siendo
declarados en rebeldía HB y EH el 28 de octubre de 2002.
Los fundamentos de derecho de la sentencia comienzan con un reconocimiento
de la importancia del pluralismo político como valor supremo del Ordenamiento
jurídico, cuya materialización estaría vinculada en nuestro texto constitucional a
los partidos políticos, pero con el recordatorio de que el pluralismo político “no
presupone reconocerle un carácter absolutamente ilimitado, hasta el punto, de
que frente a su talante expansivo deban ceder derechos fundamentales de los
demás”13. A partir de esa afirmación, el TS reconoce la existencia de un régimen
constitucional de libertad política absolutamente ilimitada en cuanto a las ideas,
descartando el sistema alemán de democracia militante, “no así en los actos a
través de los que se pretenda su consecución”, es decir, que la utilización de la
violencia como método político sería el elemento determinante en la diferenciación
de estos partidos con respecto a los demás14, retomando la argumentación del TC
en su sentencia 48/2003, de 12 de marzo.
Tras esa declaración inicial, la Sala especial del TS dedica más de 50 páginas15
a la apreciación de la prueba relativa a los hechos que declara probados respecto
de la creación y sucesión de los tres partidos detallando la participación en las
mismas de ETA16. A pesar de ser la mayoría de tales hechos anteriores a la entrada
en vigor de la LOPP, el TS utiliza el art. 9.4 para tener en cuenta la evolución
histórica en la justa comprensión de las conductas posteriores al 29 de junio de
200217, lo que sería una “descripción de una realidad, de una dimensión, de
una forma de ser, que permiten percibir la que es su verdadera naturaleza; una
naturaleza verdadera que se transforma en causa de ilegalización al permanecer
inmutable, con la necesaria reiteración y gravedad, a partir de la entrada en vigor
de dicha Ley. Todos los hechos previos a la entrada en vigor de la Ley Orgánica
6/2002 son pues ilustrativos (solamente ilustrativos) de aquella real condición que
los partidos políticos demandados poseen; la causa de su ilegalización, por incurrir
en “complemento político” del terrorismo, por fomentar o propiciar la violencia o
los hechos probados y a los fundamentos de derecho se hará amplia mención a los mismos.
12
Por otro lado, por escritos fechados el 9 de octubre de 2002, 16 de octubre de 2002 y 21 de octubre
de 2002, la representación procesal de Batasuna formula incidentes de recusación de los Magistrados
Milagros Calvo Ibarlucea y Ángel Rodríguez García, así como del Presidente de la Sala y del TS
Francisco José Hernando Santiago. Por Autos de 3 y 4 de diciembre del mismo año se desestiman
dos de los incidentes y se estima el de la recusación de Ángel Rodríguez García, apartándole del
conocimiento del asunto. El 31 de octubre de 2002 la representación de Batasuna formula un nuevo
incidente de recusación, esta vez del Magistrado Clemente Auger Liñán, que reconoce su existencia,
por lo que quedó finalmente apartado del proceso.
13
STS de 27 de marzo de 2003, p. 60.
14
STS de 27 de marzo de 2003, pp. 66-68.
15
16
17
por aumentar su capacidad penetradora en la sociedad, surge del mantenimiento

de esa misma realidad, inmutable, con posterioridad a la entrada de vigor de la
ley. La efectividad o contraste probatorio de ese mismo mantenimiento (así como
sus necesarios atributos de persistencia y gravedad), se obtiene, eso sí, de los
múltiples hechos en los que tales partidos han incurrido a partir de la entrada en
vigor de la norma (...)”18.
Para la determinación de tales hechos, el TS tiene en cuenta el informe
testifical-pericial 13/2002 del Servicio de Información de la Guardia Civil, que
incorpora numerosos documentos internos de KAS, ETA y los partidos afectados,
y el documental de la Unidad Central de Inteligencia de la Comisaría general
de Información del Cuerpo Nacional de Policía, las declaraciones de los testigos
presentados por las partes, y la documentación periodística aportada19.
La persistencia de la actividad de complemento de ETA realizada por Batasuna
con posterioridad al 29 de junio de 200220 lleva al TS a centrarse en la causa de
ilegalización del art. 9.2.c, es decir, en el apoyo político al terrorismo21, pues la
actuación de Batasuna sería “una actividad de complemento político, consciente
y reiterado, de la actividad terrorista a través de la política”, ya que, de acuerdo
a la jurisprudencia del TEDH (sentencia de 13 de febrero de 2003), no basta
con no pedir la utilización de la violencia por los dirigentes de un partido, sino
que es necesario apartarse de los miembros del partido que sostengan el recurso
potencial a la fuerza22.
Es de destacar la aplicación en este proceso de ilegalización de HB, EH y
Batasuna de la técnica del “levantamiento del velo” para constatar que detrás
de los tres partidos afectados se encuentra siempre la organización terrorista
ETA, al existir una unidad de designio creador para prestarle cobertura jurídica
legal y apoyo político, un desempeño subsiguiente de la misma función mediante
la denominada “Unidad Popular” o Herri Batasuna, una identidad de personas
en los cargos directivos y de representación, una sucesión entre los Grupos
parlamentarios y municipales de los tres partidos, una sucesión en el uso de
sedes y locales, una identidad sustancial de estrategias y programas de actuación
previamente diseñada por ETA, una utilización de anagramas ligados a la actividad
de organizaciones terroristas23.
El TS va encajando luego las conductas probadas en los diversos apartados del
18
19
Que el TS da por valida siempre que los afectados en su día no hubieran reaccionado contra la
misma: STS de 27 de marzo de 2003, pp. 83-84.
20
Que el TS detalla en casi treinta páginas: STS de 27 de marzo de 2003, pp. 127-154.
21
“Complementar y apoyar políticamente la acción de organizaciones terroristas para la consecución
de sus fines de subvertir el orden constitucional o alterar gravemente la paz pública, tratando de
someter a un clima de terror a los poderes públicos, a determinadas personas o grupos de la sociedad
o a la población en general, o contribuir a multiplicar los efectos de la violencia terrorista y del miedo
y la intimidación generada por la misma”: art. 9.2.c.
22
23
art. 9.3 LOPP, aunque, en ocasiones, su afán por incluirlas todas lleva a sancionar
hechos que realmente no configuran los supuestos en la LO. Los miembros de
EH y Batasuna habrían realizado acciones de apoyo expreso o tácito24 o de
exculpación o minimización del terrorismo (art. 9.3.1)25, actos de enfrentamiento
y confrontación para neutralizar y aislar a los opuestos al terrorismo (art. 9.3.b)26,
actos de utilización de simbología terrorista (art. 9.3.d)27, actos de colaboración
con entidades vinculadas al terrorismo (art. 9.3.f)28, y actos de promoción o de
participación en homenaje a los actos o a los autores de actos terroristas (art.
9.3.h)29.
La LOPP exige que todas estas conductas, a efectos de la disolución de un
partido que han de conllevar, se hayan realizado de “forma continuada, reiterada
y grave” (art. 10.2.b), es decir, que no se trate de la realización de uno solo de los
hechos citados de forma esporádica y, por ejemplo, por un único militante de la
organización afectada. Se trata de una reiteración de conductas continuada en el
tiempo, con la participación de sus órganos dirigentes o de un número importantes
de sus militantes30.
24
Sin distinguir con claridad entre apoyo expreso y tácito, el TS profundiza en una serie de
consideraciones que inciden en comportamientos que pueden afectar a la ideología del partido y
no a sus actividades, incluso considerando el valor instrumental que tales comportamientos pueden
tener para los reales de apoyo expreso al terrorismo. Así, la mención a que la inclusión de pancartas
con el lema «democracia», “deja de ser una representación gráfica de un ideal compartible desde la
perspectiva de la Constitución de 1978, o de cualquier otra compatible con el Convenio y propia de
un Estado de Derecho, para adquirir tintes de connotación peyorativa hacia el Estado español y de
legitimación implícita de quienes a él se oponen, cualquiera que sea el método utilizado para ello” o
que las “enfáticas apelaciones a la Democracia, que por cierto es negada internamente como en su
lugar se expuso, con textos propios en los que se habla de la superación de la “democracia burguesa”
o del aprovechamiento de los cauces proporcionados por ésta para su sustitución; o intervenciones
públicas en las que esa verdadera democracia se defiende pero que se percibe luego incompatible con
la presencia de posiciones ideológicas contrarias a la sostenida por ellos mismos” (p. 165).
25
26
STS de 27 de marzo de 2003, pp. 193-203; mezclando acciones claramente intimidatorias (amenazas
a las autoridades a no “pasear con tranquilidad” y actuaciones de enardecimiento de masas que están
coaccionando a representantes municipales) con otras mucho más dudosas (llamamientos a “responder
con contundencia”, a “pelear”, a “arrancar” parte del territorio nacional) y que pueden servir de
coartada a las críticas genéricas al ordenamiento legal de partidos políticos.
27
STS de 27 de marzo de 2003, pp. 203-208. Ya que este apartado hace referencia a la actividad
del partido, no parece muy acertada la inclusión en el mismo de la exhibición de pancartas, pintadas
y utilización de anagramas terroristas en los Ayuntamientos, siéndolo más en el art. 9.3.g que, sin
embargo, el TS no cita.
28
29
30
“[D]ebe notarse que la realidad ante la que el Tribunal se encuentra es de «personificación de
función», esto es, de creación de unas estructuras para el desarrollo constante de la función de la
«Unidad Popular», correspondiente a su vez con la tarea de complemento político del terrorismo. Ello
hace que los hechos típicos adquieran el carácter de actos de naturaleza permanente, pues en ellos la
reiteración da un salto cualitativo, como se dice, en favor de un estado de permanencia” .
En cuanto a la gravedad, se produce “cuando lo evidenciado a través de la oportuna prueba, de actos
posteriores a la entrada en vigor de la ley, no es la aparición de apoyos coyunturales ante sucesos
de sólo relativa relevancia, sino que aquella permanencia de los apoyos al terrorismo no ha sufrido
atenuación alguna ante actos violentos de gravísima entidad, como los múltiples asesinatos”: STS de
Como colofón final, procede el TS a declarar la ilegalidad (art. 11.7 LOPP)

de los partidos HB, EH y Batasuna al entender que se daban todos los “altos
estándares que tanto los tratados internacionales como la jurisprudencia interna,
ordinaria y constitucional, y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos exigen
para acordar la limitación de un derecho fundamental”31, como son la previsión por
ley y su necesidad para una sociedad democrática, pues, “del hecho, plenamente
acreditado, de que los partidos aquí demandados son materialización de aquella
estrategia de «separación táctica» con el terrorismo que ha quedado en frecuentes
ocasiones indicada, y, por consecuencia de ello, las frecuentes llamadas que, bien
en documentos internos o bien en actos exteriores, han venido realizando a la
violencia («lucha armada»), viene a derivarse que la defensa de los derechos
fundamentales de los demás, componente inescindible de la democracia, exija
la expresada declaración de ilegalidad y disolución”, resultando una restricción
de un derecho fundamental suficientemente ponderada con el beneficio de “una
inmediata protección a la democracia y los derechos fundamentales (incluidos
por más primarios) de los demás, de modo que debe concluirse que en el caso
presente concurren todas las exigencias para que la restricción del derecho a
constituir y formar parte de partidos políticos alcance plena legitimidad”32.
Esta declaración judicial de disolución de los tres partidos produce el cese
inmediato de toda actividad partidaria33 de forma que su incumplimiento acarrearía
la correspondiente responsabilidad penal34, impide la creación de un nuevo partido
político o la utilización de otro ya inscrito que continúe o suceda al disuelto y abre
un procedimiento de liquidación patrimonial destinándose el patrimonio resultante
a actividades de interés social o humanitario (art. 12.1 LOPP).
Recurrida en amparo la STS de 27 de marzo de 2004, es confirmada por las
SSTC 5/2004 (Batasuna) y 6/2004 (Herri Batasuna), de 16 de enero. En el caso
de Batasuna, el TC rechaza, para no convertirse en el juez de la legalidad de
los partidos políticos, entrar a valorar cada prueba aportada, ya que se respeta
el derecho “de defensa de las partes, explicitando la Sala sentenciadora los
distintos elementos probatorios existentes en autos y el peso asignado a cada
uno de ellos, a partir de cuya valoración, que en modo alguno cabe tildar de
arbitraria, irrazonable o errónea, y que llega a exteriorizar incluso con relación
a cada uno de los hechos declarados probados, ha estimado acreditado el relato
fáctico determinante de la declaración de ilegalidad y disolución de los partidos
políticos demandados”35. Por otro lado, el Alto Tribunal ratifica la conclusión del
TS de que los tres partidos afectados forman una “sucesión operativa” entre ellos,
27 de marzo de 2003, p. 158.

31
32
STS de 27 de marzo de 2003, pp. 250.
33
Con la consecuencia de la anotación en el registro de partidos de la disolución (art. 4.4 LOPP).
34
Que será la del art. 556 CP: “Los que, sin estar comprendidos en el artículo 550 [reos de atentado],
resistieren a la autoridad o sus agentes, o los desobedecieren gravemente, en el ejercicio de sus
funciones, serán castigados con la pena de prisión de seis meses a un año.”
35
STC 5/2004, de 16 de enero, FJ 10.
ya que “la identidad material entre los tres partidos ilegalizados se ha probado
y motivado de manera razonable y suficiente (...) encontrando en el origen de
esa continuación larvada, y construida con propósito abusivo y fraudulento, el
designio de una organización terrorista”36.
Finalmente, el TC analiza si la negativa a la condena del terrorismo puede ser
una causa de ilegalización de las previstas en la Ley de partidos. En este sentido, el
TC dice que “abstenerse de condenar acciones terroristas es también manifestación
tácita o implícita de un determinado posicionamiento frente al terror” y que en
el contexto de un terrorismo con más de treinta años de pasado “la negativa
de un partido a condenar un concreto atentado terrorista, como singularización
inequívocamente buscada respecto a la actitud de condena de los demás partidos,
adquiere una evidente densidad significativa por acumulación, pues se imbuye del
significado añadido que le confiere su alineamiento en la trayectoria observada
sobre ese particular por un partido que ha prodigado un entendimiento del
fenómeno terrorista que, cuando menos, lo presenta como reacción inevitable a
una agresión primera e injusta del Estado agredido por el terror”. Bien es verdad,
que inmediatamente el TC dice que “[a]demás ha quedado probado en el proceso
judicial antecedente que la negativa a condenarlos se suma a una pluralidad de
actos y conductas, graves y reiterados, de los que razonablemente cabe inferir
un compromiso con el terror y contra la convivencia organizada en un Estado
democrático. Tal negativa se une a comunicados ambiguos y de compromiso sobre
la base de una equidistancia entre el Estado y el terror, construida desde la premisa
de no ver ninguna diferencia de cualidad entre el poder público —que monopoliza
legítimamente la fuerza del Estado— y una banda criminal —cuya violencia sólo es
constitutiva de ilícitos penales—, con lo que se pretende que la responsabilidad de
ésta quede disminuida o desplazada. La consecuencia legítima de todo lo anterior
ha de ser, como ha sido, la privación de la condición de partido a la formación
política que se ha demostrado ajena a la institución garantizada por el art. 6
CE”37.
En todo caso, el TC, con acierto, señala que no queda afectada la libertad
ideológica ni la de expresión cuando los propios afectados señalan que se “«acaba
impidiendo —en contradicción con la concepción procedimental de democracia— a
las ideologías asociadas con el terrorismo y la violencia cualquier ámbito en el
cual puedan desplegarse lícitamente». Y seguidamente, en la página 160, insiste
en su crítica de la Ley Orgánica de partidos políticos resaltando que la normativa
de ésta lo que hace es declarar ilícito «el mero hecho de ofrecer un soporte
político e ideológico a la acción de organizaciones terroristas para subvertir el
orden constitucional».”38.
En cuanto a HB, ante la alegación de que había sido ilegalizada sobre hechos
imputables a otro partido o anteriores a la entrada en vigor de la LOPP, el TC
36
37
38
concluye que “lo que ha hecho el Tribunal Supremo ha sido establecer que los tres
partidos políticos enjuiciados en el proceso a quo debían ser tenidos materialmente
por un único partido, fruto de un designio de la banda terrorista ETA y concebido
desde un principio como instrumento político de su estrategia del terror”, por lo
que “[e]n otras palabras, no se ha ilegalizado al partido recurrente ni por actos
anteriores a la entrada en vigor de la Ley ni por imputación de conductas posteriores
realizadas por otro partido político, sino que se ha entendido razonadamente que
uno y otro, además de un tercero, constituían un único partido político de hecho
o, si se prefiere, que cada uno de ellos representaban unidades sucesivas en un
proceso de formalización diferenciada, fraudulentamente, de una misma realidad
fáctica, a saber, una formación política instrumentada por un grupo terrorista al
servicio de sus fines ilícitos”39.
Seis años después de que Herri Batasuna y Batasuna fueran ilegalizados por
el Tribunal Supremo, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), cuya
jurisprudencia, como A. Rodríguez ha puesto de manifiesto, “adquiere en nuestro
país un «valor constitucional»”40, convalida tal ilegalización41 y, además, por
unanimidad de su quinta sección y de forma contundente. Es una sentencia que
representa, desde el punto de vista jurídico, un espaldarazo definitivo para la
LOPP y su aplicación judicial, lo que, a su vez, supone un reforzamiento del Estado
democrático en España y del adecuado funcionamiento de sus mecanismos legales
y judiciales en la lucha contra el terrorismo y sus acólitos políticos.
Tanto Batasuna como Herri Batasuna presentaron una demanda ante el TEDH el
19 de julio de 2004, admitiéndose parcialmente las demandas el 11 de diciembre
de 2007 y dictándose sentencia el 30 de junio de 2009, que devino definitiva el
6 de noviembre de 2009 al no aceptar el Tribunal el recurso presentado por los
partidos ilegalizados para que conociera del asunto la Gran Sala42.
El TEDH en los fundamentos jurídicos de la sentencia analiza, en primer lugar,
la pretendida vulneración del derecho de asociación del art. 11 CEDH. Para ello,
en concordancia con su jurisprudencia previa43, analiza si en el caso se dan los
tres requisitos necesarios para que se dé la “convencionalidad” de la disolución
39
40
En su fundamental libro sobre la materia: A. Rodríguez, Integración y derechos fundamentales,
Civitas, Madrid, 2001, pp. 164 ss.
41
A partir de ahora STEDH Herri Batasuna y Batasuna de 30 de junio de 2009.
42
Un análisis más detallado de esta sentencia en E. Vírgala Foruria, “El TEDH avala la ilegalización de
Batasuna (aspectos positivos y algunos pocos negativos de su jurisprudencia”, en Revista de Derecho
Constitucional europeo, nº 13, 2010, pp. 415-436.
43
Establecida, entre otras, en las sentencias Partido comunista de Turquía de 30 de enero de 1998;
Partido socialista de Turquía de 25 de mayo de 1998; Partido de la Libertad y de la Democracia de
8 de diciembre de 1999; Partido del Bienestar de Turquía de 2001; Partido del Trabajo del Pueblo de
Turquía de 2002; Partido socialista de Turquía de 12 de noviembre de 2003; Partido Presidencial de
Mordovia contra Rusia de 5 de octubre de 2004; Partido comunista de Rumania de 3 de febrero de
2005; Partido turco de la democracia y de la evolución de 26 de abril de 2005; EMEK Partisi de 31 de
mayo de 2005; Tsonev contra Bulgaria de 13 de abril de 2006.
de un partido44: previsión por una norma jurídica escrita, finalidad legítima y

necesidad para la pervivencia de una sociedad democrática. Partiendo de la
citada jurisprudencia parecía difícil que el TEDH no avalara la ilegalización de
Batasuna y eso es lo que sucede.
El primer requisito, la previsión legal, no debe entenderse simplemente como
una mera referencia a la existencia de una norma nacional, sino a que la norma
sea “suficientemente accesible y predecible, es decir, enunciada con la suficiente
precisión para permitir al individuo (…) adecuar su conducta”45, lo que el TEDH
entiende que hace sin ningún genero de duda la Ley española de partidos. En
tal sentido, para el TEDH la LOPP “definía de manera suficientemente precisa
la organización y el funcionamiento de los partidos políticos, así como los
comportamientos susceptibles de provocar su disolución o suspensión judicial”. En
cuanto a la acusación de aplicación retroactiva para HB de la ley, se entiende que,
si bien los hechos probados sólo afectan a Batasuna, al haber quedado probada
por los tribunales españoles la continuación del mismo proyecto político a través
de personas jurídicas sucesivas, la queja afecta a ambos demandantes. En todo
caso, la retroactividad sólo está prohibida en los procesos penales y los hechos
probados, además, son todos posteriores a la entrada en vigor de la LOPP46.
Entre las finalidades legítimas para limitar la libertad de expresión, el CEDH
señala “la seguridad nacional, la seguridad pública, la defensa del orden y la
prevención del delito, la prevención de la salud o de la moral o la protección de
los derechos y libertades ajenos” (art. 11.2). El TEDH había venido interpretando
la finalidad de la “seguridad nacional” de forma que un partido que abogue
por la independencia de una parte del territorio de un Estado afecta a la
integridad territorial y por ello a la “seguridad nacional”47. En este sentido, el
TEDH hace una de sus primeras afirmaciones más relevantes en relación con los
ataques que había recibido la Ley de partidos desde su publicación. El Tribunal
de Estrasburgo descarta completamente que la Ley española vaya en contra de
los partidos independentistas ya que constata que en nuestro país hay “muchos
partidos políticos llamados <separatistas> que coexisten en diversas Comunidades
Autónomas españolas”. Para el TEDH, el objetivo de la ilegalización entra dentro
de las finalidades legítimas que ampara el CEDH como son el mantenimiento de
la seguridad pública, la defensa del orden y la protección de los derechos y
libertades48.
44
La disolución de partidos políticos está prevista por diversos Estados firmantes del CEDH a través
de diferentes vías legales. Sobre el particular puede verse: J. Corcuera Atienza, J. Tajadura Tejada y
E. Vírgala Foruria, La ilegalización de partidos en las democracias occidentales, Dykinson, Madrid,
2008.
45
STEDH Herri Batasuna y Batasuna de 30 de junio de 2009, punto 56.
46
STEDH Herri Batasuna y Batasuna de 30 de junio de 2009, puntos 57-59.
47
STEDH Partido comunista de Turquía de 1998, punto 40; en el mismo sentido, SSTEDH Partido
socialista de Turquía de 1998, punto 36; Partido de la Libertad y de la Democracia de Turquía de 1999,
punto 31; Partido del Trabajo del Pueblo de Turquía de 2002, punto 39; Partido de la Democracia de
10 de diciembre de 2002, punto 36.
48
En cuanto a la necesidad de la medida para la pervivencia de una sociedad

democrática, el TEDH, ya desde su famoso caso Handyside de 197649, había
señalado que consiste en dos elementos: la “necesidad social imperiosa” para
justificar la interferencia o limitación de la libertad, y la proporcionalidad de la
limitación, de forma que la primera sea proporcional a la finalidad perseguida.
Para el TEDH, el adjetivo “necesario” no es sinónimo de “indispensable” pero
tampoco tiene la flexibilidad de expresiones como “admisible”, “ordinario”,
“útil”, “razonable” o “deseable”. “Necesario” implicaría la existencia de una
“necesidad social imperiosa” que no puede establecerse en términos absolutos
sino dependiendo de determinados factores o circunstancias como la naturaleza
de la norma afectada, el interés protegido y el grado de protección requerido.
Es cada Estado el que debe apreciar tal “necesidad”: “En virtud de su contacto
directo y continuo con las fuerzas del país, las autoridades estatales están en
principio en mejor posición que el juez internacional para dar una opinión sobre
el contenido exacto de tales requisitos como en la “necesidad” de la “restricción”
o “sanción” que se persiga”50.
Aplicado lo anterior a la prohibición de partidos, el TEDH había venido
analizando el art. 11 CEDH a la luz del 10 (libertad de expresión) por la aportación
irrenunciable de los partidos al debate político, esencial para el concepto de
sociedad democrática, en el que deben tener cabida incluso los discursos que
ofendan, choquen o disturben51. Es, en este sentido, obligación de los Estados
garantizar que en las elecciones concurran “una pluralidad de partidos políticos
representando las diferentes posturas de opinión existentes en la población del
país” y las excepciones del citado artículo para los partidos han de interpretarse
restrictivamente y con una rigurosa supervisión del TEDH52. Para ello, el Tribunal no
debe limitarse a comprobar si el Estado demandado ha ejercido su discrecionalidad
razonablemente, cuidadosamente y de buena fe, sino que “debe examinar la
interferencia denunciada a la luz del caso concreto en su totalidad y determinar
si ha sido realizada de forma «proporcionada al legítimo fin perseguido» y si las
razones aducidas por las autoridades nacionales son «relevantes y suficientes»”53.
El TEDH acepta que existe una “necesidad social imperiosa” para disolver un
partido si se dan las tres condiciones siguientes: si hay indicios que demuestren
suficiente y razonablemente que el riesgo de atentar contra la democracia es
próximo; si los actos y discursos de los dirigentes y miembros del partido político
tomados en cuenta en la disolución son imputables al conjunto del partido; si los
actos y discursos imputables al partido proporcionan una imagen clara de un
49
STEDH Handyside de 7 de diciembre de 1976.
50
STEDH Handyside de 7 de diciembre de 1976, punto 48.
51
SSTEDH Partido comunista de Turquía de 1998, puntos 42-43; Partido socialista de Turquía de 1998,
punto 41; Partido de la Libertad y de la Democracia de Turquía de 1999, punto 37; Partido del
Bienestar de Turquía de 2001, punto 44; Partido del Trabajo del Pueblo de Turquía de 2002, punto 46.
52
SSTEDH Partido comunista de Turquía de 1998, puntos 44 y 46; Partido socialista de Turquía de
1998, punto 50; Partido de la Libertad y de la Democracia de Turquía de 1999, punto 44.
53
SSTEDH Partido comunista de Turquía de 1998, punto 47; Partido del Bienestar de Turquía de 2001,
punto 53.
modelo de sociedad concebido por el partido en contradicción con la concepción

de una “sociedad democrática”54.
Por lo tanto, para el TEDH “no hay justificación para la prohibición de un
grupo político sólo por su intención de debatir en público la situación de parte
de la población del Estado y de tomar parte en la vida política nacional para
buscar, de acuerdo a métodos democráticos, soluciones capaces de satisfacer a
todas las partes afectadas”55. El TEDH entiende que la defensa del derecho de
autodeterminación y del reconocimiento de derechos lingüísticos no es contraria
a los principios fundamentales de la democracia, no debiendo entenderse que los
mismos de por sí son un apoyo a los actos de terrorismo, pues, en caso contrario,
permitiría “a los movimientos armados monopolizar la defensa de tales principio, lo
que sería claramente contradictorio con el espíritu del artículo 11 [del Convenio]”.
Tampoco acepta que las críticas a las actuaciones de las fuerzas del orden en su
lucha contra el terrorismo sean suficientes para asimilar a un partido con los grupos
armados violentos56. Finalmente, el TEDH señala que “está preparado para tomar
en cuenta el trasfondo de los casos, en particular las dificultades relacionadas con
la lucha contra el terrorismo (...). Pero en el caso presente, no hay prueba para
concluir, ante la ausencia de actividad del TBKP [Partido comunista unificado de
Turquía], que el partido tenga ninguna responsabilidad con los problemas del
terrorismo en Turquía”57.
El TEDH exige dos condiciones para que un partido propugne un cambio del
ordenamiento constitucional y legal de un Estado: los medios para ello han de ser
siempre legales y democráticos y el cambio propuesto debe ser compatible con los
principios democráticos fundamentales. De lo que se sigue “que un partido político
cuyos líderes inciten a utilizar la violencia o propongan una política incompatible
con una o más reglas de la democracia o tiene por objetivo la destrucción de
la democracia y la vulneración de los derechos y libertades protegidos en una
democracia, no puede reclamar la protección del Convenio contra las sanciones
impuestas por tales razones”58.
Por ello, en el caso del Partido del Bienestar de 2001 el TEDH avaló la
disolución, además de por otras causas relativas al intento de imponer límites
a la libertad religiosa y de vulnerar el derecho a la igualdad, por entender que
“aunque es cierto que los líderes de Refah [Partido del Bienestar] no han llamado,
en documentos gubernamentales, al uso de la fuerza y de la violencia como
arma política, tampoco han dado inmediatos pasos prácticos para distanciarse de
aquellos militantes del partido que han aprobado públicamente la posibilidad de
54
STEDH (Gran Sala) Partido del Bienestar de 13 de febrero de 2003, punto 104.
55
STEDH Partido comunista de Turquía de 1998, punto 57; en términos similares, STEDH Partido de la
Libertad y de la Democracia de Turquía de 1999, punto 41.
56
STEDH Partido del Trabajo del Pueblo de Turquía de 2002, punto 57.
57
SSTEDH Partido comunista de Turquía de 1998, punto 59; Partido socialista de Turquía de 1998,
punto 52; Partido de la Libertad y de la Democracia de Turquía de 1999, punto 46.
58
SSTEDH Partido del Bienestar de Turquía de 2001, punto 47; Partido del Trabajo del Pueblo de
Turquía de 2002, punto 49.
utilizar la fuerza contra los políticos que se opongan a ellos. Consecuentemente,

los líderes de Refah no han aclarado la ambigüedad de tales declaraciones
sobre la posibilidad de recurrir a métodos violentos para conseguir el poder y
retenerlo”59. De la misma forma, el TEDH tuvo en cuenta para avalar la disolución
la difusión en las sedes del partido de vídeos con declaraciones que evidenciaban
odio hacia los oponentes del régimen islámico, por lo que perdían el derecho a
que la sociedad tolerara tales conductas60. Un elemento final, que potenciaba los
argumentos anteriores, es para el TDEH que los objetivos políticos del partido no
eran teóricos ni ilusorios sino conseguibles por la influencia y fuerza electoral del
partido, como el Partido del Bienestar en Turquía que tenía la tercera parte de
los escaños parlamentarios, lo que hacía que el peligro de tales objetivos para el
orden público fueran más tangibles e inmediatos61. Incluso, el TEDH rechazó como
prueba exculpatoria la expulsión de determinados militantes, pues entendió que lo
fueron para intentar precisamente evitar la disolución62.
En definitiva, con la jurisprudencia anterior al caso Batasuna, parecía acorde
con el CEDH una legislación de desarrollo constitucional que estableciera la ilicitud
de un partido que actúe contra los principios democráticos mediante el uso de la
violencia, la incitación o la cobertura de la misma, siempre que eso se manifieste
en actividades concretas y la influencia del partido afectado sea capaz de alterar
el orden público o de aterrorizar a una parte importante de la sociedad.
Por lo tanto, el último requisito que ha de cumplir toda ilegalización de
partidos es el de su necesidad para la pervivencia de una sociedad democrática
y el de la proporcionalidad de tal medida. El Convenio europeo, como ya se
ha señalado antes, permite la existencia de todo partido que respete dos
condiciones: la utilización de medios de actuación legales y democráticos, y
que las propuestas de cambios legales deben ser compatibles con los principios
democráticos fundamentales. Sin embargo, y este punto es trascendental para
entender la racionalidad de la sentencia de 30 de junio de 2009, un partido
cuyos responsables inciten a la violencia, propongan un proyecto político que no
respete una o varias de las reglas de la democracia o que propugne su destrucción
o el desconocimiento de los derechos y libertades, “no puede prevalerse de la
protección del Convenio europeo de derechos humanos contra las sanciones
impuestas por tales motivos”63.
A partir de esas consideraciones generales se pasa luego a analizar el caso
concreto de Herri Batasuna y Batasuna y el Tribunal no duda en hacer una serie de
afirmaciones que respaldan plenamente los pronunciamientos emitidos en su día
59
STEDH Partido del Bienestar de Turquía de 2001, punto 74. En el mismo sentido, STEDH Partido del
Bienestar de Turquía de 2003, punto 131.
60
STEDH Partido del Bienestar de Turquía de 2001, punto 75.
61
STEDH Partido del Bienestar de Turquía de 2001, punto 77. Argumentación que se reitera con mayor
detenimiento en la STEDH Partido del Bienestar de Turquía de 2003, puntos 107 y ss.
62
STEDH Partido del Bienestar de Turquía de 2001, punto 78.
63
por nuestros Tribunales. Comienza reiterando que el art. 11 CEDH ha de analizarse

a la luz del art. 10, de forma que la protección de la libertad de expresión sea
uno de los objetivos del derecho de asociación, siendo necesario determinar si la
intromisión estatal en el último es “proporcionada al fin legítimo perseguido” y los
motivos invocados son “pertinentes y suficientes”64. Sólo “razones convincentes e
imperiosas pueden justificar restricciones a la libertad de asociación”, teniendo los
Estados “un margen de apreciación reducido, al que se añade un control europeo
riguroso tanto sobre la ley como sobre las decisiones de aplicación, incluidas las de
una jurisdicción independiente”65. El Tribunal europeo entiende que los estatutos
y el programa del partido no pueden ser los únicos criterios para determinar sus
verdaderos objetivos e intenciones, sino que hay que tener en cuenta los actos y
tomas de postura de los miembros y dirigentes del partido afectado66. A partir
de lo anterior, y optando claramente por un sistema de democracia militante, el
Tribunal considera que un Estado no sólo puede, sino que, prácticamente, debe
impedir que un partido alcance el poder con “un proyecto político incompatible
con las normas de la Convención y de la democracia” siempre que el peligro “esté
suficientemente demostrado y sea inminente”67.
El TEDH analiza también si la disolución de HB y Batasuna responde a una
“necesidad social imperiosa” y si en el caso concreto ha sido “proporcionada a
los fines legítimos perseguidos”68. Para el Tribunal de Estrasburgo, el TS probó en
su sentencia de 2003 no sólo que Batasuna no condenaba los atentados de ETA,
sobre lo que luego volveré, sino que realizó toda una serie de comportamientos que
permitían concluir que tales partidos eran, y esto es muy significativo, “instrumentos
de la estrategia terrorista de ETA” favoreciendo un clima de confrontación social
entre tales partidos y el resto de los existentes en el País Vasco, hasta el punto
de provocar actos violentos que perturban el orden público, y que realizaban
“una actividad de apoyo implícito al terrorismo de ETA”. Serían comportamientos
“muy próximos a un apoyo explícito a la violencia y de alabanza a las personas
realmente ligadas al terrorismo”69. Por lo que, frente a lo que alegaban los
demandantes, tales comportamientos sí están previstos en la LOPP, en concreto en
su art. 9.2.c, como complemento y apoyo político de la acción de organizaciones
terroristas para la consecución de sus fines de subvertir el orden constitucional o
alterar gravemente la paz pública70.
En cuanto a la ausencia de condena del terrorismo, el Tribunal afirma que
no es el único elemento tenido en cuenta para decretar la disolución, pero va
más allá cuando indica que “en todo caso, el simple hecho de que la disolución
haya estado basada también en tal elemento [la ausencia de condena] no sería
64
65
66
67
STEDH Herri Batasuna y Batasuna de 30 de junio de 2009, puntos 81 y 82.
68
69
70
contrario al Convenio, ya que el comportamiento de los hombres políticos engloba

normalmente no sólo sus acciones y discursos, sino también, en determinadas
circunstancias, sus omisiones y silencios, que pueden equivaler a tomas de posición
y pueden ser tan expresivas como las acciones de apoyo expreso”71.
En definitiva, el TEDH concluye que la ilegalización de Batasuna es “una
necesidad social imperiosa”, ya que “no ve ninguna razón para excluir el
razonamiento al que llega el Tribunal supremo concluyendo en la existencia de
una relación entre los partidos demandantes y ETA”, “tales relaciones pueden
ser consideradas objetivamente como una amenaza para la democracia” y “los
actos y discursos imputables a los partidos políticos demandantes constituyen un
conjunto que proporciona una imagen nítida del modelo de sociedad concebido
y abogado por los partidos y que estaría en contradicción con el concepto de
<sociedad democrática>”72. Y tal contradicción comporta “un serio riesgo para
la democracia española”, de forma que la ilegalización es “proporcional al fin
legítimo perseguido en el sentido del art. 11.2”73.
Sentado todo lo anterior, el Tribunal entiende que los hechos afectados son los
mismos alegados para una hipotética vulneración del art. 10 CEDH (libertad de
expresión) y no resulta necesario su examen separado74.
3. EL RECHAZO A LA INSCRIPCIÓN DE ASB (2007).

Batasuna intenta reconstituirse en 2007 como Abertzale Batasunen Sozialista
(ASB) presentando al Registro de partidos políticos la inscripción de tal organización
política el 27 de marzo, pero tanto la Abogacía del Estado como la Fiscalía
General del Estado formulan ante ello demanda incidental de ejecución de la
sentencia de 2003 de ilegalización de Batasuna, al amparo del los artículos 5.6,
12.1 y 12.3 de la LOPP, a fin de que sea declarada fraudulenta y no procedente
su constitución como partido político por ser ASB continuadora y sucesora de
Batasuna. La Sala especial del art. 61 del TS acepta ambas demandas y declara
en Auto de 22 de mayo de 2007 “la improcedencia de la constitución del partido
político denominado ‘Abertzale Sozialisten Batasuna’ por ser continuidad o
sucesión del partido político declarado ilegal y disuelto Batasuna”75.
El TS establece los criterios para determinar si existe continuidad en la actividad
de un partido ilegal, para lo que acude a su jurisprudencia anterior en materia de
agrupaciones electorales76, aunque por el diferente objeto del caso considerado
71
72
73
74
75
Un análisis más detallado de esta sentencia en E. Vírgala Foruria, “El recorrido jurisprudencial de
76
Sobre la inadmisión de las candidaturas de agrupaciones electorales vinculadas a Batasuna, véase:
ahora, el TS señala que eso “obliga a una prueba propia y distinta de la que se
hizo valer por la Sala para considerar, en las sentencias citadas, la prohibición
de presentación de agrupaciones de electores”77. Ante la alegación, basada en
la jurisprudencia del TEDH, de inexistencia de actividad alguna de ASB para ser
considerada ilegal, el TS entiende que tal jurisprudencia del TEDH se refiere a
partidos políticos nuevos, mientras que con ASB lo que corresponde es “examinar
si, habiendo sido ilegalizado el partido político Batasuna por virtud de sentencia
firme de esta Sala, las exigencias de cumplimiento íntegro de la sentencia reclaman
que se impida con las garantía del proceso la sustitución del partido ilegalizado
por otro que continúe o suceda en su actividad”. Así, “[e]l enjuiciamiento de la
actividad contraria a los mismos fundamentos de la democracia se llevó a cabo,
de manera completa y precisa, en la sentencia de ilegalización de Batasuna, de
cuya ejecución se trata ahora. No se precisa en este momento, para determinar la
concurrencia de fraude de ley, el análisis de una inexistente, o al menos escasa,
actividad preliminar en el partido ASB, sino determinar si existen elementos
suficientes para tener por probado que se ha creado como instrumento para burlar
la ley e incumplir la sentencia de ilegalización construyendo un enlace para la
continuación inmediata de la actividad del partido disuelto, ya calificada por el
tribunal como ilegal por incurrir en una actividad atentatoria contra la democracia,
la cual, evitada por la sentencia de ilegalización, volvería a desarrollarse, lo que
justifica impedir que se produzca este efecto como medida necesaria en una
sociedad democrática”78.
Resueltas las cuestiones anteriores, el TS entra a valorar los hechos alegados
en las demandas pero distinguiendo entre los que considera “de gran relevancia
y suficientes por sí mismos, considerados en su conjunción, para apreciar la
expresada continuidad: se trata de la vinculación personal de las promotoras
con el partido ilegal y disuelto, de la identidad del símbolo con la exhibida
públicamente por dirigentes de Batasuna y de la inexistencia de los llamados
contraindicios, en los términos, respecto de esto último, que en su momento se
verán” y los que denomina de “carácter accesorio y secundario, pues, atendidas
de nuevo las circunstancias objetivas que se obtienen mediante la valoración de
la prueba, serían insuficientes por sí mismos para obtener la conclusión de la
existencia de continuidad o sucesión con el partido ilegal y disuelto. Sin embargo,
su examen conduce a la conclusión de que, aun reconociendo su menguado valor
coadyuvante a la conclusión obtenida, no pueden ser desechados, por cuanto
revelan aspectos que, sin demostrar por sí mismos el hecho de la continuidad o
sucesión entre partidos, no aportan elementos que permitan desmentirla”79.
E. Vírgala Foruria, “El recorrido jurisprudencial de la suspensión y disolución de Batasuna: agosto de

2002 a mayo de 2007”, en Revista Española de Derecho Constitucional, nº 81, 2007 y “Las sentencias
del TS y del TC de mayo de 2011 sobre Bildu y las Agrupaciones electorales”, en Revista Española de
77
ATS de 22 de mayo de 2007, FJ 3.
78
79
Partiendo de la distinción anterior, el TS da por probado que “[l]as tres

promotoras de ASB pertenecen, de manera pública y notoria a Batasuna, y
no consta gesto alguno que pudiera valorarse como signo de alejamiento o de
reconsideración de su pertenencia a aquélla o de renuncia a sus fines y estrategias,
sino que se integran en el órgano máximo de dirección del partido entre asambleas,
la denominada Mesa Nacional” y deja claro que “la limitación al derecho de
participación política que la prohibición de la sucesión o continuación del partido
ilegalizado puede suponer, no comporta una limitación desproporcionada de los
derechos individuales de quienes tratan de conseguir este efecto en contra de
los pronunciamientos de la sentencia judicial firme, ya que sus derechos políticos
pueden ejercitarse, en lo que aquí interesa, mediante la adscripción a otras
formaciones políticas o mediante la creación de un nuevo partido político que
objetivamente no constituya un mero instrumento de continuación o sucesión del
disuelto, con absoluta independencia, insistimos, de los fines que persiga y de la
ideología política a que responda”80.
En cuanto a la coincidencia del emblema o logotipo de ASB con el exhibido
públicamente por dirigentes del partido ilegalizado, se admite “que el logotipo
que presenta ASB en sus estatutos ha sido asumido por Batasuna como nuevo
elemento diferenciador y propagandístico, relacionado ahora con lemas o
proyectos que, aun cuando se presenten bajo el amparo de la denominada
«Izquierda Abertzale» como opción ideológica legítima sin identificación formal
de una formación orgánica o funcionalmente activa, ocultan un instrumento para
eludir la prohibición legal y judicial de desarrollar cualquier actividad pública por
unos concretos partidos en su día ilegalizados por el Tribunal Supremo”81.
Respecto de la ausencia de los denominados, a partir de la STC 68/2005, de
31 de marzo, contraindicios (condena de la violencia para enervar otros indicios
existentes en función de la valoración de los elementos de convicción concurrentes), el
TS establece las dos siguientes conclusiones: “cuando existen indicios sustanciales de
continuación o sucesión de un partido político ilegalizado y disuelto por connivencia
con el terrorismo, pesa sobre sus promotores la carga de desvirtuar estos indicios
mediante una actitud de condena o rechazo del terrorismo”, aunque esa actitudes
“no es necesario que tengan carácter formal y se reflejen en los estatutos del
nuevo partido político constituido —aunque pueden aparecer en ellos—, sino que
pueden tener lugar al margen de éstos, mediante manifestaciones públicas ajenas
al proceso o incluso, en una interpretación flexible favorable a la protección de los
derechos fundamentales afectados, mediante escritos dirigidos al tribunal, como
esta Sala ha admitido en resoluciones recientes sobre el enjuiciamiento del acto
de proclamación de candidaturas correspondientes a agrupaciones electorales
a las que se imputaba ser continuación o sucesión del partido político ilegal y
disuelto Batasuna”; la condena del terrorismo no comporta sólo el compromiso
de utilizar medios pacíficos “sino también de rechazar toda connivencia con
80
ATS de 22 de mayo de 2007, FJ8.
81
quienes actúan por medios violentos y, por ello, esencialmente antidemocráticos,

y, en consecuencia, de rechazar de forma inequívoca las actividades terroristas
en razón de cuya connivencia ha sido ilegalizado el partido disuelto”, de forma
que sobre las personas que fueron parte de partidos ilegalizados “se precisa
con mayor intensidad, para desvanecer toda duda, un rechazo inequívoco de la
violencia terrorista que ha motivado la ilegalización, porque en tales supuestos
cabe presumir racionalmente la connivencia o aceptación actual de los medios
ilícitos y, por ende, la utilización fraudulenta de los cauces que el Ordenamiento
jurídico ofrece para la participación en la vida pública mediante la constitución
de partidos políticos, agrupaciones de electores u otras formas de organización,
de suerte que debe concurrir, con mayor intensidad, el contraindicio a que se ha
hecho referencia para enervar la citada presunción lógica, derivada del examen
conjunto de las circunstancias concurrentes”82. En el caso de las promotoras de
ASB queda demostrado que participan de manera muy activa en la línea política
de Batasuna, no bastando para desvirtuar lo anterior las previsiones estatutarias
de ASB apelando a vías pacíficas83.
Finalmente, entre los hechos de carácter secundario y accesorio, se encuentran
la denominación de ASB coincidente con la de Batasuna84 y la similitud orgánica
funcional entre Batasuna y ASB85.
4. LA ILEGALIZACIÓN DE ANV (2008-2013).

