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V FUENTES

V-1 “Delfino y Cía.”, CSJN, 20/6/27, Fallos 148:430, JA 25-33


Corte Suprema de Justicia de la Nación

A. M. Delfino y Cía

20/06/1927

Cita Fallos Corte: 148:430

HECHOS:

Se interpuso recurso extraordinario contra la sentencia que reconoció la validez de los


arts. 43 y 117 del decreto de fecha 31 de julio de 1908 sostenido en que los mismos son
inconstitucionales y constituyen una delegación de facultades legislativas pues el poder
ejecutivo carece de atribuciones para crear sanciones penales de un presunto poder de
policía que la contribución ha puesto exclusivamente en manos del poder legislativo, y
que el primero no ha podido atribuirse sin violar el art. 18 de la misma y los incs. 11, 12
y 28 del art. 67 y 2 del art. 86 de la carta fundamental. La Corte desestima el recurso.

SUMARIOS:

1 - El ejercicio de la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo en presencia de una ley


-en el caso, se cuestionó la constitucionalidad de los arts. 43 y 117 del decreto
reglamentario de la ley 3445 (Adla, 1889-1919, 359)- no es realizado en virtud de una
delegación de atribuciones legislativas, sino a título de una atribución propia consagrada
por el art. 86 inc. 2° de la Constitución Nacional, cuya mayor o menor extensión queda
determinada por el uso que haya hecho el legislativo, con la única limitación de no
alterar el contenido de la ley con excepciones o modificaciones.

2 - Los arts. 43 y 117 del decreto reglamentario de la ley 3445 (Adla, 1889-1919, 359)
en cuanto prohíben a los buques arrojar objetos al agua o tierra en el puerto, imponiendo
multa en caso de infracción, no resultan inconstitucionales ni incompatibles con el
principio que veda al Congreso delegar sus facultades en el Poder Ejecutivo, pues
constituyen la manifestación de cierta autoridad otorgada a éste último para reglar los
pormenores y detalles necesarios para la ejecución de la ley.

3 - El art. 43 del decreto del poder Ejecutivo que reglamenta la ley 3445 (Adla, 1889-
1919, 359) en cuanto prohíben a los buques arrojar objetos al agua o tierra en el puerto,
imponiendo multa en caso de infracción, no es inconstitucional toda vez que reviste el
carácter de una contravención de policía comprendido dentro de los fines generales de
la citada ley, constituyendo por su contenido el ejercicio legítimo de la facultad de
reglamentar atribuida al ejecutivo por el art. 86 inc. 2° de la Constitución Nacional.

TEXTO COMPLETO:

Buenos Aires, junio 20 de 1927.


Considerando acerca de la procedencia del recurso extraordinario:

1°) Que de la disposición contenida en el art. 3°, inc. 6°, de la ley 3445, combinada con
las del tít. II, L. IV del código de procedimientos criminales, se infiere claramente que
la resolución dictada por el juez federal conociendo de una multa impuesta al recurrente
por la prefectura general de puertos, es la sentencia definitiva requerida por el art. 14 de
la ley 48 para la procedencia del recurso extraordinario.

2°) Que, por otra parte, se ha sostenido ante el juez federal que el art. 117 del dec. de
fecha 31 de julio de 1908, es inconstitucional por hallarse en pugna con los arts. 18 y
67, inc. 11, 12 y 28, de la constitución, y la resolución recaída ha sido en el sentido de
reconocer validez a la disposición reglamentaria objetada, circunstancia esta última que
unida a la anterior, coloca el caso a los efectos del recurso extraordinario dentro de lo
dispuesto por los incs. 1° y 3° del art. 14 de la ley 48.

En su mérito, se declara bien concedido el recurso. Considerando en cuanto al fondo de


la cuestión:

3°) Que la prefectura general de puertos impuso a los agentes del ... alemán "Bayen"
una multa de $ 50, por haber violado el art. 43 del reglamento del puerto de la capital de
fecha 31 de julio de 1908, en consonancia con lo establecido por el art. 117.

4°) Que el art. 43 del susodicho reglamento se halla concebido en los términos
siguientes: "Es prohibido a los buques arrojar al agua o a tierra en el interior del puerto
objeto alguno, sea cual fuere su especie, peso, dimensiones o calidad", y el 117 castiga
con una multa de $ 50 la infracción a la prohibición contenida en el primero.

5°) Que el apelante ha sostenido que los arts. 43 y 117 del decreto aludido son
inconstitucionales y constituyen una delegación de facultades legislativas, porque el
poder ejecutivo carece de atribuciones para crear sanciones penales de un presunto
poder de policía que la contribución ha puesto exclusivamente en manos del poder
legislativo, y que el primero no ha podido atribuirse sin violar el art. 18 de la misma y
los incs. 11, 12 y 28 del art. 67 y 2° del art. 86 de la carta fundamental.

6°) Que la ley 3445 sancionada el 20 de octubre de 1896, ha puesto la policía de los
mares, ríos, canales y puertos sometidos a la jurisdicción nacional a cargo exclusivo de
la prefectura general de puertos y de las subprefecturas y ayudantías que se creen,
estableciendo en el art. 3° que, mientras no sea sancionado el código de policía fluvial y
marítima, serán atribuciones y deberes de aquéllas vigilar el cumplimiento de las
disposiciones de las autoridades sanitarias; cuidar de la limpieza de los puertos donde
no existan dichas autoridades; remover los obstáculos accidentales que entorpezcan la
navegación y juzgar las faltas o contravenciones a las ordenanzas policiales cuando la
pena no exceda de un mes de arresto o de cien pesos de multa, debiendo proceder de
acuerdo con lo dispuesto en el tít. II, L. IV del código de procedimientos criminales,
resolución que será apelable para ante el juez de sección inmediato (inc. 6°, art. 3°).

7°) Que, ciertamente, el congreso no puede delegar en el poder ejecutivo o en otro


departamento de la administración, ninguna de las atribuciones o poderes que le han
sido expresa o implícitamente conferidos. Es ese un principio uniformemente admitido
como esencial para el mantenimiento e integridad del sistema de gobierno adoptado por
la constitución y proclamado enfáticamente por ésta en el art. 29 (Willoughby, p. 1317;
Cooley, C. L., 7° edición, p. 163).

8°) Que, ello no obstante, ni la ley 3445, en la parte objetada, ni los arts. 43 y 117 del
reglamento, son incompatibles con el mencionado principio. Desde luego, no existe
propiamente delegación sino cuando una autoridad investida de un poder determinado
hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o persona descargándolo sobre ella.
No puede decirse que en el caso de autos el congreso, por medio de la ley 3445, haya
puesto en manos del poder ejecutivo todos o algunos de los poderes legislativos que la
carta fundamental le atribuye en los incs. 11 y 12 del art. 67. Existe una distinción
fundamental entre la delegación de poder para hacer la ley y la de conferir cierta
autoridad al poder ejecutivo o a un cuerpo administrativo, a fin de reglar los pormenores
y detalles necesarios para la ejecución de aquélla. Lo primero no puede hacerse, lo
segundo es admitido aún en aquellos países en que, como los Estados Unidos de
América, el poder reglamentario del poder ejecutivo se halla fuera de la letra de la
constitución. No ha sido definitivamente trazada, dice Marshall, la línea que separa los
importantes asuntos que deben ser regulados por la legislatura misma de aquellos de
menor interés acerca de los cuales una provisión general puede ser hecha, dando
facultad o poder a los que deben cumplirlos bajo tal general provisión para encontrar los
detalles. La diferencia entre los departamentos es ciertamente la que la legislatura hace
la ley, el ejecutivo la ejecuta y el Poder Judicial la interpreta, pero quien hace la ley
puede cometer algo a la discreción de los otros departamentos y el límite preciso de este
poder es materia de delicada investigación (10, Wheaton, 1, 43).

9°) Que la doctrina contenida en estas palabras del gran juez americano es
particularmente exacta dentro de los principios consagrados sobre la materia por la
constitución argentina. Esta, en efecto, confiere el poder de reglamentación, tanto al
congreso como al poder ejecutivo. Al primero se lo atribuye de dos modos distintos: a)
en relación a objetos ciertos y determinados, reglamentar un Banco Nacional (inc. 5°,
art. 67), reglamentar el comercio marítimo (inc. 12, art. 67), establecer reglamentos para
las presas (inc. 22), formar reglamentos y ordenanzas para el gobierno de los ejércitos
(inc. 23), o se lo concede de un modo general e indeterminado "para hacer todos los
reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes antecedentes"
(inc. 28, art. 67). A su turno, el inc. 2° del art. 86 autoriza al poder ejecutivo para
expedir las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las
leyes de la nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias.

10) Que esta facultad o poder de reglamentación conferido al poder ejecutivo por el inc.
2° del art. 86 de la constitución en presencia de una ley y la reconocida al poder
legislativo en el art. 67, son de idéntica naturaleza en el sentido de que ambos pueden
comprender y se refieren a disposiciones de un orden semejante o igual, aunque el
contenido o la extensión no reconozcan limitación alguna cuando el poder se ejercita
por el congreso.

11) Que si el poder de reglamentación, sea lo que ejercite el poder ejecutivo o el poder
legislativo, designa una determinada facultad específica comprensiva de todas aquellas
modalidades de interés secundario o de detalle indispensable para la mejor ejecución de
la voluntad legislativa, y si tal poder pertenece tanto al congreso como al poder
ejecutivo por disposición expresa de la carta fundamental, es evidente que es una mera
circunstancia de hecho, lo que define en cada caso concreto la extensión del poder
reglamentario del poder ejecutivo, ya que es incontestable que cuando el congreso ha
agotado la reglamentación en mira de la más perfecta ejecución de la ley, el poder
ejecutivo no tendrá materia o substancia sobre la cual hacer efectiva la que al mismo
título le corresponde. El raciocinio es también verdadero cuando, como en el caso "sub
judice", el poder legislativo lejos de apurar la reglamentación se ha limitado a señalar de
un modo general la voluntad legislativa.

12) Que las observaciones precedentes autorizan a formular la conclusión de que


cuando el poder ejecutivo es llamado a ejercitar sus poderes reglamentarios en presencia
de una ley que ha menester de ellos, lo hace no en virtud de una delegación de
atribuciones legislativas, sino a título de una facultad propia consagrada por el art. 86,
inc. 2°, de la constitución, y cuya mayor o menor extensión queda determinada por el
uso que de la misma facultad haya hecho el poder legislativo. Habría una especie de
autorización legal implícita dejada a la discreción del poder ejecutivo sin más limitación
que la de no alterar el contenido de la sanción legislativa con excepciones
reglamentarias, pues, como es obvio, el poder ejecutivo no podría ir más allá de donde
llega la intención de aquélla, ni crear la ley, ni modificarla.

13) Que la corte suprema de los Estados Unidos, interpretando preceptos mucho más
restringidos que los nuestros, pues aquella constitución no atribuye expresamente al
poder ejecutivo facultades reglamentarias, ha podido decir con todo acierto: "negar al
congreso el derecho de delegar el poder para determinar algún hecho o estado de cosas
de las cuales depende la fuerza de sus sanciones, sería parar la máquina del gobierno y
producir confusión sino parálisis en el campo de las necesidades públicas" (204, U.S., p.
364).

14) Que atento los términos en que se encuentra concebido el art. 3 de la ley 3445, no es
posible desconocer que el congreso ha legislado la materia relativa al buen
mantenimiento de las condiciones sanitarias del puerto de la capital, a su limpieza y
cuidado y al orden de la navegación.

15) Que para cumplir la voluntad legislativa en esa ley sólo de un modo general, el
poder ejecutivo se hallaba constitucionalmente facultado para dictar ordenanzas y
reglamentos especificando y definiendo las circunstancias particulares o los hechos o
conjunto de hechos, mediante los cuales se hacían efectivos los poderes de policía
conferidos y cuyo detalle aquélla no había reglado, normas y reglamentos tan
obligatorios para los habitantes como si sus disposiciones se encontraran insertas en la
propia ley, siempre que ellas se mantuvieran dentro de las limitaciones señaladas por el
inc. 2° del art. 86.

16) Que el hecho previsto y prohibido por el art. 43 del reglamento del poder ejecutivo,
de fecha 31 de julio de 1908, reviste el carácter de una contravención de policía
comprendido dentro de los fines generales de la ley 3445 y del precepto particular del
inc. 7° del art. 3° de la misma. Constituye por su contenido el ejercicio legítimo de la
facultad de reglamentar atribuida al poder ejecutivo por el art. 86, inc. 2°, de la
constitución.

17) Que la cuestión de saber si el poder ejecutivo tiene facultades para crear por medio
de su poder reglamentario sanciones punitivas constituidas por el arresto o la multa, no
existe en la hipótesis, desde que la propia ley 3445 en su art. 3°, inc. 6°, ha atribuido
expresamente a aquél el derecho de aplicar multas dentro del máximum que la misma
señala y la impuesta en el caso al recurrente, manifiestamente se halla dentro de lo
autorizado por aquélla.

18) Que la garantía consagrada por el art. 18 de la constitución en cuanto por ella se
exige para la validez de una sanción de carácter penal la existencia de una ley anterior
que prevea y castigue el caso traído a la decisión judicial, ha sido observada en el caso.
Demostrado como queda, en efecto, la legalidad de los arts. 43 y 117 del reglamento
dictado por el poder ejecutivo el 31 de julio de 1908 en consecuencia de la ley 3445, es
evidente que la prohibición y la pena contenida en ellos era tan obligatoria para los
habitantes como la ley misma, siendo además de observar que la infracción fue
cometida después de encontrarse en vigor el susodicho reglamento.

En mérito de estas consideraciones, se confirma la sentencia pronunciada por el juez


federal en la parte que ha podido ser materia del recurso.- Bermejo.- Repetto.-
Laurencena.

V-2 “Mouviel, Raúl Oscar y otros s/ Desórdenes, art. 1°, inc. c)- Escándalo, art. 1°, inc.
a)”, CSJN, 17/5/57, Fallos 237:636

Corte Suprema de Justicia de la Nación

Mouviel, Raúl O. y otros

17/05/1957

Cita Fallos Corte: 237:636

HECHOS:

Ante la condena a sufrir penas de arresto por infracción a los edictos policiales sobre
"desórdenes" y "escándalo" los imputados interpusieron recurso extraordinario,
sosteniendo que "el régimen de faltas vigente y las sentencias de 1ª y 2ª instancias son
violatorias de la Constitución Nacional, dado que la concentración de las facultades
judicial, ejecutiva y legislativa en materia de faltas por parte del jefe de Policía, violaría
el principio de la división de los poderes establecido por la Constitución. La Corte hace
lugar al recurso, revocando la sentencia.

SUMARIOS:

1 - Es procedente el recurso extraordinario que cuestionó la validez constitucionales de


ciertos edictos policiales -en la especie, se presentó recurso extraordinario cuestionando
los que sirvieron de fundamento para una pena de arresto por infracción a edictos
policiales sobre "desórdenes" y "escándalo"- pues si bien el art. 27 del Cód. de Proced.
Crim. atribuye a las administraciones policial y municipal la facultad de juzgar faltas o
contravenciones, ello no importa la facultad de configurarlas o definirlas.

2 - Es inconstitucional el art. 7°, inc. a) del dec. 33.265/44 (ratificado por ley 13.030
-Adla, 13.030 (Adla, VII-363; Adla, IV-712) en cuanto faculta a la Policía Federal para
emitir edictos en materia de policía de seguridad -en la especie, se hizo lugar al recurso
extraordinario que pretendía su declaración de inconstitucionalidad- pues tal atribución
así entendida incursiona más allá de la facultad simplemente "reglamentaria" que
corresponde al Poder Ejecutivo o a sus reparticiones administrativas.

3 - Si bien el legislador puede dejar a los órganos ejecutivos la reglamentación de las


circunstancias o condiciones concretas de las acciones reprimidas y de los montos de las
penas dentro de un mínimo y máximo, no puede delegar en el Poder Ejecutivo o en
reparticiones administrativas -en la especie, se presentó recurso extraordinario
cuestionando la validez constitucional de los edictos policiales que sirvieron de
fundamento para una pena de arresto por "desórdenes" y "escándalo"- la total
configuración de los delitos ni la libre elección de las penas.

TEXTO COMPLETO:

Opinión del Procurador General de la Nación:

Raúl O. Mouviel y otros han sido condenados en estos autos a sufrir penas de arresto
por infracción a los edictos policiales sobre "desórdenes" (art. 1°, inc. c]) y "escándalo"
(art. 1°, inc. a]), agraviándose la defensa del fallo respectivo por considerarlo violatorio
de los arts. 29, 68, incs. 11, 26 y 27, 83, inc. 3°, y 90 de la Constitución nacional.

El tema no es novedoso, ni incierta la jurisprudencia existente al respecto. La validez de


los edictos emanados del jefe de Policía ha sido reconocida invariablemente a partir del
caso de Fallos, t. 155, p. 178 (v. también t. 169, p. 209; t. 175, p. 311; t. 191, p. 388; t.
192, p. 81; t. 193, p. 244; t. 199, p. 395; t. 208, p. 253).

Sin embargo, tan autorizadas han sido las objeciones levantadas contra este criterio
(Jiménez de Asúa, "Tratado de derecho penal", t. 2, p. 325; Nuñez, Ricardo C., "La ley,
única fuente del derecho penal argentino"), tal es el grado de amplitud que ha llegado a
cobrar en la actualidad el conjunto de las normas así dictadas, y tan fresco permanece
todavía en la memoria el recuerdo de las funestas consecuencias que para el ejercicio
legítimo de la libertad tuvo su aplicación en los últimos años, que considero necesario
examinar nuevamente la cuestión con la amplitud que su importancia exige.

El sistema constitucional argentino se afirma en el principio de la división de poderes.


De acuerdo con este principio, el Poder Legislativo dicta las leyes; el Poder Ejecutivo
las ejecuta y hace cumplir; el Poder Judicial las interpreta y aplica cuando se suscitan
controversias.

Nuestra Carta fundamental, a diferencia de la de los Estados Unidos de América, que no


contempló el punto en forma expresa, previó la necesidad de que la rama ejecutiva
colaborara con el Congreso para la mejor ejecución de las leyes, estableciendo en su art.
83, inc. 2°, que el Presidente de la Nación "expide las instrucciones y reglamentos que
sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su
espíritu con excepciones reglamentarias ... ". No es, pues, por delegación legislativa
sino en uso de una atribución que le pertenece de modo exclusivo que el Poder
Ejecutivo reglamenta, en este país, las leyes dictadas por el Congreso.

Sin embargo, la existencia de esta atribución reglamentaria no debe inducir a la errónea


creencia de que en algún modo el Poder Ejecutivo tiene facultades concurrentes con las
que son propias del Poder Legislativo. Ya estableció V. E., en el t. 1, p. 32 de su
colección de Fallos, que "siendo un principio fundamental de nuestro sistema político la
división del gobierno en tres grandes departamentos, el Legislativo, el Ejecutivo y el
Judicial, independientes y soberanos en su esfera, se sigue forzosamente que las
atribuciones de cada uno le son peculiares y exclusivas; pues el uso concurrente o
común de ellas haría necesariamente desaparecer la línea de separación entre los tres
altos poderes políticos, y destruiría la base de nuestra forma de gobierno".

Es preciso, por lo tanto, ser muy cautos en la apreciación de los límites de la facultad
reglamentaria conferida por el art. 83, inc. 2°, y sobre todo no olvidar jamás que su
correcto ejercicio presupone el contenido de una ley necesariamente preexistente.
Reglamentar es tornar explícita una norma que ya existe y a la que el Poder Legislativo
le ha dado una substancia y contornos definidos; y ello, sólo en la medida que sea
necesario para su ejecución, cuidando siempre de no alterar su espíritu con excepciones
reglamentarias.

"Para establecer las cosas en un terreno firme que impida al Poder Ejecutivo arrogarse
atribuciones legislativas al tiempo de dictar decretos -dice Huneuus, comentando un
precepto similar al nuestro-, sólo se necesita vigilancia activa de parte del Congreso y
de parte de los tribunales, cada uno en su esfera de acción ... Ejecutar las leyes no es
dictarlas" ("Obras", t. 2, p. 48, 2ª ed., Santiago de Chile, 1891). Efectivamente, el poder
reglamentario se da para hacer posible la ejecución de la ley, por donde resulta evidente
que todo intento de reglamentar lo que no ha sido materia de ley constituye una pura y
simple usurpación de atribuciones legislativas, y no ejercicio legítimo de la facultad
conferida en el art. 83, inc. 2° de la Constitución.

Es preciso agregar también que lo que no puede hacer el Poder Ejecutivo por sí sólo,
tampoco lo puede aunque cuente para ello con una autorización legal, porque de
acuerdo con el art. 41 de la Constitución el Congreso está investido del poder legislativo
y no puede delegarlo sin violar la prohibición del art. 20. "Ciertamente -dijo V. E. en
Fallos, t. 148, p. 430- el Congreso no puede delegar en el Poder Ejecutivo o en otro
departamento de la Administración, ninguna de las atribuciones o poderes que le han
sido expresa o implícitamente conferidos. Es ese un principio uniformemente admitido
como esencial para el mantenimiento e integridad del sistema de gobierno adoptado por
la Constitución y proclamado enfáticamente por ésta en el art. 29 (actual art. 20)
(Willoughby, p. 1317; Cooley, C. L., 7ª ed., p. 163)".

La diferencia entre una indebida delegación de atribuciones legislativas y una simple


remisión al poder reglamentario del Presidente de la República para reglar pormenores y
cuestiones de detalle, se estableció con toda claridad en el recién citado caso de Fallos,
t. 148, p. 430, al expresarse: "Existe una distinción fundamental entre la delegación de
poder para hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo
administrativo a fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de
aquélla. Lo primero no puede hacerse, lo segundo es admitido aun en aquellos países en
que, como los Estados Unidos de América, el poder reglamentario se halla fuera de la
letra de la Constitución".

Precisamente, el recuerdo de dos fallos célebres en los anales de la jurisprudencia de la


Corte Suprema de los Estados Unidos, creo que contribuirá a precisar cuál es el límite
de validez del ejercicio del poder reglamentario acordado a la rama ejecutiva.El primero
es el caso "Panamá Refining C° v. Ryan", fallado el 7 de enero de 1935 (293 U. S. 388,
v. traducción en JA, t. 49, sec. jur. extr., p. 6), en el que se declaró inconstitucional la
sección 9ª, párr. c) del tít. I de la ley de reconstrucción de la industria nacional ("Nira"),
de junio 16 de 1933, que autorizaba al Presidente de los Estados a prohibir el transporte
interestadual y con el extranjero del petróleo producido o retirado de depósito en exceso
de la cantidad permitida por la legislación de los Estados particulares y establecía, al
propio tiempo, que toda violación a una orden del Presidente en tal sentido sería
castigada con una multa no mayor de 1000 dólares o con prisión que no excediera de
seis meses, o con ambas conjuntamente.

El "chief justice" Hughes expuso la opinión de la mayoría del tribunal y merecen


destacarse, entre otros, los siguientes párrafos de su exposición: "La sección 9ª, c) no
establece si, o en qué circunstancias, o bajo qué condiciones, el Presidente deba prohibir
el transporte de la cantidad de petróleo y sus derivados producida excediendo la
permitida por el Estado. No establece criterio alguno que gobierne el rumbo del
Presidente. No exige fundamento alguno por parte del Presidente como condición de su
acción. El Congreso, en la sección 9ª, c), no proclama, pues, política alguna acerca del
transporte de la producción excedente. En cuanto a esta acción se refiere, confiere al
Presidente una autoridad ilimitada para determinar la política y para hacer efectiva o no
la prohibición, como lo crea conveniente. Y la desobediencia a sus órdenes es calificada
de delito castigado con multa y prisión... ". "El Congreso dejó el asunto al Presidente,
sin normas ni reglas, para que lo manejara a su placer. El esfuerzo de proporcionar un
criterio mediante una ingeniosa y diligente interpretación permite aún tal amplitud
autorizada de acción que equivale en esencia a conferir al Presidente las funciones de
una Legislatura, más bien que las de un funcionario ejecutivo o administrativo que lleva
a cabo una política legislativa declarada. Nada hallamos en la sección 1ª que limite o
controle la autoridad conferida por la sección 9ª, c)... ". "En todos los casos en que la
cuestión ha sido planteada, la Corte ha reconocido que existen límites de delegación que
no pueden constitucionalmente ser excedidos. Creemos que la sección 9ª, c), va más allá
de dichos límites. En lo que se refiere al transporte de la producción de petróleo
excedente del permiso del Estado, el Congreso no ha hecho declaración de política
alguna, no ha establecido norma alguna, no ha sentado regla alguna. No existe ningún
requisito, definición de circunstancias o condiciones conforme con lo que al transporte
debe prohibirse o permitirse".

El segundo de los fallos a que he hecho alusión recayó en el llamado "caso de las aves
de corral" (Schechter Poultry Corp. c. United States", 295 U. S. 495; v. traducción en J.
A., t. 50, sec. jur, extr., p. 37) y siguió de cerca al anterior, como que fue dictado el 27
de mayo de 1935. También se trataba de una de las leyes integrantes del plan de la
"Nira", la cual autorizaba al Presidente a aprobar "códigos de competencia leal" para las
diversas ramas de la producción, a solicitud de una o más asociaciones o grupos
representantes de una industria o comercio.
La sentencia que declaró inconstitucional la disposición respectiva fue dictada por
unanimidad, pero con la disidencia parcial de fundamentos del "justice" Cardozo, a los
que adhirió el "justice" Stone. El "chief justice" Hughes expresó también en este caso la
opinión de la Corte, resumiendo el punto relativo a la delegación de las facultades
legislativas en los siguientes términos: "La sección 3ª de la ley de reconstrucción no
tiene precedentes. No proporciona norma alguna respecto de ningún comercio, industria
o actividad. No contempla la imposición de reglas de conducta para ser aplicadas a
situaciones de hecho dadas, determinadas mediante los procedimientos administrativos
adecuados. En lugar de prescribir reglas de conducta, autoriza la redacción de códigos
que las establezcan. Para tal empresa legislativa, la sección 3ª no sienta normas, fuera de
la expresión de los propósitos generales de rehabilitación, corrección y expansión
señalados en la sección 1ª. En vista del alcance de esa amplia declaración y de la
naturaleza de las pocas restricciones que se le imponen, el arbitrio del Presidente para
aprobar o proscribir códigos y sancionar así leyes para el gobierno del comercio e
industria en todo el país, carece virtualmente de toda traba. Creemos que la autoridad
para dictar códigos así conferida importa una delegación inconstitucional de facultades
legislativas".

El "justice" Cardozo, que había votado en disidencia en el caso "Panamá Refining C° c.


Ryan", por considerar que no mediaba allí una delegación indefinida que permitiera al
Presidente "vagar a voluntad entre todas las materias posibles del transporte
interestadual, tomando y eligiendo a su placer", fue categórico al exponer su opinión en
este segundo asunto: "El poder delegado para legislar que ha encontrado expresión en
este código -dijo- no ha sido canalizado entre taludes que le impidan su desborde. Es
ilimitado e impreciso, si se me permite repetir mis propias palabras de una sentencia
anterior ("Panamá Refining C° v. Ryan", 293 U. S. 388, etc.) ... ".

Podrá ser objeto de duda actualmente, hasta qué punto se aceptan en todo su rigor las
consecuencias que derivan de la doctrina establecida en estas decisiones, pero me
parece indudable que los principios en que ella se asienta deben considerarse
inconmovibles en materia penal, y constituyen, por lo tanto, una guía segura para
orientarse en la cuestión de autos.

¿Qué otra cosa, en efecto, que una verdadera autorización para dictar un código de faltas
implica la facultad reconocida al jefe de Policía, primero, por la jurisprudencia sentada a
partir de Fallos, t. 155, p. 178 y, posteriormente, mediante la sanción del art. 7°, inc. a)
del Estatuto de la Policía Federal (dec. 33.265/44, ratificado por la ley 13.030)?

Confieso que no alcanzo a comprender cómo, precisamente a través de la clara doctrina


establecida en Fallos, t. 148, p. 430, ha podido llegarse a declarar la validez de los
edictos policiales en t. 155, p. 178. Prescindo de que el art. 27 del Cód. de Proced.
Crim., invocado entonces como fuente de la facultad de emitir estos edictos, no es más
que una norma atributiva de competencia; y prescindo también de que el jefe de Policía
no es el titular del poder reglamentario acordado por la Constitución al Poder Ejecutivo.
Pero, no encuentro explicación para la afirmación, contenida en el cons. 7°, de "que
cuando el Poder Ejecutivo es llamado a ejercer sus poderes reglamentarios en materia
de policía de seguridad a mérito de una ley que lo ha autorizado para ello, lo hace no en
virtud de una delegación de atribuciones legislativas, sino a título de una facultad propia
consagrada por el art. 86, inc. 2° de la Constitución y cuya mayor o menor extensión
queda determinada por el uso que de la misma facultad haya hecho el Poder
Legislativo".

Y bien: si ello es así, preciso será reconocer que el Congreso podría autorizar al Poder
Ejecutivo, no digo ya al jefe de Policía, a dictar también un Cód. Penal, sin otra
cortapisa que la fijación del máximo de las penas aplicables; y que, en tal caso, dada la
existencia de una autorización legal, el Presidente no usurparía atribuciones legislativas
sino que procedería en ejercicio del poder reglamentario.

Evidentemente no se ha reparado en que la facultad genérica de reglamentar las leyes


acordada por el art. 83, inc. 2°, exige algo más que una simple autorización legislativa
para que su ejercicio resulte válido; que es necesaria la existencia de leyes dictadas por
el Congreso lo suficientemente definidas y precisas, como para que ese ejercicio no se
traduzca -empleando la expresión del "justice" Cardozo- en un "vagar a voluntad entre
todas las materias posibles" de lo que constituye el objeto de la autorización.

