POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO

SOBRE EDUCAÇÃO E GESTÃO ESCOLAR

APOSTILA
2017
 Sumário

Unidade I

AS POLÍTICAS EDUCACIONAIS NO CONTEXTO DO NEOLIBERALISMO...............6

A IDEOLOGIA E A EDUCAÇÃO.....................................................................................6
A CRISE DO CAPITALISMO E DA IDEOLOGIA LIBERAL...........................................7
A EDUCAÇÃO NEOLIBERAL.........................................................................................9

Unidade II

AS POLÍTICAS PÚBLICAS EM EDUCAÇÃO – UM BREVE CONCEITO...................12

Unidade III

AS POLÍTICAS EDUCACIONAIS COMO CAMPO DE SABER..................................14

AS QUESTÓES FUNDAMENTAIS DO PROCESSO DE PRODUÇÃO

DO CONHECIMENTO NO CAMPO DE ANÁLISE DAS POLÍTICAS
EDUCACIONAIS..........................................................................................................16

POLÍTICAS EDUCACIONAIS: UMA DISCIPLINA A PROCURA DE SEU CONCEITO

E SUA METODOLOGIA...............................................................................................21

Unidade IV

AS POLÍTICAS EDUCACIONAIS NO BRASIL - Contextualização Histórica.......30

Unidade V

PAPEL DO ESTADO E A EDUCAÇÃO COMO DIREITO..........................................39

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 POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

UNIDADE VI

AS POLÍTICAS PÚBLICAS EM EDUCAÇÃO NO BRASIL......................................48

UNIDADE VII

O PLANO NACIONAL DE EDUCAÇÃO - JORGE BARCELLOS............................58

UNIDADE VIII

FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO - O PROBLEMA DA CORRUPÇÃO............68

UNIDADE IX

A LEGISLAÇÃO EDUCACIONAL BRASILEIRA.....................................................84

POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

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 POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

Apresentação Institucional

Esta apostila contém excertos de textos e pesquisa do Prof. Antonio Martins de Almeida Filho da
Faculdade Kuriós do Ceará-CE.

As políticas públicas, particularmente as de caráter social, são mediatizadas pelas lutas, pressões e confli-
tos entre elas. Assim, não são estáticas ou fruto de iniciativas abstratas, mas estrategicamente emprega-
das no decurso dos conflitos sociais expressando, em grande medida, a capacidade administrativa e
gerencial para implementar decisões de governo. (...)Ao longo da história, a educação redefine seu perfil
reprodutor/inovador da sociabilidade humana. Adapta-se aos modos de formação técnica e comporta-
mental adequados à produção e reprodução das formas particulares de organização do trabalho e da vida.

Eneida Shiroma

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Unidade 01
1. AS POLÍTICAS EDUCACIONAIS NO CONTEXTO NEOLIBERAL-
ISMO
A conjuntura das políticas educacionais no Brasil ainda
demonstra sua centralidade na hegemonia das ideias
liberais sobre a sociedade, como reflexo do forte avanço do
capital sobre a organização dos trabalhadores na década de
1990. A intervenção de mecanismos internacionais como o
FMI e o Banco Mundial, aliada à subserviência do governo
brasileiro à economia mundial, repercute de maneira
decisiva sobre a educação. Em contrapartida, a crise do
capitalismo em nível mundial, em especial do pensamento
neoliberal, revela, cada vez mais, as contradições e limites
da estrutura dominante. A estratégia liberal continua a
mesma: colocar a educação como prioridade, apresentan-
do-a como alternativa de “ascensão social” e de “democra-
tização das oportunidades”. Por outro lado, a escola conti-
nua sendo um espaço com grande potencial de reflexão
crítica da realidade, com incidência sobre a cultura das
pessoas. O ato educativo contribui na acumulação subjeti-
va de forças contrárias à dominação, apesar da exclusão
social, característica do descaso com as políticas públicas
na maioria dos governos.
O propósito do presente texto é apresentar, em síntese, as
principais características da educação no contexto neolib-
eral do Brasil, numa tentativa de contribuir com o debate
de conjuntura acerca das políticas educacionais. Neste
sentido, iniciamos a discussão com uma breve reflexão
sobre a ideologia na educação, para, em seguida, apresen-
tar a dimensão da crise do capitalismo e do pensamento
liberal, concluindo com as principais políticas oficiais que
vêm sendo propostas para a educação.
1.1 A IDEOLOGIA E A EDUCAÇÃO
A relação da ideologia com a educação foi bastante polêmi-
ca ao longo da história. Embora o termo tenha sido primei-
ramente utilizado em 1801, é com o advento do marxismo
que a ideologia assume uma maior importância para o
pensamento humano. Conforme Marilena Chauí, o marxis-
mo entende a ideologia como “um instrumento de domi-
nação de classe e, como tal, sua origem é a existência da
divisão da sociedade em classes contraditórias e em luta”.
Além disso, a utilização do termo confunde-se com o
significado de crenças e ilusões que se incorporam no
senso comum das pessoas. “A ideologia é ilusão, isto é,
abstração e inversão da realidade, ela permanece sempre
no plano imediato do aparecer social. (...) A aparência social
não é algo falso e errado, mas é o modo como o processo
social aparece para a consciência direta dos homens”.
Diferente da maioria dos marxistas, para os quais a ideolo-
gia consiste na expressão de interesses de uma classe
social, para Karl Manheim o que define a ideologia é o seu
poder de persuasão, sua “capacidade de controlar e dirigir
o comportamento dos homens”. Nicola Abagnano, reforça a
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
teoria de Manheim dizendo que “o que transforma uma
crença em ideologia não é sua validade ou falta de
validade, mas unicamente sua capacidade de controlar os
comportamentos em determinada situação”.
A compreensão de ideologia como expressão de interesses
e “falsificação da realidade” com vistas ao controle social,
permite a conclusão, do ponto de vista marxista, de que a
estrutura social dominante constitui “aparelhos ideológi-
cos” em forma de superestrutura, mantendo a opressão.
Segundo Louís Althusser a escola é o principal aparelho
ideológico da sociedade e, em seu entendimento, como a
estrutura determina a superestrutura, não é possível
qualquer mudança social a partir da educação. Moacir
Gadotti considera a posição de Althusser bastante equivo-
cada do ponto de vista da emancipação humana, pois gera
uma situação de passividade e impotência, o que revela um
caráter ideológico de sua própria teoria, já que
“a subserviência da omissão interessa mais à dominação do
que o combate a favor dela”. Para Gadotti, “se aceitarmos a
análise de Althusser, certamente a educação enquanto
sistema ou subsistema é um aparelho ideológico em
qualquer sistema político. Mas se aceitarmos que ela é
também ato, práxis, então as coisas se complicam. Não
podemos reduzir a educação, a complexidade do fenômeno
educativo apenas às suas ligações com o sistema”.
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
De certa forma, Gramsci é que dá um novo rumo ao
conceito de ideologia e, com isso, fornece valiosas
contribuições para a construção da educação voltada para a
transformação social. Um dos conceitos fundamentais
adotados por Gramsci é o de hegemonia que, segundo ele,
se dá por consenso e/ou coerção. Na sociedade dividida em
classes, temos uma constante luta pela hegemonia política
e a ideologia assume o caráter de convencimento, o
primeiro recurso utilizado para a dominação. Do ponto de
vista dos oprimidos, o embate ideológico contra a hegemo-
nia burguesa se dá em todos os espaços em que esta se
reproduz, como por exemplo, a escola.
Temos então, uma luta de posição na escola, colocando a
política, luta pelo poder, como o centro da ação pedagógi-
ca.
A educação, portanto, é um espaço social de disputa da
hegemonia; é uma prática social construída a partir das
relações sociais que vão sendo estabelecidas; é uma
“contraideologia”. Nesta perspectiva, é importante situar a
posição do educador na sociedade, contribuindo para
manter a opressão ou se colocando em contraposição a ela.
Se o educador é um trabalhador em educação, parece
coerente que este seja aliado das lutas dos trabalhadores
enquanto classe, visto que as suas conquistas sociais,
aparentemente mais imediatas, também dependem de
vitórias maiores no campo social. Nessa perspectiva, é
coerente que a posição do educador seja em favor dos
oprimidos, não por uma questão de caridade, mas de
identidade de classe, já que a luta maior é a mesma. Qual é
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 POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
a função do educador como intelectual comprometido com
a transformação social?
Gramsci afirma que o povo sente, mas nem sempre
compreende e sabe; o intelectual sabe, mas nem sempre
compreende e muito menos sente. Por isso, o trabalho
intelectual é similar a um cimento, a partir do qual as
pessoas se unem em grupos e constroem alternativas de
mudança. Mas isso não é nada fácil: assumir a condição de
intelectuais orgânicos dos trabalhadores significa lutar
contra o contexto dominante que se apresenta e visualizar
perspectivas de superação coletiva sem exclusão. Entender
bem a realidade parece ser o primeiro passo no desafio da
construção de uma nova perspectiva social. Que realidade
é essa que se apresenta para a educação?
1.2 A CRISE DO CAPITALISMO E DA IDEOLOGIA LIBERAL
O atual contexto traz algumas novidades e um conjunto de
elementos já presentes há muito tempo no capitalismo,
ambos tentando se articular coerentemente, embora as
contradições estejam cada vez mais explícitas. Em termos
de estrutura social, vigora a manutenção da sociedade
burguesa, com suas características básicas:
a) trabalho como mercadoria;
b) propriedade privada;
c) controle do excedente econômico;
d) mercado como centro da sociedade;
e) apartheid, exclusão da maioria;
f) escola dividida para cada tipo social.
Porém, a novidade, em termos estruturais, é que a ordem
burguesa está sem alternativa, ou seja, o capitalismo prova
sua ineficácia generalizada e a crise apresentada revela seu
caráter endógeno, ou seja, o capitalismo demonstra explici-
tamente ser o gerador de seus próprios problemas. Se o
mercado é a causa da crise e se boa parte das soluções
apresentadas para enfrentar esta crise prevê a ampliação
do espaço do mercado na sociedade, a tendência é que os
problemas sejam agravados.
O fracasso do capitalismo se comprova internamente,
principalmente nos países mais pobres. Além disso, o auge
do neoliberalismo da década de 1990 mostra suas
limitações e começa a ser rejeitado em todo o mundo.
Entretanto, os neoliberais, embora a maioria não se assuma
como tal, usam a estratégia de atacar quem se propõe a
explicitar o que ficou evidente: “Além do ataque à esquer-
da, como que responsabilizando os outros pelo seu próprio
fracasso, alguns liberais têm se manifestado através de
artigos na imprensa, afirmando que as pessoas ‘de forma
pobre e maniqueísta culpam o neoliberalismo e o FMI pela
miséria brasileira’. Ora, será que a culpa seria do PT, da CUT,
do MST, da intelectualidade e do povo brasileiro? ”
Nem mesmo crescimento econômico, suposta virtude da
qual os intelectuais burgueses ainda se vangloriavam, o
capitalismo consegue proporcionar. Conforme o economis-
5
ta João Machado, a economia mundial que se mantinha
num crescimento de 4% na década de 1960, chegou ao
final da década de 1990 com apenas 1%. O custo social,
por sua vez, é catastrófico:
a) a diferença entre países ricos e pobres têm aumentado
em 110 vezes, desde a 2ª. Guerra Mundial até a década de
1990;
b) aumenta consideravelmente a distância entre ricos e
pobres dentro dos países;
c) a crise ecológica vem sendo agravada, com a poluição
das águas e diversos recursos naturais essenciais à
produção. Há uma clara incompatibilidade entre a ordem
burguesa e a noção de progresso civilizatório.
De maneira mais conjuntural as principais características
são as seguintes:
a) crise do trabalho assalariado, com acentuada precar-
ização nas relações de trabalho;
b) mito da irreversibilidade da globalização, com forte
carga de fatalismo;
c) mundo unitário sem identidade, trazendo à tona a
fragmentação, também no que se refere ao conhecimento;
d) retorno de “velhas utopias”, principalmente na política,
economia e religião;
e) despolitização das relações sociais;
f) acento na competitividade com a perspectiva de que
alguns se salvam já que não dá para todos.
Nessa realidade está inserida a educação, como um espaço
de disputa de projetos antagônicos: liberal X democráti-
co-popular. Por um lado, o caos da ditadura do mercado
como regulador das relações humanas e, por outro, a tenta-
tiva de manter a democracia como valor universal e a
solidariedade como base da utopia socialista.
1.3 A EDUCAÇÃO NEOLIBERAL
Do ponto de vista liberal, a educação ocupa um lugar
central na sociedade e, por isso, precisa ser incentivada. De
acordo com o Banco Mundial são duas as tarefas relevantes
ao capital que estão colocadas para a educação:
a) ampliar o mercado consumidor, apostando na educação
como geradora de trabalho, consumo e cidadania (incluir
mais pessoas como consumidoras);
b) gerar estabilidade política nos países com a subordi-
nação dos processos educativos aos interesses da repro-
dução das relações sociais capitalistas (garantir governabi-
lidade).
Para quem duvida da priorização da educação nos países
pobres, observe o seguinte trecho do vice-presidente do
Banco Mundial: “Para nós, não há maior prioridade na
América Latina do que a educação. Entre 1987 e 1992
nosso programa anual de empréstimos para a educação na
América Latina e o Caribe aumentou de 85 para 780
milhões de dólares, e antecipamos outro aumento para
1000 milhões em 1994”. Porém, não vamos nos iludir
pensando que a grande tarefa dos mecanismos internacio-

nais a serviço do capital é financiar a educação. Conforme
análise de Sérgio Haddad, o principal meio de intervenção
é a pressão sobre países devedores e a imposição de suas
“assessorias”: “A contribuição mais importante do Banco
Mundial deve ser seu trabalho de assessoria, concebido
para ajudar os governos a desenvolver políticas educativas
adequadas às especificidades de seus países. (...) O Banco
Mundial é a principal fonte de assessoramento da política
educativa, e outras agências seguem cada vez mais sua
liderança”.
É evidente que a preocupação do capital não é gratuita.
Existe uma coerência do discurso liberal sobre a educação
no sentido de entendê-la como “definidora da competitivi-
dade entre as nações” e por se constituir numa condição de
empregabilidade em períodos de crise econômica. Como
para os liberais está dado o fato de que todos não conse-
guirão “vencer”, importa então impregnar a cultura do
povo com a ideologia da competição e valorizar os poucos
que conseguem se adaptar à lógica excludente, o que é
considerado um “incentivo à livre iniciativa e ao desen-
volvimento da criatividade”. Mas, e o que fazer com os
“perdedores”? Conforme o Prof. Roberto Lehrer (UFRJ), o
próprio Banco Mundial tem declarado explicitamente que
“as pessoas pobres precisam ser ajudadas, senão ficarão
zangadas”.
Essa interpretação é precisa com o que o próprio Banco tem
apresentado oficialmente como preocupação nos países
pobres: “a pobreza urbana será o problema mais impor-
tante e mais explosivo do próximo século do ponto de vista
político”.
Os reflexos diretos esperados pelo grande capital a partir
de sua intervenção nas políticas educacionais dos países
pobres, em linhas gerais, são os seguintes:
a) garantir governabilidade (condições para o desenvolvi-
mento dos negócios) e segurança nos países “perdedores”;
b) quebrar a inércia que mantém o atraso nos países do
chamado “Terceiro Mundo”;
c) construir um caráter internacionalista das políticas
públicas com a ação direta e o controle dos Estados Unidos;
d) estabelecer um corte significativo na produção do
conhecimento nesses países;
e) incentivar a exclusão de disciplinas científicas, priorizan-
do o ensino elementar e profissionalizante. Mas, é evidente
que parte do resultado esperado por parte de quem
encaminha as políticas educacionais de forma global fica
frustrada por que sua eficácia depende muito da aceitação
ou não de lideranças políticas locais e, principalmente, dos
educadores.
A interferência de oposições locais ao projeto neoliberal na
educação é o que de mais decisivo se possui na atual
conjuntura em termos de resistência e, se a crítica for
consistente, este será um passo significativo em direção à
construção de um outro rumo, apesar do “massacre
ideológico” a que os trabalhadores têm sido submetidos
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
durante a última década.
Em função dessa conjuntura política desfavorável, podem-
os afirmar que, em termos genéricos, as maiores alterações
que ultimamente tem sido previstas estão chegando às
escolas e, muitas vezes, tem sido aceitas sem maiores
discussões a seu respeito, impedindo uma efetiva
contraposição. Por isso, vamos apresentar, em grandes
eixos, o que mais claramente podemos apontar como
consequências do neoliberalismo na educação:
1- Menos recursos, por dois motivos principais:
a) diminuição da arrecadação (através de isenções, incenti-
vos, sonegação...);
b) não aplicação dos recursos e descumprimento de leis;
2- Prioridade no Ensino Fundamental, como responsabili-
dade dos Estados e Municípios (a Educação Infantil é
delegada aos municípios);
3 - O rápido e barato é apresentado como critério de
eficiência;
4 - Formação menos abrangente e mais profissionalizante;
5 – A maior marca da subordinação profissionalizante é a
reforma do ensino médio e profissionalizante; 6- Privat-
ização do ensino;
7- Municipalização e “escolarização” do ensino, com o
Estado repassando adiante sua responsabilidade (os custos
são repassados às Prefeituras e às próprias escolas);
8- Aceleração da aprovação para desocupar vagas, tendo o
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
agravante da menor qualidade;
9- Aumento de matrículas, como jogo de marketing (são
feitas apenas mais inscrições, pois não há estrutura efetiva
para novas vagas);
10- A sociedade civil deve adotar os “órfãos” do Estado
(por exemplo, o programa “Amigos da Escola”). Se as
pessoas não tiverem acesso à escola a culpa é colocada na
sociedade que “não se organizou”, isentando, assim, gover-
no de sua responsabilidade com a educação;
11- O Ensino Médio dividido entre educação regular e
profissionalizante, com a tendência de priorizar este
último: “mais ‘mão-de-obra’ e menos consciência crítica”;.
12- A autonomia é apenas administrativa. As avaliações,
livros didáticos, currículos, programas, conteúdos, cursos
de formação, critérios de “controle” e fiscalização, continu-
am dirigidos e centralizados. Mas, no que se refere à parte
financeira (como infraestrutura, merenda, transporte),
passa a ser descentralizada;
13- Produtividade e eficiência empresarial (máximo resul-
tado com o menor custo): não interessa o conhecimento
crítico;
14- Nova linguagem, com a utilização de termos neolib-
erais na educação;
15 - Modismo da qualidade total (no estilo das empresas
privadas) na escola pública, a partir de 1980; 16- Os PCNs
(Parâmetros Curriculares Nacionais) são ambíguos
(possuem 2 visões contraditórias),
pois se, por um lado, aparece uma preocupação com as
questões sociais, com a presença dos temas transversais
como proposta pedagógica e a participação de intelectuais
progressistas, por outro, há todo um caráter de adequação
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 POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
ao sistema de qualidade total e a retirada do Estado. É
importante recordar que os PCNs surgiram já no início do
1º. mandato de FHC, quando foi reunido um grupo de
intelectuais da Espanha, Chile, Argentina, Bolívia e outros
países que já tinham realizado suas reformas neoliberais,
para iniciar esse processo no Brasil. A parte considerada
progressista não funciona, já que a proposta não vem
acompanhada de políticas que assegurem sua efetiva
implantação, ficando na dependência das instâncias da
sociedade civil e dos próprios professores.
17- Mudança do termo “igualdade social” para “equidade
social”, ou seja, não há mais a preocupação com a igualdade
como direito de todos, mas somente a “amenização” da
desigualdade;
18 - Privatização das Universidades;
19 – Nova LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional) determinando as competências da federação,
transferindo responsabilidades aos Estados e Municípios;
20 - Parcerias com a sociedade civil (empresas privadas e
organizações sociais).
Diante da análise anterior, a atuação coerente e social-
mente comprometida na educação parece cada vez mais
difícil, tendo em vista que a causa dos problemas está
longe e, ao mesmo tempo, dispersa em ações locais. A
tarefa de educar, em nosso tempo, implica em conseguir
pensar e agir localmente e globalmente, o que carece da
interação coletiva dos educadores e, segundo Philippe
Perrenoud, da Universidade de Genebra, “o professor que
não se preparar para intervir na discussão global, não é um
ator coletivo”. Além disso, a produção teórica só tem senti-
do se for feita sobre a prática, com vistas a transformá-la.
Portanto, para que haja condições efetivas de construir
uma escola transformadora, numa sociedade transforma-
dora, é necessária a predisposição dos educadores também
pela transformação de sua ação educativa e “a prática
reflexiva deve deixar de ser um mero discurso ou tema de
seminário, ela objetiva a tomada de consciência e organi-
zação da prática”.
UNIDADE II
AS POLÍTICAS PÚBLICAS EM EDUCAÇÃO – UM BREVE
CONCEITO
Políticas públicas são definidas como o conjunto de ações
desencadeadas pelo Estado, no caso brasileiro, nas escalas
federal, estadual e municipal, com vistas ao bem coletivo.
Elas podem ser desenvolvidas em parcerias com organi-
zações não governamentais e, como se verifica mais recen-
temente, com a iniciativa privada.
Cabe ao Estado propor ações preventivas diante de
situações de risco à sociedade por meio de políticas públi-
cas. O contratualismo gera esta expectativa, ainda mais na
América Latina, marcada por práticas populistas no século
XX. Vejamos alguns exemplos:
7
• No caso das mudanças climáticas, é dever do Estado
indicar alternativas que diminuam as consequências que
elas trarão à população do Brasil, em especial para a mais
pobre, que será mais atingida;
• Com relação aos indicadores educacionais o estado tem
desenvolvido diversas ações, ou políticas públicas, quais
sejam: reduzir o índice de analfabetismo, melhorar a apren-
dizagem dos alunos, criar programas e projetos de capaci-
tação e formação de professores, incentivo à frequência
dos alunos, leis que favoreçam o cumprimento das metas,
dentre outras
• Com relação à violência e combate às drogas diversos
programas e projetos foram implementados: segundo
tempo na escola, escola de tempo integral, projetos e
oficinas para alunos, Programa primeiro emprego, Projo-
vem, escolas profissionalizantes, dentre outros.
• Com relação à saúde da população, temos: Programas de
Vacinação em massa, Saúde da Mulher, Saúde do homem,
Programas para idosos, distribuição de medicamentos,
Programas de aleitamento materno, doação de órgãos,
doação de sangue, programas preventivos, programas de
controle à natalidade, Programas de combate às doenças,
pragas, epidemias, O SUS, PSF, Exames especializados,
ambulâncias, dentre outros;
• Voltado para a agricultura: Agricultura Familiar, Programa
Safra, Distribuição de sementes selecionadas, Vacinação
para combate às doenças, em especial à aftosa, dentre
outros.
Porém, não resta dúvida que diversas forças sociais
integram o Estado. Elas representam agentes com posições
muitas vezes antagônicas. Também é preciso ter claro que
as decisões acabam por privilegiar determinados setores,
nem sempre voltadas à maioria da população brasileira.
Analisar ações em escalas diferentes de gestão permite
identificar oportunidades, prioridades e lacunas. Além
disso, ela possibilita ter uma visão ampla das ações gover-
namentais em situações distintas da realidade brasileira
que, além de complexa, apresenta enorme diversidade
natural, social, política e econômica que gera pressões nos
diversos níveis de gestão. As forças políticas devem ser
identificadas para compreender os reais objetivos das
medidas aplicadas relacionadas às mudanças climáticas no
Brasil
A temática do aquecimento global ganhou corpo no mundo
desde a década de 1980. Na década seguinte, surgiram
convenções internacionais para regulamentar emissões de
gases de efeito estufa e, principalmente, apontar causas e
efeitos das alterações climáticas. O Brasil teve um papel
destacado nas negociações internacionais. Porém, interna-
mente as políticas públicas relacionadas ao tema ainda
deixam a desejar.
As Políticas Públicas podem ser compreendidas como um
sistema (conjunto de elementos que se interligam, com
vistas ao cumprimento de um fim: o bem-comum da popu-
lação a quem se destinam), ou mesmo como um processo,
pois tem ritos e passos, encadeados, objetivando uma

finalidade. Estes normalmente estão associados à passos
importantes como a sua concepção, a negociação de inter-
locutores úteis ao desenvolvimento (técnicos, patroci-
nadores, associações da sociedade civil e demais parceiros
institucionais), a pesquisa de soluções aplicáveis, uma
agenda de consultas públicas (que é uma fase importante
do processo de legitimação do programa no espaço público
democrático), a eleição de opções razoáveis e aptas para o
atingimento da finalidade, a orçamentação e busca de
meios ou parceiros para o suporte dos programas,
oportunidade em que se fixam os objetivos e as metas de
avaliação. Finalmente, a implementação direta e/ou
associada, durante o prazo estimado e combinado com os
gestores e financiadores, o monitoramento (acompanham-
ento e reajustamento de linhas - refinamento) e a sua
avaliação final, com dados objetivamente mensuráveis.
Os atores políticos são as partes envolvidas nos conflitos.
Esses atores ao atuarem em conjunto após o estabeleci-
mento de um projeto a ser desenvolvido onde as estão
claras as necessidade e obrigações das partes chegam a um
estágio de harmonia que viabiliza a política pública.
UNIDADE III
1. AS POLÍTICAS EDUCACIONAIS COMO CAMPO DE SABER -
Por Jorge Barcellos
A política é coisa séria demais para ser deixada com os
políticos. Charles De Gaulle
Qual a primeira parte da política? A educação. A segunda? A
educação.
E a terceira? A educação. Jules Michelet
1.1 POLÍTICAS EDUCACIONAIS COMO CAMPO DE SABER
O campo da disciplina de Políticas Educacionais está exper-
imentando uma expansão. Dentro da fragmentada configu-
ração da Pedagogia, suza promessa é analisar, de forma
explicita, os interesses sociais e políticos diversos nas
ações governamentais.
No entanto, o hábito de associarmos a disciplina de Políti-
cas Educacionais à Estrutura e Funcionamento de Ensino, e
o fato de quase as tratarmos como idênticas, levou-nos a
não discutir suficientemente sobre sua história, possíveis
definições, teoria, metodologia e suas afinidades com os
demais campos da Pedagogia. Seu programa envolve
tópicos sobre a organização do Sistema Nacional de
Educação, formas de financiamento, além do estudo de leis
básicas como a Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional (LDBEN). No entanto, a disciplina de Políticas
Educacionais pode ser identificada parcialmente a estes
domínios de interesse, uma vez que dificilmente podere-
mos limitar nestes tópicos o que os campos das Políticas
Educacionais podem tratar no futuro.
Proponho que busquemos compreender o campo das
Políticas Educacionais através das estratégias usadas pelas
demais disciplinas, reivindicando territórios, objetos e
paradigmas teóricos. Afinal, qual é o campo particular de
objetos a que se dedica o Analista de Políticas Educaciona-
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
is? Que tipo de metodologias utiliza, segue o campo vasto
das Ciências Humanas em geral, ou da Pedagogia, em
particular? Qual é a bibliografia de base para seu estudo? A
resposta a esta ou a todas a perguntas é uma só: variada.
Partamos da última questão. Sua bibliografia comum
envolve desde textos sobre gestão escolar (Paro,Veiga),
Currículo escolar (Cunha, Moreira), Profissionais da
Educação (Alves, Codo), ou seja, todos os estudos do campo
de investigação pedagógica necessários para dar conta da
realidade escolar. Nesse processo, também utiliza os
principais estudos no campo da política ao marxismo. De
fato, como outras disciplinas, a disciplina de Políticas
Educacionais não é uma disciplina tradicional: é frequente-
mente interdisciplinar, o que é de certa forma,
desagradável no campo da Pedagogia.
Qual é a metodologia da disciplina de Políticas Educaciona-
is? Tenho certo desconforto para defini-la, pois aparente-
mente, não parece ter nenhuma metodologia distinta ou
forma ou análise que reivindique como sua. Estatística?
Etnometodológica? Antropológica? Política propriamente
dita? Receio que a disciplina de Políticas Educacionais não
passe de uma bricolage, (O termo bricolagem (português
brasileiro) ou bricolage/bricolagem (português europeu)
[1] têm ambas origens que vem do francês bricolage, é
usado nas atividades em que você mesmo realiza para seu
próprio uso ou consumo, evitando deste modo, o emprego
de um serviço profissional.) uma prática fragmentária a
partir de questões que são colocadas de diversos contextos
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
(sala de aula, ação governamental, opinião pública) atual-
izada constantemente pelas vivências dos alunos no interi-
or da escola. Serve-se da legislação como uma desculpa,
pois seu foco central é a ação governamental.
No campo da educação e os efeitos que pode oferecer nas
vivências e experiências da realidade de ensino.
Por isso, retomar a questão das Políticas Educacionais
como disciplina é um trabalho difícil. Uma disciplina sem
respostas prontas, que utiliza a análise de textos, obser-
vação, entrevistas, exegese de legislação, para oferecer
insights e conhecimentos distintos para cada Analista de
Políticas Educacionais. O que não significa que sua história
não esteja sendo escrita neste preciso momento. Não há
essencialmente, uma definição última para a disciplina de
Políticas Educacionais, ela não é uma única coisa. Trata das
ações governamentais na realidade escolar, na problemáti-
ca da infância e da adolescência e os recursos e
contradições dos investimentos públicos. No entanto é um
investimento fundamental do campo da Pedagogia, pois
propõe de imediato, soluções e alternativas estratégicas às
ações do Estado em muitos contextos pré-definidos. Por
isso, a disciplina de Políticas Educacionais precisa continu-
ar a ser exercida de forma aberta, a partir dos dados da
realidade de ensino. Isto por que ainda que seja um termo
conveniente para uma série de investigações, a disciplina
de Políticas Educacionais tem o compromisso com o desve-
lamento das relações de poder no interior do sistema de
ensino.
Uma questão bastante ampla é encontrada logo que aden-
tramos nos problemas de Políticas Educacionais: o que é
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 POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
afinal, o poder? Com certeza um efeito do poder político a
repercussão da legislação no interior da escola, mas as
formas de organização e resistência escolar (Paul Willis,
Peter MacLaren), as maneiras pelas quais na vida cotidiana
administra seus afazeres (Paula Carvalho), as formas das
relações subjetivas impostas aos alunos, professores e
direção (Wanderley Codo), tudo enfim não pode ser consid-
erado efeito do poder no campo das Políticas Educacionais
(Foucault)? Nós, professores e professoras da disciplina de
Políticas Educacionais precisamos fazer uma autorreflexão
a respeito, para compreendermos as razões de sua
expansão na Universidade seu significado na necessária
busca conjunta da construção de uma ciência (ciência?).
Para iniciar o processo de discussão, parto da afirmação um
tanto óbvia de que a disciplina de Políticas Educacionais é
um campo interdisciplinar que atua na tensão da Política e
da Educação. Naturalmente, por ser interdisciplinar, não é
uma coisa nem outra, é uma terceira, o que envolve um
trabalho sério sobre as condições que uma modifica a
outra. Envolve uma concepção política de escola, por que a
concebe como o lugar privilegiado de ação de um projeto
político governamental no poder; por outro, envolve uma
concepção antropológica da escola, por que a concebe
como lugar de apropriação, ressignificação e resistência
constante. Portanto, seu compromisso é com as práticas
políticas e culturais no interior da escola.
Por outro lado, envolve uma prioritariamente a abordagem
da ação governamental no campo da educação. Não existe
política educacional isolada das ações de Brasília e das
decisões da Secretaria Estadual de Educação. O que o
governo faz modifica em muito a realidade educacional.
Não apenas o governo federal, mas os governos estaduais e
municipais, em suas decisões sobre recursos e em suas
políticas de pessoal que faz com que o Estado seja um lugar
de investigação constante. Portanto, seu compromisso
também é com o desvelamento dos diversos projetos
políticos destinados a escola, não apenas de nível federal,
mas também a nível local.
Quanto a distinção das congêneres Estrutura e Funciona-
mento de Ensino Fundamental e Médio, é preciso lembrar
que a última foi oriunda da obrigatoriedade instalada pela
Resolução 9, de 10 de outubro de 1969, do Conselho
Federal de Educação, onde a disciplina de Estrutura e
Funcionamento de Ensino fez parte de um conjunto de
disciplinas pedagógicas que, junto com Psicologia da
Educação, Didática e Prática de Ensino - ou Estágio Supervi-
sionado – ainda vigoram nos cursos de Pedagogia. Sua
perspectiva era a de garantir a formação pedagógica
necessária a todos os cursos de licenciatura, e deveria ter
ao menos 1/8 de horas do curso. Conforme Strehl&Réquia,
“dedica-se ao estudo da organicidade estrutural e funcion-
al do ensino fundamental e médio, em nível macro e
microssociológico, a partir de fundamentos filosóficos,
legais, técnicos e administrativos”.
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A diferença entre uma e outra, está no fato de que enquan-
to aquela realizava o estudo dos documentos legais, de sua
operacionalização no sistema de ensino e nas escolas, a
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disciplina de Políticas Educacionais visa reconstruir o
projeto educacional do Estado e os possíveis diálogos/con-
frontos com a sociedade civil no desempenho das tarefas
educacionais. Ao investigar as relações entre política e
educação no Brasil, recupera a dinâmica histórica, a análise
de conjuntura, priorizando os dilemas que envolvem a
centralização e descentralização das políticas educaciona-
is, as condições da escola pública e da escola privada, até,
se possível, as condições para a emergência de uma
educação politicamente orientada no contexto da democ-
ratização do acesso à educação. Portanto, mais do que uma
análise pormenorizada da Lei 9.394, de 20 de dezembro de
1996, a disciplina discute os problemas da educação, a
responsabilidade do governo, da sociedade, dos profes-
sores numa abordagem crítica, envolvendo uma experiên-
cia de trabalho de campo.
Portanto, coloca em segundo plano toda uma discussão
dominante das disciplinas de Estrutura, como o que as leis
aponta para os “fins da educação brasileira”, ou “a
educação nas constituições federal e estadual”, para se
dedicar aos elementos que caracterizam os diversos proje-
tos políticos em confronto no sistema de ensino.
1.2 AS QUESTÓES FUNDAMENTAIS DO PROCESSO DE
PRODUÇÃO DO CONHECIMENTO NO CAMPO DE ANÁLISE
DAS POLÍTICAS EDUCACIONAIS
1.2.1 Métodos, técnicas e teoria
Para iniciar um estudo qualquer de Políticas Educacionais,
é preciso determinar o tipo de objeto ou campo teórico que
o constitui. No campo da Ciência Política e da Educação, a
partir do qual nasce o objeto das Políticas Educacionais,
temos campos mais ou menos sistemáticos, construídos
pela aproximação das duas Ciências, cujos métodos e técni-
cas moldam-se para dar ao Analista de Políticas Educacio-
nais indicadores através dos quais possa interrogar os fatos
da realidade que deseja investigar, procurando por suas
características e regularidade, desnudando as aparências
que tomam ao observador direto. No objeto teórico, ou
simplesmente, campo teórico das Políticas Educacionais,
encontramos as relações sociais básicas que servem de
referência para que se situe as diversas ações das esferas
de governo.
Toda análise de Políticas Educacionais exige também um
método. O pesquisador, ao ler nos jornais as diversas
notícias sobre a educação (municipal, estadual ou federal),
ou qualquer outra forma de acesso a informação das ações
governamentais, necessita de um modo concreto de inves-
tigar os fatos políticos. É a mesma exigência que se faz nas
demais ciências e que permite que seja utilizada de forma
correta um determinado conjunto de conceitos (global-
ização, educação integral, etc). A clareza do método de
investigação é necessária por que permite avançar em
profundidade de análise das práticas educacionais que se
pretende explicar, os interesses subterrâneos contidos nas
diversas ações governamentais. Da mesma forma, o
método é necessário na exposição dos resultados de uma
investigação. É, portanto, o momento intermediário exigido
para a compreensão de um fenômeno de ordem da política
educacional.
Se a investigação de temas de políticas educacionais exige

