Aula 17 PDF

Direito Constitucional
O presente material constitui resumo elaborado por equipe de monitores a partir da aula
ministrada pelo professor em sala. Recomenda-se a complementação do estudo em livros
doutrinários e na jurisprudência dos Tribunais.
Sumário
1. Federação Brasileira ............................................................................................... 2
1.1 Entes da Federação ........................................................................................... 2
1.1.1 Artigo 18, §4º, CRFB .................................................................................... 2
1.2 Características ................................................................................................... 6
1.2.1 Características de constituição/essenciais .................................................. 6
1.2.1.1 Autonomia ........................................................................................... 6
1.2.1.2 Bicameralismo ...................................................................................... 8
1.2.1.3 Repartição de competências................................................................ 8
1.2.2 Características de conversação/manutenção/salvaguarda ...................... 11
1.2.2.1 Limites ao Poder Constituinte Reformador ....................................... 11
1.2.2.2 Limites ao Poder Constituinte Decorrente ........................................ 12
1.2.2.3 Controle de constitucionalidade ........................................................ 12
1.2.2.4 Intervenção Federal ........................................................................... 13
1.2.2.4.1 Conceito e legitimidade .............................................................. 13
1.2.2.4.2 Tipos ............................................................................................ 13
1.2.2.4.3 Artigo 36, §3º, CRFB .................................................................... 19
1.2.2.4.4 Elementos do decreto presidencial ............................................ 20
1.2.2.4.5 Cessação da Intervenção ............................................................ 20
1.2.2.4.6 Intervenção estadual .................................................................. 20
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1. Federação Brasileira
1.1 Entes da Federação
1.1.1 Artigo 18, §4º, CRFB
CRFB, Art. 18, § 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de
Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei
Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às
populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade
Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.(Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 15, de 1996) Vide art. 96 - ADCT
Nesse artigo, fala-se sobre os fenômenos da incorporação (dá-se quando um ente

passa a fazer parte do outro, v.g., município B passar a fazer parte do A), fusão (município A
junta-se ao município B e transformam-se no município C) e desmembramento (parte do
município A separa-se e transforma-se no município B).
Mais relevante do que a apreensão dos conceitos, os quais já foram dissecados, é
debruçar-se sobre o modo como ocorrem os fenômenos. Fusão, criação, incorporação e
desmembramento de municípios realizam-se por lei estadual. Para além, demandam o
preenchimento dalguns requisitos: (i) lei complementar federal; (ii) plebiscito; (iii) estudo de
viabilidade municipal.
A priori, esclareça-se que não há necessidade de uma lei complementar federal para
cada criação1 de município. Exige-se apenas uma lei complementar federal para tratar do
assunto como um todo (estabelecimento de prazos, condições, etc.). Ao revés, plebiscito e
estudo de viabilidade municipal são requisitos que devem estar presentes em toda criação.
Caso um desses requisitos não seja preenchido e a lei estadual criadora do município
seja elaborada, será ela inconstitucional. Apesar disso, diversos municípios foram criados
sem que houvesse lei complementar federal, ensejando, assim, várias ADIs perante o
Supremo Tribunal Federal, uma das quais a de nº 2240/BA.
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 7.619/00, DO ESTADO DA
BAHIA, QUE CRIOU O MUNICÍPIO DE LUÍS EDUARDO MAGALHÃES.
INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI ESTADUAL POSTERIOR À EC 15/96. AUSÊNCIA DE LEI
COMPLEMENTAR FEDERAL PREVISTA NO TEXTO CONSTITUCIONAL. AFRONTA AO
DISPOSTO NO ARTIGO 18, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. OMISSÃO DO PODER
LEGISLATIVO. EXISTÊNCIA DE FATO. SITUAÇÃO CONSOLIDADA. PRINCÍPIO DA
1
Todas as vezes nas quais se disser ‘criação’, entenda-se tal vocábulo como abrangente de
‘incorporação’, ‘desmembramento’ e ‘fusão’.
2
SEGURANÇA DA JURÍDICA. SITUAÇÃO DE EXCEÇÃO, ESTADO DE EXCEÇÃO. A EXCEÇÃO

