Prevenir la violencia y la

delincuencia desde sus causas

Por: María Cecilia Jaramillo

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la-violencia-y-la-delincuencia-desde-sus-causas-replica-mexevalua/

En 2012 el gobierno actual anunció como una meta nacional “Construir un

México en Paz” y plasmó la estrategia correspondiente en el Plan Nacional
de Desarrollo 2013–2018. La estrategia plantea dos vertientes de trabajo –la
contención del delito y la prevención social de la violencia y la delincuencia–
con las que se busca reducir los delitos y la violencia e incrementar la
seguridad en las comunidades.

La violencia y delincuencia son problemas que no tienen una expresión

única, por el contrario, son situaciones complejas con múltiples causas,
diversos factores de riesgo así como con diversas manifestaciones, lo que
implica que no es posible enfrentarlos sólo controlando y sancionando el
delito; también es necesario prevenirlos, es decir, abordar las causas
sociales y los factores de riesgo que propician estas situaciones. Queda
claro que una política pública integral conjunta ambas tareas.

Incorporar el enfoque de prevención social en las políticas de seguridad

pública es un asunto arriesgado en un contexto en el que se exigen
resultados demostrables y medibles cuantitativamente (y sólo, o
principalmente, a través de indicadores delictivos) en el corto plazo. Es
arriesgado porque la prevención social propone detonar procesos que
permitan transformar prácticas y creencias estructuralmente arraigadas, por
tanto, sus resultados no siempre son medibles ni visibles en el corto
plazo. El enfoque de prevención es absolutamente necesario en un país
como México en el que la atención se ha centrado en el combate frontal de
la delincuencia, lo que ha generado elevados costos sociales, como lo son
el incremento del temor y la percepción de inseguridad de la ciudadanía, el
encierro en el espacio privado de las viviendas, el abandono del espacio
público y el incremento de las medidas de seguridad.

Por eso, la inseguridad es actualmente una de las principales

preocupaciones de la ciudadanía y ha colocado en el ojo del huracán las
medidas que el gobierno implementa para disminuirla. La ciudadanía, las
Organizaciones de la Sociedad Civil, los partidos políticos, la academia y la
iniciativa privada exigen –con justa razón– exigen acciones públicas
eficaces; exigen que el gobierno dé cuenta de las medidas que se están
llevando a cabo para garantizar la seguridad en nuestro país. De ahí la
importancia de comunicar las acciones que se están llevando a cabo en la
materia, estás líneas pretenden socializarlos preceptos básicos
del Programa Nacional de Prevención Social de la Violencia y la
Delincuencia (al que en adelante llamaremos el Programa), así como los
desafíos a los que se está enfrentando.

El Programa parte de la premisa de que el quehacer gubernamental en esta

materia debe realizarse con un enfoque que vaya a la raíz del problema,
bajo un esquema de seguridad ciudadana, concibiendo la necesidad de que
el Estado proteja “el núcleo básico de derechos, incluidos el derecho a la
vida, el respeto a la integridad física y material de la vida, y el derecho a
tener una vida digna”(IRDH,2013).

Busca incidir en causas y factores de riesgo presentes en la configuración

de la violencia y delincuencia; lo hace considerando que en estos problemas
influyen aspectos individuales, familiares, escolares, sociales y del entorno
físico. Al mismo tiempo, busca fortalecer los factores de protección para
disminuir o neutralizar las posibilidades de estas problemáticas. Es decir, la
prevención social implica y se propone promover cambios
socioculturales para generar entornos más seguros y propicios para vivir
libre de violencia.

