OS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE

1. Do Meio Ambiente como Direito Fundamental

A Doutrina dos Direitos do Homem não-obstante apresentar no seu bojo o
jusnaturalismo, se expandiu no século XVIII, quando se tornou elemento básico da
reformulação das instituições políticas. Tornou-se, portanto, um dos princípios sagrados
do liberalismo.
Incorporada a nova terminologia de direitos fundamentais, sua doutrina apresenta
uma grande capacidade de incorporar desafios. Na primeira geração enfrentou o
problema do arbítrio governamental, com as liberdades públicas. A segunda, dos
extremos desníveis sociais, com os direitos econômicos e sociais, e a terceira, hoje, luta
contra a deterioração da qualidade da vida humana, com os direitos de solidariedade.
Neste sentido, verifica-se que o reconhecimento dos direitos sociais realizado pela
Constituição da República de Weimar, em 1919, não pos termo à ampliação do campo
dos direitos fundamentais. O surgimento de uma terceira geração de direitos
fundamentais está relacionado, não mais à vida e à liberdade, mas à qualidade de vida e
a solidariedade entre os seres humanos das diferentes nações.
A doutrina destes novos direitos, denominados "de solidariedade", ainda não está
solidificada, existindo muita controvérsia quanto a sua natureza e ao seu rol, uma vez que
sua identificação se deu apenas em 1979, na obra de Karel Vasak. Esta geração
desenvolveu-se no plano internacional, devido às sucessivas reuniões da ONU e da
UNESCO e os conseqüentes documentos, como a Carta Africana dos Direitos do Homem
e dos Povos, de 1981, e a Carta de Paris para uma Nova Europa, de 1990. Quatro são os
principais direitos: o direito à paz, o direito ao desenvolvimento, o direito ao meio
ambiente e o direito ao patrimônio comum da humanidade, a eles alguns acrescentam
ainda, o direito à autodeterminação dos povos e o direito à comunicação.
A Carta Magna, de 1988, utiliza a expressão "meio ambiente" consagrada em
nosso Direito Positivo.
O conteúdo da palavra ambiente é indicativo de espaço ou lugar que envolve os
seres vivos e as coisas. O ambiente é simultaneamente um meio e um sistema de
relações, formados por um conjunto de componentes físicos e de equilíbrio de forças que
condiciona a vida de um grupo biológico. Pode ser definido como um complexo de
relações entre o mundo natural e os seres vivos que influencia a sua vida e o seu
comportamento.
Neste sentido, o ambiente compõem-se de um complexo de elementos naturais,
culturais e artificiais: meio ambiente natural, abrangendo o solo, a água, o ar atmosférico,
a flora, a fauna, em suma, a biosfera; meio ambiente cultural, formado pelo patrimônio
artístico, histórico, turístico, paisagístico, arqueológico; meio ambiente artificial, integrado
pelo espaço urbano construído, tais como edificações, ruas, praças, áreas verdes,
equipamentos públicos.
A civilização tem tido grande progresso, porém tem degradado constantemente a
biosfera. Atualmente, vivem no mundo cerca de 5,5 bilhões de pessoas, com cerca de 1
bilhão nos países desenvolvidos e abastados, estes, sobretudo, fazendo mau-uso dos
recursos da natureza e prejudicando seriamente o ecossistema. Justifica-se, pois, os
diversos congressos que foram realizados, principalmente a Conferência de Estocolmo,
de 1972, e a Conferência realizada no Rio de Janeiro, vinte anos depois.