NÃO SE SUBTRAI À NORMA, MAS ESTA, SUSPENDENDO-SE, DÁ LUGAR À EXCEÇÃO ---
APENAS ASSIM ELA SE CONSTITUI COMO REGRA, MANTENDO-SE EM RELAÇÃO COM A
EXCEÇÃO. 1. O Município foi efetivamente criado e assumiu existência de fato, há mais
de seis anos, como ente federativo. 2. Existência de fato do Município, decorrente da
decisão política que importou na sua instalação como ente federativo dotado de
autonomia. Situação excepcional consolidada, de caráter institucional, político. Hipótese
que consubstancia reconhecimento e acolhimento da força normativa dos fatos. 3. Esta
Corte não pode limitar-se à prática de mero exercício de subsunção. A situação de
exceção, situação consolidada --- embora ainda não jurídica --- não pode ser
desconsiderada. 4. A exceção resulta de omissão do Poder Legislativo, visto que o
impedimento de criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios, desde
a promulgação da Emenda Constitucional n. 15, em 12 de setembro de 1.996, deve-se à
ausência de lei complementar federal. 5. Omissão do Congresso Nacional que inviabiliza
o que a Constituição autoriza: a criação de Município. A não edição da lei complementar
dentro de um prazo razoável consubstancia autêntica violação da ordem constitucional.
6. A criação do Município de Luís Eduardo Magalhães importa, tal como se deu, uma
situação excepcional não prevista pelo direito positivo. 7. O estado de exceção é uma
zona de indiferença entre o caos e o estado da normalidade. Não é a exceção que se
subtrai à norma, mas a norma que, suspendendo-se, dá lugar à exceção --- apenas desse
modo ela se constitui como regra, mantendo-se em relação com a exceção. 8. Ao
Supremo Tribunal Federal incumbe decidir regulando também essas situações de
exceção. Não se afasta do ordenamento, ao fazê-lo, eis que aplica a norma à exceção
desaplicando-a, isto é, retirando-a da exceção. 9. Cumpre verificar o que menos
compromete a força normativa futura da Constituição e sua função de estabilização. No
aparente conflito de inconstitucionalidades impor-se-ia o reconhecimento da existência
válida do Município, a fim de que se afaste a agressão à federação. 10. O princípio da
segurança jurídica prospera em benefício da preservação do Município. 11. Princípio da
continuidade do Estado. 12. Julgamento no qual foi considerada a decisão desta Corte no
MI n. 725, quando determinado que o Congresso Nacional, no prazo de dezoito meses,
ao editar a lei complementar federal referida no § 4º do artigo 18 da Constituição do
Brasil, considere, reconhecendo-a, a existência consolidada do Município de Luís Eduardo
Magalhães. Declaração de inconstitucionalidade da lei estadual sem pronúncia de sua
nulidade 13. Ação direta julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade, mas
não pronunciar a nulidade pelo prazo de 24 meses, da Lei n. 7.619, de 30 de março de
2000, do Estado da Bahia.
(ADI 2240, Relator(a): Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 09/05/2007, DJe-
072 DIVULG 02-08-2007 PUBLIC 03-08-2007 DJ 03-08-2007 PP-00029 EMENT VOL-
02283-02 PP-00279)
Instado, o Pretório Excelso chegou à conclusão de que, porque o município existia há

mais de 6 anos, milhares de relações jurídicas haviam se constituído, de modo que a
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declaração de inconstitucionalidade, quer com efeitos ex tunc, quer com efeitos ex nunc,
redundaria num caos na ordem jurídica. No mais, conquanto a criação do referido município
fosse formalmente inconstitucional, o ente, de fato, existia, o que levou alguns ministros a
utilizarem a expressão “município putativo”.
Assim, a Suprema Corte declarou a inconstitucionalidade com efeito pro futuro,
estabelecendo um prazo para que a celeuma fosse sanada.
Atento a essa situação, o Constituinte cria uma emenda constitucional, a de nº 57,
por meio da qual insere o artigo 96 do ADCT, cujo escopo era convalidar atos pretéritos
inconstitucionais.
ADCT, Art. 96. Ficam convalidados os atos de criação, fusão, incorporação e
desmembramento de Municípios, cuja lei tenha sido publicada até 31 de dezembro de
2006, atendidos os requisitos estabelecidos na legislação do respectivo Estado à época
de sua criação. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 57, de 2008).
 Pode uma emenda constitucional convalidar lei anterior inconstitucional?

Pode-se falar em constitucionalidade superveniente?
Resp. O posicionamento tradicional da jurisprudência do STF assentava a
impossibilidade de convalidação de atos inconstitucionais pretéritos. Logo, porque a emenda
nº 57/2008 intencionou fazer isso, ela própria seria inconstitucional. Contudo, não foi essa a
conclusão a que chegou a Suprema Corte, que terminou por excepcionar a regra acima.
Necessário fazer uma comparação entre as redações atual e originária do artigo 18,
§4º, da Constituição da República:
REDAÇÃO ORIGINÁRIA DO ARTIGO 18, §4º, CRFB REDAÇÃO ATUAL DO ARTIGO 18, §4º, CRFB, DADA PELA
EC Nº 15/96
(1) Lei Estadual (1) Lei Estadual
(2) Requisitos: lei complementar estadual; (2) Requisitos: lei complementar federal;
plebiscito; respeito à continuidade urbanística, plebiscito e estudo de viabilidade municipal
histórica, etc.
Nos ditames da redação originária, a criação de um município dependeria única e

exclusivamente do estado, porquanto somente esse ente federativo atuaria: criaria a lei
complementar estadual, faria o plebiscito, agiria com respeito à continuidade histórica.
Quando a EC 15/96 passou a exigir lei complementar federal e, por conseguinte, a
participação da União, a autonomia dos estados tornou-se mais restrita. E emenda
constitucional que mitigue a autonomia dos entes federativos é potencialmente
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inconstitucional. Isso porque o Constituinte derivado tem de respeitar as cláusulas pétreas,

