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FEDERALISMO,DESCENTRALIZAÇÃOE PLANEJAMENTO DA

EDUCAÇÃO NOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS

Carlos Eduardo Bandeira dos Santos1


Heyle Augusto Romano Andrade2
Natália Seabra dos Santos3
Eugênia Rosa Cabral4

RESUMO
A oferta educacional não é recente nos municípios brasileiros e com a aprovação do Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental – Fundef em 1996 esse processo foi
ampliado. O presente artigo tem por objetivo analisar os efeitos dos recursos financeiros e
instrumentos de gestão e planejamento utilizados pelos municípios brasileiros a partir do aumento de
responsabilidade imposto ao longo dos anos.

PALAVRAS-CHAVE: oferta educacional,educação municipal, educação estadual responsabilidade


municipal, FUNDEF.

1 INTRODUÇÃO

Com a promulgação da Constituição Federal em 1988, e o redesenho do sistema


federalista no país, o Brasil assistirá à concretização dos ideais perseguidos ao longo das
décadas precedentes, ou seja, o direito de educação para todos. Como aponta Morduchowicz
(2011), nas últimas décadas há uma tendência à descentralização na América Latina, com o
aumento das responsabilidades por parte das esferas locais pela oferta educacional. De acordo
com Valle & Bianchetti (2012), temos o estabelecimento de um projeto eficaz para a
educação nacional, o que garante a igualdade de direitos no que diz respeito à educação.
Entretanto é a partir de 1988 que nos podemos afirmar que as políticas publicas de educação,
adotadas pelo Brasil, começam a ter como base critérios que podemos chamar de
meritocráticos.

1
Mestrando do Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da Universidade Federal do Pará- PPGCP-
UFPA: carlosebs@ufpa.br
2
Mestrando do Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da Universidade Federal do Pará- PPGCP-
UFPA: hromano28@gmail.com
3
Mestranda do Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da Universidade Federal do Pará- PPGCP-
UFPA: nataliaseabra@hotmail.com
4
Professora Doutra do Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da Universidade Federal do Pará-
PPGCP-UFPA: ercabral@uol.com.br
2

É a partir de 1996, com a Lei de Diretrizes e Bases para a Educação (LDB) e a


elaboração do Plano Nacional de Educação que, através da descentralização da gestão do
sistema educacional, se opõe fortemente ao sistema predominante durante o regime militar
(1964-1985). A partir deste momento, as responsabilidades da educação são divididas entre os
diferentes entes federativos: União, Estados e Municípios.
As diferentes instituições públicas e os estabelecimentos privados são financiados,
organizados e gerenciados de forma autônoma ou através de políticas públicas locais.
Entretanto, se analisarmos essa descentralização e seus resultados, podemos afirmar que essas
políticas criaram mais incertezas do que benefícios reais. As administrações municipais não
puderam assumir, de uma forma mais coordenada, a gestão e o financiamento do ensino
fundamental.
O sistema de avaliação da educação de base, proposta pelo Ministério da Educação,
evidenciou resultados que podem ser considerados decepcionantes, pois mostram uma forte
evasão, analfabetismo, dentre outros problemas graves. A federalização do ensino depende de
uma coordenação séria e responsável, que passa por um programa de financiamento que
favoreça o desenvolvimento da educação de base, principalmente no âmbito municipal.
Neste trabalho buscaremos responder à seguinte pergunta: O federalismo brasileiro
proporcionou aos Estados e Municípios brasileiros, por meio dos recursos financeiros, a
capacidade de planejamento e financiamento das políticas educacionais?
Para responder ao problema proposto, analisaremos primeiramente perfil demográfico
dos municípios brasileiros buscando relacionar o tamanho populacional com a estrutura de
gestão educacional utilizada pelos municípios brasileiros, com os principais itens de receita e
despesa municipal, apontando como o tamanho dos municípios afeta a estruturada sua receita
e por último analisar os efeitos da política de fundos para os municípios ao longo do período
de 1995 a 2016.

