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TAJADURA TEJADA, Javier (Dir.): Los principios rectores de la política social y

económica, Editorial Biblioteca Nueva, Madrid, 2004, 494 páginas.

1. Los principios rectores de la política social y económica, fijados en el Capítu-

lo III del Título II de la Constitución Española, ofrecen una primera aproximación de
carácter paradójico: de un lado, se refieren a aspectos de la realidad social y económica
de notable relevancia para la vida cotidiana de la los ciudadanos, a necesidades básicas
de las personas, cuya satisfacción es precisa para la efectividad de los valores del pro-
pio texto constitucional; y, de otro, la estructura de estos principios y los cambios en las
condiciones sociales han retraído y dificultado su análisis jurídico, que ha ofrecido
posiciones dispares, cuando no contradictorias.
Como señala el profesor Miguel Angel GARCÍA HERRERA, en el Prólogo,
"los derechos sociales y su inevitable conexión con el Estado social no han recibido en
la doctrina toda la atención que se merecen", si bien "recientemente se ha producido un
reverdecimiento de las reflexiones sobre el Estado y los derechos sociales". Los aconte-
cimientos producidos en el último tercio del siglo XX hacen que el panorama del siglo
XXI sea diferente: cambios en la perspectiva individual (calidad y subjetivización de
las prestaciones), en la perspectiva política tanto ascendente (Unión Europea) como
descendente (descentralización territorial en Comunidades Autónomas) y, desde el
punto de vista funcional, el paso del fordismo al posfordismo con la globalización y las
exigencias del mercado. Por ello, es precisa una revisión o visión remozada de los con-
tenidos constitucionales referidos a la vivienda, seguridad, social, sanidad y cultura, así
como la inmigración.
Pues bien, ese es el propósito que anima esta obra colectiva: el estudio de los
principios rectores de la vida social y económica desde el eje convergente del estableci-
miento de una sociedad democrática avanzada establecida en el Preámbulo de la Cons-
titución.
La obra se estructura, amén del prólogo, en una introducción, siete estudios o
capítulos dedicado cada uno a un principio rector, y un epílogo. A continuación se indi-
can algunas pinceladas sobre su contenido, con el objetivo de mostrar su elevado
interés y animar a su atenta y completa lectura.
2. La "Introducción", cuyo autor es el profesor Javier TAJADURA TEJADA,
apunta tanto un balance como los principales retos que han de afrontar los principios
rectores en este nuevo siglo. Destacan, en tal sentido, los aspectos siguientes: 1) El
avance en la universalización, que ha de alcanzar a todos ellos y se ve dificultada por la
lógica economicista de la globalización, una de cuyas consecuencias adversas es el pre-
dominio de los poderes privados sobre los poderes públicos estatales, por lo que el reto
es la desmercantilización de la sociedad, anteponiendo las necesidades de las personas
a las exigencias del mercado, debiéndose subordinar la economía a la política, que es lo
que subyace en los principios rectores; 2) La conexión entre principios rectores y nues-
tra organización territorial del poder, entendiendo subordinada ésta al Estado social y
apelando a la "uniformidad de las condiciones de vida"; 3) Las insuficiencias garantis-
tas del Estado constitucional, aludiendo a la inconstitucionalidad por omisión; 4) La
relación entre estos derechos y el principio de solidaridad; y 5) El reto de la inmigra-
ción.
3. El primer principio rector analizado por el profesor Roberto URIARTE
TORREALDAY es la redistribución de la renta y el pleno empleo (artículo 40 CE).
Este precepto, de contenido heterogéneo y por ello necesitado de una interpretación
contextual, es una norma jurídica vinculante. El objetivo o mandato de distribución
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equitativa de la renta está en íntima conexión con el derecho de propiedad (artículo 33