uma das quais é, justamente, a forma federativa de Estado, o que compreende, dentre
outras coisas, a autonomia dos entes federativos. Dessa sorte, uma emenda que arrefeça
essa autonomia, em tese, é inconstitucional, ante a violação à forma federativa de Estado
(artigo 60, §4º, inciso I, da CRFB).
Nada obstante, gerou-se entendimento segundo o qual a referida emenda não é
inconstitucional, haja vista que uma emenda constitucional pode restringir as cláusulas
pétreas, contanto que não atinja o seu núcleo essencial.
Durante a vigência da redação original, como os estados podiam criar municípios
sozinhos, evidenciou-se verdadeiro abuso na criação desses entes por aqueles com fins
claramente eleitoreiros, uma vez que foram criados municípios que não possuíam mínimas
condições de se manterem sozinhos.
Dessa forma, ao erigir alguns requisitos como o estudo de viabilidade e a participação
da União, e, com isso, colocar termo ação desenfreada dos estados (restringe sua autonomia
em nome do princípio da razoabilidade), a EC nº 15/96 restou por legitimar-se.
Pois bem. Em que pese ofertar a solução para um problema, a EC nº 15/96 engendra
outro, qual seja, ao exigir que a lei complementar federal exista, passa a exigir a atuação do
Congresso Nacional, o qual se omitiu (omissão inconstitucional) e, força nisso, prejudicou os
estados, cujas leis, produzidas sem a existência da lei complementar federal, foram
reputadas por inconstitucionais.
In casu, patentes duas inconstitucionalidades: (i) a inconstitucionalidade por omissão
do Congresso Nacional em omitir-se de criar a lei complementar de sua atribuição; (ii) a
inconstitucionalidade por ação dos estados que fizeram as leis estaduais sem a pretérita
existência da lei complementar federal.
Registre-se que, como se pode perceber, a inconstitucionalidade por omissão do
Congresso Nacional é anterior à inconstitucionalidade por ação dos estados.
Tal situação é inaceitável! Voltemo-nos à concepção da EC nº 15/96.
A presente norma foi criada pelo Congresso Nacional, que impôs a exigência da lei
complementar federal, cuja satisfação era da sua própria responsabilidade. Assim, o
Congresso Nacional incorreu numa omissão a um dever constitucional de legislar imposto
por ele mesmo.
Todo problema, portanto, foi produzido pelo próprio Congresso Nacional. No intento
de resolvê-lo o Congresso cria a EC nº 57/2008.
Vejamos a parte final do artigo 96 do ADCT:
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ADCT, Art. 96. Ficam convalidados os atos de criação, fusão, incorporação e

desmembramento de Municípios, cuja lei tenha sido publicada até 31 de dezembro de
2006, atendidos os requisitos estabelecidos na legislação do respectivo Estado à época
de sua criação. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 57, de 2008).
Ao valer-se dessa expressão, o Constituinte, a bem da verdade, quis dizer “atendidos

os requisitos estabelecidos na redação originária do artigo 18, §4º, CRFB”. Ou seja, lei
complementar estadual; plebiscito; respeito à continuidade urbanística, histórica, etc.
Infere-se, pois, que essa situação é altamente sui generis, pois consubstancia-se
numa exceção à regra de que uma emenda constitucional não goza do poder de convalidar
atos inconstitucionais anteriores à sua vigência.
Observação: alerte-se que esse posicionamento adotado pelo Supremo Tribunal
Federal não pode ser visto como uma modificação de entendimento. É que a Corte
excepcionou a regra quanto à produção de efeitos da emenda constitucional apenas no caso
das ADIs referentes à criação de municípios, em virtude de sua já vista raríssima
peculiaridade.
 Recapitulando
A federação brasileira é quadripartida; os territórios federais têm natureza
autárquica (autarquias da União), portanto, não possuem autonomia política, embora
gozem de personalidade jurídica.
1.2 Características
Cindem-se em: (a) características de constituição2 ou essenciais: autonomia;
bicameralismo; repartição de competências; (b) características de
conversação/manutenção/salvaguarda: limites ao poder reformador; limites ao poder
constituinte decorrente; controle de constitucionalidade; intervenção.
1.2.1 Características de constituição/essenciais

1.2.1.1 Autonomia
Apresenta três facetas:
(i) Auto-organização
2
Aqui, o termo é utilizado em seu sentido literal, como “aquilo que constitui”.
6
Capacidade que os Estados têm de elaborar suas próprias Constituições; os

municípios e DF, suas leis orgânicas.
(ii) Autogoverno
Consiste na capacidade de os entes da federação disporem sobre seus agentes
políticos e seus poderes.
(iii) Autoadministração
Realização da atividade administrativa em sentido amplo (administração interna,
prestação de serviços públicos, etc.).
Observação1: há quem entenda existir uma quarta característica, a saber, o
autofinanciamento (capacidade de gerar e gerir recursos próprios). Outros, no entanto,
dizem que o autofinanciamento encontra-se embutido na autoadministração.
Observação2: existem autores a defender a autolegislação (capacidade de elaborar as
próprias leis) como um quinto elemento. Diferentemente, outros autores sustentam que a
autolegislação situa-se na auto-organização.
CRFB, Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil
compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos,
nos termos desta Constituição.
Ao consignar a expressão “nos termos desta Constituição”, quis o Constituinte

explicitar que a autonomia dos entes federativos não se manifesta na mesma extensão, no
mesmo patamar, na mesma escala. É que, especialmente no tocante aos municípios e
distrito federal, existem algumas peculiaridades.
Os municípios não têm Poder Judiciário próprio. Suas leis orgânicas não têm natureza
constitucional, enquanto os estados têm suas próprias constituições. Em relação ao distrito
federal, o Poder Judiciário e o Ministério Público são estabelecidos como correspondentes a
“distrito federal e territórios” e organizados e mantidos pela União. Além disso, o distrito
federal não possui constituição, mas, sim, lei orgânica. Nada obstante, essa lei orgânica
cuida tanto de matérias estaduais, quanto distritais. Assim, como trata de ambas as
matérias, situa-se num patamar intermediário entre as constituições estaduais e as leis
orgânicas municipais.
No caso do distrito federal, em que MP e Poder Judiciário são organizados e mantidos
pela União, sua autonomia é parcialmente tutelada pelo aludido ente político federal,
exatamente porque arca com alguns custos e serviços do DF.
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Observação: a EC nº 69/2012 retirou a organização da defensoria pública do distrito