En el caso que se examina, ese objeto es la policía de seguridad, como lo señaló V. E. en


Fallos, t. 155, p. 178, y tal cual resulta ahora del texto expreso del art. 7°, inc. a) del
Estatuto de la Policía Federal, que entre las facultades de la misma, o mejor dicho de su
jefe, prevé la de "emitir y aplicar edictos, dentro de la competencia asignada por el Cód.
de Proced. Crim. (ley 2372), para reprimir actos no previstos por las leyes, en materia
de policía de seguridad; y dictar las reglas de procedimiento para su aplicación".

¿Puede darse algo más indefinido que esta vaga referencia a la policía de seguridad? La
medida de sus posibilidades la da, en todo caso, el número actual de edictos:
veinticuatro, es decir, exactamente el doble de los títulos que integran el libro II del
Cód. Penal, dedicado a la consideración de los delitos en particular.

Parecería que en una correcta interpretación constitucional la facultad de dictar el Cód.


de Faltas debiera considerarse exclusiva de la rama legislativa y, sin embargo, la Capital
Federal cuenta en la actualidad con un auténtico código contravencional dictado por la
sola voluntad del jefe de Policía. Lo que no hubiera podido hacer el Presidente de la
República, ni por supuesto los ministros del Poder Ejecutivo, a quienes la Constitución
prohíbe tomar resoluciones que no conciernan al régimen económico y administrativo
de sus respectivos departamentos, lo ha venido haciendo en cambio un funcionario
administrativo que, además, reúne los poderes de ejecutar y juzgar en los mismos casos
que legisla.

He dicho que la Capital Federal cuenta en la actualidad con un verdadero Cód. de Faltas
como producto de la actividad legislativa que en forma discrecional le ha sido
reconocida al jefe de Policía, y no he exagerado por cierto al afirmarlo así.

El conjunto de los edictos contenidos en el R. R. P. F. 6 de la Policía Federal constituye,


en efecto, un cuerpo legal orgánico que hasta cuenta con una parte general y otra
dedicada al procedimiento.

La "parte general" consta de ochenta y cinco artículos y de los diversos capítulos que la
componen cabe mencionar, a título de ejemplo, los que corresponden a imputabilidad,
tentativa, complicidad y encubrimiento, diversas clases de penas, reincidencia, condena
condicional, ejercicio y extinción de las acciones, resultando interesante destacar que,
de acuerdo con el art. 10, en las contravenciones se aplican, además de las penas de
multa y arresto, previstas en el art. 27 del Cód. de Proced. Crim., las de amonestación e
inhabilitación.

En cuanto a los veinticuatro edictos a que antes hice referencia versan sobre los más
variados tópicos, e integran lo que con propiedad podría llamarse "parte especial" de
este verdadero código de faltas. Largo sería enumerarlos, por lo que baste señalar que en
ellos se legisla toda suerte de materias, desde la referente a asilados políticos hasta la
relativa seguridad económica y reuniones deportivas, pasando por turismo, juegos de
naipes y seguridad públicas, en un total de ciento cuarenta y ocho artículos.

Sea, pues, por su metodología, o por la variedad y extensión de los temas contemplados,
pienso que no es una hipérbole la afirmación de que el R. R. P. F. 6 configura un código.
Hiperbólica sí me resulta, en cambio, la pretensión de que todo ese amplio cuerpo de
disposiciones es consecuencia legítima del poder reglamentario ejercido en torno a las
escuetas e imprecisas disposiciones del art. 27 del Cód. de Proced. Crim. o del art. 7°,
inc. a) del Estatuto de la Policía Federal.

Puede aquí repetirse, una vez más, con el "justice" Cardozo, que "el poder delegado
para legislar que ha encontrado expresión en este código, no ha sido canalizado entre
taludes que le impidan su desborde", y aún agregar con las mismas palabras empleadas
por este gran jurista en el ya citado caso "Schechter Poultry Corp. v. United States", que
"esto importa una delegación desenfrenada".

Pero, no solamente desde el punto de vista del juego correcto del principio de la división
de poderes son objetables los edictos policiales.

Está de por medio el significado que tiene en nuestra Constitución la garantía de que
nadie puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso.
En este sentido, y refiriéndose precisamente a una pena de $ 100 de multa impuesta por
una contravención policial, ha dicho V. E. con palabras señeras que nunca serán
recordadas lo bastante y que resultan totalmente contradictorias con el criterio seguido
en Fallos, t. 155, p. 178, que "la configuración de un delito por leve que sea, así como
su represión, es materia que hace a la esencia del Poder Legislativo y escapa de la órbita
de las facultades ejecutivas. Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda ni
privado de lo que ella no prohíbe (art. 19, Constitución). De ahí nace la necesidad de
que haya una ley que mande o prohíba una cosa, para que una persona pueda incurrir en
falta por haber obrado u omitido obrar en determinado sentido. Y es necesario que haya,
al mismo tiempo, una sanción legal que reprima la contravención para que esa persona
deba ser condenada por tal hecho (art. 18). Estos dos principios fundamentales y
correlativos en el orden penal, imponen la necesidad de que sea el Poder Legislativo
quien establezca las condiciones en que una falta se produce y la sanción que le
corresponde, ya que el Poder Ejecutivo solamente puede reglamentar la ley, proveyendo
a su ejecución, pero cuidando siempre de no alterar su sentido (art. 86, inc. 2°). Así, en
el caso del t. 178, p. 355, con motivo de una sanción penal creada por el Poder
Ejecutivo nacional de orden pecuniario, esta Corte dijo: 'Toda nuestra organización
política y civil reposa en la ley. Los derechos y obligaciones de los habitantes así como
las penas de cualquier clase que sean, sólo existen en virtud de sanciones legislativas y
el Poder Ejecutivo no puede crearlas ni el Poder Judicial aplicarlas si falta la ley que las
establezca' (Fallos, t. 191, p. 245)".
No se diga, pues, que la circunstancia de no haberse ultrapasado en los edictos el límite
de las sanciones mencionadas en el art. 27 del Cód. de Proced., basta para validarlos,
porque tan inconstitucional resulta la delegación del poder para fijar penas como la del
de definir acciones a los efectos de imponer esas penas. El precepto penal es
inescindible y se integra con ambos elementos, uno y otro del exclusivo resorte del
Poder Legislativo, como lo ha destacado V. E. en el fallo que acabo de citar.

Por otra parte, la garantía del art. 29 asegura que "ningún habitante de la Nación puede
ser condenado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso", y en el
texto constitucional el término "ley" no puede tener más que un sentido: el de ley
formal, o sea, de acto emanado de la rama del gobierno que está investida del Poder
Legislativo (art. 41), en el modo establecido por los arts. 69 y sigtes. para la "formación
y sanción de las leyes". Por ello, no creo posible sostener que una disposición emanada
de una simple autoridad administrativa o de un poder que no detenta la atribución de
legislar, sea la "ley" que la Constitución ha exigido en algunos casos especiales como
condición necesaria para autorizar, en homenaje al interés general, el menoscabo de
algún derecho fundamental de los individuos.

Cuando el art. 38 de la Constitución dice que la expropiación por causa de utilidad


pública o interés general debe ser calificada por "ley" y previamente indemnizada, me
parece evidente que se ha referido a una ley del Congreso y no sé que se haya sostenido
o resuelto lo contrario (Gonzalez, J. V., "Manual de la Constitución argentina", p. 127,
9ª ed.; Montes de Oca, "Lecciones de derecho constitucional", t. 1, p. 389, año 1917; de
Vedia, A. "Constitución argentina", p. 88, año 1907).

¿Habrá de concluirse entonces que la Constitución ha protegido con mayor vigor la


propiedad que la libertad y que si es necesaria una "ley" para privar a una persona del
goce de sus bienes no lo es en cambio para encarcelarla; que a este último efecto basta
con una disposición dictada por el jefe de Policía? No ha sido este, en todo caso, el
criterio que informó lo resuelto en Fallos, t. 136, p. 200, donde sentó los siguientes
principios: "Que es una de las más precisas garantías consagradas por la Constitución la
de que ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo fundado en ley
anterior al hecho del proceso. Que en el presente caso ha sido violada dicha garantía
desde que se han aplicado penas fundadas en simples decretos del Poder Ejecutivo
provincial, que no tienen fuerza de ley dentro de nuestro régimen constitucional. Que no
cabe admitir que la Legislatura de Mendoza haya podido confiar o delegar en el Poder
Ejecutivo la facultad de establecer sanciones penales por vía de reglamentación de las
leyes dictadas por aquélla, dado lo que al respecto dispone el art. 19 de la Constitución".

Desde otro punto de vista sería erróneo pretender que son aplicables al problema que
vengo tratando los principios que justifican la validez de las que en doctrina se
denominan leyes penales en blanco. En esta categoría encuadran algunas disposiciones
como la del art. 6°, primera parte de la ley 12.830 o la de los arts. 205 y 206 del Cód.
Penal, en los que las conductas punibles sólo resultan genéricamente determinadas,
remitiéndose la ley para su especificación a la instancia legislativa o bien a la
administrativa.

Por supuesto, no existe problema cuando la ley penal en blanco se remite a otra ley.
Pero, cuando la remisión es a la instancia administrativa conviene distinguir dos
situaciones: una, en la que la conducta punible está descripta en la ley penal, pero la
figura debe ser integrada con un elemento de hecho cuya especificación se defiere al
Poder administrador, como ocurre en el caso de la infracción a la ley de precios
máximos (art. 2°, inc. c], ley 12.830); y otra, en la cual la conducta punible no se
especifica sino por referencia a normas dictadas por el Poder Ejecutivo.

La primera de estas formas de legislar no puede, en principio, dar lugar a objeciones de


carácter constitucional. Pero, importa dejar bien sentado respecto de la segunda, que ella
sólo es admisible si el Poder Ejecutivo ha dictado las normas a que la ley se remite en
ejercicio legítimo de la atribución reglamentaria que le confiere el art. 83, inc. 2° de la
Constitución, porque en tal caso dicha norma es como si fuera la misma ley
reglamentada, puesto que la integra.

De otro modo, no se respetaría la garantía del art. 29 de la Constitución ya que, en


definitiva, aunque por vía indirecta, resultaría que la descripción de la conducta punible
no estaría hecha en la "ley" sino en una disposición autónoma del Poder Ejecutivo.

Superfluo es observar a esta altura del dictamen que, ni el art. 27 del Cód. de Proced.
Crim., tal como ha sido interpretado en Fallos, t. 155, p. 178, ni el art. 7°, inc. a) del
Estatuto de la Policía Federal satisfacen las exigencias apuntadas.

No se argumente, por último, que la materia legislada en los edictos policiales es de


menor cuantía, porque el monto de las sanciones resulta pequeño. Aparte de que ello no
bastaría para despojarles de su auténtico carácter de disposiciones penales, es un hecho
comprobado, del cual conservamos desgraciadamente muy recientes recuerdos, que
cuando se quiere subvertir el régimen republicano y democrático, cuando se pretende
coartar el libre ejercicio de los más elementales derechos individuales, las simples
contravenciones resultan ser uno de los principales instrumentos de que se valen los
gobiernos dictatoriales para sofocar la libertad. Sirva esta reflexión para reafirmar que,
dentro del marco constitucional, sólo la prudencia del legislador, nunca la voluntad de
un funcionario ejecutivo, puede asumir la delicada y trascendente función de describir
acciones a los fines de imponer penas.

La jurisprudencia sentada, entre otros, en Fallos, t. 210, p. 554; t. 215, ps. 159 y 257; t.
217, p. 689, me obliga a abordar la cuestión de si el cumplimiento de la pena convierte
en abstracto el caso, determinando la improcedencia del recurso extraordinario.

Disiento en forma absoluta con este criterio. La condena es un acto jurídico que
sobrevive a la ejecución de la pena acarreando una serie de consecuencias que impiden
sostener con fundamento que no haya interés en la decisión. Basta señalar los efectos
que ella tiene en materia de reincidencia y condena de ejecución condicional aun en el
actual régimen de edictos (arts. 54 y 58, disposiciones generales del R. R. P. F. 6), para
comprender que existe un real interés jurídico en el fallo aunque la pena esté cumplida.

Los excesos a que puede llevar la tesis contraria los patentiza el caso de Fallos, t. 231, p.
35 en el que se llegó hasta negar la procedencia de un recurso extraordinario tendiente a
establecer el alcance de una ley de amnistía so pretexto de que el cumplimiento de la
pena tornaba irrelevante para el beneficiario la declaración de que la ley era aplicable a
su situación. En otras palabras, el hecho de haber cumplido la pena se consideró
obstáculo para que se alcanzara el fin primordial de la ley, que no era otro que el de
desincriminar la conducta que motivó la condena.

En el mismo orden de ideas no debe olvidarse tampoco el sonado caso "Grondona


Sáenz Valiente y otras", resuelto por la Corte Suprema el 8 de octubre de 1948, que no
he podido encontrar en la colección de Fallos. Las apelantes pretendían la revisión de la
sentencia de un juez de faltas de la Municip. de la Capital, que se decía dictada con
violación de la garantía de la defensa en juicio. Pero, habiendo enviado el inferior una
comunicación en la que informaba haber sido puestas en libertad las interesadas por
haber cumplido la condena impuesta, fue decidido que en tales condiciones carecía de
objeto y resultaba abstracto todo pronunciamiento sobre las cuestiones planteadas en el
recurso extraordinario, invocándose al efecto como fundamento lo resuelto en fallos, t.
197, p. 321 y los allí citados.

Pues bien, basta leer este fallo y los que en él se citan (Fallos, t. 5, p. 316; t. 155, p. 248;
t. 193, p. 260) para percibir que se refirieron a una situación totalmente diversa, como
que en ellos no se trataba de condenas definitivas sino de recursos de hábeas corpus
carentes de todo objeto por haber sido el detenido puesto en libertad o hallarse fuera de
la jurisdicción argentina la persona de cuyo amparo se trataba.

En cuanto al primero de los casos que cité al comienzo, o sea, el de Fallos, t. 210, p.
554, se apoya en el de t. 209, p. 337 y el sumario de éste remite a su vez al t. 203, p.
312. Pero, también aquí la situación resulta distinta de la que se plantea en caso de
condena, puesto que V. E. se limitó a declarar improcedente el recurso extraordinario
interpuesto contra una resolución de la Dir. Gral. de Espectáculos Públicos que dispuso
clausurar durante dos días un cinematógrafo por haberse cumplido efectivamente la
medida y no tener, en consecuencia, objeto su revocatoria. Como se observa, se ha ido
extendiendo en forma que estimo indebida la aplicación de un principio que si resulta
razonable en los casos de medidas que no acarrean, por su naturaleza, modificaciones en
el estado jurídico de las personas, aparece como notoriamente injusto cuando se trata de
decisiones judiciales que declaran a alguien responsable de una infracción penal,
resultando contrario incluso a la garantía de la defensa en juicio.

Que subsiste un interés jurídico digno de protección aunque la pena se haya cumplido lo
demuestra la disposición del art. 552 del Cód. de Proced. Crim., cuyo espíritu es
evidentemente opuesto al que inspira la jurisprudencia a que me he referido: "El recurso
de revisión -dice este texto- podrá promoverse por el condenado o por su cónyuge,
descendientes, ascendientes o hermanos y por el ministerio fiscal. La muerte del
condenado no impide que se deduzca para rehabilitar su memoria o procurar el castigo
del verdadero culpable".

Por lo expuesto, opino que los edictos policiales sobre "desórdenes" y "escándalo",
sobre cuya base se han dictado las condenas de autos son violatorios de la garantía
establecida en el art. 29 de la Constitución nacional y del principio de la separación de
poderes en que se funda el régimen republicano de gobierno. Correspondería, en
consecuencia, revocar la sentencia apelada en cuanto pudo ser materia de recurso
extraordinario. - Abril 25 de 1956. - Sebastián Soler.

Buenos Aires, mayo 17 de 1957.


Considerando: Que consta en autos que el jefe de Policía de la Capital, por resolución
del 12 de noviembre de 1955, impuso a los acusados "la pena única e individual de
treinta días de arresto no redimibles por multa, por 'desórdenes' (art. 1°, inc. c]) y
'escándalo' (art. 1°, inc. a]) y aplicación del núm. 36 del R. R. P. F. 6 y circunstancia
agravante establecida en el art. 3° del edicto señalado en primer término -faltas de
distinta naturaleza (núm. 13, reglamento citado) -"; resolución que fue posteriormente
confirmada en lo principal por sentencia del juez en lo penal correccional.

Que contra esta sentencia el defensor de los imputados interpuso recurso extraordinario
para ante esta Corte, sosteniendo que "el régimen de faltas vigente y las sentencias de 1ª
y 2ª instancias son violatorias de los arts. 1°, 29, 68, incs. 11, 26 y 27, 83, inc. 3° y 90"
de la reforma de 1949 (arts. 1°, 18, 67, incs. 11, 27 y 28, 86, inc. 3° y 95, Constitución
vigente), dado que la concentración de las facultades judicial, ejecutiva y legislativa en
materia de faltas por parte del jefe de Policía, violaría el principio de la división de los
poderes establecido por la Constitución.

Que esta Corte, en decisiones anteriores, ha declarado la constitucionalidad de los


edictos policiales con el fundamento de que "no hay delegación de funciones
legislativas al conferir al Poder administrador o a ciertas reparticiones, la facultad de
fijar específicas normas de policía, crear infracciones y fijar las sanciones
correspondientes, dentro de límites establecidos por la misma ley, sino en ejercicio de la
facultad reglamentaria que preceptúa el inc. 2° del art. 86 de la Constitución nacional
conformada, es claro, al espíritu y letra de la ley reglamentada" y de que el edicto
policial no vulnera la garantía establecida por el art. 18 de la Constitución, que requiere
para la validez de una sanción penal la existencia de una ley anterior, pues constituye
una simple consecuencia de la autorización legislativa contenida en el art. 27 del Cód.
de Proced. Crim., y es tan obligatorio, por consiguiente, como la ley misma (Fallos, t.
155, ps. 178 y 185; t. 156, p. 323; t. 169, p. 209; t. 175, p. 311; t. 191, ps. 388 y 497; t.
192, p. 181; t. 193, p. 244; t. 199, p. 395; t. 206, p. 293; t. 208, p. 253, entre otros).

Que, sin embargo, esta Corte ha establecido también en causas que versaban sobre
materias análogas, que "es una de las más preciosas garantías consagradas por la
Constitución la de que ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo
fundado en ley anterior al hecho del proceso" (Fallos, t. 136, p. 200); que "toda nuestra
organización política y civil reposa en la ley. Los derechos y obligaciones de los
habitantes así como las penas de cualquier clase que sean, sólo existen en virtud de
sanciones legislativas y el Poder Ejecutivo no puede crearlas ni el Poder Judicial
aplicarlas si falta la ley que las establezca" (Fallos, t. 178, p. 355); y que "la
configuración de un delito, por leve que sea, así como su represión, es materia que hace
a la esencia del Poder Legislativo y escapa de la órbita de las facultades ejecutivas.
Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda ni privado de lo que ella no prohíbe
(art. 19, Constitución). De ahí nace la necesidad de que haya una ley que mande o
prohiba una cosa, para que una persona pueda incurrir en falta por haber obrado u
omitido obrar en determinado sentido. Y es necesario que haya, al mismo tiempo, una
sanción legal que reprima la contravención para que esa persona deba ser condenada por
tal hecho (art. 18). Estos dos principios fundamentales y correlativos en el orden penal,
imponen la necesidad de que sea el Poder Legislativo quien establezca las condiciones
en que una falta se produce y la sanción que le corresponde, ya que el Poder Ejecutivo
solamente puede reglamentar la ley, proveyendo a su ejecución, pero cuidando siempre
de no alterar su sentido (art. 86, inc. 2°)" (Fallos, t. 191, p. 245).
Que la necesidad de que el régimen de faltas tenga carácter legislativo y emane, por
consiguiente, del Congreso como legislatura local para la Capital y territorios
nacionales, y de las legislaturas provinciales para sus respectivas jurisdicciones, fue
asimismo reconocida y destacada en los antecedentes del Cód. Penal en vigor (Rodolfo
Moreno [h.], "El Cód. Penal y sus antecedentes", t. 1, núms. 93 y sigtes.).

Que conforme con esta doctrina, la "ley anterior" de la garantía constitucional citada y
del principio "nullum crimen, nulla pna sine lege", exige indisolublemente la doble
precisión por la ley de los hechos punibles y de las penas a aplicar, sin perjuicio de que
el legislador deje a los órganos ejecutivos la reglamentación de las circunstancias o
condiciones concretas de las acciones reprimidas y de los montos de las penas dentro de
un mínimo y máximo (Fallos, t. 148, p. 430). En el sistema representativo republicano
de gobierno adoptado por la Constitución (art. 1°) y que se apoya fundamentalmente en
el principio de la división de los poderes, el legislador no puede simplemente delegar en
el Poder Ejecutivo o en reparticiones administrativas la total configuración de los delitos
ni la libre elección de las penas, pues ello importaría la delegación de facultades que son
por esencia indelegables. Tampoco al Poder Ejecutivo le es lícito, so pretexto de las
facultades reglamentarias que le concede el art. 86, inc. 2° de la Constitución, sustituirse
al legislador y por supuesta vía reglamentaria dictar, en rigor, la ley previa que requiere
la garantía constitucional del art. 18.

Que el art. 27 del Cód. de Proced. Crim., en cuanto dice: "El juzgamiento de las faltas o
contravenciones a las ordenanzas municipales o de policía, corresponde,
respectivamente, a cada una de estas administraciones, cuando la pena no exceda de un
mes de arresto o $ 100 de multa", sólo ha concedido a esas administraciones la facultad
de juzgar las faltas o contravenciones, como surge de su propio texto, y no la de
configurarlas o definirlas, facultad esta última de estricto carácter legislativo, como ya
se ha dicho, ajena a los órganos de aplicación o de juzgamiento.

Que, en consecuencia, es también claramente contrario a la garantía constitucional antes


aludida y al sistema de gobierno establecido por la Constitución, el precepto del art. 7°,
inc. a) del dec. 33.265/44, ratificado por la ley 13.830, que faculta a la Policía Federal,
con exclusión del territorio de las provincias, para "emitir y aplicar edictos, dentro de la
competencia asignada por el Cód. de Proced. Crim. (ley 2372), para reprimir actos no
previstos por las leyes, en materia de policía de seguridad; y dictar las reglas de
procedimiento para su aplicación", desde que tal facultad de emitir edictos para reprimir
actos no previstos por las leyes va mucho más allá de la facultad simplemente
"reglamentaria" que corresponde al Poder Ejecutivo o a las reparticiones
administrativas, en su caso, e importa la de legislar en materia exclusivamente reservada
al Congreso (art. 67, inc. 11).

Que es innegable la necesidad de mantener estrictamente la vigencia del principio


"nullum crimen, nulla pna sine lege", contenido en la garantía consagrada por el art. 18
de la Constitución, no sólo porque se trata de un principio constitucional -y esta única
consideración bastaría para aquel efecto- sino, también, porque es notorio que las
modernas formas de autoritarismo o despotismo utilizan los edictos policiales como uno
de los instrumentos más eficaces para la opresión de los ciudadanos y la restricción de
las libertades públicas.
Que en atención a los fundamentos precedentes, carece de interés examinar los demás
agravios invocados por los apelantes.

Por ello, y las consideraciones concordantes del meditado dictamen del procurador
general, se revoca la sentencia apelada en cuanto ha sido materia del recurso. - Alfredo
Orgaz. - Manuel J. Argañarás. - Enrique V. Galli. - Carlos Herrera. - Benjamín Villegas
Basavilbaso.

V-3 “Peralta, Luis A. y otro c/ Estado Nacional (Ministerio de Economía-Banco


Central)”, CSJN, 27/12/90, Fallos 313:1513 (sumarios)

Corte Suprema de Justicia de la Nación

Peralta, Luis A. y otro c. Estado nacional (Ministerio de Economía -Banco Central).

27/12/1990

Cita Fallos Corte: 313:1513

HECHOS:

Los actores dedujeron demanda de amparo contra el Estado Nacional y el Banco Central
de la República Argentina y peticionaron la declaración de inconstitucionalidad del
decreto 36/90 en cuanto dispuso que la devolución de los depósitos a plazo fijo que
excediesen de determinada cantidad, fuesen abonados con títulos de la deuda pública. El
juez d primera instancia rechazó la acción. La Cámara revocó lo decidido. Interpuesto
recurso extraordinario federal, la Corte Suprema de Justicia de la Nación dejó sin efecto
la sentencia apelada.

SUMARIOS:

1 - Es de toda evidencia que el amparo, instituido pretoriamente por aplicación directa


de cláusulas constitucionales, y cuya finalidad es la de asegurar la efectiva vigencia de
la Constitución misma, no puede recibir un límite legal que impida su finalidad esencial
cuando ésta requiere que se alcance la cima de la función judicial, como es el control de
la constitucionalidad de normas infraconstitucionales.

2 - El art. 2°, inc. d), de la ley 16.986 (Adla, XXVI-C, 1491), no puede ser entendido en
forma absoluta, porque ello equivaldría a destruir la esencia misma de la institución que
ha sido inspirada en el propósito definido de salvaguardar los derechos sustanciales de
la persona reconocidos por la Constitución, cuando no existe otro remedio eficaz al
efecto.

3 - El art. 2°, inc. d) de la ley 16.986 (Adla, XXVI-C, 1491) halla su quicio
constitucional en tanto se admita el debate de inconstitucionalidad en el ámbito del
proceso de amparo, cuando en el momento de dictar sentencia se pudiese establecer si
las disposiciones impugnadas resultan o no claras, palmaria o manifiestamente
violatorias de las garantías constitucionales que este remedio tiende a proteger.

4 - La división de poderes no debe interpretarse en términos que equivalgan al


desmembramiento del Estado, de modo que cada uno de sus departamentos actúe
aisladamente, en detrimento de la unidad nacional, a la que interesa no sólo la
integración de las provincias y la Nación, sino también el armonioso desenvolvimiento
de los Poderes nacionales.

5 - La Constitución por la previsión de sus autores fue elaborada para ser guía del
progreso nacional. Ella debe ser interpretada de manera de no hacer impotente e
inoperante y sí preservar y hacer efectiva la voluntad soberana de la Nación. Bien
entendido que, cuando los principios rectores en que aquélla se expresó sean
desconocidos por los jueces, sabrán hallar, más que obstáculos, muros infranqueables a
la desmesura de los poderes que pretenden ejercerse.

6 - Procede reconocer la validez constitucional de una norma como la contenida en el


decreto 36/90 (Adla, L-A, 58), dictada por el Poder Ejecutivo nacional, condicionado
por dos razones fundamentales: 1) que en definitiva el Congreso Nacional, en ejercicio
de poderes constitucionales propios, no adopte decisiones diferentes en los puntos de
política económica involucrados; 2) porque --y esto es de público y notorio-- ha
mediado una situación de grave riesgo social, frente a lo cual existió la necesidad de
medidas súbitas del tipo de las instrumentadas en aquel decreto, cuya eficacia no parece
concebible por medios distintos a los arbitrados.

7 - A través de la legislación que regula el funcionamiento del Banco Central de la


República Argentina, el Congreso de la Nación ha concluido por delegar en este ente,
subordinado al Poder Ejecutivo, buena parte de las funciones que la Constitución
Nacional le confió en el art. 67, inc. 10.

8 - Cuando una situación de crisis o de necesidad pública exige la adopción de medidas


tendientes a salvaguardar los intereses generales, se puede sin violar ni suprimir las
garantías que protegen los derechos patrimoniales, postergar, dentro de límites
razonables, el cumplimiento de obligaciones emanadas de derechos adquiridos. No se
trata de reconocer grados de omnipotencia al legislador ni de excluirlo del control de
constitucionalidad, sino de no privar al Estado de las medidas de gobierno que
conceptualice útiles para llevar un alivio a la comunidad. En esencia se trata de hacer
posible el ejercicio de facultades indispensables para armonizar los derechos y garantías
individuales con las conveniencias generales, de manera de impedir que los derechos
amparados por esas garantías, además de correr el riesgo de convertirse en ilusorios por
un proceso de desarticulación de la economía estatal, puedan alcanzar un grado de
perturbación social acumulada, con capacidad suficiente para dañar a la comunidad
nacional.

9 - Cuando por razones de necesidad se sanciona una norma que no priva a los
particulares de los beneficios patrimoniales legítimamente reconocidos, ni les niega su
propiedad y sólo limita temporalmente la percepción de tales beneficios o restringe el
uso que puede hacerse de esa propiedad, no hay violación del art. 17 de la Constitución
Nacional, sino una limitación impuesta por la necesidad de atenuar o superar una
situación de crisis. En el sistema constitucional argentino, no hay derechos absolutos y
todos están subordinados a las leyes que reglamenten su ejercicio.

10 - El fundamento de las leyes de emergencia es la necesidad de poner fin o remediar


situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial, fijando plazos,
concediendo esperas, como una forma de hacer posible el cumplimiento de las
obligaciones, a la vez que atenuar su gravitación negativa sobre el orden económico e
institucional y la sociedad en su conjunto.

11 - En situaciones de emergencia o con motivo de ponerles fin, se ha reconocido la


constitucionalidad de las leyes que suspenden temporalmente los efectos de los
contratos libremente convenidos por las partes, siempre que no se altere su sustancia, a
fin de proteger el interés público en presencia de desastres o graves perturbaciones de
carácter físico, económico o de otra índole.

12 - Corresponde reconocer la constitucionalidad de las leyes que suspenden


temporalmente tanto los efectos de los contratos como los efectos de las sentencias
firmes, siempre que no se altere la sustancia de unos y otras, a fin de proteger el interés
público en presencia de desastres o graves perturbaciones de carácter físico, económico
o de otra índole.