um método, o saber o que fazer a cada investida frente à
realidade (documentos, discursos, dados de pesquisa),
também exige técnicas adequadas. Como deve se compor-
tar o analista de políticas educacionais frente aos dados da
realidade? A resposta ao como fazer é dada pelo domínio
das técnicas, ou seja, a forma mais correta de investigar um
determinado problema. Por exemplo, a investigação sobre
políticas de adoção do livro didático, podem envolver
como técnica de pesquisa, uma avaliação qualitativa e
quantitativa dos diversos livros didáticos possíveis a serem
adotados. De fato, esta técnica foi utilizada pelo MEC no
momento da avaliação dos defeitos de vários livros didáti-
cos que
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estavam sendo oferecidos pelos professores. Após a
utilização desta técnica pelo Ministério da Educação, vários
livros foram retirados de catálogo. Obedecendo as etapas
de um método de investigação, melhor chance teremos de
alcançar um objetivo, de acordo com as técnicas empregas.
Enquanto que o método implica ao Analista de Políticas
Educacionais debruçar-se sobre o modo concreto de
conduzir uma investigação, a metodologia implica um
conjunto de instrumentos e operações metódicas
necessárias a produção do conhecimento científico do
campo das Políticas Educacionais. É, portanto, parte do
processo que corresponde a produção e aplicação de uma
explicação (teoria) a um determinado fato de política
educacional. Não se deve considerá-los isoladamente: a
análise de uma política educacional qualquer exige teoria
(Política e Educacional), métodos e as técnicas (das
Ciências Sociais) intercaladas. Como em qualquer trabalho
científico, o método de investigação da realidade educacio-
nal e a teoria político-educacional que lhe serve de apoio
constituem uma unidade na explicação da realidade. A
realidade das ações governamentais no campo da
educação é o ponto de partida e chegada do analista de
políticas educacionais. Ponto de partida, onde o discurso
dos atores envolvidos (Presidente, Ministros, Secretários
de Educação) é a aparência que cobre a substância. Sua
compreensão depende da subjetividade do Analista de
Político- Educacional. Este é o ponto de chegada, por que
quando se chega aos reais objetivos de uma ação governa-
mental no campo da educação, transformamos em conheci-
mento dados da realidade (conjuntura política) através da
mediação do instrumental teórico e metodológico que o
campo da análise das Políticas Educacionais já elaborou.
Assim, no campo das políticas educacionais, também não
pode haver dissociação do método e da teoria. O Analista
de Políticas Educacionais inicia seu trabalho organizando
seu pensamento para analisar as ações concretas do campo
educativo (método) com uma concepção desta sociedade
expressa por um sistema de conceitos (neoliberalismo,
tecnicismo, etc).
Seguindo tais passos, a análise desemboca num conheci-
mento “científico” das políticas educacionais – as aspas
para lembrar que mesmo a discussão da exigência de
cientificidade é ainda uma questão polêmica das Humani-
dades. Se existe uma separação entre “método”, “técnicas”
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
e “teoria” no campo de análise das políticas educacionais, é
uma divisão artificial e didática que tem o mérito de
permitir iniciar o aluno nos procedimentos de construção
do conhecimento de um campo que supere a fragmentação
da realidade. De qualquer forma, sempre é preciso lembrar
a dificuldade de reconstruir um processo, o da produção do
conhecimento das políticas educacionais, que é indivisível.
1.2.2 A construção do conhecimento em Políticas Educacio-
nais
A tarefa do Analista de Políticas Educacionais consiste em
dar sentido as ações governamentais no campo educativo,
pois sem isto seria impossível uma visão crítica da ação do
Estado. A primeira etapa do conhecimento de Políticas
Educacionais está na recepção das informações que nos
chegam pelos mais diferentes veículos e das mais difer-
entes formas de comunicação, seja pelo jornal, rádio,
televisão, ou mesmo, se somos professores, diretamente
pelo contato cotidiano com a realidade de ensino. Estas
informações retiradas da experiência prática da vida, das
percepções iniciais sobre as ações governamentais no
campo da educação, são o material a partir do qual a
disciplina de Políticas Educacionais aproveita-se para
levantar seu edifício teórico. Acaso poderíamos definir o
caráter neoliberal do governo FHC, se não houvéssemos
observado, pelo período de seis anos, suas ações no campo
das políticas sociais, educacionais e econômicas? Para
poder definir o governo FHC dentro de uma política mais
geral a sua visão particular do lugar da educação, é
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
necessário reunir indicações, identificar o que há de
comum entre a política neoliberal de FHC e outras (europe-
ias, americana), identificando o que há de comum e assim
classificá-lo.
É claro que para julgar corretamente a adequação de uma
política a uma determinada teoria não bastam dados super-
ficiais da realidade (aqueles obtidos no noticiário político
da televisão).
Por mais importante que seja o papel da informação
preliminar, o conhecimento das políticas educacionais
exige que se penetre mais fundo na essência da ação
governamental. Muitas vezes o fenômeno que o obser-
vador percebe não revela objetivos importantes das coisas.
Um exemplo importante disso é o fato de que observamos
o esforço governamental em dotar as escolas de recursos
de informática, mesmo quando escolas não possuem
professor. O fato, no entanto, não revela por si os laços
existentes entre órgãos de governo e a indústria de
informática, uma das indústrias que mais cresce no país. E
nenhuma palavra temos dos órgãos oficiais sobre os lucros
que advém as indústrias que são privilegiadas nos proces-
sos de licitação.
O objetivo de uma discussão epistemológica na disciplina
de Políticas Educacionais é o de habilitar a prática de um
claro conhecimento sobre a essência dos fenômenos políti-
cos, da natureza da educação em geral, buscando o conhec-
imento das regularidades presentes nas ações governa-
mentais. Quando vemos as notícias no campo das Políticas
Educacionais, não separamos as características impor-
tantes das acidentais. Na imensidão de fatos relativos às
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 POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
ações governamentais no campo educativo, é necessário
que o pensamento se mova pelo raciocínio até um outro
nível capaz de apreender as características fundamentais
do processo educativo. Que caminho deve fazer o Analista
de Políticas Educacionais para alcançar este nível de
conhecimento? Vejamos um exemplo. Os jornais inicial-
mente louvaram a decisão do MEC em dotar alunos das
escolas de dicionários. Em qualquer disciplina, o dicionário
é um instrumento de trabalho indispensável, assinalam os
educadores. Aparentemente, MEC e o magistério estão de
pleno acordo com a medida. Exceto pelo fato que, recente-
mente, foi descoberto que dicionários de qualidade
duvidosa estavam na lista dos oferecidos pelo MEC. A
análise crítica decorre de um trabalho intelectual de que
exige que seja analisado em detalhe as condições reais de
efetivação de uma política educacional, ou, para assim
dizer, suas condições materiais de execução.
É lógico que uma crítica como este, produto do trabalho
intelectual, não esgota as possibilidades da ação política;
antes, realiza-se a crítica a partir de um distanciamento
exigido durante o processo de produção do conhecimento.
Ao depararmo-nos com uma medida política, o problema
ulterior consiste em conhecer seus efeitos e o modo real de
sua execução. Só este conhecimento permite ao Analista de
Políticas Educacionais atuar sobre as ações governamen-
tais, bem como modifica o conhecimento preliminar que se
tem destas mesmas ações através dos veículos de comuni-
cação. Esse movimento, comum no conhecimento de
qualquer objeto em geral, presente no campo de análise
das políticas educacionais em particular, chama-se
abstração de um fenômeno.
“Abstração é o esforço lógico para destacar as característi-
cas essenciais de um objeto”(Petersen). Não se trata de
incentivar ao Analista de Políticas Educacionais especular
sobre determinadas ações do Estado.
Antes, é sugerir a importância de seguir rigorosamente o
concreto, extrair dele os atributos, as características essen-
ciais que definem o caráter de determinadas ações do
Estado. O resultado desse processo é a criação de
conceitos, expressões verbais que caracterizam determina-
da ação política, que permite o estabelecimento de víncu-
los entre diversas práticas políticas entre si. O conceito, ou
uma interpretação conceitual, atravessa as ações políticas
em seu amplo espectro. Por exemplo, a discussão sobre o
papel que deve ter o Governo Federal na manutenção das
universidades públicas, e sua aceitação, e até mesmo
incentivo, de um sistema privado de ensino, pode revelar
uma política mais ampla de privatização do ensino público.
No caso, privatização do ensino é o conceito. Nele, estariam
em segundo plano os detalhes da discussão sobre esta ou
aquela universidade que cobra ou não taxas de seus alunos,
fixando-se no que é essencial de determinada política. Os
conceitos que usamos para explicar determinadas ações do
Estado são formas puras, quer dizer, permitem uma visão
abrangente dos processos políticos aos quais se referem.
No caso, podemos encontrar elementos do processo de
privatização do ensino em tempos tão diferentes quanto o
governo FHC ou a ala conservadora da Igreja Católica da
década de 60. Sem compreender os efeitos desse processo
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(negação dos direitos individuais do cidadão,
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apagamento das obrigações do Estado), pouco compreen-
deremos do significado das atitudes do governo.
O preço deste entendimento em profundidade é a simplifi-
cação da realidade. De fato, quando acompanhamos a
distância o que se passa nos corredores do Palácio do
Planalto, ou no interior do Ministério da Educação – pois de
fato, não estamos lá – estamos tendo um contato aproxima-
tivo com a realidade. Em qualquer discussão de Política
Educacional, os argumentos em avaliação e os interesses
em conflito são bem mais complexos que nossos conceitos
podem compreender, mas apenas pelo nosso esforço teóri-
co poderemos dar uma resposta satisfatória, não ao gover-
no, mas a sociedade que tem sido sujeitada a tais ações. A
importância de concentrarmo-nos na busca de palavras
chaves conceituais, que permitam investigar uma série de
fenômenos, é que através deles podemos apreender os
nexos e as relações num determinado campo político.
Através dos conceitos que utiliza o Analista de Políticas
Educacionais, um conjunto de ações governamentais deixa
de aparecer como algo caótico e sem interesse, para
revelar-se como uma ação intencional.
No campo de definição das Políticas Educacionais como
campo de saber, os conceitos tornam-se fundamentais para
revelar a estrutura interna das ações do Estado, ou aquilo
que funciona com sua causa ou natureza. Se pudermos
compreender as causas que geram determinada ação
governamental, estaremos dando um passo adiante para
compreender as regularidades da ação política, conheci-
mento que permite, ao mesmo tempo uma crítica, e a possi-
bilidade de construção de um novo discurso (Marilena
Chauí). Frente a um determinado problema, como por
exemplo, a Bolsa-Escola, todo analista terá uma teoria, ou
seja, uma articulação de conceitos que permite explicar sua
função e que dá uma explicação correta, ainda que
provisória, do fenômeno. Pode ser uma teoria que
justifique sua existência, do ponto de vista de uma política
eficaz de combate a ignorância. Ou pode ser uma teoria que
critique sua existência, por acreditar que outras formas de
atuação sobre a infância são necessárias e prioritárias. Não
importa neste momento seu valor. É obvio do ponto de
vista de uma analista comprometido com a mudança social
que esta posição é importante. Mas o ponto que queremos
aqui salientar é que nesse momento, o que está sendo
destacado é a mediação que fazemos com determinado
fato da realidade. É preciso usar conceitos para representar
e apreender os tipos de relações básicas (não apenas políti-
cas, mas sociais) presentes na realidade onde a ação gover-
namental interfere. Ao final dessa interferência na
realidade, a explicação do Analista só esgota seu poder
explicativo quando se choca com algum aspecto desconhe-
cido. O Analista teoriza sobre as ações que vê o governo
empreender. Ele as simplifica para dar sentido, e por isso,
em suas especificidades, o novo pode surpreender.
Com certeza, não se quer que por exemplo, o aluno saia por
aí utilizando, por exemplo, o jargão marxista ou qualquer
outro jargão para analisar as políticas de FHC, por exemplo.

A utilização mecânica é condenável, por que nega a
referência ao concreto, ao particular, as ações de um gover-
no específico. O pesquisador estará enganado se, por
algum motivo, distanciar-se da realidade. Ele não pode
dar-se esse privilegio, por que a realidade política está em
permanente transformação. Inclusive do ponto de vista dos
gestores das políticas públicas no campo educativo.
Observe por exemplo, a evolução do conceito de pré-esco-
la nos documentos legais. Inexistente até os anos 50, passa
a ser considerado nos anos 80 e 90. Ou seja, mesmo que o
campo teórico de um determinado fenômeno possa ser
circunscrito pelo pesquisador, de fato o método de investi-
gação exige que nossas teóricas enfrentem a realidade
para descobrir o conteúdo objetivo da ação política. Precis-
amos estar atentos por que é frequente agirmos mecanica-
mente, quer por que transforma-nos em oposição ao gover-
no, quer em seu defensor.
1.2.3 O método do Analista de Políticas educacionais como
atividade de utilização da Teoria Pedagógica Crítica para
descobrir o conteúdo objetivo das ações governamentais.
Talvez por que, após anos de exclusão pelo governo, os
cientistas sociais acostumaram-se a “ficar com um pé atrás”
a toda medida do Estado, há sempre o risco de que
esqueçamos de que cada
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problema ou campo específico de atuação do governo na
educação exige, para ser investigado, um conjunto de
procedimentos específicos. Eles vão da observação propri-
amente dita (da realidade escolar, das atitudes daqueles
que ocupam lugar de mando na máquina do Estado),
análise dos tópicos pertinentes, descrição das relações
explicativas do fenômeno, medida pela teoria do pesquisa-
dor, sínteses e conclusões. Assim, a utilização da teoria – e
é preciso familiarizar-se com as teorias das Ciências Sociais
em geral – é um procedimento comum a investigação das
Políticas Educacionais.
No entanto, para tristeza dos pesquisadores, não existe um
modelo predefinido sobre o qual a investigação sobre a
natureza das Políticas Educacionais possa ser moldada, e
nem ao menos, uma garantia de que o conhecimento
obtido tenha perpetuidade. Noutras palavras, dado o
caráter conjuntural do fenômeno político, também é
conjuntural a interpretação que o Analista de Políticas
Educacionais pode oferecer. A cada governo que se sucede
no tempo (a nível federal, estadual, municipal), um novo
projeto de educação é colocado em ação. Essa descontinui-
dade - ainda que possam ser verificadas tendências a longo
prazo, como aumento do número de matrículas, etc – vai
marcar para sempre a natureza do objeto de investigação.
Isto não é paradoxal, se pensarmos que também as teorias
sociais que servem de base para a análise da realidade
educacional também sofrem modificações ao longo do
tempo. Mas a descontinuidade implica que o Analista de
Políticas Educacionais utilize um método que permita
acompanhar as transformações da realidade, e que, portan-
to, pouca chance terá de ser aplicado em outra investi-
gação.
Como o pode ser utilizado o campo teórico das Ciências
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
Humanas no conhecimento da realidade político-educacio-
nal que se propõe a investigar? Há procedimentos genéri-
cos que são auxiliares importantes na aproximação da
análise das políticas públicas e que devem ter a especifici-
dade da investigação concreta. Primeiro, qualquer ação
política no campo educacional deve ser remetida ao campo
das totalidade das ações sociais; qualquer ação política no
campo educacional deve caber no campo de um marco
teórico especifico, qual seja, da Teoria Educacional Critica,
tal como aponta Tomaz Tadeu da Silva, em vários estudos;
qualquer ação política no campo educacional deve ser
capaz de ser explicado por hipóteses do pesquisador. Por
exemplo, a problemática do Plano Nacional de Educação,
recentemente aprovado pelo Congresso Nacional e publi-
cado pelo Presidente da República, aponta para a
problemática da definição de uma linha de ação governa-
mental de longo prazo no campo educativo. Este objeto,
que parece isolado, produto deste governo, quando inves-
tigado, revela-se como algo ligado a projetos anteriores de
educação, ainda da década de 50, e que na verdade
constituem elementos orgânicos de uma totalidade políti-
ca. Assim, o objeto Plano Nacional de Educação (a Lei) vai se
definindo, vai se tornando compreensível, na medida em
que o Analista de Políticas Educacionais consegue desco-
brir a sua relação com problemas fundamentais que
constituem a forma como a política educacional se
estabeleceu em nosso pais e a forma como o atual projeto
se vincula a projetos anteriores, parte do esforço que deve-
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
mos ter em recuperar a totalidade. Os laços que o PNE tem
com projetos que o antecederam, com o projeto elaborado
pela sociedade civil, as consequências da derrota desta
proposta para a sociedade, os significados da vitória do
projeto governamental para educação, tudo enfim, são as
partes que compõem a totalidade do processo das Políticas
Educacionais em análise. Os procedimentos de investi-
gação que permitem ir passo a passo, detalhando este
processo e são exploratórios, através das formulações
teóricas disponíveis, do raciocínio e da reflexão do pesqui-
sador cujo objetivo é revelar informações que não eram
evidentes e que permitem que vá se construindo o signifi-
cado real que tem o PNE tal como é consolidado atual-
mente pelo governo.
Assim, o recurso a uma teoria geral é indispensável como
uma primeira aproximação, mas o Analista de Políticas
Educacionais deve considerar as especificidades de cada
ação governamental concreta, que exigem um sistema de
categorias que permita penetrar na estrutura específica da
ação política que se deseja investigar. Nesse sentido, o
marco teórico é um elemento que pode auxiliar enorme-
mente, pois é a formulação teórica específica que permite
entender uma situação política concreta. Não se trata de
outra teoria ou outra metodologia: é própria teoria de
apoio original modificada pela realidade, é o corpo teórico
da política e da educação já elaborado pelo Analista de
Políticas Educacionais e que tem a finalidade de servir de
fio condutor para que descobrir, a partir de traços gerais,
novas propriedades e características das ações governa-
mentais. Por exemplo, se concebemos a educação no
campo da teoria da globalização, a percepção das influên-
12
 POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
cias do Banco Mundial na Educação Brasileira leva a
construção de um marco teórico novo no qual o conceito de
subordinação política da educação nacional pode ser
central à análise. É o ponto de enlace entre o objeto teórico
das políticas educacionais e o material de estudo.
Permanentemente em desenvolvimento, a adequação
teoria-realidade, que permite sua construção é constante e
resultado das exigências explicativas do objeto em estudo.
No caso, o conceito de subordinação política expressa as
relações fundamentais de nosso processo de dependência
educacional, deve ser completado por conceitos de menor
alcance por meio dos quais vai ser expressa as característi-
cas específicas do processo de intervenção do Banco
Mundial na educação.
A lógica desta investigação de Políticas Educacionais deve
servir tanto para as micropolíticas, quanto para as micropo-
líticas (Foucault). Ou seja, tanto para os procedimentos a
nível governamental geral, quanto para aqueles que se
efetuam no cotidiano escolar. Por exemplo, no caso do
trabalho de campo solicitado pela disciplina, faltando um
marco teórico, um campo de investigação conceitual, os
dados que a investigação, consubstanciados no Relatório
da Realidade Escolar, consistirão em amplas generalidades,
quando não assistemáticos, aparentes e ecléticos. No caso
da investigação proposta pela disciplina, o diário de campo
é o método que permite o registro ao longo do tempo e
suas anotações, a técnica que permite reunir as infor-
mações aparentemente desconexas da realidade. A leitura
dos textos indicados em aula, e principalmente, os relativos
ao projeto político-pedagógico, permitirá a construção de
um campo teórico no qual esses dados farão algum sentido
– o marco teórico. Com o material selecionado, redigir será
nada menos do que fazer o esforço de abstração que vai
buscar as relações que fazem com que a escola seja o que
ela é, quer dizer, quais as relações essenciais que permitem
sua existência. Elas podem ser no campo da teoria política
(Reis), da lógica do cotidiano (Mafessoli ou Lefebvre) e
permite ver conexões da política educacional que antes de
um aprofundamento não seriam percebidas.
Assim, a pesquisa em Políticas Educacionais exige a
construção, ao mesmo tempo, de seu marco teórico de
análise, o mapa de seu objeto, as relações que o vinculam
com a totalidade social. Finalmente, ele permite também
que sejam elaboradas as hipóteses de trabalho, que sejam
especificadas as relações da teoria com as políticas educa-
cionais em estudo.
Em Políticas Educacionais, hipótese é uma formulação que
explica uma ação política. Implica afirmar a existência de
uma relação entre fenômenos políticos diversos ou seus
componentes, e que esta relação é importante para a expli-
cação da ação política. É uma suposição do Analista de
Políticas Educacionais, referido a um conjunto de fatos
concretos e suposições explicativas fundadas numa teoria.
Seja tomando a ação governamental como foco, ou a
atitude de um diretor de escola noutro, o que se vê é uma
tentativa de explicação a ser verificada sobre um tema já
existente. Contribui para os rumos da investigação, pois
encaminha a seleção dos dados, evitando perda de rumos
na pesquisa, permitindo uma análise dos dados orientada.
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Investigar Políticas Educacionais é caminhar no conheci-
mento da ação política dirigido por nossas hipóteses.
1.3 POLÍTICAS EDUCACIONAIS: UMA DISCIPLINA A PROCU-
RA DE SEU CONCEITO E SUA METODOLOGIA
A defesa da existência da disciplina de Políticas Educacio-
nais como um ramo autônomo da Pedagogia exige um
trabalho de reflexão teórica e sistematização. Devemos
levar em conta além das questões teóricas, metodológicas
e técnicas, que ela deve começar pela definição de alguns
conceitos fundamentais inspirados na realidade escolar,
princípios pedagógicos e dispositivos legais
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que inspiram não apenas documentos legais como a Lei de
Diretrizes e bases da Educação Nacional, mas toda uma
abordagem da área.
1.3.1 O conceito de política:
O conceito moderno de política não se detém apenas no
sentido objetivo, “ciência do governo dos povos; direção
de um estado e determinação das formas de sua organi-
zação; conjunto dos negócios do estado, maneira de os
conduzir” (Koogan Larousse). Sua origem relaciona-se aos
clássicos da política, como Montesquieu, e antes dele,
Aristóteles, que detiveram-se na análise dos regimes políti-
cos e constituíram a tradição de estudos políticos moder-
nos. A partir dos anos 60 recebeu uma contribuição dos
estudos de Michel Foucault, que apontaram novas
dimensões para o exercício do poder e foram utilizadas
pelos educadores em suas pesquisas, a partir dos anos 80.
No campo da educação, trata-se de incluir as análises do
conceito de poder, central na Sociologia Critica da
Educação e na Teoria Educacional Crítica. Trata-se da
evolução da própria análise que permite o conceito de
poder, que passa do Estado, como apontam não apenas os
clássicos, mas também os estudos marxistas, para análises
onde o poder é concebido como descentralizado, horizon-
tal e difuso. Nessa perspectiva, estudos pós-estruturalistas
em educação inspiram-se em Foucault para analisar os
diferentes poderes disciplinares na escola, onde a lei é
apenas um deles.
Para Mafessoli, em A transfiguração do político, “o político
pertence a categoria das coisas que perduram em todas as
épocas sendo, ao mesmo tempo, sempre diferentes“.
Concebendo a maneira de Simmel a política como uma
forma, uma instância na sua acepção mais forte, que deter-
mina a vida social, ou seja, limita- a, constrange-a e
permite-lhe existir”. Sua preocupação é revelar a dimensão
imaginal do político, enquanto dimensão mental, que vive
um drama de um lado do social, em sua vitalidade e desor-
dem fundadora, e de outro, o Estado, em suas diversas
formas de organização e razões.
Nessa concepção de política, não estão incluídas apenas as
leis: estão também as formas como os homens relacio-
nam-se entre si no seu cumprimento. Coações cotidianas,
hostilidades, animosidades, litanias, agregações sociais,
tudo enfim que ocorre no dia a dia da escola compõem um
plano político, antes chamado apenas de política das
relações humanas, que interessa ao educador. Julien
Freund, em Sociologia do Conflito definiu o político como

“instância por excelência do desdobramento, da gestão e
da solução dos conflitos.” Na educação, na escola, nas
relações entre professores e alunos, nada escapa da inter-
mediação política, pois o poder, está, em maior ou menor
grau, presidindo as relações sociais. No momento em que a
política parece perder todo o sentido específico, é preciso
lembrar que é devido a própria sociabilidade, que
conforme o momento, se rege por regras explícitas (o que
diz a Lei) e implícitas (o que pensam os indivíduos).
1.3.2 O conceito de educação
De uma forma geral, a educação é vista como “ação de
desenvolver as faculdades psíquicas, intelectuais e morais:
a educação da juventude. Resultado dessa ação. Conheci-
mento e prática dos hábitos sociais” (Koogan- Laurosse).
J.J.Rousseau, em Emílio, defendia uma educação suave
“não combatas seus desejos com dureza, não sufoques sua
imaginação, guia-a para que ela não crie monstros”. Incluí-
da nos dispositivos constitucionais brasileiro, é “ direito de
todos e dever do Estado e da família, promovida e incen-
tivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno
desenvolvimento da pessoa, seu preparo para a cidadania e
sua qualificação para o trabalho. “O caminho que vai da
educação como direito a sua regulamentação nos diversos
regimes políticos tem importância por que “as leis da
educação são as que recebemos em primeiro lugar. E como
elas nos preparam para a condição de cidadãos. ” A
definição, dada por Montesquieu, diferenciava-as apenas
quanto a espécie de governo. Nas monarquias, tem como
23
23
objeto a honra, no despotismo, o temor e nas repúblicas, a
virtude.
De uma forma geral, os educadores dividem-se entre os
críticos de uma educação bancária, a partir dos estudos de
Paulo Freire que denunciaram os métodos tradicionais de
ensino baseados na transmissão mecânica de informações
para estudantes passivos, à libertadora, na qual as
atividades educacionais estão ligadas a um projeto político
amplo contra a opressão e a dominação e popular, na qual
os grupos sociais subalternos são estimulados a participar
a uma participação mais ativa. Fundamental para a existên-
cia da sociedade e sua harmonia, a educação, em qualquer
perspectiva de abordagem é fator decisivo de avanço
social, garantindo a formação do homem, da ciência, da
tecnologia, e contribuindo para a elevação do nível de um
povo.
De uma certa forma, tanto para a Educação quanto para a
Política, o campo das Constituições, dos códigos e das leis é
um campo importante, pois eles fixam as linhas gerais da
organização social que oferecem subsídios para os confli-
tos e as formas de educação das crianças e jovens. Mas não
o único. Tanto para a Educação quanto para a Política, a lei
impõe determinadas formas de conduta para os indivíduos
e possui limitações quando confrontada com a realidade.
1.3.3 As Políticas Educacionais:
Na tentativa de esboçar uma definição de Políticas Educa-
cional, já apontamos a importância de considerá-la como
ramo intermediário entre a Pedagogia e a Ciência Política
especializada na análise dos projetos governamentais no
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
campo educativo ou ainda, como a disciplina que se propõe
a analisar e dar sentido ao conjunto de normas reguladoras
entre o Estado e a sociedade no campo educacional. A
Política Educacional gesta-se de “cima “para baixo” quando
é objetivo explícito de governo, base constitucional e
corresponde a um projeto de gestão do Estado brasileiro.
Por outro, professores, diretores e alunos são também
agentes de realização de Políticas Educacionais. A defesa e
explicitação de determinadas correntes de educação, a
dominância de determinadas perspectivas de ensino, a
posição de organizações não governamentais frente as
ações do Estado, tudo enfim faz parte do campo de análise
das Políticas Educacionais. Elas realizam-se plenamente no
cotidiano da escola, nos diferentes graus de ensino.
Diríamos, assim, que há duas políticas educacionais: uma,
de “cima para baixo”, que faz com que um corpo de leis seja
assimilado, discutido e incorporado no meio escolar, e
outro, “de baixo para cima” e que corresponde a uma
reapropriação, uma elaboração especifica, de cada institu-
ição e dos profissionais da escola. Entre ambos, um movi-
mento circular e em espiral: não é pouco comum o governo
ter de ceder ou realizar contraofensiva às iniciativas e
desejos da sociedade civil no campo educativo.
Como disciplina autônoma dos cursos de Pedagogia de
nossas universidades, Políticas Educacionais é uma
disciplina em construção. Introduzida pelas sucessivas
reformas dos currículos de nossas universidades, corre-
sponde a um estágio avançado de análise e interpretação
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
da realidade político-educacional. Resultado natural da
evolução da análise dos problemas educacionais contem-
porâneos, da ampliação dos estudos e pesquisas produzi-
das pelos Programas de Pós-graduação em Educação e
Política de norte a sul do pais, revela- se como disciplina
cada vez sofisticada e com métodos e análises de investi-
gação. Dedicando-se nos atores educativos, na partici-
pação dos agentes governamentais na gestão das políticas
da educação, e na organização dos diversos setores organi-
zados da sociedade ligados a educação (sindicatos), tem
apresentado resultados importantes para a luta pela
democratização da educação no Brasil.
Seu papel ainda é maior por que ao valorizar a ação da
cultura do meio escolar, do sistema de crenças, valores e
ideias que orientam os professores e profissionais de
ensino (além de é claro, dos agentes de governo) na gestão
das tarefas educacionais, apresenta dimensões novas para
a formulação de políticas educacionais. O enfoque da
“escola como lugar político-cultural” marca a reflexão
contemporânea da disciplina de Políticas Educacionais,
onde os dispositivos legais são percebidos na relação com
a cultura da escola. A análise institucional tradicional não é
descartada porque a escola é dessas instituições sólidas e
sérias que cria suas próprias regras de convívio e reação as
atitudes governamentais. Finalmente, a utilização do
método estruturalista em parte de seus estudos, predomi-
nante nas Ciências Sociais, não deixa de privilegiar a
análise dos determinantes das estruturas políticas do Brasil
contemporâneo, seja das estruturas socioeconômicas ou a
situação de dependência do país.
30
14
 POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
30
UNIDADE IV
1. AS POLÍTICAS EDUCACIONAIS NO BRASIL
1.1 Contextualização Histórica – Por Jorge Barcellos
A partir da Revolução de 1930 e a chegada de Getúlio
Vargas ao Poder enquanto revolucionário e representante
das propostas de mudança da Nação Brasileira, o Estado
torna-se o articulador central da política educacional
brasileira. Após revolução que levou Vargas ao poder, até
937 permaneceu a tradição de relegar o ensino elementar
aos Estados e Municípios. Quanto ao ensino secundário, a
política educacional assumia competência exclusiva. Em
1931, Francisco Campos, então Ministro da Educação e
Saúde, propõe a Reforma do Ensino Secundário, ampliando
o monopólio estatal do acesso ao ensino superior. Trata-
va-se da política de "equiparação", política de oficialização
de escolas públicas e privadas que exigia a equivalência de
todos os cursos com o Colégio Pedro II. Foi o primeiro refer-
encial normativo para o setor da educação secundária,
levando as últimas consequências a normatividade que já
vinha se realizando ao longo da república.
São reformas superiores as previstas para a educação pela
Aliança Liberal. Francisco Campos era ex-Secretário da
Instrução Pública de Minas Gerais. A reforma incluiu ainda
o ensino profissional e a formação específica de magistério.
Quanto ao terceiro grau, Francisco Campos criou novas
áreas de saber universitário, mas assumindo um comprom-
isso com a educação secundária. Ele estabelece a imple-
mentação definitiva do sistema seriado, o estabelecimento
da política de equiparação das escolas e a criação de um
sistema federal de regulamentação, fiscalização e orien-
tação pedagógica das escolas equiparadas. A importância
da ênfase adotada está no fato de que desde 1891, com
Benjamin Constant, o ensino secundário era um mero
preparativo para o ensino superior. O ensino seriado dá
uma finalidade própria ao ensino secundário. A respeito,
assinala Marlos Bessa Mendes da Rocha, em "Educação
Conformada: a política pública de educação (1930-1945)
"Com a reforma Campos, ao contrário, o conteúdo da crítica
pedagógica exercida e as medidas administrativas tomadas
justificam-se inteiramente como voltadas para o ensino
secundário. Nesse sentido, aboliu-se em definitivo os
"exames de preparatório", mecanismo utilizado pela União
nas reformas anteriores (exceto pela Reforma Rivadávia, de
1915) no controle do acesso ao 3o. grau. Exigir-se-á, a
partir de então, que o acesso ao superior somente se faça
pelo cumprimento, por completo, do sistema seriado. A
preparação às Faculdades não será, entretanto, a sua única
finalidade, pois o que se quer é que a seriação forme a
personalidade do aluno, além de sua habilitação geral para
a escolha profissional"
A Reforma Rivadávia havia vigorado de 1911 a 1915,
formulada pela Lei Orgânica do Ensino Superior e Funda-
mental da República. Elaborada pelo Ministro Rivadávia
Correia, aboliu por completo qualquer interferência da
União sobre os estabelecimentos de ensino e sobre os
exames de acesso, como assinala Marlos Rocha. A reforma
de 1931, ao contrário, se faz com o comprometimento da
União com a rede de escolas secundárias, através de
15
mecanismos de fiscalização das escolas oficiais e particu-
lares. Somente são preservados os exames preparatórios
da época do Império. Passam a existir então os "Exames de
madureza", exames preparatórios para o ensino superior
que conferiam o grau de Bacharel em Ciências e letras.
Realizado em várias seções disciplinas, segundo Mattos é
bem mais rigoroso que os exames preparatórios que confe-
riam apenas certificados de estudos secundários. Também
foi o momento em que ocorreu a equiparação das escolas
estaduais ao Ginásio Nacional. Aos poucos, o Estado alarga
suas atribuições em matéria de ensino, inaugurando um
processo de uniformização pedagógica, do ensino privado,
que havia se expandido e organizado no Brasil.
A mudança que a implementação da seriação também foi
importante por que superou a possibilidade de se prestar
exames para qualquer série. Ainda que permaneçam limita-
dos a criação e manutenção de estabelecimentos públicos,
a união interfere pedagogicamente no ensino secundário
público e privado, tornando homogêneos os currículos.
Este quadro não é modificado
31
31
pela Constituição de 1934, e durante o Governo Provisório,
Francisco Campos buscará pela educação, atrair setores
católicos, com a introdução do ensino religioso nas escolas
públicas. Pode-se ter uma ideia do significado da medida
frente ao caráter laico da tradição republicana, reforçado
pelo Escolanovismo, movimento de renovação dos ideais
educacionais que chega ao Brasil à época.
1.2 As políticas educacionais na década de 1930
Em 1924, havia sido criada a Associação Brasileira de
Educação. Em 1931, sua IV Conferência revela que o gover-
no não conseguiu produzir um consenso entre os educa-
dores nacionais. O governo provisório não possui uma
política de educação, e as disputas acirram-se entre laicos e
religiosos.. NO ano seguinte, em março de 1931, será lança-
do o "Manifesto dos Pioneiros", cuja ampla repercussão
terá repercussão na Constituinte. Ele tem a formulação das
"bases e diretrizes" para a educação nacional, com o objeti-
vo de superar o estado fragmentário das antigas reformas,
influenciando principalmente a escola pública. Segundo
Rocha, "pretende-se superar o isolamento da escola em
relação ao meio social, fazendo-a transbordar dos seus
muros, levando-a a articular-se com outras instituições
sociais”. Diz Shiroma
"Apresentava ideias consensuais como a proposta de um
programa de reconstrução educacional em âmbito nacional
e o principio da escola pública, leiga, obrigatória e gratuita
e do ensino comum para os dois sexos (co- educação)
A proposta reconhece o relativismo da educação, defende
uma concepção de vida e mundo, que são também marca-
das pela origem de classe social. A educação tem agora
uma consciência histórica, afastando-se dos interesses de
classe social, dos privilegiados, para ser a base para a
organização da sociedade. Nasce a ideia de uma escola de
qualidade, guiada pelo princípio de igualdade e acesso a
todos os indivíduos. O Manifesto também defende um
ideal humano, solidário, cooperativo, baseado em
atividades criativas na produção. Compromete-se também

com o respeito a individualidade humana. O indivíduo tem,
portanto, direito a educação, função pública por excelên-
cia.
Nasce a ideia de escola única, escola comum para todos,
acessível em todos os seus graus para todos os cidadãos.
Deve ser uma função única, onde suas partes apresen-
tam-se integradas. Precisa ser autônoma o suficiente para
não depender em suas funções dos diversos governos, e os
bens oriundos da sua organização devem pertencer aos
próprios sujeitos (descentralização). Uma escola adaptada
as necessidades dos alunos, reorganizada de forma dinâmi-
ca em contato com a comunidade. Para os pioneiros,
somente um "Plano de Reconstrução Nacional", é capaz de
possibilitar a construção de uma educação unitária, da
escola primária a universidade. Como aponta Rocha "para
os pioneiros, a educação é fonte de energia criadora, de
solidariedade social e de cooperação". Os educadores,
portanto, situam-se politicamente fazendo a crítica da
escola tradicional, trazendo dois princípios modernos: o da
universalidade do acesso educacional e o princípio da
individualização pedagógica. Seu significado foi impor-
tante (1932-1937), no período que antecede a imposição
do regime autoritário que se seguirá, pois, frente a um
estado que se faz interventor social, reconhece o princípio
liberal de preservar autonomia da individualidade.
O ideário reformista superestimava a importância da refor-
ma da educação para reforma da sociedade. Típico do
espírito salvacionista, origina-se quando em 1930 foi
criado o Ministério dos Negócios da Educação e Saúde
Pública pelo Governo Provisório. O objetivo é criar a
educação necessária a modernização do pais. Eneida Shiro-
ma, em Política Educacional, assinala uma série de Decre-
tos que efetivou as chamadas Reformas Francisco Campos.
Em 11 de abril de 1931, é criado o Conselho Nacional de
Educação e organizado o ensino superior no Brasil, adotan-
do-se o regime universitário. Em 18 de abril de 1931, o
Decreto 19.890, dispõe sobre a organização do ensino
secundário e ao final de junho do mesmo ano, o Decreto
20.158, organiza o ensino comercial. A reforma Francisco
Campos tutela o ensino nacional.
Entre os sujeitos com os quais o governo entrará em atrito,
encontra-se a igreja. Conforme Shiroma:
"Para a Igreja, a educação moral do povo brasileiro deveria
ser de sua exclusiva competência. Tratava-se, para os
católicos, de um esforço político, patriota, uma vez que
colaborando para a pureza dos costumes, estaria formando
homens úteis e conscientes, com os conhecimentos
necessários aos bons cidadãos"
O esforço valeu a pena. Em 1931, dentre as medidas
assinaladas, o Governo Provisório inclui o ensino de
religião nas escolas do pais. Ë facultativo. Somente, após,
com o Manifesto dos Pioneiros, a igreja verá seu poder ser
afetado por setores intelectuais e educadores que emer-
gem de um processo de industrialização. Entre as razões
com que fazem o sucesso dos pioneiros, está o fato de que
cada vez mais, são seus ideólogos que ocuparam cargos na
burocracia estatal, atuando politicamente. Vargas e
Francisco Campos agiram buscando conciliar as divergên-
cias.
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
A Constituinte de 1934 atribuiu ao Conselho Nacional de
Educação a tarefa de elaborar o Plano Nacional de
Educação. A proposta dura pouco. A repressão generalizada
da ditadura varguistas faz com que os ideais liberais sejam
combatidos. Para Rocha, é difícil estabelecer as regras e as
especificidades do debate de 33-34, pois os posicionamen-
tos, em geral, são carentes de visão de conjunto ou as
vezes, até incoerentes. A Constituinte, por exemplo,
discute a questão da participação da União nos diversos
ramos e níveis de ensino, que do anteprojeto governamen-
tal, sofre um Substitutivo na Comissão Constitucional. A
crítica paulista, principalmente, era de que era um projeto
centralista para a educação, permitindo a interferência da
União em toda as esferas de ensino. Rio Grande do Sul e
Minas Gerais, ao contrário, se posicionam junto ao governo:
o ensino secundário, por exemplo, deve continuar submis-
so ao governo central.
A Constituinte também discute o tema do direito à
educação. Primeiro, sobre o aspecto da afirmação jurídica
do direito do cidadão. Em segundo lugar, pela previsão de
recursos para a garantia desse direito e, finalmente, o da
obrigatoriedade escolar, que define, de quem é o dever
público. Nasce a ideia da educação como "direito público
subjetivo" um avanço, se considerarmos o fato de que
Rocha menciona que o anteprojeto governamental nada
falava – exceto em "favorecer o desenvolvimento das artes,
ciência e ensino" o Substitutivo Constitucional, somente
dizia que "a todos facilitará o Estado a educação necessária
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
“Ou ainda, cabe ao Estado a obrigação de dar os meios, e ao
cidadão, a obrigação de reclamar os meios. Assinala Rocha
"Apesar dos renovadores conseguirem finalmente afirmar
na Constituição o direito a educação, ele sai suficiente-
mente mutilado para que nada obrigue o Estado a um
investimento maciço em educação pública. Ao contrário de
toda e expectativa dos renovadores, o que ali se abriu foi
uma imensa brecha para o que Anísio Teixeira chamará
mais tarde de "publicização do privado’ referindo-se ao
processo de elevação do interesse privado ao plano do
interesse público".
A constituinte põe também em debate a questão da ação
supletiva da união. OS renovadores queriam que a União
agisse em prol da educação onde se fizesse necessário,
inclusive e principalmente, naquelas regiões carentes de
recursos. Inspirados na experiência americana, os renova-
dores propõem a ideia dos Conselhos de Educação, como
forma de realizar essa ação. Autônomos, segundo justifica-
tiva da ABE na sugestão para um Plano Nacional de
Educação, "é preciso não esquecer a consideração muito
importantemente de que, num e noutro caso, os órgãos
políticos são sujeitos a mudanças demasiados frequentes.
A constituinte também propõe tratar da aplicação dos
recursos públicos em educação, de forma a garantir a obrig-
atoriedade escolar básica. As constituições anteriores
haviam se eximido desta questão, e agora, o debate se faz
em índices orçamentários para a União, Estados e
Municípios referidos a educação. Discute-se critérios para
distribuição desses meios, inclusive, bolsas de estudos em
instituições privadas, caso o sistema público não tenha
condições. Isso fazia parte do reconhecimento da educação
16
 POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
como direito social. Os renovadores, portanto, não tem, ao
contrário do que se poderia pensar, comprometimento com
a ideia de dirigir verba pública para a educação pública.
Rocha, encontra a explicação em Anísio Teixeira, quando
diz:
“Antes de 1930, os colégios particulares do Brasil eram
realmente particulares e resistiam vivamente a qualquer
intromissão do Estado. Os de nível secundário pensariam
em tudo, menos em pedir recursos ao Estado. Zelavam,
sobremodo, pela sua independência e serviam a uma
pequena classe média relativamente abastada e a pobres
orgulhosos, que sofriam sua pobreza, mas não desejavam
esmolas, que tanto seriam consideradas as bolsas e
auxílios"
Por isso é que não ocorreu uma grande disputa pela verba
pública, inclusive, pelos setores
33
33
majoritários da igreja católica. Mas há a brecha constitucio-
nal para que ela se instale e ao longo do tempo, o princípio
de subimento público será a regra de financiamento do
aluno carente no sistema privado. Seu auge se dará no
Estado Novo.
A relação entre católicos e conservadores não era de
oposição. De fato, assumiram posições conciliativas quanto
a aprovação do ensino religioso de caráter facultativo nas
escolas públicas, de acordo com a confissão religiosa, bem
como a questão da intervenção do Estado na educação, a
que a igreja era favorável, apesar de ser uma posição
moderna. Sua exigência era apenas da participação da
família na educação. Apesar de ser criada no meio de
posições majoritariamente conservadoras (São Paulo,
Minas e Rio Grande do Sul) a Constituinte abre espaços
para o moderno representado pelos pioneiros, devido ao
novo momento que vive o país após a Revolução de 1930.
Além disso, os pioneiros tiveram sucesso em demonstrar a
coesão de seus princípios doutrinários e de forjar alianças
entre educadores e políticos. Foram eles que qualificaram a
definição de quem educa e de quem diz o como educar.
Para a primeira, a resposta é a centralizada do poder públi-
co em todos os níveis e ramos de ensino, aprovada a nível
de diretrizes de autoridade e fiscalização. Os pioneiros
tinham consciência da necessidade de modernização do
Estado. Os limites eram dados pelo contexto da época. No
Caso dos Conselhos de Educação, como órgãos públicos de
regulamentação e ensino, cede, num contexto centraliza-
dor, sendo aprovado um Conselho restrito, extinguindo o
agente civil democratizador, o estado centraliza e termina
por restringir o público ao governo, e com ele, o controle da
escola particular, em equivalência com as escolas públicas.
Para Rocha
"São dois, portanto, os sentidos básicos do arreglo jurídi-
co-político constituído naquela legislatura: 1. Afirmação de
uma modernidade educacional pelo primado do púbico,
mas que se faz fundamentalmente pela exacerbação da
regulação e fiscalização do Estado, antes que pelo papel de
promovedor da universalização do acesso por meios públi-
cos; 2. Ambiguidade na definição do direito público a
educação, igualizando direitos aos sistemas públicos e
17
privados de ensino"
A Constituição foi promulgada em julho de 1934 e a
repressão faria letra morta as propostas liberais e as garan-
tias constitucionais em nome a perseguir ao comunista. O
atendimento manteve-se deficitário, ainda que tenham
aumentado o número de matriculas. Havia uma distância
entre a intenção de saneamento escolar.
A implantação do Estado Novo em 1937, redefiniu o papel
da educação no projeto nacionalista. A nova constituição
dedicou-lhe menos espaço, garantindo-lhe apenas como
estratégia de resolver a "questão social" e combater o
comunismo. O estado privilegiava um ensino específico
para as classes menos favorecidas, primeiro dever do
estado a ser cumprido com industrias e sindicatos. A escola
se transformava em lugar de discriminação social. A políti-
ca educacional era o lugar da ordenação moral e civil,
adestramento, obediência, formação da fora de trabalho
para a modernização.
1.2 As políticas educacionais do Estado Novo
A política educacional do Estado Novo no ensino básico,
segundo Rocha, não é puro arbítrio do regime. Ele herda o
fundamento político estabelecido pela dimensão do
direito público de educação. Estão presentes, de uma
forma desfigurada o, os sujeitos sociais civis no interior do
estado. A preocupação é com a modernidade, e para isso,
uma preocupação muito grande com o ensino primário,
através de rede de escolarização e aportes financeiros, com
critérios para sua distribuição, serão pensados. O Estado
centraliza, regula e fiscaliza: seu conservadorismo
revela-se na relutância da união numa aplicação intensa de
verbas: o discurso de nacionalização é intenso, mas a
participação é irrisória.
Entre a Constituinte de 1934 a instalação do Estado Novo, a
ação da política dos renovadores foi organizada pela ABE. A
constituição havia aprovado princípios caros aos renova-
dores, mas no espaço de luta, outros princípios foram
desvirtuados, fazendo-se uma defesa das prerrogativas da
União no ensino secundário, por exemplo. Em meados de
1935, com a promulgação da Lei de Segurança Nacional,
inicia o fechamento político, e com esse a
34
34
repressão deste ano. O movimento renovador é atingido e
Anísio Teixeira, um dos principiais lideres renovadores e
Secretario de Instrução Publica no Distrito Federal, demiti-
do. O debate é cerceado
Em 1942, o então ministro Gustavo Capanema, implemen-
tou uma série de medidas que tomaram o nome de Leis
Orgânicas do Ensino, que flexibilizaram e ampliaram as
reformas Francisco Campos. Foram aprovadas a Lei Orgâni-
ca do Ensino Industrial (1942), a Lei Orgânica do Ensino
Secundário(1942) o Serviço Nacional de Aprendizagem
Industrial SENAI (1942), a Lei Orgânica do Ensino Comercial
(1943), a Lei Orgânica do Ensino Primário e Normal (1946)
e a Lei Orgânica do Ensino Agrícola (1946). Essa legislação
completa o processo político dado pela criação do
ministério dos Negócios da Educação e Saúde Pública e
possibilitaram a consolidação de diretrizes em todos os
níveis. As reformas de Campos, só atentaram para o ensino

