Piloter

Piloter et maîtriser la masse salariale

Comment tendre vers une maîtrise de l'évolution des charges de personnel, qui représentent plus de la
moitié des crédits de fonctionnement et sont en régulière augmentation à effectif constant ? Comment

et maîtriser
identifier les éléments qui font évoluer la masse salariale ? Identifier ceux d'ordre réglementaire subis
par la collectivité et sur lesquels ses moyens d'action sont marginaux ? Identifier encore ceux liés aux
choix de gestion RH, en termes de qualification des ressources par exemple ? Identifier enfin ceux liés au
choix de la politique RH propre à la collectivité en matière de remplacement, de recrutement ? C'est en se
dotant d'outils qui permettent une juste analyse des sources de dérive ou d'économie que la collectivité

la masse salariale
parviendra à « contenir » au mieux sa masse salariale, tout en menant la politique RH qu'elle souhaite.
Cet ouvrage a pour objet de décrire le déroulement de la démarche, depuis la préparation budgétaire
au plus fin jusqu'à l'analyse de son exécution, au travers de la mise en œuvre d'un tableau de bord de
pilotage et d'aide à la décision.

Piloter et maîtriser la masse salariale

Claude Parisse a occupé plusieurs postes de direction en collectivités
territoriales. Il a été notamment DGA ressources au département de Seine-
et-Marne et DGA chargé des ressources humaines à Lille, poste qu'il a quitté
en 2015 pour devenir consultant. Il intervient au CNFPT sur les thématiques
du management, de la conduite de projet, de l'organisation et des ressources
humaines.
Tout d'abord chargée d'études statistiques dans le secteur privé,
Béatrice Samson forge son expérience en ressources humaines dans la
fonction publique à Boulogne-Billancourt. Elle intègre les services de la ville
d'Angers en 1999 pour y exercer la fonction de responsable des données
sociales et budgétaires RH. Chargée de cours à l'Enact et au CNFPT sur le thème
du pilotage de la masse salariale, elle intervient également dans ce domaine
auprès de divers clubs de rencontres RH.

d’EXPERTS d’EXPERTS

Claude Parisse
[Dessin Une : Matthieu Méron] Béatrice Samson
www.territorial-editions.fr
ISSN : 1623-8869 – ISBN : 978-2-8186-1215-6
 Piloter et maîtriser
la masse salariale

Claude Parisse
Consultant
Béatrice Samson
Conseiller de gestion

CS 40215 - 38516 Voiron Cedex

Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63
d’EXPERTS
Référence DE 524
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© Territorial, Voiron
ISBN : 978-2-8186-1215-6
ISBN version numérique : 978-2-8186-1216-3
Imprimé par Reprotechnic, à Bourgoin Jallieu (38) - Août 2017
Dépôt légal à parution
 Sommaire
Préambule. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.5

Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.7

Partie 1
Qu’est-ce que la masse salariale ? Pourquoi évolue-t-elle ?
Chapitre I
Les composantes et les causes d’évolution de la masse salariale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.11
A - Qu’est-ce que la masse salariale ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.11
1. La masse de référence. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.12

2. La masse fluctuante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.16

3. Les charges sociales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.17

B - Pourquoi la masse salariale évolue-t-elle ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.20

1. À titre collectif. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.20

2. À titre individuel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.22

Chapitre II
Les principaux indicateurs d’évolution de la masse salariale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.24
A - Indicateurs en base 100. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.24
B - Effet de niveau de la hausse conjoncturelle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.25
C - Effet de masse de la hausse conjoncturelle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.25
D - Le GVT (glissement vieillesse technicité) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.25
E - Effet report ou déport. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.26
F - Effet noria ou turnover. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.26

Partie 2
L’élaboration du budget primitif RH
Chapitre I
Les classements et les règles budgétaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.31
A - La répartition par nature. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.32
B - Les chapitres budgétaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.34
C - Les codes fonctionnels. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.37
Piloter et maîtriser la masse salariale

Chapitre II
Les travaux de préparation budgétaire Méthode et outils. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.40
A - Planification des travaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.41
1. Planning et partenaires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.41

2. Outils . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.42

B - Élaboration du budget primitif RH : masse salariale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.47