federal e territórios da União. Esta, agora, mantém, apenas, a organização da defensoria dos
territórios, a qual, sequer, existe.
1.2.1.2 Bicameralismo
 Exemplo extraído de questão elaborada pelo CESPE: “o Poder Legislativo
Federal é exercido por duas casas legislativas”. Certo ou errado?
Resposta. Alternativa incorreta. O poder legislativo federal é exercido pelo Congresso
Nacional, e o Congresso Nacional é que se compõe de duas casas (Câmara dos Deputados e
Senado Federal).
A Câmara dos Deputados é composta de representantes do povo; o Senado Federal,
representantes dos estados. Logo, o Senado Federal significa a possibilidade de os estados
participarem da formação da vontade nacional. Por esse motivo, na composição do Senado
Federal, todos os estados elegem um número fixo de senadores, independentemente da
envergadura geopolítica, econômica, etc.
Isso leva a dizer que o bicameralismo brasileiro é um “bicameralismo federativo”,
haja vista que uma casa representa o povo; outra, os estados. No bicameralismo
aristocrático, diferente do vigente em terras brasileiras, uma casa representaria o povo;
outra, os lordes/nobres.
1.2.1.3 Repartição de competências

A competência pode ser administrativa (exclusiva ou comum) ou legislativa (privativa
ou concorrente).
 Exclusiva (artigo 21 da CRFB)
É competência administrativa e indelegável da União.
 Privativa (artigo 22 da CRFB)
É competência legislativa e delegável, também da União. Essa delegação dá-se
quando a União, mediante lei complementar, autoriza os estados a legislar sobre matéria
específica. Exemplo: LC 103/2000, que autoriza os estados a estatuir os pisos salariais por
categoria no âmbito do respectivo estado.
 Comum (artigo 23 da CRFB);
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É competência administrativa. Outorga-se a todos os entes da federação (União,

estados, municípios e distrito federal)
 Concorrente (artigo 24 da CRFB);
É competência legislativa que apresenta subdivisão. A União edita normas gerais
(aquelas que tratam dos aspectos do tema com repercussão nacional, sobre todos os
estados); os estados, normas suplementares (visam a atender às peculiaridades dos
estados).
Quando a União faz norma geral, o estado pode suplementá-la, tratando de temas
específicos pertinentes às peculiaridades do próprio estado. Naturalmente, a norma
estadual não se opor à norma federal. Caso isso ocorra, tal norma estará a invadir a
competência da União. Será, portanto, inconstitucional. Com efeito, não basta afirmar que a
norma suplementar estadual não se opõe à norma federal geral. Esse não é seu único
critério de validade. Deve essa norma atender à particularidade do estado. Se,
eventualmente, cuidar de temática de repercussão nacional, generalizada, inespecífica do
estado, ainda que não viole a norma federal geral, a norma suplementar estadual será
inconstitucional.
Exemplo: cediço é a competência para cuidar dos temas afetos aos direitos dos
consumidores ser concorrente. A norma federal geral havida atualmente é o Código de
Defesa do Consumidor. Determinado estado instituiu a exigência de que, na embalagem de
produtos alimentícios, deveriam constar informações nutricionais além das
corriqueiramente exigidas. A questão chegou ao Supremo Tribunal Federal. Instada, a Corte
pontificou que, por mais relevantes que fossem tais informações, elas ultrapassariam o
âmbito da especificidade do estado e aportaria no patamar de importância para os
consumidores de todo o território nacional. Logo, essa norma estadual versa sobre algum
aspecto geral da relação de consumo, o que é vedado se houver norma federal geral.
Observação: essa aferição, de caráter eminentemente casuístico, é extremamente
complicada de ser feita.
Na ausência de norma geral da União, o estado passa a exercer competência
legislativa plena, o que significa que o estado pode editar a norma tanto nos aspectos gerais,
quanto nos específicos. Se isso ocorrer e, posteriormente, criar-se a norma geral da União
(hipótese de superveniência), haverá suspensão da eficácia da norma estadual no que esta
for contrária à norma geral federal.
Observação: fala-se em “suspensão da eficácia” (e não revogação), porque uma lei
somente pode ser revogada por outra lei emanada do mesmo ente federado.
9
Acerca do assunto, vejam-se algumas expressões utilizadas pela mais alta corte de
nosso país.
HIPÓTESE OU EXPRESSÃO USUAL EXPRESSÃO USADA PELO STF
Competência legislativa concorrente Condomínio legislativo
União cria as normas gerais; estados, normas Competência concorrente não cumulativa
suplementares (nomina-se não cumulativa, pois cada ente age
naquilo que lhe é próprio)
União não faz a norma geral, e o estado exerce Competência legislativa concorrente cumulativa
competência legislativa plena (chama-se de cumulativa, porque a União não
fez a norma geral, e o estado legisla tanto sobre
matérias gerais, quanto específicas; ou seja,
cumula as duas competências)
Tanto a competência comum como a concorrente denominam-se “repartição vertical