comercial. Contemplando todos os níveis de ensino, entre-
tanto, havia dualismos que fazia com que não houvesse
diretrizes comuns gerais a todos os ramos e níveis de
ensino, as camadas mais favorecidas buscavam o ensino
secundário e superior e as mais pobres, as escolas
primárias e uma rápida formação para o trabalho. O SENAI
foi um sistema paralelo ao oficial, o estado reconhecia sua
incapacidade em prover a formação profissional em larga
escala. Para os empresários, era o luar ideal para a
formação dos valores do industrialismo e por isso foi
mantido pelos fiados da Confederação Nacional da
Industria. Aos poucos, já em 1948, o SENAI desiste da tarefa
que lhe é proposta, reivindicando para a escola primaria a
tarefa de formação do operariado. É por isso que ao longo
dos anos abandona os cursos e atividades vinculados a
formação de mão de obra para dedicar-se a formação espe-
cializada de nível técnico. A remodelação sofrida no pós 64
devolverá ao Estado a tarefa.
Com a Constituição de 1946, do Estado Novo, é defendida a
liberdade e educação dos brasileiros. Conforme Shiroma,
"era assegurada como direito de todos e os poderes públi-
cos foram obrigados a garantir, na forma da lei, educação
em todos os níveis". Clemente Mariano nomeia uma
comissão de especialistas com o objetivo de propor uma
reforma geral da educação nacional, que em 1948 é
apresentado ao Congresso Nacional e levará a promul-
gação, em 1961, da Lei de Diretrizes e Bases da Educação
nacional (Lei 4024/61). Segundo Shiroma, será a vitória das
forças conservadoras e privatistas e que trará sérios
prejuízos quanto a distribuição de recursos públicos e
ampliação das oportunidades educacionais.
O ensino secundário durante o estado novo, contudo, foi
diferente. Segundo Rocha
"Tratou-se de um ensino de cunho ideológico, valorativa-
mente autoritário, centralista na sua formulação e controle,
regulamentado estrito dos conteúdos e das regas de
ensino, fiscalizador burocrático formalistas desses conteú-
dos e regras, homogeneizados do ensino em âmbito nacio-
nal nos níveis e tipos de ensino, segmentador dos cursos,
dificultado equivalências e passagens de um curso a outro.
” governo e ao povo. A nova geração discutia os aspectos
Para Rocha, a questão de "como educar" e "quem educa"
mantém-se sobre o estabelecimento de relações de tipo
cartorial, beneficiando uma parte da iniciativa privada. A
expansão da iniciativa privada na educação, nos anos 40, é
fruto da política de equivalência entre ensino público e
privado, que "trouxe ares de qualificação pública a um
conjunto de novas escolas privadas’. A política de equiva-
lência substitui a ausência de uma política de expansão da
rede pública de ensino médio. A política para o ensino
básico procurou comprometer verbas pública dos estados
e municípios, já para o nível secundário não há preocu-
pação com a expansão da rede. É consequência do fato de
que o setor renovador não foi defensor do estatismo do
como educar, mas da livre criação educacional sustentada
com verba pública. Por outro lado, os que defendem a
iniciativa privada não tem contradições com o controle
estatal, e de fato, expandem-se quando o Estado o regula,
dando-lhe equivalência e disputa de verba pública.
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
Entre as razões, está o fato da nova conjuntura política dos
anos 40. O Governo Vargas busca mobilização social em
apoio ao governo, consolidando em 1945, quando é edita-
do o Ato Adicional, uma portaria ministerial concede
aumento de 25% para os professores da rede privada, ato
inédito, para os profissionais sujeitos a CLT, através de
portaria. Gustavo Capanema revelava o comprometimento
de sua atuação com medidas de apoio popular. O patronato
de ensino reage, buscando compensações e os alunos, o
não repasse as mensalidades. Daí o financiamento indireto,
através da suspensão de impostos e da concessão de
empréstimos, que colaboram no déficit orçamentário a
longo prazo.
Segundo Rocha:
"Abriu-se, dessa forma, a nível de educação média, espe-
cialmente a de tipo secundário, o processo que aqui chama-
mos de cartorização do ensino privado. Ele é decorrente
das opções fundas do Estado corporativo-autoritário,
aliadas que foram da preservação conservadora de uma
política de investimento educacional do Estado, que fora
apanágio dos anos anteriores a 1940"
Os anos 40 encerram-se com o surgimento de um novo
sujeito civil na realidade educacional, o empresariado de
ensino. Seu vínculo estatal está marcado pela sua origem,
no momento em que foi dada ao ensino privado a dimensão
de ensino público. A intervenção do estado na educação
privada se dará pela possibilidade de financiamento e
gestão escolar sob critérios públicos. Contudo, nos gover-
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
nos posteriores, desaparece a questão da gestão, perman-
ecendo apenas o financiamento. "Ou seja, o que vale para o
financiamento, não vale para a intervenção, o que eviden-
temente é um reconhecimento de fato, à revelia da lei, do
caráter empresarial de tais estabelecimentos", diz Rocha, p.
169.
Durante 13 anos, o Movimento em Defesa da Escola Públi-
ca, iniciado na USP, com nomes como Florestan Fernandes,
Fernando Azevedo, Anísio Teixeira, Lourenço Filho, ocupam
as discussões do projeto em tramitação no Congresso
nacional. Em 1959 é inclusive divulgado novo manifesto
assinado por 189 intelectuais, educadores, endereçado ao
sociais da educação e a defesa da escola pública. A
aprovação da LDB de 1961, conservadora, revela a
submissão a iniciativa privada, prevendo ajuda financeira
de forma indiscriminada ao mercado e a igreja.
1.4 As políticas Educacionais do Estado Militar
O contexto político é agitado pela guerra fria e pela
efervescência cultural e política. Surgem os chamados
movimentos de educação popular, que nos anos 60, serão
realizados pelos Centros Populares de Culturas, (CPCs) da
Une, que levavam peças políticas a portas de fabricas e
sindicatos. Também surgem os movimentos de Cultura
Popular em Pernambuco e Rio Grande do Norte, com
programa de alfabetização de Paulo Freire. A igreja
divide-se tem-se a emergência de forças progressistas. A
alfabetização das massas tinha então o objetivo de colabo-
rar na conscientização popular e aumentar o número de
eleitores, por que o voto não era facultado aos analfabetos.
O tema foi exaustivamente estudado por José Wiillinton
18
 POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
Germano, em "Estado Militar e Educação no
Brasil"(1964-1985). Para Germano, o estado militar preci-
sou da adesão de uma parte dos intelectuais, camadas
médias e massas populares. A ambiguidade de seu discurso
e prática é que enquanto apelava a democracia e a
liberdade, a golpeava, enquanto declarava-se a favor da
erradicação da miséria, colabora para aumentar os índices
de pobreza pela concentração de renda. Nesse sentido,
insere-se o discurso favorável a erradicação do analfabetis-
mo e a expansão da educação escolar, proposto pelos
militares, enquanto reprimiam severamente professores e
diminuíam as verbas do Orçamento para a educação. A
política educacional faz parte do contexto em que o Estado
assume cunho ditatorial voltado para os interesses do
capital.
As reformas do ensino superior (1968) e ensino primário e
médio (1971) são realizadas sem a participação da socie-
dade civil, com a intenção de desmobilizar os eventuais
movimentos sociais. A política educacional se transforma
em "estratégia de hegemonia", veículo necessário para a
obtenção do consenso. O Estado militar esbarra no limite
de escassez de verbas para a educa’[cão publica, já que está
empregando os recursos disponíveis para a acumulação do
capital. Seu interesse pela educação se manifesta pela
repressão aos professores e alunos indesejáveis ao regime,
pelo controle político e ideológico do ensino, eliminan-
do-se a crítica. O regime tinha como princípios um antico-
munismo exacerbado, anti-intelectuais que levava a
negação da razão e o
36
36
terrorismo cultural.
Finalmente Germano, a política educacional do Regime
Militar vai se pautar pela economia da educação de cunho
liberal. É elaborada a "teoria do capital humano", subordi-
nando diretamente educação a produção – é o êxtase da
aplicação de princípios da economia à educação. O II Plano
Setorial da Educação, Cultura e Desporto (1974-1979), é
exemplo disso. Germano assinala que em síntese, foram os
seguintes os eixos de sua política educacional:
" 1) Controle político e ideológico da educação escolar em
todos os níveis. Tal controle, no entanto, não ocorre da
forma linear, porém, é estabelecido conforme a correlação
de forças existentes nas diferentes conjunturas históricas
da época. Em decorrência, o Estado militar e ditatorial não
consegue exercer o controle total e completo da educação.
A perda de controle acontece, sobretudo, em conjunturas
em que as forças oposicionistas conseguem ampliar o seu
espaço de atuação política. Daí os elementos de "restau-
ração" e de "renovação" contidos nas reformas educaciona-
is; a passagem da centralização das decisões e do planeja-
mento, com base no saber da tecnocracia, aos apelos
"participacionistas" das classes subalternas. 2) Estabeleci-
mento de uma relação direta e imediata, segundo a "teoria
do capital humano" entre educação e produção capitalista
e que aparece de forma mais evidente na reforma do
ensino de 2o. grau, através da pretensa profissionalização
.3) incentivo a pesquisa vinculada a acumulação de capital.
4) Descomprometimento com o financiamento da
19
educação pública e gratuita, negando, na prática, o discurso
de valorização da educação escolar e concorrendo decisiv-
amente para a corrupção e privatização do ensino, transfor-
mando em negócio redondo e subsidiado pelo Estado.
Dessa forma, o Regime delega e incentiva a participação do
setor privado na expansão do sistema educacional e
desqualifica a escola pública de 1o. e 2o. graus, sobretudo"
Boa parte das reformas de ensino militares foram balizadas
por recomendações de agências internacionais e relatórios
vinculados aos estados unidos, como o Relatório Atcon e o
Relatório Meira Mattos do Ministério da Educação Nacional.
Incorporava-se compromissos da Carta de Punta Del Leste
(1961) e do Plano Decenal da Educação da Aliança para o
Progresso. Eram os acordos MEC-USAID que tinham nos
intelectuais orgânicos do regime, como o Instituto de
Pesquisas E Estudos Sociais e o Instituto Brasileiro de Ação
Democrática, as bases de apoio para o regime. Suas reflex-
ões serviram também para uma perspectiva economicista
em educação, confirmada pelo Plano Decenal de 1967. O
planejamento da educação torna-se coisa de economistas.
Em 1964, várias leis são aprovadas entre elas a regulação a
participação estudantil e o salário educação. Dois anos
depois, é suspensa as atividades da UNE e a representação
estudantil nas universidades federais. Entre 1967 e 69, é
organizado o funcionamento do ensino superior: reitores
podem enquadram o movimento estudantil na legislação
pertinente, organiza-se o funcionamento universitário e
proíbe-se a manifestação política na universidade. No
campo do ensino fundamental e médio, é criado o Mobral
em 1967, Movimento Brasileiro de Alfabetização e as
diretrizes e bases para o ensino de 1o. e 20 graus (Lei
5692/71) que será reformada pela lei7044, em 1982. A
Constituição de 1967 faz um retrocesso, não prevento
percentuais mínimos a serem despendidos pelo poder
público. Segundo Shiroma, havia dois objetivos básicos do
governo militar durante o milagre econômico brasileiro:
"O primeiro era o de assegurar a ampliação da oferta do
ensino fundamental para garantir a formação e qualificação
mínimas a inserção e amplos setores das classes
trabalhadoras em um processo produtivo ainda pouco
exigente. O segundo, o de criar as condições para a
formação de uma mão de obra qualificada para os escalões
mais altos da administração pública e da indústria e que
viesse a favorecer o processo de importação tecnológica e
de modernização que se pretendia para o país"
Formulada no auge do regime militar, a reforma do ensino
superior visou conter as mobilizações estudantis e a
resistência à ditadura existem nas universidades. De fato,
lideranças estudantis, intelectuais haviam se engajado na
luta armada contra a ditadura... A ditadura visava restaurar
a ordem e ambiguamente, nos termos de Germano,
"emprego desmedido da repressão política, mas, igual-
mente, da assimilação (desfigurada) de princípios avança-
dos que haviam sido colocados por segmentos e experiên-
cias de caráter reformador". Por exemplo, a lei 5540/68
extingue a cátedra, introduz o regime de tempo integração
e de dedicação exclusiva aos professores, cria a estrutura
departamental, divide o curso de graduação em duas
partes, básico e profissional, e cria o sistema de crédito por

disciplina, a semestralidade e o vestibular. Mas, contudo, é
a lei que implementa a indissociabilidade entre ensino,
pesquisa e extensão e
37
37
fortaleceu a pós-graduação. Outro exemplo é a lei 569271,
que introduz mudanças no ensino, sem colocar em disputa
os defensores da escola pública e laica, e a igreja, como
ocorreu em 1936 e 46 e 61.
Foi ampliada a obrigatoriedade escolar para oito anos, com
a fusão do primário e ginásio, eliminando-se o excludente
exame de admissão ao ginásio, antiga reivindicação dos
educadores atendida pela ditadura. Finalmente, a implan-
tação do salário educação (Lei 4420/64), cumpriu o papel
de fonte de recursos, numa época em que o governo gastou
menos de 3% do orçamento com educação. Delineia-se
uma escola ampla que necessitava investimentos, e o
governo limita-se a formular projetos de gabinete e favore-
cer favores e dependências. A educação se transforma em
negócio, empresas privadas envolvem-se cada vez mais
com a educação, aproveitando incentivos e subsídios.
1.5 A política educacional da Nova República
No segundo período (1975-1985), com a crise econômica e
política, a política educacional proposta pelo governo
busca a correção das desigualdades no plano do discurso,
enquanto na pratica continuou os mecanismos de exclusão
da escola. 60% da população é excluída da escola, conde-
nada a viver em condições miseráveis devido a contração
de renda consequência do projeto de construção do "Brasil
potência’. A prioridade do estado é o mercado, a acumu-
lação de capital e não a educação. Os raros projetos volta-
dos para educação tinham vícios estruturais, e os recursos
perdiam-se no meio da burocracia. Exemplos são os
programas e ações para as populações mais pobres do
Norte. A questão social passa a substituir o discurso da
segurança nacional. A educação passa a colaborar com o
projeto desenvolvimentistas tecnocrático, atenuando as
contradições do modelo econômico. Programas como Polo
Nordeste, Edurrural, Programas de Ações Socioeducativas e
Culturais para as Populações Carentes do Meio Urbano
(PRODASEC, e do Meio RURAL (PRONASEC), além do
programa de Educação Pré-Escolar, no entender de Shiro-
ma, constituem exemplos do modelo de gestão das coisas
da educação, e que vai perdurar por até hoje: a pulveri-
zação de recursos no campo da Educação, perda de recur-
sos nos entraves burocráticos, dificuldades impostas pelas
muitas instancias administrativas. Para Shiroma, "poucos
recursos alcançavam as necessitadas escolas das regiões
ou localidades a que se dirigiam". O estilo centralizador de
controle das fontes de financiamento, o clientelismo na
distribuição dos recursos, o atendimento de prerrogativas
do Banco Mundial.
Com a Anistia, e a atuação de diversas entidades, como a
SBPC, forma-se um consenso sobre a necessidade de um
novo projeto educacional, organiza-se o Fórum de
Secretários Estaduais de Educação, que via a se transformar
no Conselho Nacional de Secretários de Educação
(CONSED), cujo objetivo é a defesa da educação pública,
através da participação dos estados na definição das políti-
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
cas do MEC.
O primeiro governo civil depois do regime militar de 1964,
escolhido por um Colégio Eleitoral denomina- se Nova
República. Para Sofia Lerche Vieira, em "Política Educacion-
al em Tempos de Transição". Para Vieira, os documentos do
governo Sarney fazem um "amplo inventário dos históricos
problemas da educação, mas tendem a oferecer poucas
alternativas inovadoras a sua superação". Os documentos,
assinala, pautam entre suas prioridades estratégias de
flexibilidade, mobilização social e articulação com a socie-
dade com o objetivo de valorizar projetos de valorização
do magistério de educação básica, ampliação de oportuni-
dades de acesso à escola e assistência ao aluno carente. A
ele veio somar-se as diretrizes tiradas no dia 18 de setem-
bro de 1985, o chamado "Dia D da Educação", que discrimi-
nou uma série de preocupações governamentais, principal-
mente quanto ao aumento do número de escolas, de
melhor qualidade e participação da comunidade. Com o
PND da Nova República, estabelece
"o compromisso de oferecer escola pública a todas as
crianças de 7 a 14 anos. É objetivo, ainda, garantir a
permanência dos alunos na escola durante todo o período
da educação fundamental. Ao final do plano, 25 milhões de
crianças estarão sendo atendidas"
A prioridade é explicita a educação básica. Passados dois
anos, o foco da política educacional se desloca do executi-
vo para o legislativo, onde está sendo votada a nova Consti-
tuição. Dois anos depois, a Reunião de Jomtien, realizada
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
na Tailândia, assinala que, educação para todos é, para
crianças de 7 a 14 anos, ou, portanto, não exatamente
todos.
Segue-se Fernando Collor de Mello, para um mandato de
cinco anos. Para Vieira, seu governo inaugura a fase da
"educação espetáculo", propondo o Programa nacional de
Alfabetização para a Cidadania – PNAC. Como os governos
anteriores, firma a concepção de uma educação como eixo
importante para o desenvolvimento, sem fazer na prática
grandes avanças. Exceção é a aprovação do Estatuto da
Criança e do Adolescente, que não nasce por movimento
dos educadores, mas que tem, contudo, um capítulo sobre
o direito a educação. Collor concebe projetos de grande
visibilidade, como a construção de Ciacs, que unem
educação e saúde. São projetos que não apresente uma
proposta coerente com o novo papel da educação desejada
no contexto neoliberal. Para Mello & Silva, citado por
Vieira, o governo Collor seria marcado
"por ausência de centralidade da educação na agenda
governamental – inteiramente tomada pela administração
da economia de curto prazo; falta de um projeto educacion-
al e por consequência organizada das ações e programas de
governo; centralização de recursos, decisões associadas a
um discurso cuja tônica, era contraditoriamente, a da
descentralização e falta de prioridades claramente defini-
das"
O governo Itamar Franco introduzirá no cenário político
Fernando Henrique Cardoso, responsável pela adoção do
Plano Real, caracterizado pela contenção dos gastos públi-
cos, aceleração da privatização que terá efeitos imediatos
no campo do financiamento da educação. No Ministério da
20
 POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
Educação, assume Murilo Hingel, que acreditava na univer-
sidade pública e preocupava-se com o professor e a
educação das crianças. Grandes mobilizações surgem com
os debates para a elaboração do Plano Decenal de
Educação para todos (1993), que se desdobrará em planos
educacionais de estados e municípios, e a realização da
Conferencia Nacional de Educação para Todos, (1994).
Abre-se o governo para ouvir a sociedade, somente. O resto
continua a velha estrutura tradicional de planejamento
governamental.
A grande novidade é que o MEC passa a prestar contas de
suas ações. Seus relatórios apontam que o foco principal é
o ensino fundamental, principalmente com o Programa
nacional de Atenção Integral a criança e adolescente
(PRONAICA), que junto com as ações de assistência ao
estudante, que junto com a Fundação de Assistência ao
Estudante, será central na nova estratégia. O governo
afirma-se com compromissos com o Plano Decenal, a
questão do magistério. Plano Decenal, menina dos olhos do
governo Itamar, enfrentou os mesmos problemas de
descontinuidade administrativa dos governos anteriores.
Para Vieira
"Nos tempos de transição, a política educacional coloca
todas as suas energias sobre o ensino fundamental. Trata-
se de uma opção dura que a médio e longo prazos compro-
mete o ingresso do país na direção da sociedade do conhe-
cimento"
UNIDADE V
1. PAPEL DO ESTADO E A EDUCAÇÃO COMO DIREITO - Por
Jorge Barcellos
A existência de um direito, seja em sentido forte ou fraco,
implica sempre a existência de um sistema normativo,
onde por ”existência” devem entender-se tanto o mero
fator exterior de um direito histórico ou vigente quanto o
reconhecimento de um conjunto de normas como guia da
própria ação. A figura do direito tem como correlato a figura
da obrigação. Norberto Bobbio
1.1 Direitos Humanos: uma ideia que nasceu há 300 anos
Segundo Renato Janine Ribeiro, não havia direitos
humanos na Grécia. Isso pode soar estranho, até porque
Atenas ainda hoje aparece como um momento alto,
insuperado, do regime político democrático. Mas o fato é
que a democracia, pelo menos entre os Antigos, não incluía
o que chamamos direitos humanos - e que são uma
invenção moderna.
A Inglaterra, hoje sinônima de calma resolução dos confli-
tos, já se viu tomada por guerras civis; e foi por ocasião de
uma delas, entre 1640 e 1660, que se tornou comum à
alusão aos direitos do 'freeborn Englishman', o inglês
nascido livre ou livre por nascença. Haveria uma série de
direitos que todo inglês teria, só por nascer.
Insistamos na questão do nascimento: é o que explica o
termo 'direitos naturais'. Natural é o que temos por
nascença. Direitos naturais são os que temos antes de
qualquer decisão governamental ou política - sem precisar-
mos da boa vontade do Estado ou de quem quer que seja.
Os direitos humanos surgem, na modernidade, como direit-
os naturais. Basta o inglês nascer, para tê- los. Essa é uma
21
das grandes inovações dos revolucionários ingleses de
1640. Entre tais direitos estava o de não ser obrigado a
acusar a si próprio, o de não pagar impostos que não
fossem votados por seus deputados, o de ter voz na políti-
ca.
O arremate da revolução inglesa iniciada em 1640 se dá em
1688, quando é deposto o rei Jaime II. Guilherme e Maria,
que sucedem a ele, aceitam o 'Bill of Rights', que é o nome
inglês do que conhecemos, nas línguas latinas, como
'declaração de direitos'.
'Bill', em inglês, é mais ou menos o que chamamos um
projeto de lei - antes, portanto, de ser sancionado pelo
poder executivo. No caso, recebe esse nome por ser um
texto legal plenamente válido, mas cuja validade não
deriva da assinatura do rei. Isso quer dizer que os direitos
existem e vigoram, não porque um rei (ou mesmo uma
assembleia) assim o quis, mas porque naturalmente todos
os humanos têm tais direitos. A assembleia seja ela à
francesa de 1789 ou a da ONU de 1948, apenas declara os
direitos, ela não os cria.
A Constituição brasileira de 1988, tão difamada pelos
autoritários, segue essa (boa) lição: pela primeira vez em
nossa história, os direitos humanos precedem o funciona-
mento dos poderes de Estado. Ela ensina que o Estado está
a serviço dos cidadãos, que nas Cartas anteriores apareci-
am depois dos três poderes, como um acréscimo, detalhe
ou mesmo estorvo. E também por isso a Constituição deu
caráter pétreo aos artigos sobre os direitos: se a Constitu-
inte apenas os declarou, se não os criou (porque estão
acima da vontade humana), isto implica que eles não
podem ser abolidos.
Mas voltemos à história. Em 1689, a Inglaterra promulga
seu 'Bill of Rights'. Vai passar um século antes de surgirem
dois outros. Em 1789, a Assembleia que acaba de se
declarar constituinte, na França, vota a Declaração dos
Direitos do Homem e do Cidadão - não mais, porém, de um
único povo, mas agora da humanidade inteira.
40
40
1.2 Direitos passam a universais
Esta, aliás, é a grande característica da Revolução Francesa
de 1789, nisso mais audaz que a Inglesa de 1688 ou mesmo
a Americana de 1776: nenhum direito é invocado pelos
franceses como sendo apenas nacional. Todos os direitos
são do cidadão e do homem como universais. Valem para
qualquer povo. E mesmo que a própria França demore em
estendê-los, por exemplo, aos negros escravos, uma
dinâmica se instaura que terminará suscitando suas revol-
tas (por exemplo, no Haiti) e sua liberdade.
Em 1791, os Estados Unidos aprovam sua declaração. Os
constituintes de 1787, liderados pelos federalistas, deram
maior importância à mecânica dos três poderes que aos
direitos humanos. Mas Thomas Jefferson, mais democrático
que eles, propôs que a adesão à Carta viesse junto com uma
série de emendas reconhecendo direitos aos indivíduos.
São as dez primeiras emendas à Constituição americana,
conhecidas como Bill of Rights.
Quando estudamos os direitos humanos, são estes os três
textos-chaves iniciais, aos quais se soma, em 1948, a

Declaração da Assembleia Geral da ONU. Vemos que eles
se foram expandindo, a partir, porém, de uma ideia inicial e
decisiva. Esta era (e é) que os direitos humanos estão acima
de qualquer poder de Estado. Por isso, é uma ideia antiposi-
tivista.
Positivismo, em direito, não significa a mesma coisa que
nas ciências. Chama-se de 'positivismo jurídico' a tese de
que uma lei vale porque foi decretada (ou posta, ou afirma-
da) pela autoridade legítima. Só haveria direitos ou
obrigações com base num poder. Mas a tese dos direitos
humanos supõe, justamente, que acima de qualquer poder
existente já vigem direitos inegáveis, irredutíveis.
Este é o cerne da ideia de direitos humanos, e vê-se qual a
sua conclusão lógica: que os governos não podem violar
tais direitos impunemente, e - se o fizerem - devem pagar
por isso. Cedo ou tarde, precisaremos assim ter uma
jurisdição supranacional que julgue e puna criminosos que
só têm em seu favor, como Pinochet ou Saddam Hussein, o
fato de terem cometido crimes em tão larga escala que
escapam - por um tempo - ao castigo merecido.
As declarações clássicas são, porém, acusadas frequente-
mente de dar força demais aos direitos do indivíduo - e do
proprietário - e de desprezar os grupos de trabalhadores
sem propriedade. É verdade. Nelas, a ênfase está na defesa,
contra o poder estatal, da propriedade, numa definição de
direitos civis e políticos que nem sempre pretende abrang-
er toda a humanidade. A declaração inglesa exclui dos
direitos os estrangeiros, a americana os escravos, à france-
sa (a mais universalizante) encontra seu limite na recusa,
em 1791, de uma declaração dos direitos das mulheres:
Olympe de Gouges, sua proponente, foi guilhotinada em
1793.
Mas o importante não é as limitações dessas declarações -
e sim suas potencialidades. Nos últimos três séculos, uma
consciência de direitos aumentou, limitando o Poder. Os
direitos se ampliaram, incluindo os direitos sociais, que se
distinguem da 'primeira geração' de direitos por beneficiar
grupos e não indivíduos, trabalhadores e não proprietários.
Recentemente, surgiram os direitos difusos, dos quais o
grande exemplo são os relativos ao meio-ambiente, que
não têm titulares precisos, perfeitamente definidos, mas
beneficiam a todos. Isso é irônico, porque o direito ao ar
puro protege até os próprios poluidores, porque eles
precisam, para viver, da mesma atmosfera que estão degra-
dando.
Talvez o grande salto por se dar seja para os direitos dos
animais ou da natureza em geral. Esta questão é curiosa. A
tradição jurídica ocidental moderna entende que direitos
pertencem a seres humanos. Se assim for, a razão de se
preservar a Mata Atlântica ou o mico-leão dourado estaria
no interesse (ou direito) dos homens a um meio-ambiente
equilibrado, biodiversificado etc. Mas basta isso? Quando
defendo uma espécie em extinção, a base de minha ação
estará em meus interesses - ou no direito dessa própria
espécie a viver? Cada vez mais filósofos, juristas - e
41
41
praticamente todos os ecologistas - entendem dessa última
forma.
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
E assim pode ser que o arremate dos direitos humanos seja,
para além do homem, uma declaração de direitos dos
animais e até da natureza. Haverá melhor sinal de que essa
ideia, 300 anos depois de irromper, continua fecunda
1.3 O direito à educação como uma obrigação do Estado
No capítulo 3 de Educação, Estado e Poder (Brasiliense,
1987), Fábio Konder Comparato refere-se a importância de
retornarmos as origens do pensamento político para
compreendermos o lugar das leis em educação. Comparato
retoma o argumento de Montesquieu, para quem havia
basicamente três tipos de regimes políticos: o republicano,
o monárquico e o despótico. No primeiro, a soberania,
poder político supremo, pertence ao povo; no monárquico,
a quem governa, com base em leis fixas e estáveis, e no
ultimo, apenas um governo, sem leis, seguindo apenas a
sua vontade.
Para Montesquieu, o elemento chave do regime republica-
no é a virtude, qualidade política que significa amor à igual-
dade. É o amor a igualdade de todos, universal, completa.
Logo após a exposição sobre os regimes políticos, Montes-
quieu trata das leis da educação, fundamentais em
qualquer regime político “as leis da educação são as que
recebemos em primeiro lugar. E como elas nos preparam
para a condição de cidadãos, cada família em particular
deve ser governada em consonância com a grande família
que engloba todas. Se o povo em geral tem um princípio, as
partes que o compõem, ou seja, as famílias tê-la-ão
também. As leis da educação serão, pois, diferentes em
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
cada expedia de governo” E acrescenta: “É no governo
republicano que há necessidade de toda força da
educação”. A educação, para Montesquieu é visada, pois ela
deve inspirar o cidadão o amor às leis. Ela é compreendida
como uma instituição política, um elemento de organização
do Estado. Herda a concepção de Platão, presente no livro 4
da República, onde atribui grande importância a educação
na organização do Estado: os guardiões do estado precisa-
vam ser formados, e isto era tarefa da educação. “Se nós
não construirmos nossa sociedade ideal com base na
função educacional, tudo estará perdido”, diz Sócrates.
Em Montesquieu, a relação Estado e Educação se aprofun-
dam: não é possível organizar a republica sem educação
republicana. Não é possível desenvolver uma educação
igualitária num regime que não seja igualitário. As leis da
educação são as que recebemos em primeiro lugar e nos
preparam para a condição de educação, diferente de
instrução, mera transmissão de conhecimento. A educação
forma para a cidadania
1.4 O Conteúdo político da educação nacional
Elias de Oliveira Motta, em Direito Educacional e Educação
no século XXI, assinala que desde a constituição de 1988,
determinados valores foram inscritos para inspirarem toda
e qualquer análise sobre legislação brasileira. Na verdade,
constituem o campo de fundamento da República Federati-
va do Brasil e seus objetivos fundamentais. Conforme
aparecem no seu preâmbulo, são os seguintes “instituir um
Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos
direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o
bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça
como valores supremos”.
22
 POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
Longe de uma concepção neutra da educação, nesse
processo ela tem um conteúdo político, determinado pelos
direitos fundamentais que deve reencarnar. Ela tem caráter
político por que, nos termos do artigo 1o, expressa a sober-
ania, cidadania, dignidade da pessoa humana, os valores
sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo
político. A educação é política por que permite a
construção de uma sociedade livre, justa e solidária, garan-
tindo o desenvolvimento nacional, e tem como objetivo
colaborar na erradicação da pobreza e na redução das
desigualdades sociais. São princípios válidos para todas as
áreas, definidos na Constituição, e que devem ser aplicados
na Educação.
1.5 A educação como direito social
A Constituição de 1988 estabelece, em seu artigo 6o a
Educação como um direito social. É uma herança das modi-
ficações introduzidas nos dispositivos constitucionais dos
Estados liberais ao longo do tempo, que sofreram a influên-
cia da divulgação da Declaração Universal dos Direitos do
Homem. Sofrendo pressões populares, os políticos de cada
pais começaram a incluir dispositivos voltados para a
questão social, buscando garantir a igualdade de todos
perante a lei. A educação é valorizada no campo dos direit-
os sociais, decorrência direta dos direitos de igualdade e de
liberdade, prestações do Estado proporcionada para os
cidadãos com o objetivo de diminuir as desigualdades
sociais.
No Brasil, a instrução pública foi objeto de garantia individ-
ual desde a Constituição do Império (1824), que previa
gratuidade no nível primário para todos só cidadãos, o que
veio a se manter nas diversas constituições brasileiras até a
Constituição de 1988. Ao assegurarem a educação como
um direito de todos, os Constituintes geraram um dever
correspondente ao Estado de prove-la, sem descartar,
contudo, a família e a colaboração da sociedade. O Estado
toma a si o direito de legislar sobre matéria educacional, e
os pais de escolher o tipo de educação que desejam para
seus filhos.
1.6 Competências para legislar em Educação
Como o Brasil é uma federação de Estado, somente a União
cabe fazer leis gerais para a Educação. Isso permite
estabelecer uma hierarquia entre as leis, definidas pelo
Congresso Nacional e pelo Ministério da Educação. Aos
estados e municípios cabe legislar de forma complementar,
derivada e supletiva, desde que respeitadas as leis nacio-
nais.
É obrigação de todos às esferas de organização do Estado
(federal, estadual e municipal) proporcionar os meios de
acesso à educação, como assegura o Art. 23. Competência
comum, dividida entre os poderes da seguinte forma: a
federação organiza o sistema federal de ensino superior e
colabora técnica e financeiramente com os demais
sistemas, os estados administram o ensino médio e funda-
mental e os municípios o ensino fundamental e a educação
infantil. Leis estaduais não poderão contrariar leis federais
na organização do ensino, podendo a federação intervir
(como expresso no artigo 34da Constituição) nos diversos
estados que não satisfazerem esta prerrogativa. É claro que
23
a possibilidade de intervenção foi introduzida pela Consti-
tuição de 1969, mas agora, seu objetivo é garantir que o
percentual mínimo exigido pela Constituição de receita de
cada município seja gasto com educação. Como a Constitu-
ição não previa intervenção nos estados, a Emenda 14, de
1996, resolveu o problema.
Estabelecer e manter programas de educação infantil e
ensino fundamental é a missão primordial das municipali-
dades brasileiras, segundo a Constituição. Instituições
educacionais não podem sofrer com a imposição de impos-
tos sobre o patrimônio, renda e serviços, quando sem fins
lucrativos desde a Constituição de 1934. O objetivo é
incentivar a iniciativa privada a prestar serviços na área
educacional ainda que várias instituições usem essa
estratégia para aumentar os ganhos de seus mantenedores.
O que falta é uma rígida fiscalização por parte do Estado.
O apoio da lei ao investimento em pesquisa, criação de
tecnologia é uma das novidades da atual constituição,
ainda que não tenha melhorado o investimento geral em
termos percentuais, que corresponde a apenas 0,7 % do
PIB brasileiro, enquanto que outros países desenvolvidos
investem cerca de 3,0%.
Nesse aspecto, considerando que uma das metas do
Ministério da Educação é colocar um aparelho de televisão,
com antena especial videocassete, mais um computador
ligado em rede em cada escola com mais de cem alunos,
percebe-se que a necessidade de investimento em tecno-
logia por parte do estado. A esse respeito, na própria
constituição refere-se a importância de que redes de
televisão, que envolvem alta tecnologia, dedicarem-se a
tarefas e finalidades educativas.
43
43
Desde a Emenda Constitucional número 1, de 1969, a
educação’ é conceituada como direito de todos e dever do
estado e da família. Reconhecida sua importância na
constituição do Estado Brasileiro, revelou o reconhecimen-
to já consolidado nas Constituições de países mais adianta-
dos do mundo. De certa forma, também corresponderão
atendimento das sugestões da Organização das Nações
Unidas, relativas a Declaração dos Direitos do Homem, de
1948. Este era o projeto de Anísio Teixeira, reafirmar os
princípios escolanovistas que conceituam a educação
como atributo fundamental na formação da pessoa
humana. É, portanto, aceitação da tendência mundial de
valorização do ensino regular e da educação permanente,
transformada em serviço publica essencial sob a respons-
abilidade do Estado.
O direito a educação evoluiu nas Constituições brasileiras,
mas os diversos governos brasileiros foram ineficientes
para sua eficiente execução. Evoluiu por que já em termos
internacionais, constava da Declaração de 1948, ratificada
na Conferência Mundial de Educação para todos, de 1990.
Em 1994, na Declaração de Salamanca, novamente foi
reafirmado esse direito. NO Brasil, como dever do estado e
da família, deve ser dada no lar e na escola. NO lar não cabe
intromissão do Estado, exceto nos termos previstos no
Estatuto da Criança e do Adolescente ou na legislação
posterior de proteção à criança. A ideia da importância dos