1. Réalisé en cours de l’exercice N . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.47

Sommaire 3
 2. Projection sur l’année N +1. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.50

3. Analyse des résultats de notre proposition N +1. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.53

Chapitre III
Les outils d’argumentation budgétaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.56
A - Les documents de présentation budgétaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.56
1. Document n° 1. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.57

2. Document n° 2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.58

3. Document n° 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.59

4. Document n° 4. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.60

5. Document n° 5. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.61

6. Document n° 6. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.62

B - La réunion de présentation budgétaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.63

Partie 3
Le tableau de bord de pilotage de la masse salariale
Chapitre I
La définition du tableau de bord de pilotage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.67
A - Ses objectifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.67
B - Ce qu’il ne doit pas contenir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.69

Chapitre II
La conception du tableau de bord de pilotage. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.70
A - La méthode. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.70
1. Les partenaires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.70

2. Les indicateurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.70

3. Les tableaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.71

4. Les commentaires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.72

5. Les graphiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.73

B - Les outils. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.74

1. Construction de l’indicateur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.75

2. Documents de travail de base. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.77

3. Mise au point d’une maquette . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.82

4. Indicateur spécifique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.86

Chapitre III
Le contenu du tableau de bord de pilotage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.88
A - Hiérarchie des indicateurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.88
B - Mise en exergue des points clés de décision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.89
Piloter et maîtriser la masse salariale

Chapitre IV
Communication autour du tableau de bord
pour permettre un véritable dialogue de gestion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.91

Conclusions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95

4 Sommaire
Préambule
 
Compte tenu du poids non négligeable que représente la masse salariale au sein du budget des collectivités ter-
ritoriales (50 % environ des crédits de fonctionnement), on comprend que le contrôle de sa progression constitue,
pour elles, un réel enjeu et une priorité forte.
 
Ceci engage à mettre en place ou à renforcer les outils susceptibles de contribuer à la maîtrise des dérives qui
peuvent être lourdes de conséquences au regard de la contribution financière applicable aux administrés.
 
Avant toute chose, il convient de dissocier dans cette masse, souvent perçue comme nébuleuse, deux types de
dépenses :
 
- les unes incontournables, liées aux augmentations réglementaires à caractère général qui s’imposent à la collec-
tivité (hausse conjoncturelle, GVT…) ;
 
- les autres, liées aux évolutions de gestion et à la politique RH que la collectivité entend conduire, sur lesquelles
cette dernière peut agir et envisager des actions correctives en fonction des résultats d’un exercice, d’un trimestre,
d’un mois.
 
C’est bien sur ces dernières que toute l’attention doit porter, que chaque ligne doit être étudiée, que chaque écart
doit être expliqué, que l’évidence doit prévaloir.
 
Tout ceci n’est réellement possible que si la collectivité s’est dotée d’outils qui, du budget primitif à sa réalisation,
permettent l’analyse « au plus fin » de chaque résultat.
 
L’objet de ce recueil n’est pas tant de diminuer le poids de la masse salariale d’une collectivité, chose improbable
à effectif constant, mais bien de la piloter pour en réduire les dérives, être en mesure de les comprendre et par voie
de conséquence de les analyser et les expliquer.
 
En outre, il aspire à donner une vue globale d’instruments qui facilitent la préparation budgétaire, renforcent les
arguments en faveur de l’attribution de moyens et fournissent une base d’analyse, donc d’aide à la décision
en matière de politique ressources humaines. Il propose une méthode permettant d’organiser avec les services
opérationnels un dialogue de gestion de la masse salariale.
 
Enfin, cette démarche permet de rendre compte d’une bonne gestion des deniers publics devant les administrés,
préoccupation de nombreux acteurs, qu’ils soient élus ou fonctionnaires.
 

Piloter et maîtriser la masse salariale

Préambule 5
Introduction
 
La réforme territoriale et les transferts de compétences induits par la loi NOTRe, complétés par la baisse des dota-
tions versées par l’État aux collectivités territoriales, ont rappelé aux exécutifs locaux la nécessité d’une meilleure
maîtrise des dépenses de fonctionnement.
Au cœur de ces enjeux se trouve la masse salariale, qui représente en moyenne 35 % des dépenses de fonction-
nement de l’ensemble des collectivités et plus de 50 % de celles du bloc communal.
Le contexte statutaire, qui n’a jamais été aussi innovant, est venu apporter une touche de complexité supplémentaire
à la lisibilité de la continuité des budgets dédiés à la masse salariale.
 
