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POR:
LIMA-PERU
MAYO/ 2018
UNIVERSIDAD RICARDO PALMA
POR:
LIMA-PERU
MAYO/ 2017
“ANTECEDENTES HISTORICOS DE LA DESCENTRALIZACION”
De acuerdo con AFIN (2012), la brecha total de infraestructura para el periodo 2012-
2021 se estima alrededor de US$ 87,975 millones, aproximadamente 33% del PBI
proyectado para este periodo, por lo que existen importantes retos y oportunidades
para mejorar el proceso de descentralización y la calidad del gasto y acelerar el cierre
de las brechas y desigualdades entre regiones.
De otro lado, el carácter descentralizado determina que debería transferírseles todas las
competencias, acompañadas de los recursos y de un programa de desarrollo de
capacidades, a aquellos gobiernos regionales o locales que demuestren contar con
capacidad de gestión efectiva. La estrategia, además, no deberá orientarse a centralizar
lo transferido sin distinguir las diferencias de capacidad de las entidades públicas, en los
tres niveles de gobierno.
LA DESCENTRALIZACION
La definición de descentralización según la DRAE nos hace referencia a un sistema
político que propende a descentralizar1; este término descentralización supone la
transferencia del poder de gobierno central hacia autoridades jerárquicamente no
sometidas.
1
Diccionario de la Real Academia Española: http:/del.rae.es/?id=CdnjgJP
Definición de descentralización
la participación democrática de las capas más bajas de la población y de sectores
regionales y municipales.
Asimismo, Chamané Orbe ( 3 ), desde un punto de vista jurídico, nos manifiesta que es
la: “Transferencia de funciones orgánicas, administrativas y políticas del poder central
hacia instancias locales o regionales. Sucede cuando se confía con un margen de
autonomía más o menos amplio a agentes especializados y dotados de cierta
independencia frente al poder central, la gestión de servicios públicos, vinculándose de
alguna forma a la estructura del Estado. Así encontramos a la Descentralización
administrativa y política, respectivamente”.
Además, el jurista Pedro Flores ( 4 ), desarrolla un concepto desde la óptica del derecho,
en los siguientes términos: “Régimen administrativo de naturaleza política, en el que la
gestión de los servicios públicos, separados del conjunto de los administrativos por el
Gobierno o Poder Central se confía con un margen de autonomía más o menos amplio,
a agentes especializados y dotados de cierta independencia frente al Poder Central el
cual no los dirige sino que se limita a controlar su acción. En la práctica, y en países como
el Perú cuya organización política es de tipo Centralista, la Descentralización
administrativa es muy difícil de establecer, pero se traduce en organismos de
competencia limitada regularmente. Las Descentralización política supone una
organización federal, asimismo, voluntad política de descentralizar el poder y trasladarlo
a los Gobiernos locales, junto con los recursos financieros indispensables para que la
transferencia no resulte lírica. La doctrina precisa que este problema de al
Descentralización para el Derecho público, debe enfocarse bajo dos grandes aspectos:
Descentralización Política y Administrativa.
Gabino Fraga ( 5 ), define la descentralización en los términos siguientes: “Al lado del
régimen de centralización existe otra forma de organización administrativa: la
descentralización, la cual consiste en confiar la realización de algunas actividades
administrativas a órganos que guardan con la administración central una relación que
no es la de jerarquía” y concluye: “el único carácter que se puede señalar como
fundamental del régimen de descentralización es el de que los funcionarios y empleados
que lo integran gozan de una autonomía orgánica y no están sujetos a los poderes
jerárquicos”.
Así aparece, una diferencia fundamental entre la descentralización y la centralización
administrativas, ya que en esta última todos los órganos que la integran están ligados
por la relación jerárquica que implica una serie de poderes superiores respecto de los
actos y de los titulares de los órganos inferiores.
Por su parte, Andrés Serra Rojas ( 7 ), explica que descentralizar no es independizar, sino
solamente dejar o atenuar la jerarquía administrativa, conservando el poder central
limitadas facultades de vigilancia y control.
1. Descentralización vertical:
Permite que algunos poderes del gobierno central se deleguen hacia niveles de
administración inferiores (locales o territoriales) y puede adquirir las formas ya
referidas de desconcentración, delegación, devolución y privatización.
