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LOS PRINCIPALES PROBLEMAS AMBIENTALES POLÍTICAMENTE

RELEVANTES EN EL PERÚ
A. PROBLEMAS AMBIENTALES
Perú es uno de los países con mayor diversidad ecológica en el mundo, dotado de un extenso
y variado territorio con una enorme cantidad de recursos naturales. Sin embargo, los
recursos naturales no han sido usados para desarrollar una economía resistente y variada.
En lugar de eso, a través de su historia, ha habido un patrón según el cual un determinado
recurso desencadena un auge económico que es rápidamente seguido por la reducción de
los recursos y el colapso. Las actividades mineras han permanecido como el pilar de la
economía nacional desde tiempos de la colonia, pero no han estado libres de problemas,
incluyendo una disminución en la producción de minerales durante el final del siglo 18 que
tuvo amplias implicaciones económicas. Las causas de estos ciclos perniciosos son múltiples,
pero queda claro que están incluidas las fallas institucionales y políticas; y también los
indefinidos derechos sobre la propiedad.

Desde 1993, el Perú ha tomado pasos concretos para reducir los impactos negativos sociales
y ambientales del sector minero, que incluyen: (a) la creación de un marco institucional para
armonizar la responsabilidad institucional y la legislación ambiental; (b) desarrollando
normas ambientales sectoriales; (c) definiendo estándares ambientales para la calidad del
aire, agua y suelo; y (d) elaborando un inventario de responsabilidades ambientales mineras
(Banco Mundial 2005).

La gestión sectorial ambiental se ha desarrollado de manera desigual entre sectores. El

marco institucional peruano asigna las principales responsabilidades reguladoras del control
de la contaminación y manejo ambiental a las unidades creadas en cada autoridad del
sector. El sector Energía y Minas encabeza estos esfuerzos desarrollando normas sectoriales
basadas en el uso de Evaluaciones de Impacto Ambiental (EIA), Gestión Ambiental y Planes
de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMAs), y Límites Máximos Permisibles (LMPs) y
estableciendo una entidad independiente para reforzar las normas ambientales en los
subsectores de electricidad y de hidrocarburos. También han sido establecidas unidades
ambientales en los Ministerios de Producción, de Transportes y Comunicaciones, de
Vivienda, Construcción y Saneamiento. A pesar de estos esfuerzos, el acercamiento sectorial
del Perú a la gestión ambiental y al control de la contaminación, ha evidenciado debilidades
significativas, incluyendo una amplia variación a través de sectores en términos de
desarrollar regulaciones apropiadas para salvaguardar el ambiente y una limitada capacidad
institucional para aplicar esas regulaciones efectivamente. Más aún, la carencia de una
coordinación general y de claridad en la aprobación de procesos ambientales, afectan
generalmente la confianza en las inversiones y debilitan la competitividad del país a largo
plazo.

B. CRITERIOS DE EVALUACIÓN DE LOS PROBLEMAS

1. Relevancia socioeconómica:
Número de personas afectadas negativamente; impacto económico del problema.
2. Relevancia política:
Grado de afectación a la gobernabilidad; potencial de conflictividad.

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3. Extensión:
Amplitud geográfica y temporal de los procesos y sus consecuencias.
4. Complejidad:
Grado de coordinación inter-sectorial y entre estamentos de la sociedad requerido para
influir en la problemática = Nivel de liderazgo requerido.
5. Oportunidades:
Existencia y grado de maduración de propuestas de solución, grupos de interés
comprometidos con el tema y capacidades (financieras, institucionales, etc.) para
implementar soluciones.
6. Atractivo mediático:
Hasta qué punto el problema puede ser presentado de manera noticiosa y atraer opinión
pública, en un contexto electoral.

Por otro lado, es importante notar que la utilidad de un criterio determinado y la evaluación de
un problema determinado, son variables dinámicas. Debido a la rápida evolución de la opinión
pública. Así como también los criterios pueden cambiar según el autor que los proponga.

a. MÉTODO DE PRIORIZACIÓN
Para generar un orden relativo de importancia y evitar dentro de lo posible confusiones,
procedimos a comparar tema contra tema, pareja por pareja, para cada criterio. El puntaje
obtenido por cada tema corresponde al número de veces en que prevaleció sobre los otros
temas con que fue comparado, con referencia a un criterio determinado. En los casos
donde resultó complicado decidir si un tema prevalecía sobre el otro, o cuando era evidente
una fuerte asociación entre dos temas, se determinó un “empate”. El número de empates
puede ser utilizado para decidir entre temas con un mismo puntaje o para evaluar el grado
de asociación entre temas

C. PROBLEMAS EVALUADOS
Según la iniciativa ciudadana independiente “100 peruanas y peruanos por el Medio
Ambiente” y la colaboración institucional del programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), SPDA y la Universidad Científica del Sur se han priorizado 16 problemas
ambientales principales con base a seis criterios de relevancia política.