CE), que es instrumental para la libertad y el libre desarrollo de la personalidad, con un
componente diverso de derecho fundamental y de derecho individual de tipo patrimo-
nial. En su vertiente institucional (derecho fundamental) sería el derecho a acceder y
gozar del status de propietario (artículo 33.1 CE), mientras que la vertiente individual
estaría en el artículo 33.3 CE. Un derecho fundamental no universal (la titularidad de
uno excluye la de otro) y de todos en condiciones de igualdad, existiendo, pese a no
explicitarse en el texto constitucional, una cláusula general de accesibilidad.
El pleno empleo remite a la protección constitucional del trabajo del artículo 35
CE, cuyo reconocimiento constitucional en clave de Estado social va más allá de la
mera libertad de trabajar. La concepción constitucional del derecho al trabajo es com-
pleja y cualitativa, teniendo también una dimensión individual y colectiva. Los dere-
chos laborales específicos del artículo 40.2 impregnan la concepción cualitativa del
derecho al trabajo.
Finalmente, destaca las consecuencias jurídicas de estos derechos sociales, en
razón de su carácter normativo, cuyos contenidos mínimos en la medida que concretan
otros derechos reconocidos en el Capítulo II son auténticos derechos subjetivos.
3. La Seguridad Social (artículo 41 CE) es estudiada por el profesor Andoni
PÉREZ AYALA, que comienza destacándola como institución emblemática o núcleo
duro del Estado social. Tras el examen de los antecedentes y evolución de la figura,
donde destaca el Informe Beveridge como documento fundacional, a la que sigue la
constitucionalización e internacionalización, entra en la constitucionalización de la
Seguridad Social en España (artículo 41 CE). Este precepto, siempre ubicado en el
mismo lugar, a relacionar con otras referencias dispersas en el texto constitucional (en
particular, con otros preceptos del mismo Capítulo a modo de intersección de círculos
secantes), se conecta con el principio de solidaridad. La Seguridad social aparece confi-
gurada constitucionalmente por cuatro notas (carácter público, universalidad subjetiva,
generalidad objetiva y suficiencia prestacional), que son rigurosamente estudiadas.
Otra de las cuestiones examinadas, por su relevancia, dificultad y polémica, es la
delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en mate-
ria de Seguridad Social, destacando el tratamiento específico del régimen económico,
que no entra dentro de las competencias de ejecución ni de las legislativas, y no deja de
plantear problemas.
4. El Capítulo Tercero, cuya autora es Idoia TAJADURA TEJADA, Asesora
Jurídica del Gobierno de Navarra, trata de la protección de la salud (artículo 43 CE).
Tras poner de relieve la distinta percepción de la salud desde las diversas ciencias, des-
taca que la Constitución se refiere a la "protección" de la salud. Los antecedentes com-
parado e histórico y la gestación del precepto le permiten entrar en la exégesis del pre-
cepto constitucional: además de su carácter normativo, resultan no sólo intereses
legítimos sino también derechos subjetivos; la titularidad corresponde a todas las perso-
nas, aseguradas o no, nacionales y extranjeras; y el contenido, pese a la indetermina-
ción del precepto, se refiere a los medios y no al resultado, acogiendo la interpretación
doctrinal más amplia.
La distribución competencial examina las competencias estatales y autonómicas
en materia sanitaria, con mención especial, en cuanto pieza clave del sistema, del Con-
sejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud. Asimismo, el capital papel del legis-
lador para aplicar este derecho, lleva a examinar las leyes estatales más relevantes para
su desarrollo, cuyo horizonte está marcado por la Ley 16/2003, de Cohesión y Calidad
del Sistema Nacional de Salud.
En fin, una visión retrospectiva muestra los importantes avances en esta materia;
pero se apuntan algunas cuestiones que han de abordarse para la efectividad de este
derecho: el gasto farmacéutico incontrolado, el consumismo asistencial sanitario, los
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déficits educativos y culturales de la población, la potenciación de lo privado como