Poco más de medio año después de la denegación de la inscripción de ASB
se abre el procedimiento para ilegalizar al partido Acción Nacionalista Vasca
(ANV). Este procedimiento trae causa de de la demanda presentada el 30
de enero de 2008 por el Abogado del Estado y del escrito presentado por el
82
83
84
“[N]o puede desdeñarse que, más allá de su significación gramatical, el término Batasuna es
entendido generalmente, no sólo por los militantes, simpatizantes y eventuales votantes, sino por los
ciudadanos en general, como un signo distintivo de especial valor para identificar al partido ilegalizado
Batasuna y las organizaciones, grupos y actividades que se integran en un complejo subjetivo y
funcional alrededor de aquélla”: ATS de 22 de mayo de 2007, FJ 11.
85
“Se observa un cierto grado de similitud entre la estructura del partido de nueva constitución y la propia
de Batasuna, tanto si se examina aquélla desde la perspectiva de los estatutos de esta última formación
(artículos 8 y concordantes), como si se atiende a la realidad material de la que continuamente habla”
y “[a]un cuando el dato aislado de la utilización de la expresión Mesa Nacional, máxime cuando
es utilizada por otros partidos, debe considerarse insuficiente para demostrar la continuidad entre
ambas formaciones, no puede desconocerse su significado accesorio, en conjunción con otros indicios
de mayor relevancia, en cuanto puede afirmarse que la utilización de la misma, con arreglo al valor
semántico que le otorga el contexto en que es empleada, no revela objetivamente elemento alguno
de alejamiento respecto de la formación ilegalizada, en cuanto la configuración del nuevo partido
creado, también objetivamente, comporta una definición de la estructura territorial, denominación de
los órganos «soberanos» y ejecutivos, composición, duración del mandato, y similares, compatible
con el hecho de la sucesión o continuación entre ambos partidos políticos, dado que resulta apta
para incorporar materialmente, tanto en el orden cuantitativo como cualitativo, los elementos más
característicos de la estructura del partido ilegal y disuelto”: ATS 22 de mayo de 2007, FJ 12.
Ministerio fiscal el 31 de enero de 2008 para declarar la ilegalidad y disolución

del partido afectado. Por Auto de 8 de febrero de 2003 se decide la acumulación
de ambos procedimientos86.
Tras los trámites de recibimiento a prueba y práctica de la misma, ésta se lleva
a cabo en los días 17 a 20 de junio de 2008. El 15 de septiembre se produce la
deliberación y fallo que se materializa en la sentencia de 22 de septiembre de
200887.
En primer lugar, el TS aclara que no hay obstáculo para analizar en un
procedimiento de ilegalización de un partido pretensiones fundadas en la sucesión
o continuidad por tal partido de otro previamente ilegalizado, pues, en caso
contrario, “se podría propiciar la situación absurda de que un proceso plenario,
el del artículo 11, en relación con el 10.2 y 5 LOPP, diseñado legalmente para ser
vehículo adecuado, con todas las garantías de igualdad de partes, contradicción
y defensa, de resolución de una pretensión de ilegalización, sería inhábil para
canalizar esa pretensión que, sin embargo, quedaría reservada para un trámite
procesal necesariamente más escueto, el de la ejecución de la sentencia, cuyo
ámbito de conocimiento y debate es, por naturaleza, más limitado”88.
Tras algunas consideraciones sobre la valoración conjunta de la prueba y la
tacha de testigos89, el TS, partiendo de lo antes dicho sobre la capacidad del
procedimiento de ilegalización para analizar conductas de sucesión de un partido
por otro, entiende que, en todo caso, la utilización de la estructura de un partido
por otro ilegalizado “encajaría en el supuesto de hecho contemplado en el artículo
9.3 f) LOPP, con la particularidad de que la colaboración con esa entidad o grupo
a que se refiere el precepto es con un partido político ya ilegalizado por dar
apoyo político al terrorismo de ETA”90.
El TS recuerda que, ya con motivo de la anulación de candidaturas de ANV en
200791, existían algunos indicios del acuerdo de actuación entre Batasuna y ANV,
pero que es desde esas elecciones cuando tales indicios se confirman y se muestra
“la voluntad de ANV de presentarse públicamente ante su electorado como partido
en plena sintonía y colaboración con la ilegalizada BATASUNA”92: autoatribución
por ANV de los votos a candidaturas anuladas; autoatribución por Batasuna de
los votos a ANV y de los realizados a candidaturas anuladas; consideración como
triunfo por ETA de los votos a la “izquierda abertzale”; actuación coordinada
86
En esa misma fecha el Juzgado Central de Instrucción nº 5, acumulando los sumarios 5/08 y 11/08
contra un serie de personas por integración en y colaboración con organización terrorista, procede a
la suspensión penal de ANV.
87
Un análisis más detallado de esta sentencia en E. Vírgala Foruria, “Los efectos jurídicos de la
ilegalización de partidos políticos (2003-2008)”, en Cuadernos de Alzate, nº 38, 2008, pp. 65-87.
88
STS-ANV de 22 de septiembre de 2008, FD 1.
89
STS-ANV de 22 de septiembre de 2008, FFDD 2 y 3.
90
91
Sobre esta anulación: “El recorrido jurisprudencial de la suspensión y disolución de Batasuna: agosto
de 2002 a mayo de 2007”, en Revista Española de Derecho Constitucional, nº 81, 2007.
92
ANV, Batasuna y SEGI contra la constitución de los municipios en los que las
candidaturas de ANV fueron anuladas, que reviste especial importancia cuando
es dirigida personalmente contra concejales de otros partidos. Estos hechos
integrarían plenamente el supuesto previsto en el art. 9.2.c en relación con el
9.3b LOPP, “al haber sometido a los concejales electos en los municipios indicados
a un ambiente de coacción con la evidente finalidad de privarles de la libertad
para opinar y participar libremente en las Corporaciones para las que habían
sido democráticamente elegidos”, con el 9.3.f LOPP, al ser ANV “un partido
político que ha acabado colaborando reiterada y gravemente con BATASUNA,
complementando y apoyando políticamente, en consecuencia, a la organización
terrorista ETA”93. Por el contrario, el TS, con buen criterio, no concede a la oposición
de ANV al Tren de Alta Velocidad (TAV) la relevancia que le otorgan el Abogado
del Estado y el Ministerio Fiscal. Se reitera lo señalado en sentencias anteriores de
que “[l]os supuestos determinantes de la ilegalización de un partido no tienen que
ver con los postulados ideológicos que ese partido defienda sino con las conductas
que lleva a cabo para defenderlas, si estas conductas significan el respaldo a un
grupo terrorista o la colaboración sistemática de organizaciones que amparan o
apoyan al terrorismo o a los terroristas”94. Por lo tanto, la eventual coincidencia
en la oposición al TAV con ETA, Batasuna y grupos afines no es suficiente para
deducir que ANV, como otros partidos legales, respalde, apoye o justifique los
actos terroristas contra instalaciones de empresas constructoras del TAV.
En relación a los hechos acreditados en el campo económico, el TS desecha
algunos95 y entiende relevantes jurídicamente otros96. Los hechos económicos
93
94
95
Por corresponder realmente al tráfico ordinario de ANV, por no demostrarse que algunos de sus
empleados tuviesen intensas relaciones con Batasuna, por no tener importancia económica la hucha
del local de Portugalete, por no ser jurídicamente relevante el acceso transitorio de dirigentes de ANV
a locales de PCTV, ni a los préstamos conseguidos por ANV con garantías de PCTV: STS-ANV de 22
de septiembre de 2008, FD 9.
96
El documento incautado en el registro del PCTV referido inequívocamente a ANV que alude a
facturas correspondientes al “capítulo de elecciones”, aunque no hay firma ni datos identificativos
de sus redactores, los datos del documento conducen inexorablemente a su atribución a ANV; la
apertura de cuentas corrientes por cada institución con representación de ANV; la mención de una
cuenta central con sus titulares autorizados, pero también a “liberados” de Batasuna, y a un informe
sobre la situación en Sestao teniendo en cuenta que en el registro se ocupó otro documento de la
autodenominada “izquierda abertzale” de Sestao que pedía ayuda económica por la situación en
la que se encontraba “desde la ilegalización”, por lo que, como dice, el TS “[s]i el documento fue
elaborado en el seno de ANV, es claro que evidencia que este partido político colaboraba plenamente
en los fines perseguidos por ATASUNA al plantearse cuestiones relativas a la red BATASUNKIDEAK
y a los problemas manifestados por la Izquierda Abertzale de Sestao. Pero si la Sra. AROZENA
[apoderada de ANV] dijo verdad en su testimonio, la situación en que queda ANV ante este documento
no es más favorable. Porque entonces resulta que esa petición de ayuda de la Izquierda Abertzale de
Sestao a “la estructura”, se canalizó hacía una organización superior a ANV que tenía capacidad de
decidir tanto sobre la organización de la gestión financiera de este partido político como de asuntos
relativos a personal contratado por el PCTV, o de objetivos directos de la acción de BATASUNA en la
red BATASUNKIDEAK y en Sestao”; es relevante también el archivador encontrado en el registro de
PCTV y que pertenecía a ANV, en el que se encontraron facturas de actos celebrados por Batasuna
acreditados encajan en el art. 9.2.c en relación con los apartados f y g del art. 9.3
LOPP, “al poner de manifiesto el total apoyo político así como la parcial asistencia
financiera de ANV a la organización ilegal BATASUNA”97.
Además, diversas actuaciones de ANV son subsumibles en las circunstancias
del art. 9.3 LOPP98.
Como conclusión de los fundamentos anteriores, el TS declara la ilegalidad de
ANV, su disolución, la cancelación de su registro, el cese de todas sus actividades
y la apertura de liquidación patrimonial.
Recurrida en amparo la decisión del TS el 3 de noviembre de 2008, el TC se
remite a su jurisprudencia anterior, fundamentalmente a la STC 5/2004, de 16 de
enero, en lo referido a una supuesta vulneración de las libertades ideológica y
de expresión99, a la imposibilidad de revisar en amparo las pruebas practicadas
por el TS, limitándose a un examen general y contextualizado de la valoración
probatoria realizada previamente100, llegando a la conclusión de que el TS “ha
concluido, de manera razonable y motivada, que los hechos y circunstancias
pormenorizadamente analizados en los fundamentos jurídicos Quinto y Séptimo
de su Sentencia integran plenamente el supuesto previsto en el artículo 9.2 c) en
relación con el artículo 9.3 b), ambos LOPP”101. Para el TC, “no puede admitirse
que el hecho de que BATASUNA sea un partido político ilegalizado, pero no
una organización terrorista, impida aplicar unas causas de ilegalización que, a
juicio del recurrente, quedan reservadas a supuestos de apoyo directo a grupos
terroristas o de actividades a favor de grupos que actúan sistemáticamente de
acuerdo con terroristas. (...) Es esta continuidad en la cobertura institucional de
la organización terrorista la que se ha querido quebrar con la aplicación al caso
de unas causas de ilegalización que, según tenemos repetido, pretenden evitar la
desnaturalización de los partidos políticos como asociaciones constitucionalmente
cualificadas”102.
pagadas con tarjetas de crédito de cuentas de ANV o en metálico: STS-ANV de 22 de septiembre de

2008, FFDD 10-11.
97
98
Promover, dar cobertura o participar en actividades que tengan por objeto recompensar, homenajear
o distinguir las acciones terroristas o violentas o a quienes las cometen o colaboran en las mismas
(art. 9.3.h), quedaría de manifiesto en la ausencia de condena de los atentados terroristas (Durango,
Baracaldo, Pamplona) acompañada de justificaciones de tales agresiones, en la constitución de las
Comisiones de “presos” (Ayuntamiento de Hernani) y de “represaliados” (Ayuntamiento de Elorrio)
y en el documento del 75 aniversario del Manifiesto de San Andrés; la de “utilizar como instrumentos
de la actividad del partido, conjuntamente con los propios o en sustitución de los mismos, símbolos
mensajes o elementos que representen o se identifiquen con el terrorismo o la violencia y con las
conductas asociadas al mismo” (art. 9.2.d), en las expresiones utilizadas por la Alcaldesa de Hernani
similares a las que utiliza ETA, el cartel de agosto de 2007 idéntico a uno anterior de Batasuna, la
pancarta utilizada para intentar impedir la constitución del Ayuntamiento de Ondárroa con un lema
idéntico al utilizado por Batasuna: STS-ANV de 22 de septiembre de 2008, FFDD 13 y 14.
99
STC 31/2009, de 29 de enero (FJ 2)
100
STC 31/2009 (FJ 4).
101
STC 31/2009 (FJ 6).
102
STC 31/2009 (FJ 6).
De esta forma, para el TC, el TS “no ha ilegalizado al partido recurrente por

razón de su coincidencia ideológica con ETA, sino por haber entendido, razonable
y motivadamente, que la campaña de intimidación dirigida a numerosos candidatos
electos tras los comicios de 2007 y el boicoteo organizado de consuno con
BATASUNA, y siempre al servicio de ETA, contra la constitución de determinadas
corporaciones municipales, tenía perfecto encaje en el supuesto contemplado en
el art. 9.3 b) LOPP”103 y por la “existencia de una relación económica entre uno
[ANV] y otros [ETA-Batasuna], de suerte que la continuidad advertida entre el
partido ahora disuelto y el que lo fue en su día por su instrumentalización al
servicio de ETA se ha demostrado”104.
También considera correcta el TC la valoración por el TS de “la postura
mantenida por EAE/ANV ante determinados atentados terroristas, en particular,
y en relación con la actividad de ETA”105, de forma que entiende, continuando su
jurisprudencia anterior (STC 68/2005, de 31 de marzo), que “no puede, por tanto,
ponerse en duda ante nosotros que la postura atribuida por el Tribunal Supremo
al actor frente a determinados atentados terroristas se ha basado en unos hechos,
omisiones y conductas que, oportunamente constatados en el proceso, han llevado
a la Sala del art. 61 LOPJ a la conclusión, razonable y motivada, de que no podía
considerarse que implicaba la condena explícita y sin reservas del terrorismo.
Condena del terrorismo que, en el contexto de un proceso de ilegalización de un
partido al que se imputa la connivencia con ETA, hubiera sido un contraindicio
suficiente para contrarrestar otros elementos de convicción razonablemente
adecuados para fundamentar la convicción judicial de que un partido político
actúa y se conduce como un mero instrumento de la violencia terrorista”106.
La STC 31/2009 fue recurrida ante el TEDH, como había sucedido con la de
ilegalización de Herri Batasuna y de Batasuna. La demanda ante Estrasburgo
se presentó el 24 de julio de 2009 y la tercera sección resolvió por unanimidad
en sentencia de 15 de enero de 2013 en el caso ANV contra España107. El TEDH
entiende que la ilegalización cumple los requisitos marcados por su jurisprudencia:
previsión por Ley108, fin legítimo, especialmente el mantenimiento de la seguridad
pública, la defensa del orden y la protección de los derechos y libertades de los
demás109, y necesidad para una sociedad democrática y proporcionalidad de la
medida, reenviando en este sentido a su sentencia de 2009 sobre Herri Batasuna
y Batasuna. Para el TEDH, ha de tenerse en cuenta los estatutos del partido, pero,
como la ilegalización trae causa de la confusión de ANV con Batasuna y con ETA,
va a valorar “en particular las actividades concretas y las eventuales conexiones del
103
STC 31/2009 (FJ 7).
104
STC 31/2009 (FJ 8).
105
STC 31/2009 (FJ 10).
106
STC 31/2009 (FJ 11).
107
STEDH ANV de 15 de enero de 2013, a partir de ahora.
108
STEDH ANV de 15 de enero de 2013, puntos 50-51.
109
STEDH ANV de 15 de enero de 2013, punto 54.
partido político recurrente con el disuelto partido Batasuna”110, que se traducirían

en comportamientos reveladores de un apoyo implícito a las actividades terroristas
de ETA111, favorecedores de un clima de confrontación social112. El TEDH tiene
en cuenta también las relaciones financieras entre ANV y Batasuna/ETA113. Todo
ello hace que los actos considerados de forma conjunta deban inscribirse “en
una estrategia adoptada por el partido demandante para plasmar un proyecto
político que es, en esencia, contrario a los principios democráticos consagrados
por la Constitución de 1978 (Herri Batasuna y Batasuna, citada, § 87) y que se
corresponden con el criterio de disolución previsto en el artículo 9.2 de la LOPP
combinado con el párrafo 3 del mismo artículo en cuanto el partido demandante
habría sometido a los electos «a un clima de intimidación con el fin de impedirles
expresarse libremente y participar libremente en los Ayuntamientos en los que
hayan sido elegidos democráticamente»”114.
En cuanto a la ausencia de condena del terrorismo, Estrasburgo entiende, al
igual que sucedió en la STEDH de 2009, que ese motivo de disolución no es
contrario al CEDH, ya que es posible, en determinados casos, tener en cuenta,
también, los silencios que pueden llegar a equivaler al apoyo declarado115.
En definitiva, los actos y los discursos de ANV dan una imagen clara de un
modelo de sociedad en contradicción con el concepto de “sociedad democrática”,
con grave peligro para la democracia española, por lo que su disolución responde
a una “necesidad social imperiosa”, como había sucedido antes con Herri Batasuna
y con Batasuna116, siendo la sanción proporcionada al fin legítimo perseguido en el
sentido del art. 11.2 del CEDH117.
5. LA ILEGALIZACIÓN DEL PCTV (2008).

El procedimiento de ilegalización del Partido Comunista de las Tierras Vascas
(PCTV) se produce de forma simultánea al de ANV y trae causa del escrito
presentado por el Ministerio fiscal el 29 de enero de 2008 y de la demanda
presentada el 30 de enero de 2008 por el Abogado del Estado para declarar la
ilegalidad y disolución de tal partido. Por Auto de 8 de febrero de 2008 se decide
la acumulación de ambos procedimientos.
Tras los trámites de recibimiento a prueba y práctica de la misma, ésta se lleva
a cabo en los días 16 a 20 de junio de 2008. El 15 de septiembre se produce la
deliberación y fallo que se materializa en la sentencia de 22 de septiembre de
110
111
112
113
114
115
116
117
2008118.
En esta sentencia, el TS comienza estableciendo como elemento clave del art. 9
LOPP su párrafo 2.c, es decir, la prohibición de partidos cuyas acciones sean las de
“complementar y apoyar políticamente la acción de organizaciones terroristas”,
entendiendo el apoyo a organizaciones terroristas tanto directo como indirecto o
mediato a través de organizaciones que actúen de acuerdo con una organización
terrorista y encajando en el término “apoyo” las acciones “que tendencialmente
conlleven la neutralización de una decisión judicial de ilegalización del partido
apoyado, puesto que tal colaboración frustra la eficacia de una decisión judicial e
impide la reparación del orden jurídico por ella perseguida”119.
Tras resolver las impugnaciones del PCTV sobre la “calidad de la ley” exigible
(de acuerdo a la jurisprudencia del TEDH)120, la inmunidad de los parlamentarios
autonómicos del PCTV (que no se extiende a los actos del partido)121, el rechazo
a la ilegalización del PCTV por el Parlamento vasco y el Congreso de los
Diputados (que no tienen efecto judicial alguno)122, y el valor de las pruebas (que
se rechaza por su carácter genérico, por ir sin prueba alguna de respaldo a la
impugnación, por no demostrar la conexión de antijuridicidad de la intervención de
comunicaciones, por la constitucionalidad de la ley procesal que acepta la figura
de los testigos-peritos)123, el TS entra a analizar la actuación del PCTV. Para ello,
parte de que el apoyo al terrorismo incurre en las previsiones del art. 9.2 LOPP,
entendido tal apoyo como “toda forma de cooperación que facilite, en forma
directa a la organización armada o indirectamente a sus organizaciones políticas
instrumentales, la actuación violenta o política, de legitimación o de proselitismo
del terrorismo”124.
El TS deduce que tales comportamientos del PCTV encajan en el art. 9.2.c
LOPP al ser “un complemento y un apoyo político de la acción de organizaciones
terroristas, llevado a cabo mediante el apoyo explícito a un partido político
ilegalizado por ser parte de una táctica terrorista de la organización ETA. El
apoyo político de la acción terrorista descrita es de apreciar porque el partido
demandado en forma permanente, y por lo tanto acumulativa, (1) ha cedido los
derechos y prerrogativas que el ordenamiento jurídico concede a los partidos
políticos (art. 9.3.e. LO 6/2002), (2) ha mantenido un amplio número de afiliados
con militancia en entidades (en el caso Batasuna) vinculadas a un grupo terrorista
y colaborado tales entidades (art. 9.3.c. y f. LO 6/2002)”125. Los hechos, por
118
Un análisis más detallado de esta sentencia en E. Vírgala Foruria, “Los efectos jurídicos de la
ilegalización de partidos políticos (2003-2008)”, en Cuadernos de Alzate, nº 38, 2008, pp. 65-87.
119
STS-PCTV de 22 de septiembre de 2008, FD 1.
120
121
122
123
124
125
otra parte, son “graves, toda vez que con ellos se ha facilitado la elusión de lo
dispuesto en una sentencia judicial respecto de un bien jurídico del ordenamiento
jurídico vigente, es decir, la sociedad libre y democrática” y tampoco “se excluye
la subsunción porque los hechos no hayan sido reiterados, si, como ocurre en
este caso, se trata de situaciones de permanencia que acreditan la continuidad. El
art. 9.4. LO 6/2002, es claro al equiparar la repetición y la continuidad. De esa
manera la ley pone de manifiesto que no es necesario que los supuestos de hecho
configurados en el art. 9.3.requieran interrupciones entre uno y otro”126.
Para el TS, la conducta del PCTV “se subsume acumulativamente, en el sentido
del art. 9.3. LO 6/2002, bajo diversas figuras específicas de apoyo contenidas
en la ley, que, en conjunto permiten afirmar que su actividad vulnera principios
democráticos. En suma: en primer lugar hemos comprobado que la Demandada
mantiene un amplio número de personas con doble militancia en organizaciones
vinculadas a un grupo terrorista y en especial a un partido ilegalizado por ser un
elemento de la estrategia de un grupo terrorista, lo que constituye la conducta
prevista en el art. 9.3.c. LO 6/2002. Asimismo la Demandada ha mantenido una
colaboración habitual con Batasuna, que actúa de forma sistemática de acuerdo
con una organización terrorista, a través de la difusión de su discurso político,
por lo que incurre en la causa prevista en el art. 9.3.f. LO 6/2002. Concurren,
además, otras acciones de apoyo a Batasuna que constituyen formas de apoyo
mediato a ETA. Es evidente que una interpretación teleológica de la ley impone
considerar que el apoyo a un partido que es ejecutor de una estrategia marcada
por el terrorismo, realiza en forma mediata las previsiones del art. 9.2.c. LO
6/2002. La Ley prevé, además, de manera expresa esta forma de cooperación
en el art. 9.3.e., cuando describe la acción de cesión de derechos que otorga el
ordenamiento, en este caso los derechos de actuar como partido político y los de
locación de inmuebles, a quienes colaboran con terroristas, como es el caso de
un partido que ha sido ilegalizado por actuar como instrumento de una estrategia
terrorista”127.
Como conclusión de los fundamentos anteriores, el TS declara la ilegalidad del
PCTV, su disolución, la cancelación de su registro, el cese de todas sus actividades
y la apertura de liquidación patrimonial.
6. LA LEGALIZACIÓN DE SORTU (2011-2012).

Cuatro años después del intento de legalización de ASB, la Izquierda Abertzale,
en las nuevas circunstancias planteadas al comienzo de este trabajo, presenta un
nuevo partido, Sortu. Este nuevo partido se constituye el 30 de enero de 2011
en San Sebastián y presenta sus estatutos en el Registro de partidos políticos el
126
127
10 de febrero. La inscripción es paralizada por la actuación de la Abogacía del

Estado, que el 3 de marzo de 2011 presenta demanda incidental en proceso de
ejecución de la sentencia de 27 de marzo de 2003 de ilegalización de Batasuna,
determinando la suspensión automática de la inscripción. De la misma forma, el
7 de marzo de 2011 el Ministerio Fiscal formula demanda incidental de ejecución
de la sentencia de 2003. A solicitud del Ministerio Fiscal, la Sala, a pesar de no
estar obligada a ello, convoca una comparecencia pública para el 21 de marzo
de 2011 “a fin de garantizar de la manera más amplia y concreta la tutela de los
intereses generales y particulares concurrentes”128.
La Sala Especial del art. 61 resuelve las demandas incidentales acumuladas en
el Auto de 30 de marzo de 2011 sobre la inscripción en el Registro de Sortu (ATS-
Sortu) 129 admitiendo los argumentos de la Abogacía del Estado y del Ministerio
Fiscal y negando, por tanto, la inscripción130.
La primera conclusión que puede obtenerse del ATS-Sortu es que la mayoría
(existiendo un Voto particular de 7 de sus 16 magistrados131) de la Sala del art.
61 ha optado por impedir que la Izquierda Abertzale pueda llegar a ser legal en
España, ni aunque rechace con contundencia la utilización del terrorismo de ETA.
Lo dice expresamente en la página 208 del ATS-Sortu: “el único e inevitable destino
legalmente previsto para el partido ilegalizado es su disolución y liquidación, y
no su “resurrección” a la vida jurídica y política so pretexto de un cambio en sus
métodos o formas de actuación”.
Esta conclusión es muy decepcionante ya que impide la reintegración a la vida
política de un significativo sector social que, al margen de la valoración moral que
pueda hacerse de su actuación en los últimos 35 años, ha decidido, probablemente
por un sentido utilitarista, romper lazos con el terrorismo. Si ese sector socio-
político opta por trabajar políticamente sin el apoyo de la coacción violenta, el
Estado democrático no puede más que aceptar esa situación y legalizar la opción
política con la que parte de la sociedad vasca se identifica. No se puede pensar en
mantener en la ilegalidad a un partido que puede llegar a representar el 15 ó el
20 % del electorado y que ha decidido actuar mediante medios políticos y legales
sin colaborar con o coadyuvar a la actuación de ETA.
128
ATS-Sortu, antecedente 9º.
129
Puede verse un análisis más en extenso del Auto en E. Vírgala Foruria: “El Auto sobre Sortu: una
visión estática (y poco constitucional) de la Izquierda Abertzale”, en El Cronista del Estado social y
democrático de derecho, nº 20, 2011, pp. 18-25.
130
El Auto se dicta en un período de tiempo en el que en 35 días hubo cuatro resoluciones judiciales
más en materia de partidos políticos: Sentencia de 1 de mayo de 2011 de la Sala del art. 61 del TS
sobre la coalición electoral Bildu, STC 62/2011, de 5 de mayo, sobre la coalición electoral Bildu,
Sentencia de 2 de mayo de 2011 de la Sala del art. 61 del TS sobre candidaturas de Agrupaciones de
electores, y STC 61/2002, de 5 de mayo, TC sobre la Agrupación electoral Independiente Zalduondo.
131
En la posterior Sentencia de 1 de mayo de 2011 de la Sala del art. 61 del TS sobre la coalición
electoral Bildu también hubo un Voto particular de seis magistrados (formulado por M. R. Alarcón
y otros cinco magistrados y otro individual del magistrado J. M. Sieira. Sobre el caso Bildu, véase
en extenso E. Vírgala Foruria, “Las sentencias del TS y del TC de mayo de 2011 sobre Bildu y las
Agrupaciones electorales”, en Revista Española de Derecho Constitucional, nº 93, 2011, pp. 307-326.
La Constitución está permeada por toda una serie de principios y disposiciones

que instan a la legalización de todo partido que haya aceptado actuar en el marco
constitucional. La “sociedad democrática avanzada” del Preámbulo no puede
construirse con la presunción, parece que iuris et de iure, de que un importante
sector socio-político nunca va a corregir su comportamiento y, por lo tanto, debe
permanecer en la ilegalidad. Si el “pluralismo político” es un valor superior de
nuestro Ordenamiento jurídico (art. 1.1) y los partidos son los que lo expresan
(art. 6.1) significa que sólo pruebas contundentes de que un partido se propone
acabar con dicho pluralismo pueden conducir a su exclusión del juego político. De
la misma forma, sólo los límites constitucionales del art. 22 CE y las actividades
contra la Constitución, de las que habla el art. 6 CE, pueden ser un freno para
la existencia de un partido político, pero nunca su ideología por mucho que sea
autodeterminista, independentista e incluso integracionista de una Comunidad
Autónoma en otra132. Todo ello a partir de una interpretación expansiva, y no
restrictiva, de los derechos fundamentales que está en la base del art. 10.1 CE y
que el TC siempre ha acogido133.
El propio Tribunal Europeo de Derechos Humanos en la sentencia sobre
Batasuna de 30 de junio de 2009 recalcó que las excepciones al derecho de
asociación han de interpretarse restrictivamente134, y, en concreto sobre los
partidos políticos, es conocida su posición de que es obligación de los Estados
garantizar que en las elecciones concurran “una pluralidad de partidos políticos
representando las diferentes posturas de opinión existentes en la población del
país” y que las restricciones a la actividad de un partido han de interpretarse
restrictivamente135.
El ATS-Sortu, por el contrario, continúa, desde mi punto de vista, una cierta
tendencia de la Sala del art. 61 del TS (últimamente sólo de la mayoría) de
aceptar acríticamente la posición del Gobierno y de la Fiscalía, ya iniciada en
la sentencia sobre la agrupación electoral Aukera Guztiak a las autonómicas de
2005136, mantenida, aunque en otro sentido, en el Auto sobre las candidaturas de
ANV a las locales de 2007137, y reiterada en el Auto sobre las candidaturas de la
132
Siempre que esa integración se realice por los cauces constitucionales previstos en la Disp. Transitoria
4ª CE.
133
Por ejemplo, STC 1/1989, de 16 de enero.
134
Punto 77.
135
Por ejemplo, SSTEDH Partido comunista de Turquía de 1998, puntos 44 y 46; Partido socialista de
Turquía de 1998, punto 50; Partido de la Libertad y de la Democracia de Turquía de 1999, punto 44.
136
STS de 26 de marzo de 2005. Los argumentos utilizados por el TS fueron muy frágiles ya que no
se aportó ningún documento interno de ETA o Batasuna en que, aunque sea indirectamente, existiera
mención a Aukera Guztiak. Sobre esa sentencia: E. Vírgala Foruria, “El recorrido jurisprudencial de
137
ATS de 5 de mayo de 2007. La Sala del art. 61 aceptó la “jugada táctica” del Gobierno de anular
sólo parte de las candidaturas municipales de ANV en lugar de una ilegalización en un proceso
específico. Sobre esa resolución: E. Vírgala Foruria, “El recorrido jurisprudencial de la suspensión
y disolución de Batasuna: agosto de 2002 a mayo de 2007”, en Revista Española de Derecho
Constitucional, nº 81, 2007.
coalición Iniciativa Internacionalista a las europeas de 2009138.

Antes de comenzar con el análisis del ATS-Sortu creo necesario señalar que,
por primera vez desde la sentencia de ilegalización de 27 de marzo de 2003,
una resolución de la Sala del art. 61 del TS ha contado con un Voto particular
de 7 de sus 16 magistrados. A mi entender se trata de un Voto particular muy
bien argumentado jurídicamente y con el que sustancialmente coincido139. La
conclusión a la que llega creo que puede resumirse en la primera frase del punto
2 de dicho Voto particular cuando dice que “la resolución mayoritaria sustituye
la valoración de la prueba por la construcción de un relato de identificación entre
los miembros de la Izquierda Abertzale, la banda terrorista ETA y la creación de
Sortu como producto de una instrucción directa de ETA”140. Un documento de ETA
de la segunda mitad de 2009 (“Proceso democrático”) es la clave para la Sala,
de forma que en el mismo se encontraría diseñado todo el proceso que conduce
en febrero de 2011 a la solicitud de inscripción de Sortu. El problema es que las
fases previstas en ese documento se compadecen poco con la realidad y a pesar
de que al final de los fundamentos de derecho del Auto se diga que es una prueba
directa de la participación de ETA en la creación de Sortu, realmente sólo son
conjeturas construidas en contraposición a la realidad e incluso con el olvido de
sucesos importantes como es el descalabro de la ponencia “Mugarri” de ETA en
el debate de la Izquierda Abertzale de octubre de 2009.
Es importante subrayar que la Sala se centra en demostrar la vinculación
entre el diseño establecido en el documento “Proceso democrático” de ETA y
la aparición de Sortu, pero no hace referencia a las exigencias del art. 12.3
LOPP que establece los criterios para determinar la sucesión o continuidad de un
partido ilegalizado por uno nuevo. Esta ausencia es puesta de manifiesto en el
Voto particular141. Así, no hay referencia en el Auto a la similitud en estructuras,
organización y funcionamiento, o en las personas que las componen, rigen,
representan o administran, o a la procedencia de los medios de financiación o
similares142.
A partir del fundamento de derecho sexto, la Sala entra a valorar la prueba
más importante que utilizará como son diversos documentos de ETA, pero
138
ATS de 16 de mayo de 2009. El TS se conforma con decir que ETA-Batasuna “ha tenido en todo
momento intención de presentarse” sin que existiera un solo documento en que esa intención se
concretara en alguna mención, aunque sea indirecta, a Iniciativa Internacionalista. Como es sabido, el
Auto fue afortunadamente corregido por el TC en su sentencia 126/2009, de 21 de mayo. Sobre esas
resoluciones judiciales: E. Vírgala Foruria, “La admisión de Iniciativa Internacionalista a las elecciones
europeas de 2009: El TC corrige acertadamente la decisión del TS”, en Revista Española de Derecho
Constitucional, nº 87, 2009, pp. 315-336.
139
En este sentido, E. Vírgala, “Un voto particular contundente”, en El Correo (Bilbao), 2 de abril de
2011.
140
Voto particular al ATS-Sortu, punto 2.
141
Voto particular al ATS-Sortu, puntos 5-6.
142
En concreto sobre este apartado, el Voto particular (punto 7) señala que un agente de la Guardia
Civil testificó que “no había podido obtenerse ningún dato acerca de la existencia de una conexión
financiera con los partidos o formaciones ilegalizadas y el nuevo partido cuya inscripción se pretende”.
fundamentalmente el denominado “Proceso democrático143 que establece “un

proceso progresivo, reglamentado y acordado para llevar a Euskal Herria AL
ESCENARIO DE LA AUTODETERMINACION”, escenario que se denomina
“Marco democrático” y que exige unos “Mínimos democráticos”, consistentes en
la oportunidad de que las organizaciones de la Izquierda Abertzale trabajen
con normalidad, es decir, su legalización. El “Proceso democrático” tendría 4
fases: Fase 0 (umbral del proceso), que consistiría en un pacto ETA-Estado para
la implementación de los mínimos democráticos; Fase 1, con un Acuerdo Político
Amplio que produjera una reforma del EAPV y de la LORAFNA, con posibilidad
de convocar un referéndum de unión; Fase 2, con una reforma estatutaria
con calendario para celebrar un referéndum, acordándose las condiciones
democráticas (presos, refugiados, víctimas y desmilitarización) con un armisticio;
Fase 3, con el establecimiento del nuevo marco político jurídico y fase que dejaría
abierta la opción de plasmar la independencia. Para la Sala este documento
coincide con el documento “Zutik Euskal Herria” aprobado por Batasuna, que
establece la estrategia política del partido ilegalizado a partir de febrero de 2010.
El segundo documento analizado es el denominado “Ejes de la estrategia de cara
al proceso democrático”, que la Guardia Civil atribuye a la organización EKIN144,
en el que, con gran importancia para la Sala, se identifica “claramente, una vez
más, Batasuna con la Izquierda Abertzale (con mayúsculas)”. El tercer documento
es “Criterios para el discurso y la postura que debe adoptar Batasuna ante las
acciones de ETA” de abril de 2010, que es descrito como un auténtico manual
de instrucciones en relación a la condena de las acciones de ETA, que, para la
Sala, seguiría, por ejemplo, Rufi Etxeberria en su entrevista para la cadena SER145.
El cuarto documento es “EAren proposamenaz II.rtf”, en el que se plantea el
escenario de la coalición EA y los requisitos para no ponerlo en peligro, aceptando
la condena de la violación de los derechos humanos “incluida las ekintzas146 de
ETA”.
Los anteriores documentos se relacionan con los obtenidos de Batasuna147. El
primero es “Clarificando la fase política y la estrategia”, que para la Sala “recoge
la estructura e ideas generales que laten en el documento “Proceso democrático””,
especialmente respondería a la Fase 0, con la utilización de términos coincidentes
en los dos documentos148. Esta argumentación conduce a que cualquier referencia
similar en ambos documentos, aunque sea en el sentido de la mera participación
en procesos electorales o referencias a la “decisión de la ciudadanía vasca” o a
143
Obtenido en abril de 2010 tras la entrada y registro del despacho profesional de la abogada
Arantza Zulueta.
144
Heredera desde 1999 de la entonces ilegalizada KAS como organismo coordinador de la Izquierda
Abertzale sometida a ETA.
145
Frente a lo que dice el Auto, Rufi Etxeberria declara en esa entrevista “que cualquier estrategia
que no se atenga a las vías políticas y democráticas queda fuera de nuestra estrategia de la izquierda
abertzale, con lo que el atentado sería motivo de rechazo”: Voto particular al ATS-Sortu, punto 8.
146
Acciones, en euskera.
147
ATS-Sortu, FD 6º.
148
Proceso democrático, Izquierda Abertzale, marco democrático.
“da la palabra al pueblo”, son tomadas como signo evidente de colaboración y

fruto del desdoblamiento antes mencionado. De la misma forma, las referencias
al “Marco democrático” sirven para condenar los fines ideológicos de la
autodeterminación y de la unión con Navarra, ya que son empleados en los dos
documentos, lo que limita extraordinariamente la libertad ideológica. Lo mismo
sucede con la política de alianzas, que ETA menciona para referirse a EA, y que
condena a Batasuna cuando estructura una alianza con ese partido, lo que no
tiene nada de extraño vista la evolución en los últimos años de la antigua escisión
del PNV, pero también con otro no independentista como es la escisión de EB149
denominada Alternatiba, que para la Sala puede estar incluido cuando ETA habla
de “gallinero de partidos”. Por otro lado, la Fase 0 de “Proceso democrático” no
casa con el documento “Clarificando la fase política y la estrategia”, en tanto en
la primera se parte de un pacto previo ETA-Estado que da lugar a la legalización
del supuesto continuador de Batasuna. Esta ausencia de coincidencia creo que es
reveladora de la diferente estrategia contemplada en los dos documentos.
Elemento fundamental de esta divergencia es la alegación de Sortu de que los
documentos “Clarificando la fase política y la estrategia” y “Zutik Euskal Herria”
significaron la alternativa a la “Ponencia Mugarri” de octubre de 2009 inspirada
por ETA y en la que se propugnaba por una estrategia violenta. Esa “Ponencia
Mugarri” es retirada ante la falta de apoyo en Batasuna y no llega a debatirse
en las asambleas de Batasuna150, que claramente optan por “Zutik Euskal Herria”
en la que se dibuja una estrategia en la que no cabe la violencia. La Sala no
analiza las razones de tal retirada ni de lo que significa la victoria de “Zutik Euskal
Herria”, limitándose a decir que “que ETA/BATASUNA a lo largo de todo el año
2010 y en los comienzos del 2011 continúan actuando como una unidad operativa
y estratégica como iremos viendo a lo largo de este Auto, tal como fue diseñado
en el documento “Proceso democrático””. Para ello se apoya en un documento de
2008 intervenido al responsable del aparato político de ETA, “Herri Antolatuaren
Estrategia Independentista Baterantz” y en los comunicados posteriores en que se
respaldan las iniciativas de la Izquierda Abertzale, sin analizar si eso es porque
se limitan a seguir los dictados de ETA, como parece sugerir el Auto, o si es fruto
de la acomodación, más o menos forzada, de la banda a la nueva estrategia de
la Izquierda Abertzale.
En cuanto al documento “Zutik Euskal Herria”, la Sala reitera la utilización
de expresiones idénticas (negociación, acuerdo político, participación popular)
a las de “Proceso democrático”, lo que el Voto particular llega a calificar de
inferencias de escaso valor”151. Esa insistencia en el uso de términos idénticos
lleva a la conclusión de que para la Sala quede descartado el que en algún
momento se pueda producir una evolución democrática de la Izquierda Abertzale
149
Ezker Batua, organización integrada en Izquierda Unida.
150
Es más, el Voto particular (punto 8.6) aclara que en la prueba testifical quedó constatado que hubo
un intento de Ekin de difundir la Ponencia “Mugarri” entre los presos de ETA y que Batasuna envió a
éstos una carta denunciando tal maniobra de Ekin.
151
Voto particular al ATS-Sortu, punto 8.6.
si, paradójicamente, la misma es asumida por ETA.