13 - La distinción entre la sustancia de un acto jurídico y sus efectos contribuye a la


transparencia de la doctrina de la legislación de emergencia, admitiendo la
constitucionalidad de la que restringe temporalmente el momento de ejecución del
contrato o la sentencia, manteniendo incólume y en su integridad la sustancia de los
mismos, así como la de los derechos y obligaciones que crean o declaran.

14 - El ejercicio del poder público sobre personas y bienes tiende en nuestro país a la
protección no sólo de la seguridad, la moralidad y la salubridad, sino que se extiende al
ámbito económico y social en procura del bienestar general.

15 - En momentos de perturbación social y económica y en otras situaciones semejantes


de emergencia y ante la urgencia en atender a la solución de los problemas que crean, es
posible el ejercicio del poder del Estado en forma más enérgica que la admisible en
períodos de sosiego y normalidad.

16 - La "temporariedad" que caracteriza a la emergencia, como que resulta de las


circunstancias mismas, no puede ser fijada de antemano en un número preciso de años o
de meses. Todo lo que cabe afirmar razonablemente es que la emergencia dura todo el
tiempo que duran las causas que la han originado.

17 - Con el dictado del decreto 36/90 (Adla, L-A, 58) no resulta menoscabo de la
propiedad protegida por el art. 17 de la Constitución Nacional, porque no hay violación
cuando por razones de necesidad se sanciona una norma que no prive a los particulares
de los beneficios patrimoniales legítimamente reconocidos, ni les niega su propiedad y
sólo limita temporalmente la percepción de tales beneficios o restringe el uso que pueda
hacerse de esa propiedad. Antes bien, hay una limitación impuesta por la necesidad de
atenuar o superar una situación de crisis que, paradojalmente, también está destinada a
proteger los derechos presuntamente afectados que corrían el riesgo de convertirse en
ilusorios por un proceso de desarticulación del sistema económico y financiero.
18 - La garantía de la igualdad ante la ley radica en consagrar un trato legal igualitario a
quienes se hallan en una razonable igualdad de circunstancias, por lo que tal garantía no
impide que el legislador contemple en forma distinta situaciones que considere
diferentes, en tanto dichas distinciones no se formulen con criterios arbitrarios, de
indebido favor o disfavor, privilegio o inferioridad personal o de clase, o de ilegítima
persecusión.

19 - Con el dictado del decreto 36/90 por el Poder Ejecutivo (Adla, L-A, 58) no se ha
vulnerado el principio de igualdad ante la ley.

20 - Desde la generación del amparo nunca éste ha sido aceptado jurisprudencialmente


como remedio procesal legítimo para la negación de la constitucionalidad de leyes y
dado que la ley 16.986 (Adla, XXVI-C, 1491) traduce en normas, casi al pie de la letra,
los puntos esenciales de la jurisprudencia que la antecedió, no es concebible que el
legislador haya ignorado que los precedentes que tuvo en vista usaban la expresión "en
principio" con relación al problema en análisis, de forma que si no la incorporó al texto
del art. 2°, inc. d), fue, con toda evidencia, porque quiso eliminarla. (Del voto en
disidencia de fundamentos del doctor Oyhanarte)

21 - El carácter excepcional de la vía de amparo, obliga a admitirla únicamente en


aquellas situaciones que revelen la imprescindible necesidad de ejercerla para la
salvaguarda de derechos fundamentales, en tanto ella no altera las instituciones
vigentes, ni faculta a los jueces para sustituir los trámites pertinentes por otros que
consideren más convenientes y expeditivos. (Del voto en disidencia del doctor
Belluscio).

TEXTO COMPLETO:

Opinión del Procurador General de la Nación.

I. Los actores suscribieron un plazo fijo a 7 días en el Banco Comercial de Finanzas S.


A., con vencimiento el 3/1/90. A esta fecha, el Poder Ejecutivo nacional dictó el dec.
36/90, por el que se limitó la devolución de los depósitos a la suma de AA 1.000.000,
abonándose el excedente en Bonos Externos 1989, medida que se complementó, por
parte del Banco Central de la República Argentina, con la comunicación "A" 1603.

A raíz del dictado de tales normativas iniciaron la presente acción de amparo, en los
términos de la ley 16.986, recabando la declaración de inconstitucionalidad del referido
decreto y sus normas consecuentes, y pidiendo, por tanto, el pago íntegro del capital que
se les adeuda, con más los intereses respectivos y las costas del pleito.

Expresaron que la normativa implementada "se constituye en un acto de autoridad


pública, que en forma actual e inminente lesiona con arbitrariedad e ilegalidad
manifiesta derechos y garantías explícita e implícitamente reconocidos por la
Constitución Nacional.

Tras reseñar en su apoyo citas de discursos de altos funcionarios del área económica,
que pondrían en evidencia las motivaciones ilegítimas de las normas que atacan,
señalaron que por éstas, lisa y llanamente, se confiscan fondos de su propiedad sin
fundamento legal, viciando el principio de supremacía de las leyes al arrasar con los
preceptos civiles y comerciales aplicables al caso y conculcando los arts. 14, 17 y 18 de
la Constitución Nacional "ya que sin las disponibilidades de dinero --dijeron-- no
podremos responder a las obligaciones contraídas con anterioridad".

II. A fs. 113/114 el magistrado de primera instancia rechazó la acción. Entendió que el
problema que se suscita excede el marco limitado de la acción excepcional de que se
trata y que no se advierte la imposibilidad cierta de recurrirse a las vías ordinarias para
obtener la tutela de los derechos que se dice conculcados. Asimismo, sostuvo que el
tema en cuestión requiere de un mayor debate, impropio del restringido marco del
amparo. También estimó que, al no ser demandada en autos la entidad bancaria que
participa de la relación jurídica sustancial en la que se sustenta el derecho subjetivo
afectado, la decisión del juzgador sólo configuraría una declaración abstracta, extremo
vedado a los jueces.

Apelada esta decisión, dictó sentencia la sala contenciosoadministrativa III de la Capital


Federal (La Ley, 1990-D, 131), a fs. 128/133, la cual, por voto mayoritario, revocó el
pronunciamiento del juez de primer grado, declaró la inconstitucionalidad del dec.
36/90, e hizo lugar a la demanda.

En lo sustancial, el a quo partió de la base de que el varias veces mentado decreto, que
configura uno de los llamados de "necesidad y urgencia", requiere para su permanencia
la ratificación del Congreso, pues constituye una materia que tanto el art. 4° como el art.
67, incs. 2°, 3°, 6°, 11 y 28 de la Constitución Nacional, reservan a ese Poder, el cual, a
la fecha de dictarse el fallo, no ha suscripto dicha ratificación. Destacó que los actores
no procuran atacar un acto contractual, sino un típico acto de autoridad pública, que ha
venido a generar la limitación a sus derechos. Consideró que en el caso el derecho de
propiedad de los accionantes era merecedor del amparo, pues se trata de la
disponibilidad de pequeños ahorros de quienes no se pretende posean poderío
económico. No obsta a la procedencia de la acción --añadió el tribunal--, el hecho de
plantearse la inconstitucionalidad de un decreto, dado que su invalidez es palmaria. Esto
último resulta de que al someter a los actores al empréstito forzoso que prevé el
mecanismo normativo atacado se menoscaba el principio de igualdad frente a las cargas
públicas, que requiere considerar la condición y magnitud de la riqueza de las personas
que han de soportarlas. Máxime cuando el plazo del empréstito es superior al que el
Estado sujetó a otros acreedores. Y cuando de no accederse al amparo se les causaría un
daño grave e irreparable remitiendo el examen de la cuestión a los procedimientos
ordinarios.

III. Contra dicha sentencia interpusieron recursos extraordinarios el Banco Central --el
que fue denegado-- y la Procuración del Tesoro de la Nación.

Tras señalar el cumplimiento de los diversos requisitos de la apelación federal y reseñar


los antecedentes de la causa y el contenido de la decisión en recurso, expresa el
Procurador del Tesoro, en síntesis, los siguientes agravios:

a) El sentenciador no ha logrado demostrar que se encuentran cumplidas las exigencias


indispensables para la procedencia de la acción de amparo, en especial en lo atinente a
la inexistencia de otras vías, así como en lo que respecta a las garantías constitucionales
violentadas, pues no se ha ponderado que éstas están sujetas a las reglamentaciones de
su ejercicio.

b) El a quo no ha considerado, asimismo, como debía, que el Poder Ejecutivo nacional


actuó en el caso en el marco de validez que le posibilita dictar medidas de este tipo
dadas las circunstancias de necesidad y urgencia que las inspiraron y que dieran lugar a
las leyes de "emergencia económica" 23.696 y 23.697, las que ponen en evidencia que
el legislador ha reconocido la gravísima situación por la que el país atraviesa. Por lo
demás, en el "sub lite" se han configurado todos los presupuestos que la propia doctrina
de la Procuración del Tesoro ha sentado sobre el particular para consagrar la validez de
esta clase de reglamentaciones.

c) El fallo del tribunal no ha logrado demostrar la efectiva existencia de una manifiesta


ilegalidad y arbitrariedad del decreto que se cuestiona, el cual, en lo fundamental, está
basado en las graves condiciones de la crisis, exteriorizada incluso en el cometido de
actos vandálicos que pusieron en peligro la paz social. Al respecto, señala que escapa a
la competencia del Poder Judicial el cuestionamiento sobre la idoneidad de medidas de
esta naturaleza, que puedan adoptar otros poderes de gobierno del Estado para obtener
los fines formalmente propuestos con su dictado. Indica que en varios precedentes la
Corte Suprema ha reconocido la validez de ciertas restricciones a las garantías
individuales, en salvaguarda de la seguridad general.

IV. Creo de importancia advertir, por lo pronto, que en las argumentaciones del escrito
de interposición de la presente demanda, se ha partido, a fin de presentar el problema en
debate, de enfatizar un principio francamente ya insostenible en la doctrina jurídica,
cual es que la limitación, por actos de gobierno de la naturaleza del que se presenta en el
"sub lite", del derecho de propiedad de las partes, irroga de por sí una violación de las
garantías constitucionales y configura una ilegítima confiscación.

Como bien lo apunta en su recurso extraordinario el Procurador del Tesoro y, por mi


parte, tuve oportunidad de recordarlo en dictámenes recientes, la Corte, en el marco
específico de los regímenes de emergencia económica, consagró numerosas veces, en
especial en Fallos: 243:449, 467, (La Ley, 96-18), la plena legitimidad constitucional de
la suspensión o limitación temporaria de derechos fundamentales, en particular, el de
propiedad (Cf. dictámenes de esta Procuración General, en las causas "Laugle, Daniel",
"Amui Azize, Jorge C.", del 20 y 27/6/90, entre otros).

Por tanto, estimo que, ante todo, procede señalar que los accionantes, como ocurriera en
esos precedentes a los que aludo, han incurrido en una manifiesta falta de debida
fundamentación, en el contenido sustancial de su demanda, al no hacerse cargo, en
ningún momento, de tales reiterados y sólidos argumentos de V.E., tarea que era
menester para motivar de la actividad jurisdiccional un nuevo análisis del tema en
cuestión y en la que no cabe a los jueces suplir a las partes; carencia que de su lado se
agudiza como defecto ritual cuando lo que se procura es, como en el caso, obtener la
declaración de inconstitucionalidad de normas generales, extremo que, según el tribunal
tiene muy dicho, constituye la "ultima ratio" del orden jurídico.

V. Señalado lo anterior, de por sí fulminante, a mi juicio, para el progreso de la acción


que se intenta, valga poner de resalto que, en virtud de esos principios jurisprudenciales
elaborados durante décadas por V.E. --los que a fin de evitar reiteraciones estériles doy
por reproducidos--, a través de los que se legitima la limitación del derecho de
propiedad cuando median aquellas mencionadas circunstancias de emergencia social, el
exclusivo camino indefectible para cuestionar con algún éxito preceptos de tal índole
sería el que llevase, o bien a controvertir en sí misma la concepción del estado de
emergencia, negándolo, o al menos restándole la entidad que se pregona, o bien a
discutir la razonabilidad del grado de vinculación entre dicho estado de crisis y las
medidas que en concreto se tomaron para paliarlo, afectando a quien acciona.

Empero, reiterando el mismo caso de falencia, tampoco es dable percibir en la demanda


incoada intento alguno de mínima crítica al respecto. Lo cual vuelve a redoblar la falta
de debida fundamentación, insalvable, como quedó dicho, por los jueces, en su
presentación.

VI. Los defectos apuntados, según lo estimo, se tornan aun más patentes al tratarse de
una acción de amparo que, como es tan sabido, --y así lo apunta el voto en disidencia--
constituye sólo una vía excepcional, especialísima, que cabe exclusivamente utilizar
cuando las acciones comunes previstas en la estructura procesal no son realmente
eficaces para la salvaguarda de los derechos cuya conculación se invoca. Este carácter
de excepción conlleva la necesidad ineludible de acreditar fehacientemente aquella
referida ineficacia de los procesos ordinarios, obligación que implica, justamente,
desarrollar suficientes argumentos que sean aptos para convencer al juzgador acerca de
la necesidad de que se justifique abrir ese camino rigurosamente excepcional, en
desmedro de la natural apertura de los derroteros procesales comunes, que son sólo los
que el legislador, por principio, habilita para la defensa de los derechos.

Pues bien, el cumplimiento de esta otra básica obligación procesal, también en este
principal aspecto, vuelve a brillar por su ausencia.

VII. No obstante todas esas defecciones, el a quo, por voto mayoritario, hizo lugar a esta
demanda, revocando la sentencia del juez de primer grado que se expidió sobre la
improcedencia del amparo, en consonancia con el mentado voto en disidencia.

En primer lugar, no comparto el razonamiento del juzgador por el que sostiene la


invalidez de la norma del Poder Ejecutivo nacional, que en autos se cuestiona, dado que
al tiempo de dictar la sentencia no estaba ratificada por el Congreso Nacional.

Al respecto, estimo que razones fundamentales de prudencia, así como el respeto


ineludible del principio de la seguridad jurídica, obligan a ponderar como válido un
criterio de interpretación opuesto. Si el Poder Ejecutivo nacional está habilitado a dictar
los llamados "reglamentos de necesidad y urgencia" --circunstancia aceptada por la
doctrina mayoritaria y que no se discute en el "sub judice"-- con la sola sujeción de
enviarlo para su ratificación al Congreso, cumplido este trámite y remitido para su
consideración a dicho Poder Legislativo, aquellas necesidades esenciales de prudencia y
seguridad jurídica a que me refiero imponen entender que dicha norma mantiene su
primigenia y aceptada validez hasta que el Congreso no la derogue de manera expresa y
no que, como a mi juicio equivocadamente lo consagra el sentenciador, cuadre inferir su
invalidez y así decretarla, por parte del Poder Judicial, en el lapso en que el órgano
legislativo mantiene a consideración el asunto. En rigor, es a este último a quien le
compete el poder constitucional de legislar y mientras de modo expreso no les quite
legitimidad a las reglamentaciones que en supuestos de urgencia pudo válidamente
decretar el Ejecutivo, debe razonablemente interpretarse que está extendiendo y
convalidando su vigencia, tal como, salvando las obvias y notorias diferencias, pero
rescatando para lo que nos atañe sus, aunque remotas, sutiles semejanzas, V.E.
interpretó la persistencia de la validez de los decretos leyes de los poderes de facto, en
los precedentes "Gamberale de Mansur", sentencia del 6/4/89 y en el allí citado
"Budano".

VIII. Teniendo en cuenta la consideración anterior, esto es, que el reglamento de


necesidad y urgencia mantiene, desde el punto de vista de su legitimidad, plena validez,
importa atraer al enfoque correcto del problema que nos ocupa una consecuencia de
importancia decisiva: al tratarse de una normativa general, en principio legítima, no es
dable su cuestionamiento constitucional por la vía del amparo.

En efecto, si bien es cierto que, como lo sostiene el a quo, la inteligencia del art. 2°, inc.
d) de la ley 16.986 no puede llevar al extremo de desconocer la viabilidad del amparo
cuando se está frente a un supuesto de inconstitucionalidad manifiesta, palmaria,
precisamente de lo que se trata en autos es que no se advierte esa palmaria o evidente
ofensa constitucional por parte del decreto de referencia. Por el contrario, demostrar la
verdad de tal reproche, obligaría tanto a una mayor amplitud de debate cuanto a una
compleja realización de medidas probatorias que, de su lado, también obstarían a la
procedencia de este remedio excepcional, como bien lo postula el apelante y lo sostuvo
con acierto, en su voto disidente, el tercer miembro del tribunal a quo.

Porque en este sentido, al quedar desestimada, por las razones que expuse, la supuesta
inconstitucionalidad evidente derivada por el juzgador de la falta de ratificación por
parte del Congreso Nacional, resta por analizar sólo si el referido vicio manifiesto
pudiera consistir en la violación de la garantía de la igualdad frente a las cargas
públicas, como asimismo lo entendió el a quo.

Sin embargo, estimo que también aquí el juzgador se ha equivocado al efectuar dicha
conclusión, ya que no aparece, en rigor, lesionada dicha garantía, desde que, partiendo
de los fundamentos dados por el Poder Ejecutivo nacional, la razón de ser de convertir
en sujetos de las limitaciones a sus derechos de propiedad a los ahorristas a plazo fijo
como es el caso de los actores, tiene su fundamental motivo en razones de naturaleza
económico financiera características y específicas de dicho sector, no extensibles, a los
fines perseguidos, a otro tipo de ciudadanos. Pues no se trata, como pareciera
comprenderlo el tribunal recurrido, de la obtención discriminatoria de fondos para hacer
frente a algún aspecto de la crisis general, en cuyo caso podría tener asidero la objeción
del a quo, al no justificarse que tales fondos emergieran de estos ahorristas y no también
de otros de parecidas o mayores capacidades de ahorro. Lo que en realidad acontece, es
que lo buscado con la medida en cuestión es impedir los propios efectos negativos que
este particular circuito financiero, según los conceptos técnicos, por principio ahora
irrevisables tenidos en consideración por el Poder Ejecutivo, infringen en el
agravamiento de la crisis o emergencia que con estas y otras medidas se procura
desbaratar.

En consecuencia, se podrá o no cuestionar la razonabilidad de la medida, mas no


pretender invalidarla sobre la base de la igualdad.
IX. Por tanto, no siendo palmaria la supuesta inconstitucionalidad que se denuncia, el
precepto del art. 2°, inc. d) de la ley 16.986, mantiene su plena consecuencia, eso es,
veda la posibilidad de que el amparo pueda ser admitido como camino idóneo para
cuestionar la constitucionalidad de una normativa general como la que en autos se
discute.

De allí que considero que V.E. debe hacer lugar a este recurso extraordinario y revocar
la decisión del a quo, ya que de lo contrario se desnaturalizaría la excepcional razón de
ser de la acción de amparo, violentando los propios y claros preceptos de la ley que la
reglamenta.

Máxime cuando, por último, el sentenciador tuvo por cumplimentado otro de los
requisitos que se exigen para su viabilidad sin que haya constancias en el "sub judice"
que permitan efectivamente tenerlo por cumplido.

No advierto, en efecto, que le asista razón al juzgador cuando sostiene que nos hallamos
en la causa ante un daño irreparable por otras vías. En tal sentido, en sí misma, no veo
que la lesión patrimonial causada a los actores sea diferente en su reparabilidad a la de
todos los accionantes que por las vías ordinarias procuran, bajo la protección de las
normas rituales comunes a todos los justiciables, el resguardo de sus derechos afectados
o el recupero de sus bienes en disputa. En ninguna instancia del juicio se invocó, por
parte de los interesados, alguna situación particular que, en todo caso, acreditara la
posibilidad de un eventual perjuicio irreparable si la justicia no se expidiera en breve
término, sobre todo si se tiene en cuenta que, al ser el Estado nacional el oponente, su
solvencia, por principio, asegura la indemnización cierta de los hipotéticos perjuicios.

X. A fin de acompañar los principios y razonamientos que expuse precedentemente


mediante la jurisprudencia de V.E., debo recordar que V.E. ha dicho:

1) Que la aplicación del aforismo "iuria curia novit", destinado a reconocer a los jueces
la potestad de suplir el derecho erróneamente invocado por las partes, no los autoriza a
introducir de oficio una cuestión no planteada. Decidir así una causa importa violación
de los arts. 17 y 18 de la Constitución Nacional (Fallos: 270:22 --La Ley, 131-1068,
fallo 17.494-S--) Expresó, de igual modo, al respecto, que no cabe aplicar el principio
"iura curia novit" excediendo al ámbito que le es propio y lesionando garantías
constitucionales, pues la calificación de las relaciones jurídicas que compete a los
jueces, no se extiende a la admisión de defensas no esgrimidas ni autoriza a apartarse de
lo que tácitamente resulte de los términos de la litis (Fallos: 300:1015).

2) Que una escueta y genérica impugnación de inconstitucionalidad no basta para que la


Corte Suprema ejerza la atribución que reiteradamente ha calificado como la más
delicada de las funciones que pueden encomendarse a un tribunal de justicia (Fallos:
301:904), ni puede analizar la alegada inconstitucionalidad si no se realizó el esfuerzo
de demostración que exige la inteligencia de la Ley Fundamental (Fallos: 302:355).

3) Que la procedencia de la demanda de amparo se halla supeditada a la inexistencia de


vías legales aptas para la tutela del derecho que se dice vulnerado (Fallos 270:176 --La
Ley, 131-528--; 300:1231). Por ser de trámite sumarísimo, no procede en el supuesto de
cuestiones opinables, que requieren debate y prueba (Fallos 271: 165; 273:84; 281:394,
229, 185 --La Ley, 134-1106, fallo 20.497-S; 134-382; 146-45--).
Ni es, en principio, la vía apta para obtener la declaración de inconstitucionalidad de
leyes, decretos y ordenanzas (Fallos 274:79 --La Ley, 135-858--).

Reviste carácter excepcional y sólo procede en situaciones de imprescindible necesidad


de ejercerla (Fallos 280:394; 301:1061).

4) Que no incumbe a los jueces, en el ejercicio regular de sus atribuciones, sustituirse a


los otros poderes del Estado en las funciones que le son propias (Fallos 270:168).
Porque la misión más delicada de la justicia nacional es la de poder mantener dentro de
la órbita de su jurisdicción, sin menoscabar las funciones que incumben a los otros
poderes o jurisdicciones (Fallos: 272:231 --La Ley, 135-900--).

5) Que la garantía constitucional de la igualdad no puede considerarse vulnerada si la


norma legal no fija distinciones irrazonables o inspiradas con fines de ilegítima
persecución o indebido privilegio de personas o grupos de personas. Tal principio no
impide que se contemple en forma distinta situaciones que se consideran diferentes
(Fallos: 273:228 -- La Ley, 134-339--), aunque su fundamento sea opinable (Fallos:
301:1185; 302:192, 457).

XI. En síntesis, toda vez que la demanda incoada carece de debida fundamentación, que
tal carencia es más grave al pretenderse plantear la inconstitucionalidad de una norma
general; que no se demostró, asimismo, que el amparo sea la única vía idónea para la
defensa de los derechos que se dice conculcados; que, por el contrario, los requisitos
básicos para la viabilidad de esta acción excepcional no se encuentran cumplidos, ya
que no se está ante una inconstitucionalidad palmaria, sino que, decidir sobre ésta,
implicaría agotar un mayor debate y prueba y, de otro lado, no se invocó un daño grave
e irreparable, sino el perjuicio común a la generalidad de los procesos ordinarios; que el
"decreto de necesidad y urgencia" no ha sido a la fecha descalificado de modo expreso,
como es menester, por el Congreso Nacional; y que no se advierte que haya sido
vulnerada la garantía de la igualdad como por error se apuntase, opino que corresponde
hacer lugar al recurso extraordinario deducido en estos autos, revocar la sentencia
apelada y rechazar la acción de amparo deducida por los accionantes, sin que ello
implique, es obvio, que estos se vean impedidos de replantear la cuestión por las vías
rituales pertinentes y a través de razones y argumentos que pudieren resultar eficaces
para dicho cometido. -- Setiembre 13 de 1990. -- Oscar E. Roger.

Buenos Aires, diciembre 27 de 1990.

Considerando: 1) Que los actores dedujeron demanda de amparo contra el Estado


nacional y el Banco Central de la República Argentina y peticionaron la declaración de
inconstitucionalidad del decreto 36/90 y de las disposiciones que lo reglamentan, así
como el pago del capital y los intereses convenidos con una entidad bancaria. El
tribunal a quo declaró la referida inconstitucionalidad e hizo lugar, en parte, al reclamo
patrimonial formulado. La condena alcanzó sólo al Estado nacional; contra ella se
interpusieron los recursos extraordinarios de fs. 140 y 146 y la Cámara concedió el que
había sido promovido por el único condenado.

2) Que el recurso es formalmente admisible, en tanto encuadra de manera indudable en


las previsiones del art. 14 de la ley 48.
3) La extensión y variedad de las cuestiones cuyo tratamiento impone este caso, hace
conveniente que el tribunal anticipe las principales conclusiones, a los efectos del
ordenamiento de las razones que son su fundamento.

De este modo, 1) que no es dable soslayar genéricamente el control de


constitucionalidad en la acción de amparo; 2) que el análisis de la división de poderes, y
las circunstancias que rodean a este caso, conducen a admitir la validez del dictado del
decreto por el Presidente de la República; 3) que reiterada jurisprudencia de esta Corte,
y doctrina aprovechable del derecho comparado, permiten admitir las normas de
emergencia; 4) que en el caso deben primar por una parte, el aseguramiento de la unión
nacional, y por la otra las normas que garantizan el derecho de propiedad en los
términos de los arts. 14, 17 y especialmente 29 de la Constitución Nacional; y
finalmente 5) que la norma es razonable en tanto guarda proporción con sus fines,
adecuada a las peculiaridades de la materia económica y el derecho que la rige, y no
afecta el principio de igualada ante la ley.

4) Que la recurrente niega la posibilidad de efectuar el control de constitucionalidad en


los procesos de amparo. En apoyo de su tesitura invoca, el art. 2°, inc. d), de la ley
16.986 que establece su inadmisibilidad cuando "la determinación de la eventual
invalidez del acto requiriese una mayor amplitud de debate o de prueba 'o la declaración
de inconstitucionalidad de leyes, decretos u ordenanzas'".

5) Que la limitación contenida en la mencionada disposición se funda en la necesidad de


impedir que este noble remedio excepcional pueda engendrar la falsa creencia de que
cualquier cuestión litigiosa tiene solución por esta vía; o peor aun, que mediante ella es
dable obtener precipitadas declaraciones de inconstitucionalidad (Fallos: 267:215 --La
Ley, 126-293--). Pero el carácter no absoluto de ese principio llevó al tribunal a señalar
en el precedente citado que cuando las disposiciones de una ley, decreto u ordenanza
resultan claramente violatorias de alguno de los derechos fundamentales, la existencia
de reglamentación no puede constituir obstáculo para que se restablezca de inmediato a
la persona en el goce de la garantía constitucional vulnerada, porque de otro modo
bastaría que la autoridad recurriera al procedimiento de preceder su acto u omisión
arbitrarios de una norma previa --por más inconstitucional que ésta fuese-- para frustrar
la posibilidad de obtener en sede judicial una oportuna restitución del ejercicio del
derecho esencial conculcado. Por ese motivo y porque precisamente la ley 16.986 se ha
propuesto normar este procedimiento excepcional para asegurar eficazmente el ejercicio
de las garantías individuales contra la arbitrariedad y la ilegalidad manifiestas, su art.
2°, inc. d) debe ser interpretado como un medio razonable concebido para evitar que la
acción de amparo sea utilizada caprichosamente con el propósito de obstaculizar la
efectiva vigencia de las leyes y reglamentos dictados en virtud de lo que la Constitución
dispone; pero no como un medio tendiente a impedir que se cumplan los fines
perseguidos por la misma ley cuando el acto de autoridad arbitrario se fundamente en
normas que resultan palmariamente contrarias al espíritu y a la letra de la ley de las
leyes (consids. 6° y 7° del pronunciamiento antes citado).

6) Que, ello es así, pues es de toda evidencia que el amparo, instituido pretorianamente
por aplicación directa de cláusulas constitucionales, y cuya finalidad es la de asegurar la
efectiva vigencia de la Constitución misma, no puede recibir un límite legal que impida
su finalidad esencial cuando ésta requiere que se alcance la cima de la función judicial,
como es el control de la constitucionalidad de normas infraconstitucionales.

7) Que ese principio, que se corresponde con los fines propios de este tribunal, no
admite una conclusión que haga prevalecer meras disposiciones de naturaleza procesal
--y por tanto de carácter únicamente instrumental-- por sobre nada menos que la
Constitución Nacional. En tal sentido, cabe recordar las enseñanzas de Orgaz cuando al
tratar precisamente el "recurso" de amparo afirmaba --en términos cuya aplicación
excede por cierto a tal instituto-- que la supremacía de la Constitución no se ha de
considerar subordinada a las leyes ordinarias... Estas leyes y las construcciones técnicas
edificadas sobre ellas, tienen solamente un valor relativo, esto es, presuponen las
reservas necesarias para que su aplicación no menoscabe o ponga en peligro los fines
esenciales de la ley suprema. Todas las construcciones técnicas, todas las doctrinas
generales no impuestas por la Constitución, valen en la Corte sólo 'en principio'. Todo
en la Corte es 'en principio', salvo la Constitución misma, que ella sí, y sólo ella, vale
absolutamente" (Alfredo Orgaz, "El recurso de amparo", ps. 37/38, Ed. Depalma,
Buenos Aires, 1961).