2 METODOLOGIA

No que refere ao método, a pesquisa é do tipo descritiva com abordagem exploratória


de dados demográficos e orçamentários dos municípios brasileiros no período de 1995 a 2016,
com levantamento nas principais bases de dados: IBGE, Ministério da Educação – MEC e
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas – Inep – Sinopses estatísticas. As variáveis
analisadas são: número de matriculas no ensino fundamental, tamanho populacional, tipo de
estrutura de gestão educacional, dados orçamentários de despesa e receita municipal e o valor
3

de recurso disponibilizado pelo FUNDEF aos municípios brasileiros no período entre 1995 e
2016.

3 FEDERALISMO BRASILEIRO

As Constituições brasileiras de 1891, 1937, 1946, 1967 e 1988 asseguraram a configuração


republicana do Estado. Não obstante, o desenrolar do processo histórico da estrutura política
do Estado brasileiro deixa perceber um movimento cíclico de centralização/descentralização
do poder. Nessa perspectiva, o Estado federativo, no Brasil, tem adotado diversos contornos e
arranjos políticos e territoriais que foram sendo construídos ao longo da história. Desse modo,
uma das principais características do sistema federalista é a flexibilidade, o que pode ser
exemplificado pela sucessão entre centralização e descentralização política e econômica,
constatada nos períodos de intervenção militar e, depois, na redemocratização do país.
Observa-se, pois, que o federalismo brasileiro segue as transformações, pelas quais passa o
sistema político, estando estritamente vinculado a este.
De acordo com Souza (2010), No Brasil, ao contrário dos EUA, partiu-se de uma
ordem centralizada, que era o Estado unitário do período imperial, para uma ordem federativa
de divisão de poderes e competências em 1889, num processo centrípeto. A conversão do
Estado unitário em Estado federado foi um processo lento e gradual. Houve uma adaptação
dos princípios e instituições federalistas, de modo a manter os interesses e privilégios das
elites agrárias, industriais e burocráticas, que organizaram a independência e controlavam o
Império (SOUZA, 2010, p. 6).
Segundo Arretche (2004) uma dificuldade nesse processo refere-se à análise da
distribuição de competências e recursos. Diferentemente de uma nítida e clara distribuição
vertical de autoridade, as federações em sua existência real assemelham-se a um “bolo
marmorizado” (ELAZAR, 1991), em que a complementaridade e a interdependência são as
características mais frequentes. Adicionalmente, as competências cuja autoridade pode ser
atribuída aos diversos níveis de governo são diversas, tais como saúde, educação, assistência
etc. Ou seja há uma matriz cooperativa de repartição de competências, em que coexistem
competências concorrentes e comuns entre as unidades federativas, tanto nos aspectos
legislativos, quanto nos aspectos administrativos e tributários.
Verifica-se, por outro lado, que há algumas prerrogativas específicas da União, a exemplo da
legislação sobre meio ambiente, e outras em que podem legislar de forma concomitante, a
exemplo da educação, configurando o designado federalismo cooperativo, ou integrado, de
4