Son especialmente reveladoras las manifestaciones en la comparecencia oral
del principal testigo policial, destacado experto en el terrorismo de ETA, en las
que acreditó la existencia del debate en el seno de la Izquierda Abertzale y el
resultado del mismo contrario a la opción político-militar de ETA, reconociendo
que omitió en su informe previo la existencia de la ponencia “Mugarri” y que ETA
aceptó “Zutik Euskal Herria” a regañadientes152.
A la Sala le basta con reiterar que Sortu es creación de Batasuna. Para
ello, diferencia entre la Izquierda Abertzale (en minúsculas) como movimiento
ideológico legítimo y la Izquierda Abertzale (con mayúsculas) identificada con
Batasuna y las organizaciones vinculadas a ETA153. Entiendo que en este aspecto
sólo se puede estar parcialmente de acuerdo con la Sala, ya que si bien el término
“Izquierda Abertzale” es polisémico, en lo que aquí interesa ha tenido hasta el
momento básicamente dos significados. El primero, cuando es utilizado fuera del
conglomerado ETA-Batasuna, para designar un espectro ideológico independentista
radical que no tiene porqué apoyar la violencia terrorista, aunque tampoco
cabe excluir una cierta aceptación crítica de la misma, y el segundo, cuando el
término es utilizado por el citado conglomerado ETA-Batasuna en que va dirigido
a agrupar a las diferentes organizaciones vinculadas al mismo. En este sentido,
el primero estaría amparado por la libertad ideológica de la Constitución al ser
una ideología alternativa a las disposiciones de la misma pero admisible en una
democracia no militante como la española. El segundo significado, sin embargo,
aludiría a las organizaciones que desarrollan actividades de complemento
de la banda terrorista y deben ser ilegalizadas por así establecerlo nuestro
ordenamiento jurídico. La cuestión es, si como he reiterado en este trabajo, puede
existir una evolución o una visión dinámica de la segunda Izquierda Abertzale.
Eso es lo que plantea, en definitiva, el debate en el seno de la misma en el último
año y medio y que se concreta en la aparición de Sortu. Como indica el Voto
particular154, los estatutos de Sortu y las declaraciones de sus promotores parecen
indicar con claridad que la Izquierda Abertzale (en el segundo significado que
antes señalaba) vinculada históricamente a ETA-Batasuna se está transformando
en un movimiento que puede encajar sin dificultad ahora en el primer significado
de ser una ideología (o un “espacio social y político” en los estatutos de Sortu)
que rompe con los modelos organizativos y formas de funcionamiento de aquella
Izquierda Abertzale.
Para la Sala del art. 61, ETA es la “impulsora y copartícipe de esta estrategia”155,
ya que Sortu surge de la decisión tomada en “Zutik Euskal Herria” y ésta es
coherente con los planteamientos de ETA en “Proceso democrático”, todo lo cual es
corroborado por los comunicados de ETA en los que apoya la estrategia diseñada
152
153
ATS-Sortu, FD 9º.
154
155
ATS-Sortu, FD 13º.
por Batasuna (declaración de Alsasua de 2009, documento “Zutik Euskal Herria

de 2010, etc.) y materializada en Sortu. Elemento central de esta argumentación
es que el 10 de enero de 2011 se produce el comunicado de alto el fuego de
ETA previo al intento de legalizar un nuevo partido para conseguir los “Mínimos
democráticos” exigidos por ETA.
Aquí es, como señalaba al principio, donde mejor se aprecia la imposibilidad
para la Izquierda Abertzale de poder ser legalizada en España mientras exista
ETA, aunque rechace categóricamente las actividades de la banda terrorista. Es
una visión absolutamente estática de lo que es y representa el sector socio-político
de la Izquierda Abertzale en el País Vasco, de forma que lo que fue ha de ser así
para siempre, prescindiéndose de cualquier visión dinámica o evolutiva de esa
realidad social.
Es conveniente en este punto traer a colación la argumentación del Voto
particular156 que establece con nitidez que la sucesión o continuidad de un
partido ilegalizado de la que habla la LOPP es una sucesión de las actividades
consideradas contrarias al marco constitucional, pero no tiene porqué serlo de las
personas que formaron aquel partido ilegalizado
Finalmente, la Sala valora si de todo lo anterior puede deducirse un fraude
de ley para lo que recuerda su jurisprudencia anterior157 y concluye que “la
constatación de la sucesión es requisito ineludible para impedir la actividad de
la formación política que sucede al partido ilegalizado, si bien cabe destacar
que la LOPP permite que la acreditación de la sucesión pueda llevarse a cabo,
empleando cualesquiera medios probatorios admitidos en Derecho”. Por ello,
“mientras dichas organizaciones terroristas sigan existiendo y mientras que,
en la práctica, los partidos ilegalizados continúen intentando poner en juego
artificios defraudatorios para tener presencia activa en la vida política, quienes
colaboraron con aquéllas o éstos y deseen reincorporarse con normalidad a la
participación política están obligados a hacerlo con absoluta desconexión de
dichas organizaciones y partidos”. Es decir, que puede ilegalizarse un partido si
su rechazo a la violencia es mera fórmula retórica para posibilitar la penetración
en las instituciones de los partidos previamente ilegalizados, y en ese caso “la
consecuencia legal necesaria sería la aplicación del instituto del fraude de ley en
toda su extensión”.
En este punto tendría que haber sido esencial la valoración detallada de
los estatutos y de las declaraciones de los promotores de Sortu en relación con
el rechazo al terrorismo de ETA. Hay que tener en cuenta que en el acto del
Euskalduna puede decirse que se realiza una declaración de ruptura total con la
actuación política que se había desarrollado hasta fechas relativamente recientes.
Iruin afirma la voluntad de la Izquierda Abertzale, recogida luego textualmente
en los estatutos de Sortu, de contribuir a “la definitiva y total desaparición de
156
157
ATS-Sortu, FD 13º.
cualquier clase de violencia y terrorismo, en particular, la de la organización

ETA” (Capítulo Preliminar) y anuncia el rechazo de la violencia “cualquiera que
sea su origen y naturaleza; rechazo que, abiertamente y sin ambages, incluye a
la organización ETA, en cuanto sujeto activo de conductas que vulneran derechos
y libertades fundamentales de las personas” (art. 3.B). Esta declaración unida a
otras anteriores ponen de manifiesto la ausencia actual de colaboración con el
terrorismo de ETA, que fue la causa fundamental de la ilegalización de Batasuna.
En este sentido es determinante la anunciada sanción de expulsión para el futuro
afiliado que realice “alguna de las conductas previstas en el artículo 9 de la Ley
Orgánica 6/2002, de Partidos Políticos” (art. 11.4).
¿Constituye lo anterior el contraindicio (frente a la colaboración con el terrorismo)
del que hablaban el TS y el TC en sus resoluciones de los últimos años? Entiendo
que claramente sí. El TS exigía en su Auto de 2007 sobre ASB el compromiso
de “rechazar toda connivencia con quienes actúan por medios violentos y, por
ello, esencialmente antidemocráticos, y, en consecuencia, de rechazar de forma
inequívoca las actividades terroristas en razón de cuya connivencia ha sido
ilegalizado el partido disuelto”, de forma que sobre las personas que fueron
parte de partidos ilegalizados “se precisa con mayor intensidad, para desvanecer
toda duda, un rechazo inequívoco de la violencia terrorista que ha motivado la
ilegalización”158. Por su parte, el TC entendía que era necesaria una “condena
inequívoca” del terrorismo159.
Pues bien, a pesar de la rotundidad del rechazo al terrorismo y, en concreto a
ETA, la Sala entiende que esa actuación “no resulta novedosa”. Para ello argumenta
que se trata de mera retórica ya prevista en el documento “EAren proposamenaz
II.rtf”, lo que es una cosa diferente a decir que no es una novedad, puesto que
puede argumentarse, aunque no se comparta, que ese rechazo es mera retórica,
pero no puede negarse que, en los términos que ahora se ha formulado, sea un
novedad puesto que nunca una organización vinculada a la Izquierda Abertzale
había rechazado a ETA con nombres y apellidos.
La argumentación anterior del fraude de ley hace innecesario, para la Sala, el
análisis de los criterios “ad exemplum” del art. 12.3 LOPP, ya que si acudió a ellos
en casos anteriores (como en 2007 con ASB) fue por la inexistencia de prueba
directa o por la insuficiencia de la misma. Constituiría prueba directa suficiente la
lectura de los documentos aportados y la observación directa por las Fuerzas de
Seguridad de la participación de destacados miembros de ETA en los actos de
presentación de Sortu. Pero el problema es que si, como señala el Voto particular,
estamos ante prueba directa será contradictorio acudir al fraude de ley, que sólo
puede sustentarse en una prueba indiciaria “pues difícilmente puede imaginarse
que el defraudador revelará abiertamente el fraude que pretende llevar a cabo”160.
Además, debe recordarse que las propias partes demandantes no pretendieron
158
ATS de 22 de mayo de 2007, FD 10º.
159
STC 68/2005, de 31 de marzo, FJ 16º.
160
que existiera prueba directa de la sucesión de Batasuna por Sortu161.

Para rematar sus fundamentos, la Sala conecta con la jurisprudencia europea
de derechos humanos y advierte que la legalización de Sortu “constituiría un
riesgo objetivo, grave e inminente que atentaría directamente contra los pilares
básicos de nuestra democracia”162. Para la Sala, el riesgo citado no puede ser
minimizado por la entrada reciente en vigor de las reformas a la Ley electoral,
a lo que el Voto particular responde que lo que en una concepción del Derecho
fundada en el formalismo pragmático puede ser indiferente, sin embargo, “tiene
una indudable relevancia jurídica en un Estado de Derecho regido por el paradigma
constitucional, en donde el ejercicio de los derechos fundamentales, por una parte,
y la conjura de los riesgos que amenazan el ejercicio de esos derechos y, con ello,
el funcionamiento del principio democrático, por otra, deben inspirarse en criterios
de efectividad”163. En esto sí que coincido con la Sala ya que la valoración de
la corrección de la inscripción de un partido debe realizarse al margen de que
luego sea más o menos difícil de reparar los efectos de la misma164. Como la Sala
indica, estas reformas legales han de entenderse como un complemento de las
disposiciones previas de la LOPP y no como una sustitución de las mismas.
Recurrido en amparo el ATS-Sortu por los fundadores y el propio Sortu, el TC
dicta la sentencia 138/2012, de 20 de junio, reconociendo la procedencia del
mismo y procediendo, en consecuencia, a reconocer a los recurrentes el derecho
a la inscripción de dicho partido político.
La solidez del voto particular de los magistrados del TS discrepantes con el
rechazo a la inscripción de Sortu ya anunciaba la alta probabilidad de que el TC
concediera el amparo y legalizara al nuevo partido de la Izquierda Abertzale.
La STC 138/2012 es coherente con la jurisprudencia reciente del TC y continúa la
senda iniciada en 2009 con el amparo concedido a Iniciativa Internacionalista y en
2011 a Bildu. No es constitucionalmente posible en España la exclusión de la vida
161
162
ATS-Sortu, FD 14º.
163
164
Cuestión diferente es que no comparta la decisión de no inscribir a Sortu por las razones manifestadas
en este artículo. También es indiferente para el argumento del texto mi desacuerdo, desde el punto
de vista constitucional, con las últimas reformas legales en materia de partidos recogidas en la LO
3/2011, de 28 de enero, de reforma de la LOREG. Aunque este no es el momento ni el lugar para
entrar a fondo en este tema, sí que me gustaría puntualizar que la LO3/2011 plantea algunas dudas
de constitucionalidad tanto en cuanto a la denominada incompatibilidad “sobrevenida” (no parece,
desde luego, que el tipo de causas que previó la Constitución a modo de ejemplo en el art. 70
encajen con esta nueva incompatibilidad provocada por la pertenencia a un partido que es ilegalizado
con posterioridad a la elección a cargos públicos de sus miembros, pudiendo chocar también con la
concepción hasta ahora mantenida de la prohibición constitucional del mandato imperativo) como
a la impugnación de candidaturas “contaminadas” (la participación en las elecciones es la función
fundamental de un partido político y si se anulan sus candidaturas se está cercenando gravemente la
actuación del mismo, siendo muchas más correcto un proceso de ilegalización y, como consecuencia
del mismo, la imposibilidad de que el partido ilegalizado presente candidaturas a las elecciones, y no
una especie de “media” ilegalización de un partido sin las garantías procesales completas que debería
tener).
política de un partido que proclama tajantemente el rechazo a la utilización de la

violencia terrorista. La sentencia, por lo tanto, es, desde mi punto de vista, correcta
en cuanto al resultado al que llega. Otra cosa son algunos de los argumentos
utilizados por el TC y que oscurecen un tanto el acierto del amparo concedido.
Una de las diferencias clave con procesos anteriores de ilegalización es que
el TC se encuentra por vez primera con la solicitud de inscripción de un nuevo
partido que, al no haber sido inscrito por el Ministerio del Interior, no ha tenido
prácticamente más actividad que su presentación y constitución ante Notario.
En el caso de Sortu en 2011, sin actividad al momento de presentarse las
demandas iniciales por el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal, cobra
especial relevancia la antes mencionada doctrina sentada desde los años 90 por
el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) ante las dificultades de analizar
la licitud de un partido recién nacido y sin prácticamente actividad. El Tribunal de
Estrasburgo entiende que deben analizarse los estatutos y el programa político,
pero, también, los actos y declaraciones de los dirigentes del nuevo partido. Para
el TEDH “no hay justificación para la prohibición de un grupo político sólo por su
intención de debatir en público la situación de parte de la población del Estado
y de tomar parte en la vida política nacional para buscar, de acuerdo a métodos
democráticos, soluciones capaces de satisfacer a todas las partes afectadas”165,
por lo que la comparación entre su programa y sus actividades es imposible en
el caso al haber sido disuelto el Partido [Comunista de Turquía] inmediatamente
después de su formación166.
El TC recuerda su jurisprudencia anterior, a partir de la primera sentencia
sobre ilegalización de Batasuna (5/2004), en relación con la importancia de los
partidos políticos para el pluralismo político167 y rechaza la actuación, pedida en
165
STEDH Partido comunista de Turquía de 1998, punto 57; en términos similares, STEDH Partido de la
Libertad y de la Democracia de Turquía de 1999, punto 41.
166
STEDH Partido comunista de Turquía de 1998, punto 58.
167
“Los partidos son medio cualificado para la articulación del pluralismo al que sirven de expresión
y, en consecuencia, tienen en la libertad ideológica el fundamento necesario para la definición de
su identidad política, verdadero referente para aquéllos a quienes se ofrece como pauta para la
intervención en el proceso de formación de la voluntad popular. Y tienen también en la libertad de
expresión, de manera no menos ineluctable, la garantía necesaria para que su participación en ese
proceso no se vea desvirtuada o impedida. Si los partidos son asociaciones cualificadas por la relevancia
constitucional de sus funciones y éstas se cifran en la expresión organizada del pluralismo político con
el fin de asegurar la mejor correspondencia entre la voluntad de los ciudadanos y la voluntad general
expresada en la ley, se sigue con naturalidad que la vulneración de los derechos fundamentales cuyo
ejercicio es inherente al de la libertad de asociación política adquiere una significación constitucional
añadida, por cuanto trasciende a aquellos derechos en particular, en la medida en que afecta a la
libertad que los comprende. En otras palabras, infringir la libertad de creación de partidos políticos
es conculcar los derechos para cuyo ejercicio en el ámbito de la formación de la voluntad popular se
ha concebido aquella libertad. Con todo, por más que todas estas infracciones sean inseparables, la
reconocida en el art. 22 CE (en relación con el art. 6 CE) conforma el contexto en el que concurren las
libertades ideológica y de expresión cuando su ejercicio no es estrictamente individual sino organizado
en partidos políticos. De ahí la posición de centralidad que […] ha de concederse a la libertad de
asociación en el examen de las quejas deducidas por el demandante. En el bien entendido, claro está,
de que con ello no se ha de marginar en absoluto, la consideración de las libertades ideológica y de
la demanda de amparo, como parámetro de los arts. 10 y 11 CEDH, recordando

su asentada doctrina de que “no le corresponde a este Tribunal, al conocer de
un recurso de amparo, examinar la observancia o inobservancia per se de textos
internacionales que obliguen a España, sino comprobar el respeto o la infracción
de los preceptos constitucionales que reconocen derechos fundamentales y
libertades públicas susceptibles de protección a través del recurso de amparo
(arts. 53.2 CE y 49.1 LOTC), sin perjuicio de que, por mandato del art. 10.2
CE, deban tales preceptos ser interpretados de conformidad con la Declaración
universal de derechos humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las
mismas materias ratificados por España (por todas, SSTC 85/2003, de 8 de mayo,
FJ 6; 99/2004, de 27 de mayo, FJ 3), entre los que figura de manera destacada
el Convenio Europeo de Derechos Humanos”168.
En cuanto a la vulneración del derecho de asociación en su vertiente de derecho
a la creación de partidos políticos, objeto central del recurso, el TC señala que
“sólo cabrá la denegación de la inscripción o la declaración de disolución de un
partido político cuando, de conformidad con lo previsto en la LOPP, concurra una
causa legal para ello, vinculada a la vulneración de las exigencias del art. 6 CE,
apreciada por la autoridad judicial competente en el marco del correspondiente
procedimiento” (FJ 4)169.
Como la constitución de un partido político exclusivamente pone de manifiesto
la voluntad de sus promotores, sólo cuando aquel comience a actuar es cuando
podrá apreciarse si su actividad respeta la Constitución y la ley como exige el art.
6 CE, claramente siguiendo la jurisprudencia del TEDH antes señalada.
Para valorar el conjunto de estatutos, programa político, actos y declaraciones,
el TC, como ya hizo en la STC 62/2011, de 5 de mayo, sobre la coalición electoral
Bildu, pero ahora con mayor énfasis ante las críticas recibidas170, reitera que “no
se puede pretender de este Tribunal ‘la revisión de las pruebas practicadas en el
proceso, ni la de la valoración que las mismas han merecido del Tribunal Supremo,
pues en otro caso, con infracción del principio de exclusividad de la jurisdicción
ordinaria (art. 117.3 CE), incurriríamos en un claro exceso de nuestra jurisdicción
constitucional’ (SSTC 5/2004, de 16 de enero, FJ 17; 31/2009, de 29 de enero,
FJ 4). Otra cosa es que el Tribunal Constitucional, en cuanto supremo órgano
jurisdiccional en materia de garantías constitucionales (art. 123.1 CEE) y supremo
intérprete de la Constitución (art. 1.1 LOTC), deba realizar una valoración global
expresión, sino, por el contrario, integrar su contenido privativo en el más amplio de la libertad de
asociación que les sirve de contexto y ámbito de ejercicio cualificado” (FJ 2, que cita el FJ 16 de la
STC 5/2004).
168
STC 138/2012, de 20 de junio (FJ 3).
169
STC 138/2012, de 20 de junio (FJ 4).
170
J. Tajadura Tejada, “El caso Bildu: un supuesto de extralimitación de funciones del Tribunal
Constitucional”, en Revista Española de Derecho Constitucional, nº 93, 2011, pp. 327-375. Mi opinión,
contraria a que el TC se hubiera extralimitado en la STC Bildu, puede verse en E. Vírgala Foruria, “Las
sentencias del TS y del TC de mayo de 2011 sobre Bildu y las Agrupaciones electorales”, en el mismo
nº 93 de la Revista Española de Derecho Constitucional, pp. 307-326.
del material probatorio asumido por los tribunales ordinarios, en este caso por el
Tribunal Supremo, sin cuestionarlo, puesto que en otro caso no cumpliría con las
funciones que la Constitución le ha encomendado”171.
Sin embargo, y en esto tiene razón el Magistrado Rodríguez Arribas en su
Voto particular, “se desprende que si no se entra a establecer, aunque sea en
su conjunto, si la valoración de prueba hecha por el Tribunal Supremo era o no
razonable, arbitraria o incursa en error patente, es por que no cabía atribuirle
ningún de esos defectos, sino el de no haber evaluado suficientemente “la existencia
de los otros elementos a que se refiere el art. 12.3. LOPP” y no haber ponderado
“que la existencia del derecho de asociación es una pieza clave de una sociedad
democrática”, esto es, porque incurre en un defecto de motivación. No cabe duda
de que esta fórmula, que pretende la cuadratura del círculo, es más respetuosa
con el Tribunal Supremo y con las funciones que la Constitución le encomienda,
pero para ello en realidad elude el verdadero problema, que no es otro que el de
establecer si la valoración de indicios de fraude lo acreditaba o no”.
Establecido lo anterior, el TC pasa a analizar los dos elementos que posee para
valorar si Sortu es una mera sucesión de Batasuna: los estatutos y la actividad
proyectada del partido ilegalizado sobre el nuevo.
En cuanto al primer elemento a considerar, los Estatutos del partido172, el TC va
relatando sus diversos apartados. En este punto hay que señalar que poca duda
podía existir de la adecuación de los estatutos de Sortu a la Ley de partidos, ya
que fueron redactados de manera muy estudiada para cumplir los estándares que
había ido fijando el TC en su jurisprudencia. Proclaman su intención de contribuir
a “la definitiva y total desaparición de cualquier clase de violencia y terrorismo,
en particular, la de la organización ETA” (Capítulo Preliminar) y anuncian el
rechazo de la violencia “cualquiera que sea su origen y naturaleza; rechazo que,
abiertamente y sin ambages, incluye a la organización ETA, en cuanto sujeto
activo de conductas que vulneran derechos y libertades fundamentales de las
personas” (art. 3.B). En este sentido es determinante la sanción de expulsión para
el futuro afiliado que realice “alguna de las conductas previstas en el artículo 9 de
la Ley Orgánica 6/2002, de Partidos Políticos” (art. 11.4).
Frente a la argumentación del TS, el TC, en lo que indefectiblemente he
de coincidir, pone el acento en que en los actos de noviembre de 2010 y de
7 de febrero de 2011 “tanto el contenido del documento leído en el primero,
como las intervenciones habidas en el segundo, expresan la opción por las vías
exclusivamente pacíficas y democráticas y el rechazo del uso de la violencia o la
amenaza de su utilización para el logro de objetivos políticos, con inclusión de la
171
STC 138/2012, de 20 de junio (FJ 6). Discrepa el Magistrado Delgado Barrio en su Voto particular
a la STC 138/2012, ya que “desborda los límites de la jurisdicción constitucional y en un claro exceso
invade el campo que el art. 117.3 CE encomienda en exclusiva a la jurisdicción ordinaria”.
172
Los estatutos de Sortu pueden obtenerse de http://www.gara.net/agiriak/20110209_Estatutos_
Sortu.pdf (última visita 26 de abril de 2013).
violencia de ETA (Fundamento de Derecho Decimosegundo) [del ATS-Sortu]”173.

Producido en los estatutos de Sortu el rechazo a la violencia terrorista, falta
por determinar si lo ha hecho en término suficientes “para contrarrestar otros
elementos de convicción que pudieran fundamentar la acreditación judicial de una
estrategia defraudadora de la Sentencia de ilegalización de los partidos políticos
Herri Batasuna, Euskal Herritarrok y Batasuna, este Tribunal ha establecido una
sólida doctrina” (FJ 9). Para ello, se recuerda su posición establecida a partir
de la STC 99/2004, de 27 de mayo, de que “violencia ‘con el pronunciamiento
firme e indubitado frente al terrorismo y sus instrumentos es, en definitiva, lo
menos que cabe demandar de quien quiere servirse de los beneficios que brinda
el sistema que la criminalidad quiere subvertir. Y ello ha de ser suficiente, por
demás, para diluir la capacidad probatoria de indicios que en otro caso adquieren
una considerable densidad de sentido’ (STC 99/2004, FJ 19). En otras palabras,
‘[l]a negativa a condenar expresamente el terrorismo no es, por tanto, indicio
bastante para acreditar per se una voluntad defraudatoria como la contemplada
por el art. 44.4 LOREG. Más bien sucede que su contrario, la condena inequívoca
constituye un contraindicio capaz de desacreditar la realidad de una voluntad
de ese cariz deducida a partir de indicios suficientes’, si bien el Tribunal estima
que no puede operar como contrapeso suficiente a los fines de desvirtuar estos
indicios la genérica condena de la violación de los derechos humanos, a la que
le atribuye ‘un cierto sentido de abstracción’, frente a la condena concreta del
terrorismo, ‘que implica un referente subjetivo mucho más preciso, y que de existir
constituiría el contraindicio referido en nuestra jurisprudencia’ (STC 68/2005, de
31 de marzo; doctrina que se reitera en las SSTC 126/2009, de 21 de mayo, FJ
14; 62/2011, de 5 de mayo, FJ 12)”174.
No habiendo ningún indicio en contrario ni en los estatutos ni en las
declaraciones de los dirigentes de Sortu al rechazo a la violencia terrorista, el TC
no puede más que constatar, como ya había hecho en su sentencia 62/2011, de
5 de mayo, sobre Bildu, que dicha condena “no puede estar ‘sometida al dilema
-insoluble para el Derecho- de la mayor o menor sinceridad del sujeto, aunque sí
puede quedar condicionada a la identificación objetiva de la intención real de las
declaraciones en las que el contraindicio consistiría, intención, sin embargo, que
sólo puede desvelarse como contraria (y disimulada, por tanto) a partir de hechos
observables y referidos o imputables al propio sujeto que pretende ejercer su
derecho fundamental’ (STC 62/2011, de 5 de mayo, FJ 12).
En este caso, no cabe ignorar que, como se ha recogido en los anteriores
fundamentos jurídicos, en términos tajantes se expone en los estatutos del partido
político SORTU su programa de actuación por vías exclusivamente políticas
y democráticas, su ruptura con los modelos y las organizaciones políticas
judicialmente ilegalizadas y disueltas por su connivencia con la banda terrorista
ETA y el rechazo de la violencia como instrumento de acción política o método
173
STC 138/2012, de 20 de junio (FJ 8).
174
STC 138/2012, de 20 de junio (FJ 9).
para el logro de objetivos políticos, incluyendo la de esta organización terrorista.

De manera igualmente firme e inequívoca los promotores y dirigentes del partido
político SORTU en el acto de presentación de esta formación política manifestaron
su apuesta por las vías exclusivamente pacíficas y democráticas para la consecución
de objetos políticos y rechazaron la violencia, incluida la de la organización
terrorista ETA”175.
Como los estatutos fueron realizados teniendo en cuenta tanto la Ley de
partidos como la jurisprudencia constitucional sobre la misma, el TC hace particular
mención de que aquellos “hagan suyo, integrándolo por remisión de su art. 3 B,
el contenido literal del art. 9 de la LOPP, precepto en el que el legislador ha
pormenorizado las conductas que realizadas de forma grave y reiterada pueden
determinar la declaración de ilegalidad de un partido político, configurándose en
los citados estatutos la realización por sus afiliados de cualquiera de ellas como
una falta muy grave sancionada con la expulsión del partido. También ha de
resaltarse la exigencia para ser candidato en cualquiera de las listas electorales
del partido político SORTU de asumir las bases ideológicas y los compromisos
de actuación política del rechazo a la violencia, incluida la de la organización
terrorista ETA, y el recurso a las vías exclusivamente pacíficas y democráticas para
la consecución de objetivos políticos”176.
Todo ello constituye “un contraindicio suficiente para entender, en principio,
contrarrestada o diluida la eficacia probatoria de otros elementos de convicción
de los que pudiera inferirse que el nuevo partido político cuya inscripción se
pretende en el Registro de Partidos Políticos pudiera perseguir continuar o suceder
la actividad de los partidos políticos judicialmente ilegalizados y disueltos por la
Sentencia 1/2003, de 27 de marzo [art. 12.1.b) LOPP].
La conclusión alcanzada en modo alguno puede resultar desvirtuada por
la alegación del Abogado del Estado de que los estatutos del partido político
sólo rigen hasta la celebración de su congreso constituyente, órgano que puede
ratificarlos o cambiarlos. En puridad, los estatutos aprobados por las personas
promotoras que se constituyen en Comisión Permanente hasta la celebración
del Congreso Constituyente no prevén su vigencia sólo hasta la celebración de
175
STC 138/2012, de 20 de junio (FJ 10). El Voto particular del Magistrado Rodríguez Arribas entiende
que para aceptar la condena de la violencia por un partido conectado con la Izquierda Abertzale
deben darse una serie de requisitos (que, por otro lado, ni la legislación de partidos ni la jurisprudencia
del propio TC exigen): “la única diferencia con lo que hasta ahora han venido diciendo los dirigentes de
los partidos políticos ilegalizados por su conexión con el terrorismo, en relación con la condena de la
violencia, es la referencia expresa a la ETA, que ahora si se produce, pero añadiendo, como acabamos
de ver, que ni esa es la única violencia ejercida en el País Vasco (¿también la violencia institucional, la
de las fuerzas de seguridad, las de los Tribunales de Justicia, la del Estado en general…?) ni las víctimas
del terrorismo, que desgraciadamente se cuentan por centenares, son las únicas a las que hay que
reconocer y ofrecer reparación ( ¿también a los miembros de ETA muertos al manipular un artefacto
o en enfrentamientos con las fuerzas de seguridad, también a los presos de la banda criminal?). En
estas condiciones no se puede calificar esa condena ampliada de “inequívoca”, sino mas bien de
estudiadamente ambigua”.
176
STC 138/2012, de 20 de junio (FJ 10).
este Congreso, como parece desprenderse del escrito del Abogado del Estado,
sino que lo que disponen, en una práctica habitual y común en la constitución
de partidos políticos, es la facultad del Congreso Constituyente de ratificar los
estatutos aprobados por la Comisión Permanente o modificarlos (disposición
transitoria primera de los estatutos de SORTU). Por lo demás, en el caso que
ahora nos ocupa, salvo que se pretendan ilegalizaciones preventivas, habrá que
estar al contenido de los estatutos en el momento de la constitución e inscripción
del partido político. Además, si los estatutos fueran modificados, el nuevo texto
también tendría que ser inscrito en el Ministerio del Interior, alcanzando con ello
la publicidad debida y, en su caso, un posible control”177.
En cuanto a los actos de los dirigentes del nuevo partido, en todas sus
declaraciones han reiterado la apuesta por las vías políticas y el rechazo sin
ambages de la violencia. En lo que puede denominarse, en la concepción que
antes he defendido, una visión dinámica de la Izquierda Abertzale, el TC entiende
que lo anterior no queda descalificado por la presencia en determinados actos,
como el del Euskalduna de Bilbao, de antiguos dirigentes de Batasuna178, ya que
lo decisivo es la opción actual por las vías exclusivamente pacíficas y de rechazo
a la violencia179.
El elemento de condena de la violencia terrorista había sido considerado
desde 2004 por el TC el contraindicio fundamental para contrarrestar el intento
fraudulento de resucitar a los partidos ilegalizados. Esa condena, o rechazo en
palabras de Sortu, es inequívoca tanto en los estatutos como en las declaraciones
de sus dirigentes. A partir de ahí, como acertadamente razona el TC, los tribunales
no pueden en derecho aquilatar la mayor o menor sinceridad de las declaraciones
de rechazo a la violencia de ETA, salvo que existan hechos “observables y referidos
o imputados” a los dirigentes de Sortu. La demostración de que ETA y Batasuna
desearan en su momento tener un partido político legal no puede conducir sin
más a que ese partido sea ahora Sortu, ya que eso no ha quedado probado por
ninguno de los documentos analizados por el TS.
Uno de los elementos puestos de relieve con mayor énfasis por el Voto particular
del ATS-Sortu era la ausencia de mención a los requisitos que establece el art.
12.3 LOPP para entender que ha existido continuidad o sucesión de un partido
ilegalizado. El TC retoma esa argumentación y señala que “[n]inguna referencia
se contiene en el Auto recurrido a los actos y tomas de posturas de los promotores
177
STC 138/2012, de 20 de junio (FJ 10).
178
Es curioso que para el Magistrado Rodríguez Arribas (Voto particular): “la Sentencia de la mayoría
pasa de puntillas, porque la realidad es que en los actos públicos preparatorios de la constitución y
presentación pública de Sortu, estaban destacados miembros de Batasuna, que luego no comparecieron
en el acto formal de presentación, lo que crea la vehemente impresión de que estaban urdiendo el
engaño, pero ocultándolo cuidadosamente”. Digo que es curioso ya que no se entiende que se urda un
engaño, ocultándolo cuidosamente, pero mediante la presencia destacada en actos públicos.
179
Un exponente de la visión estática sobre la Izquierda Abertzale, que antes he criticado, puede
verse en el VP del Magistrado Rodríguez Arribas: “la “izquierda aberztale” no es una organización
espontánea, sino una designación estratégica inventada por ETA, convertida en una “magma” que ya
no se sabe donde empieza ni donde termina” (Voto particular).
y dirigentes del partido político SORTU posteriores a su pretensión de inscripción

en el Registro de Partidos Políticos ni a su comparación con el contenido de los
estatutos o con las manifestaciones efectuadas por aquéllos el día de la presentación
de la formación política, destinada a establecer una posible constatación de que
en realidad escondiesen intenciones diferentes a las solemnemente declaradas en
aquellos estatutos y manifestadas en aquel acto, reveladoras en particular de una
posible connivencia con los partidos políticos judicialmente ilegalizados y disueltos
o con la banda terrorista o de su respaldo, con el silencio o la ambigüedad, a los
actos de violencia terrorista.
Debe recordarse que cuando este Tribunal avaló la ilegalización y disolución
de los Partidos Políticos Herri Batasuna, Euskal Herritarrok y Batasuna por la STS
1/2003, de 27 de marzo –de la que como queda dicho la presente causa es
un incidente de ejecución- lo hizo teniendo en cuenta que en la misma el Alto
Tribunal había establecido la existencia de una ‘comunión de identidades’ entre
los tres partidos, acreditada ‘con la identidad de personas que ejercen cargos
directivos y de representación en los tres partidos, con la continuidad de sus
páginas electrónicas, con la sucesión de integrantes de grupos parlamentarios
y municipales, con la sucesión en el uso de sedes y locales o con la identidad
sustancial de estrategias y programas de actuación’ (SSTC 5/2004, de 16 de
enero, FJ 15, y 6/2004, de igual fecha, FJ 5). Ninguno de estos elementos aparece
acreditado en el Auto recurrido”180.
Por otro lado, “tampoco se pondera en la resolución cuestionada que la
existencia del derecho de asociación concretamente en partidos políticos,
constituye una pieza clave de una sociedad democrática, cuya limitación ha de
resultar proporcionada al peligro contrastado que el sedicente partido pudiera
constituir para la propia existencia del Estado de Derecho.
En suma, la sospecha de que el partido político, cuya inscripción en el Registro
de Partidos Políticos ha sido denegada, pudiera pretender continuar o suceder
la actividad de los partidos políticos judicialmente ilegalizados y disueltos ocho
años antes, no puede constituirse en argumento jurídicamente suficiente para
condicionar el pleno ejercicio de un derecho fundamental, en este caso, el derecho
de asociación, en su vertiente de derecho a la creación de partidos políticos (art.
22 CE, en relación con su art. 6)”181.
No habiendo datos que corroboren la existencia de los elementos previstos
en el art. 12.3 LOPP para determinar la sucesión o continuidad de un partido
ilegalizado, el TC concluye que “no cabe inferir que [ETA y Batasuna] hayan
instrumentalizado al partido político SORTU para sus fines o que éste se haya
dejado instrumentalizar por la organización terrorista y el partido político
ilegalizado del modo que constitucionalmente es exigible en este caso para limitar
180
STC 138/2012, de 20 de junio (FJ 11).
181
STC 138/2012, de 20 de junio (FJ 12).
el derecho de asociación”182.
A continuación el TC, como ya hacía en la STC 62/2011, de 5 de mayo, sobre
Bildu, se refiere a las medidas legislativas establecidas a comienzos de 2011: “la
limitación para el libre ejercicio del derecho de asociación que supone la denegación
de la inscripción controvertida resulta además en este caso desproporcionada a
la vista de los instrumentos de control a posteriori de que se ha dotado, mediante
las últimas reformas legales, nuestro ordenamiento (STC 62/2011, de 5 de mayo,
FJ 13). La existencia de estos remedios posteriores también es ponderada por el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos en casos como el que ahora nos ocupa
para valorar si la declaración de ilegalidad o la negativa a inscribir un partido
político constituye una medida proporcionada y necesaria en una sociedad
democrática a la luz de los arts. 10 y 11 CEDH (STEDH de 13 de abril de 2006,
caso Tsonev contra Bulgaria, apartados 61 a 63)”183.
Frente a esta posición del TC, creo que en este punto acierta el ATS-Sortu
como antes ya he señalado. En el mismo sentido se pronuncia el Voto particular
del Magistrado Delgado Barrio cuando dice que “referirse a instrumentos de
control a posteriori, sólo puede producir el efecto de debilitar el previo, lo que no
resulta admisible, pues esto condena a la sociedad a sufrir las consecuencias de
la actuación de un partido que debió ser ilegalizado, para ilegalizarlo después
cuando ya se ha consumado el daño” y del Voto Particular del Magistrado
Rodríguez Arribas, en cuanto que “[l]a posibilidad de actuar después contra un
partido político o sus integrantes electos, que resulten ser, uno y otros, instrumentos
de un partido ilegalizado no puede condicionar, adelgazándola, la utilización
legalmente establecida de las medidas preventivas del fraude, porque lo contrario
sería tan absurdo como esperar a que este se repita para poder hacerle frente”.
Finalmente, y parece que con la intención de que los votos particulares de
discrepancia no fueran numerosos y de que ciertos sectores políticos no elevarán
en exceso el ruido mediático, la sentencia del TC sobre Sortu queda lastrada por
una cierta sensación de mala conciencia en el fundamento jurídico nº 15. Parece
como si el Tribunal no estuviera convencido de su decisión e intentara curarse en
salud ante una venidera desviación de Sortu de la senda democrática184. En ese
fundamento jurídico nº 15, el TC utiliza argumentos que son jurídicamente difíciles
de aceptar y que, a mi entender, exceden claramente del ámbito que debe ser
propio del recurso de amparo.
El recurso de amparo sirve para que el TC determine si una concreta actuación
de un poder público ha vulnerado los derechos fundamentales de los recurrentes.
Se trata, por lo tanto, de saber si el poder público mediante disposiciones, actos
jurídicos, omisiones o simple vía de hecho ha violado los derechos fundamentales
182
STC 138/2012, de 20 de junio (FJ 13).
183
STC 138/2012, de 20 de junio (FJ 14).
184
Véase la valoración positiva de ese fundamento jurídico en los Votos particulares de los Magistrados
Delgado Barrio y Rodríguez Arribas (reconociendo este último que es “una formulación atípica pero
justificada por la singularidad del caso”).
de uno o de varios ciudadanos. Si la actuación del poder público ha supuesto esa

vulneración de derechos, el TC ha de conceder el amparo, pero lo que no puede
es advertir o amonestar al ciudadano con que si realiza determinadas conductas,
el poder público podrá, entonces, actuar contra él. Sólo en el momento en que
el poder público actúe, el TC podrá determinar, en atención a todos los datos
existentes en ese futuro momento, si el ciudadano ha visto vulnerado su derecho
fundamental.
Como acertadamente dice el Voto particular del Magistrado Aragón Reyes,
el recurso de amparo no es un procedimiento para determinar en abstracto qué
conductas pueden incluirse en determinados preceptos legales, en este caso la
Ley de partidos. En este sentido, a mi entender, determinar previamente qué
conductas futuras puede o no realizar un ciudadano o un partido político excede
claramente del papel del TC como órgano jurisdiccional especial de protección de
los derechos fundamentales. El recurso de amparo no es un procedimiento para
prevenir conductas futuras sino para determinar aquí y ahora si ha habido violación
de derechos fundamentales. Por ello, entiendo que ese fundamento jurídico nº 15
de la STC 138/2012 es un error del TC, explicable, pero no justificable, por la
campaña mediática en su contra.
Dicho esto, el TC lo que hace es “llamar la atención sobre algunas conductas
que, por su manifiesto contraste con el principio democrático y el pluralismo político
(art. 1 CE), pueden conducir a la ilegalización de una determinada formación
política”. A partir de ahí, el TC enumera las conductas que podrían llevar a una
hipotética ilegalización de Sortu185.
185
“Así ocurre con las expresiones de equiparación de la violencia terrorista con la coacción legítima
que en un Estado de Derecho se reserva a las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado cuando
persiguen, detienen y ponen a disposición judicial a los responsables de los delitos de terrorismo; y a
los Jueces y Tribunales cuando les condenan en un proceso justo y con todas las garantías. Y es que en
una democracia como la implantada por la Constitución de 1978, tal equiparación pugna con el hecho
de que en ella pueda defenderse cualquier opción política, siempre que se haga por procedimientos
genuinamente democráticos, es decir, sin incurrir en conductas que, tipificadas como delitos, determinan
la actuación de las fuerzas de orden público. En este sentido, ya hemos advertido de que no resultan
admisibles “comunicados ambiguos y de compromiso sobre la base de una equidistancia entre el
Estado y el terror, construida desde la premisa de no ver ninguna diferencia de cualidad entre el poder
público -que monopoliza legítimamente la fuerza del Estado- y una banda criminal -cuya violencia
sólo es constitutiva de ilícitos penales-, con lo que se pretende que la responsabilidad de ésta quede
disminuida o desplazada” (STC 5/2004, de 16 de enero, FJ 18) Es por ello que tampoco resultan
admisibles las actuaciones que tengan por objeto cuestionar el deber de las fuerzas policiales de
perseguir a los responsables de la violencia terrorista.
De igual modo, y por idénticas razones, también implica una justificación implícita del terrorismo, que
no puede asumirse en democracia, todo intento de colocar en el mismo plano el sufrimiento infligido a
las víctimas de la violencia terrorista y el eventual efecto aflictivo asociado al cumplimiento de la pena
impuesta precisamente por la responsabilidad en que incurrieron quienes, recurriendo o justificando el
terror, con su comportamiento causaron graves daños no sólo a las víctimas sino a la esencia misma
de una sociedad democrática.
Idéntica calificación han de merecer las actuaciones tendentes a otorgar al terrorismo una legitimación,
especialmente si la misma está proyectada a su justificación como medio necesario para alcanzar o
avanzar en la consecución de objetivos políticos o cuando se utiliza la situación latente del terrorismo
como chantaje para la consecución de objetivos políticos de una organización terrorista por las vías
En definitiva, el TC, consciente de su debilidad por las críticas recibidas en

los últimos tiempos y por su menguada composición, ha terminado dictando una
sentencia no muy acertada técnicamente en alguno de sus fundamentos jurídicos
y que, sin embargo, no ha apaciguado a los sectores más recalcitrantes en la
exclusión de la Izquierda Abertzale de la vida política. En todo caso, confío
en que sea la última sentencia sobre ilegalización de partidos de la Izquierda
Abertzale que haya que comentar, ya que eso será muestra de que la violencia
terrorista de ETA ha desaparecido o, al menos, que no hay ningún partido político
que la alienta.
de la presión política y social al margen de los cauces pacíficos y democráticos, o exculpando y

minimizando su significado y la violación de derechos fundamentales que comporta.
La misma significación habrá que dar al ensalzamiento de los autores de acciones terroristas, o su
presentación como víctimas o héroes, teniendo especial alcance cuando tales conductas se realicen por
quienes, estando en puestos institucionales, las autorizan o toleran, así como la realización de actos
públicos que entrañen descrédito, menosprecio o humillación de las víctimas o de sus familiares. En este
sentido, hay que subrayar que el reconocimiento a las víctimas del terrorismo se inserta en el conjunto
de medidas de deslegitimación social del terrorismo, objetivo al que deben contribuir los grupos y
partidos políticos democráticos. Como dice el Preámbulo de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de
Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo, ‘los poderes públicos contribuirán
al conocimiento de la verdad, atendiendo a las causas reales de victimización y contribuyendo a un
relato de lo que sucedió que evite equidistancias morales o políticas, ambigüedades o neutralidades
valorativas, que recoja con absoluta claridad la existencia de víctimas y terroristas, de quien ha sufrido
el daño y de quien lo ha causado y que favorezca un desenlace en el que las víctimas se sientan
apoyadas y respetadas, sin que quepa justificación alguna del terrorismo y de los terroristas.’
También ha de entenderse que la actividad de un partido político vulnera los principios democráticos
y legitima la violencia terrorista cuando, con manifiesto desprecio del orden constitucional, supedita su
rechazo a la consecución negociada de objetivos políticos que sólo pueden alcanzarse en un Estado
de Derecho mediante la utilización de procedimientos democráticos. Por ello son conductas que entran
en la misma órbita de consideraciones, la incitación al incumplimiento de leyes democráticamente
aprobadas, con la específica finalidad de favorecer las actividades de las organizaciones terroristas,
en lugar de promover su derogación o modificación por cauces legales, así como cualquier tipo de
actuación que contribuya al sostenimiento económico de una organización terrorista”.
EL RESPALDO DEL TEDH A LA
LEY ORGÁNICA DE PARTIDOS
POLÍTICOS