Es que es función indeclinable de los jueces el resolver las causas sometidas a su


conocimiento, teniendo como norte el asegurar la efectiva vigencia de la Constitución
Nacional, sin que puedan desligarse de este esencial deber, so color de limitaciones de
índole procesal. Esto es especialmente así, si se tiene en cuenta que las normas de ese
carácter deben enderezarse a lograr tal efectiva vigencia y no a turbarla.

8) Que, en definitiva, cabe reiterar una vez más aquello que la Corte ya señaló en
Fallos : 33:162 y reiterados procedentes posteriores, en el sentido de que "es elemental
en nuestra organización constitucional la atribución que tienen y el deber en que se
hallan los tribunales de justicia, de examinar las leyes en los casos concretos que se
traen a su decisión, comparándolos con el texto de la Constitución para averiguar si
guardan o no conformidad con ésta y abstenerse de aplicarlas, si las encuentran en
oposición a ella; constituyendo esa atribución moderadora uno de los fines supremos y
fundamentales del poder judicial nacional y una de las mayores garantías con que se ha
entendido asegurar los derechos consignados en la Constitución contra los abusos
posibles...de los poderes públicos".

9) Que, por lo demás, a fin de aventar equívocos que se sustentarían en una superada
concepción del alcance de la jurisdicción federal, resulta propicio recordar la evidente
relación que existió en la génesis de la norma hoy contenida en el art. 2°, inc. c), de la
ley 16.986 entre la limitación que prevé, los términos en que fue concebida por esta
Corte con anterioridad a la vigencia de la ley citada --indudable antecedente del artículo
aludido-- y la cuestión de la posibilidad de la procedencia de admitir las acciones
meramente declarativas de inconstitucionalidad, tema en la actualidad claramente
diferente del que aquí se trata, pero de algún modo entremezclado en su consideración
en otras épocas.

Según resulta de la atenta lectura del precedente de Fallos: 249:221 (La Ley, 103-315),
al que remiten las decisiones posteriores que se pronuncian sobre aquella limitación
(Fallos: 249:449, 569 --La Ley, 106-415; 105-796--; 252:167; 256:386 --La Ley, 112-
560--, entre otros), un fundamento sustancial para desestimar los amparos cuando ello
requería un pronunciamiento de inconstitucionalidad de una norma de carácter general
consistía en la inexistencia en el orden nacional de acciones declarativas de
inconstitucionalidad, conclusión que por esa época era sostenida por el tribunal (Fallos
245:553; 256:104 --La Ley, 103-296; 112-558-- entre otros).

Pero ese óbice --reunidos, desde luego, los requisitos que esta Corte exige-- ha sido
superado a partir del precedente de Fallos: 307:1379 (La Ley, 1986-C, 117), cuya
doctrina fue posteriormente reiterada en otras causas (Fallos 308:1489 --La Ley, 1987-
A, 496--; N. 120.XX. "Newland, Leonardo c. Provincia de Santiago del Estero del
29/3/88; C.612.XXII. "Conarpesa Continental Armadores de Pesca S.A. c. Provincia del
Chubut, del 22/6/89 --La Ley, 1989-E, 48-- entre otros). Es más, en fecha relativamente
cercana se admitió sin cortapisa alguna que bajo la forma del amparo se pudiesen
articular acciones directas de inconstitucionalidad (confr. I. 173.XX "Incidente
promovido por la querella s/inconstitucionalidad del decreto 2125 del Poder Ejecutivo
nacional", del 19/11/87 --La Ley, 1988-B, 402--).

Ello evidentemente resta solidez a la postura limitativa antes señalada, al colocarla en su


adecuada dimensión, dejando de lado aseveraciones absolutas, e impide que los
pronunciamientos que se basaban principal o concurrentemente en tal fundamento
puedan servir de antecedente para resolver esta cuestión.

10) Que, por otra parte, la lectura de los distintos pronunciamientos de este tribunal en
los que se descartó la procedencia de los planteos de inconstitucionalidad en los juicios
de amparo, permite advertir que, no obstante señalarse tal principio, el estudio del punto
no fue objeto ajeno a su consideración.

Así, si bien en Fallos: 249:221 (La Ley, 103-315) se rechazó la procedencia del amparo
por aplicación de tal criterio, se formularon consideraciones en orden a la
constitucionalidad de la norma atacada (consids. 7° y 8°). Idéntico temperamento se
observa en los precedentes de Fallos: 252:167 (consids. 3° y 4°); 257:57 (consids. 3° y
4° --La Ley, 112-686--); 259:191 (consids. 6° y 7° --La Ley, 115-717--); 263:222
(consid. 4°), entre otros. En Fallos: 304:1020 (La Ley, 1983-A, 217) directamente se
declaró la inconstitucionalidad de un decreto mientras que en el de Fallos: 306:400 (La
Ley, 1984-C, 183), finalmente, se arribó a idéntica solución respecto de una resolución
ministerial.

11) Que a esta altura del desarrollo argumental expuesto, se llega a un punto de capital
importancia que reclama una clara respuesta; se trata, ni más ni menos, que de indagar
acerca de la validez o invalidez constitucional de la limitación contenida en el art. 2°,
inc. d) de la ley 16.986. Para ello, debe tenerse especialmente en cuenta que el control
de constitucionalidad de las leyes que compete a los jueces, y especialmente a la Corte
Suprema, en los casos concretos sometidos a su conocimiento en causa judicial, no se
limita a la función en cierta manera negativa de descalificar una norma por lesionar
principios de la Ley Fundamental, sino que se extiende positivamente a la tarea de
interpretar las leyes con fecundo y auténtico sentido constitucional, en tanto la letra o el
espíritu de aquéllas lo permita (Fallos: 308:647, consid. 8°, y sus citas --La Ley, 1987-
A, 160--), esto es, cuidando que concuerde con los principios, derechos y garantías
consagrados por la Constitución Nacional (Fallos: 253:344 --La Ley, 111-268--; 261:36,
entre muchos otros).
12) Que no obsta a ello la solo aparente rigidez de los términos de la ley. El mentado art.
2°, inc. d) de la ley 16.986 no puede ser entendido en forma absoluta, porque ello
equivaldría a destruir la esencia misma de la institución que ha sido inspirada en el
propósito definido de salvaguardar los derechos sustanciales de la persona reconocidos
por la Constitución, cuando no existe otro remedio eficaz al efecto (Fallos: 267:215;
306:400 --La Ley, 126-293; 1984-C, 183--). Este principio, que ya había sido sostenido,
por el tribunal con anterioridad a la sanción de la ley citada (Fallos: 249:449 y 569 --La
Ley, 106-415; 105-796--; 252:167; 253:15 --La Ley, 108-434--, entre otros) fue aplicado
por otra parte a las normas legales y reglamentarias de alcance general, categorías entre
las que no cabe formular distinciones a este fin (Fallos: 252:167).

13) Que, sentado ello, cabe afirmar que el art. 2°, inc. d) de la ley 16.986 halla su quicio
constitucional en tanto se admita el debate de inconstitucionalidad en el ámbito del
proceso de amparo, cuando en el momento de dictar sentencia se pudiese establecer si
las disposiciones impugnadas resultan o no "clara, palmaria o manifiestamente"
violatorias de las garantías constitucionales que este remedio tiende a proteger (confr.
doctr. de Fallos: 267:215; 306;400; y , más recientemente Comp. 236.XXII "Castro,
Ramón A. c. Provincia de Salta s/ acción de amparo", del 25/10/88; y C. 1062.XXII
"Cardozo Galeano, Víctor A. c. Estado nacional --Ministerio del Interior--", del 13/2/90.
Impedir este análisis en el amparo es contraria las disposiciones legales que lo fundan al
establecerlo como remedio para asegurar la efectiva vigencia de los derechos
constitucionales, explícitos o implícitos, así como la función esencial de esta Corte de
preservar la supremacía constitucional (arts. 31 y 100, Ley Fundamental). La
interpretación armónica de estas normas no permite dar al art. 2°, inc. d) de la ley
16.986 otra inteligencia que la antes señalada.

14) Que ésta es la doctrina que rige el caso y no la que el recurrente reclama. Tal
conclusión, por otra parte, no es más que la explicitación teórica de la práctica que viene
observando en su seno el propio tribunal cuando actúa en calidad de juez ordinario de
instancia única en los pleitos que suscitan su competencia originaria. Así luego se
señalarse --para lo cual debió rectificarse también una prolongada jurisprudencia-- que
la acción de amparo, de manera general, es procedente en los litigios que caen dentro de
la competencia originaria del tribunal porque de otro modo quedarían sin protección los
derechos de las partes contemplados por las leyes que establecieron aquélla (confr.
causa: S.291.XX "Provincia de Santiago del Estero c. Estado nacional y/o Y.P.F. s/
acción de amparo", sentencia del 20/8/85, publicada en Fallos: 307:1379 --La Ley,
1986-C, 117--), en diversas ocasiones resolvió que juicios que habían sido iniciados
como amparo se sustanciaran por una vía procesal que permitiese una mayor discusión
del asunto (confr. a título meramente ejemplicativo L. 125.XXI "Lavalle, Cayetano A. y
Gutiérrez de Lavalle, Juana s/ recurso de amparo", del 20/4/87; comp. núm. 28.XXII
"Cugliari, Francisco E. c. Provincia de Salta s/ amparo" del 19/5/88; comp. núm.
36.XXII "Castro, Ramón A. c. Provincia de Salta s/ acción de amparo" del 25/10/88;
comp. núm. 27.XXIII "Comodoro Rivadavia T.V. S.C.C. s/ acción de amparo", del
20/2/90). Empero la Corte dejó sentado que "bien podría suceder... que ese mayor
debate fuese innecesario en atención a las circunstancias del caso, situación en la que el
tribunal conocería derechamente... en el juicio de amparo (confr. W.1.XXII "Wilensky,
Pedro c. Provincia de Salta s/ acción de amparo", sentencia del 12/4/88 --La Ley, 1988-
E, 61--. Y es bien sabido que este tribunal a partir del precedente de Fallos: 1:485
admite como supuesto por excelencia de su competencia originaria al pleito en el que
alguna provincia es parte y se articula en él una inconstitucionalidad.
15) Que trasladando la doctrina desarrollada al caso de autos, parece evidente que le
punto relativo a la competencia del Poder Ejecutivo para dictar los denominados
decretos de necesidad y urgencia, puede resolverse sin mayor sustanciación que la
producida en esta causa y, por tratarse de una cuestión de derecho, no requiere de la
producción de prueba alguna. Tampoco la necesitan las demás cuestiones suscitadas en
la presente causa.

En efecto, no requieren mayor sustanciación ni prueba cuestiones vinculadas con hechos


notorios y reguladas por el derecho constitucional cuyo intérprete final --por imperativo
de los convencionales de Santa Fe-- es esta Corte Suprema. Ignorar esto y dilatar la
decisión de los temas sustanciales so color de inexistentes --o sino inválidas--
restricciones procesales, es hacer bien poco por el bien de la República que reclama por
un rápido esclarecimiento de la justicia de sus instituciones fundamentales.

16) Que, justificada la procedencia del examen de constitucionalidad en esta causa, el


dec. 36/90 pertenece a la categoría de normas que ha recibido por parte de la doctrina la
denominación de reglamentos de necesidad y urgencia, como ya lo señala la sentencia
apelada (consid. 2°) y se desprende de su contenido y de lo que dice la fundamentación
que la precede (punto 9°).

Con ese alcance también se pronuncia el propio Poder Ejecutivo al dirigirse al Congreso
Nacional (dec. 158/90).

17) Que el estudio de facultades como las aquí ejercidas por parte del Poder Ejecutivo,
guarda estrecha relación con el principio de la llamada "división de poderes, que se
vincula con el proceso de constitucionalismo de los Estados y el desarrollo de la forma
representativa de gobierno. Es una categoría histórica; fue un instrumento de lucha
política contra el absolutismo y de consolidación de un tipo histórico de forma política.

Se presenta como un sistema de restricciones a la actividad del poder para garantía de la


libertad individual. Por él se reparten las atribuciones de la autoridad y se regula su
acción en función de la preservación de la libertad, atribuyendo a los distintos órganos
facultades determinadas, necesarias para la efectividad de las funciones que les asigna, y
se asegura una relación de equilibrio, fijando órbitas de actividad y límites de
autonomía, que al margen de su separación externa, no dejan de estar vinculadas por su
natural interrelación funcional. Es un procedimiento de ordenación del poder de la
autoridad; que busca el equilibrio y armonía de las fuerzas mediante una serie de frenos
y contrapesos, sin que por ello deje de existir entre ellas una necesaria coordinación.

En rigor, se trata de una teoría sobre la actividad del poder en el Estado, que atribuye a
los órganos ejecutivos, legislativos y judiciales el nombre de poderes y formula una
división funcional del poder político con miras a garantir la libertad individual.

18) Que nuestra Constitución establece un reparto de competencias y establece medios


de control y fiscalización, por los que se busca afianzar el sistema republicano de
gobierno y no concentrar en cada uno un ámbito cerrado de potestades, librado a su
plena discreción. Así el Poder Ejecutivo no puede alterar el espíritu de las leyes dictadas
por el Congreso, pero sí ejerce facultades reglamentarias sobre ellas, participa junto a
los miembros de aquél de la facultad de presentar proyectos de ley y puede vetar los que
el Congreso apruebe. Los jueces deben aplicar las leyes que el legislador establece, pero
es función esencial suya el control de su constitucionalidad en orden al respeto de los
derechos contenidos en la Constitución Nacional y la jerarquía y extensión de los
diversos campos normativos que ella establece (así la supremacía contemplada en el art.
31, la unidad del derecho común del art. 67, inc. 11, etc.). A una y otra de las Cámaras
del Congreso están confiadas, por otra parte, las diferentes etapas del juicio político, por
el cual controla a los titulares de los otros poderes y a los ministros del Poder Ejecutivo.
Las facultades administrativas del Poder Ejecutivo no escapan al control legislativo de
la cuenta de inversión.

Estos ejemplos, extraídos de disposiciones expresas fácilmente identificables de la


Constitución Nacional, permiten afirmar, aparte de debates doctrinarios y del análisis de
circunstancias históricas, que tal "división" no debe interpretarse en términos que
equivalgan al desmembramiento del Estado, de modo que cada uno de sus
departamentos actúe aisladamente, en detrimento de la unidad nacional, a la que interesa
no sólo la integración de las provincias y la Nación, sino también el armonioso
desenvolvimiento de los poderes nacionales. Los que han sido medios para asegurar la
vigencia del sistema republicano, no puede convertirse, por una interpretación que
extreme sus consecuencias, en un instrumento que haga por una parte, inviable a aquel
sistema, al conducir a la fragmentación aludida del Estado, y por otra conduzca a una
concentración, que no por centrarse en tres polos y no uno, dejaría de tener los
caracteres que el constituyente argentino quiso evitar, asimilando para ello doctrinas ya
elaboradas y probadas por otros pueblos.

19) Que la inteligencia que en consecuencia corresponde asignar al citado principio,


permite concluir en que --sujeto a las condiciones que más adelante se expondrán-- no
necesariamente el dictado por parte del Poder Ejecutivo de normas como el dec. 36/90
determina su invalidez constitucional por la sola razón de su origen.

20) Que esta Corte Suprema ha dicho que "el valor mayor de la Constitución no está en
los textos escritos que adoptó y que antes de ella habían adoptado los ensayos
constitucionales que se sucedieron en el país durante cuarenta años, sin lograr realidad,
sino en la obra práctica, realista, que significó encontrar la fórmula que armonizaba
intereses, tradiciones, pasiones contradictorias y belicosas. Su interpretación auténtica
no puede olvidar los antecedentes que hicieron de ella una creación viva, "impregnada
de realidad argentina", a fin de que dentro de su elasticidad y generalidad que le impide
envejecer con el cambio de ideas, crecimiento o redistribución de intereses, siga siendo
el instrumento de la ordenación política y moral de la Nación (Fallos: 178:9 --La Ley, 9-
989--).

También ha establecido que "la realidad viviente de cada época perfecciona el espíritu
permanente de las instituciones de cada país o descubre nuevos aspectos no
contemplados con anterioridad, a cuya realidad no puede oponérsele, en un plano de
abstracción, el concepto medio de un período de tiempo en que la sociedad actuaba de
manera distinta "o no se enfrentaba a peligros de efectos catastróficos". La propia
Constitución Argentina, que por algo se ha conceptuado como un instrumento político
provisto de extrema flexibilidad para adaptarse a todos los tiempos y a todas las
circunstancias futuras, no escapa a esta regla de ineludible hermenéutica constitucional,
regla que no implica destruir las bases del orden interno preestablecido, sino por el
contrario, defender la Constitución en el plano superior que abarca su perdurabilidad y
la propia perdurabilidad del Estado argentino para cuyo pacífico gobierno ha sido
instituida.

Con sabia prudencia, ha sostenido el tribunal --en el recordado y bien atinente caso
"Kot" (La Ley, 92-632) "que las leyes no pueden ser interpretadas sólo históricamente,
sin consideración a las nuevas condiciones y necesidades de la comunidad, porque toda
ley, por naturaleza, tiene una visión de futuro, está predestinada a recoger y regir hechos
posteriores a su sanción: 'las leyes disponen para lo futuro', dice el art. 3° del Cód. Civil,
con un significado trascendente que no se agota, por cierto, en la consecuencia
particular que el precepto extrae a continuación. Con mayor fundamento, la
Constitución, que es la ley de las Leyes y se halla en el cimiento de todo el orden
jurídico positivo, tiene la virtualidad necesaria de poder gobernar todas las relaciones
jurídicas nacidas en circunstancias sociales diferentes a las que existían en tiempos de
su sanción. Este avance de los principios constitucionales, que es de natural desarrollo y
no de contradicción, es la obra genuina de los intérpretes, en particular de los jueces,
quienes deben consagrar la inteligencia que mejor asegure los grandes objectivos para
que fue dictada la Constitución" (Fallos: 241:291 --La Ley, 92-632--).

Por último, con relación al tema, en el caso "Nación Argentina c. Provincia de Buenos
Aires", fallado el 30/9/63, la Corte Suprema decidió que no corresponde una
inteligencia de la Constitución que comporte "una exégesis estática, referida a las
circunstancias de la oportunidad de la sanción de la ley. Y esa exégesis no es adecuada,
particularmente en el ámbito de la interpretación constitucional y de las leyes de su
inmediata reglamentación. Pues nadie ignora, después de Marshall, que se trata de
normas destinadas a perdurar regulando la evolución de la vida nacional, a la que han de
acompañar en la discreta y razonable interpretación de la intención de sus creadores.
Las consecuencias contrarias genéricas más evidentes de este tipo de interpretación
jurídica importarían la paralización de la acción gubernativa y del progreso de la
República, comprometiendo la satisfacción de las necesidades más ineludibles, incluso
la defensa de la Nación..." (Fallos: 256:588 --La Ley, 116-183--).

21) Que, de resultas de todo lo expuesto, puede concluirse que la Constitución por la
previsión de sus autores, fue elaborada para ser guía del progreso nacional. La
Constitución debe ser interpretada de manera de no hacer impotente e inoperante y sí
preservar y hacer efectiva la voluntad soberana de la Nación. Bien entendido que,
cuando los principios rectores en que aquélla se expresó sean desconocidos, los jueces
sabrán hallar, más que obstáculos, muros infranqueables a la desmesura de los poderes
que pretendan ejercerse.

22) Que, en tal contexto, no puede dejar de ponderarse la multiplicidad de funciones y


ámbitos en que el Estado actualmente desarrolla su actividad, impensable en la época de
los constituyentes. Por otra parte ha sido interés de ella asegurar la viabilidad de la
subsistencia del Estado, bajo la forma republicana de gobierno que establece, al
organizarla, en cumplimiento de "pactos preexistentes".

La Constitución Nacional provee reglas concretas para organizar el Estado y asegurar


los derechos individuales y sociales en situaciones imaginables para sus autores, pero
sólo podemos recurrir a sus principios rectores más profundos, frente a aquellas que no
pudieron imaginar.
Así, debemos atender a que ella concede al Presidente de la República de modo directo,
diversos poderes en determinadas circunstancias, que regula y normalmente requieren
de la intervención del Poder Legislativo, como conceder grados superiores del Ejército
y la Armada en el campo de batalla art. 86, inc. 16; en otras sólo requiere la
conformidad de una de las Cámaras del Congreso, como ocurre para declarar el estado
de sitio en casos de ataque exterior (art. 86, inc. 19).

En materia económica, las inquietudes de los constituyentes se asentaron en temas como


la obligada participación del Poder Legislativo en la imposición de contribuciones (art.
67, inc.2°), consustanciada con la forma republicana de "gobierno", pero normas como
la del inc. 10 del art. 67 no pudieron ser interpretadas por esta Corte sin una adecuación
al cambio operado en los tiempos, por lo que, interpretando de modo integral y
armónico las distintas cláusulas constitucionales, así como reconociendo su diversa
jerarquía, frente a fenómenos como la depreciación monetaria, debió admitir que su
admisión no dependía del Congreso, rectificando su anterior doctrina en la materia.

23) Que, esta Corte ha admitido en fecha reciente de forma implícita la validez
constitucional de esta categoría de disposiciones. Así, al resolver la causa P.467.XX
"Porcelli, Luis A. c. Banco de la Nación Argentina s/ cobro de pesos", pronunciamiento
del 20/4/89, declaró carente de interés actual el cuestionamiento constitucional del dec.
1096/85, en atención a su origen, por haber mediado expresa ratificación legislativa (art.
55, ley 23.410). Tal solución resultaría incompatible con la afirmación de una
deficiencia insalvable en razón de aquel origen. En esa causa, se citó en sustento de tal
solución la doctrina de los precedentes de Fallos: 11:405 y 23:257.

24) Que, en tales condiciones, puede reconocerse la validez constitucional de una norma
como la contenida en el dec. 36/90, dictada por el Poder Ejecutivo. Esto, bien
entendido, condicionado por dos razones fundamentales: 1) que en definitiva el
Congreso Nacional, en ejercicio de poderes constitucionales propios, no adopte
decisiones diferentes en los puntos de política económica involucrados; y 2) porque --y
esto es de público y notorio-- ha mediado una situación de grave riesgo social, frente a
la cual existió la necesidad de medidas súbitas del tipo de las instrumentadas en aquel
decreto, cuya eficacia no parece concebible por medios distintos a los arbitrados.

25) Que el Congreso no ha tomado decisiones que manifiesten su rechazo a lo


establecido en el dec. 36/90, cuyo art. 9° da "cuenta" de su sanción al legislador; antes
bien en el texto de la ley 23.871, su art. 16 se refiere a "la conversión obligatoria de
activos financieros dispuesta por el Poder Ejecutivo", y significativamente considera la
fecha del 28/12/89, la misma que se tiene relevantemente en cuenta en los arts. 1°, 2° y
3° del dec. 36/90. también esa ley, en su art. 18 "ratificó en todas sus partes el dec.
173/90", que había derogado la ley 23.667.

Esto implica que el Congreso Nacional ha tenido un conocimiento de modo y por un


lapso suficientes de la situación planteada en autos, sin que haya mediado por su parte
rechazo de lo dispuesto por el Poder Ejecutivo, ni repudio de conductas análogas por
parte de aquél, que por el contrario ratifica.

La consolidación de la deuda pública interna, por otra parte, era finalidad que el
Congreso había expresado como lo demuestra el art. 38 de la ley 23.697.
26) Que respecto de la eficacia a la que se hizo mención en la segunda salvedad arriba
apuntada, es necesario formular ciertas especificaciones derivadas de las circunstancias
en que se desenvuelven los fenómenos económicos en la República.

Las violentas fluctuaciones económicas asentadas, antes que las reales afecciones de la
riqueza del país, en cuestiones de índole financiera y monetaria no fueron desconocidas
en el siglo XIX ni anteriormente, pero sí los remedios de política económica que la
ciencia que estudia este sector de la realidad social fue elaborando, recogiendo penosas
experiencias nacionales y extranjeras. Tal, por ejemplo, la valoración de decisiones no
preanunciadas, para gobernar problemas de devaluación y todos aquellos en que la
pública deliberación previa de los pormenores técnicos malograría toda efectividad de
las medidas políticas.

La transparencia de las decisiones públicas, ínsita en la forma republicana de "gobierno"


puede así confrontarse con la necesidad de preservación de la vida misma de la Nación
y el Estado. Esto no implica subordinar el fin a los medios, preferencia axiológica que
es conocida fuente de los peores males que puede padecer la sociedad, pero sí adaptar
los tiempos de esa transparencia, pues de otro modo todo remedio en la materia podría
resultar ineficaz.

Este cambio de circunstancias había motivado ya con anterioridad disposiciones en


materias semejantes, como es el caso del dec. 1096/85. Parece evidente que tanto en
este último caso como en el que aquí nos ocupa, la eficacia de la medida adoptada
--cuya conveniencia y acierto es, como se verá, extraña a la valoración judicial--,
depende en forma fundamental de la celeridad con que se adopte y ponga vigencia y, en
este aspecto, la prudencia y el recto juicio del poder administrador no deben ser
subestimados en el juzgamiento en esos motivos o razones, que se relacionan con
hechos que, como los económicos, afectan gravemente la existencia misma del Estado y
se vinculan con el bien común (Villegas Basavilbaso, Benjamín, "Derecho
administrativo", t. I, p. 290 y sigts., Buenos Aires, 1949).

27) Que a más de que las propias decisiones públicas en materia económica se
conviertan en nuevos factores que inciden decisivamente en esa actividad, tal incidencia
hace además enormes los efectos de cualquier trascendido o suposición sobre cuál será
la actitud futura del gobierno. La actividad económica siempre ha dado gran
importancia para su guía a la información; de ésta, así como de las previsiones que
puedan inferirse a través de los datos obtenidos, depende la posibilidad de hacer
operaciones rentablemente positivas. Especialmente en épocas de crisis --y de ello
tenemos lamentablemente amplia experiencia propia que agregar a la universalmente
reconocida-- se otorga a toda información, sea ésta real o un mero rumor, una
trascendencia desmedida, tan patológica como lo es la situación misma en que se
produce.

Tal situación enfermiza tiene un efecto también enfermizo en lo que regularmente no


debe ser sino un elemento en que funden sus previsiones los particulares, como es la
información, en este caso anticipada, de los actos públicos. Se produce así un cuadro
donde la necesidad de un remedio es tan fuerte, como inoperante se haría él si fueran
sus pormenores conocidos por los particulares, que usarían de inmediato tales noticias
para perseguir su propio provecho individual, coartando toda posibilidad de solución en
el campo de los intereses de la sociedad toda.
28) Que, en tal sentido, esta Corte había reconocido ya hace tiempo la existencia de
problemas que --como el que es materia de la disposición cuestionada-- demandan una
particular celeridad a fin de no frustrar su solución frente a procesos comúnmente
rápidos y difícilmente controlables, cuyo remedio requiere el conocimiento de datos o
factores acerca de los cuales es natural que la autoridad administrativa posea una más
completa información, obtenida merced a su contacto cotidiano e inmediato con la
realidad económica y social del país (Fallos: 246:345 --La Ley, 102-714--).

29) Que inmersos en la realidad no sólo argentina, sino universal, debe reconocerse que
por la índole de los problemas y el tipo de solución que cabe para ellos, difícilmente
pueden ser tratados y resueltos con eficacia y rapidez por cuerpos pluripersonales.

La confrontación de intereses que dilatan --y normalmente con razón dentro del
sistema-- la toma de decisiones, las presiones sectoriales que gravitan sobre ellas, lo que
es también normal, en tanto en su seno están representados los estados provinciales y el
pueblo --que no es una entidad homogénea sino que los individuos y grupos en él
integrados están animados por intereses muchas veces divergentes-- coadyuvan a que el
Presidente, cuyas funciones le impone el concreto aseguramiento de la paz y el orden
social, seriamente amenazados en el caso, deba adoptar la decisión de elegir las medidas
que indispensablemente aquella realidad reclama con urgencia impostergable.

Esto no extrae, sin embargo, como ya se dijo, la decisión de fondo de manos del
Congreso Nacional, que podrá alterar o coincidir con lo resuelto; pero en tanto no lo
haga, o conocida la decisión no manifiesta en sus actos más que tal conocimiento y no
su repudio --confr. consids. 30 y 31-- no cabe en la situación actual del asunto coartar la
actuación del Presidente en cumplimiento de su deber inmediato.

De alguna manera ha sido el propio Congreso Nacional quien ha convalidado


actuaciones semejantes del Poder Ejecutivo. No sólo disposiciones como el dec.
1096/86 pueden citarse en tal sentido, sino que en oportunidad de debatirse en la
Cámara de Senadores de la Nación la ley 23.697, el miembro informante de la mayoría,
Senador Romero, en relación al que sería art. 38 de aquella norma y que se refiere a la
deuda pública interna decía que "El Poder Ejecutivo había establecido originalmente un
mecanismo de reprogramación de la deuda pública interna, pero debido a los tiempos
legislativos, y a la necesidad que tenía el Poder Ejecutivo de que no se produzcan los
vencimientos, para contar con un texto legal, dictó el decreto 377 al que nosotros
proponemos conferirle fuerza de ley" (Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores,
año 1989, p. 1483).