de competência”. Por sua vez, as competências exclusiva e privativa chamam-se de
“repartição horizontal da competência”.
 Residual (artigo 25, §1º, da CRFB)3
Aquilo que não for de competência municipal ou federal, será estadual.
 Municipal (artigo 30 da CRFB)
O inciso I desse dispositivo carreia o critério da preponderância dos interesses na
competência legislativa. No ponto, compete aos municípios legislar sobre assuntos de
interesse local.
No inciso II, cuja leitura deve ser feita em combinação com o inciso I, consigna-se a
competência suplementar do município em relação à legislação federal e à estadual no que
couber. Isso significa uma competência concorrente legislativa municipal. O artigo 24,
entretanto, ao tratar da competência concorrente, nada menciona acerca dos municípios.
Antes, fala somente da União, dos estados e do distrito federal.
3
Em provas, o tema de “repartição de competências” é cobrado de maneira essencialmente literal.
Estatisticamente, questiona-se mais acerca dos artigos 22 e 24 da CRFB. Por esses motivos, recomenda-se
fortemente a leitura da Constituição republicana, por mais enfadonho que isso possa ser. Outro formato de
cobrança é com o recorte de trechos de julgados do STF, veiculados nos informativos. Mais um material cuja
leitura faz-se necessária.
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Como resolver essa questão? Vem-se adotando entendimento no sentido de que o

município possui competência concorrente. Porém, não nos moldes do artigo 24 da Carta
Política. Primeiramente, porque no artigo 24, há dois graus de competência (União e
estados), enquanto no artigo 30, inciso II, são três graus (União, estados e municípios).
Secundariamente, a competência concorrente do município na forma do artigo 30,
inciso II, não lhe confere a competência legislativa plena em caso de ausência das normas
estadual e federal, como ocorre com o estado. Eis o motivo pelo qual o município seria
tratado à parte, no artigo 30, inciso II, e não no artigo 24.
Observação: no artigo 22 da CRFB, o qual cuida da competência legislativa, deve-se
tomar extremo cuidado com os incisos XXI e XXVII. Registre-se que a competência é
privativa, mas, a União legisla sobre as normas gerais. Aqui, habita uma pegadinha, pois,
quando se fala em normas gerais, pensa-se em competência concorrente. Porém, no caso
em tela, a competência é privativa da União para legislar sobre normas gerais dos temas
plasmados nos referidos incisos. Sem embargo, poderão os estados criar normas
suplementares acerca de tais temas. No entanto, caso a União não crie as normas gerais, os
estados não poderão exercer a competência legislativa plena. Daí essas hipóteses estarem
inseridas no artigo 22, e não no artigo 24.
CRFB, Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
XXI - normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e
mobilização das polícias militares e corpos de bombeiros militares;
XXVII – normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as
administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito
Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e
sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
1.2.2 Características de conversação/manutenção/salvaguarda

1.2.2.1 Limites ao Poder Constituinte Reformador
Interessante revela-se a leitura do artigo 60, §4º, inciso I, da CRFB.
CRFB, Art. 60, § 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a
abolir:
I - a forma federativa de Estado;
O Constituinte originário entendeu que a forma federativa do Estado era de extrema

relevância, motivo pelo qual deveria ser conservada, salvaguardada de alterações pelo
Constituinte reformador.
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1.2.2.2 Limites ao Poder Constituinte Decorrente

Consubstancia-se no poder de elaboração das constituições pelos estados. Ao fazer-
se a leitura do artigo 25 da Carta Magna, nota-se que os estados, quando da elaboração de
suas constituições, devem respeitar a Constituição da República.
CRFB, Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que
adotarem, observados os princípios desta Constituição.
Nessa linha de raciocínio, imperioso o respeito a três princípios: (i) sensíveis:

positivam-se no artigo 34, inciso VII, e, uma vez violados, ensejam a intervenção federal; (ii)
extensíveis: são impostos à União, porém, devem ser estendidos aos estados por uma
questão de simetria; (iii) estabelecidos: impostos pela Constituição diretamente aos estados.
Os princípios constitucionais sensíveis inserem-se no artigo 34, inciso VII.
Diferentemente, os princípios constitucionais extensíveis e estabelecidos encontram-se
esparsos por todo o Texto Constitucional.
Todos os três limitam a atuação do poder constituinte decorrente. Em comparação a
constituições passadas, no que se refere aos princípios sensíveis, verifica-se que a
Constituição de 1988 apresenta um rol mais curto/enxuto. Ora, se o rol desses princípios,
hoje, é mais curto do que foi no passado, patente uma ampliação da autonomia dos estados.
Sem embargo, os princípios extensíveis e os estabelecidos na CF/88 são maiores do que
eram no passado, o que implica um arrefecimento na autonomia estatal. Dessa sorte, se por
um lado, a autonomia estadual aumentou (princípios sensíveis em menor número), por
outro, diminuiu (princípios extensíveis e estabelecidos em maior número). Por fim, de saldo,
tem-se que as autonomias estaduais encontram-se mais restringidas do que estavam em
tempos pretéritos.
1.2.2.3 Controle de constitucionalidade

Contribui para a proteção e defesa da federação precisamente no caso da
denominada inconstitucionalidade formal orgânica.
Lembremo-nos de que a inconstitucionalidade formal4 pode ser: (i) procedimental
(lei violadora do processo legislativo), (ii) por violação a pressupostos específicos (quando a
Constituição estabelece determinados pressupostos para a espécie normativa e eles não são
4
Também pode ser chamada de inconstitucionalidade adjetiva. Numa prova do TRF2, já se utilizou a
terminologia “inconstitucionalidade adjetiva ritual”, que significa exatamente “inconstitucionalidade formal
procedimental”.
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obedecidos. Exemplifica-se com os requisitos de urgência e relevância da medida provisória);