cunho tridimensional. Isso evidencia uma configuração de Estado peculiar que tem como uma
das principais particularidades o fato de ser uma federação com três esferas constitucionais de
poder: a federal, a estadual e a municipal.
Para Araújo (2010), essa nova configuração do federalismo brasileiro trouxe duas
complicações para o País: a primeira diz respeito ao tamanho e a heterogeneidade da
federação brasileira, constituída por estados e municípios de diferentes portes e que, na sua
maioria, sobrevivem com repasses de fundos de participação; e a segunda refere-se à falta de
clareza e de regulamentação do que seria, realmente, um regime de colaboração. Ainda, para
autora, no Brasil, é possível associar as várias formas de complexidades às matrizes que
assume o federalismo a partir das relações intergovernamentais entre os entes federados.
Segundo Abrúcio (2010, p. 46), após a Constituição Federal de 1988, o federalismo
brasileiro assumiu características de uma descentralização bastante pulverizada e com frágil
coordenação entre os entes federativos. Em decorrência desse formato, distinguem-se duas
situações:
[...] de um lado, um jogo defensivo e não cooperativo, e, de outro, a tentativa de
criar forma de coordenação entre os níveis de governos. De todo modo, o
resultado desse processo foi à instauração de um federalismo
compartimentalizado, no qual vigora uma ação estanque de cada esfera
governamental, com poucos incentivos para parceria e entrelaçamento entre as
unidades federadas. Entretanto, outra tendência intergovernamental pode ser
observada nos últimos vinte anos. Trata-se da tentativa de aumentar os
mecanismos de cooperação e coordenação entre os níveis de governo
(ABRÚCIO, 2010, p. 48-49).

Com relação a coordenação entre os níveis de governos, como indica Bercovici


(2003), o princípio da descentralização, consubstanciado na Constituição Federal de 1988,
desenha uma federação de Estados e Municípios coordenados pela União, mas não a ela
subordinados. Aí, reside o fulcro das competências concorrentes que imprime concretude ao
princípio da coordenação federativa visando à edificação da unidade nacional. A definição de
normas de cooperação recíproca entre os entes federados pode contribuir, substancialmente,
para o fortalecimento do regime federativo.
Nesse aspecto, constata-se que, na situação brasileira, como lembra Marques (2012,
p.13), não há, no Brasil,

“[...] acordo federativo claro sobre a repartição e o compartilhamento das


responsabilidades para o exercício da competência que é comum.” E isso se
constitui em um obstáculo para “[...] promover a qualidade e a quantidade da
oferta de um serviço público estratégico para o projeto republicano da nação
brasileira” (MARQUES, 2012, p.11).
5

O artigo 23 da Constituição Federal de 1988 (com as modificações introduzidas pela


Emenda Constitucional nº 53/2006) já determina que União, Estados, Distrito Federal e
Municípios possuem competências comuns. No parágrafo único desse mesmo artigo, foi
especificado que serão fixadas normas, por meio de leis complementares, para disciplinar o
processo de cooperação entre os entes federados, com o objetivo de promover o equilíbrio do
desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. O que foi exarado no ordenamento
jurídico contempla o princípio de colaboração entre os entes federados, mas, como asseveram
Oliveira e Souza, (2010, p. 21-22) “[...] não encontra, na prática, mecanismos de indução ou
de obrigatoriedade, posto que, em princípio, estes são autônomos. Assim, se os dirigentes dos
diferentes sistemas não estiverem predispostos a colaborar entre si, isso não ocorre”.
As formas de colaboração concretizadas no país trazem as marcas de uma coordenação
federativa que Oliveira e Souza (2010) nominaram de a colaboração que vem do centro,
portanto, com características diferentes da cooperação federativa. Isso porque, como lembra
Araújo (2010), a colaboração federativa deve ocorrer por meio da distribuição e do exercício
das competências concorrentes e comuns. Desse modo, a tomada de decisão e o exercício das
competências devem ser em conjunto e não isoladas.
Outra característica do federalismo Brasileiro para Arretche (2005) é sistema brasileiro
de repartição de receitas tributárias é essencialmente um sistema legal (Prado, 2001), pelo
qual receitas tributárias sem vinculação de gasto – com exceção das obrigações
constitucionais de gasto em saúde e educação – são garantidas aos governos subnacionais,
notadamente aos municípios de pequeno porte. Combinado a compromissos financeiros
acumulados no passado, direitos assegurados em lei e vinculações constitucionais do gasto
federal, este sistema produz alta rigidez do orçamento federal (Rezende; Cunha, 2003) – isto
é, reduzido espaço para introdução de novos itens de gasto –, de tal sorte que esta tem
implicado necessariamente elevação da carga tributária.
Para Abrúcio (2007) houve efeitos positivos no novo poder conferido aos municípios.
Trata-sedas inovações que surgiram na experimentação de políticas públicas realizadas por
governos locais. Entre elas podemos citar o Orçamento Participativo, o Programa Bolsa
Escola, o Programa Mãe Canguru,dentre outros. A partirde um estudo das experiências
semifinalistas participantes do Programa Gestão Pública e Cidadania nos anos de 1996 a
1997, Pinho e Santana (2002) observaram como recorrentes, em nível local, os seguintes
setores de intervenção: meio ambiente, saúde, educação, alimentação e abastecimento,
habitação e urbanização, crianças e adolescentes, emprego e renda, projetos agrícolas. A
variedade de áreas mencionadas demonstra a abrangência que passou a atingir a execução de
6

