Professor Egbert

Orçamento Público - AFO

Material das Aulas 1 a 6

PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

1. UNIVERSALIDADE
2. UNIDADE OU TOTALIDADE
3. ANUALIDADE
4. LEGALIDADE
5. DISCRIMINAÇÃO (ESPECIFICAÇÃO)
6. ORÇAMENTO BRUTO
7. EQUILÍBRIO
8. EXCLUSIVIDADE
9. NÃO AFETAÇÃO
10. NÃO ESTORNO
11. PUBLICIDADE
12. CLAREZA
13. PROGRAMAÇÃO

1. UNIVERSALIDADE (LEI 4.320/64, ART.2º, 3º E 4º)

O princípio orçamentário da universalidade, estabelecido pelos artigos 2º, 3º e 4º da Lei

nº 4.320, de 1964, recepcionado e normatizado pelo § 5º do art. 165 da Constituição, determina
que a LOA de cada ente federado deverá conter todas as receitas e despesas de todos os
poderes, órgãos, entidades, fundos e fundações instituídas e mantidas pelo poder público.

Vejamos o texto da Lei nº 4.320/64:

“Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá tôdas as receitas, inclusive as de operações

de crédito autorizadas em lei.

Parágrafo único. Não se consideram para os fins deste artigo as operações de crédito por
antecipação da receita, as emissões de papel-moeda e outras entradas compensatórias, no ativo
e passivo financeiros. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá tôdas as despesas próprias dos órgãos do

Govêrno e da administração centralizada, ou que, por intermédio dêles se devam realizar,
observado o disposto no artigo 2°.”

2. UNIDADE OU TOTALIDADE (LEI 4.320/64, ART. 2º)

O princípio orçamentário da unidade ou totalidade, previsto pelo caput do art. 2º da Lei nº

4.320, de 1964, determina a existência de orçamento único para cada um dos entes federados –

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União, Estados, Distrito Federal e Municípios – com a finalidade de se evitar múltiplos orçamentos
paralelos dentro da mesma pessoa política.

Dessa forma, todas as receitas previstas e despesas fixadas, em cada exercício

financeiro, devem integrar um único documento legal dentro de cada esfera federativa: a LOA (Lei
Orçamentária Anual).

Cabe aqui registrar que a definição supramencionada é aquela que consta do Manual
Técnico de Orçamento (MTO).

James Giacomoni ensina que o princípio da totalidade seria uma evolução do princípio da
unidade, posto que, no Brasil, a LOA engloba três orçamentos: Fiscal, Seguridade Social e de
Investimentos das Estatais. Diante desta estruturação dada pela Constituição de 1988 à LOA, o
citado autor, entre outros, defende que no Brasil se aplica o princípio da totalidade ao invés da
unidade.

O MTO adotou a posição de que os princípios da unidade e totalidade correspondem ao

mesmo conceito.

3. ANUALIDADE (LEI 4.320/64, ART. 2º)

O princípio orçamentário da anualidade ou periodicidade, estipulado pelo caput do art. 2º

da Lei nº 4.320, de 1964, delimita o exercício financeiro orçamentário: período de tempo ao qual a
previsão das receitas e a fixação das despesas registradas na LOA irão se referir.

Segundo o art. 34 da Lei nº 4.320, de 1964, o exercício financeiro coincidirá com o ano
civil e, por isso, será de 1º de janeiro a 31 de dezembro de cada ano.
A CF/88 traz a seguinte exceção a este princípio:

“art. 167 (...)

§ 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em
que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses
daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao
orçamento do exercício financeiro subseqüente.”

Neste ponto do nosso curso apenas devemos saber que os créditos especiais e
extraordinários, assim como os créditos suplementares, são espécies do gênero “créditos
adicionais”.