30) Que, por otra parte, a través de la legislación que regula el funcionamiento del
Banco Central de la República Argentina, el Congreso de la Nación ha concluido por
delegar en este ente, subordinado al Poder Ejecutivo (confr. arts. 3°, inc. b y 4°, ley
20.539) buena parte de las funciones que la Constitución Nacional le confió en el art.
67, inc. 10. De este modo, esta "entidad autárquica de la Nación" (art. 1°) está facultada
con carácter exclusivo para la "emisión de billetes y monedas" (art. 17, inc. a, y 20), los
que "tendrán curso legal en todo el territorio de la República Argentina por el importe
expresado en ellos" (art. 21). Esta facultad es de ejercicio especialmente libre si se tiene
en cuenta que toda vinculación de la moneda fiduciaria nacional con una reserva de oro
o divisas, como la que prevé el art. 24, se mantiene "transitoriamente en suspenso" (art.
53), transitoriedad que los hechos han revelado como notoriamente prolongada, más allá
de los límites de lo provisorio, de donde cabe entender que el legislador, por su forma
de actuar, ha concluido por conferirle estabilidad. Tal decisión, en definitiva, se
compadece con lo que es tendencia generalizada de la política monetaria en la mayoría
de los Estados desde el abandono, de hecho y de derecho, del denominado "patrón oro",
en sus diversas variantes.

Coherentemente se ha abandonado la obligación --ficta en la casi totalidad de la historia


de la moneda argentina-- que establecían legislaciones anteriores en la materia de
convertir billetes por oro o divisas, aunque previendo ellas mismas la suspensión de su
vigencia (confr. arts. 41 y 58, ley 12. 155, 29 y 58, dec.-ley 8503/46, 23 y 53, ley
13.571, 24 y 47 del dec.-ley 13. 126/57).

31) Que tal actitud del Poder Legislativo configura una muestra de su decisión de
confiar a un organismo dependiente del Poder Ejecutivo el establecimiento de políticas
en una materia de alta complejidad técnica y que requiere, según lo muestra la
experiencia nacional y extranjera, de decisiones rápidas, cambiantes y variadas,
ajustadas a circunstancias originadas en la realidad económica, dentro y fuera de las
fronteras del país, y muchas veces ajenos a los designios de los gobiernos, que no
pueden someterlas en modo alguno a su completa voluntad.

Ello no puede dejar de evaluarse en el momento de juzgar la adopción por parte del
Poder Ejecutivo de medidas en temas que, en lo esencial son de naturaleza monetaria,
aunque afecten de algún modo --como no deja de hacerlo toda política monetaria-- el
cumplimiento de obligaciones. El Poder Ejecutivo, al actuar como lo ha hecho en el
caso, sólo ha continuado, en última instancia, cumpliendo con la misión de proveer al
país de una regulación monetaria que el Congreso le ha confiado de larga data,
delegación que no parece desprovista de racionalidad, si se atiende a las peculiaridades
señaladas de la materia, las que se han agudizado desde aproximadamente el primer
cuarto de nuestro siglo.

32) Que, superados los reproches constitucionales vinculados con el origen de la norma,
cabe ahora continuar --siempre en el marco del examen de su constitucionalidad--
confrontándola con aquellos de los superiores principios de nuestra Ley Fundamental
que interesan a su contenido.

Esta tarea impondrá atender a la necesidad de asegurar la unión nacional y el bienestar


general. También se deberá desentrañar, en lo que al caso concierne, el sentido de los
arts. 14, 16, 17 y 29 de la Constitución Nacional, y de los poderes de emergencia que en
ella se integran.

33) Que es de importancia capital la preservación de la "unión nacional", entendida en


el caso en el marco de la promoción del "bienestar general" en los niveles de lo posible,
de modo que ni aquella unión ni este bienestar se tornen en ilusorios por exigencias
inadecuadas, ni sean abandonados pasivamente por los poderes llamados a preservarlos.
Es de recordar, también, en relación al caso que es función del Presidente la
"administración general del país", término este, "administrar" que por su raíz
etimológica y su contenido semántico muestra la vinculación entre deberes y poderes
que es de la esencia de la función de ese magistrado; no sólo dispone de los últimos,
sino que no puede en ocasiones omitir su uso, soslayando el cumplimiento de los
primeros. Es la suya, en el cumplimiento del plan del constituyente, quizás la
responsabilidad de proveer de la manera más inmediata, a la continuidad de la vida del
Estado.

Por otra parte, es de esencial importancia en el caso evitar que "las fortunas de los
argentinos queden a merced de gobiernos o persona alguna". Esto se impondrá no sólo
al Congreso y las Legislaturas, sino que es máxima que guía a todo Poder del Estado.
Su completo acatamiento se impone no sólo frente a "gobiernos", sino también frente a
"persona alguna", vocablos que indican a la multitud de actores de la vida nacional, en
lo especial para este caso, de la económica, y que hará insoslayable la consideración de
la génesis perversa de la deuda interna, que el decreto en cuestión enfrenta.

34) Que en relación a la unión nacional, es de señalar que los representantes del pueblo
de la Nación, cuando se reunieron en Congreso General Constituyente, no lo hicieron de
un modo espontáneo y ni se propusieron la fundación "ex nihilo" de un cuerpo político.
Actuaron por voluntad y elección de las provincias que la componían y lo hicieron en
cumplimiento de pactos preexistentes.

Los pactos que suscribieron alientan el deseo de concretar la unidad nacional, que sólo
se logró tras el proceso de organización constitucional, consolidado entre 1853 y 1860.

35) Que la constitución de la unión nacional implica también la de asegurar su


continuidad y supervivencia. Este es un principio que proporcionará una guía segura y
perdurable. Cuando los sucesos que conmuevan a la vida de la sociedad amenacen
llevarla a la anomia y la inviabilidad de la vida política organizada, como puede ser hoy
el resultado del descalabro económico generalizado, del mismo modo que ayer lo fue la
discordia entre las provincias, allí deben actuar los Poderes del Estado para evitar que se
malogren aquellos esfuerzos, dilatados y penosos, retrotrayendo al país a estadios
superados de fragmentación, desorden, falta de un imperio extendido del derecho.

La tarea permanente de "constituir la unión nacional" tiene por problema central hoy
asegurar la supervivencia de la sociedad argentina. La sanción del decreto en cuestión
debe verse como un capítulo actual de esa tarea, diferente a la propuesta en el pasado,
como diferentes son sus protagonistas. Pero en todas las épocas, la finalidad de esa tarea
es en sustancia igual.

Son las exigencias de la vida política de un país, la razón de ser de las constituciones.
La vida real del país, su situación económica, política y social son la fuente eficaz del
texto; la existencia o no de antinomias entre el texto y la vida real, daría lugar a que el
país --en definitiva-- desenvuelva su existencia dentro o fuera de la Constitución. Las
constituciones son fuentes de derecho. Las realidades políticas son hechos. Cuando las
primeras no interpretan a las segundas, éstas fracasan, cuando las reflejan, triunfan. Las
más bellas creaciones, las más justas aspiraciones, las más perfectas instituciones no
suplen la naturaleza de las cosas.

36) Que sentados cuáles son los principios guías, se debe tratar ahora cuál es la
extensión de las facultades de los poderes públicos, frente a situaciones de emergencia.
Empero, cabe aclarar que los aspectos de esta causa vinculados con el Gobierno,
administración de la hacienda y patrimonio públicos, y las políticas respectivos, son
materia propia de los poderes Ejecutivo y Legislativo. Desde luego compete al tribunal,
en punto a los actos dictados en esas materias decidir, en casos judiciales, acerca de su
legalidad, especialmente en cuanto concierne a su confrontación con la Constitución
Nacional. Pero no de su acierto, oportunidad o conveniencia. Tan correcto es afirmar
que en la esfera que le es exclusiva, la competencia del Poder Judicial debe ser ejercida
con la profundidad y energía que mejor respondan a los mandatos de la Constitución y
de las leyes, y particularmente de la confianza que el pueblo depositó en este Poder,
como que una de sus misiones más delicadas es saber mantenerse en la esfera de sus
funciones, no invadiendo las atribuidas a los otros departamentos de Gobierno.

37) Que, sentado ello, la cuestión gira alrededor de las facultades de los poderes
Ejecutivo y Legislativo ante situaciones de emergencia.

Como principio, el legislador está facultado para hacer todas las leyes y reglamentos
que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes atribuidos al Gobierno de la
Nación. En correspondencia con los fines enunciados en el Preámbulo de la
Constitución, aquél cuenta con las facultades constitucionales necesarias para satisfacer
los requerimientos de la sociedad, poner fin a los estados de emergencia y conjurar
cuanto ponga en peligro la subsistencia del Estado. Cuando una situación de crisis o de
necesidad pública exige la adopción de medidas tendientes a salvaguardar los intereses
generales, se puede "sin violar ni suprimir las garantías que protegen los derechos
patrimoniales, postergar, dentro de límites razonables, el cumplimiento de obligaciones
emanadas de derechos adquiridos". No se trata de reconocer grados de omnipotencia al
legislador ni de excluirlo del control de constitucionalidad, sino de no privar al Estado
de las medidas de gobierno que conceptualice útiles para llevar un alivio a la
comunidad.

En esencia, se trata de hacer posible el ejercicio de las facultades indispensables para


armonizar los derechos y garantías individuales con las conveniencias generales, "de
manera de impedir que los derechos amparados por esas garantías, además de correr el
riesgo de convertirse en ilusorios por un proceso de desarticulación de la economía
estatal", puedan alcanzar un grado de perturbación social acumulada, con capacidad
suficiente para dañar a la comunidad nacional (Fallos: 172:31).

38) Que corresponde a los poderes del Estado proveer todo lo conducente a la
prosperidad del país y al bienestar de sus habitantes, lo que significa atender a la
conservación del sistema político y del orden económico, sin los cuales no podría
subsistir la organización jurídica sobre la que reposan los derechos y garantías
individuales. Para que éstas tengan concreta realidad, es esencial la subsistencia del
Estado, de su estructura jurídica y su ordenamiento económico y político. Su existencia
hace posible el disfrute de los derechos de la libertad y del patrimonio que asegura la
Constitución. "Cuando por razones de necesidad, sanciona una norma que no priva a los
particulares de los beneficios patrimoniales legítimamente reconocidos ni les niega su
propiedad y sólo limita temporalmente la percepción de tales beneficios o restringe el
uso que puede hacerse de esa propiedad, no hay violación del art. 17 de la Constitución
Nacional, sino una limitación impuesta por la necesidad de atenuar o superar una
situación de crisis. En el sistema constitucional argentino, no hay derechos absolutos y
todos están subordinados a las leyes que reglamentan su ejercicio".

39) Que el fundamento de las leyes de emergencia es la necesidad de poner fin o


remediar situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial,
fijando plazos, concediendo esperas, como una forma de hacer posible el cumplimiento
de las obligaciones, a la vez que atenuar su gravitación negativa sobre el orden
económico e institucional y la sociedad en su conjunto (Fallos: 136:161).

40) Que Horacio R. Larreta, en su dictamen del 6/9/34, en el recurso extraordinario


deducido por Oscar A. Avico contra Saúl C. de la Pesa sobre consignación de intereses,
enumeró los cuatro requisitos que debe llenar una ley de emergencia para que su
sanción esté justificada, y que ya habían sido mencionados por el Chief Justice Hughes,
en el caso "Home Building v. Blaisdell": "Es necesario para ello: 1) que exista una
situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales
de la comunidad; 2) que la ley tenga como finalidad legítima, la de proteger los
intereses generales de la sociedad y no a determinados individuos; 3) que la moratoria
sea razonable, acordando un alivio justificado por las circunstancias; 4) que su duración
sea temporal y limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que
hicieron necesaria la moratoria. El juez Hughes, presidente del tribunal, apoyó su voto
en estos fundamentos: "Si el Estado tiene poder para suspender temporalmente la
aplicación de los contratos en presencia de desastres debidos a causas físicas, como
terremotos, etc., no puede darse por inexistente ese poder cuando una urgente necesidad
pública que requiere el alivio es producida por causas de otra índole, como las
económicas. No sólo se invocan en los contratos las leyes existentes a fin de fijar las
obligaciones entre las partes, sino que se introducen en ellos también las reservas de
atributos esenciales del poder soberano, como postulados del orden legal. El criterio de
proteger a los contratos contra su invalidación presupone el mantenimiento de un
gobierno en virtud del cual son valederas las obligaciones contractuales. Dicho gobierno
debe retener la autoridad adecuada para asegurar la paz y el buen orden de la sociedad.
Este principio de armonizar las prohibiciones constitucionales con la necesaria
conservación del poder por parte del Estado ha sido reconocido progresivamente en las
decisiones de esta Corte. Aunque se evite una sanción que pudiera permitir al Estado
adoptar como política el repudio de las deudas o la destrucción de los contratos, o la
negación de los medios para llevarlos a la práctica, no se deduce de ello que no hayan
de producirse situaciones en las que la restricción temporal de esos medios no cuadre
con el espíritu y el propósito del artículo constitucional. Recordando la advertencia de
Marshall, agregaba el juez Hughes, que no hay que olvidar que la Constitución fue
sancionada con el propósito de que rigiera en épocas venideras por lo que su
interpretación debe adaptarse a las crisis que sufren las relaciones humanas".

41) Que el juez Hughes en el fallo al que nos referimos, resumiendo las decisiones de la
Corte Suprema americana dijo: "es manifiesto, de la revista que hacemos de nuestras
decisiones que ha habido una creciente valorización de las necesidades públicas y de la
necesidad de encontrar fundamento a una avenencia razonable entre los derechos
individuales y el bienestar público. La limitación del dominio público, la presión del
constante aumento de la población, la interdependencia de las actividades de nuestro
pueblo, y la complejidad de nuestros intereses económicos, han conducido
inevitablemente hacia una creciente utilización de la organización social, con el objeto
de proteger las bases mismas de la actividad individual. Donde, en tiempos pasados, se
pensaba que sólo los negocios (o asuntos) de los individuos o de las clases sociales
estaban comprometidos y que los del Estado apenas estaban remotamente rozados,
posteriormente se ha encontrado que estaban directamente afectados los intereses
fundamentales del Estado; y que la cuestión ya no es más solamente la de un contratante
contra otro, sino del uso de los medios razonables para salvaguardar la estructura
económica sobre la cual reposa el bienestar de todos. No es admisible la réplica de que
esta necesidad pública no fue comprendida (o sospechada) un siglo ha, ni insistir en que
aquello que significó el precepto constitucional según el criterio de entonces, deba
significar hoy según el criterio actual ('vision of our time'). Si se declarara que la
Constitución significa hoy, lo que significó en el momento de su adopción, ello
importaría decir que las grandes cláusulas de la Constitución deben confinarse a la
interpretación que sus autores les habían dado, en las circunstancias y con las
perspectivas de su tiempo, y ello expresaría su propia refutación. Para prevenirse contra
tal concepto estrecho, fue que el presidente de la Corte, Mr. Marshall expresó la
memorable lección: 'No debemos olvidar jamás que es una constitución lo que estamos
interpretando (Mc. Culloch v. Maryland, 4 Wheat 316, 407) una Constitución destinada
a resistir épocas futuras, y consiguientemente a ser adaptable a las variadas crisis de los
asuntos humanos'. Cuando consideramos las palabras de la Constitución, dijo la Corte,
en 'Misouri v. Holland', 252 U. S. 416, 433, debemos darnos cuenta (o hacernos cargo:
'realize') que ellas dieron vida a un ser cuyo desarrollo no pudo ser previsto
completamente por sus creadores mejor dotados ... El caso que examinamos debe ser
considerado a la luz de nuestra experiencia...".

"El principio de esta evolución es, como lo hemos visto, que la reserva de un uso
razonable del poder del Estado está contenida en todos los contratos, y no hay una
mayor razón para rechazar la aplicación de este principio tanto a las hipotecas de
Minnesota cuanto a los arrendamientos de Nueva York".

"Aplicando el criterio establecido por nuestras decisiones, concluimos que: 1) existía en


Minnesota una emergencia que dio una ocasión adecuada para el ejercicio del poder
reservado del Estado a fin de proteger los intereses vitales de la comunidad; 2) la ley fue
dirigida a un fin legítimo, es decir, no fue para mera ventaja particular de los individuos
sino para la protección de un interés fundamental de la sociedad; 3) en vista de la
naturaleza de los contratos en cuestión --hipotecas de incuestionable validez-- el alivio,
proporcionado y justificado por la emergencia, a fin de no contravenir la cláusula
constitucional, sólo podía ser apropiado a esa emergencia bajo condiciones razonable;
4) las condiciones sobre las cuales es prorrogado el plazo de redención no parece ser
irrazonable...".

42) Que tanto en nuestro derecho como en el de los Estados Unidos de América, las
leyes dictadas en situaciones de emergencia, no se consideraron a extramuros de la
Constitución Federal por desconocimiento del derecho de propiedad, cuando se
limitaron a no suspender indefinidamente la ejecución de los derechos del acreedor, ni
dificultaron el cumplimiento de las obligaciones con plazos excesivamente largos. Es
que no está en juego el dominio eminente del Estado, sino los límites del poder de
policía con vistas a todas las grandes necesidades públicas. Y ese límite, del cual nunca
podrá pasar, es el de la propiedad privada no susceptible de ser tomada sin declaración
de utilidad pública y previamente indemnizada. De ahí que la validez constitucional de
estas leyes se sustenta en que no afectan el contenido mismo de la relación jurídica, ni
ninguna de las partes constitutivas de la obligación. "En situaciones de emergencia o
con motivo de ponerles fin, se ha reconocido la constitucionalidad de las leyes que
suspenden temporalmente los efectos de los contratos libremente convenidos por las
partes, siempre que no se altere su substancia, a fin de proteger el interés público en
presencia de desastres o graves perturbaciones de carácter físico, económico o de otra
índole'". Sólo se ha exigido que tal legislación sea razonable y no desconozca las
garantías individuales o las restricciones que la Constitución contiene en salvaguardia
de las instituciones libres.

43) Que así como el derecho adquirido se caracteriza por su incorporación en grado de
identidad con la propiedad, trátese de derechos reales o personales, de bienes materiales
o inmateriales; el concepto de emergencia abarca un hecho cuyo ámbito temporal difiere
según circunstancias modales de épocas y sitios. Se trata de una situación
extraordinaria, que gravita sobre el orden económico-social, con su carga de
perturbación acumulada, en variables de escasez, pobreza, penuria o indigencia, origina
un estado de necesidad al que hay que ponerle fin. La etiología de esa situación, sus
raíces profundas y elementales, y en particular sus consecuencias sobre el Estado y la
sociedad, al influir sobre la subsistencia misma de la organización jurídica y política, o
el normal desenvolvimiento de sus funciones, autoriza al Estado a restringir el ejercicio
normal de algunos derechos patrimoniales tutelados por la Constitución. Pero esa sola
circunstancia no es bastante para que las normas repugnen al texto constitucional, pues
todos los derechos están limitados por las leyes reglamentarias que, sin desnaturalizarlo,
dictare el legislador. "Su restricción debe ser razonable, limitada en el tiempo, un
remedio y no una mutación en la substancia o esencia del derecho adquirido por
sentencia o contrato, y está sometida al control jurisdiccional de constitucionalidad, toda
vez que la situación de emergencia, a diferencia del estado de sitio, no suspende las
garantías constitucionales" (Fallos: 243:467).

44) Que esta Corte ha reconocido la constitucionalidad de las leyes que suspenden
temporalmente tanto los efectos de los contratos como los efectos de las sentencias
firmes, siempre que no se altere la substancia de unos y otras (Fallos: 243:467), a fin de
proteger el interés público en presencia de desastres o graves perturbaciones de carácter
físico, económico o de otra índole (Fallos: 238:76 --La Ley, 87-113--). En estos casos,
el Gobierno "está facultado para sancionar las leyes que considere conveniente, con el
límite que tal legislación sea razonable, y no desconozca las garantías o las restricciones
que contiene la Constitución". "No debe darse a las limitaciones constitucionales una
extensión que trabe el ejercicio eficaz de los poderes del Estado" (Fallos: 171:79) toda
vez que "acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios" (Fallos:
238:76 --La Ley, 87-113--). La distinción entre la substancia de un acto jurídico y sus
efectos contribuye a la transparencia de la doctrina de la legislación de emergencia,
admitiendo la constitucionalidad de la que restringe temporalmente el momento de
ejecución del contrato o la sentencia, "manteniendo incólume y en su integridad la
sustancia de los mismos, así como la de los derechos y obligaciones que crean o
declaren". Que "en tiempos de graves trastornos económico-sociales, el mayor peligro
que se cierne sobre la seguridad jurídica no es el comparativamente pequeño que deriva
de una transitoria postergación de las más estrictas formas legales, sino el que
sobrevendría si se los mantuviera con absoluta rigidez, por cuanto ellos, que han sido
fecundos para épocas de normalidad y sosiego, suelen adolecer de política eficiente
frente a la crisis. En un estado de emergencia, cuya prolongación representa, en sí
misma, el mayor atentado contra la seguridad jurídica" (Fallos: 243:479, 481, consids.
14 y 19).

45) Que el ejercicio del poder público sobre personas y bienes tiende en nuestro país, a
la protección no sólo de la seguridad, la moralidad y la salubridad, sino que se extiende
al ámbito económico y social en procura del bienestar general. En esta orientación es
incuestionable la influencia de la doctrina y jurisprudencia norteamericanas. Pero su
punto de partida es inconmovible. Ningún derecho reconocido por la Constitución tiene
carácter absoluto. La limitación de los derechos individuales es una necesidad derivada
de la convivencia social. Se trata en realidad de la regulación legislativa de los derechos
establecidos en la Constitución, su uso y disposición en armonía con los intereses de la
sociedad (Villegas Basavilbaso, Benjamín, "Derecho administrativo", t. V, págs. 73 y
sigts., Buenos Aires, 1954; Fallos: 172:21).

46) Que el tribunal ha sostenido --tras recordar que la Constitución Nacional no


reconoce derechos absolutos-- que en momentos de perturbación social y económica y
en otras situaciones semejantes de emergencia y ante la urgencia en atender a la
solución de los problemas que crean, es posible el ejercicio del poder del Estado en
forma más enérgica que la admisible en períodos de sosiego y normalidad (Fallos:
200:450). Surge del mismo fallo el carácter transitorio de la regulación excepcional
impuesta a los derechos individuales o sociales. Esta "emergencia", término que indica
una ocurrencia que nace, sale y tiene principio en otra cosa (conf. Real Academia
Española, Diccionario, vocablos "emergencia" y "emergente") se asocia así a
"urgencia", al tiempo que se opone a "sosiego" y "normalidad".

Por otra parte, se exigió ya en Fallos: 173:65 que la situación de emergencia debía ser
definida por el Congreso, circunstancia que en la especie aparece cumplida mediante las
leyes 23.696 y 23.697.

A partir de estos requisitos, concluyó por consolidarse en la doctrina un


condicionamiento de la posibilidad de la legislación de emergencia donde tales
requisitos ocupaban un lugar central, unidos a otros, como la transitoriedad y la
indiscutible exigencia de razonabilidad y la presencia de un interés público (conf. voto
concurrente en Fallos: 243:467, consid. 7°).

Pareció a veces que la emergencia sólo cabía ante lo imprevisto, lo urgente, y que se
ligaba a lo transitorio. Esa vinculación entre estas palabras no es sin embargo
plenamente adecuada.

Ya el voto del presidente del tribunal, doctor Alfredo Orgaz, en Fallos: 243:449 (La Ley,
96- 18), observaba que la "temporariedad" que caracteriza a la emergencia, como que
resulta de las circunstancias mismas, no puede ser fijada de antemano en un número
preciso de años o de meses. Todo lo que cabe afirmar razonablemente es que la
emergencia dura todo el tiempo que duran las causas que la han originado.

Estas consideraciones, elaboradas a los efectos de evaluar la duración de medidas


tomadas ante emergencias, pueden trasladarse a la consideración de los antecedentes de
la situación misma. Así, el prolongado lapso de gestación de la deuda interna argentina
no obsta a que su solución sólo pueda pasar por medidas calificables como de
emergencia.

47) Que el derecho de "emergencia" no nace fuera de la Constitución, sino dentro de


ella; se distingue por el acento puesto, según las circunstancias lo permitan y aconsejen
en el interés de individuos o grupos de individuos, o en el interés de la sociedad toda.
Arribar a la unión nacional no fue tarea fácil, como no lo fue establecer la Constitución
(Fallos: 191:388 --La Ley, 24-870--). Junto a derechos cuyo goce la Constitución
establece para todos los habitantes, ella agrega que tal goce se hará conforme a las leyes
que reglamenten su ejercicio (art. 14) sin desnaturalizar a aquéllas (art. 28), y se refiere
a la unión nacional, a la forma de gobierno y a la organización de los poderes, y se
proyecta para nuestra posteridad, es decir, que erige una organización nacional cuya
vitalidad es tan esencial como aquellos derechos particulares, como que en ella descansa
la efectiva seguridad de éstos. Es por esto que el bienestar que tiene en miras es el
bienestar general, entendido como marco y no como negación del particular.

Hay pues en la Constitución Nacional contenidos derechos y proyectos de alcance


diferente. La cuestión es, para los jueces, determinar la legitimidad de la extensión que
se les haya concedido en cada caso. El problema, pues, no se circunscribe al análisis del
ejercicio del poder de policía, sino que reside en un juicio axiológico en el que están
involucrados principios constitucionales diversos y que debe resolverse atendiendo a las
circunstancias de la causa.

48) Que en lo que al caso interesa, se cumple con el requisito relacionado con el
carácter "de emergencia" de la legislación en cuestión. Se tratan las impugnadas de
normas destinadas a poner fin a la grave situación de orden económico que afectó al
sistema financiero argentino. En tal sentido no puede dejar de señalarse el perverso
mecanismo que, formado por múltiples impulsos, generó la desmesurada y creciente
deuda interna argentina, que el decreto en cuestión buscó remediar.

Este mecanismo, es de público y notorio, a través de un proceso que se alimentaba a sí


mismo, mantenía a la sociedad entera en el estancamiento o el empeoramiento
económico, de un modo para el que no se avisoraba una salida espontánea. Era evidente
la necesidad de alguna acción de gobierno al respecto; es más, la obligación de la
autoridad pública de buscar la provisión de algún remedio. No es función de un tribunal
de justicia pronunciarse por cuál debió ser tal remedio; sólo constatar su necesidad y
razonabilidad. La primera está suficientemente fundada, la segunda surge de la
circunstancia de que los medios arbitrados no parecen desmedidos en relación a la
finalidad que persiguen. Tampoco son, en su sustancia, novedosos.

49) Que no es novedosa la necesidad en que se ha visto el Poder Ejecutivo de adoptar


medidas que por su contenido incursionan en materias análogas a las tratadas en el dec.
36/90. El decreto del 29 de mayo de 1876, Registro Nacional 10.553, autorizó al
Directorio del Banco Nacional a suspender la conversión de billetes en razón "al estado
tumultuoso en que se verifica la conversión" "debiendo darse cuenta inmediata al
Honorable Congreso de esta resolución, que se adopta, sólo por la gravedad de las
circunstancias...".

El del 6 de junio de 1876, Registro Nacional 10.559, declaró de curso legal monedas
metálicas extranjeras teniendo en cuenta "la situación anormal que se ha producido en el
orden económico del país a consecuencia de las operaciones de cambios", con la
consecuencia de "producir una funesta perturbación para los intereses públicos".

50) Que los objetivos perseguidos por el dec. 36/90 fueron --como se señala en el
recurso interpuesto por el Banco Central-- "a) cortar abruptamente el proceso
inflacionario que desgarra a la sociedad; b) inducir la baja primero y luego la
estabilización del precio del dólar y de todos los bienes de la economía; c) recuperar el
valor adquisitivo de la moneda nacional, y d) que las entidades financieras honren sus
obligaciones en australes a plazo fijo mediante la entrega de Bonex 1989".
51) Que, en suma, el dec. 36/90 y las comunicaciones del Banco Central con él
vinculadas fueron dictados en el contexto de una crítica situación generada por
acontecimientos extraordinarios que en su momento dieron lugar a las leyes 23.696 y
23.697. Sustancialmente, aquel decreto ordenó que las imposiciones que excediesen de
determinada cantidad fuesen abonadas con los títulos de la deuda pública denominados
"bonos externos, serie 1989".

52) Que, al acudir a ese medio de pago se produjo una fuerte reprogramación de
vencimientos, mas no necesariamente una "quita" como podría suponerse en un primer
como no menos superficial análisis de la cuestión. Ello es así, pues aun admitiendo que
la paridad de mercado del medio de pago elegido fuese inferior a la nominal, de tal
circunstancia no se sigue necesariamente que, en valores reales y frente al proceso
verdaderamente descontrolado de inflación que se había desatado, aquella "quita" haya
efectivamente ocurrido.

53) Que, en tal sentido, esta Corte ya tuvo oportunidad de señalar, a propósito del
"desagio" establecido por el dec. 1096/85 --otro aparente supuesto de quita--, que el
progreso de reclamos como el de que se trata requiere la demostración el gravamen
concretamente sufrido. Esto es, que el valor adquisitivo de las sumas convertidas a la
fecha en que se efectuó el pago resultaba inferior al que correspondería a la suma a la
que tenía originariamente derecho la actora de haberse mantenido el proceso
inflacionario en valores similares a los imperantes en la época del nacimiento del
crédito (confr. doct. de las causas: L.376/XX "Provincia de La Pampa c. Albono S. A.,
Esteban s/ consignación", del 28/6/88, y M.549.XXII "Milano, Miguel A. c. Banco
Central s/cobro de australes", del 24/8/89, entre varios otros).