EL RESPALDO DEL TEDH A LA LEY

ORGÁNICA DE PARTIDOS POLÍTICOS*
1. LA JURISPRUDENCIA DEL TEDH RELATIVA A PROYECTOS

POLÍTICOS Y ACTIVIDADES ANTIDEMOCRÁTICAS
La trayectoria del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) se

caracteriza, entre otras, por dos notas: la primera, convertir al Convenio Europeo
de Derechos Humanos (CEDH) en un instrumento eficaz de defensa de los derechos
humanos. La segunda, ser contundente en la lucha contra la intolerancia. Desde
esta segunda perspectiva, el Tribunal ha sido implacable ante los intentos de los
intolerantes de acogerse al Convenio para difundir mensajes o llevar a cabo
actividades incompatibles con la democracia y así ha rechazado las demandas
de fundamentalistas, neonazis, violentos, etc. que invocaban diversos derechos
reconocidos en el Convenio tales como el derecho a la libertad ideológica, a la
de expresión, el derecho de asociación o el derecho a unas elecciones libres con
tal finalidad. En más de una ocasión el Tribunal ha hecho uso de la clausula de
prohibición del abuso de derecho del artículo 17 CEDH.
Por otra parte, desde la entrada en vigor de la Ley Orgánica de Partidos Políticos
(LOPP), el entorno de ETA ha intentado mediante diversas técnicas fraudulentas
estar presente en las instituciones presentándose con diversos ropajes en sucesivos
comicios electorales. Estas maniobras han sido frenadas, con mayor o menor
fortuna por los, tribunales españoles, hecho que ha conllevado la interposición de
varias demandas ante el TEDH resueltas todas ellas en contra de los demandantes.
Estas sentencias revisten una importancia capital pues han supuesto un
auténtico respaldo a la lucha antiterrorista en España desde el respeto a las reglas
del Estado de Derecho; especialmente a la labor del legislativo que elaboró la
norma, a la de los tribunales que dictaron las sentencias, a la de la Abogacía del
Estado y a la del Ministerio Fiscal que presentaron las demandas de ilegalización
*
Texto de la ponencia dictada el 15 de febrero de 2012, en la Jornada «Víctimas y victimarios: perdón
y arrepentimiento en la lucha contra el terrorismo».
354 El respaldo del TEDH a la Ley Orgánica de Partidos Políticos
o de anulación de candidaturas y a la de las fuerzas y cuerpos de seguridad que

recogieron las pruebas.
España se jugaba mucho en Estrasburgo pues la estrategia de aislar política y
socialmente a ETA pasaba por que uno de los principales instrumentos de la lucha
antiterrorista, la LOPP, se adecuara a las exigencias del CEDH. Una sentencia
desfavorable en este sentido hubiese supuesto romper el cerco a ETA y fortalecer
a los terroristas y a aquellos que les apoyan y jalean.
El Tribunal ha resuelto un importante número de casos en el que entraba en
juego el derecho de asociación y/o el derecho a unas elecciones libres que ha
permitido perfilar una notable doctrina. Así, tenemos:
a) Caso de la Asociación Hogar de la civilización macedónica. El TEDH, en
su sentencia de 8 de julio de 1998, declaró que la negativa de las autoridades
griegas a inscribir la asociación no era conforme al CEDH pues la conciencia de
pertenecer a una minoría y desear conservar y desarrollar dicha cultura no suponía
una amenaza contra la sociedad democrática. El Estado no sólo ha de tolerar la
existencia de minorías nacionales en su territorio, sino que tiene la obligación de
protegerlas.
b) Caso del Partido Comunista Unificado de Turquía, que fue declarado ilegal
por denominares comunista y por reconocer la existencia del pueblo kurdo.
El TEDH, en la sentencia de 30 de enero de 1998, entendió que tal disolución
vulneraba el Convenio, pues el partido había sido disuelto antes de poder iniciar
sus actividades y la mera utilización del término comunista no era suficiente, por sí
misma, para pensar que pretendía la dominación de una clase social sobre otras.
Además, en su reconocimiento del pueblo kurdo descartaba claramente el recurso
a la violencia como método político.
c) El caso del Partido Socialista Turco, disuelto por proponer la instauración,
respetando las reglas democráticas, de un sistema federal en el que turcos y kurdos
estarían en un pie de igualdad, defendiendo el derecho de autodeterminación de
estos últimos. El TEDH, en su sentencia de 25 de mayo de 1998, declaró que tal
medida no se ajustaba al CEDH, pues es totalmente legitimo defender un proyecto
político, incluso incompatible con los principios y estructuras de un Estado, ya que
en la propia esencia de la democracia está permitir la proposición y discusión de
proyectos políticos diversos, aunque pongan en cuestión el modo de organización
actual de un Estado, siempre que no atenten contra la propia democracia.
d) El caso del Partido de la Libertad y de la Democracia, que denunciaba el
régimen capitalista turco y la opresión del pueblo kurdo. El TEDH, en su sentencia de
8 de diciembre de 1999, se pronunció en contra dicha disolución, pues nada en su
programa podía considerarse como una apelación a la violencia, al levantamiento
o a otra forma de rechazo de los principios democráticos.
e) El caso del Partido de la Prosperidad, ilegalizado por Turquía, en base
no a sus estatutos, sino a las manifestaciones de sus principales dirigentes, que
abogaban por la restauración de un régimen teocrático, por imponer la Sharia
o ley musulmana y por defender la Yihad o guerra santa, así como el recuso a
métodos violentos para alcanzar la dominación total de la religión musulmana en
la sociedad. El TEDH, en su sentencia de 31 de julio de 2001, concluyó que dicha
ilegalización no había vulnerado el CEDH. Dicha sentencia fue confirmada por la
sentencia de 13 de febrero del 2003 de la Gran Sala.
f) Caso Yazar, Barats, Askoy y Partido del Trabajo del Pueblo (HEP), que fue
disuelto por las autoridades turcas por reconocer el derecho a la autodeterminación
del pueblo turco. El TEDH, en su sentencia de 9 de julio del 2002, concluyó que
el hecho de que los objetivos políticos del HEP presentaran similitudes con los de
los grupos terroristas no era causa por s sola para ilegalizar la formación política
en cuestión, siempre y cuando dichos objetivos se defendieran por métodos
democráticos por lo que concluyó que la medida de ilegalización y disolución
había vulnerado el CEDH.
g) El Partido de la Democracia (DEP) fue ilegalizado por defender el derecho de
autodeterminación del pueblo turco. El TEDH, en su sentencia de 10 de diciembre
del 2002, declaró que tal medida vulneraba el Convenio, pues tal objetivo no era
contrario al orden democrático siempre y cuando, como era el caso, se defendiera
por métodos pacíficos.
h) El partido socialista de Turquía (STP) fue ilegalizado por defender por
métodos pacíficos los derechos de la minoría kurda. Ilegalizado por las autoridades
turcas, antes, incluso, de haber tenido la oportunidad de desplegar su actividad, el
TEDH, en su sentencia de 12 de noviembre de 2003, constató que el proyecto y los
medios eran democráticos por lo que declaró que tal medida vulneraba el CEDH
i) Caso Partidul Comunistilor (Nepeceristi) y Ungureanu contra Rumania
(“PCN”). Sentencia de 3 febrero 2005. Vulneración del artículo 11 CEDH. La
negativa a inscribir una formación basándose para ello en el contenido de sus
estatutos que en nada contradicen los principios democráticos, vulnera el CEDH
pues al negarse la inscripción, dicha formación no ha podido desarrollar actividad
alguna por lo que no puede valorarse su trayectoria, especialmente, los medios
utilizados para alcanzar dichos fines. El hecho de titularse comunista no es suficiente
para ver negada su inscripción si de sus estatutos no se desprende la voluntad de
reinstaurar el régimen comunista que gobernó Bulgaria durante décadas. El PCN
afirmaba tener como objetivo la defensa de los intereses de los trabajadores y
el cumplimiento de la esencia de la doctrina comunista, basada en los siguientes
principios fundamentales: no explotación de ciertas personas por otros o por el
Estado, justicia social basada en el trabajo y en una competencia real cualitativa,
y democracia auténtica que garantice los derechos de la mayoría por medio
de elecciones libres, en las que deberán admitirse todas las corrientes políticas.
Además, advertía que no era el continuador del antiguo partido comunista
rumano, con el que no tenía ninguna relación y que, además, representaba la
prolongación de la resistencia contra el partido comunista anterior a 1989. Sus
dirigentes no habían sido miembros del antiguo partido comunista, por lo que
no había que atribuirle los méritos reconocidos al antiguo partido comunista, ni
dirigirle las críticas suscitadas por este último.

j) Caso Partido de la Democracia y de la Evolución y otros contra Turquía.
Sentencia de 26 abril de 2005. Una vez más nos encontramos ante un partido que
es ilegalizado por defender por métodos pacíficos la causa kurda. Su disolución
vulnera el artículo 11 CEDH. “El Tribunal constata que las partes enjuiciadas
del programa del DDP se resumen en un análisis de la historia y de la situación
políticas sobre la cuestión kurda en Turquía y en propuestas tendentes a hacer
cesar la opresión y reconocer a los ciudadanos de origen kurdo los derechos
previstos por los tratados internacionales que vinculaban a Turquía. Acepta
que estos principios defendidos por el DDP no son, como tales, contrarios a los
principios fundamentales de la democracia.” “Asimismo, el Tribunal constata que
el programa del DDP no promovía el recurso a la violencia como medio político”.
En cuanto a la tesis del Gobierno según la cual los objetivos del DDP presentaban
ciertas similitudes con los defendidos por el PKK para justificar actos de terrorismo,
el Tribunal, como en el caso Yazar, advierte “que, si se considera que la sola
defensa de los principios anteriormente mencionados se resume, por parte de una
formación política, en un apoyo a los actos terroristas, se reduciría la posibilidad
de tratar las cuestiones relativas a ello en el marco de un debate democrático, y se
permitiría a los movimientos armados monopolizar la defensa de estos principios,
lo que estaría en fuerte contradicción con el espíritu del artículo 11 y con los
principios democráticos en los que se funda”.
k) Caso Emek Partisi y Senol contra Turquía. En su sentencia de 31 mayo 2005,
el TEDH considera que la ilegalización de esta formación política por el hecho
de defender por métodos pacíficos la causa kurda supone una vulneración del
artículo 11 pues un partido político puede proponer un cambio de la legislación o
de las estructuras legales o constitucionales del Estado siempre y cuando cumpla
dos condiciones: que los medios sean legales y democráticos y que el cambio
propuesto sea compatible con los principios democráticos fundamentales.
l) Caso Güneri y otros contra Turquía. En su sentencia de 12 julio 2005, el
TEDH considera que vulneraba el artículo 11 la prohibición dirigida a varios
dirigentes del Partido de la Democracia y de la Paz (Demokrasi ve Baris Partis,
«DBP») de celebrar reuniones en una serie de ciudades alegando que las zonas
a visitar estaban bajo un estado excepcional y que la visita podría acarrear
graves disturbios. El Tribunal recuerda que la libertad de reunión y el derecho
a expresar puntos de vista a través de ella, están entre los valores primordiales
de una sociedad democrática. La esencia de la democracia es su capacidad de
resolver los problemas por medio de debates abiertos. Las medidas restrictivas de
naturaleza preventiva que suprimen las libertades de reunión y de expresión, a
menos que sean en casos de incitación a la violencia y rechazo de los principios
democráticos, por más chocantes e inaceptables que puedan parecer a las
autoridades algunos puntos de vista o palabras, o por más ilegítimas que puedan
ser las exigencias, hacen un flaco favor a la democracia y a menudo la ponen
en peligro. En una sociedad democrática basada en el Estado de Derecho, se
debe ofrecer una adecuada oportunidad de expresión de las ideas políticas que
discutan un orden existente y cuya realización se proponga por medios pacíficos, a

través del ejercicio del derecho de reunión, así como por otros medios legales. Ello
no obstante, admite que por razones de orden público y de seguridad nacional,
una Alta Parte Contratante puede someter, a priori, a autorización la celebración
de reuniones y reglamentar la libre circulación de las personas en tales reuniones
pacíficas.
m) Caso Organización Macedonia Unida Ilinden-PIRIN y otros contra Bulgaria.
En la sentencia de 20 octubre 2005, el TEDH reitera su doctrina sobre proyectos y
fines compatibles con la democracia. La Organización Macedonia Unida Ilinden-
Partido para el Desarrollo Económico y la Integración de la Población («UMO
Ilinden-PIRIN) fue disuelta por pretender, de acuerdo con sus estatutos, «unir a
todos los macedonios de Bulgaria por motivos regionales y culturales» y lograr «el
reconocimiento de la minoría macedonia de Bulgaria». El TEDH consideró que la
injerencia en este caso fue radical: el partido demandante fue disuelto con efecto
inmediato. Una medida tan drástica exige razones muy graves que la justifiquen.
Puede ser cierto que el partido en cuestión defendiera un proyecto separatista;
ahora bien, un partido político puede hacer campaña a favor de un cambio de
las estructuras legales y constitucionales del Estado con las dos condiciones de
que medios y proyecto en si sean democráticos. “El hecho de que el programa
político del partido demandante fuera considerado incompatible con los principios
y estructuras actuales del Estado Búlgaro no lo hace incompatible con las normas
y principios de la democracia. Está en la esencia de la democracia permitir que se
propongan y debatan diferentes programas políticos, incluso los que cuestionan
la manera en la que el Estado está organizado, siempre que no dañen a la misma
democracia”.
n) Caso Partido Demócrata Cristiano Popular contra Moldavia. Sentencia de
14 febrero 2006. Vulnera el derecho de reunión garantizado en el artículo 11
CEDH, la prohibición, en vísperas electorales de que los dirigentes de la formación
política citada, minoritaria y en la oposición, puedan mantener reuniones y
realizar manifestaciones pacíficas para expresar su desacuerdo y protestar contra
los planes del Gobierno. Una prohibición temporal de desarrollar este tipo de
actividades puede tener un «efecto terrible» en la libertad de un partido para
ejercer su derecho a la libertad de expresión y perseguir sus fines políticos, tanto
más, cuanto que fue adoptada en vísperas de las elecciones locales”.
ñ) Caso Tsonev contra Bulgaria. Sentencia de 13 abril 2006. Vulnera el artículo
11 CEDH la denegación de la inscripción de un partido a partir de unos supuestos
defectos formales cuando la propia ley no específica cómo han de presentarse los
documentos. La similitud en el nombre del partido en cuestión (Partido Comunista
de Bulgaria) con el de otro partido (Partido Comunista Búlgaro) no es razón
suficiente si con anterioridad se ha aceptado la inscripción de otros partidos con
denominaciones muy similares. No se puede valorar si sus verdaderos objetivos y
los medios para alcanzarlos eran contrarios a la democracia ya que al denegarse
la inscripción no pudo desarrollar actividad alguna.
o) Caso Tüzel contra Turquía. Sentencia de 21 febrero 2006. La prohibición

de fijar carteles impuesta por las autoridades turcas al partido laborista EMEP
vulnera el artículo 10 CEDH ya que a pesar de tratarse de una zona bajo estado
excepcional por los constantes atentados terroristas, en ningún caso, los carteles
contenían incitación alguna a la violencia.
p) Caso Linkov contra República Checa. El 7 diciembre 2006, el TEDH consideró
que vulneraba el CEDH la denegación de inscripción al Partido liberal Liberálni
Strana «PL». Las autoridades checas consideraron que dicha denegación perseguía
la protección de los derechos. Sin embargo, los objetivos de la formación eran: el
establecimiento de una política liberal en la República checa; la introducción del
libre mercado en todos los ámbitos de la actividad humana; la anulación de las
disposiciones penales que censuran a los ciudadanos por sus convicciones y por el
ejercicio de su libertad de expresión (propagación del fascismo y del comunismo);
el debido castigo de los delitos cometidos por los regímenes comunista, fascista
y otras ideologías perniciosas, la anulación de la continuidad jurídica con los
regímenes totalitarios (imprescriptibilidad, impunidad de ciertos hechos). Por otra
parte, los medios para alcanzarlos eran “la aplicación de los principios del Estado
de Derecho, la democracia parlamentaria, el poder local autónomo, la economía
de mercado y la responsabilidad social.”
El TEDH recuerda, una vez más, que la libertad de asociación no es absoluta
y hay que admitir que cuando una asociación, por sus actividades o su proyecto,
pone en peligro las instituciones del Estado o los derechos y libertades ajenos,
el artículo 11 no impide al Estado proteger dichos objetivos. Esto se desprende
tanto del apartado 2 del artículo 11 como de las obligaciones positivas que
corresponden al Estado en virtud del artículo 1 del Convenio de reconocer los
derechos y libertades de las personas dependientes de su jurisdicción. Ahora bien,
estos límites han ser aplicados de forma restrictiva.
En el presente caso, el Tribunal, tras constatar que los objetivos perseguidos no
eran contrarios al sistema democrático ni atentaban a los derechos y libertades
ajenos, concluyó que se había vulnerado el artículo 11CEDH.
q) Caso Russian Conservative Party of Entrepreneurs y otros contra Rusia.
Sentencia de 11 enero 2007. Las autoridades rusas se negaron a inscribir la
lista del Partido Conservador de Rusia de Emprendedores al demostrar que varios
candidatos habían falseado la documentación a presentar. En opinión del TEDH,
la imposibilidad de la formación política de presentarse a las elecciones vulneraba
el derecho a unas elecciones libres, consagrado en el artículo 3 del Protocolo
1 ya que esa imposibilidad tenía su origen en unas conductas no atribuibles a
dicha formación. El TEDH recuerda que en relación con este derecho existen
limitaciones implícitas. Los Estados tienen un amplio margen de apreciación en
este ámbito, pero es el TEDH quien tiene que determinar en última instancia si
se han cumplido los requisitos del Protocolo núm. 1; tiene que estar convencido
de que las condiciones no reducen los derechos en cuestión hasta un extremo tal
que pueda para dañar su verdadera esencia y privarles de su efectividad; de que
están impuestos buscando un fin legítimo y de que los medios empleados no son
desproporcionados.
r) Caso Partido Nacionalista Vasco-Organización Regional de Iparralde contra
Francia. En la sentencia de 7 junio 2007, el TEDH considera que no vulnera el
Convenio la denegación de subvenciones a un partido político por el hecho de
recibir financiación extranjera contemplada en la Ley de 11 de marzo de 1988
relativa a la transparencia económica de la vida política pues con ello se está
protegiendo la soberanía nacional. Ello no obstante, el TEDH matiza que si bien
“no tiene dificultad en admitir que la prohibición de la financiación de los partidos
políticos por Estados extranjeros es necesaria para preservar la soberanía
nacional”, no sucede lo mismo cuando tal financiación proviene de una partido
político extranjero. “no ve del todo por qué, por este solo hecho, estaría en tela de
juicio la soberanía de los Estados”. Ahora bien, habida cuenta de que los Estados
miembros del Consejo de Europa están divididos en cuanto a esta cuestión y que el
Comité de Ministros del Consejo de Europa en su Recomendación de 8 abril 2003
sobre las normas comunes contra la corrupción en la financiación de los partidos
políticos y de las campañas electorales, recomienda a los gobiernos de los Estados
miembros «limitar, prohibir o reglamentar de manera específica las donaciones de
origen extranjero», el TEDH estima que la cuestión queda dentro del margen de
apreciación que se le reconoce a las autoridades nacionales, concluyendo que tal
prohibición no vulnera el artículo 11 CEDH.
s) Caso Herri Batasuna y Batasuna contra España. En su sentencia de 30 junio
2009, el TEDH concluye que la disolución de estas formaciones políticas por dar
su apoyo a los terroristas era una medida prevista en la ley y necesaria en una
sociedad democrática para el mantenimiento de la seguridad pública, la defensa
del orden y la protección de los derechos y libertades ajenos.
t) Caso Etxeberria, Barrena Arza, Nafarroako Autodeterminazio Bilgunea
y Aiarako y otros contra España. En su sentencia de 30 de junio de 2009, el
TEDH no considera que se haya violado el CEDH la anulación de una serie de
candidaturas de agrupaciones electorales por quedar probada su continuidad con
formaciones políticas ilegalizadas.
u) Caso Aukera Guztiak contra España. En la Decisión de inadmisibilidad de 9
febrero 2010 el TEDH considera que no vulnera el derecho a unas elecciones libres
la prohibición de concurrir a las elecciones tras probarse que esta agrupación
electoral era continuidad de los partidos ilegalizados Herri Batasuna, Batasuna y
Euskal Herritarrok.
v) Caso Herritarren Zerrenda contra España. En la sentencia de 30 de junio
de 2009 se concluye que no vulnera el CEDH la anulación de candidaturas de
la agrupación en cuestión por quedar probada su conexión con los partidos
ilegalizados Herri Batasuna, Batasuna y Euskal Herritarrok.
w) Caso Eusko Abertzale Ekintza-Acción Nacionalista Vasca (EAE-ANV) contra
España, de 7 de diciembre de 2010. No vulnera el derecho a unas elecciones
libres, ni el derecho de asociación, ni la libertad de expresión, la anulación

de candidaturas de la formación política en la medida en que queda probada
la vinculación de la formación con los partidos ilegalizados Herri Batasuna,
Batasuna y Euskal Herritarrok. “La disolución judicial de un partido político, en
este caso Batasuna y Herri Batasuna, produce los efectos previstos en las Leyes y,
en particular, la prohibición de utilizar otro partido ya inscrito en el Registro que
continúe la actividad de un partido declarado disuelto. Tal utilización se presume
fraudulenta. La Ley tiene en cuenta, entre otros elementos, la similitud sustancial de
los partidos políticos en cuestión, sus estructuras, organización y funcionamiento,
las personas que las componen, rigen o representan, o cualesquiera otras
circunstancias relevantes, como su disposición a apoyar la violencia o el terrorismo”.
La medida se adoptó tras un proceso contradictorio en el que quedó probada
dicha conexión. La existencia de otras fuerzas independentistas que defienden su
proyecto por medios pacíficos es prueba de que la medida no buscaba acallar a
una parte del pueblo.
y) Caso Partido Demócrata Cristiano del Pueblo contra Moldavia. El TEDH
considera en su sentencia de 2 febrero 2010 que vulnera el derecho de manifestación
del artículo 11 la prohibición de la celebración de una manifestación por parte
de este partido minoritario. El TEDH no considera justificada dicha prohibición
aunque en manifestaciones anteriores se corearan o aparecieran en pancartas
eslóganes tales como «Abajo con el régimen totalitario de Voronin» y «abajo con
el régimen de ocupación de Putin». Al contrario que los tribunales internos, para el
TEDH, dichos eslóganes no constituían llamamientos a un derrocamiento violento
del régimen constitucional y al odio contra el pueblo ruso así como una instigación
a una guerra de agresión contra Rusia. Deben entenderse como expresión de
insatisfacción y de protesta y no pueden ser razonablemente considerados como
un llamamiento a la violencia aun cuando fueran acompañados por banderas en
llamas o imágenes de los líderes rusos.
El Tribunal considera que incluso aun existiendo un riesgo teórico de
enfrentamientos violentos entre manifestantes y partidarios del Partido Comunista,
era misión de la policía colocarse entre ambos grupos para asegurar el orden
público. Por tanto, esta razón tampoco puede ser considerada relevante y suficiente
para rechazar la autorización.
z) Caso Eusko Abertzale Ekintza-Accíon nacionalista Vasca (EAE-ANV) contra
España, de 15 enero 2013. El TEDH consideró probada la connivencia de esta
formación política con los terroristas. Dio por buenos los argumentos de los
Tribunales españoles que basaron su decisión, por una parte, en las actividades
que probaban que que este partido colaboraba con Batasuna siendo la utilización
de forma fraudulenta de candidaturas electorales una muestra de ello, aunque
no la única, y, de otra, se aportaron nuevos datos sobre la actividad política de
ANV que mostraban claramente que apoyaba con su actividad la actuación de la
banda terrorista.
De acuerdo con lo anterior, las grandes líneas maestras sentadas por el TEDH
en esta materia son las siguientes: la democracia ha de poder defenderse de

aquellos que intentan acabar con ella. Los partidos políticos desempeñan un
papel esencial en el mantenimiento del pluralismo y del buen funcionamiento de la
democracia pues, en definitiva, no hay democracia sin pluralismo. Ello supone que
un partido político ha de tener la posibilidad de debatir públicamente cualquier
cuestión de interés público dentro del respeto a las reglas democráticas y tratar de
encontrar soluciones que puedan satisfacer a todos los actores involucrados. No
hay que olvidar que, en último extremo, el Estado es el garante del pluralismo y
sin pluralismo no hay democracia. Es más, el grado de reconocimiento del derecho
de asociación política en un Estado muestra el estado de salud de su democracia.
Indudablemente, advierte el TEDH, se puede hacer campaña en pro de
un cambio de legislación o de las estructuras legales o constitucionales de un
Estado, siempre y cuando, eso sí, respete dos condiciones: primera, que los
medios utilizados a este fin sean a todas luces legales y democráticos; segunda;
que el cambio propuesto sea, asimismo, compatible con los valores democráticos
fundamentales. Por otra parte, sigue señalando el Tribunal de Estrasburgo, los
objetivos de un partido político no se derivan exclusivamente de lo que se señala
en sus estatutos sino también de su actuación, especialmente la de sus dirigentes.
Ahora bien, el papel esencial que desempeñan los partidos políticos en una
democracia obliga a examinar con el máximo rigor estas cuestiones, observar, por
tanto, la gravedad de las declaraciones, sus autores, si se trata de declaraciones
aisladas o esporádicas o, en cambio, se trata de una toma de postura firme y
sólo concluir la ilegalización de un partido cuando quede constatado, sin ningún
genero de dudas, que se mueve fuera de la legalidad.
Nos movemos en un campo sinuoso en el que hay que ser muy escrupuloso
a la hora de decir la ilegalización de un partido político. Cada caso reviste una
gran complejidad, pero hay que diferenciar claramente lo que es un ataque grave
a la democracia de lo que no pasa de ser una discusión sobre la organización
o estructura de un Estado, perfectamente legitima si se lleva a cabo por medios
democráticos.
El hecho de que un partido político mantenga proyectos similares a la de
grupos terroristas no supone per se que dicha formación haya de ser ilegalizada.
Si se considera que mantener proyectos similares a un grupo terrorista supone
dar apoyo a los terroristas se disminuye la posibilidad de tratar dichas cuestiones
en el ámbito del debate democrático y permite a los violentos monopolizar la
defensa de ese proyecto, lo que sería contrario a los principios democráticos. El
buen funcionamiento de la democracia exige que las formaciones políticas puedan
introducir en el debate todas aquellas cuestiones que conciernen a la vida pública,
aunque ello suponga críticas severas e, incluso, hostiles contra las autoridades
públicas.
El Tribunal considera que es perfectamente posible que movimientos totalitarios,
organizados bajo la forma de partidos políticos, pongan fin a la democracia
después de haber nacido y haberse desarrollado bajo el régimen democrático. La
historia contemporánea nos muestra varios ejemplos al respecto. Por ello, constituye
un autentico abuso de derecho utilizar los instrumentos y resortes que proporciona
el sistema democrático justamente para acabar con el. Por lo tanto, es legítima la
disolución de un partido que no respete los valores democráticos y los derechos
fundamentales de los ciudadanos, siempre y cuando dicho atentado sea grave y
quede probada su realidad de forma fehaciente a partir de cuestiones tales como
su programa o estatutos, de sus campañas electorales, de las manifestaciones de
sus dirigentes, de la posibilidad real de llevar a cabo dichos objetivos incompatible
con el sistema democrático, etc. No se puede exigir a un Estado democrático
esperar antes de intervenir a que un partido político de estas características se
apropie del poder y ponga en marcha su proyecto político incompatible con la
democracia. Es suficiente con poner de manifiesto que el grave peligro de este
proyecto para la democracia tiene posibilidades de ponerse en marcha, está
suficientemente demostrado y es inminente. Para el Tribunal, la posibilidad de
intervenir de forma preventiva es conforme con las obligaciones que pesan sobre
los Estados contratantes de respetar los derechos fundamentales y las libertades
públicas de las personas que se encuentran bajo su jurisdicción.
Para determinar si la negativa a inscribir un partido político responde a una
«necesidad social imperiosa» deberá principalmente indagarse: i) si existen indicios
de que el riesgo de atentado contra la democracia es suficiente y razonablemente
próximo; ii) si los actos y discursos de los dirigentes tomados en consideración
en el marco del asunto son imputables al partido en cuestión; iii) si los actos y los
discursos imputables al partido político constituyen un conjunto que da una imagen
clara de un modelo de sociedad concebido y defendido por el partido y que
estaría en contradicción con el concepto de «sociedad democrática». Se tendrá
en cuenta su examen global en cuanto a estos puntos de la evolución histórica en
la que se sitúa la negativa a registrar el partido político en cuestión.
Medidas como la prohibición de presentarse a unas elecciones o la anulación de
candidaturas, han de responder a una necesidad social imperiosa. Estas cuestiones
afectan al derecho a unas elecciones libres recogido en el artículo 3 del protocolo
nº 1 que incluye, por otra parte, el derecho de sufragio activo y pasivo. Habida
cuenta de la importancia que para una sociedad tiene que ciudadanos y partidos
políticos puedan presentarse a las elecciones en cuanto garantiza el pluralismo y
debatir libremente sus ideas, las restricciones a este derecho han de ser adoptadas
por razones convincentes. Ahora bien, estos derechos no son absolutos y ha
lugar para las «limitaciones implícitas», y a los Estados Contratantes se les debe
conceder un amplio margen de apreciación en la materia que no va reñido con lo
anterior. La imposición de una medida tal en ningún caso puede buscar privar al
pueblo o a una parte del mismo de su derecho a expresar su opinión o defender
los proyectos políticos que considere pertinentes, siempre y cuando cumpla con
el doble requisito de medios y objetivos democráticos. Cuando el pueblo ha
hablado mediante unas elecciones, no se puede alterar la voluntad de éste sino es
por razones imperiosas que busquen salvaguardar el orden democrático.
Un partido y un ciudadano ha de poder presentarse libremente a unas elecciones
y poder desarrollar su actividad de forma igualmente libre. Las restricciones a este

derecho, a los de asociación, reunión y manifestación o a libertad de expresión
han de ser demostradas de forma convincente en la medida en que ponen en
juego el pluralismo de una sociedad democrática.
2. ANÁLISIS DE LOS CASOS CONTRA ESPAÑA DESDE LA

PERSPECTIVA DEL DERECHO DE ASOCIACIÓN (ARTÍCULO 11
CEDH).
Ante Estrasburgo los demandantes invocarán los artículos 10 CEDH (libertad de
expresión) y 11 CEDH (derecho de asociación) que poseen una estructura similar.
El Tribunal analizará la cuestión desde la perspectiva del segundo trasladando las
conclusiones alcanzadas al primero.
El primer párrafo de dichos preceptos garantiza el derecho en cuestión y el
segundo explicita los límites al derecho. Este segundo párrafo exige que dicho
límite esté previsto por la ley, sea necesario en una sociedad democrática para
garantizar alguno de los objetivos o fines legítimos que se explicitan. El CEDH
protege frente a violaciones concretas de los derechos humanos, no ofreciendo
un control in abstracto de la legislación estatal. Sin embargo, la elaboración
jurisprudencial del término “prevista por la ley” exige que la legislación interna
cumpla determinados requisitos de calidad, lo que supone, en definitiva, que en
este estadio entre en juego un doble filtro: por una parte, la concreta actuación
de los poderes públicos ha de estar respaldada por la legislación interna y, por
otra, se exige, además, que ésta reúna determinadas características. Por lo tanto,
tan contraria sería al CEDH una actuación de las autoridades públicas que no
apareciese recogida por la legislación interna como una actuación recogida por
unas normas que no superasen dicho control de calidad. La metodología seguida
por el TEDH para analizar la adecuación de la medida litigiosa al CEDH es la
siguiente: en primer lugar, si la medida está prevista por la ley. De ser el resultado
positivo pasa a examinar si perseguía alguna de las finalidades legítimas señaladas
en el precepto y, en caso afirmativo, si la misma era necesaria en una sociedad
democrática. De no superar alguno de dichos filtros, el TEDH concluye que se
ha vulnerado el precepto sin pasar a analizar la adecuación de la medida a los
restantes.
En los casos contra España por ilegalización de partidos políticos lo primero
que ha hecho el Tribunal es examinar la adecuación de la LOPP al CEDH.
Una sentencia desfavorable en este punto no hubiese supuesto la derogación
automática de la LOPP pues, recordemos, las sentencias del TEDH son meramente
declarativas no teniendo la potestad de derogar o anular una norma, sentencia,
acto administrativo, etc. pero hubiese sido muy difícil mantenerla tal cual y que
dichas formaciones hubiesen continuado ilegalizadas. Por otra parte, y entrando
en el análisis del resto de elementos del segundo párrafo de dichos preceptos,
tiene dicho el TEDH en numerosas sentencias, entre otras SsTEDH De Wilde de
18 de junio de 1971 y Golder de 21 de febrero de 1975, que la redacción literal

del párrafo segundo no deja lugar a la idea de límites implícitos. Sin embargo,
hay que tener en cuenta que la prolija enumeración de causas de justificación
de las injerencias de las autoridades en este derecho, así como el empleo de
términos abstractos o indeterminados en la redacción del párrafo, han devaluado
un tanto este principio. Para evitar que dicha redacción desvirtúe completamente
el párrafo y que nos encontremos sólo formalmente ante unos numerus clausus en
relación con los límites al ejercicio del derecho, advierte el Tribunal en sentencias
tales como SsTEDH Silver de 25 de marzo de 1983 y Klass de 6 de septiembre
de 1978 que “las cláusulas del Convenio que establecen una excepción a un
derecho garantizado deben ser interpretadas restrictivamente”. Ello significa,
de acuerdo, entre otras, con las SsTEDH Handyside de 7 de diciembre de 1976,
Lingens de 8 de julio de 1986, Jersild de 3 de septiembre de 1994 y Vogt de 2
de septiembre de 1995 que ningún otro criterio distinto de los mencionados en la
cláusula de excepción puede justificar una restricción y que dichos criterios deben
ser interpretados de manera que el sentido de los términos no sea ampliado más
allá de su acepción habitual. Si bien los Estados disfrutan de cierto margen de
apreciación -no ilimitado- en materia de restricciones, la resolución final sobre
la compatibilidad de éstas con el Convenio corresponde al Tribunal. En materia
de ilegalización de partidos políticos, dicho margen de apreciación será muy
estrecho lo que irá a la par de un control riguroso por parte del TEDH al ser
una cuestión que afecta a la propia esencia de la democracia único sistema
compatible con el CEDH. Así, habría que mencionar la doctrina contenida en las
SSTEDH de 30 enero 1998, 25 de mayo de 1998 y 8 de diciembre de 1999: «...
las excepciones contempladas en el art. 11 requieren, con respecto a los partidos
políticos, una interpretación estricta, pudiendo únicamente razones convincentes
e imperativas justificar restricciones a su libertad de asociación. Para juzgar en
tal caso la existencia de una necesidad en el sentido del art. 11.2., los estados
contratantes sólo disponen de un margen de apreciación reducido, que se duplica
con un control europeo riguroso que afecta a la vez a la ley y a las decisiones que
la aplican, incluidas las de un tribunal independiente...».
En los casos contra España, el TEDH, en primer lugar analiza si la medida
está prevista en la ley. Para el Tribunal una norma que imponga restricciones a
los derechos ha de reunir determinados requisitos de calidad. Efectivamente, por
prevista por la ley cabe entender no sólo la simple remisión al Derecho interno,
sino también a la calidad de la ley teniendo que ser, por tanto, compatible con la
supremacía del Derecho - uno de los principios subyacentes en el Convenio.
Se exige, por tanto, que la norma sea accesible y previsible. El requisito de
accesibilidad requiere que la ley pueda conocerse. De acuerdo con las SsTEDH
Malone de 27 de octubre de 1983, Silver de 25 de marzo de 1983 y Kruslin de 24
de abril de 1990, entre otras, “el ciudadano debe disponer de suficiente información
sobre las normas jurídicas aplicables al caso”. Para ello, “la ley aplicable ha
de estar publicada en los cauces normales de difusión del Derecho en el Estado
concreto o, como mínimo, tenerla a disposición de los ciudadanos”. Además, ha
de ser previsible: sólo se puede considerar como ley, “la norma que se expresa
con la suficiente precisión para permitir al ciudadano ajustar su conducta, y que
pueda prever razonablemente las consecuencias que pueda ocasionar una acción
determinada. La previsibilidad supone claridad en los términos y razonable certeza
sobre los casos en que un órgano público puede llevar a cabo una injerencia en
el ejercicio de alguno de los derechos objeto de protección aunque las exigencias
con relación a la previsión “varían según las concretas circunstancias del caso”.
Por otra parte, la legislación interna debe establecer alrededor de las injerencias
todo un entramado de medidas encaminadas a impedir arbitrariedades o abusos.
Sin embargo, la exigencia de establecer este tipo de medidas, “no significa que
sea necesario que las garantías se incluyan en el mismo texto que se imponen las
restricciones”.
Sobre esta cuestión se ha de poner de relieve que si bien el TEDH considera
que la LOPP reúne todos los requisitos mencionados, el examen al respecto peca
un tanto sucinto. En el caso Herri Batasuna y Batasuna contra España, de 30 de
junio de 2009, el TEDH considera que la LOPP era accesible, se había publicado
en el BOE y, además, previsible pues “definía de forma suficientemente precisa
la organización y el funcionamiento de los partidos políticos y las conductas
susceptibles de provocar su disolución o suspensión judicial”. Denuncian los partidos
disueltos que la LOPP permitía tener en cuenta actos anteriores a su entrada en
vigor. El TEDH, a pesar de mantener un concepto autónomo de derecho penal
que le ha permitido considerar normas penales las no calificadas así por el Estado
demandado, no se cuestiona en este caso la naturaleza de la LOPP e implícitamente
da por buena la explicación del Tribunal Constitucional de que no estamos ante
una norma penal ni la ilegalización o disolución de una formación política puede
ser considerada una sanción. Ello le permite afirmar que “el artículo 7.1 del CEDH
garantiza la irretroactividad solamente en los procesos penales, no siendo éste
el caso que nos ocupa”. En cualquier caso, el Tribunal “constata que los actos
tenidos en cuenta por el Tribunal Supremo para disolver los partidos demandantes
se cometieron después de la entrada en vigor de la LOPP e indica, además, “que
ninguna disposición del Convenio excluye la posibilidad de fundarse en hechos
anteriores a la aprobación de la Ley”. Para llegar a esta conclusión, el Tribunal
admite que Batasuna no es un partido nuevo e independiente de Herri Batasuna,
sino que, da por buena la argumentación del Tribunal Supremo en el sentido de
que Batasuna y Herri Batasuna debían ser considerados “un «único sujeto real
(…) que se oculta tras esa apariencia de diversidad de personalidades jurídicas”.
Otra cuestión que revestía especial importancia fue la alegación de que la LOPP
no respetaba al principio de proporcionalidad. Los demandantes habían alegado
que la misma no respetaba dicho principio al no establecer otra medida que la
ilegalización de la formación política ignorando así que “la jurisprudencia del
Tribunal de Estrasburgo que exige que las injerencias de los poderes públicos en
el ejercicio del derecho de asociación se adapten a la gravedad de las conductas
tipificadas y que se reserve la disolución a las situaciones en las que la actividad
del partido político en cuestión pondría en grave peligro la propia continuidad
del sistema democrático”. Era esta una cuestión polémica ya puesta de relieve
por el Gobierno vasco en su recurso de inconstitucionalidad y que el Tribunal
Constitucional trató en su sentencia 48/2003 en la que afirmó que si bien la
ilegalización de una formación política era la única medida prevista en la LOPP
también era cierto que solo podía producirse cuando, tal como reza el artículo
9 de la Ley, las conductas enumeradas en dicho precepto fuesen realizadas de
forma reiterada y grave de tal suerte que una acción aislada no podía conllevar
la aplicación de tal medida. Concluirá el Tribunal Constitucional que la disolución
de un partido político que de forma reiterada y grave realice alguna de las
conductas descritas en el art. 9 LOPP es una medida necesaria y proporcional,
pues no es constitucionalmente rechazable que un partido que con su actuación
ataca al pluralismo, poniendo en peligro total o parcialmente la subsistencia del
orden democrático, incurra en causa de disolución. En definitiva, para el Tribunal
Constitucional, “se respetan los criterios sentados por la jurisprudencia del TEDH
en materia de disolución de partidos políticos... que exige como condición de su
ajuste al Convenio: a) la previsión por ley de los supuestos y causas de disolución
(que obviamente se cumple por las normas impugnadas, incluidas en una ley
formal; b) la legitimidad del fin perseguido (que, como queda dicho, en el caso
examinado es la garantía de los procesos democráticos de participación política
mediante la exclusión como partido de aquel ente asociativo que no se ajuste a las
exigencias que respecto a la actividad, dimanan de la concepción constitucional
del partido político); y c) el carácter necesario de la disolución en una sociedad
democrática. Sin embargo, el TEDH no entra a analizar si la LOPP al contemplar
como única medida la ilegalización, respeta o no el principio de proporcionalidad
sino que obviando la cuestión pasa ya al análisis de la medida aplicada a Herri
Batasuna y, por lo tanto, si era necesaria en una sociedad democrática. El TEDH
llega a la conclusión de que la medida respondía a una necesidad social imperiosa
ya que se trataban “de conductas muy próximas a un apoyo expreso a la violencia
o de ensalzamiento de personas realmente vinculadas al terrorismo. Se puede
considerar así que estos elementos incitan al conflicto social entre los partidarios
de los partidos demandantes y el resto de formaciones políticas, especialmente
las del País Vasco. Recuerda, a este respecto, que los actos y discursos de los
miembros y dirigentes de los partidos demandantes invocados por el Tribunal
Supremo no excluyen el recurso a la fuerza para lograr su propósito. Por
consiguiente, el Tribunal considera que los argumentos de los tribunales internos
justifican suficientemente que las confrontaciones pueden provocar movimientos
violentos en la sociedad que alterarían el orden público”.
El TEDH constata la existencia de actos y declaraciones de apoyo expreso a
los terroristas y resuelve la cuestión de la negativa de dichos partidos a condenar
el terrorismo, otra de las cuestiones polémicas, respaldando la postura tanto del
Tribunal Supremo de 27 de marzo de 2003, como del Tribunal Constitucional,
sentencia 5/2004, que consideraron que tal silencio equivalía a un apoyo tácito a
la banda terrorista. Así el TEDH afirma que “la negativa a condenar la violencia
es una actitud de apoyo tácito al terrorismo y en un contexto de terrorismo que
existe desde hace más de treinta años y que es condenado por todos los demás
partidos políticos. (…) el Tribunal señala que el mero hecho de que la disolución
se fundamentara también en este elemento no sería contrario al Convenio, puesto
que la conducta de los políticos engloba normalmente no solamente sus actos o
afirmaciones, sino también, en ciertas circunstancias, sus omisiones o silencios,
que pueden equivaler a tomas de posición y ser expresión de todo acto de apoyo
expreso”.
A la vista de lo anterior, el Tribunal pone de relieve que “los tribunales internos
llegaron a conclusiones razonables tras un examen detallado de los elementos
que obraban en su poder y no ve motivo alguno para apartarse del razonamiento
del Tribunal Supremo cuando concluye que existía una relación entre los partidos
demandantes y ETA” y que “tal relación se puede objetivamente considerar una
amenaza para la democracia”, todo lo cual le lleva a la conclusión de que “se
puede considerar razonablemente que la sanción impuesta a los demandantes por
el Tribunal Supremo, ratificada por el Tribunal Constitucional, incluso dentro del
reducido margen de apreciación de que disponen los Estados, respondía a una
«necesidad social imperiosa».
Tras ello, realiza un muy breve y sucinto análisis de la proporcionalidad de
la medida aplicada y afirma que “habida cuenta del hecho de que los citados
proyectos están en contradicción con el concepto de «sociedad democrática» y
comportan un grave riesgo para la democracia española, la sanción impuesta a los
demandantes es proporcional al fin legítimo perseguido, en el sentido del artículo
11.2.”, concretamente el mantenimiento de la seguridad pública, la defensa del
orden y la protección de los derechos y libertades ajenos.
El caso ANV es un claro ejemplo de quien ha despreciado los avisos y ha
persistido en su actitud antidemocrática. Claro aviso a navegantes. El TEDH centro
su análisis en si la medida respondía a una necesidad social imperiosa. Dio por
válidos los argumentos de los tribunales españoles. Aunque el TEDH constató que
la formación ilegalizada, según sus estatutos, promovía, para lograr sus objetivos,
acciones encaminadas a “la constitución de una sociedad democrática y no violenta”
advirtió que una cosa es lo que digan los Estatutos de un partido y otra la actividad
del partido. Para el Tribunal, la actividad de ANV desdecía las afirmaciones
contenidas en sus Estatutos. En cuanto a qué hechos fueron tenidos en cuenta para
su ilegalización el Tribunal de Estrasburgo concede gran importancia a aquellos
de los que se desprende una conexión con Batasuna, y que propiciaron “un clima
de confrontación civil”, tales como: campañas de intimidación a candidatos electos
para que no tomaran posesión de sus cargos, uso de símbolos que coinciden con
los utilizados por Batasuna, uso de sus candidaturas para colocar a miembros de
la ilegalizada Batasuna, homenajes a presos miembros de ETA o militantes de
ETA fallecidos, incluso puede tenerse en cuenta “los comportamientos adoptados
o los documentos y carteles emitidos por terceras personas o por partidos políticos
distintos al partido político en causa” que supongan un apoyo de Batasuna a ANV.
A la vista de todo ello el TEDH concluyó que ANV representaba “un grave peligro
para la democracia”.
3. ANÁLISIS DE LOS CASOS C. ESPAÑA DESDE LA