1. Caos ambiental urbano: Contaminación atmosférica relacionada con el sistema de

transporte (defectos y carencias en la red vial urbana, en el transporte público masivo, en
las reglas de tránsito, en la cultura de manejo, en el acceso a combustibles menos
contaminantes, en la promoción del transporte no motorizado); contaminación sonora;
mala gestión de residuos y efluentes; edificación anti-ecológica; carencia de áreas verdes y
espacios públicos; mala gestión de fuentes de agua y del agua potable.

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2. Minería ilegal: Devastación de bosques amazónicos (más de 50,000 hectáreas) y humedales

altoandinos; contaminación de cuencas y ecosistemas en todas las regiones del país; altos
contenidos de metales pesados en miles de menores de edad y madres gestantes; invasión
de áreas naturales protegidas y parques arqueológicos; cooptación del poder político por
intereses delictivos; violencia e inseguridad. (Sin mencionar los crímenes conexos —como
el tráfico de menores— y las distorsiones económicas asociadas).

Ilustración 1 Efecto de la minería ilegal en la selva peruana

3. Minería formal: Falta de previsiones ambientales y de interés genuino en la participación y

el bienestar locales; lo cual alimenta y facilita la actuación de agitadores y oportunistas, en
un contexto de escaso entendimiento de los procesos, riesgos y posibilidades, por parte de
los actores relevantes. Carencia o desestimación de protocolos firmes, liderados por el
Estado, de gestión social de proyectos mineros, que genere gobierno y bienestar y prevenga
conflictos.

Ilustración 2 minería formal en Perú

4. Deforestación, tala ilegal y mala gestión de bosques: Problema presente en más del 60%
del territorio continental nacional (el Perú es un país de bosques). Conlleva pérdidas de
diversidad biológica, por sobre-explotación o desperdicio de recursos forestales y
destrucción directa de bosques, para sustituirlos con agricultura precaria o minería efímera.
Es el principal componente de las emisiones peruanas de gases de efecto invernadero. Las

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normas emitidas para atender la problemática forestal contienen un sesgo casi

exclusivamente amazónico y maderero; con confusión de funciones y roles entre
instituciones (MINAGRI-MINAM). Pésima relación costo/beneficio en la explotación de los
bosques (generalizada pérdida de patrimonio vs. < 1% del PBI).

Ilustración 3 Tala ilegal en Ucayali

5. Matriz energética insostenible: Favorecimiento de mega-proyectos hidroeléctricos y de

estaciones termoeléctricas, que generan contaminación o destrucción de ecosistemas
(cuencas, bosques) y generan conflictos con la población desplazada; anémica política de
promoción de energías sostenibles; limitada oferta de combustibles vehiculares menos
contaminantes; distorsión de precios que subsidia combustibles sucios; mensajes sociales
que promueven el consumo energéticamente irresponsable.

Ilustración 4 Central hidroeléctrica

6. Planificación sectorial social y ambientalmente irresponsable: Planes de desarrollo

sectorial científica y normativamente desactualizados, repiten propuestas vetustas,
actualmente inviables; especialmente en cuanto al otorgamiento de derechos extractivos y
proyectos viales, donde se desconocen áreas naturales protegidas, reservas territoriales,
derechos colectivos y ecosistemas frágiles.

7. Industria pesquera ambientalmente malsana: régimen de capturas sometido a presiones

de grupos de interés; marginalidad institucional del IMARPE; alto grado de informalidad e
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impunidad en la flota pesquera marina; aguda contaminación e insalubridad causadas por

efluentes de la industria de la harina de pescado y de conservas marinas en toda la costa
peruana.

8. Pasivos mineros y petroleros: Hay 8,616 pasivos mineros inventariados a noviembre 2015,
de los cuales la abrumadora mayoría no cuentan con estudio de impacto ambiental ni
reciben ningún tratamiento. Son más de ocho mil desastres esperando ocurrir. Los pasivos
petroleros, especialmente en el Abanico del Pastaza, han recibido mucha atención de los
medios recientemente, pues su manejo negligente por más de tres décadas ha generado
intensas protestas y denuncias formales de la población indígena afectada, contra el Estado
y las empresas responsables.