54) Que esto no significa que, en relación a los que aducen haber sido afectados por el
decreto en cuestión, no se deberá tener en cuenta sus derechos personales, pero que debe
aceptarse que su determinación se haya efectuado por los poderes públicos atendiendo
al rol que cumplían en el mecanismo existente en la economía argentina, y que aparecía
de público y notorio como negativo y perjudicial para la sociedad toda, en la que se
incluyen los propios actores. Esta Corte exige como requisito común del recurso judicial
el "gravamen"; es obvio que en el caso éste no puede encararse sino en dos dimensiones
temporales diversas: la inmediata, donde cobraron los actores tipos y cantidades de
valores diferentes a las previstas, lo que en esa duración pudo afectar sus intereses; y en
una dimensión mayor, donde pesan el potencial beneficio de la sociedad y de todos y
cada uno de sus miembros, que en el caso individual de cada actor debería sopesarse.
No deja de surgir, en términos realistas y simples la pregunta: ¿Qué beneficio hubieran
obtenido a la postre los actores, llevándose sus australes hacia la vorágine del proceso
inflacionario? ¿En qué situación estarían hoy? ¿En qué situación concluirían por estar
cuando efectivicen sus créditos?. Estas preguntas pueden mover a diversas respuestas,
pero es claro que no surge una que indique claramente la dimensión de la afección de
los intereses de las partes y cuál sería su situación de haber mantenido el Poder
Ejecutivo la conducta pasiva de permitir "hic et nunc" los pagos como en definitiva se
pretende.

55) Que, por otra parte, si se quisiera ver una mengua en los créditos presuntamente
afectados, ésta no sería sino uno de los típicos efectos derivados de cualquier
devaluación o medida similar. Ellas no son novedosas en la legislación argentina y
comparada, ni tampoco tribunal alguno ha encontrado genéricamente en ellos fuente de
responsabilidad estatal. Y si bien las devaluaciones o actos equivalentes no provocan
regularmente menoscabo en las sumas nominales, de lo que se trata es de no perder de
vista la esencia de las cosas. Desde esta perspectiva, no puede negarse que da lo mismo
que la moneda pierda poder adquisitivo o de compra si se reduce su cantidad nominal,
que si ésta se mantiene pero con motivo de la intervención gubernamental aumenta el
precio de los restantes bienes y cosas del mercado, sin los cuales el dinero carece de
sentido. La real afectación del valor, en estos supuestos, de la moneda es lo que interesa
y no puede perderse de vista sin riesgo de incurrir en conclusiones equivocadas.

56) Que, en definitiva, de las medidas adoptadas por el gobierno no resulta menoscabo
de la propiedad protegida por el art. 17 de la Constitución Nacional. Porque, como se
expuso al examinar genéricamente los distintos problemas que plantea la "emergencia",
no hay violación del art. 17 citado cuando por razones de necesidad se sanciona una
norma que no prive a los particulares de los beneficios patrimoniales legítimamente
reconocidos ni les niega su propiedad y sólo limita temporalmente la percepción de tales
beneficios o restringe el uso que pueda hacerse de esa propiedad. Antes bien, hay una
limitación impuesta por la necesidad de atenuar o superar una situación de crisis que,
paradojalmente, también está destinada a proteger los derechos presuntamente afectados
que corrían el riesgo de convertirse en ilusorios por un proceso de desarticulación del
sistema económico y financiero.

57) Que, podría, empero, objetarse la medida con sustento en la violación de la garantía
de la igualdad contemplada en el art. 16 de la Constitución Nacional. Se aduciría que en
la devaluación toda la sociedad resulta afectada, mientras que con medidas como la del
dec. 36/90 sólo resulta perjudicado un sector de ella. Este planteo hace necesario
recordar que, como en todo tiempo fue interpretada por el tribunal, la garantía de la
igualdad ante la ley radica en consagrar un trato legal igualitario a quienes se hallan en
una razonable igualdad de circunstancias (Fallos: 7:118; 95:327; 117:22; 123:106;
126:280; 127:167; 132:198; 137:105; 138:313; 143:379; 149:417; 151:359; 182:355;
199:268; 270:374; 286:97 --La Ley, 35-407; 131-110; 151-353--; 300:1084; 306:1560;
entre otros), por lo que tal garantía no impide que el legislador contemple en forma
distinta situaciones que considere diferentes (Fallos: 182:399; 236:168; 238:60; 251:21,
53 --La Ley, 13-753; 86-400; 90-120; 108-724; 107, 356--; 263:545; 264:185; 282:230;
286:187; 288:275; 289:197; 290:245, 356 --La Ley, 123-317; 149, 544, fallo 29.741-S;
152-207; 155-169; 1975-A, 772, fallo 32.085-S; 1975-A, 337--; 292:160; 294:119;
295:585; 301:1185; 306:1560; y otros), en tanto dichas distinciones no se formulen con
criterios arbitrarios, de indebido favor o disfavor, privilegio o inferioridad personal o de
clase, o de ilegítima persecución (Fallos: 181:203 --La Ley, 11-436-- 182:355; 199:268;
238:60; 246:70, 350 --La Ley, 35-407, 90-120--; 103:318; 247:414; 249:596; 254:204;
263:545; 264:185; 286:166, 187; 288:224, 275: 325; 289: 197 --La Ley, 123-317-152-
207; 156, 351; 155-169; 156, 851, fallo 31.879-S; 1975-A, 772, fallo 32.085-S--;
294:119, 343, 295:138, 455, 563, 585 --La Ley, 1977-A, 229; 1976-D, 262--; 298:256;
299:146, 181; 300:1049, 1087 --La Ley, 1978-C, 168; 1979-B, 275--; 301:1185;
302:192, 457 --La Ley, 1980-C, 506--; 306:1560).

58) Que, en el caso, no se ha vulnerado el principio de igualdad ante la ley, tema


decisivo para resolver la cuestión. Ello es así, en tanto es claro que la situación de autos
es análoga como pudo comprobarse en sus efectos a una devaluación. Tal medida de
gobierno, en las ocasiones en que fue dispuesta, según concorde parecer de la ciencia
económica, ha afectado siempre y en cada caso, no sólo los bienes de la generalidad de
los individuos que componen el cuerpo social, sino que también ha trasladado sus
consecuencias de modo positivo o negativo, sobre los intereses de diferentes sectores de
la sociedad; así, por lo común, los intereses de importadores y exportadores,
productores primarios e industriales, rentistas y asalariados, etc., se ven favorecidos los
unos en medida similar a la que se ven perjudicados otros.

Estos perjuicios que afectan a ciertos sectores, son correlato casi inevitable de muchas
medidas de gobierno. El sector en principio perjudicado en este caso --en principio,
pues, es como se señaló, incierta la realidad y entidad final del perjuicio aducido-- no
aparece como irrazonablemente elegido por dos órdenes de razones: el uno de índole
técnica, pues era por el manejo de determinado tipo de depósitos bancarios por donde
debía pasar ineludiblemente el remedio arbitrado. La otra, de índole patrimonial, pues la
imposición de tales depósitos y a partir de la cantidad propuesta, es señal en la
generalidad de los casos de una correlativa capacidad económica, que aventa la medida
de una inequitativa elección de aquéllos sobre quienes la medida percutiría. En
definitiva, no se advierte una distinción formulada con criterios arbitrarios, de indebido
favor o disfavor, o de ilegítima persecución.

59) Que de lo expuesto surge la validez de los poderes puestos en juego por el legislador
y la razonabilidad del modo como los ha ejercido. El mérito, oportunidad o
conveniencia de su decisión no es tema que incumba decidir al Poder Judicial. No
escapa empero a esta Corte la lamentable situación en que puedan hallarse muchos de
los afectados. Sin embargo, si alguna solución tiene el problema, parecería que debe
buscarse en el porvenir y no pretender extraerla del pasado a través de la exigencia a
todo evento de derechos otrora reconocidos. Esto hace que se suponga formular algunas
reflexiones sobre la materia.

Es obvio que afectan a la sociedad argentina características que bien se han calificado
como patológicas, como es el deterioro, continuado por décadas, de la economía
argentina --hecho de público y notorio-- unido a un desconocimiento empecinado por la
sociedad en admitirlo, pretendiendo conservar sistema otrora factibles, aun al extremo
de romper con los lazos mínimos de solidaridad para mantener la indispensable
cohesión de la comunidad. Es evidente que nadie puede pagar con recursos de los que
no dispone; es también evidente que del deterioro antes señalado no cabe detraerse,
aduciendo derechos individuales, nobles principios en sí mismos, pero no menos nobles
que los que interesan a la subsistencia de las instituciones sociales que son precisamente
las únicas que puedan asegurar eficazmente la vigencia de aquéllos. Es una actitud de
enfermiza contradicción social la que pretende que dichas instituciones sociales
cumplan con la prestación de beneficios con los que no puedan cumplir, o previstos en
épocas distintas, al costo de verse confrontadas con la imposibilidad de su subsistencia.

Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario, se deja sin efecto la sentencia
apelada y se rechaza la demanda. Costas por su orden en todas las instancias, atento a
que el actor pudo considerarse con derecho a litigar. -- Ricardo Levene (h.). -- Mariano
A. Cavagna Martínez. -- Carlos S. Fayt. -- Augusto C. Belluscio (en disidencia de
fundamentos). -- Rodolfo C. Barra. -- Julio S. Nazareno. -- Julio Oyhanarte (en
disidencia de fundamentos y según su voto). -- Eduardo Moliné O'Connor.

Voto del doctor Oyhanarte:


1) Que los actores dedujeron demanda de amparo contra el Estado nacional y el Banco
Central de la República Argentina y peticionaron la declaración de inconstitucionalidad
del dec. 36/90 y de las disposiciones que lo reglamentan, así como el pago del capital y
los intereses convenidos con una entidad bancaria. El tribunal a quo declaró la referida
inconstitucionalidad e hizo lugar, en parte, al reclamo patrimonial formulado. La
condena alcanzó sólo al Estado nacional; contra ella se interpusieron los recursos
extraordinarios de fs. 140 y 146 y la Cámara concedió el que había sido promovido por
el único condenado.

2) Que la procedencia formal del recurso es indudable, toda vez que el juicio versa
sobre la alegada violación de garantías constitucionales y sobre la inteligencia y validez
de normas federales.

3) Que uno de los aspectos sustanciales de la causa es que la demanda reclama la tutela
de derechos estrictamente personales, desprovistos de toda vinculación con la estructura
y el funcionamiento de las instituciones públicas.

4) Que, entre otros agravios, la recurrente aduce que la declaración de


inconstitucionalidad de que aquí se trata no ha podido buscarse ni obtenerse por la vía
ultrasumaria del amparo, argumento éste que debe ser examinado en primer término, ya
que, si se lo acogiera, correspondería desechar "in limine" la demanda sin entrar a
considerar ninguna de las alegaciones que contiene (art. 3°, ley 16.986).

5) Que el dec. 36/90 pertenece a la categoría de los llamados reglamentos de necesidad,


como lo señala la sentencia apelada (consid. II, letra "b") y se desprende de lo que aquél
dice en su consid. 9° y de su remisión al Congreso (dec. 158/90). Trátase, pues, de un
acto equiparable a ley. El reglamento de necesidad --escribe Villegas Basavilbaso-- "es
sustancialmente un acto legislativo y formalmente un acto administrativo" ("Derecho
administrativo", t. I, p. 285, ed. 1949). A mérito de ello, para facilitar el estudio del
problema, en lo que sigue se dará por cierto que ese decreto es, en rigor, una ley. En
asuntos como el que aquí se juzga la sustancia ha de prevalecer sobre la forma.

6) Que, según lo dicho, el punto inicial y decisivo sobre el que corresponde


pronunciarse es el que atañe a la debida inteligencia del art. 2°, inc. d) de la mencionada
ley y a la posibilidad jurídica de reclamar en juicio de amparo declaraciones de
inconstitucionalidad como la que aquí se pretende. El a quo da respuesta afirmativa a
esta cuestión, con apoyo en la jurisprudencia del caso "Outón" (Fallos: 267:215 --La
Ley, 126-293--), donde se resolvió que la disposición prohibitiva del art. 2°, inc. d) no
es absoluta, de forma que la acción de amparo puede ser utilizada contra leyes, decretos
y ordenanzas siempre que la inconstitucionalidad del acto impugnado sea "clara" y
"palmaria" (véase consid. II, letra "e", del fallo recurrido).

7) Que, con motivo de ello, es importante hacer, ante todo, un rápido análisis de la
jurisprudencia relativa al tema, cuya evolución muestra diversas alternativas acerca de
las cuales no existe suficiente claridad, lo que crea el riesgo de que se caiga en
conclusiones erróneas.

En un primer momento, comprendido entre diciembre de 1957 y la vigencia de la ley


16.986, de octubre de 1966, el régimen del amparo quedó sometido exclusivamente a
los pronunciamientos de la Corte Suprema, que, en lo que aquí interesa, establecieron
que, "en principio", no es vía apta para el juzgamiento de la constitucionalidad de leyes
(Fallos: 249:449, 569; 252:167; 253:15, entre muchos otros) o actos normativos de
alcance general (Fallos: 263:222); y ello en razón de que su naturaleza ultrasumaria, "no
permite debate suficiente de los derechos cuestionados" (Fallos: 249:221 y 449; 259:191
y otros). Interesa destacar que en el transcurso de este dilatado período de nueve años, el
tribunal nunca hizo valer la reserva ("en principio") que de su lenguaje resultaba.

Durante la etapa siguiente, iniciada en marzo de 1966, se dictó, con el alcance antes
visto, la sentencia del caso "Outón" y más tarde, coincidentemente, las de Fallos:
269:393 (con enérgica disidencia del doctor Chute --La Ley, 130-557--) y Fallos: 270-
268 y 289 (La Ley, 130-458; 130-452). Hubo cuatro decisiones, entonces, en el sentido
preindicado, de las cuales dos recayeron sobre decretos reglamentarios y dos sobre
decretos de alcance particular; y luego sobrevino un hecho especialmente significativo
que ha sido subrayado en Fallos: 289:177, consid. 12 (La Ley, 156-499): cuando apenas
tenía poco más de un año de vigencia, aquella doctrina fue abandonada por los mismos
jueces que la habían creado.

Tal abandono, como se sabe, se prolongó durante toda la tercera etapa, comenzada el
8/6/73. A través de sentencias como las de Fallos: 289:177; 291:560 y 591; 292:12 (La
Ley, 156-499; 1975-C, 137; 1975-D, 400, fallo 32.855-S; 1975-C, 157), los integrantes
del tribunal hicieron del aludido precepto una interpretación ceñida a su texto y negaron
que el amparo pudiera emplearse para el control de constitucionalidad de las leyes. No
es admisible, dijeron, "desvirtuar la prohibición en base a una interpretación que la deja
de lado" (Fallos: 289:177, consid. 12).

De allí en adelante el tribunal aceptó y reprodujo la definición de que el amparo no


autoriza, "en principio", el aludido control de constitucionalidad (Fallos: 300:200 y
1263; 306:1253 La Ley, 1979-B, 515; 1985-B, 210--; 307:141, 155 y 2271 y E.D., 129-
349); y sólo en una oportunidad declaró la invalidez constitucional de un decreto, que
revestía naturaleza de acto administrativo de alcance particular (Fallos: 304:1020 --La
Ley, 1983-A, 217--). Por su parte, la sentencia de Fallos: 306:400 (La Ley, 1984-C, 183)
recayó sobre una resolución ministerial y la de Fallos: 308:115 sobre un amparo sujeto a
normas provinciales. En este espacio de tiempo, desde julio de 1976, nada hay que
pueda sustentar la apertura del control judicial dispuesta por la Cámara, máxime si se
toma en consideración la real naturaleza del dec. 36/90 explicada en el consid. 5°.

8) Que este sucinto resumen de antecedentes lleva a una conclusión inequívoca. La


doctrina que el a quo hace suya no se aplicó nunca a una ley; fue abandonada por sus
autores y severamente restringida por uno de ellos en Fallos: 269:393; y si en etapas
posteriores se la mencionó fue sólo como definición genérica, como noción conceptual
y no como fundamento de una decisión judicial concreta referente a leyes. Antes de
esto, la jurisprudencia desarrollada hasta la sanción de la ley 16.986 usó la expresión
"en principio" --es cierto-- pero lo hizo, como en muchísimos otros supuestos, por
razones de cautela y de elemental prudencia, para precaverse, indeterminadamente, ante
la eventualidad de circunstancias futuras imprevisibles. De la larga evolución descripta
se infiere, en consecuencia, que la doctrina del caso "Outón" muestra una marcada
debilidad que la disminuye y aun la desdibuja, y que, por tanto, le quita la nitidez y el
vigor que deben poseer los precedentes de esta Corte por tener genuina autoridad
institucional (Fallos: 183:409 y los que en esta sentencia se inspiran). Si de alguna
jurisprudencia puede hablarse en esta materia ella es, cabe repetirlo, la que surge del
hecho revelador de que en los 33 años transcurridos desde la generación del amparo
nunca éste haya sido aceptado como remedio procesal legítimo para la negación de la
constitucionalidad de leyes.

9) Que, dado que la ley 16.986 traduce en normas, casi al pie de la letra, los puntos
esenciales de la jurisprudencia que la antecedió, no es concebible que el legislador haya
ignorado que los precedentes que tuvo en vista usaban la expresión "en principio" con
relación al problema en análisis, de forma que si no la incorporó al texto del art. 2°, inc.
"d" fue, con toda evidencia, porque quiso eliminarla. Hubo, por consiguiente, una
"exclusión" deliberada que los jueces no pueden desconocer ni mucho menos convertir
en su opuesto, es decir, en una "inclusión" librada a su propio discrecionalismo.

10) Que la creencia de que la doctrina del caso "Outón" sólo autoriza con carácter
excepcional el apartamiento del art. 2°, inc. "d" es inexacta. La ley 16.986 impone como
requisito general, para todos los juicios de amparo, el de que la violación sea
"manifiesta", es decir, "palmaria". En virtud de ello, exigir que esta última condición se
cumpla no es introducir una excepción sino mantener la regla. El criterio de Fallos:
267:215, por ello, significa decidir que el reclamo de la declaración de
inconstitucionalidad de leyes procede "siempre" que el amparo sea viable de acuerdo
con el art. 1°. Lo que equivale a prescindir de la ley en toda hipótesis, o sea a derogarla
en los hechos.

11) Que, por lo demás, si las cosas se miran desde otro ángulo, es elemental la reflexión
de que el art. 2°, inc. "d" "in fine" no es el resultado del mero afán restrictivo del
legislador. Entre otros objetivos, él responde a la previsión que figura en la primera
frase del mismo inciso. En el amparo, como en toda contienda judicial imaginable, ha
de asegurarse suficiente "amplitud de debate y prueba"; ante todo, para que los jueces
cuenten con el debido esclarecimiento que es inherente a una buena administración de
justicia; y además, para garantizar a los litigantes la mayor plenitud razonable de su
derecho de defensa. La Constitución reconoce derechos a las personas, claro, y también,
naturalmente, al Estado y sus órganos, con la obvia salvedad de que los de estos últimos
tienen la misma jerarquía que los de los primeros. Así sucede, vgr., con el derecho de
defensa. No cabe pensar que quienes instituyeron el régimen del amparo se hayan
propuesto que funcione con desconocimiento ni aun con debilitamiento de la garantía
del art. 18 de que goza, también, la autoridad demandada. Así lo declaró el tribunal en
sentencias como las de Fallos: 264:59 (La Ley, 122-224) y 265:265; y es en razón de
ello que la primera frase del art. 2°, inc. "d" dispone que si la controversia, por sus
particularidades, exige debate y prueba mayores que los que la ley 16.986 contempla, el
amparo queda de lado y se hace preciso acudir a otra vía procesal apta, preservadora de
lo que a veces se llama "debido proceso" (Fallos: 295:281 --La Ley, 1977-A, 479--).
Esta exigencia acompaña la acción de amparo desde su nacimiento.

12) Quizás el carácter absoluto que en el texto legal tiene la prohibición del amparo
como medio para el control judicial de la constitucionalidad de las leyes provenga de
que el legislador tuvo la convicción de que el ámbito procesal que ofrece
--"sumarísimo", como condición de eficacia-- es inadecuado e insuficiente con relación
a un debate de semejante magnitud. Esa hipotética apreciación podría haber nacido en la
circunstancia de que en el juicio de amparo no hay traslado de la demanda ni
contestación de ella y la "autoridad" sólo esté facultada para presentar un "informe"
sobre "antecedentes y fundamentos" de la "medida", dentro del plazo que el juez
discrecionalmente fije (que en el "sub lite" fue de cinco días); y únicamente puede
ofrecer una prueba que no exceda de la que sea posible producir en una sola audiencia; a
lo que se suma el hecho de que --como sucedió en la causa-- no se le corra traslado de la
expresión de agravios del actor, si éste apela. Tal vez este conjunto de restricciones, y
otras parecidas, hayan conducido a la prohibición del art. 2°, inc. "d" "in fine", que, en
la letra del precepto, tiene un carácter cerrado, riguroso, del que los jueces no pueden
desligarse, sin que les sea permitido valorar su acierto o error.

13) Que para comprender la hondura del problema y sus proyecciones es útil recordar
que una jurisprudencia antiquísima tiene establecido que la declaración de
inconstitucionalidad de una ley es un acto de "suma gravedad" en que debe verse "la
'última ratio' del orden jurídico" (Fallos: 300:241 y 1087; 301:1062; 302:457 --La Ley,
1979-B, 275; 1980-B, 529; 1980-C, 506-- y otros) y va de suyo que esta insuperable
relevancia del asunto hace que el debate que a él corresponde deba tener dimensiones
que superen ampliamente a las que son propias de lo ultrasumario. Así lo dijo
enérgicamente el tribunal en el caso "Schmidt, Eugenio" (Fallos: 25:347, consid. 3°): el
juzgamiento de la constitucionalidad de una ley es, siempre "una cuestión de lato
conocimiento" que "por su trascendencia no puede discutirse y resolverse... bajo
trámites sumarios y premiosos". Esta frase fue escrita el 19 de junio de 1883.

14) Que una valiosa línea jurisprudencial de esta corte es la que admite el otorgamiento
de facultades jurisdiccionales a organismos administrativos, bajo la condición de que
sus resoluciones queden sujetas a posterior "control judicial suficiente" (Fallos:
297:456; 298:714; 301:1103 --La Ley, 1977-C, 278; 1978-A, 252; 1978-B, 79--, entre
otros muchos). Esta expresión, sin duda, tiene amplio significado y en mérito a ello, en
cierto sentido, es correcto sostener que para que el juicio de amparo sea viable y lícito
es preciso que, con seguridad, posibilite el "control judicial suficiente" del asunto
debatido. A este respecto, conviene no olvidar, entonces, que en Fallos: 244:548 (La
Ley, 96-98) se dijo que la intensidad del "control judicial" para que éste sea de veras
"suficiente" depende de factores como "la complejidad técnica de la materia litigiosa",
"la índole y la magnitud de los intereses públicos comprometidos" y "el régimen de la
organización administrativa" de que se trate. Esta directiva es esclarecedora, por cierto.
Seguramente, el supuesto en que el control judicial --para no caer en insuficiencia--
demanda condigna amplitud, es el atinente a esta "última ratio" del ordenamiento
institucional en que se juega la validez o invalidez de una ley.

15) Que lo dicho se ve acentuado, todavía, cuando las disposiciones tachadas de


inconstitucionales ponen en movimiento el poder de policía de emergencia. La
presencia de éste acrecienta la gravedad y la complejidad de las cosas. Sobre el punto,
conserva gran valor la disidencia del doctor Chute en el caso de Fallos: 269:393; allí
este magistrado sostuvo que la solución del caso "Outón" se justificó sólo por "las
singulares características de la materia juzgada" y afirmó también: que el amparo no
puede funcionar "como un medio idóneo para el control judicial de medidas atinentes al
ejercicio del poder de policía y, menos aun, cuando las normas de carácter general que
se discuten en su consecuencia respondan al claro propósito de conjurar una grave
situación de emergencia, económica en el caso" (consid. 5°); y ello por cuanto no es
aceptable que el control judicial pueda ejercerse "sin el debido debate y la oportunidad
de una adecuada de fensa que el juicio de amparo no permite" (consid. 6°). Es la misma
idea que antes se expuso en este fallo. Tiene que ser rechazada, sin más, la pretensión de
que el amparo pueda lícitamente apoyarse en la negación o el menoscabo del derecho a
defender sus actos que la autoridad pública posee.

16) Que la patente insuficiencia del juicio de amparo para el control judicial que se
reclama en la presente causa puede ser fácilmente comprobada si se emplea el método
comparativo con otras situaciones que esta Corte ha juzgado. En el caso "Fernández
Moores" (Fallos: 269:181) los mismos jueces del caso "Outón" resolvieron que si un
médico municipal fue declarado cesante y luego reincorporado, "el pago de los sueldos
correspondientes al período de inactividad" es "materia ajena a la vía excepcional del
amparo, por requerir mayor debate". Correlativamente, los mismos jueces, en Fallos:
274:471 (La Ley, 138-932, fallo 23.596-S), entendieron que el juicio de amparo no es
apto para discutir acerca de "un permiso para la venta ambulante de café en el Parque
Tres de Febrero, pues las cuestiones suscitadas requieren un debate más amplio que el
que posibilita la vía elegida". Los precedentes susceptibles de comparación --con
parecido alcance-- son muchos, claro está. Sin perjuicio de ello, lo que importa, como
conclusión, es que no parece razonable que el debate que se consideró "insuficiente"
para discutir en juicio las cuestiones antedichas (salarios caídos de un médico municipal
y venta ambulante de café en un parque público) sea tenido por "suficiente" para el
juzgamiento de la validez o invalidez constitucional del acto --equivalente a ley-- que el
Poder Ejecutivo ha puesto en vigor como instrumento esencial de la política económica
del Gobierno y de la policía de emergencia que el Congreso dice haber emplazado
contra la crisis.

Por ello, y habiendo dictaminado el Procurador General, se hace lugar al recurso


extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada, desestimándose la demanda
deducida. Con costas por su orden, en atención a que por la naturaleza de las cuestiones
debatidas, los actores pudieron creerse con razón suficiente para litigar. -- Julio
Oyhanarte.

Disidencia del doctor Belluscio:

1) Que contra el pronunciamiento de la sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones


en lo Contenciosoadministrativo Federal de la Capital de fs. 128/133 que --al revocar la
sentencia del juez de primera instancia de fs. 113/114-- hizo lugar a la acción de amparo
deducida por Luis A. Peralta y Sara T. Forcelledo con el fin de obtener la declaración de
inconstitucionalidad del dec. 36/90 y de sus normas reglamentarias y ordenó al Estado
nacional la devolución del dinero depositado por los actores en el Banco Comercial
Finanzas S. A. "más los intereses pactados en el certificado originario y los que a la
misma tasa se devenguen hasta la restitución del capital", el Banco Central de la
República Argentina y el Estado nacional dedujeron los recursos extraordinarios de fs.
138/165 y 166/179, respectivamente. El tribunal a quo concedió a fs. 191 solamente este
último al considerar que la condena dictada en el "sub examine" no alcanzaba a la
entidad bancaria oficial.

2) Que los agravios propuestos ante esta Corte suscitan cuestión federal suficientes para
su tratamiento por la vía intentada, pues se halla en tela de juicio la validez de normas
de naturaleza federal --el dec. 36/90 y sus disposiciones reglamentarias-- y la decisión
recaída en la causa ha sido adversa a las pretensiones que el recurrente fundó en ellas.
3) Que, según conocida jurisprudencia de este tribunal, resulta indispensable para la
admisión del remedio excepcional y sumarísimo del amparo que quien solicita la
protección judicial acredite, en debida forma, la inoperancia de las vías procesales
ordinarias a fin de reparar el perjuicio invocado (Fallos: 274:13, consid. 3° --La Ley,
137-385--; 283:335; 300:1231, entre otros).

4) Que, en este sentido, la Corte precisó --al admitir el amparo judicial desde el
pronunciamiento de Fallos: 239:459 (La Ley, 89-532)-- ese carácter excepcional de la
acción y exigió, como uno de los requisitos inexcusables para su viabilidad, la
inexistencia de otras vías legales idóneas para la protección del derecho lesionado, o que
la remisión a ellas produzca un gravamen serio insusceptible de reparación ulterior
(doctrina de Fallos: 263:371, consid. 6°; 270: 176; 274:13; 293:580; 294:452 --La Ley,
131-528; 137-385; 1976-D, 650, fallo 33-836-S; 1976-C, 292--; 295:132; 301:801;
303:419 y 2056, entre otros).

5) Que las circunstancias apuntadas en el considerando anterior no aparecen probadas


en el "sub examine" toda vez que los actores han omitido demostrar que su pretensión
--de carácter estrictamente patrimonial-- no pueda hallar tutela adecuada en los
procedimientos ordinarios ni que se encuentren impedidos de obtener, mediante ellos, la
reparación de los perjuicios que eventualmente podrían causarles las disposiciones
impugnadas (Fallos: 280:238 --La Ley, 145-90--).

6) Que, en esas condiciones, y frente al carácter excepcional de la vía de amparo --que


obliga a admitirla únicamente en aquellas situaciones que revelen la imprescindible
necesidad de ejercerla para la salvaguarda de derechos fundamentales (Fallos: 280:238
--La Ley, 145-90--; 303:422 y 306:1253 --La Ley, 1985-B, 210--) en tanto ella no altera
las instituciones vigentes (Fallos: 295:35; 303:419 y 422) ni faculta a los jueces para
sustituir los trámites pertinentes por otros que consideren más convenientes y
expeditivos (Fallos: 300:688)-- el pronunciamiento apelado debe ser revocado, sin que
ello implique emitir juicio alguno respecto a la legitimidad o ilegitimidad de las normas
impugnadas en el "sub examine".

Por ello, oído el Procurador General, se declara procedente el recurso extraordinario


interpuesto, se revoca la sentencia apelada y se rechaza la acción de amparo intentada.
Costas por su orden en todas las instancias, en atención a que por la naturaleza de las
cuestiones debatidas, los actores pudieron creerse con razón suficiente para litigar. --
Augusto C. Belluscio.

V-4 “Verrocchi, Ezio Daniel c/ Poder Ejecutivo Nacional - Administración Nacional de


Aduanas s/ acción de amparo”, CSJN, 19/08/99, Fallos 322:1726

Corte Suprema de Justicia de la Nación

Verrocchi, Ezio D. c. Administración Nac. de Aduanas.