2. Descentralización horizontal:
Es la que dispersa el poder entre instituciones del mismo nivel, como por ejemplo
las decisiones sobre el gasto de un ministerio que puede distribuirse entre varios.
3. Descentralización administrativa:
Supone el traslado de competencias de la administración central del estado a
nuevas personas jurídicas del derecho público, dotadas de un patrimonio propio.
Aunque el poder central tiene un control muy limitado sobre las actividades de
las entidades documentadas, éstas se encuentran sujetas a las órdenes de aquel
y no gozan de personalidad jurídica propia. El objetivo de este tipo de
descentralización es lograr una gestión administrativa más ágil y efectiva.
2
Formas de descentralización de Elier Mendez Delgado y Maria del Carmen Lloret Feijoo (2007). Analisis
territorial del desarrollo humano en Cuba.
4. Descentralización política:
En ella los poderes, competencias y funciones administrativas, normativas y de
gobierno se trasladan a un órgano con una base territorial determinada (región,
territorio, localidad, comuna, etcétera), una cierta autonomía para crear su
propio derecho y un origen democrático dimanado de un proceso electoral. Para
algunos especialistas lo más importante de la descentralización política es que
supone un centro decisorio con capacidad para crear derecho, normas de igual
jerarquía que la ley común; por el contrario, la descentralización administrativa
acota la facultad de la entidad descentralizada de ejecutar la ley nacional o dictar
excepcionalmente normas jurídicas bajo la jerarquía de la ley común.
5. Descentralización funcional:
Consiste en el reconocimiento al órgano correspondiente de competencias
específicas o delimitadas solo a un sector de actividad; es decir, el Estado asigna
una función técnica o de servicios a una entidad gestora que dispone de
personalidad jurídica y patrimonio propio. Un ejemplo puede ser una empresa
pública.
6. Descentralización mixta:
Las dos formas anteriores se pueden combinar y dar paso a una
descentralización política con una base territorial, como es el caso de los
gobiernos territoriales, o bien a una funcional y territorial, como sucede con una
empresa estatal en una provincia.
7. Descentralización fiscal:
Según Wiener, esta forma nace de “la búsqueda de eficiencia en la prestación y
el financiamiento de bienes públicos locales y nacionales; significa alcanzar un
equilibrio entre los niveles impositivos, los gastos, las transferencias de los
gobiernos centrales y los reglamentos impuestos sobre un gobierno local
determinado
Capítulo II
ANTECEDENTES HISTORICOS
El proceso de regionalización de 1989
Hasta 1990, el Poder Ejecutivo cumplía sus funciones a través de los ministerios, los que
tenían oficinas desconcentradas en el interior del país, denominadas direcciones
departamentales o zonales. Los directores de estas instancias desconcentradas eran
designados por cada ministerio, como funcionarios de confianza. Además, existían en
cada uno de los 24 departamentos del país las corporaciones de desarrollo, entidades
desconcentradas del Poder Ejecutivo que tenían la función de promover el desarrollo
del departamento, coordinar entre las distintas entidades públicas y ejecutar obras
públicas. Por otra parte, desde el retorno a la democracia en 1980, las municipalidades
distritales y provinciales gozaban de autonomía política y administrativa y eran dirigidas
por alcaldes electos.
En su balance sobre este proceso, el economista Francisco Santa Cruz interpreta este
conflicto entre los gobiernos regionales y el Gobierno Central: “la regionalización se vio
confrontada con la encrucijada resultante del agotamiento del patrón de crecimiento
anterior9, del quiebre del paradigma de un Estado intervencionista y del inicio de un
conjunto de reformas orientadas al establecimiento de una economía de mercado. (…).
En la propia concepción original (…) y en la visión de las principales fuerzas sociales y
políticas impulsoras del proceso, la regionalización aspiraba entonces a un modelo de
Estado y de economía discrepante del ajuste y las reformas de corte liberal. Apuntar en
sentido opuesto a la transición y al ajuste propuestos al país fue entonces el desfase
fundamental en el que se vio envuelta la regionalización” (Santa Cruz, 1996).