9. Agricultura insostenible: Abuso de agroquímicos; mala gestión del riego y de la irrigación,

con desperdicio de los recursos hídricos y salinización de los suelos agrícolas, fomentando
además intereses especulativos; mala sanidad de productos agropecuarios de consumo
humano (con excesivo contenido de sustancias tóxicas o biológicamente activas);
contaminación de aguas y suelos; expansión agropecuaria informal en la Amazonía y abuso
del fuego como práctica agrícola; pérdida de andenes, germoplasma nativo (ejm., quinua
altoandina, alpacas de colores) y patrimonio agropecuario en general; intereses creados
para el ingreso de organismos genéticamente modificados; débil o nula promoción de la
agroecología, la agroforestería, la agricultura orgánica y la agrobiodiversidad; crisis del café
orgánico, nuestro principal producto agroecológico. La agricultura es el segundo
componente más importante en las emisiones peruanas de gases de efecto invernadero.

10. Deterioro generalizado de fuentes de agua dulce y cuencas hidrográficas: Destrucción de

los ecosistemas de cabeceras y nacientes por malas prácticas agropecuarias y actividades
extractivas; contaminación de aguas dulces con efluentes y residuos urbanos, extractivos e
industriales; erosión de acuíferos por cultivos agroindustriales.

11. Cambio climático: creciente riesgo de desastres y eventos climáticos extremos; conflictos
por el agua; pérdida de ecosistemas claves y sus servicios (ejm., glaciares y ambientes
nivales); pérdida generalizada de biodiversidad y recursos naturales renovables.

12. Pobre representación política favorable a una gestión ambiental responsable: Aparejada
a una fuerte representación política de grupos de interés contrarios a una gestión
ambiental responsable o vinculados al delito ambiental.

13. Impactos ambientales sobre la salud y el bienestar humanos: pérdida de años de vida, de
calidad de vida y de productividad por enfermedades y males asociados al medio ambiente,
desde el nacimiento; alta incidencia de males atribuibles a condiciones ambientales
insalubres (desde asma, desbalances hormonales y alergias hasta cáncer); nula o pésima
educación ambiental para la salud y el bienestar; desconexión ideológica y práctica entre
los sectores Salud, Educación y Ambiente; aparición de organismos patógenos resistentes
a los 5 antibióticos en el sistema hospitalario; enfermedades re-emergentes y nuevas
zoonosis; investigación sobre salud ambiental en el Perú muy limitada y pobremente
comunicada.

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14. Débil protección de nuestro patrimonio natural: A pesar de representar —en el papel—
casi una quinta parte del territorio nacional, las áreas naturales protegidas (ANP) enfrentan
severas limitaciones científico-técnicas, institucionales y financieras, lo cual emerge en la
gestión del SERNANP y del SINANPE. Ello conduce a una descaminada sensación de que las
áreas naturales protegidas sobran o estorban, estimulando su creciente invasión y
deterioro; a recurrentes propuestas de recorte o “redimensionamiento”; y a una profunda
desconexión entre la gestión de ANP, el bienestar local y el ejercicio del derecho a un medio
ambiente sano. Son nuestras y para nosotros; pero las imaginamos ajenas. A esto se suma
el débil respaldo y la nula protección que reciben ciudadanas y ciudadanos comprometidos
con la conservación de nuestro patrimonio natural, por lo cual el Perú está entre los países
con más ambientalistas asesinados. Un país peligroso para cualquiera que defienda el bien
común.

15. Pueblos originarios, territorios colectivos, concesiones y titulación de tierras: sistema

inepto e insuficiente de titulación y registro de comunidades nativas; ausencia de una visión
estatal territorial de la propiedad colectiva; carencia de un registro completo y geo-
referenciado de comunidades campesinas; títulos de propiedad rural casi nunca inscritos
en los registros públicos; carencia de un catastro único de derechos otorgados sobre la
tierra y de reglas para resolver conflictos de asignación de derechos.

16. Información ambiental dispersa, poco transparente y de calidad desigual: carencia de un

organismo público de alto nivel científico, especializado en la evaluación y prospectiva del
patrimonio natural, con estándares y procedimientos modernos para la integración,
publicación y difusión de la información oficial sobre el estado del ambiente y los recursos
naturales. (Una “ONERN Recargada”). La carencia de cifras ambientales oficiales confiables
afecta todos los aspectos de la planificación y la gestión del desarrollo sostenible en el Perú.