19/08/1999
Cita Fallos Corte: 322:1726

HECHOS:

Contra la sentencia de la Cámara Laboral que declaró la inconstitucionalidad de los


decs. 770/96 y 771/96 el Fisco Nacional deduce recurso extraordinario. La Corte declara
admisible el remedio y confirma la sentencia.

SUMARIOS:

1 - Los decretos de necesidad y urgencia 770/96 (Adla, LVI-C, 3585) y su


reglamentación en materia de asignaciones familiares son inconstitucionales por cuanto
no ha existido ninguna de las circunstancias fácticas que la Constitución Nacional prevé
en el art. 99, inc. 3º, toda vez que las afirmaciones vertidas en los considerandos de tal
decreto resultan dogmáticas e insuficientes, no alcanzando a justificar la imposibilidad
de ejercer la función legislativa del Congreso de la Nación, máxime cuando se trata de
derechos sociales que pueden y deben ser reglamentados por las leyes formales, pero
nunca aniquilados, ni aun en la emergencia.

2 - La falta de sanción de una ley especial que regule el trámite y los alcances de la
intervención del Congreso en el dictado de los decretos de necesidad y urgencia - art 99,
inc. 3º, párrafo 4º "in fine" - refuerza la responsabilidad del Poder Judicial de la Nación
en el control constitucional de los mismos.

3 - Toda vez que el decreto de necesidad y urgencia 770/96 (Adla, LVI-C, 3585) sobre
asignaciones familiares y su reglamentación concretan la derogación de una ley formal,
cabe concluir que el Poder Ejecutivo Nacional ha ejercido una actividad materialmente
legislativa, con injerencia en la función propia del Congreso de la Nación y corresponde
al Poder Judicial el control de constitucionalidad sobre las condiciones bajo las cuales
se admite la facultad excepcional del Poder Ejecutivo de dictar decretos de necesidad y
urgencia.

4 - A los efectos del control de constitucionalidad, es atribución de la Corte Suprema


evaluar el presupuesto fáctico que justificaría el dictado de decretos de necesidad y
urgencia y, por tanto, corresponde descartar criterios de mera conveniencia ajenos a
circunstancias extremas de necesidad, puesto que la Constitución no habilita a elegir
discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos
contenidos materiales por medio de un decreto.

5 - Al no haber sido sancionada la ley que reclama el art. 99, inc, 3º de la Constitución
Nacional, en modo alguno puede cumplirse con la denominada " sub etapa" legislativa,
lo que determina la imposibilidad de recurrir a los remedios de excepción que son los
decretos de necesidad y urgencia. (Del voto del doctor Petracchi).

6 - Frente al dictado de un decreto de necesidad y urgencia, la omisión de


pronunciamiento del Congreso de la Nación equivale a su rechazo. (Del voto del doctor
Petracchi).

7 - El decreto de necesidad y urgencia 770/96 (Adla, LVI-C, 3585), sobre asignaciones


familiares, no se ajusta a las exigencias de la Constitución Nacional y, por tanto, debe
ser invalidado, conclusión que no difiere aun cuando por hipótesis se concediera que el
Poder Ejecutivo pueda dictar esta clase de decretos pese a la imposibilidad de recorrer la
etapa legislativa en la forma prescripta por la ley fundamental. (Del voto del doctor
Petracchi).

8 - El ejercicio de la prerrogativa del Poder Ejecutivo en cuanto al dictado de normas


que de suyo integran las atribuciones del Congreso está sujeto a reglas específicas que
exigen un estado de excepción y el impedimento de recurrir al sistema normal de
formación y sanción de las leyes y contemplan, además, una intervención posterior del
Poder Legislativo. (Del voto del doctor Boggiano).

9 - La ausencia de norma reglamentaria en los términos del art. 99 inc. 3º , párrafo 4º "
in fine" de la Constitución Nacional, no puede impedir el control de constitucionalidad
que incumbe a los jueces, cuando se advierte - como en el caso de los decretos de
necesidad y urgencia 770/96 (Adla, LVI-C, 3585) y su reglamentación - la falta de
satisfacción de los recaudos constitucionales requeridos. (Del voto del doctor
Boggiano).

10 - El decreto de necesidad y urgencia 770/96 y el dictado en su consecuencia - 771/96


- (Adla, LVI-C, 3585; 3586) son normas constitucionalmente nulas - de nulidad absoluta
e insanable - en tanto privan al accionante de prestaciones que otorgan operatividad a
las cláusulas superiores de " protección integral de la familia" y la " compensación
económica familiar" , que responden al requerimiento de los principios de un orden
social justo y que sólo podrían ser objeto de modificaciones mediante una ley del
Congreso. (Del voto del doctor Boggiano).

11 - La mera conveniencia de recurrir a un mecanismo más eficaz para conseguir un


objetivo de gobierno en modo alguno justifica la franca violación de la separación de
poderes que supone la asunción por parte de uno de ellos de competencias que
corresponden a otros. (Del voto del doctor Boggiano).

12 - La facultad de dictar decretos de necesidad y urgencia configura uno de los poderes


enumerados por la Constitución Nacional y es objetable la interpretación que
condiciona su ejercicio al cumplimiento de los recaudos formales previstos por el inc. 3º
del art. 99 de la Constitución Nacional. (Disidencia de los doctores Nazareno, Moliné
O'Connor y López).

13 - Corresponde reconocer al Poder Ejecutivo Nacional la facultad de dictar decretos


de necesidad y urgencia a pesar de que aún no ha sido sancionada la ley especial
contemplada por el art. 99 inc. 3º de la Constitución Nacional, ni se encuentra en
funciones la comisión bicameral permanente, a la par que preservar con mayor vigor la
atribución conferida al Poder Legislativo de ejercer el control sobre aquellos actos, en
los términos del mandato conferido por la Carta Magna. (Disidencia de los doctores
Nazareno, Moliné O'Connor y López).

14 - En tanto las disposiciones de la ley 24.714 reflejan de manera inequívoca la


voluntad convalidatoria del órgano estatal llamado por la misma Constitución a
expedirse sobre el valor de los decretos de necesidad y urgencia 770/96 y 771/96 (Adla,
LVI-E, 6093; LVI-C, 3585, 3586), corresponde desestimar la tacha de
inconstitucionalidad articulada respecto de estas últimas, pues el más alto Tribunal no
puede dejar de atender a las circunstancias existentes al momento de su decisión aunque
sean sobrevinientes a la interposición del recurso extraordinario. (Disidencia de los
doctores Nazareno, Moliné O'Connor y López).

TEXTO COMPLETO:

Buenos Aires, agosto 19 de 1999.

Considerando: 1. Que contra la sentencia de la sala IX de la Cámara nacional de


Apelaciones del Trabajo que confirmó la de la instancia anterior, la cual había declarado
la inconstitucionalidad de los decs. 770/96 y 771/96 y su inaplicabilidad al actor, el
demandado Fisco Nacional interpuso el recurso extraordinario que fue concedido a fs.
111/111 vuelta.

2. Que, para así resolver, la Cámara estimó, en primer lugar, que la vía del amparo era
apta para la protección constitucional directa y expedita que precisamente reclamaba el
actor en este litigio. En cuanto al fondo, el a quo juzgó que el Poder Ejecutivo no había
expresado en los considerandos de los decretos ni demostrado en el sub lite, sobre qué
bases sostenía la necesidad de acudir a las excepcionalísimas facultades legislativas
cuyo ejercicio habilitaba restrictivamente el art. 99 de la Constitución Nacional.
Finalmente, la Cámara señaló que, habida cuenta de que los decretos derogaban la ley
18.017 y excluían de sus presiones a los trabajadores con remuneración mensual
superior a los mil pesos (arts. 2º y 11, dec. 770/96), carecían de razonabilidad también
en cuanto a su sustancia y merecían la tacha de inconstitucionalidad, puesto que
privaban totalmente al actor de beneficios gozados durante años bajo la ley 18.017.

3. Que el recurso extraordinario es formalmente admisible pues se ha puesto en tela de


juicio la validez constitucional de actos de autoridad nacional - decs. 770, y 771 del
Poder Ejecutivo Nacional dictados en el año 1996 -, y la decisión ha sido contraria a su
validez (art. 14 inc. 1º, ley 48).

4. Que el agravio atinente a la improcedencia formal de la vía procesal del amparo es


infundado en esta instancia, pues el apelante se limita a repetir º argumentos presentados
y oportunamente rechazados por los magistrados de la causa, sin rebatir, por su parte,
los fundamentos desarrollados al respecto por el a quo,sobre la base de la tutela
reforzada de las garantías y derechos constitucionales -entre ellos, el art. 14 bis de la
Ley Fundamental- que se infiere de la actual jerarquía constitucional de este
procedimiento extraordinario.

5. Que el recurrente centra su principal agravio en la circunstancia de que el actor, a su


juicio, no habría demostrado la ilegalidad manifiesta, patente, incontestable, que viciaría
los decretos impugnados, emitidos en el año 1996 por el Poder Ejecutivo nacional en
uso de facultades legislativas que, admitidas por la doctrina y la jurisprudencia, habían
sido explícitamente incorporadas en el texto constitucional reformado en 1994,
acotando el poder del Congreso de la Nación. En cuanto a la razonabilidad sustancial de
los decretos, el demandado afirma que ellos no desconocen derechos consagrados en el
art. 14 bis de la Constitución Nacional pues consagran un sistema justo y equitativo
respecto de las asignaciones familiares, que asegura la protección de los trabajadores de
menores ingresos.
6. Que el art. 2º del dec. 770/96 establece: " Quedan excluidos de las prestaciones de
este decreto, con excepción de la asignación por maternidad, las personas cuya
remuneración sea superior a pesos mil ($ 1000) " . Por su parte, el art. 11 dispone: "Se
deja sin efecto la ley 18.017, sus decretos reglamentarios y toda otra norma que se
oponga al presente régimen" . Ello significa que el actor, cuya remuneración consta a fs.
2, se vería privado en forma total - de estar vigente a su respecto el régimen impugnado
- de toda percepción de asignaciones familiares, incluidas en lo que se ha denominado el
" salario familiar" , que concretan la garantía de la protección integral de la familia,
contenida en la Constitución Nacional (art. 14 bis, Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, aprobado por ley 23.313, art. 10, párr. 1, que goza
de jerarquía constitucional en los términos del art. 75 inc. 22, Ley Fundamental). Es
decir que, en atención a que los decretos concretan la derogación de una ley formal,
como así también en lo que respeta al contenido material de la regulación, cabe concluir
que el Poder Ejecutivo Nacional ha ejercido una actividad materialmente legislativa,
con injerencia en la función propia del Congreso de la Nación.

7. Que los constituyentes de 1994 no han eliminado el sistema de separación de las


funciones del gobierno, que constituye uno de los contenidos esenciales de la forma
republicana prevista en el art. lº de la Constitución Nacional. En este sentido, los arts.
23, 76 y 99 revelan la preocupación del poder constituyente por mantener intangible
como principio un esquema que, si bien completado con la doctrina de los controles
recíprocos que los diversos órganos se ejercen, constituye uno de los pilares de la
organización de la Nación, por cuanto previene los abusos gestados por la concentración
del poder. Considérese que la reforma fue fruto de una voluntad tendiente a lograr, entre
otros objetivos, la atenuación del sistema presidencialista, el fortalecimiento del rol del
Congreso y la mayor independencia del Poder Judicial. En este sentido, el art. 99 inc.
3º , segundo párrafo, contiene la regla general que expresa el principio en términos
categóricos: " El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad
absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo" (conf. causa
S.621.XXIX "Sallago, Alberto A. c. ASTRA C.A.P.S.A. s/ despido" , del 10 de octubre
de 1996, disidencias de los jueces Belluscio y Bossert - La Ley, 1998-C, 950-40.488-S -
).

8. Que el texto nuevo es elocuente y las palabras escogidas en su redacción no dejan


lugar a dudas de que la admisión del ejercicio de facultades legislativas por parte del
Poder Ejecutivo se hace bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y con sujeción a
exigencias materiales y formales, que constituyen una limitación y no una ampliación
de la práctica seguida en el país, especialmente desde 1989. En efecto, el párrafo tercero
del inc. 3º ; del art. 99, dice: " Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran
imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción
de la leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el
régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y
urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán
referendarlo, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros" . A continuación, en el
último párrafo, la norma constitucional regula exigencias formales para la comunicación
del decreto que se hubiera emitido a una comisión bicameral permanente del Congreso,
y para su tratamiento en ambas Cámaras.

9. Que cabe concluir que esa norma ha definido el estada de necesidad que justifica la
excepción a la regla general y la admisión del dictado de estos decretos, y que ese
estado se presenta únicamente " cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible
seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las
leyes" (art. 99 inc. 3º , citado). Por tanto, para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer
legítimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la
concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) Que sea imposible dictar la ley
mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las Cámaras
del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan,
como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su
reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que
requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada
inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las
leyes.

Contrariamente a lo que sostiene el recurrente, corresponde al Poder Judicial el control


de constitucionalidad sobre las condiciones bajo las cuales se admite esa facultad
excepcional, que constituyen las actuales exigencias constitucionales para su ejercicio.
Es atribución de este tribunal en esta instancia evaluar el presupuesto fáctico que
justificaría la adopción de decretos de necesidad y urgencia (conf., con anterioridad a la
vigencia de la reforma constitucional de 1994, Fallos: 318:1154, consid. 9º ) y, en este
sentido, corresponde descartar criterios de mera conveniencia ajenos a circunstancias
extremas de necesidad, puesto que la Constitución no habilita a elegir discrecionalmente
entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales
por medio de un decreto.

10. Que los considerandos del dec. 770/96 se limitan a sostener que " resulta
imperativa" la incorporación al ordenamiento jurídico de las pautas de un acuerdo
suscripto en 1994 entre representantes del gobierno y de las asociaciones representativas
del trabajo y de la producción, y que resulta " indispensable" adecuar el régimen a la
disponibilidad de recursos. Más adelante, se expresa que la prolongación del statu quo
imperante agravaría tanto el deterioro financiero del régimen de asignaciones familiares
como el incumplimiento de sus fines de promoción familiar y protección social. Estas
afirmaciones resultan dogmáticas e insuficientes pues no alcanzan a justificar la
imposibilidad de revitalizar el régimen de las asignaciones familiares por medio del
ejercicio de la función legislativa por el Congreso de la Nación. Máxime cuando se trata
de derechos sociales, tutelados explícitamente en la Constitución Nacional, los cuales
pueden y deben ser reglamentados por leyes formales - fruto de los debidos consensos
obtenidos por los representantes para dar respuestas adecuadas a las necesidades de la
comunidad -, pero nunca aniquilados, ni aun en la emergencia. En estas condiciones,
cabe concluir en la invalidez de los decretos cuestionados en el sub lite, por cuanto no
ha existido ninguna de las circunstancias fácticas que la norma constitucional describe
con rigor de vocabulario.

11. Que contrariamente a lo que sostiene el recurrente, la falta de sanción de una ley
especial que regule el trámite y los alcances de la intervención del Congreso (art. 99,
inc. 3º ; párrafo cuarto " in fine" ) no hace sino reforzar la responsabilidad por el control
de constitucionalidad que es inherente al Poder Judicial de la Nación. Ninguna voluntad
de ratificación de las injerencias del Poder Ejecutivo se desprende, por otra parte, del
dictado de la ley 24.714, que establece la derogación de los decs. 770 y 771 y la
aplicación retroactiva del régimen que aprueba a partir del 1º de agosto de 1996 (conf.
arts. 25 y 19 en su redacción original, vetada parcialmente por el dec. 1165 del 16 de
octubre de 1996).

Por ello, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario deducido por el


fisco nacional, y se confirma la sentencia de fs. 71/76. Las costas se imponen por su
orden también en esta instancia atención a las dificultades jurídicas del tema debatido. -
Julio S. Nazareno (en disidencia). - Eduardo Moliné O' Connor (en disidencia). - Carlos
S. Fayt. - Augusto C. Belluscio. - Enrique S. Petracchi (según su voto). - Antonio
Boggiano (según su voto). - Guillermo A. F. López (en disidencia). - Gustavo A.
Bossert.

Voto del doctor Petracchi

Considerando: Que comparto los consids. 1º a 6º del voto del juez Belluscio, que doy
por reproducidos.

Corresponde, por lo tanto, pronunciarse sobre el fondo del asunto. Esto es, si el decreto
" de necesidad y urgencia" 770/96 es o no compatible con la Constitución Nacional (la
validez del dec. 771/96, que reglamenta a aquél, dependerá de la conclusión que se
adopte respecto del primero).

7. Que la Reforma Constitucional de 1994 introdujo en el art. 99 inc. 3º de la Ley


Fundamental, la regulación de los decretos de necesidad y urgencia. " [...] El Poder
Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir
disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales
hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la
sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria,
electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de
necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que
deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros. El jefe de
gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a
consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar
la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará
su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso
tratamiento, el que de inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada
con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el
trámite y los alcances de la intervención del Congreso".

8. Que es preciso establecer los alcances de la norma transcripta, para lo cual es


necesario tener presente las exposiciones de los convencionales en los debates que
precedieron su sanción. En especial, resulta significativo lo expresado por los
representantes de los partidos políticos (justicialismo y radicalismo) que respaldaron el
despacho de mayoría de la Comisión de Coincidencias Básicas que fue, en definitiva, el
párrafo sancionado (conf. Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente,
Santa FeParaná 1994, Secretaría Parlamentaria, Dirección Publicaciones, t. II, p. 2201 y
t. III, p. 2707).

El texto que se refiere a los decretos de necesidad y urgencia fue apoyado por los
mencionados bloques y criticado por convencionales pertenecientes a otros sectores. La
última intervención, previa al cierre del debate, fue la del convencional Alasino,
presidente del bloque justicialista. Antes había hablado el convencional Alvarez quien
manifestó, con relación a esta clase de decretos, que no se había adoptado la " fórmula
italiana", ni la " fórmula española", sino la " fórmula Bauzá" : " Llegaron a la fórmula
criolla que nos impide saber qué pasa luego de que el ministro coordinador someta a la
consideración del Congreso de la Nación los decretos de necesidad y urgencia. ¡Caso
inédito [...] los decretos de necesidad de urgencia quedarán atrapados en las relaciones
de fuerza circunstanciales que se den en la Cámara de Diputados" (diario citado, t. III, p.
2680).

Alasino respondió a esa crítica y dijo: " Por otra parte, no quiero que en el Diario de
Sesiones quede un error producto quizás de la facilidad que tiene mi amigo y
compañero el convencional Alvarez para comunicar sus ideas. El régimen de los
decretos de necesidad y urgencia que adoptamos es el del sistema español; no es el
llamado sistema Bauzá. Es cierto que discutimos mucho acerca de cuál de los dos
sistemas íbamos a adoptar, si el español o el italiano. Además, las limitaciones que en
este aspecto se estipulan en razón de materia están tomadas textualmente de la
Constitución española, a las que se ha agregado la vinculada con el sistema electoral. De
manera que nuestra propuesta apenas incluye un tema más que la enumeración que trae
la Constitución española" (diario citado, t. III, p. 2687).

9. Que si fuera cierto que " el régimen de los decretos de necesidad y urgencia que
adoptamos es el del sistema español" (loc. cit.), parece imprescindible recurrir a la
fuente del sistema instaurado por la Reforma de 1994, esto es, la Constitución Española
de 1978 cuyo art. 86.1 establece: " En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el
Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de
Decretos-leyes [sigue una enumeración de instituciones, derechos y regímenes que
aquéllos " no podrán afectar" ]. 2 " Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente
sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al
efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su
promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse exprexamente de dicho plazo sobre
su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento
especial y sumario [...]" .

10. Que los constitucionalistas españoles se refieren al decreto-ley como a la " actuación
concurrente de uno y otro órgano constitucional" (gobierno y Congreso de los
Diputados), o como al " acto de un órgano complejo" o, por fin, como " un
procedimiento complejo con dos subprocedimientos que dan lugar a otros tantos actos
que, aunque concatenados, son independientes entre sí" (Salas, Javier, " Los decretos-
leyes en la Teoría y en la Práctica Constitucional" , en " Estudios sobre la Constitución
Española" , Homenaje al profesor Eduardo García de Enterría, Ed. Civitas, Madrid,
1991, t. I, p. 305 y notas 133 y 134). En un sentido análogo, el convencional Ortiz
Pellegrini, integrante de la Comisión de Coincidencias Básicas, expresó en el seno de la
Convención Reformadora de 1994 que: " En la etapa procedimental [de los decretos de
necesidad y urgencia] podemos distinguir dos subetapas: la ejecutiva y la legislativa"
(diario citado, t. II, p. 2451).

11. Que la primera parte de la " sub etapa legislativa" supone - según el art. 99 inc. 3º ,
de la Constitución - la necesaria intervención de la Comisión Bicameral Permanente, a
la que compete formular despacho y elevarlo en un plazo de diez días al plenario de
cada cámara para su expreso tratamiento (art. cit.). Ese despacho será - segunda parte de
la " subetapa legislativa" - " el que de inmediato considerarán las Cámaras" .

Una " ley especial [...) regulará el trámite y los alcances de la intervención del
Congreso" (art. 99 inc. 3º , " in fine" ).

12. Que la conclusión de que la Constitución exige imprescindiblemente la " ley


especial" mentada en el art. 99, no parece dudosa.

En efecto, sin " ley especial" no podrá haber Comisión Bicameral Permanente (órgano
de cuya intervención depende el comienzo de la " etapa legislativa" ). Además, aquella
ley dará solución a una serie de decisivas cuestiones formales y sustanciales - atinentes
al " trámite y los alcances de la intervención del Congreso" - que no han merecido
definición de los constituyentes, porque éstos prefirieron deferirlos a la determinación
del Congreso Nacional. Asuntos como el plazo que tendrán las Cámaras de Diputados y
Senadores para expedirse; las mayorías (simples o especiales) requeridas para la
aprobación o rechazo del decreto; el significado de eventuales pronunciamientos
antagónicos de las Cámaras (repárese que en España no interviene el Senado) ; si el
Congreso, en caso de aprobar el decreto, podrá (o no) introducirles modificaciones; los
efectos " ex tunc" o "ex nunc" de un rechazo, deberán - entre otros - ser temas previstos
y reglados en la ley a la que remite el art. 99 inc. 3º de la Constitución Nacional.

13. Que, consiguientemente, la vía establecida por la Constitución Nacional exige que el
Congreso sancione la " ley especial" que haga operativo el articulado, sin que quepa
discutir las bondades del criterio elegido, pues esta Corte sólo debe atender a su
significado y a sus consecuencias. Ahora bien: al no haberse sancionado la ley que
reclama el art. 99 inc. 3º, no puede cumplirse con la denominada "subetapa" legislativa,
lo que determina la imposibilidad de recurrir a esos remedios de excepción que son los
decretos de necesidad y urgencia.

14. Que aceptar que el Poder Ejecutivo pudiera dictar - aún sin esa ley especial -
decretos de necesidad y urgencia, implicaría desnaturalizar lo que la Constitución dice
que son. De acuerdo a lo señalado en el consid. 11, desaparecerían los " actos
concatenados y concurrentes" de dos poderes (Ejecutivo y Congreso), para dar paso a la
actuación singular y exclusiva de sólo el primero de ellos. La pluralidad concebida en el
art. 99 inc. 3, sería sustituida por una actuación unilateral, que transformaría al
presidente de la Nación en legislador, en flagrante violación de lo dispuesto en el
segundo párrafo del citado inciso: " El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo
pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo".

15. Que lo expuesto precedentemente ya es suficiente para concluir que el dec. 770/96,
posterior a la Reforma Constitucional de 1994, no se ajusta a las exigencias de ésta y,
por lo tanto, debe ser invalidado. Sin embargo, la conclusión no sería distinta aunque
por mera hipótesis se concediera que el Poder Ejecutivo pudiese dictar esa clase de
decretos, pese a la actual imposibilidad de que pueda recorrerse la etapa legislativa en la
forma prescripta por la Ley Fundamental.

En efecto, aún desde ese punto de vista sería preciso comprobar que el Congreso no se
ha expedido sobre el rechazo o la aprobación del decreto de necesidad y urgencia
770/96.
En tales supuestos, la doctrina española (aplicable por lo dicho supra, consids. 9º a 11),
coincide en atribuir al silencio efectos similares a la desaprobación expresa del decreto-
ley (conf. Salas, Javier, op. cit., ps. 302/303).

También en la Convención de 1994 se dijo - trayendo a colación el art. 82, Carta Magna
- que el silencio del Congreso no podría ser interpretado como consentimiento al Poder
Ejecutivo (conf. intervención de los convencionales Natale y Ortiz Pellegrini en la 19a.
reunión, 3a. sesión ordinaria, del 28/7/94, diario citado, t. II, ps. 2355/2356 y, del último
de los nombrados, op. cit., ps. 2452/2453). En esta última intervención se dijo: " [...)
derogamos para siempre la triste doctrina sentada en el caso Peralta, que le dio valor
positivo al silencio como expresión del Congreso. No hay más silencio del Congreso
que pueda interpretarse como un consentimiento al Poder Ejecutivo, si no se lo indica
expresamente. El caso Peralta ha fenecido, ha muerto. Y, en este sentido, no dudo de que
prestamos un enorme servicio a la Argentina y al funcionamiento democrático de mi
país" (Ortiz Pellegrini, loc. citado).

Por fortuna, pues, la Reforma Constitucional desplazó la doctrina del caso " Peralta (La
Ley, 1991-C, 158) que hipotecaba el porvenir de la jurisprudencia republicana.

En suma, la omisión de pronunciamiento congresal - silencio - es equivalente a un


rechazo, con lo cual, también en esta hipótesis, el dec. 770/96 carece de validez.

16. Que, por fin, no valdría aducir que no hubo silencio del Congreso, sino aprobación
expresa de éste, sobre la base de que el art. 25 de la ley 24.714 (sancionada el 2 de
octubre de 1996) derogó los decs. 770/96 y 771/96 y que tal " derogación" tendría que
ser leída en clave de " aprobación de su dictado".

La conclusión es inaceptable, pues si hubiera de darse un sentido a la " derogación"


operada por la ley 24.714 no podría ser la antes enunciada. En efecto, en la Constitución
Española - fuente de nuestro texto, conf. consids. 9º y 10 - " derogación" es, justamente,
sinónimo de desaprobación o rechazo de los decretos-leyes por parte del Congreso de
los Diputados (art. 86.2, Constitución Española y Salas, Javier, op. cit., ps. 302/312).

17. Que, por todo lo expuesto, sólo cabe concluir en la invalidez de los decs., 770/96 y
771/96.

18. Que, sin perjuicio de todo lo expuesto precedentemente, adhiero - de modo


subsidiario y a mayor abundamiento - a lo expresado en el consid. 10 del voto del juez
Belluscio.

Por ello, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario y se confirma la


sentencia apelada, por los fundamentos expuestos precedentemente. Costas por su orden
en atención a la naturaleza de la cuestión debatida (art. 68, segundo párrafo, Cód.
Procesal). - Enrique S. Petracchi. Voto del doctor Boggiano.

Considerando: 1. Que la sala IX de la Cámara nacional de Apelaciones del Trabajo, al


confirmar la sentencia de primera instancia, hizo lugar a la acción de amparo y declaró
la inconstitucionalidad de los decs. 770196 y 771/96. Contra dicho pronunciamiento el
Estado nacional interpuesto el recurso extraordinario que fue concedido a fs. 111/111
vuelta.

2. Que para así decidir, el a quo, con cita de doctrina y precedentes de esta Corte, afirmó
que el amparo era la vía apta para la protección de los derechos de raigambre
constitucional que el actor estimaba vulnerados. En lo atinente al fondo, sostuvo que los
derechos impugnados carecían de razonabilidad, pues no referían razones objetivas para
justificar la necesidad y urgencia de las medidas adoptadas.

3. Que el recurso extraordinario es formalmente admisible pues se ha puesto en tela de


juicio la validez constitucional de actos de autoridad nacional y la decisión ha sido
contraria a su validez (art. 14 inc. lº , ley 48).

4. Que los agravios referentes a la improcedencia del amparo no constituyen una crítica
correcta y circunstanciada de los fundamentos del fallo, ya que el apelante se limita a
efectuar consideraciones genérica sobre la existencia de vías alternativas aptas que sólo
reflejan su discrepancia con lo decidido.

5. Que el art. 99 inc. 3º de la Constitución Nacional establece: " El Poder Ejecutivo no


podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de
carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieren imposible
seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las
leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el
régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y
urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán
refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros".Seguidamente, la
cláusula constitucional contempla la intervención del Congreso.

6. Que, como puede observarse, la Ley Fundamental consagra una limitación a las
facultades del Poder Ejecutivo con la innegable finalidad de resguardar el principio de
división de poderes. Unicamente en situaciones de grave trastorno que amenacen la
existencia, la seguridad o el orden público o económico, que deben ser conjuradas sin
dilaciones, puede el Poder Ejecutivo Nacional dictar normas que de suyo integran las
atribuciones del Congreso, siempre y cuando sea imposible a éste dar respuesta a las
circunstancias de excepción. En consecuencia, el ejercicio de la prerrogativa en examen
está sujeta a reglas específicas, que exigen un estado de excepción y el impedimento de
recurrir al sistema normal de formación y sanción de las leyes y contemplan, además,
una intervención posterior del Poder Legislativo. Por otro lado, las medidas que se
adopten no están exentas del contralor judicial, que constituyen la salvaguarda de los
derechos individuales (Fallos: 316:2624).