2. Do art. 225, CF/88

A preocupação com o meio ambiente pelo legislador constitucional, fez inserir
dentro do “Título VIII – Da ordem social”, o capítulo VI específico sobre o tema,
denominado “Do Meio Ambiente”, em seu art. 225.:
“Art. 225. Todos têm direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade
de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para
os presentes e futuras gerações.”
O caput do artigo 225 trata o direito de um meio ambiente ecologicamente
equilibrado para “todos”, que significa incluir nacionais e estrangeiros residentes em
nosso país, consoante art. 5º da CF.
A expressão meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225, caput, da CF)
versus desenvolvimento econômico (art. 170, VI, da CF), trazem consigo a problemática
de conciliar um e outro, em que deverá achar um ‘meio termo’ em suas aplicações em
que um irá até um ponto e a partir daí terá de ceder espaço ao outro, através de um
planejamento contínuo.
A qualidade de vida está implícita no art. 5º da CF, pois se trata de um direito
fundamental, de interesse difuso, a ser alcançada pelo Poder Público e pela coletividade
e protegido e usufruído por todos, portanto todos os cidadãos tem o direito e o dever de
preservar os recursos naturais por meio de instrumentos colocados à disposição pela
Constituição Federal e legislação infraconstitucional.
Verifica-se também, que a Constituição Federal incumbiu ao Poder Público as
tarefas abaixo elencadas. Tal regra deve ser combinada com os deveres comuns fixados
no art. 23, III, VI e VII. Assim, União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios
devem realizar as tarefas descritas dos incisos do § 1º.
 O art. 225, § 1º, arrola as medidas e providências que incumbem ao Poder Público
tomar para assegurar a efetividade do direito reconhecido no caput, que são: impedir
práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies
ou submetam os animais a crueldade. E aquele que explorar recursos minerais fica
obrigado a recuperar o meio ambiente degradado.
Como, por exemplo, o uso de animais silvestres em comerciais de televisão ou
outdoors em lugares diferentes ao seu habitat natural, isso fere o regramento
constitucional, com previsão específica infraconstitucional, pois não contribui para a tutela
do meio ambiente.
O inciso II foi regulamentado pela Lei n. 8.974, de 5 de janeiro de 1995,
estabelecendo sobre técnicas de engenharia genética e da liberação no meio ambiente
de organismos geneticamente modificados, autorizando o Poder Executivo a criar, no
âmbito da Presidência da República, a Comissão Técnica Nacional de Biossegurança.
Já o terceiro inciso foi regulamentado pela Lei n. 9.985/2000, que instituiu o
Sistema Nacional de Unidade de Conservação da Natureza. Os espaços territoriais ou
microecossistemas são denominados Unidades de Conservação, são legalmente
instituídos limites de conservação com determinados objetivos.
Os demais incisos seguem a sistemática destes e são regulamentados por leis
infraconstitucionais, como a Politica Nacional do Meio Ambiente, instituida em 1981, antes
mesmo da Nossa Constituição federal.

3. Da Politica Nacional do Meio Ambiente

A Politica Nacional do Meio Ambiente é uma norma de 1981, anterior a Constituição
Federal de 1988, que define os instrumentos e mecanismos de proteção ao meio
ambiente do Brasil.
Intitulada sob o nº 6938 de 31 de agosto de 1981, possui como finalidade a
preservação recuperação e melhoria da qualidade ambiental, além de incentivos a
pesquisa e estudos de preservação de áreas degradadas ou ameaçadas de extinção.

3.1. Dos Princípios e Objetivos

Entre os objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente estão: compatibilizar o
desenvolvimento econômico e social com a preservação do meio ambiente, definir áreas
prioritárias de ação governamental e estabelecer critérios e padrões de qualidade
ambiental e de manejo dos recursos ambientais.
Outros pontos que o texto atenta são o desenvolvimento de pesquisas e
tecnologias para o uso racional dos recursos ambientais, a divulgação de dados e
informações a respeito do meio ambiente, além de impor a recuperação e/ou indenização
dos danos causados aos recursos ambientais por agentes poluidores ou predadores.
Já os princípios orientadores na busca do cumprimento de seus objetivos, elencados em
seus incisos que são os seguintes:

“Art. 2º - A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e
recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao
desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da
dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princípios:
I – ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente
como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso
coletivo;
II – racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar;
III – planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais;
IV – proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas;
V – controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras;
VI – incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas para o uso nacional e a proteção
dos recursos ambientais;
VII – recuperação de áreas degradadas;
VIII – proteção de áreas ameaçadas de degradação;
IX – educação ambiental a todos os níveis de ensino, inclusive a educação da comunidade,
objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meio ambiente”.
Já haviam sido estabelecidos princípios globais nas conferências de Estocolmo
1972 e na ECO 1992, porém, na Política Nacional do Meio Ambiente, são declarados
princípios específicos e concernentes à realidade brasileira.