paradigma de la eficacia, la falta de respuesta al problema de la inmigración, la rigidez
del modelo de personal y la falta de movilidad del personal médico, las diferencias de
nivel entre Comunidades Autónomas, las deficiencias de la estructura socio-sanitaria
de apoyo y los déficits en la atención de la salud mental. A lo que puede añadirse el
fenómeno de envejecimiento de la población.
5. El profesor Javier TAJADURA TEJADA estudia el acceso a la cultura (artícu-
lo 44 CE). En línea con el constitucionalismo más reciente, la Constitución Española
fija una denominada "Constitución cultural", refiriéndose a la realidad pluridimensional
de la cultura: un ámbito de la vida humana, un derecho y una función del Estado. Para
analizar la noción constitucional de cultura, parte de la contraposición entre la concep-
ción universalista y la particularista, que, pese a sus divergencias, la Constitución de
1978 ha armonizado, refiriéndose tanto a cultura o culturas, resaltando la interelación
entre cultura y democracia. El Estado español de Cultura se levanta sobre los principios
de pluralismo y progreso. Destaca el artículo 44 que configura un derecho de acceso a
la cultura, así como el artículo 149.2 que fija la función cultural del Estado. En suma, la
Constitución contiene una concepción global, no fragmentaria, de la Cultura, cuyo pro-
greso tiende a la construcción de una sociedad democrática avanzada, sin que sea tarea
fácil dados los peligros o frentes del particularismo y la mercantilización.
6. No podía quedar fuera el examen, realizado por el profesor Esteban ARLU-
CEA, sobre el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado (artículo 45 CE).
Con ello se recoge la preocupación ecológica, lo que contrasta con la actitud involutiva
de la Convención en la elaboración del Tratado de futura Constitución para la Unión.
Tras referirse a la influencia del derecho constitucional comparado y a la elaboración
del precepto, indica los rasgos del texto definitivo: sintonía con los tiempos y realidad
social en que se enuncia; ubicación dentro del título sobre las libertades y derechos
aunque finalmente en los principios rectores; la titularidad corresponde a todos los
seres humanos; el apartado 1 establece el derecho y deber a un medio ambiente adecua-
do, con determinadas notas, el apartado 2 se configura como principio rector y el apar-
tado 3 se dedica al régimen sancionatorio; y no es un derecho absoluto. Define el con-
cepto de medio ambiente siguiendo la STC 102/1995 y analiza su naturaleza jurídica,
penetrando en la estructura interna del precepto y aludiendo al derecho al disfrute de un
medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, examinando sus elementos
y refiriéndose a su proclamación en el Convenio de Aarhus y al principio rector medio-
ambiental. Finaliza con las competencias de las Comunidades Autónomas en materia
ambiental.
7. A continuación el profesor Rafael LASAGA SANZ estudia la protección del
patrimonio histórico (artículo 46 CE). Comienza destacando la importancia del patri-
monio histórico en España y luego recorre el derecho comparado, los antecedentes
internos y el proceso de elaboración del precepto constitucional. La exégesis de este
artículo 46 se realiza desgranando sus elementos, para centrarse en el examen de la Ley
del Patrimonio Histórico Español de 1985 y su Reglamento de 1986. La regulación
postconstitucional incorpora una nueva terminología (patrimonio cultural y bienes de
interés cultural), establece el objeto de protección con un amplio elenco de bienes pro-
tegidos, las técnicas administrativas de protección (registros e inventarios), las técnicas
jurídicas de protección y el reparto de competencias con referencia a la STC 17/1991.
A ello añade la normativa autonómica y la protección penal.
8. Un tema básico de plena actualidad, el derecho a disfrutar de una vivienda
digna y adecuada (artículo 47 CE), es examinado por la profesora Pilar GARRIDO.
Parte de la problemática residencial en el proceso de industrialización del siglo XIX,
del origen y evolución de la política de vivienda en España y del derecho a la vivienda
en el Estado social, para entrar en el debate constituyente y en el examen del precepto
constitucional. El ámbito subjetivo del derecho se inicia afirmando que el ejercicio del
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derecho a la vivienda es una condición básica para que las personas puedan desarrollar
una vida digna, lo que enlaza con la dignidad de la persona y el artículo 9.2, por lo que,
aunque el precepto menciona a los españoles, destaca la necesidad de considerar a los
inmigrantes y a los colectivos sociales más desfavorecidos, destacando la conexión
entre integración social y vivienda. En cuanto a su contenido, el derecho a una vivienda
adecuada presenta complejidad como exigencia de un hábitat adecuado para el hombre;
dimensión integral que impone considerar la vivienda como unidad y objeto (informa-
ción al consumidor y calidad), su entorno inmediato (la urbanización) y el medio urba-
no como marco existencial. Destaca el imperativo constitucional de utilización del
suelo de acuerdo con el interés general, si bien tras la Constitución las actuaciones han
sido continuistas. Analiza también las competencias de las Comunidades Autónomas
en materia de vivienda, teniendo en cuenta la STC 152/1988; y, en último término,
alude a la política de vivienda en España después de la Constitución.
9. El libro se cierra con un Epílogo, cuya autoría corresponde al profesor Fer-
nando OLIVÁN, quien realiza una reflexión filosófica ante la crisis en que vive inmer-
sa nuestra sociedad que pone en peligro su propia supervivencia, interrogándose sobre
la compatibilidad de los mundos que se relatan en conceptos como globalización,
democracia, bienestar general, lo público, justicia. Parte del proceso evolutivo del Esta-
do, señalando que las modernas relaciones de extranjería ponen en cuestión la idea
misma de democracia, tal y como queda definida en el Estado social, cómo las tres cri-
sis del Estado social conducen a una crisis de la democracia, sufriendo el estado
moderno una mecánica de deconstrucción y la fragmentación de la ciudadanía. De ahí
que la cuestión sea cómo acceden los extranjeros a los derechos sociales, por lo que
dada la posición vital de los derechos sociales, la batalla judicial en la extranjería ha
terminado asentada sobre este campo. El desafío consiste en construir un sistema nuevo
que sepa estructurar los derechos sobre ese sujeto que es hoy la persona y hacerlo pro-
fundizando, además, en la idea comunitaria del valor de la democracia.
10. En definitiva, los autores, bajo una dirección coordinada, vertebrada en torno
a la idea fuerza de "una sociedad democrática avanzada" fijada en el preámbulo de la
Constitución, abordan la problemática de los principios de la vida social y económica,
con un enfoque riguroso y actual, recogiendo la situación de crisis existente, para pro-
gresar más que en la inteligencia teórica de los derechos sociales, en su necesaria apli-
cación práctica. Se trata de pasar del reconocimiento, a veces tildado de programático,
a su implantación efectiva en la sociedad actual y en el siglo XXI considerando los
notables cambios acaecidos en las tres últimas décadas. No basta con indicar la crisis
del Estado en sus distintas dimensiones o niveles, sino de construir sobre las bases
constitucionales un sistema nuevo que afronte los retos complejos del presente y del
futuro.
Estamos, pues, ante una importante obra que, tras los veinticinco años de vigen-
cia de nuestra Carta Magna, se enfrenta al reto de dotar de sentido actual y operatividad
a los derechos sociales, pasando de su determinación normativa a la efectividad. Se
trata, por ello, de un estudio riguroso, que a partir de la doctrina científica y constitu-
cional pretende avanzar en la materialización de estos derechos.
Esta obra colectiva, por su actualidad y por la calidad de su contenido, será un
referente obligado en la bibliografía sobre los derechos sociales en la Constitución
Española.

JOSÉ ANTONIO RAZQUIN LIZARRAGA