PERSPECTIVA DEL DERECHO A UNAS ELECCIONES LIBRES
(ARTÍCULO 3 PROTOCOLO NÚM. 1 CEDH)
Otro de los derechos invocados ante Estrasburgo será el derecho a unas
elecciones libres y periódicas que también comprende el derecho de sufragio
activo y pasivo y que está recogido en el artículo 3 del Protocolo núm. 1 del
Convenio. La estructura de este precepto difiere de los antes mencionados. Aquí
no nos encontramos con dos párrafos conteniendo el primero la explicitación del
derecho y el segundo los requisitos que ha de reunir toda injerencia en el mismo.
Existe al respecto una jurisprudencia consolidada tras numerosas sentencias tales
como Mathieu-Mohin y Clerfayt c. Bélgica, de 2 de marzo de 1987, Ždanoka
c. Letonia, de 16 de marzo de 2006 y Etxebarria Barrena Arza, Nafarroako
Autodeterminazio Bilgunea y Aiarako y otros c España, de 30 de junio de 2009.
Anuda el TEDH este derecho con el principio democrático, “por lo que para el
Convenio reviste una importancia capital. Sin el derecho a unas elecciones libres
no hay democracia”. Esto conecta este derecho con la libertad de expresión y el
derecho de asociación citados anteriormente. Efectivamente, en la segunda de las
sentencias citadas pone de manifiesto que “el artículo 3 del Protocolo 1 entronca
con otras disposiciones del Convenio que protegen diversos derechos civiles y
políticos tales como, por ejemplo, el artículo 10 que garantiza el derecho a la
libertad de expresión, o el artículo 11, que consagra el derecho de asociación”
de tal manera que “existe un lazo de unión entre estas disposiciones, a saber: la
necesidad de garantizar el respeto del pluralismo de opiniones en una sociedad
democrática”. De este lazo de unión, sin embargo, no se deriva que el Tribunal
haya de aplicar automáticamente los mismos criterios para analizar la adecuación
de la injerencia en cuestión al Convenio. De hecho, en algunos de estos casos el
TEDH no analiza la cuestión desde la perspectiva de si la medida está prevista por
la ley que exige que la misma reúna unos requisitos de calidad, concretamente,
que sea accesible y previsible. Este es el caso Selim Sadak c. Turquía,de 11 de
junio de 2002. En él, el TEDH atribuye la vulneración del Convenio a la sentencia
del Tribunal Constitucional aunque lo que verdaderamente enjuicia el TEDH es
la norma en sí, en este caso el artículo 84.3 de la Constitución turca. Lo mismo
sucede en el caso Kavakçi contra Turquía, de 5 abril de 2007. En otros casos, el
análisis es sucinto como sucede en los casos contra España que examinaremos a
continuación.
Los Estados gozan en esta materia de un margen de actuación más amplio que
en relación con los derechos citados supra. Las reglas que se aplican para analizar
la conformidad de la medida con el Convenio deben considerarse “menos estrictas
que las que son aplicadas en relación con los artículos 8 a 11 del Convenio”. Aquí
el Tribunal hace uso de la noción de limitación implícita ya que en el derecho
consagrado en artículo 3 del Protocolo nº 1 no está limitado por una lista precisa
de fines legítimos, como sucede con los artículos 8 a 11 CEDH, de lo que deriva que
los Estados pueden libremente basarse en un fin que no aparece en dichas listas
para justificar una restricción. Además, de esta noción de «limitación implícita» se
desprende que el Tribunal no aplica los criterios tradicionales de «necesidad» o

de «necesidad social imperiosa» que son utilizados en el marco de los artículos
8 a 11 del Convenio, sino que en relación con el derecho a unas elecciones
libres el Tribunal se basa en dos criterios: constatar, por un lado, si ha habido
arbitrariedad o falta de proporcionalidad y, por otro, si la restricción ha vulnerado
la libre expresión de la opinión del pueblo. Vemos, por tanto, que mientras que
en los casos en que entran en juego los derechos de asociación, de reunión y
manifestación o de libertad de expresión, especialmente cuando son ejercidos
por partidos políticos o representantes políticos, el margen de apreciación de que
dispone el Estado es estricto, en relación con los derechos derivados del artículo
3 del Protocolo nº 1, los Estados “gozan de un amplio margen de apreciación”
limitándose el Tribunal a constatar que no se limitan los derechos “hasta el punto
de desnaturalizarlos y privarlos de eficacia”.
Este derecho será invocado en diversos casos cuyo origen se encuentra en la
anulación de candidaturas por parte de las autoridades españolas por el hecho
de estar contaminadas por ETA, en concreto en los casos Etxeberria, Barrena
Arza, Nafarroako Autodeterminazio Bilgunea y Aiarako y otros, de 30 de junio
de 2009, Herritarren Zerrenda, de 30 de junio de 2009, Eusko Abertzale Ekintza-
Acción Nacionalista Vasca (EAE-ANV), de 7 de diciembre de 2010, Aukera
Gutiak, de 9 de febrero de 2010.
De forma sucinta argumenta el TEDH que la medida incriminada estaba
prevista por una norma interna, la LOREG tras la reforma llevada a cabo por la
LOPP, que cumplía los requisitos supra citados para ser compatible con el CEDH.
Efectivamente, en el caso Extebarria afirma que “el ordenamiento jurídico español
prevé la medida en litigio. En opinión del Tribunal, los demandantes podían
razonablemente esperar que esta disposición fuera aplicada en su caso. En efecto,
fue publicada en el Boletín Oficial y estaba en vigor en el momento en que las
candidaturas de las agrupaciones electorales en litigio fueron anuladas, lo que
confería a la Ley un carácter suficientemente previsible y accesible”. Implícitamente
resuelve de forma afirmativa la cuestión de si la norma cumple con el principio de
proporcionalidad al señalar que “la medida estaba reservada a las candidaturas
con vínculos fuertes y probados con los partidos políticos disueltos”, argumento éste
que recuerda al esgrimido por el Tribunal Constitucional con ocasión del recurso de
inconstitucionalidad contra la LOPP en el que se cuestionaba la proporcionalidad
de la medida de disolución al ser la única medida contemplada en la Ley.
Entrando en la concreta actuación de las autoridades españolas, el TEDH
concluye que la anulación de candidaturas en todos los casos planteados fue
una medida proporcionada pues quedó constatada por los tribunales internos la
intención de las agrupaciones de electores de suceder a los partidos ilegalizados.
También dejó claro el Tribunal que no se vulneraba la libre expresión del pueblo
toda vez que libremente podían defenderse propuestas independentistas. Así
señala que “la presencia de partidos políticos con carácter independentista en los
órganos del Gobierno de ciertas Comunidades Autónomas, concretamente, en el
País Vasco, prueba que la medida en litigio no respondía a la intención de prohibir
la manifestación de ideas separatistas.”, desde ese momento, dichas medidas por

sí solas no suponían una vulneración de la libertad de expresión y del derecho de
asociación de los demandantes.
4. ANÁLISIS DE LOS CASOS CONTRA ESPAÑA DESDE LA

PERSPECTIVA DEL DERECHO A UN RECURSO EFECTIVO
(ARTÍCULO 13 CEDH)
Este precepto garantiza el derecho a un recurso efectivo. En todos los casos
citados los demandantes alegaron la vulneración de este derecho con similar
suerte ya que en todos ellos las alegaciones fueron desestimadas. En el caso
Herri Batasuna, el Tribunal la desestimó en su Decisión de admisibilidad de 11 de
diciembre de 2011. Se alegaba falta de imparcialidad del Presidente del Tribunal
Supremo (por el hecho de que el Presidente de la Sala del Tribunal Supremo
que dictaminó la disolución era también ponente en el asunto y Presidente del
Consejo General de la Magistratura cuando este último emitió el 15 de abril de
2002 por mayoría un dictamen favorable al anteproyecto de LOPP y por haber
realizado unas declaraciones públicas referentes a la constitucionalidad de la LOPP
realizadas antes de que se iniciaran el proceso de ilegalización) y no respeto del
principio de contradicción, cuestiones relativas más bien al artículo 6 CEDH. El
Tribunal concluyó que no era de aplicación dicho precepto ya que “el proceso
en cuestión hacía referencia a un litigio relativo al derecho de los demandantes a
continuar, en tanto que partidos políticos, con sus actividades políticas. Se trataba,
por tanto, de un derecho de naturaleza política que, como tal, no depende del
ámbito de aplicación del artículo 6.1 del Convenio”.
En cuanto a la no existencia de un recurso efectivo, el TEDH constató que el
recurso de amparo ante el TEDH si cumplía dicho requisito y rechazó la alegación
“por carecer manifiestamente de fundamento”.
En el resto de casos ,la queja de los demandantes se basaba en que el proceso
contencioso electoral ante la Sala especial del Tribunal Supremo no podría
considerarse un recurso efectivo teniendo en cuenta los breves plazos para resolver,
a saber, dos días tanto para contestar el rechazo del registro de sus candidaturas ante
el Tribunal Supremo como para interponer amparo ante el Tribunal Constitucional.
El Tribunal Constitucional en su sentencia 85/2003, de 8 de mayo, afirmó que
la brevedad de los plazos “no implicaba per se una vulneración del derecho
a la tutela judicial efectiva, ya que el legislador lo ha configurado, de acuerdo
con su naturaleza, como un procedimiento extremadamente rápido ... que exige
plazos perentorios en todas sus fases, tanto en su vertiente administrativa, como
en su vertiente jurisdiccional, y, por lo tanto, requiere de todos los intervinientes
(también por supuesto del órgano judicial) una extremada diligencia, puesto que
se ha decidido hacer compatible el derecho a la tutela judicial efectiva de las
recurrentes, con la necesidad de cumplir los plazos establecidos para, a su vez,
cumplir los de la globalidad del proceso electoral correspondiente”.
El TEDH admitió en el caso Etxebarría, reiterándolo en las posteriores, que,

efectivamente, los plazos establecidos en la legislación española eran breves y
en este sentido recordó que los estándares fijados por la Comisión de Venecia
en el Código de buena conducta en materia electoral, consideran deseable un
plazo de tres a cinco días en primera instancia. Ello no obstante, al no haber
unanimidad entre los Estados miembros del Consejo de Estado al respecto, existir
otros países tenían plazos similares así como la existencia de un recurso ante el
Tribunal Constitucional y la no demostración por parte de los demandantes que
ello hubiese impedido presentar sus alegaciones y defender sus intereses de forma
apropiada, concluyó la no vulneración del artículo 13 CE.
CONCLUSIÓN
En conclusión, el TEDH ha avalado la LOPP y su aplicación por las autoridades
españolas. La Ley cumple con los parámetros convencionales. Su aplicación ha sido
igualmente respetuosa con ellos. Las sentencias citadas han sido de una importancia
capital en la política de aislamiento y de echar de las instituciones democráticas
a los que prestan su apoyo a los terroristas. De haber concluido el Tribunal que
la LOPP no se adecuaba al Convenio, el daño a la política antiterrorista hubiese
sido de dimensiones incalculables. Difícilmente se hubiesen podido dejar las cosas
tal cual. La LOPP y su aplicación por parte d elas autoridades españolas cumplen
con lo dicho por el TEDH en la sentencia Klass c. Alemania de 6 de septiembre de
1978. Dicha sentencia arroja mucha luz sobre cuáles han de ser los principios que
guíen la lucha contra todo tipo de delincuencia, aun la más grave como es el caso
del terrorismo, y que no pueden ser otros que los propios del Estado de Derecho.
En ella, el TEDH advierte que la sociedad actual se enfrenta a enormes problemas
como las amenazas por parte de formas complejas de espionaje y de terrorismo o
el aumento de la delincuencia, especialmente la organizada que hacen necesaria
la adopción de mecanismos eficaces de lucha contra los mismos. El TEDH admite
en dicha sentencia que se hace necesaria la adopción de medidas eficaces para
combatirlos. Sin embargo, ello encierra el peligro de convertir al Estado en un
Estado policial. El Tribunal “consciente del peligro de ver destruir la democracia
con el motivo de defenderla”, llega a la conclusión que la necesidad de luchar
contra esas lacras sociales no supone poder adoptar “cualquier tipo de medidas
juzgadas apropiadas por los Estados contratantes”. Para evitarlo es necesario que
existan “garantías adecuadas y suficientes contra los abusos”. Este es el camino
que ha seguido la LOPP y los resultados logrados, el aislamiento político y social
de ETA, así lo constatan.
DIEZ AÑOS DE VIGENCIA DEL
ACUERDO POR LAS LIBERTADES
Y CONTRA EL TERRORISMO
Mariano Vivancos Comes
Profesor de Derecho Constitucional. Universitat de València

Mariano Vivancos Comes 375
DIEZ AÑOS DE VIGENCIA DEL ACUERDO

POR LAS LIBERTADES Y CONTRA EL
TERRORISMO*
I
Las presentes líneas pretenden ser una reflexión apresurada de lo que han
supuesto estos (algo más de) diez años de vigencia del Pacto por las Libertades
y contra el Terrorismo, suscrito el 8 de diciembre de 20001, entre los dos grandes
partidos estatales mayoritarios (PP y PSOE)2. Un acuerdo que, en el ámbito
español, consolida una posición unitaria respecto de la política antiterrorista
[“principal componente del proyecto regeneracionista” (Cosidó y Elía, 2010:
272), recordemos; sin embargo, su propósito iba a trascenderla materialmente:
*
El presente artículo es una trascripción de mi intervención titulada “De la negociación a las Bases
por el cambio democrático en Euskadi”, pronunciada dentro de las Jornadas “Política y Lucha contra
el terrorismo. Efectos del cambio político en el País Vasco”, organizadas por la Fundación Profesor
Manuel Broseta, los días 9 y 10 de noviembre de 2010.
1
Ministerio del Interior. Gobierno de España (2000): Acuerdo por las libertades y contra el terrorismo,
de 8 de diciembre. El documento puede consultarse, en su integridad. en la dirección siguiente: http://
www.guardiacivil.org/terrorismo/documentos/pactolibertds.jsp
2
El Acuerdo fue una oferta del líder de la oposición, José Luis Rodríguez Zapatero (en verano de
2000 había sido nombrado secretario general del PSOE), en el contexto posterior a la tregua de ETA
(septiembre 1998-noviembre 1999), con el consiguiente diálogo por parte del primer Gobierno de José
María Aznar. Tanto uno como otro tuvieron que vencer serias resistencias internas de sus respectivos
partidos. Sin embargo, en el caso de Rodríguez Zapatero, tenía que vencer el que ha sido calificado
como de “problema estratégico” (Cosidó y Elía, 2010): “El PSOE tenía problemas para afrontar la
ofensiva del Gobierno contra ETA. Durante la primera legislatura (de Aznar) su precariedad interna le
había obligado a alinearse con el Gobierno (…). En la segunda legislatura, con un secretario general
nuevo, el PSOE se encontró con idéntico problema: la hoja de ruta del PP en política antiterrorista
había puesto primero a ETA a la defensiva y hacía entrever la posibilidad de la derrota definitiva de la
banda. Ante ello, el PSOE necesitaba un hueco que le permitiese dos cosas. En primer lugar, compartir
los éxitos y el mérito de las reformas del Gobierno. Así, la firma de un pacto repartiría los méritos y
permitiría al PSOE hacerse copartícipe de la progresiva derrota de ETA. En segundo lugar, el apoyo
social a las medidas del Gobierno impedían al PSOE hacer oposición en este caso, pese a las muchas
voces críticas que lo exigían” (261).
El peso de las negociaciones que, durarán varias semanas y cinco intensas sesiones de trabajo, recaerá
en Javier Zarzalejos (secretario general de la Presidencia del Gobierno y uno de los negociadores
con ETA en 1999) y Alfredo Pérez Rubalcaba (ex-ministro socialista de Presidencia e interlocutor
del PSOE con el Gobierno en la tregua etarra de 1998-99), respectivamente. El entonces portavoz
parlamentario del Grupo Socialista en el Congreso de los Diputados, Jesús Caldera, también jugaría
un papel fundamental en las mismas.
376 Diez años de vigencia del Acuerdo por las Libertades y contra el Terrorismo
al defender la colaboración mutua para liderar un cambio político en Euskadi,

con la intención de desalojar del poder al nacionalismo institucional]3entre las dos
fuerzas políticas llamadas a sucederse en la gobernabilidad del Estado.
También, es un lugar común destacar su carácter integrador, pero hecho,
inicialmente, a dos bandas (“ni la altura de perspectivas ni la generosidad de
ambas partes (harán) de este pacto una alianza bipartidista, sino la base de una
alternativa social y política, abierta a todos aquellos que acepten los mínimos
exigibles en el sistema democrático: la lealtad a la Constitución y la renuncia a la
violencia”).
Se ha dicho, también, que es una requisitoria al PNV para que rectifique su
política de alianza con el nacionalismo radical y violento. Sin embargo, desde
sus orígenes estará abierto a la adhesión de otras fuerzas políticas4 y “otras
organizaciones sociales y cívicas”5, pese a la intangibilidad del texto. Bien cierto
es, sin embargo, que la exclusión de las fuerzas nacionalistas6 le hará arrastrar
3
Para Martínez Gorriarán el acierto del documento radica en la configuración del terrorismo como
un “problema de Estado”, al destruir “las libertades (más) elementales y los derechos humanos que
fundamentan a un auténtico Estado democrático” y que, a su juicio, hace aconsejable que los partidos
“no deban explotar(lo) en beneficio propio”. Entre las mayores ventajas del Pacto Antiterrorista
destaca el “huir de la retórica patriotera que limita el problema terrorista con el peligro separatista”.
Lo expresará del siguiente modo: “En efecto, como el Acuerdo afirma sin ninguna ambigüedad, el
problema con ETA no es que pretenda crear un Estado vasco independiente de España y Francia,
sino que para ello mata y destruye, elimina los derechos de los ciudadanos, especialmente los de los
ciudadanos vascos no nacionalistas, y pretende imponer objetivos imposibles de alcanzar respetando
las reglas del juego democrático. El hecho histórico que ha obligado a este Acuerdo es que PNV y EA,
el llamado nacionalismo moderado, decidieron romper con los partidos democráticos y aliarse con ETA
contra los ciudadanos y entidades constitucionales para convertir la negociación del fin del terrorismo
en la gatera por donde colar pretensiones ilegítimas y antidemocráticas, desde la obligación de
modificar bajo chantaje la Constitución española para hacer valer el programa nacionalista poniendo
un programa de partido por encima de la voluntad de la mayoría, hasta la vergonzante idea defendida
varias veces no sólo por Mikel Antza o Arnaldo Otegi, sino por Xavier Arzalluz de constituir un censo
de ciudadanos vascos afines a los abertzales, con la vista puesta en la conversión de los vascos no
nacionalistas en alemanes de Mallorca o, como se dijo en otra declaración, en turcos en Alemania”
(2000).
4
Como así sucederá con las adhesiones de Coalición Canaria y el Partido Andalucista.
5
Tras el atentado atentado de Barajas por parte de ETA (que supone una ruptura del alto el fuego
permanente que la banda había declarado el 22 de marzo de 2006), donde murieron dos ciudadanos
ecuatorianos (Carlos Alfonso Palate y Diego Armando Estacio) el presidente del Gobierno, José
Luis Rodríguez Zapatero, apostará en el Congreso de los Diputados por ampliar el vigente Pacto
Antiterrorista “no sólo a los partidos, sino a las organizaciones sociales y cívicas de los españoles, que
incorpore también a las asociaciones de los ciudadanos inmigrantes, que comparten nuestras ansias
de paz”. Cortes Generales. Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados (VIII Legislatura), núm.
227, de 15 de enero de 2007, p. 11530.
6
Las razones que aduce CiU para justificar su falta de adhesión al documento son su concepción
excluyente respecto de las fuerzas nacionalistas democráticas (en clara alusión al PNV). Sin embargo,
la posición del nacionalismo institucional vasco (PNV y EA) es radicalmente distinta. Es más, el PNV
intentará, vanamente, liderar una ofensiva para pactar con las fuerzas políticas firmantes de la
Declaración de Barcelona (CIU y BNG) una serie de iniciativas parlamentarias en contra del pacto.
Los convergentes no sólo se negarán a consensuar un contradocumento sino que, tampoco, secundarán
una convocatoria promovida por el coordinador general de IU, Gaspar Llamazares, del mismo tenor.
Esta resultaría un rotundo fracaso, contando sólo con la presencia de los jeldikes y de parte del Grupo
cierto déficit de legitimidad (en origen) que ha planeado sobre su vigencia a lo

largo de los últimos diez años.
El documento, cuyo primer gran acierto fue su apelación a la libertad certificada
en su mismo título, será fruto de un contexto político muy crítico y específico, tras la
frustrada “tregua indefinida” de ETA, rota en 1999; y el fracaso de la acumulación
de fuerzas nacionalista, fruto de la estrategia “frentista” [“una hoja de ruta que
implica(ba) la ruptura del orden constitucional-democrático y la puesta en marcha
de mecanismos destinados a forzar la independencia” (GEES, 2010: 4)] ensayada
en Lizarra (o Estella) tan sólo un año antes.
En una reciente y valiosa monografía, referida a la historia política de Euskadi,
se detallan tales coordenadas: “(…) En otoño de 1999 ETA dio por terminada su
tregua, aduciendo que los dos partidos nacionalistas democráticos (PNV y EA)
no se habían plegado a sus exigencias. En enero de 2000, tras más de un año
sin atentados, ETA asesinaba a un militar en Madrid. En febrero mataba al ex-
diputado general de Álava, ex-vicelehendakari y líder del PSE Fernando Buesa y
su escolta, el ertzaina Jorge Díez, lo que obligó a Ibarretxe a romper su pacto con
la izquierda aberzale. De forma opuesta a lo sucedido tras el asesinato de Miguel
Ángel Blanco, las manifestaciones convocadas para condenar estos asesinatos
mostraron la profunda división existente entre nacionalistas y no nacionalistas, más
enfrentados que nunca.
La situación no era cómoda para el PNV que, aunque había logrado
reconciliarse con EA, en su intento de acabar con ETA había radicalizado su
discurso, deslegitimando incluso las instituciones autonómicas por las que tanto
había luchado desde la Transición. (…) El PNV podía haber tratado de volver a
una moderación de su discurso para recuperar la centralidad en la política vasca,
pero no fue así, en parte por la necesidad de arriesgar para acabar con ETA,
manteniendo al mismo tiempo la hegemonía nacionalista, y en parte por la política
radical del propio Ibarretxe” (De la Granja, De Pablo y Rubio, 2010: 262-263).
El Gobierno de Aznar acababa de mantener un solo encuentro con ETA (19
de mayo de 1999) en la localidad de Vevey (Suiza): “El encuentro (…) dura tres
horas, en las que se discute sobre el procedimiento de negociación. Las posturas
son irreconciliables (…). ETA quiere saber si el Gobierno está dispuesto a respetar
los pactos alcanzados con los nacionalistas en Lizarra; el Gobierno a lo que ha
ido es a testar si ETA está dispuesta a rendirse, o si lo que busca es negociar
la derrota del Estado (…)”. (GEES, 2010: 4). El reconocimiento gubernamental
del encuentro llegaría trascurridas tres semanas. Al no fructificar el diálogo, ETA
regresaría a la vía armada. A partir de entonces se desencadena la que ha sido
calificada como la “mayor ofensiva del Estado contra ETA de toda la historia”
(GEES, 2010: 8; Cosidó y Elía, 2010: 223-249), plasmada programáticamente el
Pacto Antiterrorista.
Mixto (EA, BNG, ERC, IC y Chunta). Finalmente, sólo se consiguió consensuar una protesta no escrita
y sin aprobarse ninguna iniciativa parlamentaria conjunta.
II
El Acuerdo consta de un Preámbulo y 10 puntos que serán la base de una
firmeza sin ambages frente a ETA. Las dos grandes fuerzas políticas nacionales
(PP y PSOE), en el Preámbulo del Pacto Antiterrorista, respondiendo a su vez a
la misma lógica democrática (esto es, independientemente de quien gobernase en
España, en el presente y pro futuro) y haciendo un diagnóstico común, le espetaban
a ETA que nunca obtendría un “precio político” por la paz. Un precio que, según
la letra misma del documento, consistía en “la imposición de la autodeterminación”
como antesala de la independencia y al que se supeditada el fin de la violencia.
En efecto, la ecuación “paz por territorios” había sido esgrimida en el pasado
y lo habrá de ser, como luego veremos en el futuro. Pero, tampoco, será menos
cierto que el proceso de nation-building vasco negará un sentimiento compartido
de pertenencia o identidad, cualquier pluralismo interno, e iniciará la ruptura con
la legalidad constitucional y estatutaria, presentada como una confrontación de
legitimidades (Euskadi versus España), para reclamar un “ámbito (específicamente
vasco) de decisión”, antesala del ejercicio de libre determinación. No es de
extrañar, pues, que el documento se reafirme en el entendimiento de la legalidad
negada por el soberanismo vasco.
Los compromisos consignados en el texto, vienen a ratificar su carácter
eminentemente político. En primer lugar, ambos partidos manifiestan su “voluntad
de eliminar del ámbito de la legítima confrontación política o electoral (…) las
políticas para acabar con el terrorismo” calificando al terrorismo como “problema
de Estado” (Punto 1º) ya que renuncian recíprocamente a extraer “ventaja o rédito
político alguno” del terrorismo (Punto 2º). Ambas se comprometen, igualmente, “a
trabajar para que desaparezca cualquier intento de legitimación política directa o
indirectamente, de la violencia” (Punto 2º in fine).
“Cualquier discrepancia política existente entre vascos puede y debe plantearse
en (el) marco institucional” (Punto 3º), que tanto populares como socialistas
refieren a Constitución y Estatuto. El Acuerdo señala que “la defensa de los
derechos humanos y de las libertades públicas corresponde al conjunto de las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado”, incluyendo “en su ámbito” también
a la Ertzaintza; así como a Jueces y Fiscales (Punto 4º).
El Acuerdo incluye un compromiso de actuación concertada en materia de
legislación antiterrorista y, en cuanto a la política penitenciaria, se señalaba que
ésta deberá asegurar el más completo y severo castigo a los terroristas (Punto
5º). Y destaca, también, la importancia de la cooperación internacional que
haría deseable su refuerzo “singularmente con Francia y en el marco de la Unión
Europea” (Punto 6º)
Las víctimas del terrorismo ocuparán un lugar destacado entre los contenidos
dicho Acuerdo, en un esfuerzo evidente por preservar y honrar su memoria. Según
se señala en el texto: “su colaboración con la sociedad española en la batalla
contra el terrorismo sigue siendo necesaria ya que nadie mejor que las víctimas para
defender los valores de convivencia y respeto mutuo que quieren destruir aquellos
que le han infringido tal sufrimiento”. El texto define a la Ley de Solidaridad con
las Víctimas7 como “expresión unánime y cualificada de su reconocimiento moral
y material” pero reconoce la necesidad ampliar el “sistema de acción cotidiana y
permanente” a favor de aquéllas, y ello a través del compromiso de crear “una
Fundación8 en la que estén representadas (las) asociaciones (y) que coordinará
sus actividades con las fundaciones ya existentes” (Punto 7º).
La negociación más ardua se produjo en torno al intento de arrancar desde
el PP un compromiso expreso del PSOE para construir una alternativa política al
nacionalismo, a lo que los socialistas se opusieron al entender que ello equivalía
a suscribir una alianza preelectoral en Euskadi. En su lugar, el Pacto dejaba la
puerta abierta a ese acuerdo de colaboración PP-PSOE en Euskadi, pero no
lo convirtió en una cuestión fundamental. Por el contrario, se dijo que “nuestro
compromiso es poner en España y singularmente en el País Vasco, toda nuestra
energía de partidos democráticos para conseguir un gran impulso cívico al servicio
de la salvaguarda de las libertades y de los derechos de todos los ciudadanos”.
Según se señalaba en el texto “éste no es un compromiso coyuntural” por lo
que se otorga a dicho Acuerdo “eficacia de presente y proyección de futuro”,
con el compromiso de trabajar conjuntamente para que “los valores y principios
plasmados en este acuerdo alcancen el máximo apoyo social y de las instituciones,
en las que ambos partidos nos comprometemos a defenderlos” (Punto 8º).
El siguiente de los puntos vino a señalar una consecuencia lógica de lo anterior
y que no es otra que sellar una “colaboración permanente” entre los dos grandes
partidos nacionales sobre la base de “el intercambio de información, la actuación
concertada en los ámbitos recogidos en el (…) Acuerdo (reformas legislativas,
política penitenciaria, cooperación internacional, movilización ciudadana e
instituciones) y la búsqueda de posiciones conjuntas ante todos los acontecimientos
que afecten a la política antiterrorista”, y “a tal fin, se creará una comisión de
seguimiento que se reunirá periódicamente y en la que se integrarán representantes
de ambas fuerzas políticas y, con el acuerdo del Gobierno, representantes de
éste” (Punto 9º).
7
Ley 32/1999, de 8 de octubre, de Solidaridad con las víctimas del terrorismo (BOE núm. 242, de 9
de octubre de 1999, p. 3605036052).
8
La Fundación Víctimas del Terrorismo es una entidad sin ánimo de lucro española, creada el 19 de
diciembre de 2001, y cuya finalidad, de conformidad con sus Estatutos, es “promover y divulgar
los valores democráticos, la defensa de los derechos humanos, la pluralidad y la libertad de los
ciudadanos y, al mismo tiempo, ser un vehículo útil de consulta para una mejor comprensión de la
situación del colectivo de víctimas del terrorismo en España”. El Patronato de la Fundación, integrado
por representantes de la Administración, de los mecenas y de los colectivos de víctimas del terrorismo,
acordó, en julio de 2005, el nombramiento de Maite Pagazaurtundúa Ruiz como presidenta ejecutiva.
Adolfo Suárez es el Presidente de Honor y Cristina Cuesta ocupa la vicepresidencia, tras ser designada
por el citado Patronado en su reunión del mes enero de 2011.
Desde noviembre de 1990 ya existía una fundación con el mismo nombre creada por la Asociación
Víctimas del Terrorismo (AVT); sin embargo ésta cambio su nombre por el de Fundación Dignidad y
Justicia, cediendo su antigua denominación a la actual fundación. Para saber más puede consultarse su
web corporativa: http://www.fundacionvt.org
III
Sin embargo, aquellos aspectos que en el año 2000 se planteaban como
evidentes “líneas rojas”, y bajo ningún concepto ni ninguna circunstancia podían
ser traspasadas en democracia, hoy, a tenor de los acontecimientos acaecidos
en las dos últimas legislaturas, en los 10 años transcurridos desde la firma del
Pacto, no son hoy tan evidentes y claros. Están emergiendo a la luz estudios (Fisas,
2010a y b, y 2011) que diferencian los distintos estadios por las cuales transitará
el denominado “proceso de paz” 9, abierto en Euskadi a finales de los 90; y que
serán determinantes para contextualizar10 y evaluar el documento político objeto
de análisis.
En la primera legislatura socialista (2004-2008) se visualizaba, por primera
vez, la política de diálogo con ETA [política que contrasta, radicalmente, con la
de “derrota de ETA” puesta en marcha por los Gobiernos Aznar (1996-2004)
(Cosidó y Elía, 2010)]; iniciada a través de discretos “contactos” protagonizados
prematuramente por el presidente del PSE-EE, Jesús Eguiguren, y del líder batasuno,
Arnaldo Otegui, en el caserío Txillarre de Elgóibar (Guipúzcoa). Cabe destacar
que éstos reciben su impulso inicial, apenas trascurridos unos pocos meses desde
la firma del pacto antiterrorista11.
9
El denominado “proceso de paz” viene referido al intento del Gobierno de España de acabar con
el terrorismo de ETA en la VIII Legislatura mediante un proceso de negociación política. Sobre el
particular puede consultarse la obra de Vicenç Fisas: (2010a): ¿Llegó la hora?. Promesas de paz para
el País Vasco. Barcelona: Icaria Editorial; (2010b): El proceso de paz en el País Vasco. Quaderrns
de Construcció de Pau. Escola de Cultura de Pau/Departament dÍnterior, Relacions Institucionals
i Participació. Generalitat de Catalunya. Barcelona; y, por último, (2011): “España (País Vasco)”.
Anuario de Procesos de Paz 2011. Escola de Cultura de Pau: Icaria Editorial, pp. 132-144.
10
Según el director de la Escola de Pau de Cataluña, Vicenç Fisas, “(…) a partir de 1997, sucedieron
diversos acontecimientos, tanto en el interior como en exterior del País Vasco, que influyeron
notablemente en la creación de unas condiciones que con el tiempo resultaron favorables al inicio de
un proceso de negociación. (…)”. Según el autor, “ la primera etapa viene marcada por el asesinato
por parte de ETA de Miguel Ángel Blanco en 1997(…). Entre esta fecha y la tregua de ETA de
septiembre de 1998, hay otros acontecimientos que marcaron aquel momento político, como el Plan de
Paz propuesto por el lehendakari Ardanza (…), y de manera particular el acuerdo de Viernes Santo
en Irlanda, de abril de 1998, que paso a ser un referente muy importante (…) para la “Declaración
de Lizarra” (…) Esta declaración fue la antesala de la segunda etapa del proceso, que se inició en
septiembre (de 1998) con el anuncio de tregua por parte de ETA”. La ruptura de la tregua que
duraría algo más de un año, supuso según Fisas “(…) la vuelta a los atentados, alguno de ellos de
gran repercusión (como la de los políticos socialistas Fernando Buesa y Ernest Lluch), que propiciaron
la firma de un Pacto Antiterrorista (diciembre de 2000) entre las dos grandes formaciones políticas
(socialistas y populares), y con un claro trasfondo antinacionalista ” (2010b: 6 y 7). En efecto, la
reacción ciudadana tras el asesinato del ex ministro socialista Ernest Lluch (21 de noviembre) motivará
un cambio de criterio tanto por parte del Presidente de Gobierno, quién tras vencer serias reticencias
dentro de su organización política favorecerá el diálogo y la apertura de negociaciones con el primer
partido de la oposición; como por parte del líder del principal partido de la oposición, Rodríguez
Zapatero quien, a pesar de ser el impulsor de la iniciativa verá con preocupación la instrumentalización
que la segunda federación socialista (Partit del Socialistes de Catalunya) hará de la manifestación,
celebrada en Barcelona con dicho motivo, en contra la política de consenso con el PP emprendida por
la nueva dirección federal socialista.
11
El mismo Presidente del Gobierno, José Luis Rodríguez Zapatero, negará en diversas ocasiones ese
extremo; afirmando que es “radical y absolutamente falso” que el PSOE haya mantenido cualquier
Sin embargo, dos años más tarde, se oficializarán las primeras reuniones con
ETA y Batasuna. La fase de pre-negociación, iniciada antes de “la tregua tácita (de
ETA) y por un período de casi tres años (de junio de 2003 a marzo 2006)”, estará
precedida de un tiempo (a partir de 2002 y hasta mayo 2003) de “encuentros,
propuestas y búsqueda de escenarios más posibilistas” (Fisas, 2010b: 8).
La fase, sin embargo, que podríamos calificar como, propiamente, de
negociación responde a dos estrategias diferenciadas temporalmente: una primera,
a partir de mediados de 200612 y que alcanza hasta el atentado de la T-4; y,
una segunda, que persigue prolongar la pseudo-tregua de ETA a las municipales
de 2007 (“fecha de caducidad” inicial del proceso, según Pernando Barrena,
dirigente de la ilegalizada Batasuna) que, sólo hasta fechas muy recientes, ha
trascendido a la opinión pública13.
En efecto, la política antiterrorista marcará la segunda mitad del primero de los
mandatos de Rodríguez Zapatero; coincidiendo con la que resultará una de las
“prioridades del Gobierno” que no será otra que la negociación con ETA dentro
del “proceso”. Hasta entonces, las reuniones de la comisión de seguimiento del
pacto antiterrorista (12 de mayo14 y 3 de noviembre de 200415) habían respondido
tipo de contacto con Batasuna cuando gobernaba el PP y estaba en vigor el Pacto Antiterrorista
suscrito entre ambas formaciones. Por todas, Cortes Generales. Diario de Sesiones del Congreso de
los Diputados (VIII Legislatura), núm. 137, de 14 de diciembre de 2005, p. 6906.
12
Hasta ocho encuentros distintos, de carácter internacional, documenta Vicenc Fisas entre representantes
del Gobierno y ETA fuera de España: “(…) representantes del Gobierno español se reunieron durante
el verano y en noviembre con el ex-dirigente etarra Josu Urrutikoetxea “Ternera” en Oslo y Suiza,
iniciando un camino exploratorio que permitió que ETA declarara un alto el fuego permanente el 24
de marzo de 2006, aunque luego se comprobó que en los meses anteriores a esta declaración (…).
En las reuniones exploratorias se acordó que el esquema negociador sería el siguiente: contactos
previos/pre-diálogo-tregua-negociaciones con apertura de dos mesas paralelas (una militar con ETA, y
otra, política, con Batasuna y el PNV)-acuerdos-implementación de los acuerdos…y normalización de
Euskadi” (2010b: 9).
En una crónica publicada, bajo el título “Relato de un diálogo truncado. Testimonios y actas.
Reconstrucción del proceso fallido”, por el diario El País (19 de abril de 2011), se detallan los
escenarios de la negociación, así como los interlocutores por parte del Estado y ETA.
13
La información incautada tras la detención policial del número uno de la organización terrorista ETA
(y jefe de su aparato político), Javier López Peña, “Thierry”, el 20 de mayo de 2008 permitirá no sólo
hacerse con las supuestas “actas de la negociaciación” (o, al menos una visión de parte) y encadenar
una serie de exitosas intervenciones que descabezarán consecutivamente a la organización en los
últimos años.
14
La primera reunión del Pacto sentará en la misma mesa al Presidente del Gobierno, José Luis
Rodríguez Zapatero, a la Vicepresidenta primera, María Teresa Fernández de la Vega, al Ministro
de Interior, José Antonio Alonso, y al portavoz socialista en el Congreso,Alfredo Pérez Rubalcaba y
José Blanco, y al secretario de organización del PSOE. Por el PP irán, el Presidente del PP, Mariano
Rajoy, su secretario general, Ángel Acebes y el portavoz popular en el Congreso, Eduardo Zaplana.
La conmoción de los atentados islamistas del 11-M dominará la reunión. La oposición considera que las
declaraciones del Ministro del Interior al responsabilizar al Gobierno Aznar de “imprevisión política”
ante los atentados de Madrid, “vulnera la letra y el espíritu del Pacto”.
15
En la segunda reunión de la comisión de seguimiento de la nueva legislatura, por parte del gobierno,
acudirán el ministro del Interior, José Antonio Alonso, acompañado del secretario de Estado de
Seguridad, Antonio Camacho. Por su parte, la delegación del PSOE estará integrada por los portavoces
del Congreso y el Senado, Alfredo Pérez Rubalcaba y Joan Lerma; el secretario de Organización del
a la iniciativa gubernamental y tenido, muy presentes, los atentados islamistas del

11-M.
Sin embargo, la del 29 de diciembre de 2004 será instada por la oposición
con el firme propósito de presentar, dentro del pacto antiterrorista, una batería
de iniciativas para frenar la creciente “normalización” de la ilegalizada Batasuna
en la vida política, que sólo serán aceptadas por el Gobierno de forma parcial.
Asimismo, se pidieron explicaciones del Ejecutivo por haber nombrado, sin
consenso previo, a Gregorio Peces-Barba, Alto Comisionado para las Víctimas
del Terrorismo16. Este era sólo uno de los importantes cambios, introducidos en el
Ejecutivo; que culminarán, tras una primera remodelación del Gobierno, situando
a Alfredo Pérez Rubalcaba en Interior17, en sustitución de José Antonio Alonso. En
el acto de su toma de posesión, el nuevo ministro, esbozará los principios en los
que se basará la política antiterrorista ante la que se calificó como “fase terminal
de ETA”: 1) firmeza en la aplicación de la ley; 2) eficacia de los Cuerpos y Fuerzas
de Seguridad del Estado; 3) unidad de los demócratas; 4) respeto a las víctimas;
y 5) esperanza en el logro de la paz.
En su primera comparecencia en el Congreso, el Ministro del Interior anunciará
que antes de que acuda el Presidente Rodríguez Zapatero a la Cámara para
informar de los avances del “proceso”, se convocará, primero, el pacto antiterrorista
para dar cuenta de la situación y, más tarde, informar al resto de partidos. Sin
embargo, los acontecimientos que se sucederán con posterioridad harán que ya
PSOE, José Blanco; el secretario de Libertades Públicas, Álvaro Cuesta, y el líder de los socialistas
vascos, Patxi López. Por parte del PP asistirán su presidente, Mariano Rajoy; el secretario general del
partido, Ángel Acebes; la presidenta del PP de Guipúzcoa y candidata electoral en Euskadi, María San
Gil, y los portavoces parlamentarios Eduardo Zaplana (Congreso) y Pío García Escudero (Senado).
El motivo de la convocatoria de la comisión de seguimiento del pacto era dar cuenta de la operación
policial llevada a cabo en Francia en la que fue detenida la cúpula de ETA, encabezada por Mikel
Albisu, ‘Mikel Antza’, considerado como el número uno de la banda, y de su compañera Soledad
Iparragirre, ‘Anboto’. Se informaría, también, de la desarticulación de la célula de terroristas islamistas
que pretendían un atentado suicida contra la Audiencia Nacional. E, incluso, se especuló con que desde
Interior se iba a aportar información sobre los atentados del 11-M, que desvinculaban a ETA de los
mismos. Por último, ambas formaciones abordaron la penalización de la financiación de organizaciones
políticas ilegales, como era el caso de Batasuna. Una reforma, que el Gobierno socialista consideraba
innecesaria al existir otros instrumentos legales para impedirlo y que de hecho ha quedado orillada en
la Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de partidos políticos (BOE núm. 160, de 5
de julio de 2007, pp. 29010-29016).
16
El 17 de diciembre de 2004, mediante Real Decreto núm. 2323 Gregorio Peces-Barba Martínez,
ponente constitucional y Rector Magnífico de la Universidad Carlos III de Madrid, era nombrado Alto
Comisionado de Apoyo a las Víctimas del Terrorismo (BOE núm. 316, de 21 de diciembre de 2004,
p. 41462). El Alto Comisionado, con rango de secretario de Estado y bajo la directa dependencia
del Presidente del Gobierno, había sido creado con el objetivo de “profundizar en los mecanismos
de armonización de la acción de los diferentes órganos y organismos de la Administración General
del Estado para lograr una asistencia integral a las víctimas de los actos terroristas”; incrementar (a
su vez) “la coordinación y la cooperación (…) con las restantes Administraciones territoriales que
ejercen actuaciones en ese terreno”; y proponer “cuantas medidas legislativas y materiales se estimen
oportunas para alcanzar una atención global y eficaz” a las primeras [Decreto 2317/2004, de 17 de
diciembre (BOE núm. 306, de 21 de diciembre de 2004, pp. 41452-41453)] .
17
Real Decreto 463/2006, de 10 de abril (BOE núm. 86, de 11 de abril de 2006, p. 13975).
no se vuelva a reunir en toda la legislatura (2004-2008).