Para ampliar as regulações e a harmonização do alcance dos objetivos da PNMA,

o artigo 4º da Lei n.º 6.938/81, determina que a Política Nacional do Meio Ambiente
visará:

“I - à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do

meio ambiente e do equilíbrio ecológico;
II - à definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à qualidade e ao equilíbrio
ecológico, atendendo aos interesses da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e
dos Municípios;
III - ao estabelecimento de critérios e padrões de qualidade ambiental e de normas relativas ao
uso e manejo de recursos ambientais;
IV - ao desenvolvimento de pesquisas e de tecnologias nacionais orientadas para o uso racional
de recursos ambientais;
V - a difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, à divulgação de dados e informações
ambientais e à formação de uma consciência pública sobre a necessidade de preservação da
qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico;
VI - à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à sua utilização racional e
disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio ecológico propício à
vida;
 VII - à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos
causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins
econômicos”.
Tendo em vista esses princípios e objetivos, para adequação aos processos
globais, foi necessária a criação de diversos órgãos relacionados ao Meio Ambiente e
edição de legislação a respeito. Dentre os órgãos criados é fundamental mencionar o
Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA).

3.2. do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA)

Desta política também foi criado um sistema integrado com o objetivo de
estabelecer padrões que possibilitem o desenvolvimento sustentável, através do uso de
mecanismos e instrumentos que possam contribuir com a maior proteção do meio
ambiente.
O SISNAMA - Sistema Nacional do Meio Ambiente é composto por órgãos e
entidades das três esferas da Administração Pública, União, Estados, Municípios e Distrito
Federal, além de Fundações instituídas pelo Poder Público, conforme preconiza o art. 6º
da Lei 6.938/81 e seus incisos.
A atuação desse conselho se fará por uma articulação coordenada dos órgãos e
entidades, colhendo informações dos setores interessados, incluindo-se a opinião pública,
para a formulação de uma posição comum ou de maioria. O destino fim dos órgãos é de
cumprir o princípio maior presente da Constituição Federal e nas normas
infraconstitucionais, nas diversas esferas da Federação.

3.3. Dos Instrumentos da Politica Nacional do Meio Ambiente

Dentre os diversos instrumentos regulamentados pela PNMA, podemos discorrer
sobre os principais para efetivação dos objetivos defendidos.
No artigo 9º, I - o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental (Lei
6.938/81), encontra-se os padrões de qualidade ambiental que envolve a gestão dos
componentes do meio ambiente, que são a qualidade do ar, das águas e dos padrões de
ruído.
Já o inciso II - o zoneamento ambiental (Lei 6.938/81), preconiza as orientações do
Zoneamento Ambiental, que é o instrumento jurídico de ordenação do uso e ocupação do
solo. (SILVA, José Afonso da., 1995).

III - a avaliação de impactos ambientais;