El diseño del Programa fue un ejemplo de participación multisectorial, se

construyó retomando los aportes y recomendaciones de especialistas,
representantes de la academia, organizaciones de la sociedad civil, centros
especializados, organismos internacionales y dependencias federales,
quienes aportaron sus conocimientos y experiencia en la materia. Asimismo,
incorpora las buenas prácticas impulsadas por gobiernos nacionales y
locales, tanto a nivel internacional y nacional, cuyas experiencias han sido
reconocidas como exitosas por los resultados alcanzados y por las
transformaciones en sus territorios. Considerar las buenas prácticas es una
actividad recomendada para elaborar políticas públicas más robustas; para
nuestro caso, se retomaron aquellas que han demostrado ser efectivas, sin
olvidar que la violencia y la delincuencia son problemáticas cuyas
manifestaciones, causas y factores están estrechamente relacionadas con
las características del contexto y, por tanto, varían de un territorio a otro.

Revisemos esta evidencia

El Programa goza de sustento teórico y práctico.

Se analizaron las teorías criminógenas para identificar y entender la

multiplicidad de explicaciones de la delincuencia, así como sus orígenes, lo
que permitió seleccionar aquellas categorías conceptuales que justifican y
orientan la atención de las causas y factores de riesgo, en el plano
individual, familiar, comunitario y social, así como en su interrelación. Entre
otros, se revisaron las aportaciones de David Farrignton, quien ha
realizado estudios longitudinales por más de 50 años, que permiten
observar qué factores son los que más influyen en la comisión de delito y de
qué forma actúan en la población[1]. Por su parte, la teoría ecológica del
delito, donde se destacan principalmente los postulados de Robert
Sampson[2], muestra la influencia de la eficacia colectiva como un
mecanismo efectivo para la construcción de comunidades más seguras; es
decir, le otorga relevancia al medio urbano, a las actividades que ahí se
desenvuelven y al capital social de las comunidades como elementos claves
para la prevención de conductas violentas y/o delictivas.

En lo que respecta a las experiencias concretas, muchas ciudades han

desarrollado iniciativas de prevención a nivel local desde los años 80. Estas
experiencias han sido descritas en las memorias de diversos eventos
internacionales, como las conferencias organizadas por las asociaciones de
alcaldes en Barcelona (1987), Montreal (1989), París (1991) y
Johannesburgo (1998). En ellos se describen experiencias, del contexto
europeo y norteamericano, como los casos de Inglaterra, Francia, Bélgica y
Canadá donde han descentralizado la responsabilidad de la lucha contra la
violencia urbana a nivel de las ciudades, otorgándole un rol central a los
municipios, para trabajar coordinadamente con las policías locales para que
se generen coaliciones o contratos locales donde diseñan los planes
integrales de seguridad para la ciudad[3].

En este contexto de transformaciones de los países latinoamericanos, se

destacan experiencias exitosas en la reducción de la violencia y de
generación de cambios en sus comunidades, por ejemplo Medellín o Bogotá
en Colombia[4], Peñalolén en Chile, Belo Horizonte y algunos sectores de
Sao Paulo en Brasil, Rosario en Argentina, por mencionar algunas. Los
resultados de estas experiencias se han atribuido a diversos elementos,
como la participación de la sociedad civil; enfoques de gobernabilidad que
reúnen a múltiples actores y sectores; la continuidad e integralidad de sus
políticas (independiente a los cambios de administración), y la focalización a
nivel local, cuya centralidad y surgimiento desde lo local es sólo una más de
muchas otras.
En lo que refiere a las experiencias nacionales, Tijuana, Juárez y
Aguascalientes son ejemplos de estrategias de prevención social revisadas,
reconociendo no sólo buenos resultados sino también las dificultades y
desafíos que tuvieron que enfrentar en la implementación de sus
intervenciones, lo cual nos deja aprendizajes muy útiles que han sido
considerados en el diseño del Programa.