pais na educação dos filhos é também reforçada pelo
Código Civil. Segundo Alceu Amoroso Lima “A educação da
prole é dever primordial da família e seu direito natural.
A vida social, porém, pelas suas dificuldades, exige que a
família seja auxiliada em sua tarefa formadora das novas
gerações. Daí nasce a escola como instituição necessária,
que tem a sua importância como grupo autônomo, assegu-
rada pelas exigências da vida em comum. A escola é o
grupo natural, por acidente, podemos dizer, pois nasce não
naturalmente, como a família ou o Estado, mas como
instituição voluntária especializada, se bem que exigida,
pela finalidade natural da família. A escola, portanto,
completa a família e é a segunda célula social, pois via a
propagação natural dela. Tudo o que separa, portanto,
essas duas instituições e nocivo ao bem comum. E tudo o
que tornar cada vez mais solidária as suas atividades
distintas, mas nunca separadas, é benéfico e necessário ao
bem comum “
O papel do estado na ação educativa inicia-se com sua
obrigação de construir, organizar e manter escolas, propor-
cionando a democratização e a gratuidade do ensino, espe-
cialmente no nível constitucional da obrigatoriedade, bem
como zelar pelo respeito às leis do ensino, pela avaliação
das instituições e pelo desenvolvimento do nível de quali-
dade do ensino. A colaboração da sociedade é prevista para
suprir as deficiências do estado. A livre iniciativa tem
importância para garantir vagas e oferecer alternativas as
famílias para escola das escolas.
O princípio maior que norteia a constituição é a crença no
homem e nas suas possibilidades de desenvolvimento. Seu
sentido é humanista, visa a formação integral da pessoa,
pois não há pleno desenvolvimento sem desenvolvimento
político, preparação para o exercício da cidadania. Ela
deverá ser evidenciada em todos os conteúdos programáti-
cos de cada matéria, disciplina ou atividade do currículo
escolar, visando a conscientizar o aluno em relação a suas
responsabilidades de cidadão, aos seus direitos civis e
políticos para atingir sua maturidade. Como afirma José
Cretela Jr, em Comentários a Constituição Brasileira de
1988: ”Cidadania é a capacidade política, idoneidade,
possibilidade ou aptidão para o exercício dos direitos
ativos (eleger) e passivos (ser eleito, ou, pelo menos, ser
candidato as eleições), participante, pois do sufrágio e da
vida democrática. (...) Em sentido estrito, cidadania é o
status de nacional, acrescido dos direitos políticos, em
sentido estrito, isto é, o poder de participar do processo
eleitoral, antes de tudo pelo voto”. Em consequência,
cidadania é status vinculado a regime político, em vigor, em
dado momento histórico.
O pressuposto político educacional presente no projeto
nacional é de que a escola deve desenvolver o espírito
crítico, combatendo preconceitos e cultivando a tolerância
e o amor a liberdade. Não apenas voltada para o mundo
político, mas também para o mundo do trabalho, desde a
década de 80a preparação para o trabalho tem sido um dos
objetos da política educacional. Voltada para
44
44
o desenvolvimento de planos que envolvam aspectos
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
psicológicos, filosóficos, antropológicos e sociais, o
trabalho também é visado por que envolve o desenvolvi-
mento integral do homem.
A constituição, especialmente nos artigos 205 e 206,
estabelece finalidades e princípios para a educação que
constituem a base das políticas educacionais de Estado em
nosso pais. São sete princípios:
1) o direito de aprender mediante o acesso e permanência
na escola em igualdade de condições, é regido pelo
princípio maior da igualdade, presente no artigo 5o. da
Constituição. Ninguém pode sofrer discriminação de
qualquer espécie, em sofrer nada que posa prejudicar sua
permanência nos estudos. Permanência significa, segundo
Pinto Pereira, em Curso de Direito Constitucional, que
“ninguém será excluído da escola, a não ser por motivo
grave, apurado em sindicância ou processo administrativo,
com ampla defesa. Aos portadores de deficiências também
não se vedará o acesso, nem se interrompera a permanên-
cia”. A exceção desta regra é somente para os portadores
de moléstias transmissíveis, para os quais se impõe
isolamento, para preservar a saúde dos demais. Aids, no
entanto, não é motivo de isolamento.
2) a liberdade de ensinar, pesquisar e divulgar o pensamen-
to, a arte e o saber, como princípios a uma continuidade e
complementação dos direitos humanos, são consequência
do direito à liberdade. Liberdade de ensinar, autonomia da
escola, liberdade de categoria e livre atuação para empre-
sas privadas respeitam, totalmente, o principio inalienável
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
da liberdade.
3) O pluralismo de ideias e concepções pedagógicas,
defendido pela Constituição engloba o pluralismo de
instituições e sua liberdade de ensinar. O espírito
democrático, que possibilita, apesar de suas contradições a
existência de ensino público e privado, só o faz para garan-
tir liberdade de escolha em relação a educação, seja na
qualidade ou na metodologia, ou custos.
4) a exigência da gratuidade nos estabelecimentos de
Estado, visam garantir a educação como direito de todos. A
gratuidade deve ser progressiva, o que avança em relação
as prerrogativas estabelecidas nas Constituições anteri-
ores, que só determinavam para o nível primário ou dos
sete aos quatorze anos.
Para José Afonso da Silva, em seu Curso de Direito Consti-
tucional, significa que “onde o ensino oficial, em qualquer
nível, já é gratuito não poderá passar a ser pago. Onde é
pago, se for fundamental, deverá passar imediatamente a
ser oferecido gratuitamente, e se for médio, a entidade
pública mantenedora deverá tomar providencias no senti-
do de que, progressivamente, se transforme em gratuito”.
Há uma enorme polêmica neste campo entre os defensores
do ensino público gratuito e os que defendem a gratuidade
apenas para os que não podem comprovadamente pagar.
5) a valorização dos profissionais de ensino, principal-
mente os professores, com planos de carreira e piso salarial
profissional, bem como regime jurídico único dos estabe-
lecimentos mantidos pela união é outra característica atual
. Reforça que o ingresso no magistério ‘público só é
possível mediante concursos de provas e títulos
6) a gestão democrática exclusivamente nas escolas públi-
24
 POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
cas, consolida na lei algumas experiências de gestão
democrática já existente em muitos municípios brasileiros,
cujas secretarias municipais de educação já possuíam, quer
conselhos consultivos, quer conselhos deliberativos, para
avaliar e discutir questões referentes a qualidade de
ensino. Na década de 70 tornaram-se conhecidas as
experiências de Maranguape (CE), Piracicaba (SP) e Lages
(SC).
7) Ainda que o padrão de qualidade seja uma garantia e
princípio constitucional, pouco se fez em vários municípios
para efetivá-lo, em virtude do corte de verbas e arrochos
salariais. A qualidade de ensino depende diretamente de
bons salários e treinamento.
1.7 O dever do estado com a educação
No artigo 208, são garantidas uma série de responsabili-
dades do estado com a educação que resumem os serviços
que devem ser prestados a sociedade e que o cidadão tem
o direito de exigir do poder público. Como deveres do
Estado, possibilitam maior eficácia aos direitos públicos
subjetivo. Uma formula encontrada, por exemplo, para
assegurar a efetiva obrigação do Estado para com o ensino
fundamental foi assegurar” inclusive, sua oferta gratuita
para os que a ele não tiverem acesso na própria idade”.
Para os demais níveis, especialmente o superior, a lei
estabelece “progressiva extensão da obrigatoriedade e
gratuidade”, principalmente, no caso de nível superior,
aqueles que comprovarem capacidade, pela aprovação em
processos seletivos, tais como vestibulares.
A questão do ensino pago x ensino gratuito vem desde o
império, ainda que a primeira constituição republica
tenha-se omitido nessa matéria, ela retorna na Constitu-
ição de 1934, 37, e 46 como “o ensino oficial ulterior ao
primário sê-lo-á (gratuito) para quantos provarem a falta ou
insuficiência de recursos”. Esse conflito aparentemente
recebeu uma nova ênfase na Constituição de 1988, pró-en-
sino gratuito. Luiz Alberto David Araújo, em A proteção
constitucional das pessoas portadoras de Deficiência,
assinalou que “a educação é direito de todos, portadores
ou não de eficiência. As pessoas portadoras de deficiência
têm direito a educação, a cultura, como forma de aprimora-
mento intelectual, por se tratar de um bem derivado do
direito à vida” E continua: “O dever do Estado de prestar
educação, portanto, passa, obrigatoriamente, pelo forneci-
mento de educação especial as pessoas portadoras de
deficiência”.
A renovação também se deu no campo da educação infan-
til, por que o que era até o momento era previsto no campo
da assistência médica e alimentar, e somente com a Consti-
tuição de 1988, juntamente com o Estatuto da Criança e do
Adolescente, deu condições de cidadania a criança neste
pais, portanto, um princípio norteador para as novas políti-
cas educacionais. Entretanto, Para Sônia Kramer, em Políti-
cas de atendimento a criança de 0 a 6 anos no Brasil,
“embora sejamos a oitava economia do mundo ocidental,
nossa taxa de mortalidade de menores de 5 anos é mais
alta do que a da Mongólia e do Paraguai, e mais do que o
dobro da Argentina, Guiana ou Panamá. No que diz respeito
a educação, sabemos que mais de 7 milhões e crianças de 5
25
a 17anos nunca frequentam a escola, e que de cada cinco
crianças que entram na primeira série, apenas uma chega
ao final do primeiro grau, porcentagem igual a de
Blangadesh”.
Portanto, estamos diante de um projeto democrático de
educação que não foi acompanhado de políticas de finan-
ciamento na área de educação infantil, nem de recursos
humanos especializados para atuar na área. Partindo-se do
pressuposto que o direito constitucional, há a possibili-
dade de exigir-se, de maneira garantido, aquilo que as
normas de direito atribuem a alguém como próprio, o não
oferecimento do ensino obrigatório e gratuidade, importa a
responsabilidade da autoridade competente, nas esferas
de poder competentes. O próprio Código Penal Brasileiro,
no seu artigo 246, estabelece pena de detenção, de quinze
dias a um mês, ou multa, a quem “deixar, sem justa causa,
de prover a instrução primaria de filho em idade escolar”.
Para isso, diversos promotores de justiça já sugeriram a
importância de efetuar recenseamento sobre alunos evadi-
dos para o Ministério público, para que possam serem
instaurados inquéritos policiais.
1.8 A fragilidade do direito a educação: 1 milhão de
crianças está fora da escola
Cerca de 130 milhões de crianças em idade escolar (21%
do total) estão sem estudar hoje em todo o mundo. No
Brasil, elas chegam a 1,12 milhão, cerca de 5% das crianças
entre 7 anos e 14 anos. Esses dados fazem parte do
relatório "Situação Mundial da Infância 1999", que será
divulgado hoje pelo UNICEF (Fundo das Nações Unidas para
a Infância).
O relatório de 1999 dá ênfase à educação e faz uma
avaliação de como os países vêm cumprindo as seis metas
traçadas durante a Conferência Mundial sobre Educação
para Todos, realizada em março de 90, na Tailândia. Segun-
do o UNICEF, a meta em que o Brasil se saiu melhor foi a de
universalizar o acesso ao ensino. O fortalecimento das
parcerias entre governo e sociedade
46
46
civil para aperfeiçoar a educação no país também foi
elogiado pelo UNICEF.
Mas o relatório alerta para a necessidade de o Brasil ainda
ter de melhorar muito a qualidade do ensino nas escolas
públicas. Dados do censo escolar de 98 apontam que
96,5% das crianças brasileiras entre 7 anos e 14 anos estão
matriculadas regularmente. Essa meta só precisaria ser
alcançada em 2003.De 94 a 98, o total de crianças matricu-
ladas no ensino fundamental cresceu 11,8%, atingindo
35,8 milhões de alunos neste ano.
A redução no número de crianças entre 7 anos e 14 anos
que estavam fora da escola no Brasil ocorreu sobretudo a
partir de 1996. Naquele ano, ainda havia 3,5 milhões de
crianças fora da escola. O crescimento das matrículas no
ensino médio foi ainda maior do que no fundamental. Nos
últimos quatro anos, houve um aumento de 37,3%. De
acordo com o UNICEF, o desafio de aumentar o número de
crianças matriculadas em escolas -até chegar a 100% do
total- vai ficar mais difícil para o Brasil a partir de agora.
Isso porque as crianças e adolescentes que continuam sem

estudar fazem parte de grupos mais difíceis de serem
trabalhados. São crianças portadoras de deficiências, que
vivem nas ruas, que trabalham ou que estão detidas em
instituições por terem cometido infrações. Para que voltem
à escola é preciso que o governo desenvolva ações volta-
das especificamente para esses grupos -programas de
erradicação do trabalho infantil, por exemplo.
Dos cerca de 6 milhões de brasileiros até 19 anos que são
portadores de deficiência, apenas 5% (334,5 mil) estão
matriculados em escolas que oferecem atendimento espe-
cializado. Os demais estão sem estudar ou frequentando
escolas que não atendem a suas necessidades.
1.9 Os excluídos da educação: repetência, interrupção, e
atraso escolar
Para Daniela Falcão, da Sucursal de Brasília do Jornal Folha
de dos 35,8 milhões de alunos matriculados no ensino
fundamental do Brasil este ano, 16,7 milhões (46,6%) já
repetiram o ano pelo menos uma vez, segundo dados do
MEC (Ministério da Educação) obtidos pela Folha. Os
números incluem as redes de ensino público e privado.
Desse total de repetentes, 8,5 milhões já deveriam estar no
ensino médio (antigo 2º grau) porque completaram 14
anos -idade com que, em tese, deve-se concluir a 8ª série.
Esses alunos, chamados de "fora da idade", não estão nas
séries que deveriam por três motivos: reprovações sucessi-
vas, interrupção nos estudos e demora em entrar na escola.
As altas taxas de reprovação no ensino fundamental têm o
efeito de uma bomba-relógio, fazendo com que o número
de alunos fora da idade estoure no 2º grau. Em 98, mais da
metade (53,6%) dos 6,9 milhões de alunos matriculados
nas escolas do ensino médio haviam completado 18 anos.
Ou seja, já deveriam ter concluído a educação básica e estar
matriculados em universidades, cursos de aperfeiçoamen-
to profissional ou trabalhando.
Os Estados do Norte e, sobretudo, do Nordeste são os que
concentram maior número de alunos atrasados. A taxa de
defasagem entre aluno e série nos nove Estados nordesti-
nos é de 64,2%, bastante acima da média nacional, de
46,7%. O Rio Grande do Sul é o Estado com menor número
de alunos fora da idade, com uma taxa de defasagem de
22,6%. Em seguida, aparecem São Paulo, Santa Catarina,
Paraná e Distrito Federal.
O grande número de alunos fora da idade é apontado pelo
MEC como o principal obstáculo a ser vencido por Estados
e municípios nos próximos quatro anos. “O primeiro
desafio foi matricular todas as crianças na escola. Agora
que já estamos quase lá, temos de nos preocupar em
corrigir o fluxo para que não haja mais alunos atrasados.
Essa deve ser a prioridade tanto dos Estados quanto dos
municípios", diz Iara Prado, secretária de Educação Funda-
mental do MEC.
47
47
Por enquanto, só há uma receita para reduzir a defasagem
entre a idade do aluno e a série que cursa: a implantação
das classes de aceleração, em que alunos atrasados apren-
dem os conteúdos de várias séries em apenas um ano. Para
que isso aconteça, em vez de trabalhar todo o conteúdo de
uma série regular, os alunos das classes de aceleração
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
aprendem apenas o essencial. Além disso, as turmas são
menores (com no máximo 25 alunos) para que o professor
possa dar atendimento individualizado.
As primeiras classes de aceleração foram implantadas no
Maranhão em 1996, antes mesmo da aprovação da LDB (Lei
de Diretrizes e Bases da Educação), que tornou legal a
possibilidade de aceleração de estudos para alunos atrasa-
dos. Hoje, o número de alunos do ensino fundamental
matriculados em classes de aceleração no país já ultrapassa
1,18 milhão, e só o Rio Grande do Sul não implantou
mecanismos que permitem aos alunos atrasados recuperar
o tempo perdido.
Os gaúchos ficaram de fora porque têm a menor taxa de
defasagem entre a idade e a série dos alunos no país. Os
mineiros são os campeões: 39% dos 1,18 milhão de
estudantes matriculados em classe de aceleração neste
ano são de Minas Gerais. Além dos Estados, a Secretaria de
Educação Fundamental do Ministério da Educação assinou
convênios para a implantação das classes de aceleração em
787 municípios, gastando R$ 40 milhões de seu orçamento.
A verba repassada pelo ministério serve para treinar os
professores que vão dar aulas nas classes de aceleração e
para confeccionar material didático próprio.
UNIDADE VI
1. AS POLÍTICAS PÚBLICAS EM EDUCAÇÃO NO BRASIL
1.1 Aspectos Históricos da Implantação do Plano Nacional
de Educação – No Brasil
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
Desde a chegada do primeiro governador-geral, em 1549,
trazendo os primeiros jesuítas, até a expulsão deles pelo
marquês de Pombal, em 1759, a Companhia de Jesus domi-
nou o cenário educacional brasileiro. Com suas escolas de
primeiras letras, seus colégios e seminários, os jesuítas
exerceram amplo trabalho de catequese dos nativos e de
educação dos brancos que aqui aportaram ou nasceram,
principalmente, mas não exclusivamente, aqueles de class-
es mais abastadas.
Fica fora do objetivo desta notícia descrever e avaliar o
trabalho e a importância da educação jesuítica no tempo do
Brasil colonial. O que interessa aqui é apenas registrar que,
nesse período, a educação não foi um problema que emer-
gisse como um assunto nacional, não obstante tenha sido
um dos ingredientes das tensões permanentes entre a
Ordem e a Coroa Portuguesa e cuja solução levou à
expulsão dos jesuítas em 1759.
A expulsão dos jesuítas criou um vazio escolar. Conforme
mostra Maria de Lourdes Mariotto Haidar, a insuficiência de
recursos e a escassez de mestres que substituíssem os
jesuítas desarticularam o trabalho educativo no País, com
repercussões que se estenderam por décadas, alcançando
o período imperial. Nessas condições, os efeitos da reforma
que Pombal realizou na educação portuguesa foram, no
Brasil, sobretudo negativos.
Com a vinda da Família Real, já no início do século XIX, a
educação brasileira recebeu um grande impulso no que diz
respeito ao ensino superior necessário para a formação de
quadros, mas a educação popular permaneceu relegada a
um segundo plano. Conforme Mariotto:
“O quadro geral da instrução pública no Império, enriqueci-
26
 POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
do com a criação dos cursos superiores, não se alterou
significativamente, entretanto, quanto aos estudos primári-
os e médios, algumas escolas de primeiras letras e um
punhado de aulas avulsas no velho estilo das aulas régias
constituíram todo o saldo positivo do período que sucedeu
à Independência e que precedeu à reforma constitucional
de 1834.
Essa reforma (Ato Adicional de 1834) descentralizou as
responsabilidades da educação popular, deixando-as às
províncias e reservando à Corte a competência sobre os
ensinos médio e superior. Mas as províncias, pouco aquin-
hoadas na arrecadação de impostos, quase nada puderam
fazer em matéria de educação popular; e durante a segun-
da fase do Império, o que permaneceu foi um completo
descaso nessa área: ainda que tenham havido algumas
iniciativas interessantes, como a da criação das escolas
normais, elas acabaram perecendo.
Nesse período, o quadro geral foi sempre o mesmo: escas-
sez de escolas e de mestres no ensino primário. Com
relação ao ensino médio, exclusivamente propedêutico ao
ensino superior, prevaleceram as aulas avulsas apenas
acessíveis às classes abastadas. É verdade que houve
tentativas notáveis de estruturação de cursos regulares
com propósitos amplamente formativos e não apenas
preparatórios. O Colégio Pedro II, os liceus da Bahia e de
Pernambuco e algumas outras poucas escolas são exemplo
desse esforço, mas isso não foi suficiente para alteração do
quadro geral. Mais para o final do Império, até mesmo as
escolas acabaram afetadas pela mentalidade vigente, que
via nos estudos de grau médio apenas uma preparação para
o ensino superior. Não faltaram, contudo, principalmente
na segunda metade do século, tentativas de
49
49
reforma, mas a tendência de multiplicação das aulas
avulsas e dos exames parcelados prevaleceu e apenas nas
vésperas da República houve esforços no sentido de modi-
ficação desse quadro.
É preciso evitar, porém, que essa sumaríssima descrição
induza a ideia de que, durante o Império, não tenham
havido alguns homens notáveis capazes de perceber e
denunciar a situação de penúria e descaminho dos ensinos
primário e secundário. Entretanto, essa efervescência do
pensamento educacional muito pouco ultrapassou o terre-
no das ideias e dos debates parlamentares.
A Proclamação da República, embora tenha alterado, em
alguns pontos, substantivamente a ordenação legal da
educação brasileira, pouco modificou o quadro vigente.
Conforme disse Fernando de Azevedo: “À parte do laicismo,
a infiltração das ideias positivistas e o movimento renova-
dor de São Paulo, limitado ao ensino primário e normal e
sob a influência das técnicas pedagógicas americanas,
todos os outros fatos relativos à educação e à cultura
acusavam, no último decênio do século XIX, a sobrevivên-
cia das tradições do regime imperial.
O positivismo de Benjamin Constant, embora radical nas
reformulações propostas, teve pouca duração em seus
efeitos. Nem mesmo a ampla autonomia concedida aos
estados em matéria de ensino secundário e superior
27
alterou o quadro existente no final do Império.
É verdade que a República, nos seus inícios, foi pródiga em
reformas – Benjamin Constant (1890), Epitácio Pessoa
(1901), Rivadávia Correia (1911), Carlos Maximiliano
(1915) –, mas foi preciso esperar até a década de 20 para
que, realmente, o debate educacional ganhasse um espaço
social mais amplo. Foi nesse período que a questão educa-
cional deixou de ser apenas tema de reflexões isoladas e de
discussões parlamentares para ser percebida como proble-
ma nacional, isto é, como problema afeto ao próprio desti-
no da nacionalidade. Foi o que disse J. Nagle quando escre-
veu: “O que distingue a última década da Primeira Repúbli-
ca das que a antecederam foi justamente isso: a preocu-
pação bastante rigorosa em pensar e modificar os padrões
de ensino e cultura das instituições escolares, nas difer-
entes modalidades e nos diferentes níveis.
Os quadros social, político e econômico dessa década, com
a continuidade significativa das correntes imigratórias, a
urbanização, as insatisfações políticas represadas desde a
Proclamação da República e a intensificação das tensões
entre a industrialização nascente e as crises do comércio
cafeeiro foram altamente propícios para que a questão
educacional se impusesse como de interesse coletivo e de
salvação nacional. Aliás, foi nesses termos que os diversos
movimentos sociais que então apareceram – ligados ou não
aos partidos políticos – passaram a se preocupar com a
escola popular, a sua reforma e a sua disseminação. Várias
tentativas reformistas ocorreram em diferentes estados;
foi nesse período que se iniciou uma efetiva profissional-
ização do magistério e que novos métodos e modelos
pedagógicos começaram a ser mais amplamente discutidos
e introduzidos nas escolas. Essa efervescência dos assun-
tos educacionais, esse “entusiasmo pela educação”,
conforme a expressão usada por J. Nagle, gerou uma
“atitude que se desenvolveu nas correntes de ideias e
movimentos político-sociais e que consistia em atribuir
importância cada vez maior ao tema da instrução, nos seus
diversos níveis e tipos”.
1.2 A Ideia de um Plano de Educação
Segundo Celso Lafer, a primeira experiência de planeja-
mento governamental no Brasil foi a executada pelo gover-
no Kubitschek com o seu Plano de Metas (1956/61). Antes
disso, os chamados planos que se sucederam desde 1940
foram, segundo Lafer, “antes propostas, diagnósticos e
tentativas de racionalização do orçamento”.
O mesmo autor sugere que na análise do processo de
planejamento convém distinguir “três fases: a decisão de
planejar, o plano em si e a implantação do plano: A primeira
e a última são essencialmente políticas. Apenas a segunda
é um assunto estritamente técnico”.
50
50
No caso do planejamento educacional, essa distinção é
interessante, porque, como veremos, a ideia de um plano
nacional de educação antecedeu, em muito, as primeiras
tentativas de formulação de um plano. Foi preciso um
longo período de maturação para que se formulasse
explicitamente a necessidade nacional de uma política de
educação e de um plano para implementá-la. Como vimos,

brevemente, na década de 1920 a questão educacional
amadureceu e chegou à percepção coletiva da educação
como um problema nacional.
1.2.1 Manifesto dos Pioneiros
A Revolução de 1930 foi o desfecho “natural” das crises
políticas e econômicas que agitaram com intensidade
crescente a década de 1920. Compôs-se, então, o quadro
histórico propício à transformação da educação no Brasil
em um efetivo problema nacional. Além da profunda crise
internacional que afetara também o Brasil, a urbanização
crescente foi um elemento decisivo para a percepção
coletiva da educação como meio importante para uma
ascensão social cada vez mais difícil. Em 1932, um grupo de
educadores e homens de cultura conseguiu captar na sua
inteireza esse anseio coletivo e lançou um manifesto ao
povo e ao governo que ficou conhecido como “Manifesto
dos Pioneiros da Educação Nova”, com redação de Fernan-
do de Azevedo e a assinatura de 25 homens e mulheres da
elite intelectual brasileira. Trata-se de um documento que
extravasa o “entusiasmo pela educação” e o “otimismo
pedagógico” que J. Nagle detectara na década de 1920.
A importância do “Manifesto” tem sido, algumas vezes,
minimizada pela arrogância dos patrulheiros ideológicos,
mas é fora de dúvida que se trata de um documento que
constitui marco histórico na educação brasileira, por várias
razões. Dentre elas, sobreleva o fato de que se trata da
mais nítida e expressiva tomada de consciência da
educação como um problema nacional. Além disso, o “Man-
ifesto” continha um diagnóstico e era um indicador de
rumos. É claro que, pelos seus próprios propósitos, o
diagnóstico e o traçado de rumos foram expressos em uma
linguagem genérica. Mas não caberia outra forma num
documento político cujo objetivo era provocar sentimentos
e atitudes e mobilizar para a ação. Levando em conta a
importância desse documento, convém transcrever alguns
dos seus trechos:
“Na hierarquia dos problemas nacionais, nenhum sobrele-
va em importância e gravidade ao da educação. Nem
mesmo os de caráter econômico lhe podem disputar a
primazia nos planos de reconstrução nacional. (...) todos os
nossos esforços, sem unidade de plano e sem espírito de
continuidade, não lograram ainda criar um sistema de
organização escolar, à altura das necessidades do país.
Tudo fragmentário e desarticulado.
‘Onde se tem de procurar a causa principal desse estado
antes de organização do que de desorganização do aparel-
ho escolar, é na falta, em quase todos os planos e iniciati-
vas, da determinação dos fins da educação (aspecto filosóf-
ico e social) e da aplicação (aspecto técnico) dos métodos
científicos aos problemas da educação. (...). Os trabalhos
científicos no ramo da educação já nos faziam sentir, em
toda a sua força reconstrutora, o axioma de que se pode ser
tão cientifico no estudo e na resolução dos problemas
educativos, como nos da engenharia e das finanças. (...). Em
lugar dessas reformas parciais, que se sucederam, na sua
quase totalidade, na estreita crônica de tentativas empíri-
cas, o nosso programa concretiza uma nova política educa-
cional, que nos preparará, por etapas a grande reforma...
‘Assentado o princípio do direito biológico de cada
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
indivíduo à sua educação integral, cabe evidentemente ao
Estado a organização dos meios de o tornar efetivo, por um
plano geral de educação...’
‘A estrutura do plano educacional corresponde, na
hierarquia de suas instituições escolares (...) aos quatro
grandes períodos que apresenta o desenvolvimento
natural do ser humano. É uma reforma integral da organi-
zação e dos métodos de toda educação nacional (...)’
‘Não alimentamos, de certo, ilusões sobre as dificuldades
de toda a ordem que apresenta um plano de reconstrução
educacional de tão grande alcance e de tão vastas
proporções. (...) O próprio espirito que o informa de uma
nova política educacional, com sentido unitário e de bases
científicas (...) tornará esse plano suspeito aos olhos dos
que, sob o pretexto e em nome do nacionalismo, persistem
em manter a educação, no terreno de uma política empíri-
ca, à margem das correntes renovadoras de seu tempo".
Esses trechos mostram claramente que o “Manifesto” era
ao mesmo tempo uma denúncia, a formulação de uma
política educacional e a exigência de um “plano científico”
para executá-la, livrando a ação educativa do empirismo e
da descontinuidade. O documento teve grande reper-
cussão e motivou uma campanha que repercutiu na Assem-
bleia Constituinte de 1934, que “... acolheu a ideia de um
plano nacional de educação, a ser fixado pela União,
atribuiu aos Estados e ao Distrito Federal a competência
para organizar e manter sistemas educativos nos territórios
respectivos, respeitadas as diretrizes estabelecidas pela
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
União, estabeleceu os montantes mínimos de recursos a
serem aplicados pelo governo federal, pelos Estados e
pelos municípios na manutenção e no desenvolvimento
dos sistemas educativos e (...) atribuiu ao Conselho Nacion-
al de Educação a tarefa de elaborar o plano nacional de
educação e ordenou aos Estados e ao Distrito Federal que
estabelecessem conselhos de educação e departamentos
autônomos de administração do ensino".
Como se pode notar, os propósitos do “Manifesto” foram
alcançados no que diz respeito à incorporação ao texto
constitucional de 34 de suas mais importantes reivindi-
cações. Aliás, como veremos, todas as constituições poste-
riores, com exceção da Carta de 37, incorporaram, implícita
ou explicitamente, a ideia de um Plano Nacional de
Educação.
1.2.2 A Primeira Tentativa de Plano Nacional de Educação
De acordo com a Constituição de 34, o Conselho Nacional
de Educação elaborou e enviou, em maio de 37, à Presidên-
cia da República, um anteprojeto do Plano de Educação
Nacional. Com a sobrevinda do Estado Novo, o anteprojeto
nem chegou a ser discutido. Na verdade, não merecia
melhor destino.
Ainda que a ideia de plano nacional de educação fosse
fruto das posições do “Manifesto” e das campanhas que se
seguiram, o Plano de 1937 era a mais completa negação
das teses defendidas pelos educadores ligados àqueles
movimentos. Excessivamente centralizador, o anteprojeto
pretendia ordenar em minúcias irrealistas toda a educação
nacional. Tudo ficava regulamentado no Plano, desde o
ensino pré-primário ao ensino superior, passando pelo
ensino de adultos e de profissional em todas as modali-
28
 POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
dades e níveis. Os currículos todos eram estabelecidos e
até mesmo o número de provas, os critérios de avaliação,
etc.
Contudo, para os objetivos deste trabalho, é importante
chamar a atenção para os dois primeiros artigos dos 504
que compuseram o Plano de 1937:
• Art. 1o – O Plano Nacional de Educação, código da
educação nacional, é o conjunto de princípios e normas
adotados por esta lei para servirem de base à organização e
funcionamento das instituições educativas, escolares e
extraescolares, mantidas no território nacional pelos pode-
res públicos ou por particulares.
• Art. 2o – Este Plano só poderá ser revisto após vigência de
dez anos. 11
Nesses artigos, há três pontos que convém destacar porque
eles revelam uma concepção de plano que persistiu, pelo
menos em parte, em iniciativas e leis posteriores:
a. O Plano de educação identifica-se com as diretrizes da
educação nacional.
b. O Plano deve ser fixado por lei.
c. O Plano só pode ser revisto após uma vigência prolonga-
da.
O primeiro ponto foi abandonado pela Constituição de
1946, que nem mesmo se referiu ao
52
52
plano de educação, mas estabeleceu a necessidade de
fixação de diretrizes e bases da educação nacional. Essa
fixação, em 1961, pela Lei no 4.024, incumbiu o Conselho
Federal de Educação de elaborar o Plano de Educação para
os recursos dos ensinos primário, médio e superior agrupa-
dos nos respectivos fundos nacionais. Houve aí uma impor-
tante modificação na ideia do Plano de 1937: diretrizes não
são planos e, nessas condições, plano vem a ser simples
esquema distributivo de recursos. Esse entendimento de
plano prevaleceu em todos os planos nacionais posteri-
ores.
A ideia de que o plano devia ser fixado por lei prosperou de
certo modo e nunca mais foi inteiramente abandonada. O
seu primeiro retorno ocorreu em 1967, quando o Ministério
da Educação promoveu os Encontros Nacionais de Planeja-
mento da Educação, cujo objetivo era discutir um antepro-
jeto de lei fixando o Plano Nacional de Educação.
Houve outras resistências, além da de São Paulo, e a inicia-
tiva não teve seguimento. Porém, a Constituição Federal de
1988 retomou a ideia de que o Plano de Educação deve ser
estabelecido por lei (art.
214) e a de São Paulo (1989) seguiu lhe os passos (art.
241).
1.3 Diretrizes e Bases da Educação Nacional
Após o anteprojeto de plano de 1937, a ideia de um Plano
Nacional de Educação permaneceu sem efeito até 1962,
quando foi elaborado e efetivamente instituído o primeiro
plano nacional governamental. Embora Lafer entenda que
o governo Kubitschek empreendeu, pela primeira vez, um
planejamento global de governo, com relação à educação
não houve nada, nesse período, que correspondesse aos
reclamos anteriores de um Plano Nacional de Educação. No
Plano de Metas, a educação era a meta número 30 e, segun-
29
do R. Moreira, pode-se dizer “...que o setor de educação
entrou no conjunto do Plano de Metas pressionado pela
compreensão de que a falta de recursos humanos qualifica-
dos poderia ser um dos pontos de estrangulamento do
desenvolvimento industrial previsto".
Mesmo que a Constituição de 1946 não tivesse feito
referência expressa à formulação de um Plano Nacional de
Educação, essa exigência acabou surgindo na Lei no 4.024
de 1961 (Diretrizes e Bases da Educação Nacional). A
propósito desta lei, é interessante notar que o anteprojeto
original, preparado por uma comissão especial, que teve
como relator o professor Almeida Jr., um dos signatários do
“Manifesto” de 1932, não fez menção a planos de
educação. Mais ainda, na sua resposta ao Parecer Capane-
ma, Almeida Jr. fez referência elogiosa ao fato de que na
Constituinte de 46 tivesse sido abandonada a ideia de um
plano nacional. Mas, embora não constasse do anteprojeto
original, a exigência de um plano foi incluída no terceiro
substitutivo da Comissão de Educação e Cultura, que afinal
transformou-se na Lei no 4.024/61. Nesse ponto, convém
observar que, com relação a vários aspectos, o substitutivo
transformado em lei era muito menos interessante do que
o anteprojeto original.
Atente-se, por exemplo, para a própria concepção do que
deveria ser uma Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional. Segundo o Relatório Geral da Comissão que
elaborou o anteprojeto: “Diretriz” é linha de orientação,
norma de conduta, “Base” é a superfície de apoio, funda-
mento. Aquela indica a direção geral a seguir, não as
minudências do caminho. Esta significa o alicerce do
edifício, não o próprio edifício que sobre o alicerce está
construído. Assim entendidos os termos, a Lei de Diretrizes
e Bases conterá tão-só os preceitos genéricos e fundamen-
tais".
Se essa concepção tivesse prevalecido, a LDB seria
somente uma fixação de princípios gerais de educação
brasileira. E, por serem gerais, esses princípios permitiriam
a elaboração, em níveis estaduais, de políticas de educação
também de “rumos gerais” e, por isso mesmo, capazes de
se afeiçoarem às características de cada estado sem deixar
de integrar-se numa política nacional. Aliás, a obediência
ao princípio federativo era o propósito da comissão relato-
ra do anteprojeto, quando disse que “... o que fica claro é
que a função de organizar o respectivo sistema de ensino
cabe privativamente a cada Estado, e que a lei federal de
Diretrizes e Bases, se interferir
53
53
nessa matéria, violará a Constituição".
No quadro dessa concepção, que lamentavelmente não
prevaleceu, as relações entre os conceitos de política
educacional e de plano de educação seriam conciliáveis
não apenas de um ponto de vista lógico, como também
numa perspectiva de integração da ação governamental na
área da educação.
Porém, se a LDB afinal aprovada (Lei no 4.024/61) distan-
ciou-se muito da clareza e da sensatez do anteprojeto
original, a lei que a sucedeu e substituiu em parte (Lei no
5.692/71) agravou sobremodo a situação eliminando