 Visa identificar ou prever os principais impactos de um empreendimento que
possam comprometer a qualidade do meio ambiente. Para cumprir os objetivos do estudo
de impacto ambiental é preciso considerar duas medidas: a primeira refere-se à
identificação das variáveis que devem ser avaliadas; a segunda, trata-se da importância
do impacto causado por um determinado empreendimento na variável avaliada.
IV - o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;
O principal objetivo do licenciamento ambiental é promover uma análise sobre a
viabilidade ambiental das atividades econômicas, assegurando que os empreendimentos
sejam instalados em locais ambientalmente adequados e seus responsáveis adotem
tecnologias que minimizem os possíveis impactos negativos sobre o ambiente, isto é,
tornando-os viáveis do ponto de vista ambiental.
A Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) utiliza o licenciamento ambiental como
forma de disciplinar e regulamentar a utilização dos recursos ambientais. O mesmo é considerado
um procedimento administrativo que visa prevenir danos ambientais, porém, excessivamente
burocrático, caro, que atrasa a conclusão de inúmeras e essenciais obras de infraestrutura.
V - os incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção de tecnologia,
voltados para a melhoria da qualidade ambiental;
VI - a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público federal,
estadual e municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de relevante interesse ecológico e
reservas extrativistas;
Os espaços territoriais especialmente protegidos referem-se a qualquer parcela do
território nacional que seja merecedora de proteção ambiental e vincula o uso dos
recursos naturais encontrados, às prescrições definidas em norma legal, eles não se
confundem com Unidades de Conservação (UC) ou áreas de conservação.
Esses espaços visam à preservação e à proteção da integridade de amostras de
toda a diversidade de ecossistemas, e também, à proteção ao processo evolutivo das
espécies, capaz de abarcar os demais conceitos de áreas protegidas e UCs,
estabelecidos posteriormente por normas infraconstitucionais, incumbindo-se aos poderes
públicos ou privados a competência de criá-los e mantê-los.
Conceitua-se como espaços territoriais especialmente protegidos os seguintes
estatutos criados pelos poderes públicos e privado: 1) Unidades de Conservação; 2)
áreas protegidas; 3) quilombos; 4) áreas tombadas; 5) monumentos arqueológicos e pré-
históricos; 6) áreas especiais e locais de interesse turístico; 7) reserva da biosfera; 8)
corredores ecológicos e zonas de amortecimento; 9) Floresta Amazônica, Mata Atlântica,
Serra do Mar, Pantanal Mato-grossense e Zona Costeira; 10) jardins botânicos, hortos
florestais e jardins zoológicos; 11) terras devolutas e arrecadadas necessárias à proteção
dos ecossistemas naturais; 12) áreas de preservação permanente e reservas legais; e 13)
mega espaços ambientais. Vale ressaltar que Unidades de Conservação são aquelas
contempladas no rol da Lei 9.985/2000 Sistema Nacional de Unidades de Conservação –
SNUC.
Para um espaço ser considerado especialmente protegido, deve conferir proteção
ao meio ambiente. Em alguns casos, as restrições constitucionalmente previstas para
estes espaços são de difícil aplicação prática, como no caso das reservas legais e áreas
de preservação permanente. Considerando-se que o intuito do legislador constituinte foi
exigir leis casuísticas, tais restrições acabam por se mostrarem inócuas, quando
confrontada a força da lei com o interesse social e utilidade pública, também previstos na
legislação brasileira.
VII - o sistema nacional de informações sobre o meio ambiente;
São propostas penalidades disciplinares ou compensatórias ao não cumprimento
das medidas necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental, em
alguns casos, apresenta defasagem no sistema, em virtude de ações desarticuladas dos
órgãos de fiscalização ambiental.
VIII - o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental;
IX - as penalidades disciplinares ou compensatórias ao não cumprimento das medidas
necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental.
X - a instituição do Relatório de Qualidade do Meio Ambiente, a ser divulgado anualmente pelo
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA;
XI - a garantia da prestação de informações relativas ao Meio Ambiente, obrigando-se o Poder
Público a produzi-las, quando inexistentes;
XII - o Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos