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Tabla 1. Priorización de los principales problemas ambientales políticamente relevantes en el Perú

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D. KIM

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E. PLANIFICACIÓN NACIONAL Y PLANEAMIENTO DE INFRAESTRUCTURAS

Procesos que se expresan en normas y procedimientos de cumplimiento general, de orden
político, técnico y administrativo, que establece la forma y los mecanismos de participación
en los niveles nacional, regional y local con el propósito de promover la racionalización en
la toma de decisiones, la definición de las políticas de desarrollo y la orientación en la
asignación de los recursos públicos

¿Qué es el SNIP?
El SNIP es un sistema administrativo del Estado que a través de un conjunto de principios,
métodos, procedimientos y normas técnicas certifica la calidad de los Proyectos de
Inversión Pública (PIP). Con ello se busca:

 Eficiencia En la utilización de recursos de inversión.

 Sostenibilidad En la mejora de la calidad o ampliación de la provisión

de los servicios públicos
intervenidos por los proyectos
 Mayor impacto Es decir, un mayor bienestar para la población.
socio-económico

La Inversión Pública debe estar orientada a mejorar la capacidad prestadora de servicios

públicos del Estado de forma que éstos se brinden a los ciudadanos de manera oportuna y
eficaz. La mejora de la calidad de la inversión debe orientarse a lograr que cada nuevo sol
(S/.) invertido produzca el mayor bienestar social. Esto se consigue con proyectos
sostenibles, que operen y brinden servicios a la comunidad ininterrumpidamente.

Hay diferentes actores en el SNIP y cada uno de ellos es responsable de cumplir

determinadas funciones a lo largo de la preparación, evaluación ex ante, priorización,
ejecución y evaluación ex post de un proyecto.

Conforman el SNIP:

 El Órgano Resolutivo La más alta autoridad ejecutiva de la unidad,

(Alcaldes, Presidentes de Gobiernos Regionales,
Ministerios, etc.)
 Las Unidades Órgano responsable de la formulación de los
Formuladoras (UF) estudios de pre inversión.

 Las Oficinas de Encargadas de la evaluación y declaración de

Programación e viabilidad de los PIP.
Inversiones (OPI)

 Las Unidades Responsables de la ejecución, operación,

Ejecutoras (UE) mantenimiento y evaluación ex post de los PIP en las
diferentes entidades públicas de todos los niveles de
Gobierno.

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FORMULACION
El Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (SINAPLAN) y su órgano rector, el Centro
Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), fueron creados mediante el Decreto
Legislativo N° 1088 en el 2008. El SINAPLAN es un conjunto articulado e integrado de
órganos, subsistemas y relaciones funcionales cuya finalidad es coordinar y viabilizar el
proceso de planeamiento estratégico nacional para promover y orientar el desarrollo
armónico y sostenido del país. Entre los objetivos del SINAPLAN, se destaca su función
de constituirse como el espacio institucionalizado para la definición concertada de una
visión de futuro. Asimismo, debe articular e integrar en forma coherente y concertada las
diferentes propuestas y opiniones para la elaboración del Plan Estratégico de Desarrollo
Nacional y los planes nacionales, sectoriales, institucionales y subnacionales, así como las
orientaciones, los métodos, los procesos y los instrumentos para el planeamiento
estratégico.

Vinculación con los sectores

Los objetivos estratégicos del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional orientan la
formulación de las políticas nacionales, que se traducen en políticas sectoriales, políticas
multisectoriales y a nivel subnacional en políticas regionales, locales e institucionales con
sus respectivos planes: Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM), Plan Especial
Multisectorial (PEM), Plan de Desarrollo Regional Concertado (PDRC), el Plan de Desarrollo
Local Concertado (PDLC), y los Planes Estratégico y Operativo Institucionales (PEI y POI),
que traducen los objetivos del PEDN en objetivos y acciones concretas con indicadores
directamente medibles.

Vinculación con el territorio

Es competencia y función de las municipalidades provinciales el planificar integralmente el
desarrollo local y el ordenamiento territorial, en el nivel provincial. Las municipalidades
provinciales son responsables de promover e impulsar el proceso de planeamiento para el
desarrollo integral correspondiente al ámbito de su provincia, recogiendo las prioridades
propuestas en los procesos de planeación de desarrollo local de carácter distrital.