políticas públicas pelas administrações municipais. Assuntos que antes eram tratados apenas
em nívelnacional, ou mesmo estadual, tornaram-se parte integrante da agenda de muitos
municípios brasileiros.
Considera-se, portanto, que o país adotou um modelo de federalismo com tendência ao
centralismo; visto que ainda não há precisão quanto à clareza na definição das competências,
dado que estas ora se entrelaçam, ora se superpõem, fato que possibilita à União responder ou
dispor de mais competências e, desse modo, determinar e exigir, dos entes federados, o
cumprimento das competências (SOUZA, 2010). Nessa perspectiva, torna-se premente
demandar aos Estados e Municípios condições para elaboração e implementação de políticas
públicas. Sem a manutenção de um equilíbrio entre autonomia política/administrativa e
autonomia financeira, a concepção de pacto federativo perde sentido.

4 FEDERALISMO NA EDUCAÇÃO

A Constituição de 1988, em seu artigo 6º, garante a todos os cidadãos brasileiros o


direito de acesso à educação. O ensino fundamental é obrigatório para todas as crianças de 7 a
14 anos. Já com relação ao ensino básico, cabe ao Estado prover o número de vagas
suficientes, oferecendo uma educação que contribua para o desenvolvimento intelectual dos
alunos, objetivando, também, a sedimentação de aptidões que contribuam para a prática da
cidadania e à inserção no mercado de trabalho
A taxa média de escolaridade do brasileiro tem mostrado rápidos progressos ao longo
das últimas décadas. Apenas para que se tenha uma ideia, no curto intervalo de tempo entre
1991 e 1996, a escolaridade média no país passou de 5,1 para 5,4 anos de estudo entre os
homens, e de 5,2 para 5,7 anos entre as mulheres (CASTRO, 1998). Contudo, ainda que as
redes públicas de ensino tenham ampliado de forma sistemática a oferta de vagas nas escolas,
muito se discute sobre a qualidade da educação pública ofertada no Brasil.
Foi no intuito de aprimorar o investimento no ensino público fundamental que, em
1996, regulamentou-se a Emenda Constitucional 14/96, criando o Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – FUNDEF.
Considerado por alguns uma minirreforma tributária (NEGRI, 1997a), o FUNDEF congrega
importantes mudanças na gestão de verbas para a educação fundamental no Brasil. Sua
sistemática introduz critérios de rateio e transferência de recursos para um fundo voltado,
exclusivamente, para a educação fundamental.
Os objetivos do Fundo podem ser sintetizados conforme a seguir:
7

a) aperfeiçoamento do gerenciamento orçamentário e financeiro ligado à educação;