4. LEGALIDADE (CF/88, ART. 165)

Este princípio determina que o orçamento de ser uma lei, proposta pelo Poder Executivo
ao Poder Legislativo. O artigo 165 da CF/88 fundamenta este princípio:

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“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.” (grifo nosso)

Este foi um dos primeiros princípios orçamentários a surgir, pois, com o advento da
República, o administrador dos recursos públicos passa a prescindir da autorização dos
representantes do povo (parlamento) para gastar o dinheiro público.

A discussão e aprovação das leis orçamentárias (PPA, LDO, LOA e leis de créditos
adicionais) pelo Poder Legislativo, permitem-lhe conhecer previamente (e autorizar ou não) os
dispêndios a serem realizados pela Administração Pública.

5. ORÇAMENTO BRUTO (LEI 4.320/64, ART. 6º)

Este princípio determina que as receitas e despesas devem constar do orçamento por
seus valores totais, sendo vedadas quaisquer compensações ou apresentação de valores
líquidos de receitas ou despesas. Vejamos o texto do art. 6º da Lei nº 4.320/64:

“Art. 6º Tôdas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais,
vedadas quaisquer deduções.
(...)”

Este princípio tem como principal objetivo preservar a transparência das contas públicas,
que se perderia se fosse permitida a apresentação de valores líquidos nas leis orçamentárias.

6. ESPECIFICAÇÃO

O princípio da especificação veda a inclusão de dotações globais no orçamento. Esta

prática, embora defendida por alguns, em face de gerar uma possível flexibilidade administrativa,
prejudica o controle dos gastos públicos.
Ele está enunciado no art. 5º da Lei nº 4.320/64:

“Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender

indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou
quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único.”

“Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento segundo os projetos

de obras e de outras aplicações.
Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam
cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa poderão ser
custeadas por dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital.” (grifo nosso).

Como se pode ver o parágrafo único do art. 20 da Lei nº 4.320/64 representa exceção a
este princípio. A título de exemplo, podemos citar alguns gastos das Forças Armadas, que, em

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razão da preservação da segurança nacional, são atendidos por dotações globais. Outro exemplo
comum são os gastos com os programas de proteção a testemunhas, que, por razões óbvias, não
devem ser detalhados.

Outra exceção ao princípio da especificação é a Reserva de Contingência, fonte de

recursos para fazer face a passivos contingentes, por exemplo. A Lei de Responsabilidade Fiscal
determina sua inclusão na LOA:

“Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano
plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:
(...) 5 III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido
com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias,
destinada ao:

a) (VETADO)
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.”

Pode-se verificar que a Reserva de Contingência, na verdade, é uma despesa fixada na

LOA e que não será executada, pois sua função é servir como fonte de recursos para outras
despesas orçamentárias. Portanto, trata-se de uma dotação global, visto que não há como se
identificar previamente onde será aplicada.

7. EQUILÍBRIO

O princípio do equilíbrio determina que o total das receitas orçamentárias previstas deve
ser igual ao total das despesas orçamentárias fixadas, na LOA.

Entretanto, no Brasil, este equilíbrio pode esconder déficits orçamentários, pois o conceito
de receita orçamentária adotado pela Lei nº 4.320/64 engloba os recursos financeiros obtidos por
meio de operações de crédito (desde que não sejam por Antecipação da Receita Orçamentária –
ARO).

Neste contexto, o orçamento pode ser equilibrado por meio de operações de crédito.

Entretanto, a realização de operações de crédito tem como conseqüência natural o

aumento da dívida pública, um dos principais problemas relacionados à política fiscal de um ente
político.

A CF/88, em seu artigo 167, III determina que a receita de operações de crédito não
poderá superar as despesas de capital fixadas no orçamento:

“Art. 167. São vedados:

(...)
III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de
capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade
precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;”

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Tal comando constitucional ficou consagrado pela doutrina como o nome de “Regra de
Ouro” e tem como objetivo evitar que a dívida pública cresça de forma mais rápida que o
endividamento público. Esta conclusão é possível se considerarmos que, em regra, as despesas
de capital contribuem para o aumento do patrimônio público (são despesas orçamentárias não-
efetivas e, por isso, são acompanhadas do registro de uma variação ativa orçamentária, ou seja,
de uma “mutação ativa”).