De la revisión teórica y de experiencias concretas, se identifican algunos

principios reconocidos internacionalmente para la efectiva prevención de la
delincuencia, destacando[5]:

 Centralidad a los gobiernos locales por su proximidad a la comunidad:

cercanía y conocimiento de los problemas del territorio.
 Focalización de las intervenciones en territorios y población más
expuestas a los fenómenos.
 Uso del enfoque integral basado en el análisis detallado de los
factores influyentes en el delito y la victimización, incluyendo factores
sociales, económicos, ambientales e institucionales.
 Participación de entes claves (corresponsabilidad y coproducción de
la seguridad).
 Relevancia de la participación ciudadana en todas las etapas de las
estrategias de prevención: diagnóstico, diseño, implementación y
evaluación.
 La importancia de un liderazgo claro y consistente (voluntad y
prioridad política)
 Generación de procesos de prevención con metas de corto, mediano
y largo plazo.

A partir de todas estas recomendaciones, el Programa retoma los

elementos claves y los adapta a la realidad mexicana, y a su vez, es
trabajado de manera conjunta con múltiples actores para que
posteriormente se cristalice en proyectos y estrategias locales a
implementar en los territorios focalizados.

Pero veamos cómo se ha incorporado esta evidencia…

Si bien las recomendaciones señalan poner énfasis en lo local, que este

Programa se defina como nacional responde a muchos motivos; el primero,
es que va acorde con lo que señala la Ley General para la Prevención
Social de la Violencia y la Delincuencia; lo segundo, busca el
establecimiento de políticas públicas en materia de prevención en todo el
territorio nacional (otorgándole recursos al menos a un municipio de cada
entidad federativa) lo que no es contradictorio con un enfoque local, puesto
que las propuestas serán diseñadas por los gobiernos locales a partir de
sus propios diagnósticos; tercero, pretende posicionar e institucionalizar a la
prevención en el marco político gubernamental, y finalmente, pretende
difundir el enfoque y sensibilizar a la ciudadanía de su importancia y
eficacia, como medida para atender los problemas de inseguridad presentes
en el país.

Entonces, la concepción de un Programa Nacional, en el contexto

mexicano, más que un error conceptual responde a una visión
estratégica que espera dar prioridad y visibilidad a una política
pública que promueve un enfoque novedoso en el país.

Por otro lado la lógica de una política pública de alcance nacional permite
tener un diagnóstico general de las demarcaciones que permita reconocer,
no sólo que el fenómeno de la violencia y la delincuencia se manifiesta de
diversas maneras en los territorios al igual que sus orígenes, sino también la
presencia de heterogeneidad en las capacidades institucionales de los
gobiernos locales para hacer frente a estas problemáticas. Por ende, lo de
ser nacional en este caso responde a la necesidad de establecer
lineamientos, guías de acción y acompañamiento general y transversal,
pero también individualizado a los equipos locales, y no a una definición
federal de qué y cómo hacer.

El trabajo de acompañamiento planteado por el Programa se realiza a

través de la cooperación, la corresponsabilidad con las entidades y
municipios, para que sean ellos quienes construyan sus propios
diagnósticos y a partir de ello sus propuestas, en el marco de estrategias y
propuestas emanadas del Programa Nacional pero adaptadas a sus
contextos, necesidades e intereses.

Los gobiernos locales son la autoridad que conoce con mayor detalle y
mejor perspectiva cómo se presentan estas problemáticas en los territorios,
conociendo incluso aspectos que no quedan registrados en fuentes oficiales
sino sólo a partir del conocimiento cotidiano de sus habitantes.

Se otorga entonces centralidad a la generación de trabajos coordinados y

de colaboración entre las diversas instancias de gobierno para poder
desarrollar las estrategias de prevención que propone el Programa, se
reconoce la recomendación de trabajarlas desde el nivel local, en un modelo
de políticas públicas bottom up, es decir, de abajo hacia arriba. Para ello se
desarrolla una estrategia que destina recursos financieros a los gobiernos
estatales y municipales, y establece directrices básicas que contribuyan a
que el enfoque de prevención se lleve a cabo en los territorios locales, para
que atiendan sus problemáticas en micro territorios o polígonos, definidos
por los propios municipios en función del conocimiento sobre la situación
específica de los factores de riesgo y de las causas que originan la violencia
y delincuencia, puesto que si bien hay algunos de éstos que pueden ser
transversales al territorio nacional hay otros que varían de una región a otra.