Au fil de cet ouvrage, nous allons décliner et expliquer une méthode et les outils qui nous permettront d’élaborer un
budget primitif détaillé et sincère ; puis, au-delà d’un suivi, de mettre en œuvre une réelle analyse de sa réalisation
au travers d’un tableau de bord de pilotage.
 
Nous allons tout d’abord définir la masse salariale ; cerner les différents éléments qui la composent, masse Toutée,
masse fluctuante, contributions patronales ; détailler les multiples facteurs qui provoquent, à titre individuel ou col-
lectif, son évolution ; expliquer les effets réguliers et quantifiables de cette évolution ; en indiquer les modes de calcul.
 
Nous verrons ensuite de quelle manière élaborer, avec méthode, un budget primitif ressources humaines en connais-
sance des règles et répartitions budgétaires ; comment en expliquer les fluctuations d’un exercice à l’autre ; comment
présenter les arguments qui permettront une validation nette de notre proposition.
 
Enfin, nous aborderons la notion de pilotage au travers la mise au point d’un tableau de bord conçu avec méthode,
en partenariat ; puis verrons comment en articuler les indicateurs, comment mettre au point les instruments d’aide
à l’analyse et comment fonder un véritable dialogue de gestion.
 
Nous obtiendrons alors un outil destiné à l’ensemble des partenaires, base nécessaire à un pilotage concerté et
durable de l’évolution de la masse salariale.
 

Piloter et maîtriser la masse salariale

Introduction 7
 

Partie 1
Qu’est-ce que
la masse salariale ?
Pourquoi
 
évolue-t-elle ?

Piloter et maîtriser la masse salariale

Partie 1 9
 Toute décision prise par une collectivité, toute évolution de gestion en matière de ressources humaines, tout compor-
tement individuel ou collectif a une incidence directe plus ou moins sensible sur la stabilité de la masse salariale.
 
Mais qu’est-ce que la masse salariale ?
 
Il convient avant toute chose d’en définir précisément le périmètre afin d’avoir une vision commune et de cerner
toutes les facettes du sujet que l’on va évoquer.
 
Certains nomment masse salariale les rémunérations brutes versées aux agents des collectivités ; d’autres y voient
ces mêmes rémunérations augmentées des contributions patronales ; d’autres encore considèrent comme masse
salariale l’ensemble du chapitre 012 qui concerne toutes les charges de personnel, y compris les frais annexes de
type remboursements médicaux ou de frais de mission par exemple.
 
Toutes ces visions valent à condition que la cible à analyser soit clairement définie.
 
Nous allons donc dans ce chapitre définir avec précision ce que nous retiendrons comme termes communs des
composantes de la masse salariale.
 

Chapitre I
Les composantes et les causes d’évolution
de la masse salariale
 
Trois composantes sont à distinguer au sein de la masse salariale, la première que nous appellerons la masse de
référence. Elle est identifiable, quantifiable et son évolution est relativement prévisible ; nous nommerons la deuxième
masse fluctuante, plus difficile à cerner, ses évolutions sont imprévisibles et elle peut connaître des pics d’évolution ;
la troisième, enfin, concerne les contributions patronales qui fluctuent directement en lien avec les deux premières.
 

A - Qu’est-ce que la masse salariale ?

 
La masse salariale regroupe les dépenses liées aux rémunérations des personnels en fonction dans la collectivité,
composées des salaires bruts et des contributions patronales.
Elle se différencie des dépenses de personnel, composées de la masse salariale complétée des dépenses de
formation, des frais de déplacement, des dépenses de locaux, de matériel d’informatique et de communication.
 
Au sein de cette masse, nous identifierons trois grandes sortes de dépenses qui nous permettront de comprendre
comment mener, à terme, l’analyse de ses évolutions :
 
- Le premier groupe sera constitué des dépenses stables et récurrentes relatives aux agents qui sont affectés de
façon permanente dans la collectivité, c’est celui que nous appellerons la masse de référence.
 