b) implementação de política redistributiva de correção de desigualdades sociais e
regionais;
c) garantia de transparência na gestão dos recursos para a educação; e
d) valorização do magistério.
A avaliação razoavelmente positiva do FUNDEF, pelo menos no que diz respeito à
regularidade no envio de recursos para as administrações subnacionais, reforça a ampliação da
abrangência do Fundo por meio do FUNDEB: Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da
Educação Básica. Este fundo substitui o FUNDEF a partir do ano de 2007 e não restringe o
seu alcance apenas a educação fundamental, mas também aos demais segmentos da educação
básica, como os ensinos infantil e médio, figurariam entre as modalidades contempladas pela
vinculação de recursos públicos para o seu financiamento.
Dentre as questões mais substantivas relacionadas tanto ao FUNDEF quanto ao
FUNDEB está a transferência intergovernamental de recursos. O mecanismo de
funcionamento da vinculação consiste na reunião de parcela de recursos destinados a estados
e municípios em um único fundo, com posterior redistribuição dos mesmos de acordo com o
número de matrículas em cada jurisdição. Desta forma, é natural que ocorram transferências
entre uma esfera e outra, de acordo com o peso de cada rede de ensino. No caso do FUNDEF,
a maioria das unidades federativas tem registrado transferências de governos estaduais para
municipais. Por detrás desta constatação está o fato de as redes municipais de ensino
fundamental concentrarem mais alunos que as redes estaduais. Contudo, como o FUNDEB
incorpora outros níveis de educação, é possível que ocorram alterações nesta conformação.

5 ANÁLISE DOS RESULTADOS DA PESQUISA

Os dados apresentados na tabela 1 indicam que mais de 70% dos municípios


brasileiros possuíam, em 2016, segundo estimativas do IBGE, até 20 mil habitantes.
8

Tabela 1: Distribuição percentual do número de municípios brasileiros por faixa


populacional.Brasil, 2016.
FAIXA POPULACIONAL Percentual (%)
Até 2.000 1,35
De 2.001 a 5.000 22,1
De 5.001 a 10.000 23,2
De 10.001 a 20.000 27,3
De 20.001 a 50.000 19,5
De 50.001 a 100.000 5,98
Mais de 100.000 5,56
Fonte: IBGE (estimativa 2016).

Figura 1: Distribuição percentual do número de municípios brasileiros por faixa


populacional.
30
27,3

25
23,2
22,1

19,5
20
Percentual (%)

15

10

5,98 5,56
5

1,35
0
Até 2.000 De 2.001 a De 5.001 a De 10.001 a De 20.001 a De 50.001 a Mais de
5.000 10.000 20.000 50.000 100.000 100.000

Tamanho Populacional
9

Tabela 2: Percentual de municípios, segundo a estrutura de gestão educacionale a faixa


populacional do município. Brasil, 2015.
ESTRUTURA DE GESTÃO EDUCACIONAL
FAIXA DE DE MUNICÍPIOS BRASILEIROS 2015
POPULAÇÃO
CSEx CSE CPMEd. CCP CCD SEM CME
Brasil 48 57 61 76 70 26
Até 5 mil 34 54 60 74 68 26
5.001-10.000 39 51 60 71 65 32
10.001-20.000 48 56 62 75 68 28
20.001-50.000 59 59 61 80 74 23
50.001-100.000 76 69 70 85 83 15
100.001-500.000 84 84 62 84 87 13
Mais de 500 mil 93 103 55 73 98 5
Nota: CME = Conselho Municipal de Educação; CSEx = cm secretaria exclusiva; CSE = com
Sistema de Ensino; CMEd = com plano municipal de educação; CCP = com CME paritário;
CCD = com CME deliberativo
Fonte: IBGE (2015) (adaptação).

Figura2: Percentual de municípios, segundo a estrutura de gestão educacionale a faixa


populacional do município. Brasil, 2015.
ESTRUTURA DE GESTÃO EDUCACIONAL DE MUNICÍPIOS BRASILEIROS 2015
120

100

80
PERCENTUAL (%)

60

40

20

0
Brasil Até 5 mil 5.001-10.000 10.001-20.000 20.001-50.000 50.001-100.000 100.001-500.000 Mais de 500 mil

TAMANHO POPULACIONAL

COM SECRETARIA EXCLUSIVA COM SISTEMA DE ENSINO COM PLANO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO

COM CME PARITÁRIO COM CME DELIBERATIVO SEM CME


10

Scatterplot of VM vs Mat
2.0 MA
PA
1.8

1.6
BA

1.4 PI CE
VM

AM AL
1.2 PE
PB
RR AP SP AC MG
TOSC
RO
MT
GO
RS PR
ES
MS RN
SE RJ
1.0

0.8

0.6
20 30 40 50 60 70 80
Mat

Há uma forte correlação entre o aumento das matriculas efetivadas e o valor médio gasto com
o aluno do ensino fundamental.