A su vez, se ha orientado a los municipios a trabajar con aquellas

poblaciones con mayor vulnerabilidad hacia la violencia y la delincuencia,
enfocando los esfuerzos en atender con acciones particulares aquellos
factores presentes en la infancia, los jóvenes, las mujeres, poblaciones
priorizadas por el Programa y para lo cual se diseñan propuestas integrales
que eviten involucrarse en hechos delictivos o de violencia, ya sea como
víctimas o victimarios.

Uno de los aspectos novedosos del Programa es involucrar a 9 secretarías

de gobierno que atienden distintas temáticas en una Comisión
Intersecretarial (CI). Esta iniciativa reconoce la multicausalidad de los
problemas de violencia y delincuencia, la CI pone énfasis en la necesidad
de que las dependencias de la Administración Pública Federal se coordinen
a fin de generar información especializada en materia de prevención que
permita elaborar diagnósticos robustos, así como en elaborar acciones
multisectoriales para un mejor abordaje de estas problemáticas.

Desafíos que debemos enfrentar

Sin embargo, pasar de los preceptos teóricos y de experiencias reconocidas

como buenas prácticas a la elaboración de una estrategia de operación
eficaz ha implicado encontrar múltiples desafíos que deben ser afrontados
para poder alcanzar los resultados esperados por el Programa,
reconociendo su complejidad para evitar que el diseño se frustre en su
implementación[6].

Un primer desafío es la poca información que existe hasta el momento

para analizar el fenómeno de la violencia y la delincuencia tanto en el
ámbito federal, estatal, municipal y, más aún, en territorios pequeños o
micro zonas (colonias, polígonos). Asimismo, otra dificultad encontrada son
los altos costos y el tiempo que implica generar, procesar y analizarla
información.

Para la prevención social de la violencia y la delincuencia la información no

es sólo un insumo, tiene una utilidad práctica, ya que ésta debe guiar la
acción pública. Hoy por hoy, ésta es insuficiente. Consciente de ello, el
Programa busca capitalizar sinergias de distintos actores sociales en la
generación de información susceptible a ser utilizada como guía para la
acción. Un ejemplo de ello es la Encuesta de Cohesión Social para la
Prevención (ECOPRED) que realizará el INEGI en los próximos meses,
cuyo levantamiento proporcionará información confiable en materia de
violencia y delincuencia desagregada a nivel local. La ECOPRED será útil
para una mejor comprensión del Programa, permitirá tomar decisiones
públicas más informadas y pertinentes al contexto nacional y a los contextos
locales, además de que nutrirá los mecanismos de seguimiento y
evaluación de las acciones emanadas del Programa.

Otro reto no menor es la disparidad que registran los gobiernos municipales

respecto a las capacidades con que cuentan para llevar a cabo estrategias
preventivas en sus territorios. Si bien algunos ya contaban con iniciativas
previas y saben aplicar los recursos en acciones más enfocadas a sus
problemas para lograr mayores efectos, otros disponen de un equipo que
atiende múltiples temas y que por tanto no enfocan sus esfuerzos en la
operación del Programa, no cuentan ni con los recursos humanos ni
técnicos para implementar acciones más pertinentes; por ello, en este
ámbito, la tarea es ardua y requerirá de una estrategia más intensiva,
idealmente con los recursos locales presentes, pero también con asesoría y
acompañamiento más constante.