qualquer possibilidade de instituição de políticas e planos
de educação como instrumentos efetivos de um desen-
volvimento desejável da educação brasileira. A Lei no
5.692 aproximou-se muito, nas suas minudências regimen-
tais, do natimorto Plano de Educação Nacional de 1937.
Nada tem a ver com uma Lei de Diretrizes e Bases concebi-
da em termos de princípios gerais e consagrou novamente
a ideia de plano como distribuição de recursos.
1.4 Plano Nacional de Educação de 1962 e suas Revisões
Como já vimos, a exigência de um plano foi afinal incluída
no texto da Lei no 4.024, mas, na fórmula aprovada, suprim-
iu-se o termo “nacional” porque ele “não se coadunaria,
certamente, com as teses de descentralização e liberdade
do ensino que acabaram por se impor, em larga medida, na
referida lei". Contudo, o primeiro plano feito na sua vigên-
cia estabeleceu o adjetivo. Esse foi, de fato, o primeiro
Plano Nacional de Educação, porque o de 1937 não
ultrapassou a fase de anteprojeto. A comparação entre os
dois é interessante porque exibe uma alteração conceitual
importante. O Plano de 1937 pretendia ser uma ordenação
legal da educação brasileira e não apenas uma operação
distributiva dos recursos a serem aplicados à educação.
Aliás, nele a distribuição de recursos ficava fora do que se
chamou Plano de Educação Nacional e era atribuição do
órgão que seria o Conselho Nacional de Educação.
O Plano de 1962, elaborado já na vigência da primeira Lei
de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, tinha outro
caráter. Era basicamente um conjunto de metas quantitati-
vas e qualitativas a serem alcançadas num prazo de oito
anos. É claro que elas representavam opções políticas para
os rumos da educação pública brasileira em todos os níveis,
mas opções cujas coordenadas já estavam estabelecidas na
LDB. No fundo, entre os Planos de 1937 e 1962, a diferença
básica estava na própria concepção de plano, que, no
primeiro, se traduzia numa ordenação até nos pormenores
da educação brasileira, enquanto o segundo apenas
estabelecia determinados critérios para os esforços articu-
lados da União, dos estados e dos municípios na aplicação
dos recursos destinados à educação.
O Plano de 1962 sofreu uma revisão em 1965. Esta revisão
– a primeira feita após a Revolução de 1964 – teve um
caráter fortemente descentralizador e incluiu normas
tendentes a estimular a elaboração dos planos estaduais.
Uma razão importante para a revisão de 1965 foi também a
instituição em 1964 (Lei nº 4.440) do salário-educação,
que aumentou substancialmente os recursos destinados ao
Fundo Nacional do Ensino Primário. Em 1966, houve ainda
uma nova revisão, que se chamou Plano Complementar de
Educação, que introduziu importantes alterações na
distribuição dos recursos federais, indicativas de uma
mudança de rumos na política nacional: o restabelecimento
de vultosos recursos para a educação de analfabetos com
mais de 10 anos e a instituição de ginásios orientados para
o trabalho.
1.5 Planos de Educação Posteriores
Após a iniciativa pioneira de 1962 e suas revisões,
sucedem-se, em trinta anos, cerca de dez planos. Num
exaustivo estudo do que foi feito nessa área até 1989,
Roberto Moreira conclui que essa sucessão de planos
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
elaborados, parcialmente executados, revistos e abando-
nados reflete não apenas os males gerais da administração
pública brasileira, como também o fato de que na
educação, pela razão de ela nunca ter sido realmente
prioritária para os governos, as coordenadas da ação gover-
namental no setor ficavam bloqueadas ou dificultadas pela
falta de uma integração ministerial.
Em consequência disso e de outras razões, sobretudo
políticas, o panorama da experiência brasileira de planeja-
mento educacional é, na opinião de Moreira e de outros
autores, um quadro claro de descontinuidade administrati-
va, que, no fundo, fez dessa experiência um conjunto
fragmentário e algumas vezes incoerente de iniciativas
governamentais que nunca foram mais do que esquemas
distributivos de recursos. É claro que distribuição de recur-
sos pressupõe opções e, portanto, de certo modo, uma
política de educação. Mas não no sentido das aspirações do
“Manifesto dos Pioneiros”, isto é, de estabelecimento claro
de princípios e rumos da educação nacional.
1.6 A Crença numa “Ciência” do Planejamento
Essa crença se funda na ideia de que o desenvolvimento da
ciência é um simples resultado da aplicação na investi-
gação de métodos adequados. Todavia, hoje, historiadores
e filósofos da ciência veem com extrema cautela e até
desconfiança a afirmação de que o desenvolvimento da
ciência seja simples efeito da aplicação de métodos gerais
identificáveis, codificáveis e por isso mesmo trans-
missíveis. É claro que há muitos métodos para fazer muitas
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
coisas em ciência, mas os avanços significativos da ciência
ocorreram, sobretudo pela produção de novas teorias e seu
livre exame pelas comunidades científicas. Não há, porém,
métodos para inventar teorias interessantes: o caldo de
cultura onde elas surgem é antes o saber substantivo
disponível num certo momento e a permanente discussão
deste saber do que o emprego mecânico de rotinas
metodológicas. Histórica e filosoficamente, é falsa a ideia
de que há um conjunto de procedimentos de aplicação
universal (método científico) e que o desenvolvimento da
ciência é fruto da sua aplicação sistemática.
O significado do termo “planejamento” é muito ambíguo,
mas no seu uso trivial ele compreende a ideia de que, sem
um mínimo de conhecimento das condições existentes
numa determinada situação e sem um esforço de previsão
das alterações possíveis dessa situação, nenhuma ação de
mudança será eficaz e eficiente ainda que haja clareza a
respeito dos objetivos dessa ação. Nesse sentido trivial,
qualquer indivíduo razoavelmente equilibrado é um plane-
jador. Mas, quando pressupomos que haja uma “ciência do
planejamento”, então, de certo modo, os reparos que
fizemos à ideia que se tem de uma metodologia científica
de aplicação universal, valem também para o campo do
planejamento. Não há uma ciência do planejamento e nem
mesmo métodos de planejamento gerais e abstratos que
possam ser aplicados à variedade de situações sociais
independentemente de considerações de natureza políti-
ca, histórica, cultural, econômica, etc. É claro que para
situações específicas, há uma ampla variedade de técnicas
de planejamento que podem ser eficazes e eficientes, do
mesmo modo que há tecnologias científicas para algumas
30
 POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
parcelas do trabalho científico. Mas entre isso e a admissão
de que há um saber geral sobre planejamento e que o
domínio desse saber torna indivíduos aptos a “planejar em
geral” há uma grande distância.
1.7 A Autonomia do Conceito de Plano de Educação
Ao longo desta exposição, ainda não fizemos uma tentativa
maior de clarificação dos significados de termos como
política de educação e plano de educação.
Mas nas rápidas descrições já feitas, percebe-se que houve
uma variação conceitual deles desde o “Manifesto”. Neste
preconizava-se uma política de educação para os diversos
níveis de ensino e um planejamento científico que conduz-
isse a educação brasileira nos rumos assinalados.
No Plano de 1937, essa concepção se alterou e a ideia de
plano compreendeu uma política de educação que se
traduzia numa ordenação legal de toda a educação brasilei-
ra.
A comissão que preparou o anteprojeto da primeira Lei de
Diretrizes e Bases nem mesmo
55
55
se referiu a planos e a preocupação foi a indicação de
rumos para a educação, isto é, a fixação de uma política
geral de educação. Na discussão do anteprojeto, a ideia de
plano se introduziu, mas a própria lei não tratou maior-
mente do assunto e deixou a sua elaboração para o Consel-
ho Federal de Educação.
O primeiro plano – o de 1962 – e suas revisões foram
planos de metas distributivas de recursos coerentes com os
rumos estabelecidos na Lei no 4.024. Nos demais planos
que se sucederam permaneceu essa característica do plano
como esforço distributivo de recursos e, vez por outra, este
esforço vinculou-se a estímulos para uma alteração de
rumos em alguns aspectos da política educacional de certo
modo implicada pelos dispositivos da LDB vigente.
Com a promulgação de uma nova Lei de Diretrizes e Bases
em 1971, houve alterações radicais na política educacion-
al. As mais profundas foram a fusão dos antigos ensinos
primário e ginasial num curso único de oito anos e a reorga-
nização de todo o ensino de 2º grau (antigo colegial) para
dar-lhe feição terminal profissionalizante. Não é aqui
oportuno avaliar essas mudanças de rumo da política
educacional, mas apenas assinalar que os planos de
educação subsequentes se ajustaram em maior ou menor
grau a essas mudanças.
O ponto a que queremos chegar é o seguinte: em todas as
experiências brasileiras de planejamento, os planos, bem
ou mal, ligavam-se à política de educação expressa ou
pressuposta nos textos das Leis de Diretrizes e Bases. Nas
atuais Constituições federal e estadual, a obrigatoriedade
do plano – a ser instituído por lei – ganha uma autonomia
que sugere uma nova alteração conceitual do termo. A
Constituição federal faz referência a alguns rumos gerais
da ação pública em educação e a estadual diz que na elabo-
ração do plano devem ser “considerados diagnósticos e
necessidades apontados nos Planos Municipais de
Educação”.
Contudo, essas vagas referências não chegam a se constitu-
ir numa indicação clara da política de educação a que esses
29
planos devem servir. A propósito, convém lembrar que, já
em 1968, dizíamos que “O estabelecimento de um plano de
educação implica, preliminarmente, a definição de uma
política educacional (...) Nesses termos, um plano de
educação se define como um conjunto de medidas de
natureza técnica, administrativa e financeira – a serem
executadas num certo prazo – e selecionadas e escalona-
das a partir de uma política educacional. Esse conceito de
plano tem a sua principal vantagem no fato de pôr em
relevo o que é realmente imprescindível: a definição de
uma política educacional.".
Essa manifestação foi feita a propósito do esforço que
estava sendo desenvolvido, à época, pelo Ministério da
Educação para fixar, por lei, um novo plano de educação.
Iniciativas nesse sentido pressupõem a autonomia da ideia
de plano com relação à ideia de política educacional. Tal
pressuposição é falsa e essa falsidade é expressão da
crença de que há uma ciência do planejamento e que por
isso a boa condução dos negócios públicos deve se fundar
na sua aplicação.
Nessas condições, a maneira pela qual o assunto foi tratado
nas Constituições federal e estadual sugere uma aceitação
ingênua de autonomia do conceito de plano que pode gerar
confusões antes do que favorecer uma racionalização de
esforços, que é o propósito básico de todo o planejamento.
1.8 A Eliminação de Obstáculos ao Planejamento
Como já vimos, a descontinuidade administrativa tem sido
apontada como a causa principal do malogro parcial ou
total de planos de educação no Brasil. Já o “Manifesto”
denunciava o caráter fragmentário da ação governamental,
atribuindo-o à inexistência de planos. Mas é claro que a
simples existência de planos, por si só, não assegura a
continuidade da ação governamental, que fica na
dependência de condições de estabilidade política e
administrativa. Ora, às vezes, nem no âmbito de um mesmo
governo é possível reunir essas condições de estabilidade.
Em 1962, em trabalho apresentado numa Conferência
Internacional das Nações Unidas, na Suíça, Jayme Abreu,
numa comunicação sobre os obstáculos ao planejamento
educacional, apontou, dentre outros, os seguintes: “...
dificuldades resultantes de instabilidade política” e “...
dificuldades da parte dos staffs administrativos tradiciona-
is e da opinião pública".
56
56
É interessante observar que, nesse trabalho, as afirmações
de Abreu não se fundavam na experiência brasileira de
planejamento educacional (o primeiro plano estava sendo
proposto), mas deviam refletir alegações que vinham
sendo repetidas em encontros internacionais de especial-
istas em planejamento. Numa outra reunião internacional,
Gabriel Betancur Mejia disse que “... uma das causas que
mais influem na lentidão do avanço educativo é a instabili-
dade pessoal, dos planos e dos programas".
De outra parte, não devemos simplificar excessivamente as
coisas e considerar, invariavelmente, a descontinuidade
administrativa como um mal a ser eliminado. Eventual-
mente, o prejuízo maior poderia estar na continuidade.
Além disso, é necessário lembrar que o anseio de racionali-

dade, que motiva as tentativas de supressão da descon-
tinuidade e de outros obstáculos ao planejamento, pode
ter o seu preço no estabelecimento de restrições a
mecanismos ou condições essenciais da própria vida
democrática. A instabilidade da hegemonia dos agrupa-
mentos políticos é uma dessas condições essenciais e a
descontinuidade da ação administrativa pode ser, muitas
vezes, simples decorrência inevitável das vicissitudes da
prática da democracia. Nessas condições, a eliminação da
descontinuidade pode ser não-desejável, porque implicar-
ia restrições políticas indesejáveis.
Aliás, F. Hayeck, já em 1944, fazia uma advertência nesse
sentido, quando disse que “cresce a convicção de que, para
se realizar um planejamento eficaz, a gestão econômica
deve ser afastada da área política e confiada a especialistas
– funcionários permanentes ou organismos autônomos e
independentes".
Ao fazer essa advertência, Hayeck tinha diante dos olhos a
ascensão nazifascista como também opiniões de pensa-
dores políticos de esquerda, como Harold Laski, que, alguns
anos antes, dissera, a respeito da situação inglesa: “É
sabido que o atual mecanismo parlamentar é bastante
inadequado à aprovação de um volumoso corpo de leis
complexas. O Governo, na verdade, basicamente admitiu
isto ao implementar suas medidas econômicas e tarifárias,
não por meio de um debate pormenorizado na Câmara dos
Comuns, mas por um sistema de delegação de função legis-
lativa".
Chegamos assim a uma questão delicada, isto é, as
crescentes exigências de um planejamento eficaz e
eficiente podem ter um preço insuportável para uma vida
social e política ordenada segundo valores mais altos.
1.9 Planos Gerais de Educação e Autonomia das Escolas
Como vimos no subitem anterior, eventualmente o êxito do
planejamento pode ter como contrapartida alguma forma
de restrição às condições da vida política democrática. Essa
situação pode, num determinado momento, apresentar-se
como um verdadeiro dilema, porque ou corremos riscos
com relação ao sucesso do planejamento ou restringimos
as discussões e decisões sobre o plano que se quer. Ora, um
dilema, num sentido estritamente retórico, delineia-se
quando a escolha de qualquer das alternativas tem efeitos
desagradáveis.
É indiscutível que em muitas situações de planejamento, a
eficácia e a eficiência de um plano são quase incompatíveis
com uma ampla discussão e deliberação sobre o próprio.
Também é indiscutível que para problemas desse tipo,
quando eles surgem na esfera governamental, não há
nenhuma solução geral.
Nessas condições, convém evitar que o problema apareça
no campo da Administração Pública do Ensino. Talvez isso
seja possível se houver uma clara distinção entre os difer-
entes níveis de atuação que são inerentes à administração
de uma rede pública de escolas. Um plano de educação
pública deverá levar em conta esse fato e ajustar-se a ele,
distinguindo os níveis que devem permanecer vinculados a
decisões centrais daqueles outros, de caráter propriamente
pedagógico, que dizem respeito à própria vida da escola.
Para este último caso, uma política de educação realmente
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
democrática apenas poderá fixar diretrizes gerais, deixan-
do tudo o mais, que é a vida das escolas, ser decidido por
elas próprias, respeitada a orientação contida nas diretriz-
es. Quando o problema é posto nesses termos evita-se o
dilema antes referido. A autonomia das escolas tem seu
fundamento na exigência ética de que a ação educativa não
se reduza ao mero cumprimento de horários e de execução
de tarefas determinadas por órgãos exteriores à institu-
ição. A ação educativa, tanto na sua dimensão individual
como coletiva, requer uma consciência clara dos objetivos
educacionais e dos valores a eles ligados. Sem essa
consciência não é possível definir responsabilidades num
sentido ético e social. Analogias entre escolas e empresas
poderão obscurecer esse aspecto fundamental da
educação.
Eventualmente, escolas às quais se permita a autonomia de
decisão e de ação poderão encontrar dificuldades para
atingir níveis de desempenho exteriormente fixados. Isso
não tem maior importância. Hipotéticos níveis de eficiência
que seriam alcançáveis se houvesse uma orientação rígida
e centralizada não podem justificar, da parte de órgãos
centrais, tentativas de intervenção e de correção. Já dizia
Bacon que a verdade brotará mais facilmente do erro do
que da confusão. É preciso deixar que as escolas corrijam
os seus próprios erros, quando for o caso, mas não convém
que aqueles que educam fiquem confundidos e inseguros a
respeito de suas intransferíveis responsabilidades na ação
educativa.
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
Pode ser que a autonomia da escola seja – como disse R.
King Hall – apenas uma “... ficção desejável, mas também é
um objetivo da democracia – extremamente útil, altamente
desejável e possivelmente essencial. ”
58
58
ducação”. A definição é Nacional, desde o final de 1997. A
vitória da proposta governamental está relacionado aos
processos políticos na tramitação da LDB e da política
educacional na área construída pelo governo FHC nesses
anos. Propostas divergentes para a educação para os próxi-
mos dez anos estiveram em debate e, do ponto de vista
desta Unidade, cabe questionar as diferenças entre uma e
outra proposta, nos termos das metas de gestão democráti-
ca, expansão do ensino e melhoria da qualidade.
O Plano Nacional da Educação em vigor é uma proposta
vencedora que tem duração de 10 anos. Em seu artigo
2o.impõe o prazo de dois anos para os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios para elaborarem seus planos dece-
nais correspondentes. A lei determina seu acompanhamen-
to pelo Poder Legislativo, através das Comissões de
Educação, Cultura e Desportos da Câmara dos Deputados e
da Comissão de Educação do Senado Federal. Não é no
entanto, o primeiro Plano de Educação que conheceu o
país.
Demerval Saviani remonta a ideia de Plano Nacional de
Educação às iniciativas da década de 1930 contida nos
“Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova”, onde já
aparecia a ideia de “sistema educacional”, isto é, a organi-
zação lógica, co erente e eficaz do conjunto das atividades
educativas levadas a efeito numa sociedade determinada
30
 POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
ou, mais especificamente, num determinado país”. Como
nas demais políticas sociais, trata-se da aplicação da racio-
nalidade científica no campo da educação, reforçada pela
Constituição Brasileira de 1934 e cuja responsabilidade de
sua elaboração caberia ao Conselho Nacional de Educação.
Criado em 1931, reorganizado em 1937 sob a orientação
do Ministro Gustavo Capanema para elaborar o Plano
Nacional de Educação, chamado “Código da Educação
Nacional”, o Conselho Nacional de Educação sofreu com a
ação do Estado Novo que encerra a pretensão do governo
em criar um Plano Nacional. Para Dermeval Savianni:
“enquanto para os educadores alinhados com o movimento
de introdução da racionalidade cientifica na Política Educa-
cional, para Getúlio Vargas e Gustavo Capanema o Plano se
convertia em instrumento destinado a revestir de racionali-
dade o controle político-ideológico exercido através da
política educacional”.
A ambição de Capanema era redefinir o arcabouço da
educação nacional através da promulgação de uma lei geral
de ensino – um Código de Educação Nacional – que
construísse a base da ação de governo no âmbito educacio-
nal. Isto envolveria promulgar um Código Nacional de
59
59
Educação, Leis Orgânicas do Ensino (Municípios), e estraté-
gias de orientação e controle das atividades de ensino, nas
instituições particulares e públicas. Entretanto, nenhuma
das reformulações legais foi implementada. No período
que se seguiu, entre 1946 e 1964, a contradição de base do
processo educativo centrou-se entre
“as forças que se aglutinaram sob a bandeira do nacionalis-
mo desenvolvimentista que atribuíam ao Estado a tarefa de
planejar o desenvolvimento do país libertando-o da
dependência externa, e aquelas que defendiam a iniciativa
privada se contrapondo a ingerência do Estado na econo-
mia e aquilo que taxavam de monopólio estatal do ensino”
Santiago Dantas era o porta-voz da primeira tendência na
Câmara dos Deputados, defendendo no debate que se
travou por ocasião da primeira LDB a necessidade de criar
um sistema de ensino voltado para as necessidades nacio-
nais. Entretanto, ao longo dos debates, prevaleceu a
tendência privatiza, que defendia a liberdade de ensino e o
direito da família de escolher a educação dos filhos e não a
obrigação do estado em oferecer educação nacional “nossa
primeira LDB ficou reduzida a instrumento de distribuição
de recursos para diferentes níveis de ensino. De fato,
pretendia-se que o plano garantisse acesso das escolas
particulares, em especial, as católicas, aos recursos públi-
cos destinados à educação”, assinalam Dermerval Savianni.
A primeira referência a ideia de Plano Nacional no contexto
do autoritarismo aparece na primeira LDB, em seu art. 92,
que determina que o Conselho Federal de Educação
elabore o Plano de Educação referente a cada fundo de
financiamento de ensino. “Nesse caso o conceito de
“Plano” já assume o significado estrito de forma de
aplicação de determinado montante de recursos finan-
ceiros, assinala Saviani. Para o autor, é importante acom-
panhar que o planejamento educacional aos poucos será
transferido dos educadores para os tecnocratas e será feita
31
uma reavaliação estratégica do Ministério da Educação na
organização dos poderes, e que passa a ser subordinado ao
Ministério do Planejamento. Ora, como se sabe, este
ministério não é rico em educadores, e sim em economistas
para os quais, nem sempre os objetivos da educação são
considerados prioritários em termos de planejamento
global. Esta tendência é clara na Lei 5.692/71, ao definir em
seu artigo 53 que “O planejamento setorial da educação
deverá atender as diretrizes e normas do plano-geral do
governo, de modo que a programação dos órgãos da
educação superior do Ministério da Educação e Cultura se
integre harmonicamente nesse plano geral”
No campo da educação, os planos correspondentes aos
Planos Nacionais de Desenvolvimento denominavam-se
Planos Setoriais de Educação e Cultura. Ora o plano é o
instrumento para introduzir a racionalidade cientifica na
educação, ora é um instrumento da racionalidade
tecnocrática. Com a nova República, elaborou-se o Plano
Educação Para Todos, projeto que o Governo Tancredo
Neves pretendia pôr em ação. Substituído pelo I Plano
Nacional de Desenvolvimento da Nova República
(1986-1989), terminou por repassar aos estados recursos
de forma clientelista. Para Acácia Kunzer
“Passou-se desta forma, de uma estratégia de formulação
de políticas, planejamento e gestão tecnocrática, concen-
trada no topo da pirâmide no governo autoritário, para o
polo oposto, da fragmentação e descontrole, justificado
pela descentralização, mais imposto e mantido por
mecanismos autoritários”
A entrada na década de 1990 é marcada pela elaboração
pelo MEC do Plano Decenal de Educação para Todos.
Elaborado em 1993 destinou-se a diagnosticar a situação
do ensino fundamental no Brasil e delinear estratégias para
“universalização da Educação fundamental e erradicação
do analfabetismo”. O documento tomou como base a
Declaração Mundial sobre Educação para Todos, proclama-
da na reunião de março de 1990 na Tailândia. Como outros
projetos do governo, ao longo do tempo, não saiu do papel.
A apresentação de dois planos ao Congresso Nacional, um
do governo e outro da sociedade civil, evidenciou o acirra-
mento do conflito entre duas propostas de educação – a
proposta liberal corporativa e a proposta democrática de
massas. Assinala Neves
”Esses embates sucessivos, quer no âmbito da tramitação
no Congresso da nova LDB, quer na definição da política
educacional na aparelhagem estatal e na sociedade civil
neste final de século, podem ser divididos em dois momen-
tos: um que vai da promulgação da Constituição de
60
60
1988 até a eleição do sociólogo Fernando Henrique Cardo-
so para a Presidência da República em 1994 e outro que vai
da sua posse até o envio ao Congresso Nacional desses dois
Planos”. De fato, a Constituição previa a necessidade de um
plano Nacional de Educação que fosse plurianual e
promovesse a articulação do ensino em todos os seus
níveis. O projeto deveria possibilitar a articulação das três
esferas de poder para a erradicação do analfabetismo, a
universalização do atendimento escolar e melhoria da

qualidade de ensino. Não era uma solução muito viável, por
que deixava para um futuro impreciso a definição de um
projeto global de educação. Durante a Constituinte, o
Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública construiu um
projeto educacional e democrático de massas, que foi
encaminhado pela primeira vez pelo Deputado Otávio
Elísio (PMDB/MG), o projeto de lei 1258. Nesse projeto de
diretrizes e bases, o deputado dizia em seu artigo 80, que
seria privativo do Congresso Nacional a elaboração do
PNE.”A escolha do congresso procurava, certamente, garan-
tirão processo da elaboração do PNE, ao menos, o mesmo
nível de participação política conquistado pela sociedade
no decorrer do processo constituinte, no momento em que
este Congresso teve ampliada suas prerrogativas consti-
tucionais” Ou seja, em suas origens, a proposta de um PNE
na década de noventa estava ligada a ampla participação
da sociedade, educadores e responsáveis pela gestão
pública da educação, por meio da Câmara de Educação da
Câmara Federal. De fato, á época, existia um amplo censo
sobre o patamar mínimo de escolarização, reivindicação
não apenas do campo liberal corporativo, como também do
campo democrático de massas.
O fórum em defesa da escola pública, consolidado a partir
do encaminhamento da LDB, mas também preocupado com
os princípios a serem definidos para o PNE, foi assimilado
pelo Fórum Nacional de Educação, criado como instancia
obrigatória do Sistema Nacional de Educação para a formu-
lação da política educacional. “O fórum seria promovido e
coordenado, conjuntamente, pelas Comissões de Educação
do Congresso nacional, pelo Ministério da Educação e do
Desporto, pelo Conselho Nacional de Educação, e integrado
por representação de cinco membros especialmente
eleitos para tal fim, pelo plenário das entidades especifica-
mente Definidas. “
Era um amplo fórum composto por colegiados normativos
dos sistemas de ensino dos estados, entidades nacionais de
secretários de educação, dirigentes municipais, reitores,
universidades, professores de educação básica, sindicatos
de professores, e trabalhadores em educação, além de
representantes de várias áreas correlatas a educação.
Compunham, portanto, uma ampla base social e represen-
tação da sociedade no espaço público de definição das
políticas de educação. Para Lucia Neves, foi o momento que
mais a sociedade constitui-se em um processo de ociden-
talização, no qual ampliou-se a sociabilidade política na
constituição de um momento consensual para o Estado –
momento de ocidentalização do Estado, na concepção
Gramsciana.
A reversão deste processo deu-se com a eleição de Fernan-
do Collor de Melo, com o Projeto “Brasil Novo”. Primeiro
projeto neoliberal da redemocratização, procurou estimu-
lar a reorientação privatista da sociedade, de forma geral, e
da educação, de forma particular. Trata-se de pôr um freio a
participação democrática da sociedade na definição do seu
projeto de educação. A respeito do caráter de Fernando
Collor de Mello, assinala Mário Sergio Conti em Notícias do
Planalto
“O objetivo era ser conhecido pelos brasileiros. Conhecido
com o jovem enérgico que não participava das jogadas dos
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
jaquetões da política. Seu estandarte de auto divulgação,
fincado mais no solo da indignação moral que no da racio-
nalidade política, era o do combate aos servidores públicos
com proventos faustosos. Prometia acabar com os salários
robustecidos por manhas burocráticas. Acabar com o nepo-
tismo que pendurava apaziguados de políticos na máquina
do estado. Ele ia botar relógio de ponto e fazer todo mundo
trabalhar. Fernando Collor de Mello foi eleito governador
aos 37 anos por que construiria essa mensagem contra uma
casta de privilegiados, os marajás. E por que soube
propagá-la na campanha eleitoral e, antes dela, no jornal,
nas rádios e na televisão de sua família”.
Com sua eleição, e as medidas e estratégias que tomou nos
anos iniciais de seu governo, colaborou na formação da
base política na qual Itamar, e principalmente, Fernando
Collor de Mello irão se apoiar: o prussianismo, governo
forte em detrimento do parlamento, a tendência a
61
61
provocar um desequilíbrio de poder em favor do Estado; a
instalação de mecanismos transformistas, tentando obter
cooperação e favores clientelistas para o governo e formas
de populismo na qual o presidente tenta um vínculo entre
o líder e a massa atomizada, sem os partidos. A herança
será plenamente adotada por FHC: a adoção de mecanis-
mos para aprovação junto ao poder legislativo de suas
medidas, fará do governo Collor de Mello o grande profes-
sor dos governos neoliberais. Collor inicia, portanto, um
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
processo de desmobilização dos trabalhadores em
educação que terá efeitos terríveis com relação a definição
do Plano nacional de Educação, de forma particular, como
as políticas gerais de educação. O impeachment e o gover-
no Itamar Franco foram apenas um intervalo neste proces-
so. ”
“A política e o político como expressão do conflito vão
sumindo do universo de uma fatia considerável da popu-
lação, aprisionada pela ideologia da via única para a
solução dos problemas nacionais, a via “pós-moderni-
zante” das soluções neoliberais”
Desmobilizando os trabalhadores de educação, empregan-
do mecanismos de coerção e às vezes, obtenção do consen-
so dos profissionais a proposta neoliberal na agudização do
confronto, duas propostas foram apresentadas ao Congres-
so no final de 1997. Esboça-se um novo quadro, no qual a
gestão democrática de massas da educação cede espaço ao
Conselho Nacional de Educação e ao Ministério da
Educação, a articulação entre os sistemas de ensino da
união, dos estados e dos municípios. O efeito é calculado:
desmobilizar o fórum nacional e com ele, esvaziar um
mecanismo popular de definição da política educacional. O
PNE passa a ser elaborado pelo MEC em consonância com o
CNE. Ao Congresso Nacional cabe apenas a aprovação da lei
do Executivo. “No que diz respeito a limitação dos marcos
da democracia política nos anos de 1990, tão grave quanto
a exclusão de uma instancia autônoma e definidora de
política educacional, foi a transferência da tomada das
decisões do âmbito do Congresso para o Executivo
Central”, segundo Neves.
A função é rapidamente assimilada pelo governo FHC: o
32
 POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
projeto de Darcy Ribeiro já inclui, entre suas prerrogativas,
a determinação a União, Estados e municípios na elabo-
ração do PNE, que deve ser feito em sintonia com a
Declaração Mundial sobre Educação para Todos, redirecio-
nando as prioridades do PNE estabelecidas pela constitu-
ição, reforçada pela versão final da LDB. Ou seja, para
Neves, “a redefinição de prioridades educacionais na
direção dos objetivos dos organismos internacionais só se
efetiva sistematicamente no governo FHC.” De fato, o
Plano Decenal de Educação para Todos do Governo Itamar
Franco, representou um acordo entre as instancias ‘dos
trabalhadores em educação e o mercado. A ampla partici-
pação popular não significou o abandono da natureza
neoliberal do plano, apenas o sucesso, num primeiro
momento, do pacto social, concomitante a discussão da
LDB. Não era um programa suficiente: sua pretensão era
apenas com a educação básica, prioridade de Itamar Franco
naquele momento. A respeito conclui Neves
“De fato, o Plano Decenal de Educação para todos não se
constituiu em mais uma etapa da discussão que vinha se
travando na sociedade brasileira desde meados dos anos
1980. Ele se consubstanciou, na verdade, no resultado de
um acordo selado pelo Brasil em nível internacional, sob a
orientação da ONU. Suas diretrizes fazem parte de uma
estratégia global de educação com a finalidade de satisfaz-
er as necessidades básicas de aprendizagem dirigidas a
nova fase de desenvolvimento mundial, dos povos dos
países subdesenvolvidos, e principalmente, das popu-
lações que vivem em situação de pobreza e de pobreza
extrema”.
Lucia Neves critica o apoio dado pela CUT e CNTE ao Plano
Decenal por que revelam o desconhecimento da ideia
subjacente de Pacto Social como estratégia de negociação,
a prioridade da educação básica e a luta pela defesa de um
piso salarial nacional para as categorias. O acordo foi
selado durante a realização da Conferencia Nacional de
Educação para Todos, em Brasília, em 1994, “portanto, a
dois meses da sucessão presidencial, quando as pesquisas
de opinião já definiam claramente a preferência do eleito-
rado em relação ao candidato continuísta e sua proposta
neoliberal de governo”. No dia 15 de outubro de 1994, dia
dos professores, é firmado o Pacto pela Valorização do
Magistério e Qualidade de Educação, que fixou o piso
salarial do magistério em R$ 300,00, a ser implementado
gradualmente em todo o país, assinado no dia 19, pelo
ministro da Educação Murilo Hingel. Um ano após o Pacto,
FHC firma em 2 de setembro de 1995, um novo acordo, que
resulta no Manifesto pela Educação, que defende a criação
de um fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental
e Valorização do Magistério, e numa tacada, exclui a possib-
ilidade de criação de um piso nacional unificado. A
mudança nas regras agrava a desmobilização, como assina-
la Neves, e permite a FHC a redirecionar os objetivos para a
constituição de um Plano Nacional de Educação. A estraté-
gia é utilizar mecanismos autoritários para a gestão de
iniciativas educacionais junto a iniciativa privada, e, garan-
tir mecanismos de consentimento popular, através dos
programas Comunidade Solidária e, recentemente, com
Amigos da Escola, parceria com as Organizações Globo. A
33
ideia de um projeto geral perde espaço para soluções
tópicas para a educação do trabalhador, desvinculadas de
uma política educacional abrangente quanto as condições
de ensino da população, contribuindo para diluir o poder
de mobilização do conjunto dos trabalhadores em
educação. Fez parte desse processo, a submissão do novo
Conselho Nacional de Educação as prerrogativas de FHC,
através da lei 9.131, de 24 de novembro de 1995, quando
perdeu toda sua autonomia e transformou-se “em órgão
colaborador do Ministério da Educação na formulação e na
avaliação da política nacional de educação”, condição que
lhe caberá na execução do novo PNE.
O estreitamento do espaço de negociação pelo PNE dá-se
quando FHC desconsidera a discussão travada no Congres-
so Nacional sobre o PNE. O governo, ao conquistar a
submissão do CNE, revela-se dotado de amplos poderes na
definição da política educacional. A nova LDB faz o golpe
de misericórdia, ao eliminar o Fórum Nacional de Educação,
órgão de articulação da sociedade, transformando o MEC
no único autor da PNE. Para Horta:
“O Plano Nacional de Educação previsto na LDB não se
confunde com o Plano Nacional de Educação previsto na
Constituição de 1988. A constituição prevê o estabeleci-
mento de um plano de educação visando a articulação e ao
desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis,
enquanto que o Plano de Educação previsto na LDB se
refere, sem dúvida, a educação básica, como se pode dedu-
zir da referência a Declaração Mundial sobre Educação para
Todos. Nesta perspectiva, o Congresso Nacional continua
com o dever constitucional de aprovar um Plano Nacional
de Educação e, por conseguinte, com a competência legal
de desencadear o processo de sua elaboração”
Enquanto que o MEC elabora sua proposta de Plano Nacion-
al de Educação e encaminhou ao Congresso Nacional, incor-
porando contribuições do Plano Decenal de Educação, o
Congresso Nacional acolheu uma proposta de Plano Nacio-
nal elaborada pela sociedade civil. É o último suspiro
contra a deslegitimação, por parte do governo, da proposta
dos trabalhadores autônomos para o PNE. Mas o contexto é
frágil para as organizações de trabalhadores em educação.
O governo FHC conta com um consentimento maior da
população em geral, e amplo espaço de divulgação de suas
políticas nos meios de comunicação de massa.
A primeira diferença, aponta Neves, reside na forma de
participação da sociedade civil. O governo consulta a socie-
dade civil, enquanto o da sociedade civil é referendado
pelos participantes do II Congresso Nacional de Educação,
que define coletivamente, diretrizes e metas da educação
escolar. A segunda diferença está nos objetivos. O plano do
governo é um “instrumento capaz de fortalecer e impul-
sionar as mudanças já desenhadas pelas atuais políticas
educacionais. Na proposta do PNE da sociedade, esse plano
se constitui em referencial de atuação política que tenha
como pressupostos: Educação, Democracia e Qualidade. “
Para Neves, finalmente, a principal diferença está no fato
de que no plano da sociedade, as entidades empresariais
que só participaram efetivamente do plano do governo
estiveram excluídas, cedendo espaço as organizações de
trabalhadores em educação.