- Le deuxième sera composé des émoluments ponctuels versés à ces mêmes agents permanents, de l’ensemble
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de la rémunération versée aux agents non permanents et des dépenses non récurrentes de la collectivité telles
l’organisation d’élections ou manifestations exceptionnelles par exemple.
 
- Le troisième, enfin, sera constitué des charges sociales liées aux deux groupes précédents et dont l’importance et
les évolutions varient en lien direct avec eux.
 

Partie 1 11
 1. La masse de référence
 
Nous reprendrons ici la définition que Toutée, conseiller d’État, a établie en 1964 et qui reste d’actualité aujourd’hui.
 
La masse de référence est celle qui, « à effectif constant, est représentée par les salaires régulièrement versés aux
agents permanents de la collectivité, dans le cadre de leur temps défini de travail ».
 
C’est la part la plus forte du poids financier d’un budget ressources humaines puisqu’elle représente environ 70 %
des charges de personnel. C’est la masse qui subit le moins de variations et sur laquelle ces variations sont connues,
prévisibles et quantifiables.
 
Elle se compose d’éléments fixes et récurrents de la rémunération qui dépendent directement de la situation sta-
tutaire des agents.
 
Afin de bien comprendre, nous rappellerons ci-dessous quelques définitions qui permettent d’identifier les agents
dont les traitements et charges entreront dans cette masse de référence.
 
a) La situation statutaire de l’agent
 
Nous évoquerons le statut au sens large du terme et passerons en revue l’ensemble de l’organisation statutaire et
administrative qui régit la fonction publique. Ceci pour comprendre les causes d’évolution de la masse salariale
directement liées à l’évolution de carrière de ses agents.
 
Nous aborderons donc les notions de permanence, de statut, de position administrative, d’évolution de carrière et
enfin de rémunération.
 
> Les agents permanents
 
La notion de permanence indique un effet durable et régulier. Nous classerons donc dans cette catégorie les agents,
qu’ils soient fonctionnaires ou non, dès lors qu’ils seront affectés dans la collectivité de façon durable et régulière.
 
Les tout premiers agents concernés seront, bien entendu, les fonctionnaires, mais nous y associerons les agents
sous contrat, les emplois aidés et les agents non titulaires recrutés pour faire face à une vacance de poste en attente
de recrutement statutaire.
 
> Le statut fonctionnaire
 
L’agent fonctionnaire est stagiaire ou titulaire de la fonction publique. Il est affecté en permanence et perçoit une
rémunération principale fixée statutairement sur la base d’un indice dont l’évolution, liée à sa progression de carrière,
est réglementée, identifiable et quantifiable.
 
> L’agent contractuel sur un emploi permanent
 
Depuis le 1er janvier 2016, la notion de non-titulaire a été remplacée par celle d’agent contractuel. C’est un agent
de droit public, il peut être recruté sous contrat pour une mission de longue durée ou pour faire face à une vacance
de poste en attente de recrutement statutaire. Il perçoit le même type de rémunération principale, basée sur un
indice, que l’agent fonctionnaire mais ne bénéficie pas d’évolution de carrière.
 
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> Le statut emploi aidé

 
L’agent sous contrat aidé relève du droit privé bien qu’il soit affecté de façon permanente auprès de collectivités
pour bon nombre d’entre eux.
 
Les deux dispositifs de contrats aidés que peuvent utiliser les collectivités territoriales sont :
- les contrats uniques d’insertion (CUI) ;
- les contrats d’avenir.
 

12 Partie 1
 Le CUI est réservé aux personnes reconnues par les institutions comme rencontrant des difficultés particulières pour
l’accès à l’emploi ; il s’agit :
- des chômeurs de longue durée ;
- des seniors ;
- des travailleurs handicapés ;
- des bénéficiaires des minima sociaux (revenu de solidarité [RSA], allocation de solidarité spécifique [ASS], allo-
cation aux adultes handicapés [AAH]).
Les jeunes peuvent bénéficier d’un dispositif spécifique : celui des contrats d’avenir.