Importante ressaltar que a Regra de Ouro não proíbe a aplicação de receitas de

operações de crédito em despesas correntes.

Outro aspecto relevante é atentar para as exceções, pois, como se verifica da leitura do
dispositivo constitucional, caso o montante das operações de crédito seja superior às despesas
de capital, tais despesas orçamentárias deverão ser autorizadas mediante créditos suplementares
e especiais aprovados por maioria absoluta e com destinação específica. Esta é a única hipótese
em que uma lei orçamentária deverá ser aprovada por maioria absoluta.

A LRF trouxe comando similar em seu artigo 12, § 2º, porém, foi objeto da ADIN 2.238-5,
que o suspendeu liminarmente.

“art. 12 (...)

§ 2o O montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser

superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária. (Vide ADIN 2.238-
5)”

Ainda na LRF, encontramos o artigo 44, o qual dispõe sobre a aplicação de recursos
obtidos a partir da alienação de ativos (bens e direitos) públicos:

“Art. 44. É vedada a aplicação da receita de capital derivada da alienação de bens e

direitos que integram o patrimônio público para o financiamento de despesa corrente, salvo se
destinada por lei aos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores
públicos.” (grifo nosso).

Alguns autores enunciam este artigo como a Regra de Ouro da LRF.

8. EXCLUSIVIDADE (CF/88, ART. 165, § 8º)

O princípio da exclusividade veda a inclusão, em leis orçamentárias, de matérias

estranhas a este tema. Entretanto, devemos ressaltar suas duas exceções:

- autorização para abertura de créditos suplementares; e

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- autorização para contratação de operação de crédito, inclusive por antecipação de

receita (ARO).

Vejamos o texto constitucional:

“art. 165 (...)

§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à

fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos
suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos
termos da lei.”

O princípio da exclusividade tem como objetivo evitar as “caudas orçamentárias”, ou seja,

a inserção, em leis orçamentárias, de matérias estranhas ao orçamento. Tais “caudas” ficaram
famosas por gerarem, no dizer de Ruy Barbosa, verdadeiros “orçamentos rabilongos”.

9. NÃO AFETAÇÃO OU DA NÃO VINCULAÇÃO (CF/88, ART. 167, IV)

O princípio da não afetação das receitas determina que é vedada a vinculação da receita
de impostos a fundo, órgão ou despesa. Entretanto, este princípio comporta várias exceções,
todas de estatura constitucional, ou seja, para se vincular a receita de um imposto é necessária a
aprovação de uma emenda à constituição.

Vejamos as exceções ao princípio da não afetação:

 repartição tributária de impostos (arts. 158 e 159 da CF/88);

 destinação de recursos para ações e serviços públicos de saúde;
 manutenção e desenvolvimento do ensino;
 realização das atividades da administração tributária;
 prestação de garantia às operações de crédito por antecipação de
receita (ARO);
 prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de
débitos para com esta.

Tais exceções se encontram no inciso IV e no § 4º, ambos do art. 167 da CF/88.

Vejamos:

“art. 167. São vedados:

(...)

IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a

repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a
destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e
desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como
determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às
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operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto
no § 4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

(...)

§ 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se

referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II,
para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com
esta. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)”

Dada a grande vinculação de receitas no Brasil, a EC nº 68 de 2011 prorrogou a

Desvinculação de Receitas da União (DRU) até 31 de dezembro de 2015. Vejamos o que diz o
artigo 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT):

“Art. 76. São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2015,
20% (vinte por cento) da arrecadação da União de impostos, contribuições sociais e de
intervenção no domínio econômico, já instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data,
seus adicionais e respectivos acréscimos legais. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
68, de 2011).