A proposta elaborada pela sociedade
A proposta da sociedade civil foi uma proposta vencida.
Durante três anos, debateram-se no Congresso Nacional
um projeto que representou ampla parcela da sociedade e
que não pode ser esquecida. Em sua formulação partici-
param 13 prefeituras comandadas por partidos de esquer-
da, a Secretaria de Educação de Belo Horizonte, a UNDIME,
entidades representativas dos trabalhadores em educação,
os organismos construídos em defesa da escola pública,
entidades
63
63
estudantis, CUT, MST e Anped, organizando uma visão de
mundo e de educação que encaminhou-se
para o confronto no Congresso Nacional.
A proposta da sociedade diferenciava-se da proposta do
governo em forma e conteúdo.
Primeiro por que sua proposta de gestão democrática da
educação prevê a participação autônoma
dos diferentes órgãos de estado e das entidades da socie-
dade civil na definição e na implementação
das políticas educacionais. Deseja participação paritária e
autônoma da comunidade escolar e da
sociedade organizada, reivindicando a revogação os instru-
mentos legais que impedem o
funcionamento da organização democrática do sistema
escolar, especialmente as leis que
disciplina a escolha dos dirigentes universitários, a que cria
o Conselho Nacional de Educação e a
Portaria que dispõe sobre a escolha de dirigentes de
escolas técnicas e profissionais. A revogação da
nova LDB e do FUNDEF estavam entre suas reivindicações.
Conforme Neves, o plano propugna:
a. realizar eleições diretas e paritárias de dirigentes das
unidades escolares e
universitárias, com a participação de todos, de acordo com
seu projeto políticopedagógico
e administrativo, amplamente divulgado aos interessados;
b. a criação do Fórum Nacional de Educação, de Fóruns
Estaduais e Municipais com
atribuições deliberativas, de acompanhamento e avaliação
das políticas educacionais e de
implementação do PNE, com a participação democrática de
representantes da
sociedade civil organizada e da sociedade política (com
garantia de autonomia, orçamento
e infra estrutura)
c. realizar, a cada dois anos, eleições em níveis nacional
estadual e municipal dos
conselhos de educação, precedidas de conferencias, em
cada um dos níveis.
d. Criar, no prazo de três anos, os Conselhos Escolares
deliberativos, como instrumentos de
construção coletiva e democrática das propostas políti-
co-pedagógicas;
e. Construir os Conselhos Paritários (trabalhadores, gover-
nos e empresários) para gestão das
agências de formação de profissionais
f. Garantir e incentivar as organizações estudantis nos
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
níveis fundamental e médio da
educação básica e a organização profissional e sindical, dos
trabalhadores em educação,
entre outras metas”
O PNE da sociedade também difere-se em relação a
expansão da oferta escolar para a
formação do trabalho da atual e próxima geração de
trabalhadores nos níveis fundamental e
médio. Como afirma Neves, “propugna a correção do dese-
quilíbrio gerado por repetências
sucessivas, entre os anos de permanência do aluno na
escola e a duração do próximo nível de
ensino”. A proposta da sociedade deseja, de fato, a
permanência do caráter integral do ensino
médio, além de propor atingir 50% da faixa etária entre
zero e três anos (educação infantil) e 100%
na faixa de quatro a seis anos (pré-escolar). Propõe
também para que cerca de 40% da população da
faixa etária entre 18 e 24 anos seja atendida pelo sistema
público do ensino superior. Os críticos
apontam que uma contradição notável é propor para a
educação profissional, ao mesmo tempo que
abre para a discussão de um novo projeto, metas e diretriz-
es para a expansão e o
redirecionamento da oferta de formação profissional e que
as vezes, se confundem com a proposta
governamental.
O projeto social do PNE democrático de massas tem por
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
finalidade integrar o Brasil de forma
soberana a nova ordem internacional do trabalho. Além
disso, propõe a socialização da riqueza
produzida e do saber coletivamente construído em práticas
democráticas de massa. A educação
é vista na produção coletiva do conhecimento que
contribua para a qualificação social do pais,
a construção de uma sociabilidade emancipatória, rejeitan-
do toda a base da política educacional
neoliberal. ”As propostas do PNE da sociedade para a
escola em sua totalidade se dirigem,
inversamente, para a formação de profissionais/cidadãos
críticos e competentes que participem
ativa e criativamente do mundo do trabalho e da
construção coletiva de uma sociedade livre e
justa”. Sua preocupação é com a escolarização básica de
zero a 18 anos de caráter integral para
todos, em ações educacionais de caráter presencial. No
entanto, não há uma rejeição a priori do
64
64
mercado, por que o projeto da sociedade propõe uma
compatibilização entre uma educação de
qualidade e necessidade do trabalho. O projeto da socie-
dade não abre mão para isso, de
garantir a formação dos profissionais da educação em
universidades, de modo vinculado à
pesquisa, extensão e ensino, rejeitando qualquer proposta
de formação de centros universitários.
A proposta que buscava a construção de uma qualidade
social construída de dentro para
34
 POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
fora foi uma proposta vencida no interior do congresso
nacional. A razão é a forma de intromissão do
Executivo nos assuntos legislativos, a partir de sua base
aliada. As características da proposta do
governo, aprovada, são o objeto da próxima aula.
A divergência de interpretações entre os diferentes planos
pode ser observada pelos
argumentos de defesa e crítica. Na defesa realizada por
Para Vidal Didonet, Assessor Especial da
Comissão de Educação da Câmara Federal para o Plano
Nacional de Educação, seu autor
enumera seis características que marcam a relevância do
plano. Elas são o que o distinguem
de todos os outros planos já elaborados e podem ser
sintetizados no que segue:
1. aprovação pelo poder legislativo: Para Didonet, o fato de
ser aprovado pelo Poder Legislativo
(Câmara dos Deputados e Senado Federal) amplia seu grau
de legitimidade social.
Reconhece a bem da verdade que, “embora o produto final
das propostas ali discutidas
dependa da correlação de forças existentes nas duas Casas
Legislativas, em que grupos
hegemônicos logram aprovar o que desejam, a experiência
tem demonstrado que a
negociação possibilita avanços”.
2. cumpre um mandato constitucional legal: ainda que
desde a Constituição de 1934
previsse o PNE, somente após 66 anos ele é cumprindo,
atendendo os preceitos da
Constituição Federal e LDB, que determinaram a aprovação
do PNE por lei. Assim, o PNE
aprovado pressupõe que a iniciativa deva ser fundada na
iniciativa social, e não da
criatividade dos políticos. Sob este aspecto, observar,
adiante, argumento de Ivan Valente.
3. vigência por uma década: Para Didonet, é importe o fato
de que o PNE coloca o compromisso
para uma década. A razão é o fato da descontinuidade dos
projetos e programas nos
sucessivos governos. ”Dez anos é um horizonte de tempo
equilibrado para fixar metas e
garantir resultados capazes de mudar um quadro educacio-
nal Isso não significa que no
fim dos dez anos todos os problemas tenham sido resolvi-
dos” assinala Didonet.
4. abrangência dos níveis e modalidades de ensino e das
áreas da administração educacional.
Contra o tratamento da educação em segmentos
estanques, como o feito durante
décadas, seguindo a Constituição, o PNE determina a
harmonização das políticas, no
campo de ‘planejamento, na destinação de recursos e
definição de prioridades. “Ter em um
único documento a visão diagnóstica da educação, do
nascimento à pós-graduação,
permite uma analise compreensiva da problemática educa-
cional brasileira, das
interrelações entre os níveis de ensino”.
35
5. acompanhamento da execução do PNE pelo Poder Legis-
lativo: como o artigo 49, X, em seus
artigos 70 e 74 determina o papel fiscalizador da Câmara e
do Senado, o PNE aplica a
determinação a sua execução. O que significa um papel
ativo para as Comissões de
Educação do Senado e da Câmara Federal.
6. Envolve a sociedade como um todo: para Didonet, o fato
de que a educação é uma
responsabilidade do estado e da sociedade, convém para
dar liberdade a iniciativa privada,
“respeitada certas condições”. Prevê, portanto, “a partici-
pação e no acompanhamento e na
avaliação, entre outras, das entidades da comunidade
educacional”.
A caracterização realiza Ivan Valente em “Para um balanço
do PNE” é totalmente
distinta. Professor, deputado federal pelo PT de são Paulo,
encabeçou a apresentação do PL
4155/98, que apresentou o PNE da Sociedade Brasileira a
Câmara dos Deputados. A posição de
Valente é a da critica ao atual plano. Para ele, o Plano
reduziu-se de uma tarefa de Estado às razões
de governo, submisso as exigências do OMC, FMI e Banco
Mundial. A proposta da sociedade havia
sido elaborada coletivamente em II Congressos nacionais
de Educação, entre 1996 e 1997, em Belo Horizonte, com
cerca de cinco mil pessoas, cada um, de todo o país. Ele
entrou em tramitação no dia 10 de fevereiro de 1998. No
dia seguinte, o governo desengaveta seu projeto e
apresenta-o ao plano, sendo anexado ao PNE em discussão.
“A proposta governamental foi elaborada à moda
tecnocrática, com restrita audiência social e política, de
modo a garantir o essencial da política do Banco Mundial,
agência que, como foi anteriormente assinalado em dando
a tônica do elenco de medidas implementadas, para todos
os níveis em modalidades e ensino, nestes anos de
predomínio no MEC da coligação (PSDB, PFL, PMDB e outras
siglas), que sustenta o Executivo Federal”
Para Ivan Valente, o problema do projeto governamental
era manter a política educacional caracterizada no central-
ismo exacerbado da esfera federal, que assume para si a
formulação e gestão da política educacional e a política de
empurrar para a sociedade, aquilo que deveria ser sua
prerrogativa, a manutenção e desenvolvimento do ensino.
1. Um dos problemas que o PNE da sociedade enfrentou é
que o governo contava com ampla maioria na Câmara dos
Deputados e no Senado. Foi então mobilizado a base
governista na discussão do PNE, foi indicado Nelson
Marchesan (PSDB/RS) que elaborou o substitutivo à
proposta da sociedade. Segundo Valente, “tratou-se de
abreviar a participação social no debate no Congresso,
fazendo preponderar nas audiências públicas os convites
para autoridades e técnicos vinculados a posições oficiais”.
Ao contrário da posição otimista de Didonet, Valente
aponta uma série de características do PNE que o identifi-
cam a proposta neoliberal em educação:
2. o PNE é uma proposta Frankenstein: ela simula uma
tentativa de diálogo entre o projeto produzido no interior

do movimento social, no que se refere à extensa parte de
diagnóstico da situação da educação nacional, com a as
metas impostas pela política neoliberal de FHC.
3. detalhismo nas prerrogativas governamentais e general-
ismo ambíguo nas medidas de interesse social: para
Valente, o governo é preciso na centralização da política,
como salienta na meta 8, onde prevê prazos para formu-
lação de projetos pedagógicos embasados nas diretrizes e
nos parâmetros curriculares nacionais. Ao mesmo tempo,
não define prazos na meta 20, que prevê a eliminação dos
dois turnos diurnos das escolas.
4. retrocesso frente à Constituição Federal: na adoção dos
comandos dos objetivos gerais do PNE, onde não faz
referência a erradicação do analfabetismo e universal-
ização do atendimento escola, previstas na Constituição,
que ou não são referidas, ou passam a ser tomadas como
“elevação geral do nível de escolaridade” tornando, como
assinala o autor, “opaco o conteúdo do comando institucio-
nal”.
5. adoção da estratégia de ajuste estrutural imposto pelo
FMI: utilizando o argumento o MEC e dos representantes do
Banco Mundial de que “o Brasil não gasta pouco em
educação, ele gasta mal”, o projeto trabalha com a lógica de
contenção ou corte dos gastos públicos na prestação dos
serviços educacionais. Esmagador número de vetos do
presidente foi, justamente, na questão dos recursos finan-
ceiros.
6. Toma a política realizada pelo MEC como PNE: o substitu-
tivo Marchezan, apresentado e aprovado pelo Congresso,
substitui ardilosamente a instauração de um Sistema nacio-
nal de Educação por um Sistema Nacional de Avaliação,
este sim, com instrumento central da política nacional de
educação.
7. Rejeita as teses centrais da proposta do PNE –Sociedade:
este reivindica escola pública, gratuita, democrática, de
qualidade para todos. Para Valente, esta proposta requeria
“(a) aumentos substanciosos do gasto público; b) univer-
salizar a educação básica e ampliar e democratizar o ensino
superior público; c) implementar um Sistema Nacional de
Educação; d) gestão efetivamente democrática da
educação “.
66
66
O PNE aprovado, portanto, possui características legais que
o fazem um instrumento de políticas públicas, e ideológi-
cas, que o fazem um instrumento de execução – por falta ou
omissão – das políticas do FMI e do Banco Mundial.
Do ponto de vista da Educação Infantil, o Estado e a União
com a manutenção do ensino fundamental, já que é, a rigor,
obrigação municipal, ainda que o Art. 211, parágrafo 1o, e
em especial, o Art. 30, inciso VI ordenam a política de coop-
eração “técnica e “financeira”” com os municípios. Para
Valente, isto se confirma quando o PNE “reconhece, de
modo indireto, o impacto sucateador do FUNDEF sobre esta
fase da educação básica, ao constatar uma redução de 200
mil matriculas, na chamada educação pré-escolar”. O PNE
deixa de enumerar metas para apontar intenções , sem
enumerar competências, meios , prazos e responsáveis
pela execução dos comandos aprovados.
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
Quanto à educação básica, o PNE afirma a política atual do
MEC. Sua tônica é, segundo Valente, “a centralização da
gestão da educação e “obstaculização” das possibilidades
de exercício da autonomia das escolas”. O exemplo disso é
a atuação de Paulo Renato de Souza com relação ao Bolsa
Escola. O referido programa, exemplo de atuação no campo
do ensino fundamental, oferecendo míseros R$ 15,00, é
totalmente capitalizado como batalha no processo de
disputa do candidato à Presidência, passando ao largo da
discussão de ampliar o volume de recursos.
O ensino médio também é vítima da tensão da central-
ização e proposta de gestão não democrática. Sorrateira-
mente estimula a privatização disfarçada do ensino públi-
co, como na meta 13 “criar mecanismos, como conselhos
ou equivalentes, para incentivar a participação da comuni-
dade na gestão, manutenção e melhoria das condições de
funcionamento da escola”, que pode incluir desde iniciati-
vas como “amigos da escola”, a propriamente, sua privat-
ização. O PNE enuncia, mas não tem como assegurar univer-
salização do atendimento do ensino em todos os níveis.
O ensino superior foi à seção que mais recebeu vetos
diretos do presidente, o que transforma o projeto de
“metas” em lista de intenções. A política em curso é intervir
diretamente nas universidades, como o que ocorreu no
Caso da UFRJ, e assumir uma política de privatização no
ensino superior. São estabelecidas umas séries de medidas
sem a correspondente indicação de meios que fazem ser
“letra morta” as políticas para o nível superior, tanto no que
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
se refere à oferta deste nível de ensino (meta 1), a
formação de profissionais (meta 16). Restam, portanto,
apenas os dispositivos constitucionais aprovados que
substituem os vetos e significam a legitimação da política
atual do MEC: “cursos sequenciais, sistema interativo de
educação à distância, o ”provão” como ponta-de-lança da
avaliação institucional, instituição de diferentes níveis de
“autonomia” para as chamadas instituições não universi-
tárias – os “Centros Universitários”, por exemplo, etc.”
Valente analisa ainda outras modalidades de ensino como
educação de jovens e adultos, educação tecnológica e
formação profissional, além da educação especial. Talvez o
argumento central de sua análise esteja mais adiante, na
seção em que analisa o que FHC veta e que faria do PNE um
plano.
De fato, a mensagem no. 9, de 9/1/2001, que comunica os
vetos ao parlamento, assinalam que foram determinadas
pela área econômica do governo, através do Ministério do
Planejamento e da Fazenda, e não do Ministério da
Educação. É uma outra forma de dizer que seguiram as
impões do FMI e do Banco Mundial, que subordina, de
imediato, a política educacional (e também as políticas
sociais, como vimos), a política econômica do governo. Não
há nenhuma justificativa pedagógica nos vetos.
São vetados, sucessivamente, a ampliação do Programa de
Renda Mínima, quatros questões relativas ao nível superi-
or, magistério de educação básica, e Financiamento da
Educação. O ensino superior teve vetado as metas que
dispunham de ampliação de vagas, da criação do Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Superior, a
ampliação do crédito educativo e do financiamento da
36
 POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
pesquisa. Foi vetada a meta que definia a implantação de
planos de carreira e novos níveis de remuneração para
profissionais de educação básica e finalmente, foram
vetados metas de financiamento: aumento do PIB investido
em educação, aumento dos valores mínimos por
67
67
aluno e a polêmica questão da exclusão do pagamento de
aposentados e pensionistas do ensino, que seriam pagãos
com recursos do Tesouro Nacional. Como assinala Valente,
FHC “vetou tudo o que o aproximava de um plano”.
A argumentação de base dos vetos é a submissão a Lei de
Responsabilidade Fiscal. Como se sabe, ela estabelece
como primeiro objetivo da administração pública a
contensão de gastos para pagar a dívida. Ela proíbe os
governantes de planejarem seu futuro, já que planos para
dez anos (como o PNE) devem se submeter a as Leis de
Diretrizes Orçamentárias, e Plano Plurianual de Investi-
mentos de duração de até quatro anos. Como assinala
Valente, “é uma lei feita para criminalizar governantes que
contrariem os interesses do capital financeiro(...) fiel aos
cânones do neoliberalismo, [que] não admite outros planos
que não sejam aqueles elaborados pelas grandes corpo-
rações e grupos econômicos, tratados como “mercado”.
A comparação, portanto, do PNE atualmente em vigor, com
o PNE vencido, o da sociedade brasileira, ‘’e importante
para revelar o espírito do legislador, o lugar da questão
educacional nas políticas de governo. Ela não contempla,
apesar de seus méritos, reivindicações de setores sociais.
“É uma espécie de” salvo conduto para que o governo
continue implementando a política que já vinha praticando
“.
UNIDADE VIII
1. FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO - O problema da
corrupção
Eu estaria disposto a tentar entender a economia se
me convencessem de que alguém entende. Luis
Fernando Veríssimo
1.1 O banco mundial e o financiamento da educação no
Brasil
Lauglo aponta que o Relatório sobre políticas do Banco
Mundial para o ano de 1995,
intitulado "Prioridades e Estratégias para a Educação",
revela que, a par uma série de elevados
objetivos contidos no documento, como a defesa da
educação como um direito e meio para
melhorar as condições de vida, para o autor , a inclusão da
expressão "orientação ao cliente" é
expressão chave. Para o autor, "todo o processo tenderá
para o tipo de abordagem e para as
prioridades que o banco quer que prevaleçam(...) a estraté-
gias é induzi-lo a desenvolver os
projetos na direção que o banco, em sua sabedoria,
estabeleceu". Entre as prerrogativas do
banco, estão a educação básica fornecidas para escolas de
ensino básico, onde devem ser
destacadas disciplinas como matemática, ciências e habili-
dades em comunicação. Para o Banco
37
Mundial, a privatização é um complemento, que deve finan-
ciar a educação profissional e o
treinamento. Para o nível superior, a privatização é a regra,
a fim de assegurar, "em todas as
regiões", a sustentação fiscal da educação superior.
É o Banco Mundial que impõe a política de monitoramento
de insumos e resultados da
educação, buscando o cumprimento de "Padrões e rendi-
mento" e "resultados" na educação. O
autor aponta que, no mesmo documento, "a educação
básica deve ser fornecida gratuitamente,
mas a educação secundária e a educação superior devem
ser sujeitas ao pagamento de taxas.
Se as taxas da educação superior são conservadas baixas,
há possibilidade do estabelecimento
de um i posto de educação para graduados", diz o autor. A
política do banco mundial para
educação e clara: paulatinamente incluir a educação paga,
através de esquemas de empréstimos aos
beneficiados.
De fato, a justificativa do banco para exigir políticas para a
educação nos diversos países
do terceiro mundo, está no fato de que sua participação
como fonte de recursos elevou-se na última
década. Participando do financiamento de 2,2% dos gastos
mundiais de educação, o Banco subiu sua
participação de 10%, em 1980, para 27% e em 1990 corre-
spondeu a 62% do financiamento total
concedido por todas as agências multilaterais de educação.
Os países dependem do suporte que o
banco dá para os gastos de educação e por essa razão, é
muito influente junto a governantes e outros
financiadores.
1.2 O perfil atual do financiamento da educação no Brasil
A principal fonte do financiamento da educação no Brasil
dada pela Constituição Federal de
1988 é a receita de impostos. No artigo 212 , a redação é
clara: "A União aplicará, anualmente, nunca
menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, 25% - vinte e cinco por cento, no
mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a
proveniente de transferências, na
manutenção e desenvolvimento de ensino". Cada nível de
governo deve deduzir aquela parcela da
receita que transfere para outro nível e acrescer aquela que
recebe.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional assinala
em seu art. 69 que os índices
mínimos são aqueles assinalados pelas respectivas Leis
orgânicas dos Estados ou municípios,
ou seja, possibilita a ampliação do percentual mínimo para
a Educação. Poderão se contabilizados
para efeito de cumprimento dos índices constitucionais os
recursos públicos destinados a escolas
69
69
privadas, comunitárias, confessionais ou filantrópicas,
desde que comprovadamente não lucrativas e que
apliquem seus excedentes em educação. Elas ficam obriga-

das a prestar contas ao poder público, e não podem
distribuir resultados, dividendos, bonificações, partici-
pações ou parcela de seu patrimônio sob nenhuma forma.
Como a LDB entende de forma ampla o que seja escola
comunitária – aquela entidade que tem na direção repre-
sentantes da comunidade – confessionais, que além de
representantes da comunidade, professam ideologia
religiosa, e filantrópicas, as definidas por lei, na verdade
adotou conceitos amplos que permitirem diversas institu-
ições pleitearem verbas públicas. Não pouco comum a
existências de instituições privadas que colocam de forma
inócua, representantes da comunidade, já que a lei não
define seu peso na participação nem sua forma de escolha.
Pelo Artigo 213 da Constituição, ainda há mais duas possib-
ilidades de uso de recursos vinculados a educação, em
atividades universitárias de pesquisa e extensão e nos
gastos com bolsas de estudo para o ensino fundamental e
médio, para aqueles que demonstrem insuficiência de
recursos, desde que haja vagas nos cursos
1.3 A corrupção na educação: o caso do FUNDEF, 1999
Cresce no meio educacional a tendência a considerar a
insuficiência de atendimento do estado na educação um
problema devido a corrupção. O efeito das políticas educa-
cionais em nosso país passaria pela corrupção na aplicação
dos recursos. O esquema de corrupção consiste em emitir
notas fiscais frias para justificar gastos, permite que o
dinheiro dos contribuintes, repassado pela União aos
municípios, financie campanhas eleitorais ou acabe sendo
embolsado pelo administrador, por exemplo. A fraude
cresceu nos últimos anos com a municipalização dos
serviços de saúde e educação, cujas verbas são os princi-
pais alvos de administrações corruptas
Ao longo de 1999, essa tese foi amplamente divulgada.
Responsabiliza-se o Ministério da Educação por tudo de
corrupção no meio educacional. No entanto, a tese a ser
defendida – e comum aos estudiosos do tema
– é que de que não há corrupção sem uma cultura da
corrupção, que prospera por que em vários níveis, todos
aceitam e consideram legítimo estar a margem da lei. A
corrupção tem raízes profundas na sociedade brasileira:
surpreende que revele raízes no campo educacional tão
tarde. E também – tese também a ser defendida – pior do
que a malversação dos recursos, é o prejuízo ético moral
para a sociedade que tais práticas representam.
Na medida em que os instrumentos legais, principalmente
os que criam a ideia de sistema educacional no país e
articulam todos os níveis de poder, deixam margem à
corrupção, vemos que ela corrói todas as relações sociais.
Não apenas estruturas de poder local, mas também as
relações sociais imediatas. É preciso revelar portanto que
nos dediquemos a estudar a cadeia de corrupção na área de
educação. Como aponta Renato Janine Ribeiro, "é pensar a
res pública como fruto da ação coletiva e não como o resul-
tado de uma autoridade ante a qual os cidadãos se reduziri-
am a meros súditos passivos"
Neste estudo procuramos acompanhar a evolução dos
acontecimentos do caso do FUNDEF. As fontes de pesquisa
são as diversas reportagens Do Jornal Folha de São Paulo,
publicadas no ano de 1999 onde acompanhamos a crise
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
gerada no interior do Ministério da Educação devido ao
desvio das verbas do Fundo e seus efeitos nas políticas
educacionais. O tema foi escolhido por que permite
explorar o grau de responsabilidade das diversas instâncias
na construção da corrupção em prática no campo educacio-
nal. Este estudo reconstrói a história dos esquemas de
corrupção que vieram à tona em 1999 e que envolveram
governo, estados e municípios. Sua principal constatação é
a dificuldade do ministério público em encontrar, identifi-
car e punir os responsáveis pela corrupção. A pergunta
central é: estaria o Fundef colaborando na formação de
uma nova estrutura educacional corrupta?
Sustento que para conhecermos o campo das políticas
educacionais recentes, os educadores, ou os professores da
respectiva disciplina, devem conhecer o fenômeno da
corrupção. Aliás, um tema tão importante quanto o do
Plano Nacional de Educação, ou a própria Lei de
70
70
Diretrizes e Bases da Educação Nacional, presentes no
programa da disciplina de Políticas Educacionais da Unisi-
nos, deveria ser o da Corrupção em Educação. Um simples
levantamento das notícias de jornal, como a que fazemos
neste estudo, nos mostra que a corrupção é a questão de
política educacional por excelência, discuti-la deveria ser
tema de nossas aulas por que somente desta forma, aban-
donaríamos a visão que apenas a crítica e constata de
forma episódica, para enfrentar conceitualmente o proble-
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
ma que engata a Ética e a Política no campo educacional.
Nosso sistema educacional está adotando costumes
corruptos e isso, por definição, é uma questão política, que
exige que pensemos a Política Educacional no campo do
afeto e não apenas razão.
Para Renato Janine Ribeiro, a possibilidade da corrupção
está na própria ideia de Estado. Retomando Montesquieu,
Ribeiro aponta que na fundação da ideia de natureza da
república, manteve-se a ideia monárquica de que um erro
moral pode dar certo na prática. O espaço do erro é garanti-
do na sociedade por que ela mesma se constitui e se
mantém pela luta e não pela harmonia, "dificilmente
haverá algo a que poderíamos chamar o Bem". Nesse senti-
do, a república moderna admite o erro moral, desde que
não seja excessivo, permitindo uma mentalidade de
tolerância à corrupção, problema não só do Brasil, mas de
países do primeiro mundo.
Para Ribeiro, no entanto,
"Daí que a corrupção tenha lugar, quase por definição,
justamente onde se exige muito: no único governo que,
para viver, requer a virtude dos súditos. Assim, se a democ-
racia cobra muito de nós (pede que superemos pela virtude
nossa natureza egoísta, parcial), o risco nela é que a
corrupção inscreva o despotismo, isto é, a morte da coisa
pública em seu seio".
Portanto, o problema é colocarmo-nos a questão de se a
corrupção não está se tornando a "alma do negócio" na
educação. Fatal ao regime democrático de gestão das
coisas da educação, é a engenharia política da aplicação
dos recursos que faz com que interesses privados entrem
em conflito com interesses públicos, por uma complexa
38
 POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
rede de canais de poder, influência e tráfico. "Se a
corrupção não ameaça a ditadura, mas, ao contrário, até a
alimenta, quando ministrada a democracia ela pode ser
fatal".
1.4 As estratégias da corrupção do FUNDEF
O Fundef tem a finalidade de redistribuir entre cada Estado
e seus municípios recursos para o ensino fundamental. As
origens das receitas provém do Fundo de Participação dos
Municípios (13,2%), Fundo de Participação dos Estados (
11,6%), ICMS ( 63,8%), IPI exportação ( 1,7%) e Ressarci-
mento pela desoneração das exportações -lei Kandir (
3,7%). O caminho do dinheiro é complexo, mas merece
também atenção. A cada mês, 15% do que os Estados e
municípios arrecadam com as cinco fontes de receita que
compõem o Fundef é automaticamente repassado para o
fundo único. A partir do total arrecadado, o dinheiro é
dividido entre o Estado e os municípios com base no
número de alunos matriculados no ensino fundamental.
Cada Estado e município tem uma conta corrente no Banco
do Brasil específica para receber os depósitos referentes
ao fundo. Os depósitos são feitos três vezes ao mês (dias
10, 20 e 30)
Feito o depósito, o dinheiro pode ser usado segundo os
critérios estabelecidos na lei: 1) 60% para pagamento de
salário dos professores. Desse total, uma parte pode ser
aplicada, até 2001, para capacitar professores leigos e 2)
40% em ações para manutenção e desenvolvimento do
ensino fundamental (construção e reforma de escolas,
compra de material didático e equipamentos, capacitação
de professores, serviços diversos e pagamento de
inativos). A prestação de contas deve ser feita periodica-
mente. Os Estados e municípios enviam, aos tribunais de
conta, relatórios detalhando como o dinheiro foi aplicado.
A fiscalização é feita pelos tribunais de conta. Também
existem, nos municípios, nos Estados e em nível federal,
conselhos para acompanhar se os recursos estão sendo
aplicados corretamente.
O sistema serve para garantir dinheiro para a educação. Os
recursos saem diretamente de fundos a que Estados e
municípios teriam direito - tirados do bolo geral do ICMS e
do IPI, por exemplo - e são redistribuídos para uso exclu-
sivo no ensino. O problema é que a verba do fundo repre-
senta uma enxurrada de recursos para muitas prefeituras
vem sendo desviada por uma infinidade de pequenos ralos
municipais que só agora começam a ser descobertos. Por
enquanto, o quanto dos R$ 14 bilhões anuais do Fundef
que deixam de ser aplicado como se deve, é uma incógnita.
Só no segundo semestre de 1999, o MEC recebeu 271
denúncias de desvio ou mau uso dos recursos, envolvendo
173 municípios. Em Santa Brígida (BA), por exemplo, há
professoras que dão aulas ao ar livre por falta de escolas
adequadas. A prefeitura diz que o dinheiro do Fundef é
insuficiente, mas há suspeita de irregularidades na folha de
pagamento da educação na cidade.
Como é possível que recursos dessa ordem possam ser
desviados de sua finalidade? Existe uma infinidade de
fatores envolvidos, mas indicamos alguns que levantamos
a partir da imprensa e que nos parecem indicar estratégias
de poder e subjetividade presentes nas organizações
39
educativas. Utilizando fragmentos coletados em jornais,
nossa preocupação é expor de uma forma rigorosa, mas não
rígida, a realidade social da corrupção na educação, e como
se aparecem as primeiras reconstruções sobre desvio de
dinheiro na educação. São, numa palavra, estratégias, ou
dispositivos que permitem a possibilidade de construção
de um saber sobre o fluxo do fundo, e a possibilidade de
transformação, por cada sujeito, estrutura ou poder, para
extrair dele, aumento da sua força. Dispositivo, para
Foucault, é:
"através deste termo tento demarcar, em primeiro lugar,
um conjunto decididamente heterogêneo que engloba
discursos, instituições, organizações arquitetônicas,
decisões regulamentares, leis, medidas administrativas,
enunciados científicos, proposições filosóficas, morais,
filantrópicas. Dispositivo é a rede que se pode estabelecer
entre esses elementos. Em segundo lugar, entre esses
elementos, discursivos ou não, existe um tipo de jogo, ou
seja, mudanças de posição, modificações de funções, que
também podem ser muito diferentes. Em terceiro lugar,
entendo dispositivo como um tipo de formação que, em um
determinado momento histórico, teve como função princi-
pal responder a uma urgência. O dispositivo tem, portanto,
uma função estratégica dominante"
Podemos encontrar na sociedade brasileira uma rede de
dispositivos políticos responsáveis pela estruturação da
corrupção, que perpassam a estrutura social. Tomando de
empréstimo a conceituação de poder de Foucault,
compreendemos a corrupção na educação como a forma
que perpassam a estrutura social, numa rede de dispositi-
vos (estratégias) de poder que se exercem cotidianamente.
Se a corrupção for, como pensamos, um efeito de poder
poderemos pensar junto com Foucault que "há possibili-
dade de resistência. Jamais somos aprisionados elo poder;
podemos sempre modificar sua dominação segundo uma
estratégia precisa" De uma certa maneira, a corrupção
exemplificaria esse jogo de saber, poder e verdade
institucionais. Vejamos algumas estratégias utilizadas.
1.5 A estratégia das diferentes interpretações da lei
As primeiras notícias a darem conta de corrupção nas
contas da educação começaram a surgir em março de 1999,
quando Marta Avancini, publicou na Folha de São Paulo,
uma matéria onde revelava que as contas de 98 incluíam
despesas "ilegais". O caso era o seguinte. A Prefeitura de
São Paulo incluiu, em sua prestação de contas na área de
educação de 98, despesas com itens que não poderiam ser
incluídos como gastos no setor. A Lei Orgânica do
Município de São Paulo determina que a prefeitura tem de
aplicar 30% do que arrecada com educação. Como a prefei-
tura declarou ter gasto, em 98, R$ 1,4 milhão com
educação, teria contribuído com 30,26% da arrecadação.
Mas esse percentual inclui despesas com "assistência" e
"cultura", o que é irregular, segundo a Constituição Federal.
Isso significa que o dinheiro tinha de ser aplicado, por
exemplo, em construção de escolas, no pagamento dos
salários dos professores, capacitação e treinamento foi
desviado. Primeira estratégia: a malversação da verba
pública surge do conflito de interpretações da lei. Vejamos
como ocorreu neste caso. À época, para os especialistas da

área "é claro que assistência social e cultura colaboram na
educação, mas elas não podem ser incluídas na prestação
de contas do setor. A inclusão desses gastos na prestação
de contas é irregular", defendia o advogado Adib
72
72
Salomão, especializado em educação. A conclusão é clara: a
prefeitura aplicou em educação menos que os 30% previs-
tos na lei. Por outro lado, o secretário das Finanças do
município, José Antônio de Freitas interpretou a lei a sua
maneira. Para ele, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional permitem que ele use os recursos como descrito
na prestação de contas. Seriam gastos com cultura, mas
dinheiro repassado ao departamento de Bibliotecas Infan-
to-Juvenis e Bibliotecas Públicas, que têm grande número
de estudantes entre seus frequentadores. A verba para
assistência se refere a "convênios de cunho sócioeducacio-
nal, que abrangem crianças na faixa de 7 a 14 anos, portan-
to, a mesma do 1º grau". Assim, os administradores, nas
brechas da lei, fazem prestações de contas que mascaram
as origens de recursos, fonte de confusão nos tetos
mínimos de aplicação. Também na época, o estudo realiza-
do pelo vereador Nelson Proença (PSDB-SP) mostrou que
as irregularidades da prestação de contas se deram porque
não incluiu receitas adicionais, como a cota do salário
educação (algo em torno de R$ 34 milhões).
1.6 A estratégia do "por outra coisa no lugar"
Apesar de as fraudes do FUNDEF começarem a aparecer por
todo o país, ao final do mês de março, o MEC anunciava a
imprensa que, junto com os Estados iria combater as
fraudes. Era esperado portanto, que o MEC iniciasse um
processo direto sobre as denúncias. Um indicador da
corrupção do estado é a capacidade de "por outra coisa no
lugar" naquilo que lhe é exigido (pela sociedade, pela
imprensa). Não foi nos desvios do FUNDEF que o governo
inicialmente se dedicou, mas nas fraudes no Censo
Escolar-99, que começaria a ser respondido por 215 mil
diretores de escolas públicas e privadas de educação
básica do país no ano de 1999. A razão disto é que o gover-
no afirmava então que em 98, uma auditoria realizada pelo
MEC descobriu 148,3 mil alunos fantasmas no ensino
fundamental, todos da rede municipal. Era verdade. As
prefeituras "lucravam" ao declarar que atendem a mais
alunos do que o real porque a maioria dos recursos federais
- como os da merenda escolar, livro didático e Fundef
(fundo de valorização do magistério) - são repassados aos
municípios proporcionalmente ao número de alunos
matriculados no ensino fundamental. Assim, quanto mais
alunos a rede municipal declarar, mais dinheiro as prefeitu-
ras receberão.
Um dos indicadores do governo estava no fato de que em
1998 auditou 385 municípios em cinco Estados do Norte e
Nordeste e constatou que o crescimento da matrícula ficou
muito acima da média regional. Como o MEC não tem
condições de fiscalizar todos os 5.506 municípios brasile-
iros, pretendia contar com a ajuda dos Estados. A imprensa
publicou a justificativa: "Não temos condições de fiscalizar
as informações prestadas por todas as escolas. Por isso,
vamos visitar os Estados e pedir que eles façam um acom-
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
panhamento mais próximo dos municípios", segundo Maria
Helena Guimarães, presidente do Inep (Instituto Nacional
de Estudos e Pesquisas Educacionais).
Os Estados tinham interesse em colaborar com o MEC na
fiscalização porque, com o Fundef, eles são obrigados a
transferir dinheiro para os municípios em que o gasto por
aluno é inferior a R$ 315. Se essas prefeituras informam ter
mais alunos do que o real, a "perda" dos Estados é maior.
Em 1998, por exemplo, a descoberta das 148,3 mil matrícu-
las fantasmas evitou que os cinco Estados auditados repas-
sassem R$ 30 milhões aos municípios que fraudaram infor-
mações.
O MEC economizou R$ 16 milhões - parte da complemen-
tação federal que iria para essas cidades – naquele ano
onde só houve fiscalização "in loco" (diretamente nas
escolas) em 70 dos 385 municípios auditados. Nos demais,
o controle foi feito com a apresentação dos diários de
classe e das fichas de matrícula. Em que pese as justificati-
vas do MEC, deliberadamente o governo opta por atuar em
outra frente de trabalho, desviando-se claramente do que a
sociedade civil apontava como malversação de verbas.
1.6 A estratégia da morosidade
Observando as notícias de jornal, a segunda estratégia da
corrupção se baseia na morosidade do Estado, que diz lento
para cumprir as exigências necessárias para o repasse de
verbas. Nada mais indica a corrupção de um Estado do que
a aparente tranquilidade com que aceita
73
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
73
não ter condições de cumprir prazos. Senão vejamos. No
mês de abril, novas denúncias chegam aos jornais: verba de
US$ 500 mi a ensino profissionalizante está parada desde
outubro de 98, US$ 500 milhões do Proep - programa
federal para reformar o ensino profissionalizante e ampliar
a oferta de vagas - estão à disposição dos governos estadu-
ais. Mas só seis Estados (São Paulo, Ceará, Rio Grande do
Sul, Minas Gerais, Bahia e Goiás) apresentaram projetos
mostrando o que pretendem fazer com o dinheiro,
condição obrigatória para que a verba fosse repassada.
Dos seis, apenas São Paulo, Ceará e Rio Grande do Sul
acabaram recebendo recursos para tirar seus projetos do
papel, quase dois anos após o BID (Banco Interamericano
de Desenvolvimento) e o MEC terem assinado o acordo de
empréstimo do Proep. Os US$ 500 milhões do Proep
colocados à disposição dos Estados são financiados pelo
BID e pela União, sem a exigência de contrapartida finan-
ceira dos governos estaduais. Para receber o dinheiro do
acordo com o BID, basta que os Estados apresentem proje-
tos com o número de alunos que precisam ser formados,
levantamento da rede de escolas profissionalizantes que já
existe e um plano apontando onde serão construídas ou
reformadas as unidades beneficiadas.
À época, eram exigências semelhantes às feitas pelo
Ministério da Saúde para liberar os R$ 250 milhões para
melhoria de prontos-socorros e maternidades. O coorde-
nador do Proep à época, Raul do Valle, afirmava que um dos
motivos da lentidão dos Estados foi a mudança de governo.
"Muitos Estados em que o governador não foi reeleito
tiveram de começar do zero. Outros já tinham projetos
40
 POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
quase prontos do governador anterior, mas pediram prazo
para fazer modificações', registram as reportagens publica-
das na Folha de São Paulo.
Como os US$ 500 milhões do Proep poderiam ser gastos
em seis anos, Valle afirmava que mesmo os Estados mais
lentos poderiam receber recursos. "Mas quem for eficiente
vai receber mais. "Os governos estaduais podiam perder
dinheiro para escolas técnicas federais e organizações
comunitárias que lidam com ensino profissionalizante, que
também têm direito à verba "Distribuiremos as verbas de
acordo com a demanda de cada Estado e com os projetos
apresentados. Se as organizações comunitárias forem mais
eficientes que os governos estaduais, pode haver remane-
jamento de recursos."
Além dos US$ 500 milhões do Proep, os Estados tinham a
partir de agosto de 1999 mais US$ 500 milhões do Promed
(Programa de Reforma do Ensino Médio) para melhorar a
qualidade da educação e ampliar a oferta de vagas. O valor
total do Promed era de US$ 1 bilhão. Mas, ao contrário do
Proep, o Promed exigia a contrapartida financeira dos
Estados. O BID emprestava à União US$ 500 milhões e os
Estados tinham de arcar com o restante.
A falta de dinheiro para investir no ensino médio sempre
foi uma das principais reclamações feitas pelos governos
estaduais ao MEC. Como têm de destinar 15% de suas
receitas para o Fundef (fundo de valorização do
magistério), os secretários da Educação se queixavam de
que não sobrava quase nada para o antigo 2º grau. Só que,
até então, apenas Bahia, São Paulo, Ceará e Distrito Federal
apresentavam seus planos iniciais, que ainda precisavam
ser revisados e aprovados pelo MEC para que o dinheiro
pudesse ser repassado a partir de agosto. Para Estados que
necessitavam de recursos, a morosidade na administração
só é concebível quando, paradoxalmente, e numa estraté-
gia corrupta, não interessa o acesso aos recursos.
1.7 A estratégia de "deixar os Estados investigar"
Como o governo é moroso em iniciar suas investigações, e
não raro, substitui e ocupa o espaço com outras atividades,
termina que os Estados tomem a iniciativa. Em abril, a
notícia de que o Ceará instaurou CPI para apurar "fundão"
inicia uma série de iniciativas semelhantes em vários
estados. NO caso, a Assembleia Legislativa do Ceará instau-
rou uma CPI (Comissão Parlamentar de Inquérito) para
apurar supostas irregularidades na aplicação de verbas do
Fundef (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da
Educação e Valorização do Magistério) no Estado.
No ano de 1988, o Fundef investiu R$ 864 milhões no
sistema educacional público do Ceará. A instauração da CPI
foi pedida pelo deputado Artur Bruno (PT), que se baseou
em denúncias enviadas ao seu gabinete.
O presidente da Assembleia, Wellington Landim (PSDB),
solicitou que o Tribunal de Contas dos Municípios fizesse
uma auditoria nos municípios denunciados e constatou
irregularidades nas contas de 16 prefeituras. Segundo
Landim, o relatório do TCM constatou que as prefeituras
aplicaram recursos do Fundef em outras áreas da adminis-
tração que não a educacional, pagaram despesas sem a
necessária licitação e não implantaram um plano de carrei-
31
ra e remuneração do magistério, conforme determina a
legislação. O relatório do TCM constatou, ainda, segundo
Landim, que as prefeituras desrespeitaram uma norma do
Fundef, a qual determina que 60% dos recursos de cada
município devem ser gastos na remuneração do magistério.
A prefeitura de Pacajus (46 km ao sul de Fortaleza), por
exemplo, foi acusada de gastar verbas do Fundef na
contratação de bandas de forró e de superfaturar contratos
com uma firma que fazia a reciclagem de professores do
município. O prefeito de Pacajus, José Wilson Chaves (PPB),
negou as acusações. A época, Bruno disse que havia fortes
indícios da existência de uma "máfia" de entidades de
qualificação de professores, as quais são contratadas a
"peso de ouro" pelas prefeituras. A repercussão é imediata,
e em vários estados, emergem comissões de inquérito para
investigar os desvios de verbas. O Estado, num primeiro
momento, exime-se de investigar.
1.8 A estratégia do uso de brechas
A razão da corrupção: os prefeitos driblam a questão fiscal
e acham brechas na lei. No calhamaço de denúncias relati-
vas ao Fundef recebidas pelo MEC, a mais comum é de
atraso do salário dos professores (27%). É um bom indício
de que há problemas no uso do dinheiro, pois o fundo tem
um sistema de depósito automático que torna todo atraso
inexplicável. O dinheiro cai na conta de prefeituras e
Estados três vezes por mês; se não vai parar na mão do
professor é porque foi desviado para outro fim.
Outra queixa recorrente: o uso indevido do dinheiro.
Também nesse caso, há exemplo _mau exemplo_ na cidade
baiana de Santa Brígida. O município está sendo investiga-
do por ter incluído, de modo aparentemente irregular, pelo
menos cinco funcionários na folha de pagamento da área
da educação. É o caso de Josilene do Carmo dos Anjos, que
é registrada como professora, com salário líquido de R$
217,24, mas trabalha na delegacia de polícia.
A administração de Santa Brígida atribui as irregularidades
a enganos. "A funcionária da delegacia pode ter sido trans-
ferida de outra área e acabou sendo mantida na folha da
educação", diz a prefeita Rosália Rodrigues França (PTB).
Ela admite que não foi gasta verba alguma na casa da
professora Valmira. "Na hora de fazer a prestação de
contas, o contador deve ter atribuído a essa escola uma
verba aplicada em outra. Mas garanto que o material foi
usado em alguma escola", diz.
Para a escola de Juazeirão, outro bairro rural do município,
o dinheiro não foi. Ali, 32 alunos assistem aulas embaixo de
uma árvore, com a lousa enganchada no tronco, por falta de
espaço na "classe" de 9 metros quadrados. "Não me impor-
to com as galinhas e os cachorros que circulam durante a
aula. As crianças estão aprendendo", afirma a professora
Evaneide Cordeiro da Silva.
No Ceará, a principal irregularidade já detectada pela CPI
foi a contratação de cursos que deveriam habilitar profes-
sores _mas não habilitam. Nas palavras do relator da CPI,
deputado Artur Bruno (PT), foi criada no Estado uma "máfia
da capacitação". A partir de 2001, o MEC não vai mais toler-
ar que professores leigos continuem dando aulas. A lei
autoriza o gasto de parte do fundo na habilitação desses
profissionais, mas o dinheiro acaba indo para outro tipo de