Scatterplot of VM vs R
MA
2.00

PA

1.75

BA
1.50
VM

PI ALCE

AM
1.25
PE
PB

MG
PR RS
MTSC
SPGOMS RN
TO RO ES
APRJ
SE
AC RR
1.00

0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5


R
11

Há uma forte correlação entre o aumento do recurso do FUNDEB e o valor médio gasto com
o aluno do ensino fundamental, com destaque para os estados do Pará e Maranhão.

Em 2016, o valor médio gasto por aluno foi de R$ 2.739,80 e os estados que receberam a
complementação foram: Alagoas, Amazonas, Bahia, Ceará, Maranhão, Pará, Paraíba,
Pernambuco e Piauí.

Scatterplot of R vs Mat
3.5
MA
PA
3.0

2.5

2.0 CE
BA
R

RR AL
1.5 AM
AC PI
SE RJ
AP ES PE
1.0 RN PB
RO
TO MS
GO
SP SC
0.5 MT
RS
MG PR

0.0
20 30 40 50 60 70 80
Mat

Há uma forte correlação entre o aumento do recurso do FUNDEB e o percentual de matrículas


efetivadas, com destaque para os estados do Pará e Maranhão.
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6 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Através do presente trabalho pudemos observar que, o principio federalista que é a


base do sistema educacional no Brasil, tem como obstáculo de coordenação, a grande
autonomia das entidades federativas. As constituições estaduais e as leis orgânicas dos
municípios, em seus espaços de autonomia, estão aptos para estabelecer suas próprias normas,
sempre levando em consideração o que está disposto na Constituição Federal brasileira, assim
como nas diretrizes de base do sistema educacional brasileiro. É assim que, o federalismo na
educação, para que obtenha sucesso, deve ser pautado no principio da colaboração e não de
uma forma hierarquizada.
A organização da educação no Brasil deve ser feita através de uma correlação
dinâmica entre os entes federativos. As competências e atribuições que, estão delimitadas na
Constituição Federal, permitem o estabelecimento dos eixos comuns, em torno de princípios e
objetivos que devem ser respeitadas por todos que participam do sistema educacional
nacional. Os principais eixos que norteiam a gestão da educação no Brasil, são considerados
como um dever do Estado, onde o meio de articulação deverá ocorrer através da colaboração
e da distribuição de competências, onde a co-responsabilidade se torna um legado do sistema
de colaboração. Finalmente, a integração dos objetivos e princípios a todos os agentes que se
dispõem a fazer parte da estrutura e funcionamento da educação nacional.
No que diz respeito ao financiamento do sistema educacional brasileiro, o presente
trabalho mostrou que, graças às especificidades do sistema educacional brasileiro, o
FUNDEF/FUNDEB tem proporcionado às administrações municipais e estaduais um volume
de recursos a ser aplicado na educação fundamental que supera aquele que estaria disponível
caso o Fundo não existisse. Pode-se dizer que esta legislação facilita a municipalização da
rede pública de ensino fundamental, encaminhando sua gerência para a esfera governamental
prevista na legislação vigente. Tal fato é possibilitado pelas transferências
intergovernamentais de recursos para esta esfera, cujo potencial arrecadador é menor, sendo
esta uma característica compatível com os princípios federalistas da república brasileira.
13

REFERÊNCIAS

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FUNDEB, de que trata o art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias; altera a
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