(iii) orgânica (dá-se na hipótese em que um ente da federação viola a competência de outro
ente da federação).
Observação: na jurisprudência, o Supremo Tribunal Federal utiliza a expressão
“inconstitucionalidade formal”. Porém, não se vale dessa subdivisão em três espécies. Essa
tripartição é meramente didática.
1.2.2.4 Intervenção Federal

1.2.2.4.1 Conceito e legitimidade
Consiste na medida, excepcional e temporária, de supressão ou limitação da
autonomia de ente da federação com a finalidade de restabelecer a normalidade
institucional.
O tema é disciplinado nos artigos 34 a 36 da Carta de Outubro. No artigo 34,
estabelecem-se as causas (pressupostos materiais) da intervenção federal; no artigo 35,
situam-se os pressupostos materiais da intervenção em municípios; no artigo 36,
encontram-se os pressupostos formais ou procedimentais.
A legitimidade para realização da intervenção dá-se nos seguintes moldes: União
intervém nos estados/DF; os estados, nos municípios.
Como regra, à União é vedado intervir em município, salvo no caso dos territórios
federais. Isso porque os territórios não são considerados entes da federação e não têm
autonomia política.
Territórios federais têm natureza autárquica e, se divididos em municípios, esses
municípios sofrerão a intervenção da União e não do território. In casu, intervirá de acordo
com as causas erigidas no artigo 35 da CRFB; não, no artigo 34.
1.2.2.4.2 Tipos
a. ESPONTÂNEA
Na intervenção espontânea, o Presidente da República, que faz o decreto de

intervenção (sempre será ele o autor do decreto), independentemente de interferência
externa, pautado num juízo de conveniência e oportunidade, decreta ou não a intervenção.
Descortinam-se como causas da intervenção espontânea:
13
 Manter a integridade nacional (artigo 34, inciso I). Exemplo: movimento

separatista com agigantadas proporções;
 Repelir invasão estrangeira ou de uma unidade da Federação em outra (artigo
34, inciso II). Exemplo: dois estados brasileiros disputam a propriedade de determinada faixa
fronteiriça. Um deles estabelece no local a prestação de diversos serviços públicos. Nesse
caso, o Supremo Tribunal Federal concedeu cautelar para suspender ações estatais na
região. Argumentou que, se essas ações se efetivassem, tendo em vista a dúvida sobre a que
estado pertencia a região, isso poderia se configurar numa invasão de um ente da federação
no território de outro, o que era potencial hipótese de intervenção federal.
 Pôr termo a grave comprometimento da ordem pública (artigo 34, inciso III).
Exemplo1: greve generalizada nas forças de segurança dos estados. Observe-se que o direito
de greve não é garantido aos militares, embora, na prática, usualmente, ocorram
paralisações. Exemplo2: grande catástrofe natural que afetasse a ordem pública do estado.
 Reorganizar as finanças da unidade da Federação que: a) suspender o
pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de força
maior; b) deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias fixadas nesta Constituição,
dentro dos prazos estabelecidos em lei (artigo 34, inciso V).
b. PROVOCADA
b.1. Intervenção por solicitação

Materializa-se quando o Poder Executivo ou o Legislativo encontra-se sob coação.
Nesse caso, a solicitação é realizada pelo próprio Poder ao Presidente da República
(lembremo-nos de que a intervenção sempre se faz pelo decreto do Chefe do Executivo
Federal).
Arrimo constitucional nos artigos 34, inciso IV, e 36, inciso I, primeira parte.
CRFB, Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para:
IV - garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação;
c/c
CRFB, Art. 36. A decretação da intervenção dependerá:
I - no caso do art. 34, IV, de solicitação do Poder Legislativo ou do Poder Executivo coacto
ou impedido, [...]
b.2. Intervenção por requisição

 Hipótese de nº 1: Poder Judiciário coacto ou impedido
14
Confecciona-se a requisição pelo Supremo Tribunal Federal ao Presidente da

República. Arrimo constitucional nos artigos 34, inciso IV, e 36, inciso I, segunda parte.
IV - garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação;
c/c
I - [...] ou de requisição do Supremo Tribunal Federal, se a coação for exercida contra o
Poder Judiciário;
Observação: é perceptível haver diferença entre as intervenções por provocação no

caso do Legislativo/Executivo e do Judiciário. Os dois primeiros poderes solicitam ao
Presidente da República a intervenção, o qual realizá-la-á ou não (ato discricionário),
enquanto o Judiciário requisita, o que, de acordo com a doutrina majoritária, enseja a
vinculação do Presidente da República.
 Hipótese de nº 2: desobediência a ordem ou decisão judicial
Fazem a requisição Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de Justiça ou
Tribunal Superior Eleitoral.
Arrimo constitucional nos artigos 34, inciso VI, 2ª parte, e 36, inciso II.
VI - prover a execução de [...] ordem ou decisão judicial;
c/c
II - no caso de desobediência a ordem ou decisão judiciária, de requisição do Supremo
Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça ou do Tribunal Superior Eleitoral;
Em havendo ordem judicial, e esta for descumprida, será caso de intervenção federal.
A jurisprudência do STF aponta que o descumprimento tem de ser voluntário e intencional
de uma decisão transitada em julgada.
Exemplo: o não pagamento de precatórios pode caracterizar a desobediência a uma
ordem judicial. Num caso que envolvia o estado de São Paulo, o STF entendeu que o ente
deixou de pagar o precatório por um impedimento de ordem financeira. Isso porque o
pagamento integral dos precatórios poderia impedir a prestação de vários serviços públicos
e, por conseguinte, violar o princípio da continuidade dos serviços públicos. Não seria, pois,
razoável a intervenção federal nessa situação.
ÓRGÃO Supremo Tribunal Superior Tribunal de Tribunal Superior