curso. A Prefeitura de Cascavel (53 km ao sul de Fortaleza)
gastou no ano passado R$ 714 mil da verba do Fundef em
três cursos que, legalmente, não servem para habilitar.
Segundo a Secretaria da Educação do Estado, o município
tinha 42 professores leigos, o que significa que a pseudo-
habilitação custou R$ 17 mil por profissional.
A prefeitura tem estatística diferente. O secretário interino
da Educação, João Bosco Nesres, diz que não há mais
professores leigos na rede de ensino de Cascavel e que os
cursos não deveriam "habilitar", mas "capacitar". Aí começa
uma discussão que pode acabar numa irregularidade de R$
20 milhões. Para Artur Bruno, relator da CPI, há uma impre-
cisão na lei do
75
75
Fundef _um artigo permite gastar em habilitação de profes-
sores leigos e outro em capacitação de forma genérica. A
CPI já apurou que há pelo menos 13 empresas especializa-
das nesse filão, e seu relator estima em R$ 20 milhões o
possível desvio.
Para o secretário da Educação do Ceará, Antenor Naspolini,
a legislação é dúbia, mas a maioria dos erros ocorre por
simples má-fé. A secretaria fez cursos ensinando prefeitos
a usar os recursos do fundo e criou programa para habilitar
leigos, mas constatou que muitos preferiram contratar
empresas não autorizadas. No caso de Cascavel, as carac-
terísticas de um dos cursos contratados mostram que,
mesmo que o objetivo fosse capacitar, o dinheiro estaria
longe de ter sido bem empregado. A empresa IAM/Fugesp
recebeu R$ 339 mil para dar seu curso Pro - cidadão, que
promete noções de psicologia e combate às drogas, por
exemplo. O curso foi contratado para 120 pessoas, mas há
apenas 61 alunos matriculados e só 25 comparecem.
Pelo menos uma aluna é professora de escola particular,
não pública, o que é irregular. As aulas acontecem no
refeitório de uma escola, em que as cadeiras de alunos
dividem 50 metros quadrados com mesas de refeição. O
diretor-executivo da empresa é Sérgio Rodrigues Lima, que
até o início deste ano trabalhava como advogado da prefei-
tura.
O superintendente da IAM/Fugesp, Baltazar Pereira Júnior,
afirma que quem deve ser questionada pela contratação
dos cursos é a prefeitura. "Fomos contratados para capaci-
tar professores e fizemos isso com competência", diz.
O desperdício de dinheiro em Cascavel salta à vista quando
comparado com o gastou a Prefeitura de Santana do Acaraú
(CE) para dar formação a seus 43 professores leigos.
Gastou-se lá, por professor, menos de 10% do que em
Cascavel _R$ R$ 1.120 contra os R$ 17 mil de Cascavel. A
Prefeitura de Caucaia (região metropolitana de Fortaleza)
gastou pelo menos R$ 519 mil com cursos custeados pela
verba do Fundef em 1998. Em sua avaliação, contratou três
empresas com o "melhor corpo de técnicos" e preços
menores.
Uma delas emitiu nota fiscal com o endereço de um motel,
outra deu nota com endereço inexistente e a terceira
funciona em uma garagem residencial. Nenhuma das três
tem autorização legal para habilitar os leigos.
O Instituto Educare faturou R$ 37 mil por projetos educa-
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
cionais, mas o endereço da nota fiscal não existe. Também
ninguém atendeu, em dois dias diferentes, em outro
endereço da empresa que aparece na lista telefônica. A
Capacity levou R$ 157.200 pela elaboração de projetos
educacionais. A empresa funciona em uma sala de 10
metros quadrados, localizada na garagem da residência de
Péricles Lessa, diretor da empresa, em Fortaleza. Quando a
Agência Folha esteve na sede da Capacity, uma mulher
atendeu e disse que iria chamar o diretor. Ninguém mais
apareceu ou telefonou à reportagem em resposta aos
recados deixados. A empresa Fácil, que ganhou R$
13.704,00 para capacitar secretárias de escolas, diz que
emitiu nota com endereço do motel Ideal, no centro de
Fortaleza, por um problema de impresso. "Já funcionamos
naquele endereço", explica Reinaldo Teixeira, diretor da
empresa. "Foi um erro grave não ter feito bloco de notas
novo."
1.9 A estratégia da fiscalização deficiente
Com frequência as irregularidades envolvendo o Fundef
têm uma parceira comum: a fiscalização deficiente da
prestação de contas. A lei do Fundef previu conselhos para
acompanhar como os recursos são gastos, mas o controle
tem patinado neste momento de implantação. Pesquisa do
MEC indica que só 80% dos municípios têm conselhos
constituídos, o que transforma os outros 20% em fonte de
preocupação. Basta dizer que um deles era a cidade de São
Paulo, onde a prefeitura há anos é acusada de não aplicar o
que deve em educação. A cidade recebeu recursos desde o
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
ano passado, mas só criou seu conselho de fiscalização há
pouco mais de dois meses.
Da cidade baiana de Cícero Dantas (350 km de Salvador), o
Tribunal de Contas recebeu uma prestação de contas infor-
mando que a escola Egídio Gonçalves de Souza havia sido
reformada no
76
76
ano passado. Ocorre que as obras só começaram agora em
setembro _em pleno período letivo, o que
obriga os alunos a ocupar duas salas improvisadas em um
parque de vaquejada. No local, falta
cozinha para preparar a merenda, feita no prédio de outra
escola a 50 metros dali. A água que as
40 crianças bebem e que é usada no banheiro também é
retirada da escola ao lado, transportada
em baldes pela zeladora.
O assessor da Secretaria Municipal da Educação Antônio
Carlos Passos Soares admite que
o que foi chamado de reforma não passou de "uma mão de
tinta e uns reparos no telhado". Mas diz
que _agora, sim_ a prefeitura vai construir as cinco novas
salas. Só uma falha na fiscalização
local explica casos como o do funcionário Bruno de Queirós
Oliveira. Ele aparece na folha de
pagamento de 99 da área de educação da Prefeitura de
Serrinha (BA), com cargo de vice-diretor
e salário de R$ 73,60. O problema é que Bruno tem 16 anos.
O secretário da Educação e da
Cultura da cidade, Elso Pimentel de Lima, diz que pode ter
havido irregularidades no uso do
42
 POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
dinheiro do fundo, mas que "essa é uma questão velha".
"Fizemos concurso para corrigir as
distorções e exoneramos 700 não-concursados. Esse
menino deve ter sido incluído no grupo",
acredita Lima.
Esse caso está sendo investigado pelo Ministério Público
Federal, como tantos outros que
conseguem driblar a fiscalização do município, mas caem
na malha fina da promotoria ou dos
Tribunais de Contas. No Rio Grande do Norte, o prefeito de
Alexandria, José Bernardino de Sena
(PMDB), foi denunciado pelo Ministério Público e afastado
pela Justiça na quinta-feira acusado de
colocar recursos do Fundef em sua própria conta corrente.
Outro prefeito afastado, Túlio de Paiva
(PMDB), de Rio do Fogo, foi denunciado duas vezes pelo MP,
sob acusação de pagar contas normais
do município com recursos do fundo.
Em Minas, é o próprio governo do Estado que deve expli-
cações. O Executivo é acusado de,
no final do ano passado, não ter repassado R$ 43 milhões a
741 municípios do Estado que
municipalizaram o ensino fundamental.
Os municípios ganharam os alunos, mas não a verba corre-
spondente. CPI que investiga o uso de
recursos de fundos estatais apurou que o dinheiro do
Fundef foi para o caixa único da Secretaria
Estadual da Fazenda e acabou sendo utilizado para outras
finalidades. Azeredo diz que, em seu
governo, foram investidos 46% da receita estadual em
educação. E sustenta que o repasse para as
prefeituras não era obrigatório por lei.
1.10 A estratégia da minimização da importância
Novamente, a reação do governo é minimizar os efeitos dos
casos de corrupção. Os casos de
supostos desvios de recursos do Fundef são isolados e não
invalidam seus efeitos positivos,
avalia o ministro Paulo Renato Souza (Educação)."A
apreciação geral do fundo, baseada em
estudos feitos pela Fipe (Fundação Instituto de Pesquisas
Econômicas), é positiva. Na maioria dos
Estados os recursos estão sendo bem aplicados. Mas é claro
que não se pode esperar que não
haja casos de mau uso ou desvio", diz ele, que baseia sua
avaliação nas denúncias que vêm
chegando à Diretoria de Acompanhamento do Fundef. "São
271 denúncias em um universo de 5.506
municípios."
O ministro diz esperar que, se as denúncias de irregulari-
dades em fase de
investigação se comprovarem, os responsáveis sejam
punidos. "O Fundef é um grande êxito
como política para melhorar a qualidade do ensino. Se as
denúncias forem comprovadas, é preciso
que haja punição. "O balanço do primeiro ano de vigência
do Fundef, divulgado em março, revela
que houve aumento da remuneração dos professores
(12,9% em média no país) e do valor per
capita gasto por aluno _39% dos municípios brasileiros
33
tinham piso abaixo do limite mínimo
nacional atual de R$ 315. Os municípios também
receberam uma injeção de recursos:
2.73 cidades tiveram acréscimo de receitas da ordem de R$
2 bilhões _46% desse total foram para
as cidades do Nordeste.
O ministro diz ainda que o próprio MEC está criando
condições para receber as denúncias e
para que elas sejam analisadas _depois de passarem por
uma avaliação prévia, são encaminhadasao Ministério
Público ou aos tribunais de contas.
Ele considera ainda que as investigações sobre as suspeitas
de desvios de dinheiro do Fundef são consequência de um
novo espírito que está se criando no Brasil: o de fiscal-
ização da aplicação dos recursos públicos. "Implantamos
políticas que permitem que o livro didático e a merenda
cheguem às escolas. Com isso, as pessoas percebem que
algo está sendo feito e que há uma mudança, uma preocu-
pação maior com a educação. Em cima disso, veio o Fundef
e uma grande campanha de divulgação e conscientização.
As pessoas começam a querer saber o que está acontecen-
do no seu município e se mobilizam."
1.11 A sociedade indignada: inicia a disseminação das CPIs
As CPIs chamam a atenção para o fato de que os Estados
fazem uso irregular do fundão. Depois do Ceará, Espírito
Santo e Mato Grosso do Sul têm problemas de uso indevido
de recursos do Fundef em 98 para pagar funcionários não
ligados ao ensino fundamental, o que é proibido por lei. As
denúncias foram feitas Brasília por representantes dos
Conselhos Estaduais de Acompanhamento e Controle
Social do Fundef, responsáveis por fiscalizar a aplicação
dos recursos do fundo.
É proibido usar recursos do Fundef para pagar servidores
públicos ou mesmo para pagar servidores da Educação não
ligados ao ensino fundamental. Não foi o que aconteceu no
Espírito Santo. Cerca de R$ 27 milhões dos R$ 209 milhões
que deveriam ter sido aplicados no ensino fundamental em
98 "desapareceram" das contas do Fundef. A rede de
corrupção é tamanha que os R$ 27 milhões foram desvia-
dos para pagar servidores de outras secretarias, com aval
do Tribunal de Contas do Estado.
Em Mato Grosso do Sul ocorreu problema semelhante:
98% dos R$ 82 milhões de recursos do Fundef que deveri-
am ter sido aplicados na rede estadual de ensino funda-
mental em 98 foram usados para pagar pessoal. "Só
sobraram 2% para investir na capacitação de professores e
na melhoria das condições físicas das escolas", reclama
Francineide Alves Pereira, representante dos funcionários
da Secretaria da Educação no conselho de fiscalização, em
matéria do Jornal Folha de São Paulo. Em Mato Grosso do
Sul, o dinheiro do Fundef não foi desviado para outras
áreas, mas o problema é que foi usado para pagar servi-
dores técnico- administrativos da Secretaria da Educação
não ligados ao ensino fundamental.
Outro problema grave é que toda a folha de pagamento de
professores aposentados também foi paga com recursos
provenientes do Fundef. Nem a emenda constitucional 14
nem a lei que regulamentou o Fundef vedam o uso de
recursos do fundo para pagar aposentados, mas TCES de

vários Estados têm dado recomendação contrária e o fato
começa a ser investigado pelas CPIs.
1.12 A reação dos municípios e estados
Da mesma forma, o município de Santo André (SP) conse-
guiu uma liminar desobrigando a prefeitura de repassar
15% de sua arrecadação com impostos para o Fundef
(Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério). A decisão
elevou para quatro o número de municípios que estiveram
isentos do repasse em 1999: Santo André (SP), Diadema
(SP), Ribeirão Pires (SP) e Recife (PE). Rio Grande da Serra
(SP), que também entrou com pedido, ainda aguardava
parecer da Justiça.
Segundo Selma Rocha, secretária de Educação e Formação
Profissional de Santo André, o argumento utilizado pela
prefeitura do município foi o mesmo dos outros: a inconsti-
tucionalidade da emenda 14, que criou o fundo. Ficou claro
a toda a nação que as Prefeituras de São Paulo não usam
toda a verba do Fundef. Em pelo menos três municípios de
São Paulo, parte dos recursos do Fundef (Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e
de Valorização do Magistério) está sendo guardada em
contas bancárias. Como o gasto com a remuneração dos
professores não atinge os 60% dos recursos repassados,
como determina a lei que criou o fundo, há uma sobra de
dinheiro. Em Adamantina são cerca de R$ 450 mil parados.
Em Junqueirópolis são R$ 300 mil. As duas prefeituras
alegam que o dinheiro está depositado em uma conta
bancária por um motivo simples: eles temem que o Estado
solicite o dinheiro de volta.
78
78
A confusão é gerada pelo primeiro decreto de municipal-
ização (40.889), de dezembro de 97, que não obrigava os
municípios a pagar aos professores provenientes do
Estado. Dessa forma, esses docentes continuaram a receber
do governo estadual. Segundo a assessoria da Secretaria da
Educação de São Paulo, os municípios não teriam de
devolver o excedente ao Estado. Em 98, um novo decreto
(43.072), que passou a valer apenas para os novos convê-
nios, obrigou os municípios a pagar aos professores da rede
estadual.
De acordo com números da própria prefeitura, mesmo que
o município tenha de pagar os professores do Estado, ainda
vão sobrar R$ 75 mil. O que já daria um abono de R$ 2.000
por professor. Em Porto Feliz, onde também existe uma
sobra de dinheiro, os professores ainda não receberam o
abono porque ainda não foi aprovado o projeto de lei que
regulamentaria essa gratificação.
1.13 O FUNDEF chega aos tribunais
Em agosto, as crises do Fundef chegam a justiça. A Prefeitu-
ra de Diadema (SP) obteve liminar isentando-a de repassar
sua cota mensal ao fundão (como é conhecido o Fundef,
fundo de valorização do magistério). Diadema destinou R$
13,9 milhões ao fundo em 98 e recebeu de volta R$ 585
mil. Ou seja, teve um "prejuízo" de R$ 13,4 milhões, que
foram repassados à Secretaria Estadual da Educação e a
outras prefeituras paulistas.
O ministro Paulo Renato Souza (Educação) afirmou que o
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
MEC iria questionar na Justiça a liminar obtida por Diade-
ma. "A assessoria jurídica do ministério já está estudando
com a Advocacia Geral da União a melhor maneira de
derrubar a liminar." Declarou aos jornais na época. Diade-
ma perdia dinheiro para o Estado porque tem arrecadação
alta e poucos alunos matriculados na rede municipal. Dos
67.688 alunos da rede pública de ensino fundamental de
Diadema, apenas 866 estudavam em escolas municipais
em 98, contra 66.688 matriculados na rede estadual.
Como o dinheiro do Fundef é distribuído a Estados e
municípios de acordo com o número de alunos matricula-
dos no ensino fundamental, Diadema recebia muito menos
do que contribui. Mesmo com a obrigação de destinar ao
Fundef parte de seus recursos, a prefeitura dispõe de sete
vezes mais verba para gastar com cada aluno do ensino
fundamental do que o Estado. Enquanto cada aluno da rede
municipal teve à disposição em 98 R$ 7.000, cada um da
rede estadual ficou com R$ 900.Com a desobrigação do
Fundef, a Prefeitura de Diadema terá R$ 22,5 mil anuais
para gastar com cada um de seus 866 alunos do ensino
fundamental. "Isso não faz sentido, estão querendo criar
um apartheid na rede de ensino de Diadema. Em vez de
questionar o Fundef na Justiça, o prefeito deveria assumir
as escolas estaduais, já que a educação fundamental é
obrigação do município", diz Ulysses Semeghini, coorde-
nador do Fundef a imprensa na época. Com a liminar obtida
por Diadema, já são duas as prefeituras que conseguiram
na Justiça a suspensão da contribuição ao Fundef. Em abril,
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
a Prefeitura de Recife entrou com ação cautelar na 5ª Vara
Federal pedindo a suspensão do repasse mensal de R$ 900
mil que era obrigada a fazer ao Fundef e obteve liminar. O
MEC tentou derrubar essa liminar pelo menos quatro vezes,
mas fracassou em todas.
Nas duas ações contra o fundo que chegaram ao Supremo
Tribunal Federal, movidas pelos partidos de oposição e
pelo governador do Rio de Janeiro, Anthony Garotinho, as
liminares foram negadas. Em ambos os casos, o mérito da
questão ainda não foi julgado.
1.14 A reação das demais instituições sociais
O governo começa a sofrer pressões. Uma decisão do Tribu-
nal de Contas da União, divulgada ontem, obriga o MEC
(Ministério da Educação) a rever os critérios que vêm sendo
adotados para distribuir os recursos do Fundef (Fundo de
Desenvolvimento e Manutenção do Ensino Fundamental e
de Valorização do Magistério). De acordo com a decisão do
tribunal, o valor dos repasses terá de levar em conta dois
critérios que não vêm sendo considerados: a estimativa de
matrículas novas, computadas no início do ano letivo, e o
pagamento de valores diferenciados para estudantes da 1ª
à 4ª série e da 5ª à 8ª. Os dois critérios constam da legis-
lação que criou e
79
79
regulamentou o Fundef.
O ministro Humberto Souto, relator do processo, determi-
nou prazo de 15 dias _a contar da data da notificação_ para
que o MEC comece a definir critérios para incluir esses
critérios no cálculo dos repasses. Até o final da tarde de
ontem, o MEC não havia sido informado oficialmente da
44
 POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
decisão, segundo a assessoria de imprensa. A Folha tentou
contatar o diretor de Acompanhamento do Fundef, Ulysses
Cidade Semeghini, mas ele não foi encontrado.
A decisão foi tomada a partir de uma contestação apresen-
tada ao tribunal pela prefeitura de Bariri (342 km de São
Paulo), cujo caso ilustra o que pode estar ocorrendo em
outras cidades do país. O município tem 565 alunos matric-
ulados na rede municipal, mas recebe repasses sobre 474
matrículas _ou seja, o cálculo não leva em conta 91
matrículas e por isso a cidade perde receita. Souto também
determinou a revisão da portaria que fixou o coeficiente de
participação no Fundef para este ano o que significa, na
prática, que o governo poderá ter de compensar eventuais
perdas dos Estados e municípios.
Nos estados, a reação continua. A Assembleia Legislativa
aprovou a criação de uma CPI para investigar as contas do
governo estadual na área da Educação. Segundo estudos do
deputado Cesar Callegari (PSB), que foi o autor do pedido,
mais de R$ 5,5 bilhões deixaram de ser aplicados pela
secretaria desde 1995.Se isso ficar comprovado, o governo
estaria deixando de cumprir a legislação, que obriga o
Estado a aplicar pelo menos 30% da arrecadação em
Educação. Callegari afirma que três pontos serão os princi-
pais alvos da investigação. O primeiro seria a inclusão do
gasto com profissionais inativos no Orçamento que, segun-
do o parlamentar, só em 1999 foi de R$ 1,9 bilhão. O outro
ponto é que o governo deixaria de considerar a parte do
ICMS, relacionada a juros, multas e atrasos, como verbas
que devem ser repartidas. Por último, o deputado aponta as
transferências de impostos pelo governo federal, de 95, 96
e 97, que não entraram nas contas da Educação.
Callegari alega também que, na prestação de contas, não
estão sendo colocados os recursos do Fundef (Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e
de Valorização do Magistério) e do salário-educação como
valores adicionais. De acordo com o deputado Lobbe Neto
(PMDB), presidente da Comissão de Educação na Assem-
bleia, a CPI deverá ser instalada já na próxima semana. O
secretário do Planejamento de São Paulo, André Franco
Montoro Filho, disse que os recursos estão sendo devida-
mente aplicados e que os inativos, de fato, têm sido coloca-
dos na conta da Educação. "Entendo que esse é um gasto da
Educação", disse. Ele afirma ainda que fará os devidos
esclarecimentos, mas que não deverão ser comprovadas
irregularidades. "Nós temos investidos os 30%, tanto que o
Tribunal de Contas e a própria Assembleia têm aprovado",
afirma.
Liminar concedida na última quinta-feira, pela juíza federal
Raquel Fernandez Perrini, proíbe que o valor mínimo per
capita por aluno do ensino fundamental seja inferior ao
definido pela lei que criou o Fundef (Fundo de Desenvolvi-
mento do Ensino Fundamental e de Valorização do
Magistério) em 2000.A ação civil pública, movida pelo
Ministério Público Federal, tinha como objetivo evitar que
o governo descumprisse a lei, como ocorreu este ano. Pela
lei, o valor per capita neste ano deveria ter ficado em torno
de R$ 430. O valor efetivo, determinado por um decreto, foi
de R$ 315 - o mesmo de 1998.
Segundo Ulisses Semeghini, coordenador do departamento
35
de acompanhamento do Fundef, do Ministério da Educação
(MEC), até ontem ele não havia sido notificado da liminar.
"O MEC vai analisar e ver que atitude tomará", disse. Hoje,
oito Estados recebem complemento da União para alcançar
o valor de R$ 315.E outros oito Estados, de acordo com
Semeghini, devem ter valor mínimo entre R$ 315 e R$ 400,
e exigiram complemento da União se o valor fosse o estipu-
lado pela lei.
O grande número de ‘denúncias levou a Comissão de
Educação, Cultura e Desporto da Câmara dos Deputados
instala hoje uma subcomissão para apurar denúncias de
irregularidades envolvendo mau uso e desvio de recursos
do Fundef (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério) em
todos os Estados. O pedido para a constituição da
subcomissão foi feito pelos deputados Gilmar Machado
(PT-MG) Walter Pinheiro (PT-BA), com base em denúncias
contidas em reportagens publicadas pela Folha em setem-
bro, que apontavam irregularidades em São Paulo, Ceará e
Bahia.
Reportagem da Folha mostrou que, de julho para cá, o
Ministério da Educação recebeu 487 denúncias de irregu-
laridades envolvendo o Fundef em 24 Estados, em um total
de 266 cidades. A primeira providência da subcomissão
será levar ao TCU (Tribunal de Contas da União) um plano
para a realização de auditorias. O deputado Machado
sugere que, a cada três meses e sem aviso prévio aos
municípios, os tribunais de contas dos Estados realizem por
amostragem devassas nas contas do Fundef.
A Câmara dos Deputados vai investigar o desvio de verbas
públicas em cidades de todo o país por meio da emissão de
notas fiscais frias. Levantamento feito pela Agência Folha
em 20 Estados, publicado em 28 de novembro, mostrou
como funciona a indústria de fraudes que sustenta a
corrupção nas prefeituras. As investigações ficarão a cargo
da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle (CFFC)
da Câmara. O presidente da comissão, deputado Delfim
Netto (PPB-SP), disse que o assunto entra em pauta nesta
semana. Na reunião de hoje da CFFC, o deputado João Paulo
Cunha (PT-SP) apresentará um requerimento solicitando a
documentação das prefeituras citadas pela reportagem da
Agência Folha.
No município de Palmas (TO), procuradores investigam o
desaparecimento de R$ 1,1 milhão de dois convênios com
os ministérios da Saúde e da Educação. O ex-prefeito
Edwino Raimundo Schultz, da cidade de Chapadão do Sul
(MS), é acusado de usar empresas fantasmas para desviar
R$ 500 mil (o equivalente à receita mensal do município)
de 1997 a maio último. No Espírito Santo, a Procuradoria da
República denuncia um esquema que ficou conhecido pelo
jargão "política da rapinagem". Nesta modalidade de
fraude, prefeitos seriam eleitos e depois usariam notas
frias para justificar gastos inexistentes e reembolsar os
financiadores da campanha. No Ceará, uma CPI instalada na
Assembleia Legislativa apura o sumiço de cerca de R$ 800
mil do Fundef em quatro prefeituras.
1.15 O que não é dito na política educacional: O MEC como
agente corruptor
O MEC começou a enfrentar oposição e críticas na investi-

gação. Secretários estaduais e municipais da Educação
acusam o MEC de estar desrespeitando duas determi-
nações da lei que criou o Fundef (fundo de valorização do
magistério). Segundo eles, o MEC descumpriu a lei ao fixar
o piso mínimo por aluno para 99 em R$ 315 - abaixo do
valor definido pela lei, que seria de pelo menos R$ 420. Os
secretários dizem também que o valor repassado aos
Estados para custear alunos portadores de deficiências
deveria ser superior. Atualmente, o valor repassado é
idêntico para todos os alunos do ensino fundamental,
inclusive os deficientes.
O atendimento aos alunos portadores de deficiências foi
apontado como uma das áreas em que o Brasil menos
avançou na última década, durante encontro encerrado
ontem em Brasília para avaliar o cumprimento das metas da
Conferência de Jomtien (Tailândia).Em 98, 430,3 mil alunos
portadores de deficiência receberam atendimento em
escolas especializadas ou em classes especiais nas escolas
regulares. Apenas 46,8% desses alunos foram atendidos
pela rede pública. Estima-se que haja no país cerca de 6
milhões de crianças e adolescentes de até 19 anos com
algum tipo de deficiência. Ou seja, apenas 7,2% receberam
atendimento especializado no ano passado.
Para Éfrem Maranhão, presidente do Consed (Conselho
Nacional de Secretários de Educação), se o valor repassado
para custear alunos portadores de deficiências fosse maior,
o número de crianças atendidas cresceria bastante.
"Para as escolas públicas conseguirem atender adequada-
mente os alunos deficientes é preciso haver investimentos.
Sozinhos, Estados e municípios não vão conseguir fazer
isso", afirmou Maranhão. Segundo a secretária de Educação
Especial do MEC, Marilene Ribeiro dos Santos, o ministro
Paulo Renato Souza está estudando mecanismos para
garantir que os alunos portadores de deficiência recebam
recursos adicionais a partir do ano que vem. O que é estran-
ho nesta discussão é que em nenhum momento o MEC foi
considerado como agente fomentador da
81
81
corrupção ao descumprir, como a pontavam outros órgãos,
o que prezava a lei.
A discussão sobre o valor do piso mínimo, entretanto, está
longe de ter solução. A lei estabelece que o piso deve ser
calculado dividindo a previsão de arrecadação pelo
número de matrículas no ensino fundamental. Por esse
cálculo, o piso para 99 deveria ser de, no mínimo, R$ 420.
Entretanto o MEC estabeleceu por decreto que o piso seria
de R$ 315, mesmo valor de 98. Paulo Renato afirma que a
interpretação do MEC é diferente da de Estados e
municípios. No entanto, ele não explicou qual é sua inter-
pretação.
1.16 O prejuízo das crianças
Um dos efeitos graves da corrupção na educação é que as
crianças se transformaram em objeto de barganha. Em um
truque para obter mais verbas, prefeitos estão matriculan-
do crianças com menos de 7 anos de idade e jovens com
mais de 19 anos de idade no ensino fundamental. As verbas
do Fundef (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorização do magistério) são
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
distribuídas proporcionalmente ao número de alunos
atendidos pelas escolas estaduais e municipais.
O Fundef é composto de um bolo de receitas estaduais e
municipais, complementado pelo governo federal. O valor
este ano é de R$ 14,1 bilhões.
Além de crianças, estão matriculando também adultos, para
engrossar matrículas. Eles são retirados dos supletivos dos
Estados e municípios. A maioria tem mais de 19 anos de
idade. O inchaço ocorreu exatamente após a criação do
Fundef, em 1996, com os prefeitos saindo à caça de
matrículas. De 1998 até este ano, foram aproximadamente
mais 120 mil novos alunos com seis anos de idade, pulando
de 451 mil para 571 mil. A idade para entrada no ensino
fundamental (ex-primário e ginásio) é de 7 anos até, teori-
camente, 14 anos.
Em 1996, já havia 342 mil. Desde então, o salto foi de
66,8%, numa avalanche que explica por que as matrículas
da pré-escola (4 a 6 anos de idade) caem bruscamente em
todo o país _de 1997 a 1998, a redução foi de 200 mil. A
expansão é mais veloz no Nordeste, atingindo, desde 1996,
138%. Saltou de 99 mil alunos com seis anos, matriculados
no ensino fundamental, para 238 mil. Na Bahia, no período,
o salto foi de 63 mil para 94 mil. Não há, assim, critério
pedagógico. A criança é usada para fazer número e tirar
verba do Fundef.
O censo mostra que, em muitos Estados, cai o número de
alunos de supletivos. Em Minas caiu de 223 mil em 1996
para os 48 mil deste ano; desses 48 mil, 32 mil são de
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
estabelecimentos privados. Ou seja, nos cursos públicos
quase não sobrou ninguém. Tanto o Piauí como a Bahia
apresentam este mesmo movimento. Em 1996, havia 92
mil e, agora, 9.000. No Piauí, caiu de 94 mil para 22 mil. O
próprio Ministério da Educação reconhece, em documento,
a burla. Em um texto a ser apresentado, em Paris, na
reunião da Unesco sobre educação, é apontada a trans-
ferência de alunos.
Com esse movimento, segundo o documento ministerial, os
municípios estariam desmontando ou enfraquecendo a
pré-escola _ um período considerado por especialistas
como vital para o desenvolvimento emocional e intelectual
de uma criança. Em um trecho, o documento afirma:
"O próprio fato de o Fundef incentivar a ampliação do
ensino fundamental, garantindo recursos vinculados,
parece ter desestimulado os municípios, principais
responsáveis pela pré-escola, a continuarem a investir
nesse nível de ensino. Isto é particularmente verdadeiro
para os municípios que não cumpriam a determinação
constitucional de investimento no ensino fundamental e
aplicavam a maioria dos recursos destinados à educação na
manutenção de creches e pré-escolas. Esses municípios
perderam recursos na redistribuição do Fundef e estão
dedicando maior atenção ao ensino fundamental, como
forma de recuperá-lo".
Diante das milhares de matrículas de crianças com seis
anos, o Conselho Nacional de Educação preferiu aceitar o
truque, determinando apenas que as cidades comprovem
que 95% dos alunos de 7 a 14 anos estão matriculados. Na
prática, a burla foi aceita e legitimada, apesar do indício de
fraude e falta de conteúdo pedagógico. A jogada dos
46
 POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
prefeitos é mais um ingrediente das carências da educação
infantil no país _creches e pré-escolas.
82
82
Estima-se que, para uma população de 12 milhões de
pessoas de zero a três anos de idade, cerca de 800 mil
usufruam das creches, atualmente. Relatórios preparados
pelo governo indicam que a situação é de carência geral.
Faltam professores qualificados, parques para brincadeira,
bibliotecas e também água, esgoto e eletricidade.
Numa autocrítica, o documento do MEC a ser apresentado
em Paris afirma: "Embora municipalização tenha um senti-
do positivo, indicando a tendência geral do sistema de se
adaptar às recentes normas legais, é preciso reconhecer
que o governo federal se ausentou mais do que devia da
área da pré-escola, que conta com poucos estímulos e
parcos recursos do poder central". AO final do ano o
Ministério da Educação já tinha recebido 487 denúncias de
irregularidades com verbas municipalizadas em 266
cidades brasileiras nos últimos cinco meses. O relatório
sobre as fraudes no Fundef (Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização
do Magistério) _que começou a ser feito em julho último_
mostra que elas atingem 24 Estados.
No Ceará, o Tribunal de Contas dos Municípios encontrou
notas frias no valor de R$ 391 mil nas contas da Prefeitura
de Parambu, R$ 318 mil nas de Quiterianópolis, R$ 71 mil
nas de Solonópolis e R$ 20 mil nas de Novo Oriente. As
notas haviam sido emitidas por empresas fantasmas do
esquema do coronel reformado da Polícia Militar José
Viriato Correia Lima. Prefeituras do Piauí e Maranhão
também se beneficiavam do esquema. Em Goiás, pelo
menos 43 prefeituras são suspeitas de desviar recursos
públicos usando notas frias das empresas fantasmas
Papelaria Papirus, Star-Med e Pro-Med _as duas últimas
usadas na fraude com recursos do SUS (Sistema Único de
Saúde). Todas as 11 prefeituras de Tocantins sob investi-
gação da Procuradoria da República são suspeitas de desvi-
ar tanto verbas do Fundef como do SUS. Em São Paulo, a
administração de Mirassol é acusada de sumir com R$
135,8 mil destinados à educação. Técnicos dos tribunais de
contas ouvidos pela Agência Folha afirmam que é pratica-
mente impossível descobrir o uso de notas fiscais frias na
prestação de contas dos municípios relativa ao uso das
verbas de saúde e educação. "Por força da lei, as prestações
de contas podem ser simplesmente feitas com um balan-
cete, sem as notas, que ficam no município, arquivadas em
local apropriado, por até cinco anos, para possibilitar uma
checagem, caso haja suspeita de alguma coisa errada",
afirmou Jerônimo Leite, secretário-geral do Tribunal de
Contas do Maranhão.
O problema é que ao minimizarem os efeitos, o governo
esquece os grandes prejudicados, as crianças. Todas as
tardes, de terça a sábado, a professora Valmira Santana
Santos dá aulas para um grupo de 20 crianças baianas na
varanda da casa dela. São três cômodos de taipa, sem água
nem luz, no meio da caatinga e a mais de 470 quilômetros
de Salvador. "Como não tem escola, ensino os meninos
aqui mesmo", conta Valmira. "A gente trabalha como pode".
47
Pelas contas da Prefeitura de Santa Brígida, a professora
Valmira não teria do que reclamar. Oficialmente, ela
trabalha em uma escola que recebeu reforma recente no
valor de R$ 1.640. Tudo ficção. Esse dinheiro jamais foi
aplicado para melhorar a infraestrutura desse grupo de
alunos. A lousa continua apoiada sobre as duas vigas que
sustentam a cobertura da varanda. As crianças continuam
escrevendo sobre pedaços de compensado e sentadas em
cadeiras improvisadas. "O pior é o vento, que atrapalha e
enche tudo de poeira", diz a professora Valmira.
O caso de Santa Brígida serve para ilustrar os desvios que
vêm ocorrendo com o dinheiro do Fundef (Fundo de Desen-
volvimento e Manutenção do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério), um fundo para educação criado
pelo governo federal para melhorar salários e infraestrutu-
ra do ensino fundamental (o antigo 1º grau) no país todo,
em funcionamento desde 1998.Na Bahia, 63 cidades são
investigadas pelo Ministério Público Federal. No Ceará,
Comissão Parlamentar de Inquérito apura suspeitas de
irregularidade em 106 dos 184 municípios do Estado. No
Rio Grande do Norte, quatro prefeitos foram afastados em
conexão com mau uso de verbas do Fundef e outros 21
estão na mira. Já se comprovou irregularidades em Igaci e
Viçosa, em Alagoas, e outros oito municípios desse Estado
são investigados.
1.17 O prejuízo a moral e a ética social
A análise dos casos de corrupção no Fundef nos mostram
que a degradação da coisa pública no campo educacional é
uma das características da política educacional. Mas, contu-
do, a experiência do FUNDEF mostra que diferente dos
antigos, nossa corrupção não está na degradação da coisa
pública pela usura dos costumes. Estamos nos acostuman-
do a ver os casos de corrupção do Fundef como o mau trato
do dinheiro público. Evidentemente, o que queremos
mostrar é que esquecemos que, esta malversação dos
fundos da educação também é causada por uma
degradação moral, dos costumes. Ë preciso que funcionári-
os sejam subornados, sejam corrompidos. Se alguns dos
traços da democracia antiga servem para a atual, é o fato de
que nesta, é a que mais se exige dos cidadãos. Precisamos
exigir das autoridades competentes um maior grau de
autodisciplina, em uma palavra, precisamos mais de admin-
istradores virtuosos.
Por outro lado, esperamos que o caso Fundef mostre como
o desgaste também vem do fato de que a coisa pública é
vista como propriedade privada. Cada governante, apropri-
ando-se dos recursos educacionais para si, para os objeti-
vos que vê como prioritários, concebe o público como
privado. "A corrupção acaba identificada com uma
desonestidade qualquer. Perde-se de vista seu sentido de
desagregação do espaço público, como coisa bem pior que
o prejuízo causado ao particular. Esquece-se seu efeito
multiplicador do mal – melhor dizendo, seu efeito divisor
desse bem que seria ávida social"(Ribeiro, p. 177.).
A discussão assim colocada, onde a corrupção na educação
se torna equivalente ao crime comum, onde o político é
equivalente do "ladrão", o deslocamento grave é que
perdemos o senso do público como algo superior ao priva-
do. A corrupção nas contas do Fundef não é um assalto