Luego de las medidas del 5 de abril de 1992 dispuestas por el Poder Ejecutivo,
El Gobierno Central intervino los gobiernos regionales. Por Decreto Ley Nº 25432, se
dispuso la instalación de consejos transitorios de administración regional (CTAR) en cada
una de ellas, a cargo de una autoridad designada por el Ministerio de la Presidencia (que
no se había llegado a desactivar, como lo había dispuesto el Decreto Ley N° 560, Ley del
Poder Ejecutivo citado anteriormente). El gobierno no encontró obstáculos en la
población para implementar estas medidas.
Las medidas transitorias se mantuvieron vigentes por muchos años, sin que se derogara
expresamente las leyes de regionalización, y sin que se regulara de manera ordenada la
situación de los consejos transitorios de administración regional. La administración
pública del interior del país permaneció bajo una duplicidad de autoridades: el
ministerio del sector respectivo y el Ministerio de la Presidencia. Además, se crearon
numerosos organismos públicos que, manejados desde el nivel central, tenían a su cargo
la ejecución de programas sociales e inversión pública en todo el territorio.
Paralelamente, las municipalidades provinciales y distritales mantenían nominalmente
una gran variedad de funciones a ser ejercidas en su jurisdicción.
Estableció que en el futuro, las regiones se constituirían por iniciativa y mandato de las
poblaciones pertenecientes a uno o más departamentos colindantes, y se dispuso que
la máxima autoridad de la región debiera ser elegida por sufragio directo. La
Constitución también ordenó al Congreso aprobar las normas que permitieran tener
nuevas autoridades elegidas a más tardar en 1995, lo que no ocurrió. La transitoriedad
de la intervención coexistente con un mandato constitucional pendiente de
cumplimiento se mantuvo por casi seis años durante los cuales el Gobierno Central
creció de manera desordenada a través de entidades públicas y programas
dependientes directamente de los ministerios.
Capítulo III
UNO DE LOS PRIMEROS HITOS DEL PROCESO FUE EL DESARROLLO del marco legal que
le diera viabilidad. A partir del 2001 se promulgaron una serie de leyes y decretos que
dieron paso al proceso de descentralización. La siguiente línea de tiempo demarca los
hitos legales más importantes en el diseño del proceso de descentralización.
Definición de la descentralización
División territorial
El nuevo texto del artículo 189 de la Constitución17 señala que “el territorio de la
República está integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas
circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local,
en los términos que establece la Constitución y la ley, preservando la unidad e integridad
del Estado y de la Nación”. La reforma agrega que el ámbito del nivel regional de
gobierno son las regiones y departamentos, y que el ámbito del nivel local de gobierno
son las provincias, distritos y los centros poblados.
CONFORMACIÓN DE REGIONES
CONTROL Y FISCALIZACIÓN
El artículo 199 dispone que los gobiernos regionales y locales se encuentren sujetos al
control y supervisión de la Contraloría General de la República, organismo que debe
organizar un “sistema de control descentralizado y permanente”. Asimismo, declara que
los gobiernos sub nacionales son fiscalizados por “los organismos que tengan tal
atribución por mandato constitucional o legal” (Congreso de la República, 2002).
Esta Ley fue promulgada en marzo de 2002, regulando entre otros aspectos,lo siguiente:
la periodicidad de las elecciones regionales, que las autoridades objeto de elección son
el Presidente, Vicepresidente y los miembros del Consejo Regional, la inscripción de los
candidatos (requisitos e impedimentos), así como las tachas e impugnaciones.
AUTONOMÍAS DE GOBIERNO
La ley justifica la autonomía de los gobiernos regionales y locales en la necesidad de
“afianzar en las poblaciones e instituciones la responsabilidad y el derecho de promover
y gestionar el desarrollo de sus circunscripciones, en el marco de la unidad de la Nación”
(Congreso de la República, 2002). Define la autonomía como “el derecho y la capacidad
efectiva del gobierno en sus tres niveles, de normar, regular y administrar los asuntos
públicos de su competencia” (Congreso de la República, 2002) y explica su contenido en
sus dimensiones política, administrativa y económica.
DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS
1. Pérez Rosales, Manuel. Diccionario de administración. Lima, DESA, sin año, p. 63.
2. Hillmann, Karl – Heinz. Diccionario enciclopédico de sociología. Barcelona, Editorial
Herder, 2001, p. 223.