Federal Justiça Eleitoral
15
Descumprimento das Descumprimento das Descumprimento das

decisões do próprio decisões do próprio decisões da Justiça
STF, da Justiça Militar, STJ, da Justiça Estadual Eleitoral (primeira
REQUISITARÁ A da Justiça do Trabalho, (matéria instância, TRE e TSE)
INTERVENÇÃO QUANDO da Justiça Estadual infraconstitucional) e
HOUVER (matéria da Justiça Federal
constitucional) e da (matéria
Justiça Federal infraconstitucional)
(matéria
constitucional)
b.3. Representação interventiva

Parte legítima para propô-la sempre será o Procurador-Geral da República (perante o
STF). Subdivide-se em duas situações.
Antes de se dissecarem essas situações, colaciona-se o iter da representação
interventiva: [1] ocorrência de fato entendido pelo PGR como causa de representação; [2]
propositura da representação perante o STF; [3] análise da representação pelo STF, que a
julgará procedente ou não; [4] entendendo o STF tratar-se de causa de intervenção,
comunicará sua decisão ao Presidente da República.
 Hipótese nº 1 de representação interventiva: recusa à execução de lei federal
Arrimo constitucional nos artigos 34, inciso VI, 1ª parte, e 36, inciso III, 2ª parte.
VI - prover a execução de lei federal [...];
c/c
III de provimento, pelo Supremo Tribunal Federal, de representação do Procurador-Geral
da República, na hipótese do art. 34, VII, e no caso de recusa à execução de lei federal.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
 Hipótese nº 2 de representação interventiva: violação a princípio

constitucional sensível
Arrimo constitucional nos artigos 34, inciso VII, e 36, inciso III, 1ª parte.
VII - assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais:
a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático;
b) direitos da pessoa humana;
c) autonomia municipal;
d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta.
16
e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais,

compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do
ensino e nas ações e serviços públicos de saúde. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 29, de 2000)
c/c
III de provimento, pelo Supremo Tribunal Federal, de representação do Procurador-
Geral da República, na hipótese do art. 34, VII, e no caso de recusa à execução de lei
federal. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
Em qualquer das duas hipóteses, se o estado recusa-se a executar lei federal ou viola
princípio constitucional sensível, o PGR propõe representação interventiva. Precisamente no
que tange aos princípios sensíveis, sempre se deve verificar o princípio da proporcionalidade
(adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito da intervenção).
Exemplo1: no estado do Mato Grosso populares arrebataram das mãos de policiais
indivíduos que haviam cometido crimes e lincharam-nos até a morte. Há uma clara violação
a direitos da pessoa humana. Fez-se pedido de intervenção na forma do artigo 34, inciso VII,
da Carta Magna. Manifestando-se, o STF, além de ter entendido o caso como pontual, notou
que o ente federativo estava tomando as medidas cabíveis. Assim, reputou por
desnecessária a intervenção, em virtude do princípio da proporcionalidade.
Exemplo2: afastamento do governador, vice-governador e de alguns deputados
distritais no DF. Na situação, o Poder Executivo encontrava-se acéfalo, ao passo que o
Legislativo estava conspurcado pela pecha da corrupção de alguns de seus membros. Diante
da situação caótica sob o aspecto político, o PGR solicitou a intervenção junto ao STF. No
momento da sessão de julgamento, a Corte corroborou a gravidade dos fatos. Contudo, a
Câmara Distrital já havia elegido, indiretamente, os novos Governador e Vice para a
ocupação dos cargos (mandato tampão). Assim, quando STF analisa a intervenção o pior
momento dos fatos já passara e o próprio DF adotara medidas para a superação da anomalia
institucional. Naquele instante, então, não mais seria razoável/proporcional a intervenção
federal.
O inciso IV do artigo 36 foi revogado pela EC nº 45/2004. Sua redação era a seguinte:
IV - de provimento, pelo Superior Tribunal de Justiça, de representação do Procurador-
Geral da República, no caso de recusa à execução de lei federal. (Revogado pela Emenda
Fazendo-se a leitura do preceptivo, nota-se que a hipótese nº 1 (recusa à execução

de lei federal) de representação interventiva era proposta pelo PGR junto ao Superior
17
Tribunal de Justiça. A EC nº 45/2004 retirou essa competência do STJ, transferindo-a ao STF