recursos ambientais.
O Cadastro Técnico das atividades com potencial de degradação ambiental deve
ser realizado junto ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis – IBAMA, seguindo o que determina a Instrução Normativa (IN) n° 37 de
2004. Na referida IN, é especificado em seu artigo 2° que: “Todo produtor, importador,
exportador, comercializador e usuário de quaisquer das substâncias, controladas ou
alternativas pelo Protocolo de Montreal, bem como os centros de coleta e armazenamento
e centros de regeneração ou reciclagem, pessoas físicas ou jurídicas, devem estar
registrados no Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras,
gerenciado pelo IBAMA”. As atividades sujeitas ao controle pelo Protocolo de Montreal
são aquelas com potencial de liberar substâncias que destroem a camada de ozônio –
SDO.
 Esse registro visa possibilitar ao IBAMA a implementação de procedimentos
sistematizados para o controle e monitoramento da produção, importação,
comercialização, usuários, coleta, armazenamento e regeneração ou reciclagem de
substâncias que destroem a camada de ozônio (SDO), em atendimento ao estabelecido
no Protocolo de Montreal (§ 1o, IN n° 37/2004).
Ressalta-se que o cadastro de atividades com potencial de degradação ambiental é
uma forma de definir políticas públicas, tanto no âmbito da defesa ambiental quanto do
reconhecimento de regiões com aptidão para o desenvolvimento, baseando-se nas
especificidades locais e na exploração de um determinado recurso. A organização de um
sistema eficiente de cadastro de empreendimentos utilizadores de recursos florestais
estimula uma ação conjunta dos órgãos e demais setores da sociedade, envolvidos direta
ou indiretamente nas questões ambientais, e a definição de medidas de controle
ambiental, a fim de subsidiar, orientar e definir políticas de gestão socioeconômicas em
alicerces ambientalmente seguros.
XIII - instrumentos econômicos, como concessão florestal, servidão ambiental, seguro ambiental e
outros.
3.4. Da efetividade da Politica Nacional de Proteção ao Meio Ambiente
Para a eficácia da legislação ambiental, por meio da utilização dos instrumentos da
PNMA, é necessária mais do que a normatização das vias de comando e controle. São
imprescindíveis outras políticas públicas, como a conscientização de políticas
educacionais com investimentos nos aspectos voltados para a sustentabilidade, mudança
de hábitos de consumo e estilo de vida.
A construção de medidas inovadoras para os processos produtivos deveriam estar
calçadas no fortalecimento das medidas preventivas, de acordo com o que preconiza a
PNMA em seu artigo 2o, quando traçou seus objetivos.
No entanto, esta política prioriza as medidas de comando e controle, como já
observado, que se consubstanciam em exigências legais e mecanismos que visam
assegurar o seu devido cumprimento, configurando-se em sanções administrativas e
penais.
O modelo ideal, então, será aquele que reúna os instrumentos de comando e
controle, que influenciam diretamente os atos do poluidor, limitando suas ações;
instrumentos econômicos que afetam o custo-benefício dos agentes e a sensibilização de
todos frente o desenvolvimento sustentável, que será mais eficiente quando forem
estabelecidas políticas integradas de educação ambiental em todos os níveis da
sociedade. Na verdade, esses instrumentos são complementares e não excludentes, no
sentido de sofrerem interdependência e necessitarem ser percebidos no mesmo nível de
importância.
Uma lei só é eficiente se for eficientemente aplicada, cumprida e assimilada pelos
agentes sociais. Nessa visão, a PNMA precisa ser mais bem divulgada e correlacionada
com a Constituição Federal de 1988. Ter boas leis é o primeiro e mais importante passo,
mas não basta. A norma é apenas um ponto de partida. Para a sua efetividade, é
necessário estabelecer condições que viabilizem sua aplicação, como a contratação de
técnicos especializados, infraestrutura adequada e recursos financeiros para a
consecução dos trabalhos, além de um público instruído e sensibilizado com as questões
ambientais.

4. Referencias

SALLES, Carolina. Politica Nacional do Meio Ambiente e a eficácia de seus

instrumentos. Disponivel em
<https://carollinasalle.jusbrasil.com.br/artigos/112287074/politica-nacional-do-meio-
ambiente-e-a-eficacia-de-seus-instrumentos>. Acesso em: 05 de maio de 2018.

SANTIAGO, Thais Muniz Ottoni. Análise de Instrumentos da Política Nacional do Meio

Ambiente. Minas Gerais, 2013.

AMADO,Frederico. Direito Ambiental. 5ª ed. Salvador: Editora Juspodivm, 2017.