Le contrat unique d’insertion prend la forme, pour les collectivités territoriales, d’un contrat d’accompagnement
dans l’emploi (CAE). La durée d’un CAE est en principe de 24 mois mais il subsiste des dérogations pouvant porter
la durée à 36 ou 60 mois.
 
Dans les collectivités et établissements publics territoriaux, les emplois d’avenir sont obligatoirement pourvus dans
le cadre de contrats de travail à durée déterminée.
La durée d’un contrat d’avenir est, en principe de 36 mois, sauf dérogations dans certaines circonstances particu-
lières. La période d’essai ne peut avoir une durée supérieure à un mois. La durée hebdomadaire de travail est, en
principe de 35 heures, sauf dans certaines circonstances particulières. Les emplois d’avenir relèvent, comme les
CAE, du régime général de la sécurité sociale. Lorsqu’ils sont employés dans une collectivité ou un établissement
public territorial, les salariés en emploi d’avenir sont affiliés à l’IRCANTEC pour le régime de retraite complémentaire.
Les titulaires d’un emploi d’avenir perçoivent un salaire au minimum égal au Smic. L’assemblée délibérante peut,
si elle le décide, leur attribuer une rémunération plus favorable (Smic + 5 %, + 10 %…).
 
> Le statut d’apprenti
 
C’est également un agent de droit privé affecté pour deux ou trois ans dans la collectivité.
 
Il est sorti du champ de la mesure emplois aidés depuis que l’État a interrompu le versement de compensation des
dépenses début 2002.
 
> Les filières, les cadres d’emplois et les grades
 
Les statuts, vus précédemment, régissent la situation des agents au regard de la fonction publique. Les 8 filières de
la fonction publique territoriale classent tous les agents en fonction d’une branche de métiers : filière administrative,
technique, culturelle, animation, sportive, police municipale, médico-sociale et sapeurs pompiers.
 
Chaque filière est subdivisée en cadres d’emplois, 53 au total. Ces cadres sont fonction d’une organisation hié-
rarchique. Par exemple, au sein de la filière administrative, nous retrouvons dans l’ordre hiérarchique les cadres
d’emplois d’administrateurs, d’attachés, de rédacteurs et d’adjoints administratifs.
 
Chaque cadre d’emplois est à son tour subdivisé en grades, qui eux aussi obéissent à un ordre hiérarchique ou de
professionnalisation. Par exemple, rédacteur, rédacteur principal et rédacteur chef.
 
Ces filières, cadres d’emplois et grades sont la trame de l’évolution de carrière d’un agent.
 
> L’échelle, l’échelon et l’indice
 
À chaque grade de la fonction publique territoriale correspond une échelle elle-même munie d’échelons.
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À chaque échelon sont affectés deux indices, l’un brut, l’autre majoré.
 
La distinction entre ces deux indices est extrêmement importante puisque le premier détermine la carrière d’un
agent, le second la base de sa rémunération.
 

Partie 1 13
 Par exemple, la collectivité recrute un directeur territorial ou une personne exerçant les fonctions de directeur pour
assurer la bonne marche d’un service administratif.
Cet agent, s’il remplit les conditions, sera nommé dans la filière administrative au sein du cadre d’emplois des
attachés. Il sera classé au 3e échelon du grade de directeur.
 
Il détiendra alors un indice brut de 780 points et un indice majoré de 642 points.
Son indice brut déterminera la base de son futur avancement de carrière, soit pour un avancement d’échelon, soit
pour un avancement de grade.
Son indice majoré précisera la base de sa rémunération comme nous le détaillons dans le point suivant.
 
Afin de rendre notre propos plus visuel, cette organisation, dont l’esprit est commun à toutes les fonctions publiques,
est illustrée ci-après.
 
> Organisation statutaire
 
Les filières
Filière Filière Filière culturelle Filière
administrative technique animation

Les cadres d’emplois

Attaché Rédacteur Adjoint

administratif

Les grades

Attaché hors Attaché Attaché

classe principal

Les échelons

3e échelon 2e échelon 1er échelon

Les indices
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Indice brut Indice majoré

carrière rémunération

 
 

14 Partie 1