El Presidente del Gobierno, José Luís Rodríguez Zapatero, se mostrará dispuesto
a separar el debate sobre el Estado de la Nación (previsto en unas semanas) de
su comparecencia para solicitar al Congreso el respaldo al diálogo con ETA. La
posición inicial de todos los grupos era que un eventual fin de la violencia no fuese
un asunto medular; ni tampoco que hubiesen resoluciones sobre terrorismo. Pero los
populares presentarán una propuesta de resolución con el objetivo de que el pleno
del Congreso discuta finalmente, dentro del debate de la Nación, la negociación
con ETA. En la número 32 de las propuestas de resolución18 aprobadas, hablando
en nombre del Congreso de los Diputados, se llegaba a afirmar lo siguiente:
“(…) convencidos como estamos de que la política puede y debe contribuir al
fin de la violencia, reafirmamos que, si se producen las condiciones adecuadas
para un final dialogado de la violencia, fundamentadas en una clara voluntad
para poner fin a la misma y en actitudes inequívocas que puedan conducir a
esa convicción, apoyamos procesos de diálogo entre los poderes competentes del
Estado y quienes decidan abandonar la violencia, respetando en todo momento el
principio democrático irrenunciable de que las cuestiones políticas deben resolverse
únicamente a través de los representantes legítimos de la voluntad popular. La
violencia no tiene precio político y la democracia española nunca aceptará el
chantaje de la violencia”19. Era, pues, la respuesta estatal esperada por ETA y
su brazo político. La referida propuesta defenderá no sólo el papel de la política
en el fin dialogado de la violencia y la importancia de la unidad de todos los
18
El texto íntegro de la Resolución sobre la Lucha contra el Terrorismo, inspirada en su redacción por
los Pactos de Ajuria Enea (texto que inspira, muy especialmente, el segundo de sus apartados) y
Madrid, puede consultarse en Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados,
serie D, núm. 206, de 20 de mayo de 2005 (VIII Legislatura). El texto final será aprobado sobre una
propuesta original presentada por el Grupo Parlamentario Socialista (Boletín Oficial de las Cortes
Generales. Congreso Diputados, serie D, núm. 204, op. cit., pp. 54-55), por 192 votos a favor (PSOE,
CiU, ERC, PNV, IU-ICV, CC y Grupo Mixto) y 147 en contra (PP). El Grupo Parlamentario Vasco (EAJ-
PNV) retirará su propia moción sobre política antiterrorista (Boletín Oficial de las Cortes Generales.
Congreso Diputados, serie D, núm. 204, op. cit., p. 13) para apoyar finalmente la de los socialistas.
En representación del Grupo Parlamentario Vasco, el diputado Beloki, lo justificará del siguiente modo:
“Con estos criterios, y siendo así que la resolución del Grupo Socialista contempla el conjunto de los
criterios, éste que específicamente nosotros queríamos destacar en nuestra resolución, no someteremos
nuestra resolución al debate y a la votación de la Cámara y votaremos favorablemente la resolución
del Grupo Socialista (..), siempre que esta resolución sea sometida a consideración y a votación en el
día de hoy” [Diario de Sesiones. Congreso de los Diputados, núm. 90, de 17 de mayo de 2005 (VIII
Legislatura), p. 4503].
19
Para Santiago González “los términos estrictos de estas (…) condiciones que remiten a una
rendición incondicional de ETA son incongruentes. La idea de la negociación se sustenta por parte
de los terristas sobre la base del daño que su actividad terrorista causa al Estado. La rendición
incondicional es incompatible con la negociación. Si ETA deja las armas, el Gobierno puede hacer
uso de sus prerrogativas, acercar a sus presos o alejarlos, condonarles parte de la pena o no, o
cualquier otra cosa que juzgue razonable” (2006: 47). En ese mismo sentido se pronunciará Javier
Ignacio García para quién a través de “la dinámica y la naturaleza del nuevo proceso de paz (…) se
intentan hacer compatibles dos aproximaciones radicalmente opuestas: la visión desde la lucha contra
el terrorismo y la concepción del proceso como resolución de conflictos”. Más concretamente, para el
autor “desarrollar un proceso de paz con ETA sobre la base de la resolución de conflictos y mantener
una política de lucha contra el terrorismo resulta conceptualmente incompatible” (2007: 9).
demócratas en la consecución de este fin, sino un “proceso de negociación” con la

banda armada que generará “un intenso debate20 sobre la política antiterrorista
del Gobierno español” (Alonso, 2005).
El mismo mes, el Presidente del Gobierno, exponía en un pleno del Congreso de
los Diputados su propuesta de paz formalizando un proceso “que hasta entonces
tenía carácter exploratorio” (Fisas, 2007: 5). En dicha ocasión se comprometerá,
formalmente, a acudir al parlamento para “explicar los pasos y solicitar el
respaldo de todos” ante la apertura inminente del proceso; intención que quedará
plasmada, finalmente, en el texto de la Resolución del Congreso de los Diputados
sobre Lucha contra el terrorismo21.
La organización terrorista ETA difunde un comunicado22 en el que se declara
dispuesta a involucrarse en un proceso democrático que “debe abrirse y entre
todos”. Considera que “aquí y ahora la solución al conflicto es posible” y aboga
por constituir una paz basada en la justicia; opción que transita por “el diálogo
y la negociación”. El Gobierno responderá señalando que “el único comunicado
que quiere comentar el Ejecutivo es aquel en el que ETA anuncie que deja de
matar, (…) que abandona definitivamente la violencia”. El Gobierno se ratifica en
su posición oficial, al señalar insuficiente el anuncio de la banda terrorista y exige
el abandono de la violencia; pero interpreta el comunicado de ETA como “un paso
20
Según los datos del Euskobarómetro (encuesta elaborada por la Universidad del País Vasco) hechos
públicos en julio de 2005 revela que un 77% de los vascos apoya una negociación entre la banda
terrorista ETA y el Gobierno, aunque la mitad la condiciona a que los terroristas dejen antes las armas.
Ese mismo mes, según un sondeo de Sigma Dos para el diario El Mundo reflejaba que un 53% de
los ciudadanos era partidario de la negociación gubernamental con ETA si la organización terrorista
abandonara los atentados. En septiembre de ese mismo año, en una reunión celebrada en el Palacio
de La Moncloa, Rodríguez Zapatero e Ibarretxe, llegarán a esa misma conclusión: supeditan el avance
del “proceso de paz” al abandono de las armas por parte de la organización terrorista ETA. Acuerdo
que volverá a ser ratificado en su primer encuentro tras el “alto el fuego permanente” de ETA el 4 de
abril de 2006. En esos momentos la opinión pública vasca es claramente favorable. Las principales
conclusiones de un estudio sociológico, elaborado por el Gabinete de Prospección Sociológica de la
Presidencia del Gobierno vasco, así lo demuestran (puede consultarse en su integridad en la siguiente
dirección: http://gvas.euskadi.net/pub/gv/estudios_sociologicos/06tef5.pdf. Prácticamente un tercio
(35%) de los vascos considera que el objetivo primordial (del proceso) debe ser la desaparición de
ETA; siendo más (55%), sin embargo, quiénes creen que, además de la desaparición de ETA, la paz
debería implicar cambios sociopolíticos. Son muy numerosos (67%) quiénes creen que al final del
proceso se debería respetar lo que la sociedad vasca decida, sea lo que sea; especialmente si los
comparamos con aquellos quiénes consideran que únicamente deberían tomarse en cuenta éstas si no
implicasen reformas constitucionales (15%). A medida que se desvanece la expectativa del fin de la
violencia la opinión pública (española y vasca) se hará más crítica con el proceso.
21
Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados (VIII Legislatura) Serie D. núm.
204, de 17 de mayo de 2005, p. 13. El Parlamento navarro hace suya la declaración aprobada en
el Congreso de los Diputados en mayo de 2005, durante el debate sobre el Estado de la Nación y,
con la única excepción del Grupo de UPN mostrará su “inequívoco apoyo” al Gobierno español para
que explore, mediante la vía del diálogo, los caminos que puedan llevar a la erradicación definitiva
de la violencia de ETA. Para ver el texto íntegro de la moción, puede consultarse: Boletín Oficial del
Parlamento de Navarra (VI Legislatura), núm. 54, de 5 de junio de 2006, p. 16.
22
Reproducido en su integridad por el diario Gara, de 16 de junio de 2005.
hacia la paz”, tras la renuncia de la banda a atentar contra políticos electos23.

En el debate de investidura24, del que será su tercer mandato consecutivo
como lehendakari, Juan José Ibarretxe se marca el objetivo de que hacer, de
la octava legislatura del autogobierno (2005-2009), la de la “pacificación y
normalización”; mostrando asimismo la intención de “ofrecer la mano tendida
a todas las fuerzas políticas vascas” (incluidas aquellas que no gozaban de
representación parlamentaria, como era el caso de la ilegalizada Batasuna), para
lograr un “Acuerdo político para la normalización y la convivencia”25.
A tal fin, propondrá la formación de una mesa de diálogo en la que estuviesen
representadas todas las opciones políticas, para tratar de elaborar un acuerdo en
relación con la “identidad, la soberanía, la territorialidad, el nivel de autogobierno
o la relación entre Euskadi y el Estado español”.
A partir de tales planteamientos, el tándem ETA-Batasuna26 mostrará su
voluntad de estar representada en esa mesa que pretende constituir Ibarretxe. Sólo
aparentemente27, no exigirán como precondición para su presencia en la mesa ni
los postulados “formales” de Anoeta (doble vía de negociación) ni tampoco sus
objetivos políticos más explícitos (territorialidad y autodeterminación); supeditando
aquella al respeto de la “voluntad de los vascos”, y conscientes de la unidad de
fines que ahora sí compartiría el conjunto del nacionalismo.
Ante la disyuntiva abierta en la negociación “oculta” (posibilidad de renunciar
a la mesa si se le garantiza la legalización de su brazo político) arremeterá contra
el foro de partidos con la intención de no delatar la complicidad (luego constatada)
con EHAK; eludiendo así sabotear el proceso abierto28. Esta “aparente” renuncia,
23
La organización terrorista ETA asegurará en su “Zutabe” del mes de julio que la tregua parcial
iniciada el 1 de junio para los cargos electos españoles no abarca a las autoridades del Estado ni a
“quienes tienen responsabilidad en el Gobierno” español.
24
Diario de Sesiones del Parlamento Vasco (VIII Legislatura), núm. 4, 22 de junio de 2005, pp. 31-61
y 123-138.
25
El plan fue aprobado por el Consejo de Gobierno vasco en la sesión de 2 de mayo de 2006 y
entregado ese mismo día al Parlamento de Vitoria. El documento agrupa unas 60 medidas entre las
cuales destacan la aprobación de una Ley de Solidaridad con las víctimas del terrorismo; la defensa
del acercamiento de los presos o su posición contraria a la ilegalización de Batasuna. Su texto
íntegro puede consultarse en la dirección siguiente: ftp://gvas.euskadi.net/pub/gv/infogv/plan_paz_
convivencia_030506_c.doc
26
En esos momentos, se especula que Batasuna podría estar dispuesta a renunciar (al menos, en
una primera fase), a una presencia directa y física en la mesa propuesta por el Lehendakari, si tiene
garantizado su maniobrabilidad a través de sus nuevos representantes legales del Partido Comunista
de las Tierras Vascas (EHAK).
27
Los documentos incautados al ex-jefe político de ETA Mikel Albizu, “Mikel Antza”, tras su detención
en Francia el 4 de octubre de 2004, revelan los detalles de un plan para el abandono de las armas
por parte de la banda. La organización terrorista condicionaría el “final de la violencia”, según esos
papeles, a que los Gobiernos español y francés admitieran el derecho a la autodeterminación del
pueblo vasco.
28
Sobre esta eventualidad advierte el portavoz de la ilegalizada Batasuna, Arnaldo Otegi, al señalar,
hablando de los riesgos que entraña la propuesta de Anoeta, que cabría la posibilidad que “la mesa
de partidos se convirtiera en una comisión de autogobierno en el Parlamento de Gasteiz, una comisión
sin embargo, perseguía una única pretensión: arrastrar al PSE-EE a una eventual
mesa de negociación.
La Resolución, aprobada por el Congreso, tuvo una acogida optimista por la
izquierda abertzale29: “El mundo de Batasuna intentó interpretar la doble frase
de la resolución colocándola en paralelo con las dos mesas que conforman su
propuesta30: el Estado no va a pagar ningún precio político a ETA en su negociación
para entregar las armas. Pero la mesa de partidos se puede producir la ayuda
política (alguna concesión) para que ETA cese definitivamente en su violencia”
(Arregui, 2005). Incluso se puso fecha de caducidad al “proceso”, como se ha
señalado con anterioridad.
Para la respuesta de ETA31, sin embargo, habría que esperar hasta el 22 de
marzo de 200632. Junto a la declaración del “alto el fuego permanente”33, ETA
que abordara un diálogo de mera reforma estatutaria, y en el que, por cierto (y lo cita textualmente),
EHAK sustituyera a Batasuna” (Iriondo y Sola, 2005: 126).
29
Esta respuesta coincidirá con la publicación, a finales de 2005, de una extensa entrevista a Arnaldo
Otegi que el diario GARA publicó en formato de libro, bajo el título Mañana, Euskal Herria. Uno de sus
autores, Ramón Sola, justifica con las siguientes palabras la publicación de la obra: “La actual situación
política tiene una base, y es la propuesta de Anoeta, que fue presentada por Arnaldo Otegi, y era el
momento más oportuno para explicar qué hay detrás de esa propuesta y qué perspectivas de futuro
abre. El libro llega incluso al escenario que se puede crear después de un proceso de resolución del
conflicto. Es el antes, el ahora y el después de Anoeta”.
30
En palabras del portavoz de la ilegalizada Batasuna, Arnaldo Otegi, la Resolución del Congreso no
sólo supone un “paso importante” sino “una aceptación del método” (Iriondo y Sola, 2005: 128 y 131-
132). Sin embargo, “las partes que estamos comprometidas en esta dinámica de diálogo multilateral
que busca resolver el conflicto político tenemos que compartir un espacio común en el que se recoja
(…) (la) apuesta nítida por el diálogo, los principios, los compromisos y objetivos de ese diálogo,
la composición, el funcionamiento y el método de toma de condiciones de la mesa, y que haya una
presencia internacional como garante del proceso”. Constituyen, por tanto, “más que un método (…)
la búsqueda de compromisos que permitan que el diálogo en esa mesa sea eficaz y que permitan
desde el principio que ese diálogo sea sin discusiones”. Para el dirigente de la izquierda abertzale,
“las bases sólidas, los principios fundamentales, están resumidos en el Acuerdo Democrático de Bases.
(…) (Que) pueden resumirse en que el proceso debe garantizar la participación efectiva del conjunto
del país. Debe garantizar que el conjunto de territorios del país formen parte de él. Y debe garantizar
que todos respetamos lo que decida el Pueblo Vasco. Este es el eje angular del Acuerdo Democrático
de Bases” (Iriondo y Sola, 2005: 239).
31
El Presidente del PNV, Josu Jon Imaz, afirmaría a finales de noviembre de 2005 que no habría Mesa
de Partidos en Euskadi hasta que ETA declare el fin de la violencia; reafirmándose en la voluntad del
nacionalismo vasco de “autolimitarse” para lograr un acuerdo político amplio que consolide la paz.
Poco antes la mayor parte de las fuerzas políticas en Euskadi (PNV, PSE, EB y Aralar) reclamaban a
ETA que declarase una tregua como paso indispensable para iniciar un proceso de diálogo en Euskadi.
Un paso que la organización terrorista no daría hasta cuatro meses más tarde.
32
La actividad criminal en España de ETA, en esos momentos, dura ya “38 años con 817 asesinatos”,
según los datos de la Dirección General de Policía (2006).
33
Esta es la quinta “tregua” de cierta duración que ETA ha anunciado desde 1988, cuando lo hizo
“con objeto de negociar una salida pactada al conflicto vasco”. Así, el 20 de noviembre de 1997
declararía un alto el fuego en el denominado “frente de las cárceles” (en referencia a los funcionarios
de prisiones); pese a que no se conocería (al menos públicamente) que había habido una suspensión
de las acciones terroristas contra la Ertzaintza hasta que ETA anunció su fin, la organización terrorista
informaba en un comunicado (24 de junio 1998), que reanudaba los atentados contra la policía
autonómica vasca, tras ocho meses de tregua unilateral.
hace una breve valoración de las motivaciones que le han llevado a esa decisión34.
El 16 de septiembre de 1998 la organización terrorista ETA declaraba una “tregua indefinida y sin
condiciones” (tras la revuelta popular de Ermua en Euskadi y en toda España contra el asesinato
de Miguel Ángel Blanco en julio del año anterior) que entraría en vigor sólo dos días después de
su anuncio. En su comunicado, señalaba que “(…) los ciudadanos vascos estamos sojuzgados bajo
dos Estados fuertes. Ambos Estados utilizan todos sus instrumentos armados, políticos, económicos
y culturales para evitar las posibilidades que tenía Euskal Herria, un pueblo libre en el futuro”. Pero
advertía que el objetivo de dicho paso no era la “pacificación”, y que sería un engaño a la sociedad
vasca decir que este paso condujese a la “normalización” y a “la consolidación del marco actual y
una paz sin que nada cambie”. Respecto al marco institucional, recordaban su objetivo de crear una
institución única y soberana que integre todos los territorios que reclaman, y que era la hora “de
acabar con los partidos, estructuras institucionales y represoras que tienen por objetivo la construcción
de España y Francia, y la desaparición de Euskal Herria”. Dicho comunicado matizaba la suspensión
de sus actividades terroristas, reconociendo que seguiría desarrollando las labores de suministro,
mantenimiento de sus estructuras y su “derecho de defensa en hipotéticos enfrentamientos”, y advertía
de la posibilidad de revocación de la tregua indefinida, condicionándola a los acontecimientos futuros
y venideros.
Dicha tregua vendría precedida por un acuerdo no público (firmado un mes antes por la propia
organización terrorista ETA, el PNV-EAJ y EA), a través del cual las partes se comprometían en la
integración de los siete territorios en una institución única y soberana (objetivo político de ETA) y los
partidos políticos del nacionalismo institucional se comprometían a su vez abandonar “sus acuerdos
con los partidos que tienen como objetivo la destrucción de Euskal Herria y la construcción de España
(PP y PSOE)”, concretado en el Punto 3 del pacto con ETA. Aparecía así, por primera vez, la figura
de la “cláusula de exclusión” (que posteriormente reproducirá el Pacto del Tinell en Cataluña y que
busca aislar al Partido Popular en las instituciones) que buscaba introducir el frentismo en todas las
instituciones vascas, y reducir a la marginalidad política a los dos grandes partidos españoles. La
contrapartida, por parte de ETA, será el anuncio del “alto el fuego indefinido”.
Efectivamente, el anuncio oficial de tregua por parte de ETA se produce cuatro días después de
Lizarra (12 de septiembre de 1998) que, como es sabido, vendría a dibujar la “hoja de ruta” para la
“resolución política del conflicto” vasco. El método se basaba en la negociación política, en ausencia
de violencia, para dar respuesta “(…) a la tradición y aspiraciones de soberanía de las ciudadanas y
ciudadanos de Euskal Herria” y comprometía a Herri Batasuna y el nacionalismo institucional (PNV
y EA), además de a las principales organizaciones sindicales (ELA y LAB) y el apoyo sin fisuras del
entramado asociativo de extracción abertzale. Dicha declaración suponía un acto de afirmación
soberana y territorial de una inédita Gran Euskal Herría, siendo una opción que certificaba la muerte
definitiva del Pacto de Ajuria Enea.
En septiembre de ese mismo año, la organización terrorista ETA propondrá al PNV y EA suscribir una
actualización del compromiso adquirido un año antes, en el que buscaban la materialización de los
objetivos fijados, mediante la celebración de unas elecciones en toda Euskal Herría (tanto la parte
española, como francesa) que eligiese un Parlamento encargado de redactar una Constitución para
el nuevo Estado. ETA condicionaba el cese definitivo de sus actividades terroristas a la “fortaleza y
estabilidad” de esa nueva institución soberanista. Este nuevo acuerdo será rechazado por los firmantes
de Estella y, por ese mismo motivo, nunca llegará a formalizarse. Sólo los acontecimientos que le
sucederán (nueva campaña de asesinatos, que comenzó por el teniente coronel Blanco, siguió por
Fernando Buesa y su escolta y continuó con decenas de muertos más) harán que pronto sea calificada
de “tregua-trampa”, al constatarse que había servido para el rearme de la organización en sus
momentos de mayor debilidad.
34
“El objetivo de esta decisión es impulsar un proceso democrático en Euskal Herria para que mediante
el diálogo, la negociación y el acuerdo, el Pueblo Vasco pueda realizar el cambio político que necesita.
(…) Al final de ese proceso los ciudadanos y ciudadanas vascas deben tener la palabra y la decisión
sobre el futuro, dando así una solución democrática al conflicto.
ETA considera que corresponde a todos los agentes vascos desarrollar ese proceso y adoptar los
acuerdos correspondientes al futuro de Euskal Herria, teniendo en cuenta su pluralidad y totalidad. Los
Estados español y francés deben reconocer los resultados de dicho proceso democrático, sin ningún
tipo de injerencias ni limitaciones. La decisión que los ciudadanos y ciudadanas vascas adoptemos
Es importante señalar, no obstante, que “el comunicado etarra no anuncia

el abandono definitivo de las armas35, ni siquiera el comienzo de “un proceso
de paz”, sino “un proceso democrático” en el que puedan conseguir sus
eternas reivindicaciones y (poner) (…) el precio político de la negociación:
autodeterminación y territorialidad” (González, 2006: 53).
Tras el “alto el fuego” el Gobierno español pone en marcha un proceso de
verificación36 que, con la sola excepción del PP y con el apoyo explícito de la
totalidad de las fuerzas políticas, se prolongará durante meses; y que vendrá
a culminar con el anuncio formal del inicio del diálogo del Ejecutivo con la
organización terrorista ETA en el arranque del curso político37.
Pero una serie de hechos relevantes se interpondrán en el curso del “proceso”.
La decisión del juez de la Audiencia Nacional, Fernando Grande-Marlaska de
ampliar los motivos por los que serán llamados a testificar ocho dirigentes de
sobre nuestro futuro deberá ser respetada (…).

Es tiempo de compromisos. Todos debemos asumir responsabilidades, para construir entre todos la
solución democrática que el Pueblo Vasco necesita. Es el momento de tomar decisiones de calado,
pasando de las palabras a los hechos (…).
ETA muestra su deseo y voluntad de que el proceso abierto llegue hasta el final, y así conseguir
una verdadera situación democrática para Euskal Herria, superando el conflicto de largos años y
construyendo una paz basada en la justicia. Nos reafirmamos en el compromiso de seguir dando pasos
en el futuro acordes a esa voluntad y de seguir luchando hasta lograr los derechos de Euskal Herria”.
35
Este es uno de los elementos que, desde el Foro de Ermua, se constataron tras la publicidad del “alto
el fuego permanente” de ETA. En particular se constataron los siguientes hechos: “En ningún momento
se anuncia el abandono de las armas, ni la renuncia al terrorismo como instrumento de acción política,
ni la disolución de la banda terrorista”; como tampoco “se renuncia, ni siquiera temporalmente, a
la extorsión, al aprovisionamiento para futuras acciones terroristas, ni al terrorismo callejero”; y,
por último, “ETA sigue exigiendo concesiones políticas que resultan absolutamente inasumibles para
una democracia y que, en particular, no tienen encaje alguno en la Constitución”. Supeditando, a su
vez, la negociación con la organización terrorista ETA a cuatro condiciones: 1) “Que ETA proclame
su intención de disolverse de manera inmediata y definitiva como organización”; 2) “anuncie que los
terroristas huidos ya condenados o con causas pendientes, procesados o imputados, se entregarán a
corto plazo a la Justicia del Estado”; 3) “se comprometa a hacer entrega verificable de las armas y
explosivos”; y, por último, 4) “declare que pone fin de manera inmediata a la extorsión, al terrorismo
callejero y a cualquier uso de la violencia en todas sus facetas”. Dicho comunicado puede consultarse
en su integridad en la siguiente página-web: http://www.foroermua.com
36
Será con el tercero de los informes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (mayo, 2006)
sobre la verificación del alto el fuego de ETA, (y del cual el Presidente del Gobierno dará traslado
al líder del principal partido de la oposición) cuando el Ejecutivo tome conciencia de que éste puede
convertirse en “irreversible y definitivo”. A pesar de ello, en su primera comparecencia en el Congreso
como Ministro de Interior [puede consultarse en su integridad en Diario de Sesiones. Congreso de
los Diputados (Comisiones), núm. 578, de 17 de mayo de 2006 (VIII Legislatura)], Alfredo Pérez
Rubalcaba anunciara que a pesar de no hallarse concluso el proceso de verificación del alto el fuego
de ETA el Presidente acudiría pronto al Congreso para informar sobre el fin del terror y solicitar
autorización para dialogar con ETA. Tan sólo un día antes de que se produjera dicha comparecencia,
el Ministro de Interior se reunirá con los representantes de los grupos parlamentarios para hablar del
proceso de verificación del alto el fuego de ETA y del diálogo con la banda.
37
Entre, tanto, los líderes de las formaciones signatarias del pacto antiterrorista se reúnen infructuosamente
para intentar recuperar el consenso en la lucha contra ETA. El compromiso del presidente del Gobierno
de convocar el pacto antiterrorista antes de proceder a la solicitud de autorización para el diálogo con
ETA será también incumplido.
Batasuna38, venía a suceder al encarcelamiento del líder batasuno, por segunda

vez, en las últimas semanas39; los procesos judiciales abiertos, así como a la
constante y reiterada prohibición de actos públicos del entorno abertzale,
supusieron un punto de no retorno evidenciando una profunda “crisis”. Batasuna
planteará bilateralmente al PSOE que resultaban necesarios “pasos significativos
para que el proceso no fuera cuesta abajo”; pasos que se materializarán en un
texto titulado “Propuesta de Acuerdo para la recuperación de confianza”40.
Los pasos ulteriores presuponen una aceptación de facto de los planteamientos
propuestos por la ilegalizada Batasuna. Ese mismo día, el Presidente del Gobierno,
José Luis Rodríguez Zapatero, declaraba su intención decidida de hablar con ETA:
“Del proceso para que deponga definitivamente las armas. Del proceso para que
se disuelva como organización y, lógicamente, del futuro de sus integrantes”.
Siendo inmediatamente secundado por el Secretario General del PSE-EE, Patxi
López, al anunciar que su formación tenía la intención de abrir un diálogo formal
con todas las fuerzas políticas de Euskadi para hablar de la posible constitución de
una futura Mesa de Partidos; incluidos, los dirigentes de la ilegalizada Batasuna
(“normalizando” unas relaciones hasta la fecha clandestina).
La primera de las reuniones entre el PSE-EE y la ilegalizada Batasuna se
producirá el 6 de julio. La exigencia del respeto a las reglas del juego (esto es,
la “legalización”41) para ser interlocutor político, no será obstáculo para que el
38
El juez consideró que algunos pronunciamientos y actos recientes de la ilegalizada formación,
muy particularmente, la declaración de Joseba Permach advirtiendo de que si el juez decreta prisión
para los líderes independentistas el proceso de paz puede bloquearse, pueden constituir delito de
“amenazadas terroristas”, castigado con penas de 10 a 15 años de prisión. Días más tarde, se dejaba
en libertad a los ocho dirigentes de la ilegalizada Batasuna, pero se impuso a Permach la obligación
de comparecer diariamente en la comisaría de la Ertzaintza más próxima a su domicilio así como la
prohibición de salir de España. El magistrado ampliaría la imputación de pertenencia a banda armada
(por la que no olvidemos, todos ellos estaban procesados), a la de amenazas terroristas, sin perjuicio
de considerar que Permach con sus declaraciones demostraría “una función principal”.
39
El 9 de marzo el juez Grande-Marlaska dictará un auto por el cual se responsabilizaba al líder de
Batasuna, Arnaldo Otegi, y a otros dirigentes de la izquierda abertzale de los actos violentos ocurridos
durante la jornada de la huelga convocada tras la muerte en prisión de dos presos de ETA (Igor Angulo
y Roberto Saiz), y por el cual llegará a ser encarcelado. Pocas semanas después, el 29 de marzo, el
mismo juez decretará prisión bajo fianza para el líder de Batasuna, Arnaldo Otegi, como inductor de
108 actos vandálicos cometidos en la huelga general del 9 de marzo, y por el que llegará a ingresar
en la prisión de Soto del Real.
40
Sobre un esquema de seis puntos, “lo que se reclamaba era un compromiso que pusiera en marcha
una dinámica de diálogo multilateral (Mesa de Partidos), de modo que ésta terminara de dar forma
y concreción al acuerdo resolutivo final. Batasuna proponía que este “preacuerdo” a firmar antes del
31 de julio debía contemplar en primer lugar un pacto de bases en torno a las cuestiones nucleares del
conflicto (…); un segundo acuerdo sobre el esquema general y el calendario del proceso; y, en tercer
lugar, un esquema general también consensuado sobre el futuro acuerdo”. Sin olvidar tres detalles
adicionales: “el acuerdo debía ser suscrito por PSE, PSN y Batasuna”; “la mesa o foro de diálogo
podría constituirse en el mes de octubre; y, por último, la exigencia del “cierre del acuerdo político
para la resolución del conflicto antes del 31 de julio” (Solá, 2007: 1-2).
41
El propio Presidente del Gobierno, José Luis Rodríguez Zapatero, aclarará el 1 de junio, que el
anunciado primer encuentro formal del PSE con la ilegalizada Batasuna constituye un “intento” para
que la organización ilegal se legalice, acogiéndose a la Ley de Partidos.
PSE-EE de cumplimiento a dos exigencias contempladas en el documento: 1) La

aceptación de facto de la mesa multipartita implicaba la aceptación del esquema
público de los “dos carriles de negociación”. 2) La, segunda, será el arranque de
la negociación política sin exclusiones; a pesar que la exigencia de la legalización
pudiese ser interpretada desde Batasuna como un factor dilatorio o retardatorio
del proceso.
Los temores de Batasuna pronto quedarán disipados, esta vez de la mano
del Presidente del Gobierno. Así, en el marco del Debate sobre el Estado de la
Nación42, el 30 de mayo43, Rodríguez Zapatero afirma que el fin del terrorismo
“será una tarea que lleve tiempo” y que “no haber llegado a la paz no va a
impedir que el diálogo político empiece”, lo que supera el argumento anterior de
“primero la paz, luego la política”.
A finales de junio, el Presidente del Gobierno español daba también por
concluido el denominado periodo de verificación y anunciaba el inicio de
conversaciones directas con ETA para lograr el fin de la violencia44 (como ya había
anunciado en marzo de 2006, tras el anuncio del “alto el fuego permanente”);
argumentando su decisión en que ETA ha declarado hace tres meses “por primera
vez un alto el fuego permanente, después de tres años sin atentados mortales y,
por primera vez en situaciones de este tipo, habiendo desaparecido prácticamente
la totalidad de sus acciones” y con la garantía de que “la democracia no pagará
ningún precio político por la paz”.
Antes del verano comparecerá ante los medios para confirmar tal decisión,
afirmando, nuevamente, que “no pagaría ningún precio político por la paz”,
señalando que el proceso sería “duro, largo y difícil”, y que las fuerzas de
seguridad del Estado habían verificado la inactividad de ETA45.
42
Sin embargo, el posible fin de la violencia no sería un asunto medular, no habiendo resoluciones
sobre el terrorismo, según la proposición inicial de todos los grupos. El Debate del Estado de la Nación
se centrará más en las políticas sociales y económicas y (con especial énfasis) en la España autonómica
y la modificación de los Estatutos.
43
Diario de Sesiones de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados (VIII Legislatura), núm. 182,
de 30 de mayo de 2006, pp. 9083-9092.
44
El Presidente del Gobierno informaba el 28 de junio de 2006 a SM El Rey de la voluntad del Ejecutivo
de iniciar el diálogo con ETA. Rodríguez Zapatero comunicaba al Monarca que había dado instrucciones
al Ministro del Interior para que se reuniera con los Portavoces de todos los Grupos Parlamentarios
con representación en el Congreso de los Diputados para informarles del proceso de verificación del
alto el fuego permanente, así como su voluntad de comparecer públicamente para dar cuenta de la
intención del Gobierno de iniciar un diálogo con ETA, manteniendo el principio irrenunciable de que
las cuestiones políticas sólo se resuelven con los representantes legítimos de la voluntad popular. La
nota de prensa “oficial” del Ejecutivo puede consultarse en su integridad en la siguiente dirección:
http://www.la-moncloa.es/ServiciosdePrensa/NotasPrensa/MPR/_2006/ntpr20060629.htm. Un día
después, el 29 de junio, comparecerá el Presidente del Gobierno en el vestíbulo del Congreso y
comunicará oficialmente el inicio del diálogo del Gobierno con la banda terrorista ETA, para alcanzar
el fin definitivo de la violencia. El texto íntegro de la intervención puede consultarse en la siguiente
dirección: http://www.elmundo.es/elmundo/2006/06/29/espana/1151579293.html
45
Para consultar la referida comparecencia, a petición propia, del Presidente del Gobierno ante el
Pleno de la Cámara, para informar sobre política antiterrorista:: Cortes Generales. Diario de Sesiones
del Congreso de los Diputados, núm. 227, de 15 de enero de 2007 (VIII Legislatura), pp. 11530-11534.
A partir, pues, de los esquemas de Anoeta y sus desarrollos posteriores, surge

lo que se conoce, en Euskadi, como triangulación política46 (PSE-EE, EAJ-PNV y
Batasuna). Para unos (Iriondo y Solá, 2005:129), “el (…) modelo triangular que
reproduce la “Propuesta de Anoeta” ha sido astutamente reciclado por algunos
analistas y políticos vascos al suplantar la mesa vasca extra-institucional prevista
(Eztabaidagunea en el diseño de Anoeta) por el nacionalismo y el Gobierno
Vasco, al entender que son los socialistas los que hoy garantizarían la implicación
del Estado y al apuntar que EHAK o Batasuna podrían simbolizar la representación
de ETA”. Para otros (Rekondo, 2005), por el contrario, tras la Resolución del “final
dialogado” en el Congreso el esquema de la triangulación aparece con nitidez:
“los diferentes vértices se corresponden con los diferentes discursos sobre la
pacificación (…): derrota, final dialogado y proceso de paz47. (…) Algunos creen
que ETA está muy cerca de su derrota; otros postulan que la normalización vasca
vía diálogo dejaría a ETA sin su última coartada y otros insisten en que el escenario
que se busca no supone desistimiento alguno por parte del Movimiento Vasco
de Liberación Nacional sino únicamente la resolución democrática del conflicto a
través de un proceso de paz. (…) Hay quienes creen que la gestión más adecuada
de la derrota de ETA es (precisamente) a través de un final dialogado a partir de
la voluntad de desarme de la organización terrorista. Y a su vez, hay partidarios
de la normalización política y de un final dialogado que ven posible que éstos se
desarrollen como un proceso de paz que busque convencer a ETA para que cese
en el uso de las armas48. (…) Pero, mientras la conclusión común de los discursos
de la derrota y del final dialogado es el desarme y la disolución de ETA dejando
el futuro de la política vasca en manos de sus representantes institucionales, el
discurso del proceso de paz (o de la resolución democrática del conflicto) está
diseñado para producir el rearme del Movimiento Vasco de Liberación Nacional”.
Calificar, como han hecho algunos, la Propuesta de Anoeta de “estrategia
46
En otros momentos, también, hemos asistido a lo que se denomina “triangulación” del espacio
político vasco, como la que se produjo entre dinásticos, socialistas y nacionalistas en la década de los
años 20 del pasado siglo. Para profundizar en la cuestión puede consultarse: De La Granja, José Luis
(2001): “El pluralismo de Bilbao”. El País, de 1 de febrero; De La Granja, José Luis (2003): El siglo de
Euskadi: el nacionalismo vasco en la España del siglo XX. Tecnos; y Duplá, Antonio (2004): “Izquierda
obrera y nación 1880-1923”. Hika, núm. 153-154.
47
Dentro de la clasificación propuesta, el PP sería el “representante genuino de la pura derrota de
ETA”. Mientras unos (fundamentalmente, PSE) “bajo el estandarte de que la “política puede ayudar
al final de la violencia” (…) se debaten entre la reforma estatutaria y la normalización política con el
reconocimiento del derecho a decidir de los vascos de la CAV, debate que quieren llevar a una mesa
con una representación plural de base institucional”, otros (básicamente PNV) “aunque han exigido
la conformación formal de la mesa de representantes vascos antes del Aberri Eguna 2006, demandan
que ésta represente a los ciudadanos de todas las regiones vascas y aventuran un largo proceso
que puede frustrarse si no concluye el reconocimiento de la soberanía y la territorialidad vascas”
(Rekondo, 2005).
48
Para Rekondo (2005), el grado de indeterminación de los planteamientos utilizados puede generar,
en ocasiones, posiciones contradictorias como la que observa en el PNV “(…) que votan a favor de la
resolución del Congreso de los Diputados que exige a ETA una expresión clara a favor de abandonar
las armas antes de iniciar un diálogo y a la vez participan activamente en el Foro Eztabaidagunea,
foro que rechaza solicitar siquiera una tregua a la organización terrorista”.
de paz” entraña significativos riesgos (Rekondo, 2005); ya que la presencia de