Otro desafío es lograr que la ciudadanía se perciba como sujeto activo en la

configuración del problema y en sus posibles soluciones; que reconozcan
que se trata de situaciones que se transforman socialmente y que no se
combaten sólo con mayor presencia policial, ni con mayor represión ni con
peores castigos, sino principalmente con mejores niveles de confianza,
cooperación y organización entre vecinos, con la recuperación y apropiación
de los espacios públicos, con la mejor distribución de bienes y servicios
sociales, con la rendición de cuentas por parte de los gobiernos, en fin, con
la participación activa de la ciudadanía en los procesos sociales que
sustenten una cultura de legalidad y de paz.

Finalmente, un reto mayor es el posicionar a la prevención social de la

violencia y la delincuencia como una estratégica eficaz y eficiente para
atender a la criminalidad en el mediano y largo plazo, a partir de la difusión
de las bondades del modelo y presentando las experiencias concretas, que
a nivel nacional vayan obteniendo resultados positivos, para reconocer que
es posible generar los cambios propuestos por este Programa para construir
comunidades más organizadas, cohesionadas y seguras.

Sería ingenuo pensar que una política pública por sí sola puede afrontar
estos desafíos y reducir la violencia y la delincuencia sin detonar cambios
socioculturales y sin la participación activa de diversos actores sociales.
Parece importante enfatizar que el fin último del Programa, más allá de
generar evidencia de sus resultados, consiste en producir mejores
condiciones de vida en las comunidades de los territorios en los que se está
desarrollando, en eso está el Programa, iniciando su apuesta con los
territorios focalizados, trabajando arduamente para conseguir lo planificado.

* María Cecilia Jaramillo forma parte de la Dirección General de Planeación

Estratégica para la Prevención Social de la Violencia de la Subsecretaría de
Prevención y Participación Ciudadana de la Secretaría de Gobernación.

[1] Para mayor información ver: Farrington D., (2001), Key results from the
first forty years of Cambridge Study in delinquent development. In:
Thornberry TP, Krohn MD, editors. Taking Stopck of Delinquency. An
overview of findings from contemporary longitudinal studies,
Kluwer/Plenum, New York. (Disponible aquí).

[2] Sampson, R., S. Raundenbush, F. Earls. (1997). Neighborhoods and

Violent Crime: A Multilevel Study of Collective Efficacy. Science (277)

[3] Para profundizar en estas experiencias ver: Vandershueren, Fraz y otros

(2004): Políticas de Seguridad Ciudadana en Europa y América Latina.
División de Seguridad Ciudadana. Ministerio del Interior, Santiago, Chile.

[4] A modo de ejemplo, es preciso explicitar que las ciudades de Bogotá y

Medellín en Colombia tuvieron una espectacular reducción de las tasas de
homicidios en el largo plazo, los cuales no son atribuibles a una sola
estrategia sino por el contrario reconoce la aportación de varios programas
municipales, utilizando una serie de medidas tales como la reforma de la
policía, el compromiso de la sociedad civil, la resolución pacífica de
conflictos sociales y comunitarios, la rehabilitación urbana y la prevención
social. Si bien es imposible atribuir a una única razón los descensos en las
tasas de homicidios de ambas ciudades, en general los logros están
caracterizados por el papel clave de sus alcaldes al haber realizado análisis
locales acerca de los problemas de violencia, iniciando asociaciones
multisectoriales e invirtiendo en la institucionalización de políticas de
seguridad urbanas sostenibles a largo plazo (CIPC, 2010).

[5] ICPC (2008): Informe internacional. Prevención de la Criminalidad y

Seguridad Cotidiana: Tendencias y Perspectivas. Quebec, Canadá.

[6] Como bien lo decía Wildasvsky, en su libro Implementación, “como las

grandes ideas planificadas en Washington se frustran en Oakland”, donde
relata la complejidad de la etapa de la implementación de las políticas
públicas, por la cantidad de actores que intervienen en ese proceso, porque
se suelen diseñar estrategias estándar desde la centralidad, desconociendo
los contextos locales que pueden hacer inoperables las políticas que se
diseñen desde la federación.