comum. Precisamos dar-lhe o sentido político. Para além de
um furto, é um ataque a coisa pública, que é mais do que
economia. A corrupção é um problema não pelo valo
monetário que desvia, mas pelo nível das relações sociais
que revela.
Ribeiro aponta que é preciso "recuperar o sentido próprio
da coisa pública. É preciso devolver aos costumes, aos
mores, o lugar central que ocupam numa sociedade repub-
licana ou democrática. Vencer a corrupção não é simples-
mente assegurar o bom trato do dinheiro público: é garantir
o respeito ao outro, a qualquer outro. (p.179).
1.18 Conclusão
Portanto, é preciso ampliar a noção que está por trás das
diversas investigações sobre o Fundef. De fato, não apenas
uma boa política fiscal, parlamentar é necessária, por que
não é um problema que se resuma aos recursos educacio-
nais. Não se trata apenas de introduzir punição e justiça,
mas em questionarmos como estão nossos costumes.
Como a sociedade se articula ao Estado. O erro é
priorizarmos de um lado, os funcionários públicos ou
administradores como Estado, de um lado, e o sistema
educacional, como contribuinte lesado, de outro. Os admin-
istradores desse patrimônio também são cidadãos. A
corrupção na educação é mais do que do dinheiro, é dos
costumes.
84
84
UNIDADE IX
1. A LEGISLAÇÃO EDUCACIONAL BRASILEIRA
O que é Legislação Educacional? Legislação da educação é
a mesma coisa de legislação de ensino? A legislação educa-
cional é disciplina da Pedagogia ou do Direito? Qual o lugar
da Legislação Educacional no âmbito das Ciências jurídi-
cas?
Estas são questões que exigem mais do que respostas
pontuais e prontas, mas um exercício de desvelamento
conceptual de legislação e educação. As palavras legis-
lação e educação nos fazem remontar à Roma Clássica,
especialmente ao Direito Romano. Derivada do latim legis-
latio, a palavra legislação quer dizer, literalmente, ato de
legislar, isto é, o direito de fazer, preceituar ou decretar
leis. A legislação é, pois, o ato de estabelecer leis através
do poder legislativo.
Também derivada do latim, a palavra educação vem de
educare, e com esta raiz, quer dizer, ato de amamentar.
Também há que diga que educação teria origem também na
raiz latina educere, que pode ser traduzida como ato de
conduzir, de levar adiante o educando. Atualmente, as
tendências pedagógicas acolhem esta segunda etimologia.
Assim, quando digo legislação da educação, posso estar me
referindo à instrução ou aos processos de formação que se
dão não apenas nos estabelecimentos de ensino como
também em outras ambiências culturais como a família, a
igreja, o sindicato, entre outros.
A atual compreensão de legislação da educação, no âmbito
da LDB, considerada como a lei magna da educação, é a de
educação escolar, mas não restrita à concepção de
instrução, voltada somente à transmissão de conhecimento
nos estabelecimentos de ensino.
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
Na LDB, a educação é concebida como processo de
formação abrangente, inclusive o de formação de cidadania
e o trabalho como princípio educativo, portanto, não restri-
ta às instituições de ensino. Aqui, reside a possibilidade de
se contemplar a legislação educacional como a legislação
que recolhe todas os atos e fatos jurídicos que tratam da
educação como direito social do cidadão e direito público
subjetivo dos educandos do ensino fundamental.
Já nas suas raízes conceituais, etimológicas e históricas as
palavras legislação e educação não tinham sentido unívo-
co, isto é, já traziam na sua formação histórica o caráter da
polissemia.
Em Roma, legislação tanto podia significar o conjunto de
leis específicas de uma matéria ou negócio como a lei no
seu sentido mais abrangente. Hoje, a situação não mudou
muito: quando nos referimos à legislação tanto no sentido
estreito como no sentido largo, por extensão.
Assim, a expressão legislação educacional me revela um
conjunto de normas legais sobre a matéria educacional. Se
falo legislação educacional brasileira, refiro-me às leis que
de modo geral formam o ordenamento cultural do país
Com a palavra educação, teremos situação semelhante. Ora
a palavra educação refere-se aos processos de formação
escolar, dentro e fora dos estabelecimentos de ensino, ora
tem conceito restrito à educação escolar que se dá unica-
mente nos estabelecimentos de ensino. Daí, falar-se, em
outros tempos, em legislação de ensino e em legislação da
educação.
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
Então, entendamos o seguinte: a legislação da educação
pode ser considerada como o corpo ou conjunto de leis
referentes à educação, seja ela estritamente voltada ao
ensino ou às questões à matéria educacional, como, por
exemplo, a profissão de professor, a democratização de
ensino ou as mensalidades escolares.
Ainda assim, a partir da nova ordem geral da educação
nacional, decorrente da Lei 9.394/96, poderíamos de
alguma forma cogitar o uso das expressões legislação
educacional e legislação de ensino.
Quanto utilizarmos a expressão legislação educacional ou
legislação da educação
85
85
estaremos nos referindo à legislação que trata da educação
escolar, nos níveis de educação (básica e superior).
Quando dizemos legislação educacional estamos nos refer-
indo, portanto, de forma geral, à educação básica (educação
infantil, ensino fundamental e ensino médio) e à educação
superior. Daí, posso referir-me apenas à legislação da
educação básica ou à legislação da educação superior.
Se desejo referir-me aos níveis de ensino fundamental e
ensino médio, que formam à educação básica, posso
utilizar a expressão legislação do ensino fundamental ou
legislação do ensino médio.
Certo é que a legislação educacional pode ser, pois, tomada
como corpo ou conjunto de leis referentes à educação. É
um complexo de leis cujo destinatário é o homem
trabalhador ou o homem consumidor.
É este o sentido de legislação como legis data. A legislação
se revela, sobretudo, em regulamentos ditos orgânicos ou
48
 POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
ordenados, expedidos pelos magistrados em face da outor-
ga popular.
A legislação educacional, como nos parece sugerir, é uma
disciplina de imediato interesse do Direito ou mais precisa-
mente do Direito Educacional. Mas um olhar interdisciplin-
ar dirá que ela é central na Pedagogia quando no estudo da
organização escolar.
Por não termos alcançado, ainda, uma fase de pleno gozo
de equidade, diríamos que a legislação educacional é até
final do século XX a única forma de Direito Educacional que
conhecemos e vivenciamos na estrutura e funcionamento
da educação brasileira.
Desta forma, a legislação educacional pode ser entendida
como a soma de regras instituídas regular e historicamente
a respeito da educação. Todas as normas educacionais,
legais e infralegais, leis e regulamentos, com instrução
jurídica, relativas ao setor educacional, na contemporanei-
dade e no passado, são de interesse da legislação educacio-
nal.
Vemos, deste modo, que a legislação educacional pode ter
uma acepção ampla, isto é, pode significar as leis da
educação, que brotam das constituições nacionais, como a
Constituição Federal, considerada a Lei Maior do ordena-
mento jurídico do país, às leis aprovadas pelo Congresso
Nacional e sancionadas pelo Presidente da República.
Pode, também, a legislação abranger os decretos presiden-
ciais, as portarias ministeriais e interministeriais, as
resoluções e pareceres dos órgãos ministeriais ou da
administração superior da educação brasileira.
Para este trabalho, vai nos interessar o sentido da Legis-
lação Educacional como ação do Estado sobre a educação,
vista, pelo Estado-gestor, como política social. A legislação
educacional é, portanto, base da sustentação da estrutura
político-jurídica da educação.
1.1 As Duas Faces da Legislação Educacional
A legislação Educacional possui duas naturezas: uma
reguladora e uma regulamentadora.
A partir de seu caráter, podemos derivar sua tipologia.
Dizemos que a legislação é reguladora, quando se manifes-
ta através de leis, sejam federais, estaduais ou municipais.
As normas constitucionais que tratam da educação são as
fontes primárias da regulação e organização da educação
nacional, pois, por elas, definem-se as competências
constitucionais e atribuições administrativas da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Abaixo das
normas constitucionais, temos as leis federais, ordinárias
ou complementares, que regulam o sistema nacional de
educação.
A legislação reguladora estabelece, pois, a regra geral, a
norma jurídica fundamental. Daí, o processo regulatório
voltar-se sempre aos princípios gerais e à disposição da
educação como direito, seja social ou público subjetivo.
O principal traço da regulação é sua força de regular, isto é,
poder, regularmente, ou no campo educacional é uma das
características da política educacional. Mas, contudo, a
experiência do FUNDEF mostra que diferente dos antigos,
nossa corrupção não está na degradação da coisa pública
pela usura dos costumes. Estamos nos acostumando a ver
os casos de corrupção do Fundef como o mau trato do
47
dinheiro público. Evidentemente, o que queremos mostrar
é que esquecemos que, esta malversação dos fundos da
educação também é causada por uma degradação moral,
dos costumes. Ë preciso que funcionários sejam suborna-
dos, sejam corrompidos. Se alguns dos traços da democra-
cia antiga servem para a atual, é o fato de que nesta, é a que
mais se exige dos cidadãos. Precisamos exigir das autori-
dades competentes um maior grau de autodisciplina, em
uma palavra, precisamos mais de administradores virtuo-
sos.
Por outro lado, esperamos que o caso Fundef mostre como
o desgaste também vem do fato de que a coisa pública é
vista como propriedade privada. Cada governante, apropri-
ando-se dos recursos educacionais para si, para os objeti-
vos que vê como prioritários, concebe o público como
privado. "A corrupção acaba identificada com uma
desonestidade qualquer. Perde-se de vista seu sentido de
desagregação do espaço público, como coisa bem pior que
o prejuízo causado ao particular. Esquece-se seu efeito
multiplicador do mal – melhor dizendo, seu efeito divisor
desse bem que seria ávida social"(Ribeiro, p. 177.).
A discussão assim colocada, onde a corrupção na educação
se torna equivalente ao crime comum, onde o político é
equivalente do "ladrão", o deslocamento grave é que
perdemos o senso do público como algo superior ao priva-
do. A corrupção nas contas do Fundef não é um assalto
comum. Precisamos dar-lhe o sentido político. Para além de
um furto, é um ataque a coisa pública, que é mais do que
economia. A corrupção é um problema não pelo valo
monetário que desvia, mas pelo nível das relações sociais
que revela.
Ribeiro aponta que é preciso "recuperar o sentido próprio
da coisa pública. É preciso devolver aos costumes, aos
mores, o lugar central que ocupam numa sociedade repub-
licana ou democrática. Vencer a corrupção não é simples-
mente assegurar o bom trato do dinheiro público: é garantir
o respeito ao outro, a qualquer outro. (p.179).
1.18 Conclusão
Portanto, é preciso ampliar a noção que está por trás das
diversas investigações sobre o Fundef. De fato, não apenas
uma boa política fiscal, parlamentar é necessária, por que
não é um problema que se resuma aos recursos educacio-
nais. Não se trata apenas de introduzir punição e justiça,
mas em questionarmos como estão nossos costumes.
Como a sociedade se articula ao Estado. O erro é
priorizarmos de um lado, os funcionários públicos ou
administradores como Estado, de um lado, e o sistema
educacional, como contribuinte lesado, de outro. Os admin-
istradores desse patrimônio também são cidadãos. A
corrupção na educação é mais do que do dinheiro, é dos
costumes.
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UNIDADE IX
1. A LEGISLAÇÃO EDUCACIONAL BRASILEIRA
O que é Legislação Educacional? Legislação da educação é
a mesma coisa de legislação de ensino? A legislação educa-
cional é disciplina da Pedagogia ou do Direito? Qual o lugar
da Legislação Educacional no âmbito das Ciências jurídi-

cas?
Estas são questões que exigem mais do que respostas
pontuais e prontas, mas um exercício de desvelamento
conceptual de legislação e educação. As palavras legis-
lação e educação nos fazem remontar à Roma Clássica,
especialmente ao Direito Romano. Derivada do latim legis-
latio, a palavra legislação quer dizer, literalmente, ato de
legislar, isto é, o direito de fazer, preceituar ou decretar
leis. A legislação é, pois, o ato de estabelecer leis através
do poder legislativo.
Também derivada do latim, a palavra educação vem de
educare, e com esta raiz, quer dizer, ato de amamentar.
Também há que diga que educação teria origem também na
raiz latina educere, que pode ser traduzida como ato de
conduzir, de levar adiante o educando. Atualmente, as
tendências pedagógicas acolhem esta segunda etimologia.
Assim, quando digo legislação da educação, posso estar me
referindo à instrução ou aos processos de formação que se
dão não apenas nos estabelecimentos de ensino como
também em outras ambiências culturais como a família, a
igreja, o sindicato, entre outros.
A atual compreensão de legislação da educação, no âmbito
da LDB, considerada como a lei magna da educação, é a de
educação escolar, mas não restrita à concepção de
instrução, voltada somente à transmissão de conhecimento
nos estabelecimentos de ensino.
Na LDB, a educação é concebida como processo de
formação abrangente, inclusive o de formação de cidadania
e o trabalho como princípio educativo, portanto, não restri-
ta às instituições de ensino. Aqui, reside a possibilidade de
se contemplar a legislação educacional como a legislação
que recolhe todas os atos e fatos jurídicos que tratam da
educação como direito social do cidadão e direito público
subjetivo dos educandos do ensino fundamental.
Já nas suas raízes conceituais, etimológicas e históricas as
palavras legislação e educação não tinham sentido unívo-
co, isto é, já traziam na sua formação histórica o caráter da
polissemia.
Em Roma, legislação tanto podia significar o conjunto de
leis específicas de uma matéria ou negócio como a lei no
seu sentido mais abrangente. Hoje, a situação não mudou
muito: quando nos referimos à legislação tanto no sentido
estreito como no sentido largo, por extensão.
Assim, a expressão legislação educacional me revela um
conjunto de normas legais sobre a matéria educacional. Se
falo legislação educacional brasileira, refiro-me às leis que
de modo geral formam o ordenamento cultural do país
Com a palavra educação, teremos situação semelhante. Ora
a palavra educação refere-se aos processos de formação
escolar, dentro e fora dos estabelecimentos de ensino, ora
tem conceito restrito à educação escolar que se dá unica-
mente nos estabelecimentos de ensino. Daí, falar-se, em
outros tempos, em legislação de ensino e em legislação da
educação.
Então, entendamos o seguinte: a legislação da educação
pode ser considerada como o corpo ou conjunto de leis
referentes à educação, seja ela estritamente voltada ao
ensino ou às questões à matéria educacional, como, por
exemplo, a profissão de professor, a democratização de
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
ensino ou as mensalidades escolares.
Ainda assim, a partir da nova ordem geral da educação
nacional, decorrente da Lei 9.394/96, poderíamos de
alguma forma cogitar o uso das expressões legislação
educacional e legislação de ensino.
Quanto utilizarmos a expressão legislação educacional ou
legislação da educação
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estaremos nos referindo à legislação que trata da educação
escolar, nos níveis de educação (básica e superior).
Quando dizemos legislação educacional estamos nos refer-
indo, portanto, de forma geral, à educação básica (educação
infantil, ensino fundamental e ensino médio) e à educação
superior. Daí, posso referir-me apenas à legislação da
educação básica ou à legislação da educação superior.
Se desejo referir-me aos níveis de ensino fundamental e
ensino médio, que formam à educação básica, posso
utilizar a expressão legislação do ensino fundamental ou
legislação do ensino médio.
Certo é que a legislação educacional pode ser, pois, tomada
como corpo ou conjunto de leis referentes à educação. É
um complexo de leis cujo destinatário é o homem
trabalhador ou o homem consumidor.
É este o sentido de legislação como legis data. A legislação
se revela, sobretudo, em regulamentos ditos orgânicos ou
ordenados, expedidos pelos magistrados em face da outor-
ga popular.
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
A legislação educacional, como nos parece sugerir, é uma
disciplina de imediato interesse do Direito ou mais precisa-
mente do Direito Educacional. Mas um olhar interdisciplin-
ar dirá que ela é central na Pedagogia quando no estudo da
organização escolar.
Por não termos alcançado, ainda, uma fase de pleno gozo
de equidade, diríamos que a legislação educacional é até
final do século XX a única forma de Direito Educacional que
conhecemos e vivenciamos na estrutura e funcionamento
da educação brasileira.
Desta forma, a legislação educacional pode ser entendida
como a soma de regras instituídas regular e historicamente
a respeito da educação. Todas as normas educacionais,
legais e infralegais, leis e regulamentos, com instrução
jurídica, relativas ao setor educacional, na contemporanei-
dade e no passado, são de interesse da legislação educacio-
nal.
Vemos, deste modo, que a legislação educacional pode ter
uma acepção ampla, isto é, pode significar as leis da
educação, que brotam das constituições nacionais, como a
Constituição Federal, considerada a Lei Maior do ordena-
mento jurídico do país, às leis aprovadas pelo Congresso
Nacional e sancionadas pelo Presidente da República.
Pode, também, a legislação abranger os decretos presiden-
ciais, as portarias ministeriais e interministeriais, as
resoluções e pareceres dos órgãos ministeriais ou da
administração superior da educação brasileira.
Para este trabalho, vai nos interessar o sentido da Legis-
lação Educacional como ação do Estado sobre a educação,
vista, pelo Estado-gestor, como política social. A legislação
educacional é, portanto, base da sustentação da estrutura
48
 POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
político-jurídica da educação.
1.1 As Duas Faces da Legislação Educacional
A legislação Educacional possui duas naturezas: uma
reguladora e uma regulamentadora.
A partir de seu caráter, podemos derivar sua tipologia.
Dizemos que a legislação é reguladora, quando se manifes-
ta através de leis, sejam federais, estaduais ou municipais.
As normas constitucionais que tratam da educação são as
fontes primárias da regulação e organização da educação
nacional, pois, por elas, definem-se as competências
constitucionais e atribuições administrativas da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Abaixo das
normas constitucionais, temos as leis federais, ordinárias
ou complementares, que regulam o sistema nacional de
educação.
A legislação reguladora estabelece, pois, a regra geral, a
norma jurídica fundamental. Daí, o processo regulatório
voltar-se sempre aos princípios gerais e à disposição da
educação como direito, seja social ou público subjetivo.
O principal traço da regulação é sua força de regular, isto é,
poder, regularmente, ou que pode traduzido também pela
democraticamente, estabelecer regras gerais de Direito ou
normas gerais criadores de Direito.
Quando dizemos que a educação é direito social ou que o
acesso ao ensino fundamental é direito público subjetivo, a
imperatividade normativa reside na origem da fonte de
direito, a Constituição, seja Federal, Estadual ou Municipal.
Por isso, uma vez aprovadas, as leis devem ser respeitadas
e cumpridas.
A legislação regulamentadora, ao contrário da legislação
reguladora não é descritiva, mas prescritiva, volta-se à
própria práxis da educação.
Os decretos presidenciais, as portarias ministeriais e inter-
ministeriais, as resoluções e pareceres dos órgãos do
Ministério da Educação, como o Conselho Nacional da
Educação ou o Fundo de Desenvolvimento da Educação
como serão executadas as regras jurídicas ou das
disposições legais contidas no processo de regulação da
educação nacional.
A regulamentação não cria direito porque limita-se a
instituir normas sobre a execução da lei, tomando as
providências indispensáveis para o funcionamento dos
serviços educacionais.
Diríamos, em substância, que a estrutura político-jurídica
da educação contida na Constituição Federal e nas Leis
Federais regulam a estrutura político-jurídica da educação
enquanto os decretos, as portarias, as resoluções, os
pareceres, as instruções, enfim, prescrevem a forma de
funcionamento do serviço educacional.
1.2 O Direito Educacional no Brasil
O Direito Educacional, no Brasil, ainda está na sua fase de
Legislação do Ensino. Não alcançamos, ainda, uma fase
propriamente dita do Direito, isto é, a de ter o Direito
Educacional como corpo doutrinário, com análise e objeto
bem definidos.
Este pequeno comentário à LDB é uma contribuição teórica
à sistematização do Direito Educacional, na fase de Legis-
lação, para tentarmos chegar a uma reflexão mais
doutrinária e com perspectiva de se definir o lugar do
47
Direito Educacional no âmbito das Ciências. Afinal, o
Direito da Educação deve estar no elenco das disciplinas
das Ciências Jurídicas ou das Ciências da Educação.
Na sua fase de Legislação, o Direito Educacional avançou de
um lado, estruturou e fez funcionar o sistema educacional,
mas, do outro, do ponto de vista teórico, passou a ter um
caráter reducionista, apropriou-se do discurso ou teoria
educacional e não avançou na construção jurídica e
doutrinária da Educação.
Não foi por falta de produção legislativa. Pelo contrário, a
tradição legislativa da Educação, inaugurada por Pombal,
na Colônia e expressivamente produzida após a Constitu-
ição de 1824 não apenas confirmou a tradição ibérica do
direito escrito, descritivo e receptivo, mas assinalou o grau
de dependência das normas educacionais à sociedade
política.
Mas, na medida em que o constitucionalismo moderno foi
ampliando as dimensões normativas da Constituição, isto é,
introduzindo, no seu texto, a matéria educacional, alargou,
materialmente, o conteúdo da Lei Fundamental do Estado,
a ponto de não termos dúvida de que, se de um lado não
saímos da fase de Legislação, no plano do Direito Educacio-
nal, alcançamos plenamente um Direito Constitucional da
Educação, com definição e repartição equilibrada das
competências constitucionais relativas à Educação.
Acreditamos, que no século XXI, chagaremos a um modelo
de sistematização das normas educacionais para em outro
momento vislumbramos um estágio de Direito da Educação
em que movimentos sociais em favor do Direito à Educação
estejam sob a égide da doutrina e da jurisprudência na
Educação.
O Direito Educacional é, ainda, um “órfão acadêmico”, isto
é, quem está desenvolvendo reflexão na Pós-Graduação
em Direito puxa a reflexão para o jurídico e os que estão, do
outro lado, o da Educação, puxam o Direito Educação para a
teoria educacional.
Confesso que me vem dúvida com relação ao lugar do
Direito Educacional (o da Educação
87
87
Escolar) no campo das ciências: aproxima-se mais das
Ciências Jurídicas ou das Ciências da Educação? A meu ver,
deve ser disciplina na Educação. Portanto, devemos desen-
volver uma reflexão com a intervenção da abordagem
jurídica.
1.3 A LDB à Luz do Direito Constitucional Positivo
Com este comentário à LDB, com fundamento teórico no
Direito Constitucional Positivo, sistematizamos as normas
legais da Lei 9.394/96, através de cinco categorias estru-
turantes das constituições escritas, modelo apresentado
pelo constitucionalista José Afonso da Silva (1995).
Com este procedimento, não apenas localizamos as normas
legais, mas as qualifico juridicamente, através de uma
intercessão interdisciplinar que considero inovadora,
relevante não apenas para a Histórica da Educação bem
como a definição do objeto do Direito Educacional, no
Brasil.
Minha inclinação, como educador, por uma abordagem
jurídica frente às normas educacionais, vem do reconheci-

mento que não se conhece uma lei ordinária sem uma base
jurídica.
No meu entender, as fontes legais citadas em boa parte das
referências da historiografia educacional ou ensaios de
legislação de ensino, na maioria das vezes, estão destituí-
das de uma exegese jurídica, o que torna a leitura da
Educação no plano do ordenamento jurídico do país
bastante restrita. A análise de conteúdo é, assim, limitada.
Não quero defender intransigentemente a abordagem
jurídica no estudo das normas educacional, mas julgo ser
um procedimento metodológico bastante completo e
capaz de oferecer suficientemente, para o estágio em que
se encontra o Direito Educacional, uma visão de totalidade
dos fatos jurídicos de uma época ou regime político.
O entendimento da LDB passa necessariamente pela
compreensão do texto constitucional de 1988, sua matriz, e
da evolução constitucional no Brasil.
Estou certo de que a estrutura é, efetivamente, “uma
ordenação reveladora do modo de ser dos elementos que a
integram” (HORTA: 1995, p. 219). Na medida que, por
exemplo, estruturo a educação como norma constitucional,
este conhecimento permite fixar as características, as
formas e as modalidades com que a norma se apresenta no
ordenamento jurídico do País.
A Constituição de 1824, por exemplo, não se registrou
nenhuma norma educacional na categoria Elementos
Sócioideológicos, concluímos que a estrutura normativa
reflete o modelo de constitucionalismo predominante no
Século XIX.
Sabemos que o Constitucionalismo Clássico, dos séculos
XVIII e XIX, a matéria constitucional se exauria na organi-
zação dos Poderes do Estado e na Declaração dos Direitos e
Garantias Individuais. Assim, a sociedade política imperial
não vai identificar a matéria educacional nem ordená-la em
um conjunto de regras constitucionais reguladoras da
atividade educacional.
No entanto, a Constituição para a construção do Direito
Constitucional da Educação é de suma importância: no
texto constitucional já recolhemos fragmentos de normas
educacionais que, mais tarde, passarão a integrar o conjun-
to sistemático da ordem educacional no âmbito das Consti-
tuições Nacionais.
As normas jurídicas relativas à Educação contidas na
Constituição de 1824 são regras antecipadoras do direito à
educação e das normas de princípio educacional (a gratu-
idade do ensino).
Foi a partir da estrutura das normas educacionais, no
âmbito das Constituições brasileiras, que vimos a validade
de se aplicar uma teoria de estruturação normativa carac-
terizar a matéria educacional como fato jurídico gerador de
eficácia jurídica, isto é, de práxis social.
A investigação leva-nos a crer que somente com uma
abordagem jurídica temos condições de ver o grau de
expansividade ou incidência da matéria educacional no
ordenamento constitucional do País, na proporção em que
as cinco categorias de elementos constitucionais(orgânic-
os, limitativos, Sócioideológicos, estabilização constitucio-
nal e formais de aplicabilidade) vão se integrando nas
Constituições Nacionais, no decorrer de sua evolução
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
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histórica, e à medida em que o Estado Federal, entendido
como criação jurídico- positivo, torna-se mais interven-
cionista e social e assume novas finalidades no campo da
política social.
1.4 Aspectos Jurídicos da LDB
Em se tratando se sistematização normativa, o que pode ser
aplicado à Constituição Federal pode-se, também, aplicar à
Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB), promulgada
em 1996.
Para ilustrar, poderia usar do mesmo expediente para
descrever as normas educacionais na LDB, conforme tabela
abaixo:
a. Normas orgânicas - A Lei 9.394/96, a LDB na linguagem
dos educadores, contém normas que regulam a organi-
zação e funcionamento do Estado. Estas normas concen-
tram-se, predominante nos Títulos IV - (Da Organização da
Educação Nacional, do art. 8o a 16), VI - (Dos Profissionais
da Educação, Art. 61 a
67) e VII - Dos Recursos Financeiros (Art. 68 a Art. 77);
b. Normas limitativas - A LDB traz normas que consubstan-
ciam o elenco dos direitos e garantias fundamentais,
limitando a ação dos poderes estatais e dão a tônica do
Estado de Direito. É norma limitativa o Art. 7o, do Título III -
Do Direito à Educação e do Dever de Educar;
c. Normas sócio - ideológicas - A LDB consubstancia normas
que revelam o caráter de compromisso liberal/neoliberal
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
do Estado com a sociedade. Estão estas normas inscritas no
Título III - Do Direito à Educação e do Dever de Educar (Art.
4o, 6o e 7o) e Título II - Dos Princípios e Fins da Educação
nacional (Art. 2o e Art. 3o) e Título V - Dos Níveis e das
modalidades de educação e ensino (Art. 21 a art. 60);
d. Normas de estabilização da lei - A LDB traz artigos que
asseguram, juridicamente, o acesso ao ensino fundamental
(Art. 5º ), a defesa da aplicação dos recursos financeiros
(Art. 69, §6o) e o ingresso de docente exclusivamente por
concurso público de provas e títulos nas instituições de
ensino, premunindo os meios e técnicas contra sua
infringência, a não ser nos termos nela própria estatuídos.
São os seguintes remédios constitucionais previstos:
direito de petição, Ação popular contra crime de respons-
abilidade, Mandato de segurança individual;
e. Normas formais de aplicabilidade imediata - A LDB
estatui regras de aplicação imediata da Lei. Estão presentes
predominantemente nas disposições transitórias (Art. 867
a 92) e no Art. 1o, preâmbulo da Lei.
1.5 A LDB e a Organização Escolar
LDB, Direito Educacional e organização escolar caminham
juntos, lado a lado. Com a nova a LDB, a educação é vista
como um processo, que se dá em várias ambiências, mani-
festo em níveis, etapas e modalidades.
A LDB bifurca a educação escolar assim:
a. educação básica e
b. educação superior.
A educação básica é divida, por sua vez, em etapas (e não
em subníveis) desta forma:
1. Educação Infantil, Primeira etapa;
2. Ensino Fundamental, Segunda etapa e
48
 POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR
3. Ensino Médio, terceira etapa ou etapa final. Entre as
modalidades, podemos citar:
a. educação especial (destaque-se que esta é a única
modalidade de ensino que perpassa todos
os níveis e etapas da educação Básica);
b. educação profissional e educação de jovens e adultos,
mas poderíamos lembrar, ainda,
c. educação indígena e
d. educação a distância.
A educação superior, por seu turno, dividida em cursos
sequenciais, graduação, extensão e pós- graduação.
Como disse, anteriormente, no Brasil, o Direito Educacional
ainda está na sua fase de Legislação do Ensino e, a rigor,
não chegou a fase de direito, isto é, sob a égide da
Jurisprudência e da Doutrina. Pode-se constatar a assertiva
pelo próprio registro da legislação no âmbito da História da
Educação Brasileira.
Tomemos, por exemplo, obras como historiográficas como
as Otaíza romanelli, Maria Luísa Ribeiro, Chiridalli, que ao
relatarem sobre os fatos históricos da educação brasileira,
apresentam a legislação apenas como reflexo das
correlações de força política que dominam, em determina-
do momento da história nacional, a estrutura de poder.
As normas ou determinantes jurídicos são atuantes no
sistema escolar brasileiro e respondem pela maior parte da
organização e funcionamento do sistema escolar brasileiro.
O êxito ou fracasso da organização escolar está condiciona-
do aos determinantes jurídicos da sociedade. Se isso é
verdade, as incursões dos educadores e historiógrafos da
educação brasileira pelo campo do Direito Educacional são
uma necessidade premente.
No tocante ao Direito Constitucional, a maior contribuição
das obras de História da Educação Brasileira está na indexa-
ção das fontes legais e do registro de mudanças ocorridas
na estrutura do sistema educativo decorrentes das consti-
tuições, leis constitucionais e da legislação do ensino,
especialmente decretos, portarias e pareceres.
No entanto, não se constrói o Direito Educacional, dentro
de uma perspectiva mais doutrinária, apenas com uma
indexação legislação, de caráter alfabético ou cronológico,
mas com a doutrina ou construção jurídica das fontes
legais, isto é, qualificando juridicamente as normas legais
para alcance prática efetivamente eficaz
Em substância, as leis não devem ser apenas registradas
como fatos políticos, mas interpretados à luz da técnica
jurídica capaz de revelar a virtualidade da regulação da
sociedade.
Entre as obras que organizam a legislação do ensino na
medida em que as mudanças vão corrente na estrutura do
sistema educativo, estão História da Educação no Brasil, de
Otaíza de Oliveira Romaneli, que, inclusive, oferece, na
bibliografia de seu trabalho, um índex de documentos
legislativos seguindo um critério cronológico (1983, p.
265-267). A legislação, no decorrer da obra historiográfica,
é apontada pela autora como fator atuante na evolução do
sistema educacional brasileiro, mas imposto pelas facções
políticas à organização do ensino (ROMANELLI: 1983,
P.127).
Na História da Educação, de Paulo Ghiraldelli Jr. a legis-
47
lação do ensino estaria num plano a que chama de políticas
educacionais, que, segundo o autor, envolve a relação
entre Estado, educação e sociedade.
Entende-se o plano de políticas educacionais como o plano
que diz respeito aos projetos educacionais das diversas
classes sociais, com destaque para os projetos das classes
dominantes de diversas classes sociais, uma vez controla-
doras do estado, implementam tais projetos na medida em
que ditam as leis e as normas educacionais e, na medida em
que negociam tais normas e leis com as classes não domi-
nantes.
Cremos que o principal referencial teórico para os estudos
de direto educacional está no âmbito do Direito Consti-
tucional Positivo, especialmente nas formulações teóricas
de constitucionalizas como José Afonso da Silva e Raul
Machado Horta, especialmente o primeiro, por haver
construído uma teorização de estruturação das normas
constitucionais cujas categorias permitem, uma vez aplica-
das à legislação do ensino, a análise e a sistematização das
normas
90
90
educacionais.
No Brasil, somente a partir dos anos 90 é que legislação
educacional passa ter mais eficácia e eficiência na adminis-
tração pública. Acredito mesmo que não houve, a rigor, no
Brasil, até meados dos anos 90, uma sistematização mais
rigorosa das normas educacionais, a menos que se entenda
por sistematização apenas uma indexação da legislação do
ensino.
A sistematização vai além da classificação normativa, impli-
ca em sinalizar princípios que regem o ordenamento
educacional do País, sem os quais não há como ultrapassar
a fase de legislação do ensino e alcançar a fase do direito
educacional propriamente dita que, por sua vez, implica em
um corpo doutrinário.
A teorização de José Afonso da Silva traz a perspectiva de
não apenas mapear as normas educacionais no âmbito das
Constituições, das Leis Constitucionais, Leis Complementa-
res e Ordinárias, seja a nível da União ou dos Estados, mas
de mostrar como elas, no arcabouço jurídico, estão coorde-
nadas entre si. Em substância, a sistematização das normas
educacionais com fins de construção jurídica do Direito
Educacional tem como maior exigência uma qualificação
jurídica das normas.
Um dado importante e central na relação Estado e
Educação, certamente é a definição de competências e
incumbências dos entes federativos, inclusive, para fazer
valer o reordenamento do Estado Federal brasileiro que
reconhece a União, os Estados, os Municípios e o Distrito
Federal como entes federativos.
Ora, quanto mais qualificamos juridicamente as normas
legais relativas à Educação, mas determinamos o grau de
responsabilidade social das entidades intergovernamen-
tais e sua capacidade de produção ou criação legislativa.
Daí a sistematização, sob a ótica do Direito Constitucional,
contribuir para a definição das competências constitucio-
nais da Educação na medida em que vai definindo os
atores-agentes ou coadjuvantes nos processos educativos
 POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

previstos na legislação do ensino. resoluções e pareceres dos órgãos ministeriais ou da

A legislação da educação pode ser considerada como o
corpo ou conjunto de leis referentes à educação, seja ela
estritamente voltada ao ensino ou às questões à matéria
educacional, como, por exemplo, a profissão de professor, a
democratização de ensino ou as mensalidades escolares.
Ainda assim, a partir da nova ordem geral da educação
nacional, decorrente da Lei 9.394/96, poderíamos de
alguma forma cogitar o uso das expressões legislação
educacional e legislação de ensino.
Quanto utilizarmos a expressão legislação educacional ou
legislação da educação estaremos nos referindo à legis-
lação que trata da educação escolar, nos níveis de
educação (básica e superior).
Quando dizemos legislação educacional estamos nos refer-
indo, portanto, de forma geral, à educação básica (educação
infantil, ensino fundamental e ensino médio) e à educação
superior. Daí, posso referir-me apenas à legislação da
educação básica ou à legislação da educação superior.
Se desejo referir-me aos níveis de ensino fundamental e
ensino médio, que formam à educação básica, posso
utilizar a expressão legislação do ensino fundamental ou
legislação do ensino médio.
Certo é que a legislação educacional pode ser, pois, tomada
como corpo ou conjunto de leis referentes à educação. É
um complexo de leis cujo destinatário é o homem
trabalhador ou o homem consumidor.
É este o sentido de legislação como legis data. A legislação
administração superior da educação brasileira.
Para este comentário à LDB, vai nos interessar o sentido da
Legislação Educacional como ação do Estado sobre a
educação, vista, pelo Estado-gestor, como política social. A
legislação educacional é, portanto, base da sustentação da
estrutura político-jurídica da educação.
REFERÊNCIAS
AZANHA, J. M. P. Planos e Políticas de Educação no Brasil.
Alguns pontos de reflexão. In: Estrutura e Funcionamento
da Educação Básica. São Paulo: Ed. Pioneira, 2001.
BRASIL. Constituição: República Federativa do Brasil.
Capítulo III e Atos das Disposições Transitórias com a Incor-
poração da Emenda 14. Brasília: Senado Federal, Centro
Gráfico, 1988.
. Ministério da Educação. Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional. Lei Nº 9.394/96. São Paulo: Ed. Saraiva,
1998.
GADOTI & Colaboradores. Perspectivas Atuais da Educação.
Porto Alegre: Ed. Artmed, 2000.

POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

se revela, sobretudo, em regulamentos ditos orgânicos ou
ordenados, expedidos pelos magistrados em face da outor-
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disciplina de imediato interesse do Direito ou mais precisa-
mente do Direito Educacional. Mas um olhar interdisciplin-
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central na Pedagogia quando no estudo da organização
escolar.
Por não termos alcançado, ainda, uma fase de pleno gozo
de equidade, diríamos que a legislação educacional é até
final do século XX a única forma de Direito Educacional que
conhecemos e vivenciamos na estrutura e funcionamento
da educação brasileira.
Desta forma, a legislação educacional pode ser entendida
como a soma de regras instituídas regular e historicamente
a respeito da educação.
Todas as normas educacionais, legais e infralegais, leis e
regulamentos, com instrução jurídica, relativas ao setor
educacional, na contemporaneidade e no passado, são de
interesse da legislação educacional.
Vemos, deste modo, que a legislação educacional pode ter
uma acepção ampla, isto é, pode significar as leis da
educação, que brotam das constituições nacionais, como a
Constituição Federal, considerada a Lei Maior do ordena-
mento jurídico do país, às leis aprovadas pelo Congresso
Nacional e sancionadas pelo Presidente da República.
Pode, também, a legislação abranger os decretos presiden-
ciais, as portarias ministeriais e interministeriais, as

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