ETA, con tantos vetos del proceso en sus manos49, podría llegar a condicionar el
modelo de negociación. Probablemente, sea esta la razón por las que fracasaran,
finalmente, las denominadas “conversaciones de Loyola”, donde se puso sobre la
mesa un acuerdo político50 a cambio del “final dialogado” de la violencia.
Como señala Luis Fajardo Spínola: “El 31 de octubre (de ese mismo año)
(…) el acuerdo estaba prácticamente logrado; las direcciones de los partidos
negociadores habían mostrado su conformidad a su contenido, y en la siguiente
reunión se esperaba concluirlo. Pero el 8 de noviembre, en la reunión en la que se
esperaba firmar el acuerdo, Batasuna exige incluir en él “el derecho de decisión”
(el derecho a la autodeterminación”, y también que el órgano coordinador de las
Comunidades Autónomas Vasca y Navarra elaboraran un Estatuto de Autonomía
49
“(…) Desde el mismo momento de que la citada propuesta fuera presentada por Batasuna, parece
claro que el desarrollo de la misma ha ido pareja a una mayor movilidad funcional de Batasuna, con
un creciente reconocimiento de que es el interlocutor imprescindible que puede convencer a ETA. Esta
misma cuestión, el que la función que se valora de Batasuna es su capacidad de interlocución con
ETA, es el factor de unidad estratégica del conjunto del Movimiento Nacional de Liberación Vasco
y el que les otorga un increíble poder de veto (o de tutelaje) (…) (y que habría) blindado (…) en el
modelo negociador que articula la propuesta de Anoeta (…), (cuyo) primer dispositivo de tutelaje
(es) (…) la mesa de operadores vascos (…) (con presencia de Batasuna) que aporta el imprescindible
conocimiento de aquellas condiciones que podrían persuadir a ETA de optar por la paz. Cumplido
este primer requisito, esta Mesa formalizaría un acuerdo que ETA podría estimular sin suscribir (…)
o incluso apoyar plenamente. Ahora bien, ETA no daría por superado “el conflicto armado” sin que
el Estado formalizara la garantía de respetar el acuerdo de la mesa en lo que viene a significar el
segundo dispositivo de veto en manos de la organización armada. El tercer dispositivo está ligado a la
“materialización” del proceso acordado: la disposición de ETA a dar pasos concretos en el terreno de
la que llaman “desmilitarización” estará herméticamente vinculada a la irreversibilidad de los avances
materiales y a salvaguardar el quehacer del Movimiento Nacional de Liberación Vasco al volante del
proceso, como “motor del cambio político” (Rekondo, 2005).
50
El documento lleva por título “Bases para el Diálogo y el Acuerdo Político” (2006) y adelanta
la metodología a seguir en el proceso de triangulación vasca (entre el PSE, PNV y Batasuna). El
objetivo era que, a partir de un acuerdo procedimental, se permitiese alcanzar, con posterioridad,
otro de naturaleza sustantiva. Luis Fajardo (2011) ha sintetizado sus principales aspectos de carácter
sustantivo, “a través de los cuáles se reconoce la “identidad nacional del Pueblo Vasco” y el
sentimiento de pertenencia a una nación; se constata la existencia de vínculos comunes entre los
territorios vascos situados en el “Estado español” y en el “Estado francés”; se declara la voluntad de
seguir los procedimientos legales para la definición del futuro político e institucional de Euskadi, si
bien deberán cambiarse si constituyen una limitación a la voluntad popular; el futuro acuerdo deberá
resultar conforme a la Carta de Naciones Unidas, Declaración Universal de Derechos Humanos y otras
resoluciones de carácter internacional, pero no se menciona que también se adecúe a la Constitución
española; el eusquera “será reconocido y utilizado (al igual que el castellano) en los cuatro territorios
de la Comunidad Autónoma Vasca y la Comunidad Foral de Navarra, desarrollándose una política
activa y progresiva tendente al objetivo de la total normalización lingüística (es decir, hasta el Ebro);
se comprometen a promover la creación de un órgano institucional común para los cuatro territorios
(es decir, ambas Comunidades Autónomas), con atribuciones ejecutivas y de propuesta legislativa,
con respecto a la voluntad democrática de la ciudadanía en cada ámbito territorial; y la creación de
una Eurorregión vasca” (p. 184). Para el autor, la exigencia por parte de Batasuna de incluir en el
documento “el derecho de decisión” (el derecho a la autodeterminación) y también que el órgano
coordinador de las Comunidades Autónomas Vasca y Navarra elaboraran un Estatuto de Autonomía
para “los cuatro territorios” fue la causa de que éste nunca se rubricase y las conversaciones quedasen
“congeladas” hasta el fin de la tregua en diciembre de 2006 (p. 184).
para los “cuatro territorios”. El PSE se niega a admitir esas nuevas determinaciones,
y plantea una alternativa, a la que sigue otra por parte del PNV para intentar el
acuerdo. Las conversaciones se paralizan a partir de mediados de noviembre,
y tanto el PSE como PNV las consideraron “congeladas” hasta que cesara la
violencia (…); el atentado de la T-4 las cancela definitivamente” (2009: 184).
El 30 de diciembre de 2006, las consecuencias del atentado51 de la T-4 de
Barajas (con dos víctimas mortales), serán devastadoras para el “proceso de paz”,
abierto para un final dialogado del terrorismo52. Sin embargo, las expectativas
frustradas abrían no sólo una batalla de opinión sobre la ruptura del mismo sino
también una movilización ciudadana donde jugarán un papel muy destacado las
víctimas del terrorismo53.
Gradualmente, se volverán a tender puentes dentro de la política de derrota
de ETA entre los dos grandes partidos. El presidente del Gobierno planteará una
“ofensiva política en busca del consenso54 en la materia antiterrorista”, mediante lo
que denominó un “diálogo permanente”, para alcanzar acuerdos con el principal
partido de la oposición. Un diálogo, sin embargo que tendrá muy poco recorrido;
la cercanía electoral condicionaba de hecho los movimientos estratégicos de
ambas formaciones.
Para el Gobierno español, la “ruptura de la paz” no suponía el fin del proceso
(al menos, hasta mayo de 2007). A escasos dos meses de los comicios generales de
2008 el presidente del Gobierno, reconocía55 haber autorizado nuevos “contactos
51
El comunicado tras el atentado de Barajas resultó contradictorio en sí mismo puesto que mantenía
el alto el fuego permanente y a la vez se reservaba la decisión unilateral de responder a nuevas
agresiones mediante atentados, a pesar de insistir reiteradamente en los términos de Anoeta: “(…)
Ante esta situación, la solución al conflicto está en la propuesta política que ha repetido sin cesar la
izquierda abertzale y que se ha hecho mayoritaria en la sociedad vasca: el reconocimiento de los
derechos nacionales de Euskal Herria, respetar lo que decidan los ciudadanos vascos y superar la
división territorial que se impone actualmente. Para ello, es preciso acordar y construir para Euskal
Herria un nuevo marco jurídico político fundamentado en el derecho de autodeterminación y en la
territorialidad”.
52
El presidente del Gobierno, José Luis Rodríguez Zapatero, da por acabado el proceso abierto
para el final dialogado del terrorismo al suponer una ruptura del “alto el fuego permanente” que la
banda terrorista había declarado el 22 de marzo de 2006. Días después aseguraba que el proceso
de final dialogado de la violencia “ha llegado a su punto final”. En el mismo sentido se pronuncia el
ministro de Interior, Alfredo Pérez Rubalcaba, que confirmaba la ruptura del proceso negociador. Para
la organización terrorista, sin embargo, en un comunicado dirigido al diario Gara (9/enero/2007),
el alto el fuego permanente anunciado “continúa vigente” y resalta su voluntad de “fortalecerlo e
impulsarlo”.
53
Hasta seis movilizaciones multitudinarias protagonizarán las víctimas, entre los años 2006-2007,
para denunciar la negociación con ETA.
54
A esta propuesta le seguiría el anuncio de una ronda de contactos entre todos los grupos
parlamentarios de la Cámara para buscar la unidad de los partidos y consensuar una “nueva línea
política contra ETA”. Dentro de la misma se sitúa también la propuesta de abrir el Pacto Antiterrorista
a “organizaciones sociales o cívicas”.
55
En una entrevista publicada por el diario El Mundo, el 12 de enero de 2008, justificaba su acción
en el “deseo de instancias internacionales” (el encuentro fue auspiciado por el Centro Henri Dunant, el
Sinn Fein irlandés y por el mandatario británico Tony Blair) y un compromiso ético y personal, que le
con ETA” de carácter exploratorio56. Lo que no le había impedido proponer a

los partidos parlamentarios (al margen del pacto antiterrorista) un acuerdo de
emergencia contra ETA hasta el fin de la legislatura.
Por su parte, la oposición será inflexible en tres ámbitos: parlamentario
(hasta en dos ocasiones distintas57 solicitará, sin éxito, revocar la habilitación
llevaría a “agotar hasta el último suspiro la posibilidad de que no hubieran más víctimas”.
56
Al constatar que la exigencia continuaba siendo “paz por territorios” (concretándose específicamente
en un “referéndum de unidad entre Navarra y Euskadi en el plazo de dos años”), la negociación
quedaría definitivamente rota.
57
En varias ocasiones consecutivas, antes de la finalización de la VIII legislatura, intentará el principal
grupo opositor (PP) revocar, sin éxito, la referida resolución del Congreso que autorizaba el diálogo
con ETA en ausencia de violencia. La primera, a través de la presentación de una Proposición no de
Ley relativa a la revocación de la resolución de 17 de mayo de 2005, sobre el apoyo al proceso de
diálogo con la organización terrorista ETA [Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los
Diputados, serie D, núm. 498, de 2 de febrero de 2007 (VIII Legislatura), pp. 8-9; y núm. 538, de 9
de abril de 2007 (VIII Legislatura), p. 3]. Finalmente, y a pesar del rechazo que cosechó (la primera
de las iniciativas populares sería rechazada por 131 votos a favor, 174 en contra y una abstención),
serviría para fijar una posición que desde el PP ha venido reproduciéndose hasta el fin de la legislatura.
Así, en su defensa, la diputada Tomé llegará a calificar la resolución como “el primer paso en el
desarme del Estado de Derecho” a manos del Gobierno de Rodríguez Zapatero y cuya experiencia ha
“significado un retroceso para la libertad (…), (ya que) ETA ha seguido atentando, extorsionando y
además está cada vez más reforzada políticamente” (Diario de Sesiones Congreso de los Diputados,
núm. 244, de 27 de marzo de 2007 (VIII Legislatura), pp. 12300-12301 y 12306). La segunda, la
presentación, nuevamente, de una Proposición no de Ley con idéntico propósito [Boletín Oficial Cortes
Generales. Congreso de los Diputados, serie D, núm. 622, de 19 de octubre de 2007, p. 9; núm.
646, de 5 de diciembre de 2007 (VIII Legislatura), p. 14]. El portavoz del Grupo Popular, Eduardo
Zaplana, defendería la iniciativa con los siguientes argumentos: “(…) la vigencia de esta resolución
no es inocua; no es inocua porque da esperanzas a los terroristas. El propio presidente del Gobierno
dijo en esta Cámara el 15 de enero pasado, a raíz por cierto del brutal atentado de Barajas, que ETA
sabe (son palabras suyas) y debe saber que no cuenta con dos bazas: la violencia y el diálogo. Pues
díganle al presidente del Gobierno de mi parte que mientras esta resolución siga vigente ETA contará
con dos bazas, sabrá que puede seguir matando sin que ello represente la imposibilidad de una futura
negociación y sabrá que cada vez que llame a la puerta, por muchas atrocidades que haya cometido,
se le permitirá mantener la expectativa por esta Cámara. Señorías no fuimos nosotros los que trajimos
al debate de esta Cámara la resolución que hoy debatimos. Fueron ustedes los que la trajeron y son
ustedes los que tienen que ayudar a retirarla. Hoy tenemos la oportunidad de enviar un mensaje claro
y contundente a los terroristas y también a todos los españoles, el de que los terroristas no tienen
expectativas que no sean la de rendirse” [Cortes Generales. Diario de Sesiones del Congreso de los
Diputados, núm. 303, de 27 de noviembre de 2007 (VIII Legislatura), p. 15098]. La proposición será,
nuevamente, rechazada por 139 votos a favor y 185 en contra. El PP llevaría al mismo pleno otra
Proposición no de Ley para que se procediese por el Gobierno español el proceso de ilegalización de
Acción Nacionalista Vasca (ANV) y el Partido Comunista de las Tierras Vascas (PCTV) [Boletín Oficial
de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie D, núm. 498, de 2 de febrero de 2007
(VIII Legislatura); núm. 513, de 28 de febrero de 2007 (VIII Legislatura), p. 9]. Ambas peticiones se
habían introducido en una enmienda a su propia Proposición no de Ley relativa a la no prescripción de
los delitos de terrorismo [Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie D,
núm. 609, de 28 de septiembre de 2007 (VIII Legislatura), p. 5; núm. 652, de 21 de diciembre de 2007
(VIII Legislatura), p. 5] . Estas fueron las palabras del diputado Astarloa en defensa de la propuesta,
y en la que desde el PP se volvería a solicitar la revocación de la Resolución del Congreso: “(…)
revoquemos la autorización parlamentaria para negociar con los terroristas aprobada en mala hora en
2005. Con el cambio de la política antiterrorista de la derrota a la negociación no hemos avanzado ni
podemos avanzar. Dijo el Presidente del Gobierno hace ahora casi un año que estábamos mejor con
esa negociación y que mejor íbamos a estar. Estaba gravemente equivocado. (…)Esta es sencillamente
del Congreso al Gobierno para dialogar con ETA); penitenciario (exigencia del
cumplimiento íntegro de las condenas: siendo, especialmente, sangrantes los
“beneficios penitenciarios” aplicados al etarra de Juana Chaos58); y, por último
legal, (cumplimiento, en todos sus términos, de la Ley de Partidos). Del mismo
modo, resultarán infructuosas cuantas iniciativas parlamentarias sean dirigidas a
este triple fin.
La cercanía electoral tentará, por último, a los partidos políticos a incluir el
terrorismo en su agenda. Sólo se explican, de ese modo, algunos acercamientos
(insólitos, hace meses e incluso años) al pacto antiterrorista, desde las filas del
nacionalismo vasco59. Así como las estrategias preelectorales más recientes de los
dos grandes partidos a pesar de que, los expertos60, coincidan en poner en duda
los “réditos electorales” del fin de ETA.
Un aspecto que se hará evidente, tras los comicios generales (2008), es que
los socialistas no estaban dispuestos a renunciar electoralmente a un target
considerado, tradicionalmente, más “favorable” a los intereses electorales del
centro-derecha (Ruíz Jiménez). Sin embargo, el retorno a las armas de ETA (que
provocará, en sólo dos años, siete víctimas mortales) iba a suponer “un giro en
la política antiterrorista del gobierno socialista y la vuelta, en la nueva legislatura
(…), a la política de unidad democrática y de exclusión electoral e institucional de
los representantes políticos de los terroristas, con importantes éxitos policiales”
(Llera, 2011: 39).
El primer elemento que constata ese drástico giro es la “derogación” de facto
de la resolución aprobada en el Congreso tras el Debate sobre el Estado de la
Nación de 2005 (meses antes de reunirse el Gobierno formalmente con ETA) por la
que se autorizaba el diálogo con la banda armada en condiciones de ausencia de
violencia. El retorno, pues, a la vía armada, por parte de ETA, truncaba cualquier
entendimiento y favorecía el regreso a la estrategia de las políticas antiterroristas
de tolerancia cero. Éstas, en su faceta estrictamente policial, permitirán cosechar
importantes éxitos, que se traducirán en un importante número de detenciones en
los últimos años [2008 (86); 2009 (124) y 2010 (58)].
Estos logros, se verán acompañados no sólo de la estrategia impulsada por
la ilegalizada Batasuna (que más adelante se analizará con mayor detalle)
la última oportunidad para que el presidente Zapatero, su Gobierno y su mayoría cierren para siempre
la puerta a la negociación con ETA” [Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, núm. 306, de
11 de diciembre de 2007 (VIII Legislatura), p. 15241]. Dicha iniciativa, al igual que la anterior, será
rechazada por una amplia mayoría: 124 a favor y 185 en contra.
58
El preso Iñaki de Juana Chaos había quedado en marzo de 2007 en “prisión atenuada” por
decisión del ministro de Interior, Alfredo Pérez Rubalcaba, al haber asumido la propuesta de la Junta
de Tratamiento de la cárcel de Aranjuez.
59
El intento del Presidente del Euskadi Buru Batzar, José Jon Imaz, de lanzar un “pacto de mínimos”
contra el terrorismo, desde el rechazo a la negociación política, puede resultar un planteamiento a
priori contradictorio, al exigir en su propuesta de diálogo, la precondición, el “cese de la violencia”.
60
Esta información ha sido elaborada gracias a los materiales del análisis titulado “Los dudosos réditos
electorales del fin de ETA” y publicado en Público, el 7 de noviembre de 2010.
sino, también, de la apertura de un debate en el colectivo de presos de ETA,

motivado por su aislamiento y desencanto general motivado por el regreso a la
violencia. Históricos dirigentes de la banda (Joseba Urrusolo Sistiaga y Carmen
Gisasola), apostarán por retomar el llamado proceso de paz para materializar
una solución negociada al denominado conflicto vasco. Otros (como José Luis
Álvarez Santacristina, “Txelis”, y Kepa Pikabea), serán expulsados del colectivo
de presos vascos por idénticas razones.
Sin embargo, a medida que se hacía más que evidente que la ruptura de la última
tregua había debilitado a ETA, deteriorando su posición, aislándola socialmente y
acelerando su final, también, se producirán importantes discrepancias en el seno
de los dos grandes partidos nacionales, signatarios del pacto antiterrorista. Hasta
el punto que, en ocasiones, se actuará como si éste no existiera61 o como si se
pretendiese o buscase denodadamente su ruptura62. Sin embargo, la realidad es
que mientras unos apostaban por un apoyo “leal y legal” (Sáez de Santamaría)
al Pacto, que negaban sus hechos; otros, interesadamente, a partir de un ejercicio
de mala memoria negarán la vigencia no sólo de su Preámbulo (Rubalcaba63) sino
harán de aquellas decisiones no regladas vinculadas al mismo un instrumento en
beneficio propio: como el intento de garantizarse la mayoría parlamentaria en la
recta final de legislatura, precisamente, de la mano del PNV64; cuya estrategia y
deriva soberanista, no olvidemos, está en la raíz y la base del Acuerdo por las
Libertades.
IV
La estrategia de eficacia policial, desplegada desde la firma del pacto
antiterrorista, ha sido un elemento destacado y frecuentemente utilizado para
calibrar el éxito de éste último. La presión ejercida por los Cuerpos y Fuerzas
de Seguridad del Estado (Cuerpo Nacional de Policía e Instituto Armado de la
61
Apoyo implícito a movilizaciones ciudadanas, una vez se ha constatado el fracaso de la política de
apaciguamiento con ETA de la legislatura precedente. Pretensión, en sede parlamentaria, de hacer
comparecer al ministro del Interior para explicar las actas de ETA y la delación policial en el llamado
“caso Faisan”, que será rechazada en la sesión de 28 de abril de 2011 por la Junta de Portavoces del
Congreso de los Diputados.
62
La amenaza velada de ruptura, no sólo del Pacto Antiterrorista, sino también del apoyo externo
al Gobierno vasco surgirá como consecuencia de las distintas apreciaciones en torno a la distinta
apreciación respecto de la aplicación de la legislación de Partidos a los nuevos y reiterados intentos
de hacerse presente en las instituciones a los partidos o coaliciones continuadoras de la estrategia de
la ilegalizada Batasuna. En la actualidad, a través del partido Sortu y, más tarde, con la plataforma
Bildu, coalición electoral formada por Eusko Alkartasuna, Alternatiba (disidentes de Ezker Batua) e
independientes abertzales.
63
Diario de Sesiones de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados (IX Legislatura). Comisiones.
Interior, núm. 29, de 27 de mayo de 2008, pp. 45-46.
64
Precisamente, el máximo dirigente de esa formación, Íñigo Urkullu, en su intervención del 28 de abril
de 2011 en el Fórum de la Nueva Economía, desvelará que la presencia electoral de los abertzales
en los comicios municipales de 2011 había formado parte del pacto presupuestario alcanzado con el
PSOE un año antes.
Guardia Civil) ha conseguido descabezar, en reiteradas ocasiones, las cúpulas

(3 en el curso de los últimos años) o aparatos (militar, logístico y político) de la
banda armada ETA, asestando duros e importantes golpes a su organización.
La caída sucesiva de los responsables del entramado etarra65; así como las
frecuentes desarticulaciones de sus comandos operativos (o células); al igual, que
las detenciones de sus integrantes, es sin duda representativa y expresión de los
éxitos policiales en la lucha contra el terror de los últimos años.
“En el último año del Gobierno Aznar el número de etarras detenidos por
las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en nuestro territorio habría
alcanzado los 126” (Cosidó y Elía, 2010)66. Esta eficacia policial, sin embargo,
ha tenido continuidad en las dos últimas legislaturas. Durante la VIII (2004-2008),
un total de 397 miembros de ETA serán detenidos: 234 por los Cuerpos y Fuerzas
de Seguridad del Estado y 163 entregados por terceros países. En el presente
mandato, desde el 12 de abril de 2008 a enero de 2011, un total de 329 miembros
de ETA han sido detenidos (222 en España y 109 entregados por otros países)67.
La política penitenciaria ha sido otro elemento esencial de la lucha antiterrorista.
Sin embargo, tras la ruptura de la tregua en 199968 y a partir del pacto antiterrorista
firmado por PP y PSOE, se acordó restringir las medidas en favor de los presos que
dieran muestras de arrepentimiento y re-socialización. La reforma penal de 2003
(a la que haremos referencia más adelante) introdujo el cumplimiento íntegro
de las condenas; estableciendo condiciones muy severas para los beneficios
penitenciarios. Las últimas decisiones tomadas por el Ministerio del Interior en
relación con algunos presos etarras (Troitiño o de Juana Chaos) ha generado una
cierta desconfianza en la política penitenciaria más reciente; especialmente, tras el
65
El 22 de febrero de 2001 es detenido en Anglet, el jefe del aparato militar de ETA, Javier Garcia
Gaztelu, alias “Txapote”. El 3 de octubre de 2004, la política francesa detiene al máximo dirigente
de ETA, Mikel Albizu Iriarte, “Mikel Antza” y Solidad Iparragirre, “Anboto”, supuesta jefa de los
comandos legales, fruto de la cooperación internacional en la lucha antiterrorista (aspecto contemplado
en el Pacto suscrito en el año 2000). El 20 de mayo de 2008, agentes de la Guardia Civil y de la
Gendarmería francesa detienen en Burdeos a Francisco Javier López Peña, “Thierry”, jefe máximo de
ETA y destacado miembro de la organización en el frustrado proceso negociador. El 17 de noviembre
de 2008 es detenido en Cauterets (Pirineo francés) el máximo responsable del aparato militar de ETA,
Garikoitz Aspiazu Rubina, “Txeroki”. El 20 de mayo de 2010, Mikel Kabikoitz , máximo responsable
de ETA, junto con su lugarteniente Arkaitz Agirregabiria, fueron detenidos en Bayona. El 11 de marzo
de 2011, detienen al actual jefe militar de ETA, en el norte de Francia, Alejandro Zobaran Arriola, alias
“Xarla” junto a otros tres presuntos etarras.
66
Este hecho contrasta, según los autores, con el número de terroristas detenidos en suelo español en
2006 (que) cayó desde los 55 del año 2005 a únicamente 16 en 2006” (2010: 304).
67
Datos oficiales actualizados a 15/abril/2011. Secretaria de Estado de Seguridad. Ministerio de
Interior.
68
Desde septiembre de 1998 a septiembre de 1999, el presidente del Gobierno, José María Aznar,
decidió acercar a más de 150 presos a cárceles del País Vasco. El Presidente Aznar anunciaba la
medida poco antes de constituirse la Asamblea de Electos vascos, para dar un balón de oxígeno al
sector más proclive al diálogo. Se trataba del mayor movimiento de presos de ETA realizado hasta la
fecha, en vísperas del primer aniversario de la tregua y al cumplirse 15 meses sin atentados terroristas.
La medida afectaba a más de un centenar de reclusos que se encontraban dispersos en cárceles de
toda la península (en concreto, el 25% de los 405 presos de la organización terrorista).
proceso de negociación con ETA de los últimos años.

El Gobierno socialista, en las últimas legislaturas, ha mantenido una política
penitenciaria tendente a quebrar la disciplina de obediencia a la organización
terrorista y, a conseguir, la disociación, cuando no el enfrentamiento, de los
presos respecto a la banda. En esta línea, el Gobierno ha declarado que no
habrá beneficios penitenciarios69 para los presos de ETA “más allá de los que
establece la ley”; implicando, en todo caso, el rechazo expreso al terrorismo,
una desvinculación diáfana de la banda y la petición de perdón a sus víctimas y
familiares.
La penitenciaria constituye una de las políticas que mayor continuidad ha
tenido en relación a los postulados programáticos del Acuerdo. Hoy, al igual que
en el pasado (1998) tampoco se contempla un eventual reagrupamiento de los
etarras en las cárceles de Euskadi. Podemos, sin embargo, constatar una gran
diferencia entre la “política de dispersión” llevada a cabo por Aznar, diseñada
dentro de la estrategia derrota a ETA (con la estrategia del “divide y vencerás” y
dando un status mayor los arrepentidos) frente a la actuación socialista, donde el
binomio “paz por presos” ha estado presente en la negociación y la petición de
materializar dicho traspaso a Euskadi, ha sido una constante en los últimos años
Entre los logros más destacados del Pacto destaca la “actuación concertada
en materia de legislación antiterrorista” (Álvarez Conde 2004: p. 258). Esto es,
las diversas reformas parciales para clausurar aquellos resquicios legales que
quedaban para acabar con la impunidad permanente y ofensiva de los violentos.
Destaca, sobre todo, un paquete de leyes orgánicas orientadas a la lucha contra
el terrorismo. Una primera ola de reformas vinieron a penalizar las perturbaciones
graves de manifestaciones ilícitas, introduciendo nuevos tipos penales70 (delito de
reclamo de acciones violentas por parte de bandas armadas; la denominada
“apología” del terrorismo o una nueva configuración de éste en su modalidad
urbana: la kale borroka); modificando71, por último, la responsabilidad penal de
los menores y atribuyendo su enjuiciamiento a la Audiencia Nacional.
69
Es, en este punto, uno de los ejemplos en donde se ha obviado directamente “la aplicación debida
de la Ley”. Ignacio Astarloa señala, como ejemplo de este supuesto, “el escandaloso episodio De
Juana Chaos, en el que (a su juicio) se ha retorcido la legislación penitenciaria para proporcionar a un
chantajista unos beneficios penitenciarios que, en la recta aplicación de la ley, habrían exigido, entre
otras cosas, el arrepentimiento del terrorista y su colaboración con la policía” (2007: 8).
70
Leyes Orgánicas 2/1998, de 15 de junio, por el que se modifican el Código Penal y la Ley de
Enjuiciamiento Criminal (BOE núm. 143, de 16 de junio de 1998, pp. 19789-19791) y 7/2000, de 22
de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal
(BOE núm. 307, de 23 de diciembre de 2000, pp. 45503-45508).
Leyes Orgánicas 15/2003, de 25 de noviembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de
23 de diciembre, del Código Penal (BOE núm. 283, de 26 de noviembre, pp. 41842-41875) y 5/2010,
de 22 de junio, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código
Penal (BOE núm. 152, pp. 54811-54883).
71
Ley 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la Responsabilidad Penal de los Menores, en relación a
los delitos de terrorismo (BOE núm. 307, 13 enero de 2000, pp. 45503-45508).
Una segunda tanda de reformas72, vinieron a tipificar la perturbación grave de

los plenarios municipales y las amenazas e injurias vertidas contra sus miembros;
incluyendo la inhabilitación absoluta como pena principal para los delitos de
terrorismo (privando del sufragio pasivo a los condenados por ésta causa). Sin
olvidar, la nueva exigencia del cumplimiento íntegro y efectivo de las penas
(elevando hasta 40 años éstas, en caso de dos o más delitos e impidiendo la
obtención del tercer grado hasta haber cumplido la mitad de la condena para
aquellos condenados a cinco o más años) o la introducción de un nuevo tipo
penal, referido a la convocatoria ilegal73 de elecciones o consultas populares vía
referéndum.
Un conjunto de iniciativas legales que serán neutralizadas en alguna de sus
concreciones singulares74, con el paso de los años. Aunque, se darán también
avances positivos; como la base legal75 para combatir el terrorismo, mediante
cierto control de las comunicaciones telefónicas. Por último, la vigencia del Pacto
Antiterrorista no impedirá, tampoco, la aprobación de un nuevo Código Penal76, a
pesar del disenso de las dos fuerzas signatarias del mismo.
Pero donde radica uno de los mayores éxitos del Pacto Antiterrorista es al acordar
los instrumentos legales que imposibilitarán a la banda terrorista beneficiarse del
juego democrático y favorecer su visibilidad en las instituciones. El instrumento del
que se servirá el Estado constitucional es la Ley de Partidos Políticos77, que no sólo
72
Leyes Orgánicas 1/2003, de 10 de marzo, para la garantía de la democracia en los Ayuntamientos
y la seguridad de los concejales (BOE núm. 60, de 11 de marzo de 2003, pp. 9456-94-60) y la
7/2003, de 30 de junio, de medidas de reforma para el cumplimiento íntegro y efectivo de las penas
(BOE núm. 156, de 1 de julio, pp. 25274-25278) y 15/2003, de 25 de noviembre, por la que se
modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de diciembre, del Código Penal (BOE núm. 283, de 26 de
noviembre, pp. 41842-41875).
73
Ley Orgánica 20/2003, de 23 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial
y del Código Penal (BOE núm. 309, de 26 de diciembre, pp. 46096-46097).
74
La Ley Orgánica 2/2005, de 22 de junio, de modificación del Código Penal (BOE núm. 149/2005,
de 23 de junio de 2005), despenaliza la convocatoria ilegal de procesos electorales o consultas
populares por vía referéndum y la proporción de fondos, subvenciones o ayudas a asociaciones
o partidos disueltos o suspendidos por su vinculación con el terrorismo por funcionario o autoridad
pública. Por su parte, la Ley 8/2007, de 4 de julio, de Financiación de Partidos Políticos (BOE núm. 160,
de 5 de julio de 2007, pp. 29010-29016), ha eliminado la facultad reconocida en 2003 al gobierno
de retirar las subvenciones públicas a los partidos que, aún sin estar declarados ilegales, realicen las
conductas previstas para su ilegalización en la Ley de Partidos.
75
Ley 25/2007, de 18 de octubre, de conservación de datos relativos a las comunicaciones electrónicas
y a las redes públicas de telecomunicaciones (BOE núm. 251, de 19 de octubre, pp. 42517-42523).
76
Ley Orgánica 5/2010, de 22 de junio, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23
de noviembre, del Código Penal (BOE núm. 152, pp. 54811-54883). Astarloa ha criticado que
“determinados delitos de terrorismo no tendrán necesariamente que conllevar aparejada la pena
accesoria de inhabilitación para cargo o función pública”; y que haya sido modificada asimismo
la interrupción de la prescripción lo que “puede llevar aparejado la impunidad de determinadas
infracciones penales como el terrorismo) en las que la formalización de la imputación o la adopción
de medidas cautelares no es posible sino tras la práctica de complejas diligencias de investigación”
(2007: 6-7).
77
Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos (BOE núm. 154, de 28 de junio de 2002).
Para consulta de su texto consolidado: http:www.boe.es.
derogará la normativa preconstitucional (que databa desde 1978), estableciendo

un régimen de “garantía constitucional” para las formaciones políticas, tanto
respecto del contenido de sus estatutos fundacionales como en el ejercicio de
sus actividades; y que podrían, en su caso, terminar por inducir un proceso que
conllevase la definitiva ilegalización de una formación política.
El objetivo de la iniciativa de origen gubernamental (una “ley de fortalecimiento
democrático y uno de los más notables ejemplos de compromiso en defensa y
consolidación de nuestro régimen de libertades”78), como su misma Exposición de
Motivos viene a señalar, era “garantizar” el funcionamiento del sistema democrático
“impidiendo que un partido político pueda, de forma reiterada y grave, atentar
contra ese régimen democrático de libertades, justificar el racismo y la xenofobia
o apoyar políticamente la violencia y las actividades de las bandas terroristas”
con lo que se abría paso, pues, a la eventual ilegalización del “brazo político”
de ETA (que por aquel entonces respondía a las siglas de Batasuna, aunque antes
lo hiciera como Herri Batasuna y, más tarde, se sirviese de una variada sucesión
de “marcas electorales”79 herederas o continuadoras de la formación. Suponía,
por primera vez, una vía política frente a la judicial, ensayada sin éxito en varias
ocasiones previas.
La democracia española se dotaba de un valioso instrumento para poner fin al
“fraude consentido” de partidos que, ajustando la letra de sus Estatutos (orgánicos u
internos) a las formas constitucionales, desarrollaran su actividad con menosprecio
a los valores y principios constitucionales e incumpliendo “el método democrático
para defender sus ideas y objetivos”80. Su demora en el tiempo se justifica en la
falsa creencia que la consolidación del sistema democrático en España, terminaría
por encarrilar a ETA en su seno. O, en el peor de los supuestos, traería como
consecuencia la fractura y consiguiente división entre su brazo político y el militar
(al igual que había ocurrido en el pasado con la disolución de la denominada ETA
Político-Militar).
En los años 80 fueron mayoritarias las voces contrarias a la ilegalización de
Herri Batasuna por entender que la incorporación de dicha formación al sistema
constitucional era un proceso inevitable, cuestión de años y rodaje democrático. El
curso de los hechos les negaría la razón, lamentablemente. Había urgencia, pues,
de una solución drástica que pusiese fin al estado de crisis y excepcionalidad que
había provocado (al amparo de una democracia “blanda”) la impunidad de los
grupos terroristas proetarras, durante más de dos décadas. Esta razón de peso
justificaba por sí sola la necesidad de una nueva Ley de Partidos.
78
Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 3/2011, de 28 de enero, por el que se modifica la Ley
Orgánica 5/1985, del Régimen Electoral General (BOE núm. 25, de 29 de enero de 2011).
79
Hasta diez marcas han sido ilegalizadas desde 2003: Batasuna; Autodeterminaziorako Bilgunea
(AuB); Herritarren Zerrenda; Aukera Guztiak; Partido Comunista de las Tierras Vascas (PTCV-EHAK);
las agrupaciones Abertzale Sozialisten Batasuna (ASB) y el partido Acción Nacionalista Vasca (ANV);
Democracia 3 Millones (D3M) y Askatasuna; y, por último, Sortu.
80
Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 3/2011, de 28 de enero, por el que se modifica la Ley
Orgánica 5/1985, del Régimen Electoral General (BOE núm. 25, de 29 de enero de 2011).
Con los dictámenes favorables del Consejo General del Poder Judicial (15
de abril del 2002) y el Consejo de Estado (18 de abril de 2002), que hicieron
una valoración medida, aunque positiva del Proyecto, el Gobierno de la Nación
aprobaba éste en la reunión del Consejo de Ministros de 19 de abril de 2002.
Su contenido venía a detallar aquellos aspectos básicos de su régimen jurídico-
constitucional; concretándose, en particular, en aquellos requisitos que condicionan
la fundación y la actividad de un partido político; y, por último, precisando
las condiciones en que su organización, funcionamiento o actividad podía ser
reputada inconstitucional y (como consecuencia), desencadenar un proceso que
concluya con su ilegalización por las instancias jurisdiccionales pertinentes.
El 29 de junio de 2002 entraba en vigor la nueva Ley de Partidos, tras su
publicación en el BOE81, y tras ser aprobada por una amplia mayoría del Congreso
de los Diputados82 y del Senado83. La mayoría de diputados vascos habrían, pues,
votado a favor (11 frente a 8) y, si en el cómputo incluimos a Navarra, el resultado
es todavía más abrumador (16 frente a 8).
Consecuencia directa de la aplicación de la Ley de Partidos, la Diputación
Permanente del Congreso, acordaba (19 de agosto de 2003) la celebración de
un pleno extraordinario para instar al Gobierno a promover ante el Supremo la
demanda de ilegalización de Batasuna. Una semana bastaría para que las dos
principales fuerzas políticas acordaran una resolución84 (que adoptó la forma de
una proposición no de Ley), que sería respaldada por 295 diputados85 frente a 10
votos en contra (PNV y EA) y 10 abstenciones (CIU e IU).
Su aplicación conllevará la ilegalización de partidos que “justificaban la
violencia como método y que estaban en connivencia o servían de instrumento
a organizaciones terroristas para prolongar política y socialmente el terror,
la amenaza, la intimidación o la extorsión” (Exposición de Motivos de la Ley
Orgánica 3/2011). El primero de estos supuestos de ilegalización fue el de
Batasuna, demandada por el Gobierno de España ante la Sala Especial del
Tribunal Supremo (que se acumulará a la presentada por el Ministerio Público)
por su condición de brazo político de la organización terrorista ETA.
El 28 de marzo de 2003, se hacía pública la sentencia del Tribunal Supremo86
(en Sala Especial), favorable a la ilegalización de Batasuna, Euskal Herritarrok y
81
Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos (BOE núm. 154, de 28 de junio de 2002,
pp. 23600-23607).
82
304 votos a favor de PP, PSOE, CIU, CC, que representa el 93%, frente a 16 en contra correspondientes
a IU, PNV, BNG, ERC y EA.
83
214 votos a favor del PP, PSOE, CIU y CC, que representa un 94%, y el rechazo de 15, principalmente
PNV, IU, EA y BNG
84
Para poder consultar el debate parlamentario que se suscitó, puede consultarse: Cortes Generales.
Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados (VII Legislatura), núm. 82, de 26 de agosto de 2002,
pp. 9112-9134.
85
Fundamentalmente PP, PSOE, CC y PA, que representaban más del 88 % de los presentes.
86
Sentencia del Tribunal Supremo, de 27 de marzo de 2003, de la Sala Especial del Artículo 61 de la
LOPJ (ilegalización de los partidos políticos Herri Batasuna, Euskal Herritarrok y Batasuna).
Herri Batasuna, ordenando su disolución, la cancelación de sus correspondientes

inscripciones en el Registro de Partidos Políticos, el cese de sus actividades y la
apertura de un proceso de liquidación patrimonial.
El 22 de julio de 2003, Batasuna recurría (en amparo87) ante el Tribunal
Constitucional frente a la sentencia del Tribunal Supremo que la ilegalizaba. No
sólo el Alto Tribunal denegará la solicitud de suspensión88 sino que dará, por
buenos, los hechos que habían conducido finalmente a su ilegalización89. Al igual
que sucederá con el Tribunal Europeo de Derechos Humanos90.
Tras el fallo del Supremo, la izquierda abertzale (en su decidido intento por
hacerse presente electoralmente), presentará desde 2003 diversas “marcas” que
no sólo formaban parte de la “estrategia de sucesión” de Batasuna sino serán
“ejecutoras de una estrategia terrorista con una estrecha relación político-operativa
con Batasuna”, como señala la propia Sala. Una tras otra, serán ilegalizadas
por sucesivos pronunciamientos (unánimes) de la Sala Especial. Sin embargo,
la deficiente regulación normativa permitirá subsistir candidaturas fraudulentas
sucesoras de partidos ilegalizados (como, es el caso de Acción Nacionalista
Vasca91). Precisamente, con la intención de prevenir dicho fraude e imposibilitar
en el proceso electoral agrupaciones de electores que vengan a suceder, de facto,
a un partido político disuelto o suspendido, se aprobará una nueva modificación
de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General. Reforma que se articula en
torno a dos medidas92 básicamente: 1) la prohibición de presentar candidaturas
87
Recurso de amparo núm. 2330-2003, contra el Auto 4 de diciembre de 2002 y la Sentencia del
Tribunal Supremo (Sala Especial del artículo 61 LOPJ), de 27 de mayo de 2003.
88
Autos acumulados núms. 6-2002 y 7-2002, de 25 de julio.
89
Sentencia 5/2004, de 16 de enero. Recurso de amparo 2330-2003. Promovido por Batasuna frente
a la Sentencia de la Sala Especial del artículo LOJP del Tribunal Supremo que decretó su ilegalización
(BOE núm. 37, de 12 de febrero de 2004, pp. 23-68.
90
Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el Asunto Herri Batasuna y Batasuna contra
España, de 30 de junio de 2009.
91
Acción Nacionalista Vasca, una escisión del PNV por la izquierda en los años 30, entró a formar parte
de Herri Batasuna después de la fundación de ésta y hasta el año 2000 en que este conglomerado
de organizaciones populares y siglas se refundiría en Batasuna. El informe conjunto del Cuerpo de
Policía Nacional y la Guardia Civil concluirá que “no se puede determinar que ANV sea un elemento
instrumental de ETA-Batasuna aunque haya afinidades en alguno de sus objetivos”. Finalmente, en los
comicios municipales de 2007, ANV conseguirá representación en 126 ayuntamientos de Euskadi y
Navarra.
92
Artículos 44.4 y 49.5 de la Ley Orgánica 3/2011, de 28 de enero, por la que se modifica la Ley
Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (BOE núm. 25, de 29 de enero
de 2011). Las novedades más destacadas se expresan en la propia Exposición de Motivos de la
Ley: “(…) En primer lugar, se amplía a los partidos, federaciones y coaliciones la prohibición de
presentar candidaturas que de hecho sean sucesoras o continuadoras de la actividad de un partido
ilegalizado y, en consonancia con ello, se amplia la legitimación del Gobierno y del Ministerio Fiscal en
el recurso contencioso-electoral para impugnar candidaturas presentadas por partidos federaciones o
coaliciones, además de las presentadas por agrupaciones de electores, actualmente previstas en la Ley.
En segundo lugar, se posibilita la impugnación de candidaturas durante la campaña electoral,
ampliando, tanto el plazo de presentación del recurso (hasta el cuadragésimo cuarto día posterior a la
convocatoria de elecciones), como el plazo para que el Tribunal Constitucional resuelva los eventuales
recursos (que coincidirá con el último día de la campaña electoral).
para “las agrupaciones de electores que, de hecho, vengan a continuar o suceder

la actividad de un partido político declarado judicialmente ilegal y disuelto, o
suspendido”; y 2) la legitimación del Gobierno y del Ministerio Fiscal para hacer
efectiva esta prohibición, mediante el recurso contra la proclamación de tales
candidaturas ante la Sala 61 del Tribunal Supremo.
El último capítulo, sobre el particular (pendiente de ser resuelto definitivamente
cuando se escriben estas líneas), es la nueva situación generada por la aparición
de un nuevo partido político, Sortu93 que, por primera vez rechaza la violencia
de ETA, y por la incorporación de dos partidos legales, Eusko Alkartasuna y
Alternatiba, a un proyecto común independentista, a través de la plataforma Bildu.
Para Juaristi, “con etiquetas como Sortu o Bildu la izquierda abertzale hace más
que sugerir un programa: ordena y manda, porque las formas antedichas tienen
un valor imperativo. Hacia el exterior, sortu y bildu enuncian un ideal: “nacer” y
“reunir”, respectivamente, pero, hacia el interior, hacia las bases de la izquierda
abertzale, son mandatos proferidos por la espectral nación étnica o su médium,
ETA/batasuna: “(re)naced”, “(re)uníos”. Mensajes previsibles en un momento de
postración”94 (2011).
Sin embargo, ambos supuestos son muy distintos; como también las estrategias
También se prevé la posibilidad de que, desde la votación hasta la proclamación de electos, el