§ 1° O disposto no caput não reduzirá a base de cálculo das transferências a Estados,

Distrito Federal e Municípios, na forma do § 5º do art. 153, do inciso I do art. 157, dos incisos I e II
do art. 158 e das alíneas a, b e d do inciso I e do inciso II do art. 159 da Constituição Federal,
nem a base de cálculo das destinações a que se refere a alínea c do inciso I do art. 159 da
Constituição Federal. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 68, de 2011).

§ 2° Excetua-se da desvinculação de que trata o caput a arrecadação da contribuição

social do salário-educação a que se refere o § 5º do art. 212 da Constituição Federal. (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 68, de 2011).

§ 3° Para efeito do cálculo dos recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino

de que trata o art. 212 da Constituição Federal, o percentual referido no caput será nulo.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 68, de 2011).”

Como se pode verificar a partir do art. 76 do ADCT, a vinculação fica reduzida, em regra,
em 20%, ou seja, o percentual de vinculação incidirá sobre 80% da receita arrecadada,
ressalvados os casos previstos na CF/88.

10. NÃO ESTORNO (CF/88, ART. 167, VI)

Este princípio veda a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de

uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização
legislativa.

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Tem por objetivo evitar que os gastos aprovados pelo Poder Legislativo seja alterados
pelo administrador, o que tornaria inócua a função fiscalizadora do parlamento.

Vejamos o texto constitucional:

“Art. 167. São vedados:

(...)

VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de

programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;”

11. PUBLICIDADE

O princípio orçamentário da publicidade é a base da atividade da Administração Pública

no regime democrático, previsto pelo caput do art. 37 da Magna Carta de 1988. Aplica-se ao
orçamento público, pelas disposições contidas nos arts. 48, 48-A e 49 da LRF, que determinam
ao governo, por exemplo: divulgar o orçamento público de forma ampla à sociedade; publicar
relatórios sobre a execução orçamentária e a gestão fiscal; disponibilizar, para qualquer pessoa,
informações sobre a arrecadação da receita e a execução da despesa.

O princípio da publicidade também deve ser visto sob o aspecto da divulgação dos atos
do governo via imprensa oficial.

12. CLAREZA

O princípio da clareza determina que as informações o orçamento deve trazer

informações claras, de forma que sejam compreensíveis por qualquer cidadão.

13. PROGRAMAÇÃO

O princípio da programação estabelece que o orçamento deve ser organizado a partir de

programas de governo, como forma de empregar os recursos públicos com maior racionalidade e
eficiência. Este princípio surge com o orçamento-programa.

PLANO PLURIANUAL (PPA)

O plano plurianual representa o planejamento de médio prazo do governo e compreende um período de 4

anos, que se inicia no segundo ano de mandato do chefe do Poder Executivo e termina ao final do primeiro ano do
mandato seguinte. Portanto, podemos dizer que o PPA tem a mesma duração que o mandato do chefe do Poder
Executivo, mas não coincide com este.

Na esfera federal o projeto de lei do PPA deve ser enviado ao Congresso Nacional até 31 de agosto do
primeiro ano do mandato do chefe do Poder Executivo, devendo ser devolvido para sanção até o término da sessão
legislativa (22 de dezembro). É o que determina o artigo 35 do ADCT:

“Art. 35. (...)

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§ 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas
as seguintes normas:

I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato
presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício
financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;”

Retornando à CF/88, vemos os seguintes comandos relacionados ao PPA:

“Art. 165 (...)

§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e
metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas
aos programas de duração continuada.”

Vamos estruturar este comando constitucional:

O PPA estabelece, de forma regionalizada, o DOM

- AS DIRETRIZES;
- OBJETIVOS; E
- METAS

Da administração pública para as DESPESAS DE CAPITAL E OUTRAS DELAS DECORRENTES.

A regionalização do PPA tem como principal objetivo a redução das desigualdades interregionais (função
distributiva do estado). Importante ressaltar o destaque para as despesas de capital, pois representam gastos
normalmente relacionados à infraestrutura do país, importantes para a dinamização da nossa economia.