e, adiante, se verá o porquê.
Quando o Constituinte originário aloca essa competência no âmbito do STJ, considera
que esse Tribunal é o responsável pelo tratamento da matéria infraconstitucional relativa ao
direito federal. Logo, se a recusa à execução é de lei federal, o caso deve ser resolvido no
STJ.
Todavia, a doutrina percebeu que, se o estado se recusa a executar lei federal, mais
do que uma simples violação da lei federal, patente mostra-se um conflito federativo entre
União e estado. E o artigo 102, inciso I, alínea ‘f’, da CRFB, externa que compete ao STF
processar e julgar, originariamente, as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a
União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da
administração indireta.
No cenário antes da EC nº 45/2004, havia a seguinte sistemática: (i) conflito
federativo entre União e estados, ação originária proposta perante o STF; (ii) representação
interventiva baseada na mesma situação seria manejada no STF. Isso redundava numa
situação altamente incoerente, porquanto daí poderiam surgir decisões antagônicas de cada
uma das Cortes.
Eis os motivos por que a EC nº 45/2004 transferiu a competência do STJ para o STF.
Nesse contexto, vejamos o artigo 102, inciso III, e o artigo 105 da CRFB.
CRFB, Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da
Constituição, cabendo-lhe:
III - julgar, mediante recurso extraordinário, as causas decididas em única ou última
instância, quando a decisão recorrida:
c) julgar válida lei ou ato de governo local contestado em face desta Constituição.
d) julgar válida lei local contestada em face de lei federal. (Incluída pela Emenda
CRFB, Art. 105. Compete ao Superior Tribunal de Justiça:

III - julgar, em recurso especial, as causas decididas, em única ou última instância, pelos
Tribunais Regionais Federais ou pelos tribunais dos Estados, do Distrito Federal e
Territórios, quando a decisão recorrida:
b) julgar válida lei ou ato de governo local contestado em face de lei federal;
b) julgar válido ato de governo local contestado em face de lei federal;(Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
Dizia a antiga redação do artigo 105, inciso III, alínea ‘b’, que ensejava recurso
especial a decisão recorrida que julgasse válida lei ou ato de governo local contestado em
face de lei federal.
18
A EC nº 45/2004, então, retirou a competência para apreciação da “lei local

contestada em face de lei federal” do STJ e conferiu-a ao STF. Assim o foi em razão de que
isso é um conflito federativo. Logo, competência do Supremo Tribunal Federal.
Dessa sorte, temos a presente configuração:
ATO OU NORMA RECURSO FUNDAMENTO
Ato de governo local versus Recurso extraordinário Artigo 102, inciso III, ‘c’
Constituição Federal
Ato de governo local versus lei Recurso Especial Artigo 105, inciso III, ‘b’
federal
Lei local versus Constituição Recurso extraordinário Artigo 102, inciso III, ‘c’
Lei local versus lei federal Recurso extraordinário5 Artigo 102, inciso III, ‘d’
1.2.2.4.3 Artigo 36, §3º, CRFB

Em relação ao artigo 36, §3º, da CRFB, vejamos o seguinte quadro:
ESPÉCIE INTERVENTIVA ATUAÇÃO DO PRESIDENTE DA APRECIAÇÃO PELO CONGRESSO

REPÚBLICA NACIONAL
Requisição por desobediência a Poderá fazer decreto de Não haverá apreciação pelo CN
ordem judicial suspensão do ato estadual do decreto de suspensão
causador da celeuma, se esse emanado do PR (art. 36, §3º)
Representação interventiva decreto se revelar suficiente
Distintamente, o decreto de
(tanto na recusa à execução de para pôr fim ao problema.
intervenção será submetido à
lei federal, quanto na violação
Se a suspensão não for apreciação do CN (art. 36, §2º)
a princípio constitucional
suficiente, o PR procederá ao
sensível)
decreto intervenção
5
Inovação da EC nº 45/2004.
19
1.2.2.4.4 Elementos do decreto presidencial

De acordo com o artigo 36, §1º, da CRFB, são elementos do decreto presidencial: (i)
prazo; (ii) as condições das medidas a serem executadas; (iii) a amplitude ou abrangência (a
intervenção pode abranger todo o estado, só um setor, um serviço, etc.); (iv) o nome do
interventor, se houver.
1.2.2.4.5 Cessação da Intervenção

Cessa a intervenção de duas maneiras: (i) ou pelo decurso do prazo estabelecido; (ii)
ou pela cessação dos motivos que a ensejaram, conforme leciona o artigo 36, §4º, CRFB.
1.2.2.4.6 Intervenção estadual

Cabe uma observação tópica em referência ao artigo 35, inciso IV:
CRFB, Art. 35. O Estado não intervirá em seus Municípios, nem a União nos Municípios
localizados em Território Federal, exceto quando:
IV - o Tribunal de Justiça der provimento a representação para assegurar a observância
de princípios indicados na Constituição Estadual, ou para prover a execução de lei, de
ordem ou de decisão judicial.
Silencia o dispositivo quanto ao legitimado à propositura da representação

interventiva. Nada obstante, por questões de simetria, tal legitimidade é conferida ao chefe
do Ministério Público estadual, a saber, o Procurador-Geral de Justiça.
Da decisão do Tribunal de Justiça sobre essa representação, não caberá recurso
extraordinário ao Supremo Tribunal Federal.
20

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Nessa linha de raciocínio, imperioso o respeito a três princípios: (i) sensíveis:

1.2.2.3 Controle de constitucionalidade

obedecidos. Exemplifica-se com os requisitos de urgência e relevância da medida provisória);

1.2.2.4 Intervenção Federal

Na intervenção espontânea, o Presidente da República, que faz o decreto de

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b.1. Intervenção por solicitação

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b.3. Representação interventiva

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e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais,

Fazendo-se a leitura do preceptivo, nota-se que a hipótese nº 1 (recusa à execução

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