Gobierno a través de la Abogacía del Estado y el Ministerio Fiscal soliciten, ante la Sala Especial del
Tribunal Supremo del artículo 61 de la LOPJ, la suspensión cautelar de la proclamación de electos
pertenecientes a candidaturas presentadas por partidos o por federaciones o coaliciones integradas
por partidos contra los que vayan a promover un procedimiento de ilegalización o un incidente de
ejecución de sentencia de ilegalización en los quince días siguientes.
Complementariamente se introduce, en todas las modalidades de procesos electorales, una nueva
causa de incompatibilidad sobrevenida, que concurrirá en los representantes electos de candidaturas
presentadas por partidos, o por federaciones o coaliciones de partidos declarados posteriormente
ilegales por sentencia judicial firme, salvo que voluntariamente y de modo expreso e indubitado
rechacen las causas que motivaron la ilegalización de la formación bajo cuya lista concurrieron a
las elecciones”. Esta última medida ha sido doctrinalmente criticada ya que no puede privarse a
posteriori de un escaño a un electo (municipal o autonómico) o, al menos, contradice la doctrina y la
jurisprudencia constitucionales. Para Álvarez Conde la finalidad del legislador puede ser loable pero
la técnica legislativa es claramente “reprobable” (Álvarez Conde, 2011).
93
Sortu (nacer, surgir o crear en euskera) es un partido político español cuyo ámbito de actuación son
las comunidades autónomas del País Vasco y Navarra. Creado en febrero de 2011, ideológicamente se
adscribe a la corriente del soberanismo vasco conocida como izquierda abertzale, y desde su fundación
ha sido considerado heredero de la ilegalizada Batasuna pese a que sus propios Estatutos anuncian
que “su proyecto independentista y socialista (adopta) una posición clara e inequívoca de actuación
por vías exclusivamente políticas y democráticas”. Afirman que, el nuevo proyecto político, supone la
ruptura con los modelos organizativos adoptados en el pasado, impidiendo su “instrumentalización”
por organizaciones que practiquen la violencia, o por partidos políticos que fueron “ilegalizados”
y disueltos por razón de su connivencia con ella. En los mismos, la nueva formación política se
compromete expresamente a cumplir el canon de legalidad ordinaria y constitucional (artículo 6 CE y
Ley de Partidos), así como la jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal constitucional que los
ha interpretado.
94
Para Juaristi (2011), en un artículo titulado “Bildu” (ABC, de 24 de abril) “es un caso parecido al de
Jarrai o Segi, que significan en teoría lo mismo: “seguir”. Ahora bien, como imperativo dirigido a los
alevines abertzales, ordenaban “dad continuidad”. ¿A qué o a quién? A ETA, por su puesto. Bietan
Jarrai: “Seguid en las dos”, así reza el lema bajo el hacha y la serpiente”.
puestas en marcha. En el primero de los casos, el de Sortu, su intención de

inscribirse en el Registro de Partidos Políticos del Ministerio de Interior. Al igual que
lo sucedido en 200795, no se trataba de ilegalizar una fuerza política previamente
existente (por sentido común, “no puede ilegalizarse lo que no existe”) sino de
negar su inscripción96; impidiendo su configuración legal, al gozar ésta de de
95
El 27 de marzo de 2007 la izquierda abertzale presentaba en el Registro del Interior una solicitud
para inscribir un nuevo partido con el nombre de Abertzalen Socialista Batasuna (ASB). En sus
estatutos, el nuevo partido apuesta por lograr la independencia “exclusivamente por vías políticas y
democráticas y pacíficas”, amparándose en el artículo 6 CE.
96
Con fecha 9 de febrero de 2011, los promotores de esta nueva fuerza política, con su portavoz y
catedrático de Periodismo de la Universidad del País Vasco, Iñaki Zabaleta, solicitaron la inscripción
en el Registro de Partidos Políticos del Ministerio de Interior. Apelando a la Ley de Partidos, el
Abogado del Estado con fecha 3 de marzo de 2011 y días después, el 7 de marzo, el Ministerio
Fiscal promovieron sendas demandas incidentales de ejecución de la sentencia de 27 de marzo de
2003 (Autos acumulados núms. 6/2002 y 7/2002) ante las Sala Especial del artículo 61 de la LOPJ
del Tribunal Supremo, en las que solicitaban, con identidad sustancial, que la organización política
denominada Sortu fuera declarada fraudulenta y no procediera su constitución como partido político,
por ser continuadora y sucesora de la disuelta Batasuna.
El Auto del Tribunal Supremo, de 30 de marzo de 2011, negará la inscripción de Sortu en el Registro
de Partidos Políticos del Ministerio del Interior, al estimar las demandas interpuestas por la Abogacía
del Estado y la Fiscalía contra Sortu, a la que consideran sucesora de Batasuna, ilegalizada en marzo
de 2003 por su vinculación con la organización terrorista ETA.
El Alto Tribunal considera acreditado el designio defraudatorio de ETA-Batasuna y su estrategia para
llevarlo a cabo, concurriendo elementos probatorios suficientes para entender plenamente demostrado
que el fraude se ha concretado en la creación de Sortu, y habiéndose revelado con plenitud probatoria
el intento de consumar la sucesión operativa y funcional de Batasuna, a través de Sortu, como medio
de asegurar la continuidad del complejo ETA-Batasuna en los aspectos económico, funcional, político e
institucional mediante el aprovechamiento encubierto de las ventajas de toda índole que proporciona
la legalidad vigente, la tolerancia de la constitución de Sortu como partido político legal constituiría
un “riesgo objetivo, grave e inminente que atentaría directamente contra los pilares básicos de
nuestra democracia” y que “el Poder Judicial (como primer garante de su ordenamiento jurídico)
no pueden permitir.” La Sala hace hincapié en la facultad y obligación del Estado de prevenir y
conjurar, anticipadamente, las consecuencias gravemente dañosas que necesariamente se derivarían
de la inscripción de Sortu en el RPP, conforme a la doctrina del TEDH expresada en la sentencia de
30 de junio de 2009.
Por primera vez, desde la entrada en vigor de la Ley de Partidos, la resolución judicial no se ha
dictado por unanimidad ; sino con una profunda división de la Sala (nueve votos a favor frente a
siete en contra). El voto particular redactado por los magistrados discrepantes (Juan Antonio Xiol
Ríos, Gonzalo Moliner Tamborero,José Manuel Sieira Míguez, José Luís Calvo Cabello, Alberto Jorge
Barreiro, Rafael Gimeno-Bayón Cobos y Manuel Ramón Alarcón) constituye, por su contenido, una
auténtica “sentencia alternativa” (Balaguer, 2011).
Los magistrados discrepantes afirmarán, de forma contundente, en el resumen de conclusiones que
“a la vista de las evidencias hasta el momento existentes, no puede catalogarse a Sortu como la
continuación de la antigua Batasuna, sino como un nuevo partido político creado por un importante
sector de la izquierda abertzale con arreglo a las exigencias y parámetros constitucionales” (punto 21).
Los magistrados, al emitir su voto particular, consideran, como “hipótesis plausible”, un apartamiento
de ETA por parte de la izquierda abertzale y de una sumisión de ETA a los nuevos criterios políticos,
como resultado de la presión derivada de un fuerte debate interno; frente a la hipótesis sostenida en
la resolución de la mayoría de la existencia de una estrategia impuesta por la banda terrorista ETA al
conjunto de la Izquierda abertzale. Concluyen, que no se ha acreditado suficientemente en la prueba
practicada, la concurrencia del elemento de “similitud sustancial” entre la ilegalizada Batasuna y
Sortu, entre sus estructuras, organización y funcionamiento.
Los magistrados firmantes del único voto particular al Auto sellan, por último, que “resulta obligado
según los principios del Estado de Derecho admitir la actividad política del nuevo partido cuando
naturaleza constitutiva.
Paralelamente, en segundo lugar, se ha activado finalmente la estrategia del
denominado “polo soberanista”, esto es, la coalición electoral denominada Bildu,
con el objetivo de “construir una Euskal Herria sin ningún tipo de violencia” y
cuyos integrantes serán, también, miembros “limpios” (o no contaminados”) de
la ilegalizada Batasuna. Está por ver, nuevamente, si la experiencia acumulada,
a través de la doble vía política y judicial emprendida desde 2003, y que ha
dejado mayoritariamente fuera del juego democrático a los partidos, federaciones
o coaliciones “herederos” de la ilegalizada Batasuna, vuelve a reeditarse.
En este caso, la impugnación de la lista puede hacerse a partir de una doble
vía: a través de la Ley de Partidos, demostrando que uno de sus integrantes ha
sido fagocitado por ETA (y ello, incluso, a pesar que estamos hablando de EA, que
cuenta, a sus espaldas, con más de 25 años de limpia trayectoria democrática);
y, también, de una solución más integral, la de la LOREG que, completada por
la Ley de Partidos, busque como fin anular toda la candidatura, vaciándola de
contenido, y permitiendo desactivar a su vez a las agrupaciones de electores.
Tenemos que ser conscientes que, en definitiva, y a pesar de la unidad de criterio
de la Abogacía del Estado y la Fiscalía al considerar que Bildu es “parte de la
estrategia de ETA”, la base de la impugnación lo constituye la “contaminación” de
sus listas y que, en definitiva, la decisión última dependerá del Supremo.
menos en este periodo, pues la prueba practicada no ha logrado desmentir que se trata de un intento
de una parte al menos del mundo abertzale de que en el País Vasco sean defendidas determinadas
aspiraciones políticas independentistas por vías estrictamente políticas abandonando la violencia y
toda connivencia con ella, como exige el Estado constitucional”.
Las reacciones por parte de la izquierda abertzale a la prohibición de la inscripción de Sortu no se
harán esperar. El 7 de abril se presentaba ante el Tribunal Supremo un incidente de nulidad contra el
Auto de la Sala, de 30 de marzo. Sortu basa su pretensión de nulidad en la vulneración del derecho
fundamental de asociación en relación con los derechos a la libertad ideológica, libertad de expresión y
participación política. Según los argumentos esgrimidos en el escrito, el auto del Supremo que deniega
la inscripción de Sortu por ser sucesor de la ilegalizada Batasuna presenta “claras y serias omisiones”
que el Supremo tenía que haber examinado al estar en juego el ejercicio del derecho fundamental a
la creación de un partido político de los artículos 6 y 22 de la Constitución. El rechazo a la violencia
se hace en los estatutos de Sortu “sin ambigüedad no ambages”, prosiguen; además de definir a ETA
como “sujeto activo de conductas que vulneran derechos y libertades fundamentales de las personas”.
El recurso también considera “inaceptable” que el Supremo haya omitido todas las referencias que
Sortu ha incorporado a sus Estatutos: tanto las menciones al artículo 9 LP; como el “mandato expreso
de rechazo” a Batasuna para sus cargos y representantes; la ruptura con la estrategia de ETA y el
rechazado a la violencia; e, incluso, “el rechazo a la violencia del pasado”, entre otros. Argumentos
ya expresados con anterioridad por los votos discrepantes a la resolución mayoritaria de la Sala. Los
promotores de Sortu reclaman no sólo que se decrete la nulidad del auto que denegó la inscripción
de Sortu en el Registro de Partidos y que se ordene al Ministerio del Interior que proceda a la misma,
sino que también se suspenda cautelarmente la ejecución del auto, a fin de poder presentarse a las
elecciones municipales del 22 de mayo, dado que privar a un partido de participar en unas elecciones
es un hecho “de extraordinaria gravedad y que produciría unas consecuencias irreparables”.
La tramitación del incidente de nulidad, dada la exigencia legal de agotar este trámite previo, y debida
a la proximidad de la cita electoral, hace que sea muy poco probable que el Tribunal Constitucional
se pronuncie sobre la inscripción del nuevo partido abertzale antes de la fecha límite de presentación
de candidaturas (18 de abril).
Las reformas legales son fiel reflejado, pues, de la “unidad” que los partidos
demócratas expresaron en el Pacto Antiterrorista. Pero este aspecto contrasta
radicalmente con el de la firmeza del Estado de Derecho.
Es cierto que la lucha contra el terrorismo y su entorno ha focalizado una parte
muy importante de la acción judicial en los últimos 10 de años. Fundamentalmente,
mediante diferentes “macroprocesos” (núms. 153/2000 “Herriko Tabernas”;
18/2001 “Haika”; el 33/2001 “Gestoras Pro Amnistía”, el, el 35/2002
“Batasuna”; 216/2001 “Egunkaria”…); causas seguidas contra los integrantes
y las organizaciones “pantalla” del entramado de ETA y que están teniendo
resultados judiciales muy diferentes. Pero, en ocasiones, la acción de la justicia ha
sido, también, muy cuestionada97.
Pero, también, es un objetivo del Acuerdo por las Libertades el esfuerzo
por “preservar y honrar” la memoria de todas las víctimas del terrorismo, que
representarán “la columna moral de la sociedad civil en la lucha contra el
terrorismo” (Alonso, 2004). Fruto de ese compromiso nacerá la Fundación de
Víctimas del Terrorismo98.
A este compromiso, se suma la expresión parlamentaria del reconocimiento
material y moral a las víctimas del terrorismo, mediante la presentación a
la Mesa del Congreso, con fecha 25 de junio de 2010, de la Proposición de
Ley de reconocimiento y protección integral a las víctimas del terrorismo.
Iniciativa ampliamente respaldada por el arco parlamentario (incluso de grupos
nacionalistas)99 y por las propias asociaciones de víctimas del terrorismo.
Este instrumento legal que, trae causa directa del Pacto, ya contaba con un
proyecto previo, elaborado por el último de los Gobiernos populares. Una de las
primeras actuaciones del Alto Comisionado de Apoyo a las Víctimas del Terrorismo
será la defensa de retocar “con carácter general” dicho proyecto, con la intención
de adaptarlo a las “nuevas circunstancias” y atender aspectos no previstos por
97
Para Cosidó y Elía, por ejemplo, el denominado “caso Faisán” ha sido el “ejemplo más clamoroso
y posiblemente delictivo de interferencia en la acción policial” (2010: 304) durante el proceso. La
Audiencia Nacional investiga la responsabilidad de la “delación policial”. Por el momento, están
encausados dos destacados miembros del Cuerpo Nacional de Policía y un alto cargo del Ministerio de
Interior. Astarloa, por su parte, ha denunciado que “ha sido una querella particular la que ha llevado
ante la Audiencia Nacional al Partido Comunista de las tierras Vascas, ante la inacción absoluta de la
Fiscalía, tanto en vía penal como a través de la nueva Ley de Partidos Políticos. Han sido igualmente
asociaciones cívicas las que han llevado a la Audiencia a ANV, a cuya suspensión se ha opuesto
igualmente el fiscal” (2009: 9).
98
Constituida formalmente el 19 de diciembre del 2001, la Fundación tiene por objeto promover y
divulgar los valores democráticos, la libertad y la defensa de los valores humanos, así como fomentar
una mayor comprensión de la situación en que se encuentran las víctimas del terrorismo. Otros objetivos
serán “prestar la ayuda necesaria en su vertiente asistencial a las víctimas y a sus familias; impulsar
becas y promover intercambios culturales y crear un fondo cultural de carácter permanente en memoria
de las víctimas”.
99
El 25 de junio de 2010, los Grupos Parlamentarios Socialista, Popular en el Congreso, Catalán
(Convergència i Unió), Vasco (EAJ-PNV), de Esquerra Republicana-Izquierda Unida-Iniciativa per
Catalunya Verds y Grupo Mixto presentaron la Proposición de Ley de reconocimiento y protección
integral a las víctimas del terrorismo en el Congreso.
una normativa que fue concebida como de “final de etapa”. El retraso se impuso
y, casi con toda seguridad, será ésta una de las causas determinantes en que
la asociación mayoritaria (Asociación víctimas del Terrorismo) comunicase al
presidente del Gobierno su intención de romper toda relación con la nueva oficina
del Alto Comisionado.
Pese a la defensa de la vigencia del Acuerdo por las Libertades, el nuevo
Presidente del Gobierno, José Luis Rodríguez Zapatero, se desmarcará de forma
explícita de la política antiterrorista trazada por el Ejecutivo de José María Aznar.
En este punto, los hechos hablan por sí mismos: una ley comprometida en el año
2006100, será tomada en consideración cuatro años más tarde. Y, a pesar del
consenso unánime de los grupos parlamentarios del Congreso, la proposición101
adormecerá en el Congreso de los Diputados desde octubre de 2010.
Memoria, dignidad, justicia y verdad, son las ideas fuerza que fundamentan
el dispositivo normativo recogido en la proposición de Ley, buscando en última
instancia la reparación integral de la víctima. El futuro texto normativo se asienta,
también, en la nueva concepción de la “protección integral”102 de las víctimas del
terrorismo; articulada bajo el principio de constituir un cuerpo legal unitario que
regule de manera unificada las prestaciones y ayudas económicas directas y todas
aquellas que permitan que la incorporación a la vida familiar, social o laboral se
realice en las mejores y óptimas condiciones posibles.
Desde esta perspectiva, la ley trata de abarcar todas las vertientes sectoriales:
desde la económica por el daño sufrido, sea éste personal o material hasta la
asistencia jurídica, la prestación de atención médica, psicológica o psiquiátrica.
Sin olvidar, las medidas de preferencia en relación con el empleo, la vivienda,
la formación o la educación (becas especiales); ni, tampoco, el fomento del
movimiento asociativo y el apoyo a sus organizaciones; deseo (expresado en el
debate de toma en consideración, en las palabras del diputado Alonso Aranegui:
vocación de “(…) unir, sumar, superar las divisiones, y fortalecer el prestigio de
la Constitución y del Estado de derecho”) las que contrastará con la fractura
interna del movimiento asociativo, cuando no la movilización “sin precedentes
100
El Presidente Rodríguez Zapatero anunciaba la elaboración de una nueva Ley de solidaridad con
las víctimas del terrorismo con las siguientes palabras: “(…) ese reconocimiento a las víctimas ha tenido
un progresivo incremento en el periodo democrático, en los últimos diez o quince años frente a una
primera etapa distinta. En ese incremento progresivo nuestro Gobierno está dispuesto a dar un paso
más allá (…) y a modificar y a traer una nueva ley de solidaridad con las víctimas del terrorismo, que
haremos antes de que termine este periodo de sesiones, y que, por supuesto, deseamos que sea
fruto del más amplio consenso de esta Cámara”, palabras pronunciadas en el curso de una sesión de
control al Gobierno en el Congreso de los Diputados respondiendo a una pregunta formulada por el
coordinador de IU, Gaspar Llamazares, sobre el papel de las víctimas y de la sociedad española en la
política antiterrorista del Gobierno (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, VIII Legislatura,
núm. 156, de 1 de marzo de 2006, p. 7803).
101
El plazo de quince días hábiles para formular enmiendas concluía el pasado 5 de octubre de 2010
y el de presentación de enmiendas se ha ampliado hasta en veintitrés ocasiones.
102
Esta concepción integral no sería completa si solo se hubiera proyectado hacia el futuro. Por ello la
ley contempla su aplicación retroactiva a todos los actos acaecidos a partir de 1 de enero de 1960,
año en que se considera que se produjo la primera víctima mortal por terrorismo.
como respuesta al proceso de negociación.

Por último, el nuevo mapa electoral tras las elecciones autonómicas vascas de
marzo de 2009103 posibilitará la única opción política no ensayada, hasta la fecha,
pero prevista expresamente en el Pacto Antiterrorista: la alternativa constitucional.
Si los comicios vascos de 2001 el triunfo de la alternativa “constitucionalista”104
no estuvo madura, a pesar de cosechar la menor brecha entre los electorados
nacionalista y españolista en toda la historia del autogobierno vasco (52 frente
a 47, cuando en 1986 era de 70 frente a 30). Las que han sido calificadas como
“elecciones del cambio” (Llera, 2009) certificarán no sólo el final de un ciclo
soberanista105 sino el acuerdo entre las fuerzas signatarias del Acuerdo por las
Libertades. La fórmula: un gobierno minoritario, liderado por el PSE y sustentado
por un acuerdo parlamentario externo con el PP. Sus líneas maestras: reflejadas
en un documento programático titulado “Bases para el cambio democrático al
servicio de la sociedad vasca”106 (rebautizadas por la oposición jetzale como
“Pacto de las Vascongadas”).
Las Bases plasman la “relación preferencial” entre los dos grandes partidos
estatales en una serie de materias (negociación presupuestaria, normalización
y política institucional; políticas culturales y frente a la crisis…) “sin excluir otros
posibles acuerdos con el resto de fuerzas parlamentarias” en lo no circunscrito
expresamente por las mismas. Pero no me resisto a centrarme, en exclusividad, en
los dos que se configurarán como “grandes objetivos” de legislatura (López, 2011):
i) Combatir el terrorismo y avanzar el camino de la paz y libertad ciudadanas y
103
Las elecciones vascas de 2009 marcan un punto de inflexión y, por motivos obvios (ilegalización
efectiva de las listas de la izquierda radical abertzale), suponen el final del ciclo soberanista iniciado
en Estella una década atrás, y caracterizado por la radicalización del nacionalismo institucional, la
invocación de mayorías coyunturales para imponer visiones unilaterales y claramente partidarias; así
como la instauración de una política de frentes que va a dominar la escena política vasca a partir
de ese momento. El resultado (puede consultarse el Acuerdo de la Junta Electoral de la Comunidad
Autónoma, de 18 de marzo de 2009) de esas elecciones muestran el triunfo del PNV con 399.600
votos (30 diputados), seguido por el PSE-EE (318.112 votos y 25 escaños) y el PP (146.148 votos y
13 diputados). Los dos partidos que habían compartido con el PNV responsabilidad de gobierno
sufrirán un duro revés electoral (EA pasa de 7 a un único representante e idéntico resultado obtiene
EB). A pesar que las encuestas post-electorales pondrán de manifiesto la preferencia por un gobierno
trasversal PSE-PNV, la diferencia de escaños (5) entre ambas formaciones no será obstáculo para la
formación de un gobierno alternativo y minoritario del PSE.
104
Para uno de los intelectuales que secundarán dicha alternativa constitucionalista, Martínez
Gorriarán, el constitucionalismo era “ante todo un puente que unía a la derecha y a la izquierda
no nacionalistas, subrayaba puntos comunes, especialmente la asunción y defensa de la democracia
liberal en contra del comunitarismo nacionalista, violento o no, y por tanto, trazaba una línea divisoria
entre los demócratas constitucionalistas y los nacionalistas de diverso pelaje, que o bien apoyaban el
terrorismo que sufrían exclusivamente los primeros, o bien se inhibían y permitían la impunidad práctica
de la violencia y explotaban tranquilamente sus beneficios” (2008: 111-112).
105
“(…) Una época en la que la búsqueda de consensos amplios para definir los marcos de convivencia
fue sustituida por la invocación de mayorías coyunturales para imponer visiones partidistas, en la
que se produjo el acercamiento político entre el nacionalismo institucional y el nacionalismo violento”
(Domínguez, 2009).
106
El documento político está disponible en la web orgánica del PSE-EE (www.socialistasvascos.com).
ii) Dar normalidad y tranquilidad a la política vasca (se sobreentiende que este
aspecto gravita entorno al marco institucional y el desarrollo del autogobierno
vasco).
El primero se concretará en una política radicalmente distinta en cuanto a la
política en defensa de las libertades y contra el terrorismo por parte del nuevo
Ejecutivo autonómico, centrada no sólo en la apuesta por las vías legales para
combatir ETA y “derrotar sus pretensiones en todos sus ámbitos” sino también los
amplios compromisos policiales: “máxima colaboración de la Policía Autónoma
con los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado” y “(…) más medios a la
Ertzaintza para reforzar su actuación en la lucha contra el terrorismo de ETA”.
Junto a los no menores objetivos siguientes: 1) “Determinación política para
que desaparezca cualquier espacio de impunidad o intento de legitimación
política, directa o indirecta, de la violencia”; 2) “El compromiso de que la
violencia terrorista no obtendrá nunca ventaja o rédito político alguno”; y, 3),
“La deslegitimación política y social, en todos los espacios de la sociedad, del
terrorismo de ETA y de las personas y colectivos que lo justifican o amparan”.
Sin olvidar, por último, el ámbito prioritario de “la defensa de la libertad de las
personas amenazadas y extorsionadas” como, tampoco, el “permanente apoyo
y reconocimiento de las víctimas del terrorismo y de su derecho a la memoria, la
dignidad y la justicia”.
Dentro de los aspectos referidos a la estabilidad institucional, por su parte,
el documento destaca una serie de compromisos vinculados al desarrollo del
autogobierno, bajo la premisa del “reconocimiento en el marco de la Constitución
de la plena vigencia del Estatuto de Gernika como marco que constituye a Euskadi
como realidad política, y compromiso de impulso y mejora del autogobierno
al servicio de la ciudadanía”: 1) “El acuerdo con el Gobierno de España para
completar el desarrollo del Estatuto de Gernika en las materias con medios
pendientes de transferencia”; así como 2) “la normalización en las relaciones
intergubernamentales”, tanto a nivel vertical (Estado) como horizontal (“en especial
con aquellas con las que se tienen intereses comunes”), desde una perspectiva
externa; como también interior (“desarrollo interno del autogobierno”).
Mientras la política sectorial de interior se ha saldado estos últimos años
con un amplio abanico de realizaciones, tanto en sus aspectos más específicos
de luchaantiterrorista107 como aquellos que pretenden atajar los espacios de
107
En una de sus primeras entrevistas tras tomar posesión del cargo el nuevo consejero vasco de
Interior afirmará que “la lucha contra el terrorismo es la prioridad de su gobierno” (El País, de 17/
mayo/2009). No es de extrañar, pues, que los principales logros de legislatura (hasta la fecha) en
este ámbito material sean destacables. Como, por ejemplo, la creación de la División Antiterrorista
y de Información (DAI) de la Ertzaintza, con medio millar de efectivos dedicados en exclusiva a la
persecución de ETA en Euskadi; o el refuerzo de la coordinación antiterrorista con el Ministerio de
Interior, la Policía y la Guardia Civil.
Un dato resulta esclarecedor del cambio de tendencia registrado, la violencia callejera en Euskadi en
junio de 2009 caerá a su nivel más bajo desde el final de la última tregua de ETA, según un informe de
las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.
impunidad108 en los que se ofende la memoria de las víctimas109; la política de

crecimiento institucional y desarrollo estatutario ofrece, sin embargo, un pobre
balance de realizaciones, a penas contrarrestado desde la perspectiva de algunos
gestos simbólicos110 y de los últimos traspasos materializados.
A estas alturas, una primera conclusión, es que resulta harto evidente que
la perspectiva futura del Acuerdo por las Libertades y contra el Terrorismo no
resulta muy halagüeña. Sin embargo, esta apreciación de carácter general debe
108
En el primer año de gobierno, se han adoptado medidas sensibles en este ámbito. Entre las mismas
destacan tanto la rúbrica de un convenio con la Asociación de Municipios Vascos-Eudel para la retirada
de carteles, pancartas y pintadas en las calles; el impulso de ordenanzas municipales para evitar la
colocación de txonas que sean utilizadas para hacer apología del terrorismo y ofender a la memoria y
dignidad de las víctimas; así como la orden que, desde el Departamento de Interior del Gobierno vasco,
se dará para la retirada de fotos de presos de ETA que habitualmente presidían las concentraciones
semanales de la asociación de familiares de los reclusos (Etxerat) en numerosas localidades vascas.
109
Según un informe del Ararteko sobre Atención Institucional a las Víctimas del Terrorismo, y presentado
en el Parlamento vasco, cerca de 42.000 personas vivían en 2009 bajo la amenaza terrorista en
Euskadi. Se comprende, pues, la importancia de las medidas que se adoptarán en este ámbito, y de
las que puede destacarse la puesta en marcha del Mapa de la Memoria, así como de un Programa
de regreso voluntario dirigido a los ciudadanos vascos y sus familias que han sufrido la diáspora. En
junio de 2010 el Gobierno vasco aprobaba el Plan de Convivencia Democrática y deslegitimación
de la Violencia, cuyo fin último era desterrar de de la escuela vasca el alto grado de jóvenes que
siguen justificando y tienen actitudes permisivas respecto del terrorismo de ETA (14,8%). Por último, el
Parlamento vasco aprueba por práctica unanimidad (sólo se abstuvo el único parlamentario de UPyD)
una iniciativa que insta al Gobierno vasco a aprobar en el presente ejercicio un decreto con medidas
para “víctimas de vulneraciones de derechos humanos y otros sufrimientos injustos en un contexto
de violencia política” (Debate y resolución definitiva de la proposición no de Ley formulada por los
grupos parlamentarios Nacionalistas Vascos, Socialistas Vascos, Aralar, Mixto-Eusko Alkatasuna y
Mixto-Ezker Batua Berdeak, sobre víctimas de violaciones de derechos humanos y otros sufrimientos
producidos en un contexto de violencia de motivación política. Diario de Sesiones del Parlamento
Vasco (IX Legislatura), núm. 96, de 31 de marzo de 2011, pp. 10-45).
110
No sólo la toma de posesión del nuevo Lehendakari tendrá un carácter diferencial, como ha
destacado José Manuel Castells (2010): “El 7 de mayo el Real Decreto 810/2009 de la Jefatura
de Estado nombraba Presidente del Gobierno vasco a Don Francisco Javier (Patxi) López Álvarez,
quién tomará posesión en la misma fecha en la solemne ceremonia celebrada en la Casa de Juntas
de Gernika. El acto sería novedoso en diversos aspectos (presencia de los jefes de los tres ejércitos
y de la Guardia Civil) y la alocución del Presidente también significaría determinados cambios en
el formulario habitual, como por ejemplo la sustitución de “pueblo vasco” por la referencia a la
ciudadanía vasca”, jurando sobre el Estatuto de 1979” (p. 614). Los diez consejeros del Gobierno
vasco, por su parte, tomarán posesión de sus cargos prometiendo lealtad a la Constitución y al Estatuto
de Gernika. Novedad también con respecto a la fórmula utilizada por los consejeros nacionalistas del
anterior Ejecutivo autonómico que aludía genéricamente a “la Ley”. La fórmula utilizada será: “Juro/
prometo por mi conciencia y honor cumplir fielmente las obligaciones de consejero (de cada una de las
tareas), cargo que cumpliré con lealtad a la Constitución y al Estatuto de Autonomía de Gernika, a las
demás leyes vigentes, y al servicio de la ciudadanía vasca”. La referencia a la lealtad a la Constitución
y al Estatuto constituye, también, otro significativo aspecto novedoso, así como la referencia (al igual
que el Lehendakari socialista) al servicio de la ciudadanía vasca, ya que los consejeros nacionalistas
lo hacían poniéndose “al servicio de Euskadi”.
ser corregida y matizada atendiendo a los elementos que lo caracterizan: 1) un

componente principal, que destila su propio preámbulo, y que no es otro que la
refutación política al pacto con los violentos; 2) un componente material, que no
es otro que las políticas aplicadas durante los últimos años; y, por último, 3) un
componente relacional, de confianza entre los dos grandes partidos y con visos de
abrirse en el futuro a nuevas incorporaciones.
El primero, sin duda, es el que ha quedado peor parado. En primer lugar,
por el drástico cambio de circunstancias. Hoy, son hechos constatados, que el
PNV ha sido excluido de la estrategia de acumulación de fuerzas soberanistas
o proyecto común independentista. Que, también, ha sido desalojado del poder
autonómico, tras tres décadas de posición hegemónica, gracias al acuerdo de las
fuerzas constitucionalistas. Y, por último, que a pesar de lo anterior no ha dejado
de ser el principal de los apoyos parlamentarios del Gobierno socialista en los
últimos años, con una especial trascendencia e influencia en la política territorial
referida a Euskadi. Son hechos que, por sí solos se sitúan en las antípodas de la
situación de finales de los 90 y la estrategia que, iniciada en Lizarra, inspirará la
década soberanista que ha dominado la escena vasca. Sin embargo, la coyuntura
política de los últimos años ha neutralizado esta alianza anti-soberanista de las
dos grandes fuerzas nacionales.
El segundo de sus ámbitos es el que debe ser mejor valorado. Sin embargo,
hay que hacer previamente dos constataciones. La primera, viene referida a que
el consenso entre las dos grandes fuerzas políticas españolas ha sido, desde la
Transición un pilar fundamental en la política antiterrorista. Hasta el punto que la
identificación por excelencia de la “gran política de Estado” se ha hecho con la
seguridad frente al terror (más si cabe que la propia política exterior). Pero, a la
necesidad de consenso, se le superponían otros dos: 1) el respeto a la legalidad
constitucional y 2) la incompatibilidad entre democracia y terror. El consenso
antiterrorista, descansaba pues no sólo, a partir de un diagnóstico “nacional”
compartido sino, también, exigía compatibilizar una misma estrategia: la de la
“derrota de ETA”. Materializada durante los años (2000-2004) [y que, como
hipótesis, habría podido retornar en los últimos años (2008-20011)] y, del mismo
modo, ausente durante los años (2005-2007) por los que trascurre el proceso
negociador con ETA.
Es entonces cuando se sustancia, entonces, una peculiar mutación: la política
de “derrota” de ETA es sustituida por la de “claudicación” de Estado, en aras
a conseguir un fin dialogado de la violencia. Y es entonces cuando empieza a
aparecer una brecha vertiginosa en el consenso antiterrorista. La responsabilidad
de ese cambio vertiginoso es unidireccional y exclusiva. Bien es cierto que Rodríguez
Zapatero será el impulsor inicial de la iniciativa. Pero, su situación es radicalmente
distinta cuando se ha sido oposición y cuando se ha sido gobierno. Precisamente,
provocando un drástico giro que el Pacto quería evitar en su esencia.
Hemos de ser conscientes que, precisamente por su naturaleza política, el
Pacto Antiterrorista es susceptible de ser burlado ya que depende, primero, de
la voluntad de cumplirlo que tengan los partidos; segundo, que el rédito electoral
que pueda hacerse de su instrumentalización es más que dudoso, del mismo modo
que los réditos del fin de la violencia. Y, por último, que la saludo (de “hierro”) del
Pacto depende de la lealtad inter-partidaria, como ha podido comprobarse en el
(reciente) acuerdo de gobernabilidad de Euskadi.
El balance material, sin embargo, es el que resulta más positivo. Por sus hechos
los conoceréis. Sus principales éxitos y logros (entre los que yo destacaría la Ley
de Partidos y sus puntales y sucesivas reformas; así como las Bases para el cambio
democrático en Euskadi, “reedición invertida de la coalición fallida en 2001”) son
la mejor plasmación de una estrategia que, a pesar de las diferencias puntuales, se
ha mantenido en términos globales a lo largo de la última década. Implementados
bajo su impulso, han dado cumplimiento y satisfacción a sus principales contenidos
programáticos (unidad democrática, eficacia policial, firmeza del Estado de
Derecho, cooperación internacional y movilización ciudadana) con mayor
intensidad en unas etapas frente a otras. .
La política de firmeza “frente al terror” (2000-2004) sentará las bases sobre las
que se asienta la situación actual pese a ser la más castigada por la acción mortal
terrorista (53 víctimas). Sin embargo, es también todo dicho sea de paso el motor
de arranque de las reformas legales que han permitido la ilegalización de hasta
10 marcas seguidoras de la estrategia de ETA. La política de “apaciguamiento”
(2004-2008) o de negociación con ETA ha sido analizada con detalle en otras
partes del presente trabajo; sin embargo, supone el eslabón más débil de todo
el periodo por los daños “colaterales” ocasionados al consenso antiterrorista.
A pesar de ser un período de una reducida intensidad mortal (4), con dos años
sucesivos sin víctimas mortales (lo que no había sucedido desde 1978). Por último,
el periodo del retorno al consenso antiterrorista (2008-2011) cuya rectificación no
sólo ha sido oportuna para hacer olvidar el malhadado proceso sino que supone
una reafirmación de sus bases, una prolongación de sus reformas legales y, en
último término, la necesidad de ensanchar aún más las bases de su acuerdo.
Hoy, asistimos a una situación insólita y perpleja: la extrema debilidad en la
que se halla ETA hace creíble, más que nunca su desaparición, tras 50 años de
terror. Pero, en ocasiones, atendiendo a los discursos esgrimidos por las fuerzas
políticas a veces la distancia entre los demócratas parece más lejana que nunca.
No es de extrañar, pues, que en los próximos meses, asistamos nuevamente a una
pretendida capitalización electoral no sólo del final dialogado de la violencia, una
de las tareas pendientes de la democracia española; sino de instrumentalizar y
buscar el desgaste electoral al gobierno con el pretexto de la política antiterrorista
con una utilidad, en ocasiones, más que dudosa. Y ello, aún a costa de poner en
riesgo la positiva experiencia de más de 10 años de vigencia del Acuerdo por las
Libertades (de todos los españoles).
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EL RECONOCIMIENTO DE LAS VÍCTIMAS

DEL TERRORISMO A TRAVÉS DE LA

Alexandre H. Català i Bas

Fernando García Mengual

Cátedra de Derecho Autonómico Valenciano

Colección Cátedra Abierta núm. 9

Diseño, maquetación e impresión:

Parte I. Las Víctimas del Terrorismo

Víctimas del terrorismo: su lucha social por la dignidad.................................................. 25

El sufrimiento psicológico de las víctimas del terrorismo................................................ 45

Los movimientos ciudadanos contra el terrorismo: imprescindibles en la

Parte II. El proceso de dignificación de las Víctimas del Terrorismo

La reparación a las víctimas del terrorismo: de la responsabilidad a la

Las actuaciones del Ministerio Fiscal en defensa de la dignidad de las

El Derecho penal frente al terrorismo: enemigo en tiempos de crisis ¿amigo

La incorporación de la protección de las víctimas del terrorismo al

Fernando García Mengual

Parte III. El Estado de Derecho contra el terrorismo

AQMI: Cuando el Estado es cómplice del terrorismo........................................................247

Derecho y libertades frente a medidas de seguridad............................................................ 283

El respaldo del TEDH a la Ley Orgánica de Partidos Políticos............................. 351

Diez años de vigencia del Acuerdo por las Libertades y contra el

Desde que en 1960 una incipiente ETA provocara la muerte de la pequeña

El 20 de noviembre de 2011, ETA anunció el cese definitivo de la violencia

democráticamente, permite la construcción de fórmulas de convivencia pacífica?”

Cristina Cuesta Gorostidi

Gerente de la Fundación Miguel Ángel Blanco

VÍCTIMAS DEL TERRORISMO:

¿Te preguntas, viajero, por qué hemos muerto jóvenes,

HOJA DE RUTA DE LAS VÍCTIMAS DEL TERRORISMO

Durante más de cincuenta años el terrorismo ha asolado la convivencia española

reivindicaciones, su compromiso con los principios constitucionales, su reclamación

derrotar al terrorismo, colaboración internacional y dignificación de las víctimas.

La niña Begoña Urroz junto a sus padres en 1961

“Una tía mía, Soledad Arruti Etxegoyen, trabajaba en la consigna de la estación

el 15 de febrero de 2010, casi cincuenta años después de la pérdida de su hija, su

DILO CON TU SILENCIO

El policía nacional Manuel Fuentes Pedreira fue asesinado por ETA el 20 de

libertades de los ciudadanos. La contribución de estos profesionales a la

Diario Vasco, 22 de mayo de 1986, noticia de la concentración por Manuel Fuentes

El 19 de febrero de 2007, 21 años después de su asesinato, el ayuntamiento

víctimas en el País Vasco hacen que el recorrido de dignificación pendiente sea

Manifestación de protesta contra el asesinato de Miguel Ángel Blanco, 1997

El 14 de febrero de 2011 el Instituto de enseñanzas medias de Madrid, Francisco

pocos metros cuando el etarra Bienzobas entró en el despacho y le asesinó.

con el otro, del respeto a la pluralidad, de la defensa de los derechos humanos

El primer Basta Ya. Tras el asesinato de Gregorio Ordóñez, en

En un programa de la Televisión Pública Vasca (ETB) en 1993, valorando

convivencia en libertad, su incansable tesón contra el terrorismo y su trabajo y

HB llamó a sus militantes a contrarrestar a los partidarios de la paz. La escena

cabeza de lista a diputado general de Guipúzcoa, Martín Garitano, en entrevista

Paqui Hernández, viuda de Eduardo Puelles en la manifestación celebrada en Bilbao

El 4 de mayo de 2009 el socialista vasco Patxi López había sido elegido

denigrando nuestros mensajes, con un único fin: convertir en invisible, insignificante

Desgraciadamente, a finales de junio de 2011 este es el momento que la

Esther Sitges Maciá

Profesora Titular de Psicología Básica. Universidad Miguel Hernández de Elche

1.- El estudio de las víctimas de los sucesos traumáticos

1. EL ESTUDIO DE LAS VÍCTIMAS DE LOS

El Estudio científico de las consecuencias psicológicas que se derivan de haber

postraumático (TEP), dentro de la categoría de los trastornos por ansiedad,

Dentro del conjunto de las víctimas que sufren un acontecimiento traumático,