El Perú carece de un sistema de planificación efectivo. El SNIP, aunque excesivamente

burocrático, cumple un papel importante; pero insuficiente. No basta controlar la viabilidad
proyecto por proyecto. Debe integrarse la planificación y evitar que cada sector y cada
gobierno regional planifiquen sin integración con otros sectores y regiones. Aunque existen
el Acuerdo Nacional, con varias políticas de Estado favorables a una sana gestión del
ambiente, y el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), que en 2011 obtuvo
la aprobación del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional al 2021 (“Plan Bicentenario), y
que lidera (en teoría) el Sistema Nacional de Planificación; ambas instituciones carecen de
peso político, y persisten poderosos obstáculos y resistencias que impiden concordar los
planes de los distintos niveles y sectores del Estado. Los propósitos del Acuerdo Nacional y
del CEPLAN son letra muerta. A consecuencia de eso se construyen carreteras sin consulta
con otros sectores o a capricho de intereses regionales (caso del ferrocarril Yurimaguas-
Iquitos), sin inversiones correspondientes en desarrollo (la Interoceánica Sur), sin viabilidad
económica (el referido ferrocarril o la carretera Interoceánica Central). Del mismo modo se
proponen o construyen hidroeléctricas innecesarias en plazo previsible (por ejemplo,

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Mazan y otras, redes de trasmisión eléctrica caras y sin necesidad obvia (ejemplo
Moyobamba-Iquitos). Todas esas intervenciones generan enormes desperdicios de los
escasos recursos financieros, que no se aplican donde más o realmente se les necesita.

F. PROBLEMAS EN INSTITUCIONES DE GESTIÓN PÚBLICA

La relación entre poder y función marca la esencia de la administración pública, donde a través
de ésta se pone en práctica el ejercicio del poder, mediante un gobierno en beneficio de la
sociedad.

El funcionamiento del Estado, se origina en el cumplimiento de sus funciones, del cual se

desprenden un conjunto de actividades, operaciones, tareas para actuar: jurídica, política y
técnicamente.

En consecuencia, podemos decir que la gestión pública está configurada por los espacios
institucionales y los procesos a través de los cuáles el Estado diseña e implementa políticas,
suministra bienes y servicios y aplica regulaciones con el objeto de dar curso a sus funciones.

a. Evolución conceptual y tendencias de la Gestión Pública

Las transformaciones de la economía mundial, caracterizada hoy por la crisis económica y
financiera que origina escasez de recursos, desempleo, recesión, etc., y el avance de la
globalización, producen procesos complejos y dinámicos, que ponen a la vista paradigmas
emergentes en la gestión pública, para orientar mejor las políticas sociales y económicas
para atender la difícil y compleja demanda social.

Otro factor importante que exige más eficiencia en la gestión es la competitividad nacional,
es decir la eficiencia que no sólo debe ser efectiva por la empresa privada sino también por
las instituciones públicas y el compromiso social de sus ciudadanos. Es decir, estamos
comprometiendo los diversos factores que ahora debe abarcar la gestión pública.

En los últimos 25 años del siglo pasado, las ciencias de la administración han transitado de
la administración a la gerencia, y de la gerencia a la gobernanza. Los modelos alternativos
de gestión pública describen un cambio permanente en el enfoque de la ciencia gerencial,
desde el modelo burocrático de gestión basado en la fragmentación de tareas y la
subordinación jerárquica, hasta la nueva gestión pública que introduce nuevos
requerimientos como el desarrollo de una cultura de la cooperación y de capacidades
específicas orientadas a la gestión por resultados.

b. Cuatro deficiencias de la Gestión Pública en Perú que se deben resolver

A continuación, se presentan los 4 principales obstáculos que tiene el Estado peruano para
alcanzar los objetivos planteados en el plan de modernización con miras al Bicentenario.

i. Un sistema de planeamiento desconectado

El Gobierno no necesariamente recoge las necesidades de la población y, por ende,

realiza planes que no están articulados con las brechas que debe cubrir. Por lo tanto, el
planeamiento no termina siendo una herramienta efectiva de gestión y no se alinea con
el presupuesto público.

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ii. Ineficaz estructura de organización y funciones

Las organizaciones de decenas de entidades públicas no están diseñadas de acuerdo a
sus objetivos. Puede ser porque fueron diseñadas con una organización jerárquica sin
claridad en los procesos que realizan para entregar sus servicios de manera oportuna y
responsable.

iii. Producción de bienes y servicios inadecuados

La mayoría de instituciones no tienen los recursos ni capacidades para optimizar sus
procesos. Por otra parte, uno de los problemas más importantes es la desarticulación
entre los sistemas administrativos. Por ello, solo le interesa cumplir sus funciones sin
buscar la satisfacción de la ciudadanía.

iv. Articulación gubernamental débil

Los mecanismos de coordinación establecidos en nuestro marco legal suelen contar con
limitaciones en su diseño y han sido poco efectivos al momento de la articulación entre
instituciones. Este debe ser mejorado para que la descentralización nacional pueda ser
una realidad.

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