3. Chanamé Orbe, Raúl. Diccionario jurídico moderno. Lima, San Marcos, 1995, p. 168.
4. Flores Polo, Pedro. Diccionario jurídico fundamental. 2° edición. Lima , Grijley, 2002, p.
266.
5. Rivera Oré, Jesús Antonio. Descentralización y Regionalización. Lima, 1995, p. 33.
6. Real Academia Española. Diccionario de la lengua española. 22ª edición. Madrid, Espasa
– Calpe, 2001. Tomo I, p. 769.
7. Rivera Oré, Jesús Antonio. Obra citada, p. 35.
8. Gonzales de Olarte, Efraín. La Descentralización en el Perú: Diagnóstico y propuestas.
9. En Seminario “Descentralización fiscal, equidad y democracia”, 27 de Agosto de 1998.
Lima, Universidad del Pacífico, CONADES III, 1998, p. 24.
10. Ortiz de Zevallos, Gabriel y Pollarolo, Pierina; editores. Reforma del Estado
Descentralización. Lima, Instituto Apoyo, 2000, p. 18.
11. Mareátegui, José Carlos. 7 ensayos de interpretación de la realidad peruana. 25ª
edición. Lima , Empresa Editora Amauta, 1986, p. 201 y siguientes.
12. Fernández de Castro, Pablo. Descentralización y desconcentración administrativas
13. Haq, Mahbub. Reflections on Human Development. New York, Oxford University Press,
1995, p. 13
14. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD. Informe sobre Desarrollo
Humano: Informe 1990. Bogotá, Tercer Mundo Editores, 1990, p. 16.
15. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD. Informe sobre Desarrollo
Humano. Informe 1995. México, Harla, 1995, p. 133.
16. La CEPAL fue fundada en 1948 y agrupa a todos los países de América Latina y el Caribe
y, como asociados Belize, Francia, gran Bretaña y Holanda. Su finalidad es ayudar a los
gobiernos a promover el desarrollo económico de sus países. Su sede es Santiago de
Chile y tiene una subsede en México. Además de Oficinas en Montevideo, Puerto España
y Washington.
17. Pinzás, Alicia. Las mujeres, las palabras y el mundo global. Lima, Centro de la Mujer Flora
Tristán, 1995, p. 12
18. Dóriga, Enrique López. Desarrollo humano. Estudio general y aplicado al Perú. Lima,
Universidad del Pacífico; INDEHU, 1993, p. 19.
19. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD. Informe sobre Desarrollo
Humano Perú 2002. Aprovechando las potencialidades. 2ª edición. Lima, FIMART, 2003,
p. 2.
20. Basili, Franciso. Desarrollo humano.
21. En Centro de Estudios y Acción para la Paz – CEAPAZ. Todas las voces. I Encuentro
Internacional Experiencias, diálogo y Reflexiones juveniles. Lima, Línea & Punto, 2001,
p. 33 – 48.
22. Encinas Arana, Sara. Desarrollo humanos. Módulo dirigido a maestros. Lima, Centro de
Estudios y Acción para la Paz, CEAPAZ; Manos Unidas, 2001, p. 7.
23. Bronfenbrenner, Urie. La ecología del desarrollo humano. Barcelona, Editorial Paidós;
Ibérica, 2002, p. 47.
24. Berrones Leija, José David. Modelo de desarrollo humano.
25. En http://www.monografias.com/trabajos10/modes/modes.shtml
26. Cabrera, María Karina et. al. La Pobreza y el Desarrollo Humano
27. En http://www.monografias.com/trabajos12/podes/podes.shtml
28. El PNUD Fue creado en 1966 con la fusión del Fondo Especial de las Naciones Unidas y
del programa Desarrollado de las UN para Asistencia Técnica y que cuenta con 82
oficinas regionales.
29. El Índice de desarrollo humano es el conjunto de indicadores que incluye la expectativa
de vida, el alfabetismo adulto y la escolaridad, para dar una medida más comprensiva
del desarrollo y progreso humano.
30. Tomado de: Pinzás, Alicia. Las mujeres, las palabras y el mundo global. Lima, Centro de
la Mujer Flora Tristán, 1995, p. 21.
31. Perú 21.com. Caída de educación y aumento de extrema pobreza en el Perú, según
informe de ONU.