Em outro comando, a CF/88 determina que os planos e programas nacionais regionais e setoriais sejam
compatíveis com o PPA.

“Art. 165. (...)

§ 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados
em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.”

Sendo o PPA o eixo que norteia o planejamento governamental, seria incoerente não exigir que outros
planos e programas não se compatibilizassem com ele. Entretanto restaria perguntar que interpretação dar a este
comando constitucional caso um programa setorial tenha duração superior ao PPA. E mais, se tal programa não
constar da CF/88? Segundo Giacomoni esses e outros temas carecem de interpretação mais detalhada, que se
espera com a edição da lei complementar prevista no art. 165, § 9º, da CF/88.

Os investimentos plurianuais (investimentos com duração superior a um exercício) somente poderão ser
iniciados caso estejam incluídos no PPA ou haja lei que autorize sua inclusão. É o que diz o artigo 167, § 1º da
CF/88:

“art. 167 (...)

§ 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem
prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.”

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LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO)

A LDO é, atualmente, a mais importante das leis orçamentárias, pois além de cumprir sua função básica de
eleger as metas e prioridades da administração para o exercício seguinte, vem cumprindo papel fundamental ao
estabelecer normas relativas às finanças públicas e, principalmente, por servir de ferramenta para implementação da
política fiscal do governo.

O conteúdo da LDO divide-se entre a CF/88 e a LRF. Vamos nos restringir ao edital e estudarmos apenas o
conteúdo da LDO na CF/88.

LDO na CF/88

A Constituição estabelece em seu art. 165, § 2º:

“art. 165 (...)

§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública

federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei
orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das
agências financeiras oficiais de fomento.”

Portanto, devemos destacar que a LDO compreenderá as

- METAS
DA ADMNISTRAÇÃO PÚBLICA PARA O EXERCÍCIO
- PRIORIDADES SUBSEQUENTE

A LDO ainda terá as seguintes atribuições:

- ORIENTAR A ELABORAÇÃO DA LOA;

- DISPOR SOBRE AS ALTERÇÕES NA LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA; e

- ESTABELECER A POLÍTICA DE APLICAÇÃO DAS AGÊNCIAS FINANCEIRAS OFICIAIS DE

FOMENTO (CEF, BANCO DO BRASIL E BNDES, por exemplo)

É importante chamar a atenção para um aspecto: de acordo com a CF/88, a LDO não estabelece
diretrizes.

O texto constitucional ainda traz o seguinte comando relativo à LDO:

“art. 169. (...)

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e

funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título,
pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder
público, só poderão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e
aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

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II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas

públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)” (grifo nosso).

Desta forma, os aumentos de despesa com pessoal devem ser previamente autorizados na LDO,
lembrando que tal exigência não se aplica às empresas públicas e sociedades de economia mista.

Neste ponto, cabe ressaltar que tal exceção não alcança as estatais dependentes, na forma do art. 2º da
LRF.
Ainda no texto constitucional, vemos dois importantes comandos, o do artigo 35 do ADCT, que se combina
com o do artigo 57, § 2º da CF/88:

“Art. 35.(...)

§ 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas
as seguintes normas:

(...)
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do
encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão
legislativa;”

“Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de

julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 50, de 2006)

(...)

§ 2º - A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes
orçamentárias.” (grifos nossos).

Portanto, verifica-se que o projeto de LDO (PLDO) deve ser encaminhado ao Poder Legislativo até 15
de abril, devendo ser devolvido ao Poder Executivo, para sanção, até 17 de julho (prazos referentes à União).
Importante destacar que, de acordo com o artigo 57, § 2º da CF/88, a sessão legislativa não será interrompida sem a
aprovação do (PLDO).

LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA)

A Lei Orçamentária Anual (LOA) tem como principal finalidade prever as receitas e fixar as despesas. Trata-
se de lei especial, pois tem trâmite diferente, em alguns aspectos, das leis ordinárias, além de possuir vigência
predeterminada de um ano. Sua especialidade também se justifica pelo fato de não apresentar a generalidade e
abstração características das leis em geral, caracterizando-se como uma lei de efeitos concretos.

A LOA tem caráter autorizativo, ou seja, as despesas não são obrigatórias, trata-se de uma autorização
para que a administração possa gastar recursos públicos.

O projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) do governo federal deve ser enviado pelo Poder Executivo ao
Poder Legislativo até 31 de agosto, devendo ser devolvido para sanção até 22 de dezembro (encerramento da
sessão legislativa), conforme determina o artigo 35 do ADCT:

“art. 35 (...)

§ 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas
as seguintes normas:

(...)

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III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do
exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.”

O PLOA deve conter um quadro demonstrativo do efeito, sobre receitas e despesas, de benefícios fiscais,
conforme prevê o artigo 165, § 6º:

“art. 165. (...)

§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as

receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira,
tributária e creditícia”.

De acordo com o artigo 165, § 5º, a LOA possui três orçamentos:

- Orçamento Fiscal (OF);

- Orçamento da Seguridade Social (OSS); e
- Orçamento de Investimentos (OI)

Vejamos o texto da CF/88:

“art. 165 (...)

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração
direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria
do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da
administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.”

Importante ressaltar que o orçamento de investimentos engloba as empresas estatais não dependentes,
pois os investimentos das estatais dependentes constarão do orçamento fiscal.

As despesas de custeio das estatais não dependentes não constam da LOA. Elas são aprovadas, na esfera
federal, por meio de decreto do Presidente da República e constituem o Programa de Dispêndios Globais (PDG).

A CF/88 ainda determina que o OF e o OI devem ser elaborados no sentido de reduzir as desigualdades
interregionais, segundo critério populacional, conforme está previsto no artigo 165, § 7º:

“art. 165. (...)

§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão
entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.”

Portanto, é importante frisar que o Orçamento da Seguridade Social não terá função de reduzir as
desigualdades inter-regionais.

PROCESSO LEGISLATIVO ORÇAMENTÁRIO NA CF/88

O Projeto de Lei Orçamentária (PLOA) é recebido pelo Congresso Nacional e encaminhado à Comissão
Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), a qual será responsável por conduzir o processo de
emendas ao PLOA.
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Orçamento Público - AFO
Material das Aulas 1 a 6

“Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e
aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

§ 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:

I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas
anualmente pelo Presidente da República;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta
Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais
comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.”

Emendas ao PLOA

O Poder Legislativo poderá propor emendas ao PLOA, na forma do art. 166 da CF/88:

“art. 166 (...)

§ 2º - As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas,
na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.

§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem
ser aprovadas caso:

I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa,
excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando
incompatíveis com o plano plurianual.”

Nos termos da CF/88, é permitido ao Poder Executivo propor modificação ao PLOA, desde que a parte a
ser alterada não tenha sua votação iniciada na CMO.

“art. 166 (...)

§ 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação
nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração
é proposta.”

VOTAÇÃO DO PLOA

A votação do PLOA se dá em sessão conjunta, mas a apuração dos votos ocorre de forma separada na
Câmara dos Deputados e no Senado Federal. Para aprovação do PLOA é necessária a obtenção de maioria simples
nas duas casas do Congresso Nacional.

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A rejeição do PLOA causaria grandes obstáculos à execução dos programas de governo, o que torna esta
hipótese improvável. Do ponto de vista prático, a discussão do PLOA e a propositura de emendas por parte do Poder
Legislativo contribuem para diminuir o risco de o PLOA não ser aprovado. Entretanto, a CF/88 trouxe um comando
aplicável a esta situação:

“art. 166 (...)

§ 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária

anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos
especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.” (grifos nossos).

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