7. Que, en ese contexto, se advierte con claridad que no se encuentran satisfechos los
recaudos constitucionales para el dictado de los decretos impugnados. En efecto, en los
considerandos del dec. 770/96 sólo se hace una escueta referencia a la imperiosa
necesidad de " impulsar en forma perentoria una Reforma a la ley de asignaciones
familiares expresada en el Acuerdo Marco para el Empleo, la Productividad y la
Equidad Social, suscrito el 25 de julio de 1994 por representantes del gobierno y de las
asociaciones representativas del trabajo y la producción" . Ello resulta insuficiente para
justificar una situación de riesgo social que el Congreso no puede remediar por los
cauces ordinarios, máxime cuando las medidas se adoptaron durante el período de
sesiones ordinarias. En ese orden de ideas, cabe recordar que la mera conveniencia de
que por un mecanismo más eficaz se consigna un objetivo de gobierno en modo alguno
justifica la franca violación de la separación de poderes que supone la asunción por
parte de uno de ellos de competencias que sin lugar a dudas corresponden a otros (conf.
Fallos: 318:1154).

8. Que, de lo expuesto, se sigue que tanto el dec. 770/96 como el dec. 771/96 - dictado
en consecuencia del primero -, no reúnen los requisitos de validez impuestos por la
Constitución Nacional a los decretos de necesidad y urgencia. En consecuencia, cabe
concluir que por medio de normas constitucionalmente nulas - de nulidad absoluta e
insanable - se ha privado al actor de prestaciones que hacen operativas las cláusulas
superiores de " protección integral de la familia" y la " compensación económica
familiar" (art. 14 bis, Ley Fundamental que responden al requerimiento de los principios
d un orden justo (Fallos: 250:46 - La Ley, 106-593 - ) que sólo podían ser objeto de
modificaciones mediante una ley del Congreso (art. 75 inc. 12, Cart Magna).

9. Que no puede atribuirse razonablemente a 1 ley 24.714 un sentido convalidatorio de


los decs. 77019 y 771/96. Ello es así, por cuanto la ley citada no sólo derogó los
mencionados decretos sino que estableció un sistema sustancialmente diverso. En
efecto, además de elevar en 50 % - y en 80 % para de terminadas zonas geográficas - el
monto de l remuneración a los cuales las normas impugnada supeditaban la exclusión de
los trabajadores de régimen de asignaciones familiares, incluyó otra excepción a la que
aquéllas contemplaban (asignación por maternidad), al prever el supuesto d asignación
por hijo con discapacidad (conf. art. lº, dec. 770/96, arts. 1º , 2º y 3º , 25 y 19 en su
redacción original de la ley 24.714, vetada parcialmente por e dec. 1165 del 16 de
octubre de 1996). Por lo tanto, ni puede predicarse que haya mediado un; intervención
ratificatoria del Congreso en lo términos de la doctrina del dictamen del procurado
general de la Nación de Fallos: 312:555 y sus citas. 10. Que, asimismo, resulta
irrelevante que e Congreso no haya sancionado la ley que reglamente su intervención en
los términos del art. 99 inc. 3º párrafo cuarto " in fine" de la Constitución Nacional. La
ausencia de norma reglamentaria m puede impedir el control de constitucionalidad que
incumbe a los jueces, máxime cuando la reforma de 1994 introdujo disposiciones
precisas sobre la, condiciones en que pueden ser dictados los decretos de necesidad y
urgencia y esta Corte h ejercido el aludido contralor (conf. Fallos: 312:55! ya citado)
con anterioridad a la referida enmienda.

Por ello, se declara procedente el recurso extra ordinario y se confirma la sentencia


apelada. Costa. por su orden en atención a la naturaleza de la cuestión debatida (art. 68,
segundo párrafo, Cód. Procesal). - Antonio Boggiano. Disidencia del los doctores
Nazareno, Moliné O'Connor y López. Considerando: 1. Que contra la sentencia de la
sala D de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo que - al confirmar la de
primera instancia - declaró le inconstitucionalidad de los decs. 770/96 y 771/96 y su
inaplicabilidad al actor, el demandado Fisco nacional interpuso el recurso extraordinario
de fs. 81/92, que fue concedido.

2. Que, para así resolver, el tribunal estimó que la vía del amparo era apta para la
protección de los derechos de jerarquía constitucional invocados por el actor. En cuanto
al fondo del asunto, la cámara consideró que los decretos cuestionados carecían de
respaldo en razones objetivas que indicasen la necesidad y urgencia habilitantes para su
dictado, por lo que concluyó en la carencia de razonabilidad de tales disposiciones.
3. Que antes de realizar el examen sobre los recaudos que hacen, en sí, a la
admisibilidad del recurso extraordinario, el tribunal considera apropiado subrayar, con
el mayor énfasis, que en esta causa se ha instado la intervención del Poder Judicial de la
Nación para conocer en el planteo de inconstitucionalidad de dos decretos de necesidad
y urgencia, cuestionados por quien demostró el perjuicio directo, real y concreto que tal
régimen le ocasiona.

Al pronunciarse sobre la procedencia substancial de la pretensión invocada por quien


ostenta legitimación para plantear un caso, en los términos del art. 16 de la Constitución
Nacional y de la ley 27, las instancias ordinarias han ejercido - sin que esto implique
abrir juicio sobre el acierto de lo decidido - el irrenunciable control judicial de
constitucionalidad sobre un acto de la naturaleza indicada dictado por el departamento
ejecutivo del gobierno federal. Este reconocimiento de que se configura en el sub lite
una cuestión justiciable en la cual el Poder Judicial debe necesariamente intervenir,
como lo evidencia su aptitud para dar lugar al pronunciamiento que el tribunal dictará
sobre el fondo del asunto, demuestra con el rigor de los hechos que la referencia al
principio axiomático de control de constitucionalidad de los decretos de necesidad y
urgencia efectuada en los consids. 23 y 24 de la sentencia dictada el 17 de diciembre de
1997 en la causa R.420.XXXIII " Rodríguez, Jorge jefe de Gabinete de Ministros de la
Nación s/ plantea cuestión de competencia" (La Ley, 1997-F, 884) no implicó una vacua
expresión a propósito de la causa en que fue empleada, ni pudo entenderse como la
abdicación de aquel control. Por el contrario, dicho pilar del sistema republicano
adoptado por la Carta Magna fue enérgicamente resguardado para su aplicación en
aquellas contiendas en que, como la que motiva esta decisión, estén satisfechos los
requisitos insoslayables - de esencia constitucional - de caso judicial y legitimación que
son exigidos desde los albores de la actuación de esta Corte.

4. Que, sentado lo anterior, y en cuanto a la admisibilidad del recurso intentado, se


estima que los planteos del apelante suscitan cuestión federal suficiente para su examen
por la vía elegida, pues se encuentra en tela de juicio la validez constitucional de actos
de autoridad nacional - decs. 770/96 y 771/96, Poder Ejecutivo Nacional -, y la decisión
ha sido contraria a su validez (art. 14 inc. lº, ley 48). Asimismo, cabe recordar la
doctrina que sostuvo que, en la tarea de esclarecer normas federales, este tribunal no
está limitado por las posiciones de las partes, sino que le incumbe realizar una
declaración sobre el punto disputado (art. 16, ley 48) según la interpretación que
rectamente le otorga (Fallos: 307:1457 - La Ley, 1985-E, 70 - ).

5. Que los agravios relativos a la improcedencia formal del amparo deben ser
rechazados, pues sólo traducen discrepancias genéricas que no llegan a rebatir los
fundamentos del fallo impugnado, lo que impide considerarlos una crítica suficiente a lo
efectos de habilitar esta instancia.

6. Que en lo relativo a la validez de los derechos de necesidad y urgencia que dieron


origen al sub lite, se debe puntualizar - como premisa - que la Constitución Nacional
otorga al Poder Ejecutivo - en los términos y con los limitados alcances del art. 99 inc.
3º - la atribución de dictar disposiciones de carácter legislativo.

Sobre la base de reconocer que la facultad de dictar decretos de la naturaleza indicada


configura uno de los poderes enumerados por la Constitución Nacional, es objetable la
interpretación del tribunal a quo, en tanto condiciona su ejercicio al cumplimiento de los
recaudos formales previstos por la cláusula constitucional citada en materia de control
parlamentario. Mediante esa hermenéutica, se asigna a la mera omisión legislativa en
reglamentar dicho procedimiento, el efecto de privar " sine die" al titular del Poder
Ejecutivo Nacional de una facultad que - como antes de enfatizó - fue expresamente
conferida por el constituyente, legitimando de este modo que una rama del gobierno
exceda ostensiblemente su trascendente, pero única, facultad de control que le fue
asignada, para arrogarse - elíptica pero indudablemente - la inconstitucional función de
suprimir el ejercicio de una potestad deferida por la Ley Suprema a otro departamento
del gobierno federal.

7. Que, en efecto, ha de tenerse presente que la Constitución, como lo ha dicho esta


Corte (Fallos: 167:121; 190:571; 194:371 - La Ley, 26-287; 29-11 - ), debe analizarse
como un conjunto armónico dentro del cual cada parte ha de interpretarse a la luz de las
disposiciones de todas las demás. A tal fin, se ha señalado también (Fallos: 181:343 - La
Ley, 11-106 - ) que la interpretación del instrumento político que nos rige no debe
hacerse poniendo frente a frente las facultades enumeradas por él para que se destruyan
recíprocamente, sino armonizándolas dentro del espíritu que les dio vida. Ello así, dado
que la Ley Fundamental es una estructura sistemática; sus distintas partes forman un
todo coherente y en la inteligencia de una de sus cláusulas ha de cuidarse de no alterar
el equilibrio de su conjunto, pues aun en los supuestos de textos de inteligencia
controvertida, la solución se aclara cuando se lo considera en relación con otras
disposiciones de la Constitución (Fallos: 240:311 - La Ley, 93-188 - ).

8. Que, con tal comprensión, la única exégesis de los textos en juego que respeta los
principios enunciados y que permite dar plena operatividad a las dos cláusulas
constitucionales que se afirman como enfrentadas, es la que reconoce - por una parte - al
Poder Ejecutivo Nacional la facultad de dictar decretos de necesidad y urgencia a pesar
de que aún no ha sido sancionada la ley especial contemplada por el art. 99 inc. 3º de la
Constitución, ni se encuentra en funcionamiento la comisión bicameral permanente, a la
par que preserva con el mayor vigor la atribución conferida al Poder Legislativo de
ejercer el control sobre aquellos actos en los términos del mandato conferido por la
Carta Magna.

La conclusión que se obtiene es que la omisión puntualizada no lleva a cancelar el


ejercicio de un poder enumerado en cabeza del Poder Ejecutivo, ni obsta al control
parlamentario por parte de las cámaras legislativas en pleno, permitiendo el pleno
funcionamiento de las instituciones. Los antecedentes del caso demuestran con la mayor
elocuencia que con este criterio interpretativo de la Constitución Nacional han
coincidido el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Nación, pues aquél dictó los decretos
en cuestión en Acuerdo General de Ministros y el Poder Legislativo llevó a cabo el
tratamiento requerido con la mayor profundidad, tal como surge del debate generado -
en ambas cámaras - en oportunidad de considerarse el proyecto cuya sanción dio lugar a
la ley 24.714 que, en definitiva, derogó los decretos que motivaran esta litis. Por último,
el presidente de la Nación promulgó parcialmente el texto sancionado al observar sólo
una disposición, mediante el dec. 1165/96, el cual fue sometido a consideración del
Congreso Nacional, según lo ordenado por el art. 80 de la Constitución Nacional.

9. Que solo con esta exégesis, pues, se preservan con total plenitud las facultades que la
Constitución Nacional ha asignado a cada uno de los departamentos políticos del
gobierno y se mantiene un adecuado equilibrio en el sistema de división de los poderes,
el cual quedaría irremediablemente vulnerado si el ejercicio de una atribución por parte
de uno de ellos quedara subordinado a un acto meramente potestativo por parte del otro,
como en el caso es la sanción de la ley especial que reglamente el procedimiento
constitucionalmente previsto para el control parlamentario, que únicamente depende de
la iniciativa del Congreso de la Nación. Cabe recordar, que otra regla elemental de
hermenéutica sentada en los precedentes de esta Corte, es que la Constitución debe
recibir una interpretación práctica, pues no debe darse a sus limitaciones y prohibiciones
una extensión que destruya los poderes necesarios de los estados, que trabe su ejercicio
eficaz (Fallos: 171:79), o que permita que uno de los poderes actúe obstruyendo la
función de los otros desequilibrando el sistema institucional (Fallos: 242:73 - La Ley
93-358 - ).

Toda interpretación contraria a la sostenida se aparta de los principios indicados al


prohibir el ejercicio de un poder deferido por la Constitución Nacional. En efecto, con
igual grado de intensidad es objetable la postura que excluye la facultad del
departamento ejecutivo para dictar decretos da necesidad y urgencia hasta tanto el
órgano legislativo no sancione la ley especial prevista por la Norma Fundamental, como
aquella otra que - de modo antitético - postule que el Poder Ejecutivo puede dictar actos
de la naturaleza indicada sin ningún tipo de control ulterior por el Congreso de la
Nación porque no se encuentra en vigencia el procedimiento para llevar a cabo el
control parlamentario. El denominador común de estas dos líneas interpretativas es
enfrentar de modo insuperable las disposiciones constitucionales en juego y, como
previsible corolario, privar a uno u otro poder del gobierno federal de ejercer una
facultad expresamente reconocida de modo operativo por la Ley Superior.

10. Que, como consideración final de esta cuestión corresponde remitir - dada la
substancial analogía que guarda con la materia ventilada en el presente - a lo decidido
por este tribunal en las causas competencia Nº 110.XXXII " Guillén, Alejandro c.
Estrella de Mar y otros s/ laboral" y Competencia Nº 514.XXXI " Ayala de Gamarra,
Isabel c. Aguilar Adolfo y otro s/ sumario" , sentencias del 3 da diciembre de 1996, por
las cuales fue reconocida la plena validez de un decreto sometido a igual tratamiento
constitucional que los de necesidad y urgencia, a pesar de no haberse cumplido con el
procedimiento formal previsto en el ámbito del Congreso de la Nación.

En esos asuntos, los magistrados intervinientes habían planteado la contienda de


competencia por discrepar sobre la vigencia del art. 290 del proyecto sancionado por el
Congreso de la Nación, que luego devino en la ley 24.522, reguladora del fuero de
atracción de los procesos concursales en trámite. Tal disputa se suscitó a raíz del decreto
267/95 del Poder Ejecutivo Nacional, que había observado dicho artículo, promulgado
el resto de las disposiciones sancionadas en sede legislativa.

El tribunal resolvió la cuestión sobre la base de considerar que la norma vetada por el
decreto aludido carencia de vigencia y, por ende, no era de aplicación para resolver los
conflictos planteados. Estas decisiones, como surge de los extensos desarrollo.
efectuados en los dictámenes del procurador genera que les sirvieron de sustento,
estuvieron fundadas en la validez y operatividad del decreto presidencial de veto y
promulgación parcial del texto sancionado, acto que, como toda claridad dispone el art.
80 de la Constitución Nacional, está sometido al procedimiento previsto para los
decretos de necesidad urgencia. De no haber considerado que el decreto de
promulgación parcial esta constitucionalmente válido y - por ende - tornaba inaplicable
únicamente el texto legal objetado, esta Corte jamás podría haber adoptado las
decisiones mencionadas, máxime frente al texto constitucional que fulmina con la
nulidad " absoluta e insanable" a los decretos de necesidad y urgencia dictados en
infracción a los recaudos substanciales y formales previstos.

11. Que, en vista de las consideraciones precedentes, resulta decisivo el examen de la


conducta asumida por el cuerpo legislativo en lo que respecta a la ratificación o rechazo
de los decretos impugnados, conforme la doctrina que este tribunal hizo suya desde el
precedente de Fallos: 312:555. Al respecto, cabe destacar como observación preliminar
en lo relativo a la viabilidad de una aprobación parlamentaria de decretos como los que
dieron origen al litigio, que esta Corte recientemente ha tachado de inconstitucional una
ley que había ratificado un decreto de necesidad y urgencia, pues éste versaba sobre una
de las material - tributaria - que el art. 99 inc. 3º , párrafo tercero, de la Constitución
Nacional ha vedado expresamente al Poder Ejecutivo regular mediante normas de
carácter legislativo (causa K.3.XXXII " Kupchik, Luisa Spak de y Kupchik, Alberto
Mario c. Banco Central y Estado nacional - Ministerio de Economía - s/ varios" ,
sentencia del 17 de marzo de 1998). En cambio, la materia regulada por los decs. 770/96
y 771/96, impide asimilarlos con aquéllos calificables como insusceptibles de
convalidación.

12. Que, sentado lo anterior, es preciso señalar que el art. 25 de la ley 24.714 - por el
cual se derogó la ley 18.017 y sus modificatorias, y los decretos puestos en tela de juicio
por el actor, además de toda norma que se opusiera a esta ley - traduce el
reconocimiento de la validez de esos decretos, a la vez que importa un implícito
pronunciamiento a favor de la regularidad de su dictado, desde que, naturalmente, sólo
es concebible por parte del órgano legislativo la " derogación" de normas cuya validez
ha admitido. Por lo demás, tal actitud tuvo su razón de se en la adopción de un nuevo
régimen en materia de asignaciones familiares que, más allá de algunos matices
diferenciales sin mayor significación, denota la convalidación del criterio que inspiró las
normas originariamente emanadas del Poder Ejecutivo.

Asimismo, esta interpretación es la que guarda más congruencia con el lenguaje


constitucional: en efecto, nuestra Ley Fundamental, cuando regula el ejercicio de
competencia por el Poder Ejecutivo supeditadas a la posterior aprobación del Congreso,
hace referencia a las facultades de este poder para " desechar" los tratados y concordatos
celebrados (art. 75 inc. 22), "suspender" la vigencia del estado de sitio declarado
durante su receso (art. 75 inc. 29), o " revocar" la intervención federal decretada (art. 75
inc. 31), utilizando expresiones que denotan de manera inequívoca la intención
invalidante del Poder Legislativo, en un sentido que en modo alguno se traduce en la ley
24.714. En definitiva, cuando la ley emplea determinados términos, la regla más segur;
de su exégesis es la de considerar que ellos no son superfluos, sino que han sido
empleados con algún propósito, pues el fin primordial del intérprete es dar pleno efecto
a la voluntad del legislador (Fallos 299:167 - La Ley, 1978-B, 30 - ; 304:1795; 1820
314:458, 1849; 315:727, 1526; 316:2732; 318:198, 1012 entre otros).

13. Que, además, la conclusión que antecede cuenta con el decisivo sustento de la
tradición parlamentaria de la República, la cual demuestra que cuando el Congreso de la
Nación decidió priva: de todo efecto a un texto legal anterior, la ley respectiva no se
limitó a una mera derogación, sin( que expresamente declaró la nulidad de la norma
precedente y reguló pormenorizadamente la, diversas situaciones que pudieron
presentarse a amparo del régimen anterior, para desconocerlo efectos jurídicos (conf. ley
23.040). Si la inconsecuencia ni la imprevisión pueden presumirse en el legislador
según una reiterada expresión de esta Corte, no puede racionalmente aceptarse que la
derogación establecida en el art. 25 de la ley 24.714 ha implicado privar de efectos a la
relaciones jurídicas reguladas por los decs. 770/96 y 771/96 mientras estos textos
estuvieran en vigencia pues dicha consecuencia exigiría una derogación calificada en
los términos señalados que no fu utilizado en el caso, a diferencia de aquellos otro
supuestos en que - como el mencionado precedentemente - cuando el Congreso tomó la
decisión de derogar con efectos retroactivos lo hizo mediante un expresa declaración en
tal sentido.

No otro, pues, es el sentido que cabe asignar al acto legislativo de derogar como
ratificación tácita, el cual ha subrayado esta Corte - en un asunto en el que también se
invocaba un vicio del texto derogado - en el pronunciamiento de Fallos: 307:338 (voto
disidente de los jueces Belluscio y Fayt), al afirmarse que " (e)sas derogaciones,
modificaciones, sus pensiones y prórrogas carecerían se sentido si no s hubiese partido
de la base de que las leyes de facto continúan en vigencia en tanto el Congreso n
disponga lo contrario".

14. Que, además, la conclusión obtenida precedentemente cuenta con el apoyo de los
antecedentes parlamentarios de la ley 24.714, cuy consulta es de utilidad para esclarecer
el sentido alcance de esa disposición legal (Fallos: 182:481 296:253 - La Ley, 13-379;
1977-A, 390 - ; 306:1047; 317:1505) en la inteligencia de cumplir con un regla
primordial en la interpretación de un texto d esa naturaleza, cual es asignar pleno efecto
a 1 voluntad del legislador. En ese sentido, no faltaron en el cuerpo deliberativo
propuestas tendientes al rechazo de los decretos, si bien finalmente prevaleció el criterio
contrario. Así, un ejemplo de la primera orientación se encuentra en la intervención de
la diputada Carca, quien bregó por la invalidez de las normas de necesidad y urgencia
cuestionadas (Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación, reunión 37a.,
del 2 y 3 de octubre de 1996, p. 3216). También el diputado Villalba expresó una " ...
primera gran disidencia" de su bloque con relación al dictamen de la mayoría en el que
se proponía la derogación de los decretos impugnados. Durante el debate de la ley, este
diputado propuso expresamente la declaración de la nulidad absoluta de los decretos, a
fin de que no se vieran reducidas las asignaciones durante los meses a transcurrir entre
su dictado, y la entrada en vigencia de la ley (p. 3212). Dicho planteo fue reiterado al
ser considerado en particular el artículo referente a la derogación, pero finalmente no
fue aceptado por la comisión (p. 3232) y el proyecto fue aprobado según la redacción
original, aspecto sobre el cual no sufrió alteraciones en la cámara revisora. Quedó
plasmada en consecuencia la intención de reemplazar un régimen por otro similar, sobre
la base de la implícita pero inequívoca convalidación de los decretos en cuestión.

15. Que, en el caso, la ley 24.714 - en las condiciones de vigencia derivadas de su


promulgación, mencionadas en el considerando precedente - no ha merecido reproche
constitucional alguno por parte del actor, cuestión que pudo haber introducido al
contestar el traslado del recurso extraordinario (el 12 de noviembre de 1996; fs. 95/119).
En consecuencia, toda vez que las disposiciones de la citada ley reflejan de manera
inequívoca la voluntad convalidatoria del órgano estatal llamado por la misma
Constitución a expedirse sobre el valor de las normas anteriormente dictadas por el
Poder Administrador, corresponde desestimar la tacha articulada respecto de estas
últimas mediante la presente acción de amparo, pues esta Corte no puede dejar de
atender a las circunstancias existentes al momento de su decisión, aunque ellas sean
sobrevinientes a la interposición del recurso extraordinario (Fallos: 298:33; 301:693;
304:1649 y 1761; 308:1087; 310:670 - La Ley, 1977-D, 233; 1983B, 121; 1987-C, 306 -
y 2246; 311:870 y 1810; 312:555 y 891, entre muchos otros).

En atención al modo como se resuelve resulta innecesario expedirse sobre los restantes
agravios deducidos.

Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario interpuesto, se revoca la


sentencia apelada y se rechaza la demanda. Sin costas en razón de la naturaleza de la
cuestión debatida. - Julio S. Nazareno. - Eduardo Moliné O'Connor. - Guillermo A. F.
López.

V-5 Ley 26.122


REGIMEN LEGAL DE LOS DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA, DE
DELEGACION LEGISLATIVA Y DE PROMULGACION PARCIAL DE LEYES

Ley 26.122

Regúlase el trámite y los alcances de la intervención del Congreso respecto de decretos


que dicta el Poder Ejecutivo.

Sancionada: Julio 20 de 2006

Promulgada: Julio 27 de 2006

El Senado y Cámara de Diputados


de la Nación Argentina reunidos en Congreso,
etc. sancionan con fuerza de
Ley:

REGIMEN LEGAL DE LOS DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA, DE


DELEGACION LEGISLATIVA Y DE PROMULGACION PARCIAL DE LEYES

TITULO I

Objeto

ARTICULO 1º — Esta ley tiene por objeto regular el trámite y los alcances de la
intervención del Congreso respecto de los decretos que dicta el Poder Ejecutivo:
a) De necesidad y urgencia;
b) Por delegación legislativa;
c) De promulgación parcial de leyes.

TITULO II
Comisión Bicameral Permanente.
Régimen jurídico. Competencia
ARTICULO 2º — La Comisión Bicameral Permanente prevista en los artículos 99,
inciso 3, y 100, incisos 12 y 13 de la Constitución Nacional se rige por esta ley y las
disposiciones de su reglamento interno; y tiene competencia para pronunciarse respecto
de los decretos:
a) de necesidad y urgencia;
b) por delegación legislativa; y
c) de promulgación parcial de leyes, dictados por el Poder Ejecutivo nacional en los
términos de los artículos 99, inciso 3; 76; 80 y 100, incisos 12 y 13 de la Constitución
Nacional.

Integración
ARTICULO 3º — La Comisión Bicameral Permanente está integrada por OCHO (8)
diputados y OCHO (8) senadores, designados por el Presidente de sus respectivas
Cámaras a propuesta de los bloques parlamentarios respetando la proporción de las
representaciones políticas.

Duración en el cargo
ARTICULO 4º — Los integrantes de la Comisión Bicameral Permanente duran en el
ejercicio de sus funciones hasta la siguiente renovación de la Cámara a la que
pertenecen y pueden ser reelectos.

Autoridades
ARTICULO 5º — La Comisión Bicameral Permanente elige anualmente un presidente,
un vicepresidente y un secretario, los que pueden ser reelectos. La presidencia es
alternativa y corresponde un año a cada Cámara.

Funcionamiento
ARTICULO 6º — La Comisión Bicameral Permanente cumple funciones aun durante el
receso del Congreso de la Nación.

Quórum
ARTICULO 7º — La Comisión Bicameral Permanente sesiona cuando cuenta con la
presencia de la mayoría absoluta de sus miembros.

Dictámenes
ARTICULO 8º — Los dictámenes de la Comisión Bicameral Permanente se conforman
con la firma de la mayoría absoluta de sus miembros y en caso de que haya más de un
dictamen con igual número de firmas, el dictamen de mayoría es el que lleva la firma
del presidente.

Reglamento
ARTICULO 9º — La Comisión Bicameral Permanente dicta su reglamento de
funcionamiento interno de acuerdo con las disposiciones de esta ley. Ante una falta de
previsión en el reglamento interno y en todo aquello que es procedente, son de
aplicación supletoria los reglamentos de las Cámaras de Senadores y Diputados,
prevaleciendo el reglamento del cuerpo que ejerce la presidencia durante el año en que
es requerida la aplicación subsidiaria.
TITULO III

Decretos de Necesidad y Urgencia, de Delegación Legislativa y de Promulgación


Parcial de Leyes

Capítulo I

Decretos de Necesidad y Urgencia

Dictamen de la Comisión Bicameral Permanente


ARTICULO 10. — La Comisión Bicameral Permanente debe expedirse acerca de la
validez o invalidez del decreto y elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su
expreso tratamiento.
El dictamen debe pronunciarse expresamente sobre la adecuación del decreto a los
requisitos formales y sustanciales establecidos constitucionalmente para su dictado.
Para emitir dictamen, la Comisión Bicameral Permanente puede consultar a las
comisiones permanentes competentes en función de la materia.

Capítulo II

Delegación Legislativa

Límites
ARTICULO 11. — Las bases a las cuales debe sujetarse el poder delegado no pueden
ser objeto de reglamentación por el Poder Ejecutivo.

Elevación
ARTICULO 12. — El Poder Ejecutivo, dentro de los diez días de dictado un decreto de
delegación legislativa lo someterá a consideración de la Comisión Bicameral
Permanente.

Dictamen de la Comisión Bicameral Permanente


ARTICULO 13. — La Comisión Bicameral Permanente debe expedirse acerca de la
validez o invalidez del decreto y elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su
expreso tratamiento.
El dictamen debe pronunciarse expresamente sobre la procedencia formal y la
adecuación del decreto a la materia y a las bases de la delegación, y al plazo fijado para
su ejercicio.
Para emitir dictamen, la Comisión Bicameral Permanente puede consultar a las
comisiones permanentes competentes en función de la materia.

Capítulo III

Promulgación parcial de las leyes

Despacho de la Comisión Bicameral Permanente


ARTICULO 14. — La Comisión Bicameral Permanente debe expendirse acerca de la
validez o invalidez del decreto de promulgación parcial y elevar el dictamen al plenario
de cada Cámara para su expreso tratamiento.
El dictamen debe pronunciarse expresamente sobre la procedencia formal y sustancial
del decreto. En este último caso debe indicar si las partes promulgadas parcialmente
tienen autonomía normativa y si la aprobación parcial no altera el espíritu o la unidad
del proyecto sancionado originalmente por el Congreso.

Insistencia de ambas Cámaras


ARTICULO 15. — Las disposiciones de esta ley y el curso de sus procedimientos no
obstan al ejercicio por el Congreso de sus potestades ordinarias relativas a la insistencia
respecto de normas legales total o parcialmente vetadas.

Capítulo IV

Trámite Parlamentario de los decretos: de necesidad y urgencia, de delegación


legislativa y de promulgación parcial de leyes.

Aplicación
ARTICULO 16. — Las normas contenidas en este capítulo son de aplicación para el
trámite de los decretos:
a) de necesidad y urgencia;
b) de delegación legislativa; y
c) de promulgación parcial de leyes, dictados por el Poder Ejecutivo en los términos de
los artículos 99, inciso 3 (párrafos 3º y 4º); 76; 80; 100, incisos 12 y 13 de la
Constitución Nacional y de las normas contenidas en esta ley.

Vigencia
ARTICULO 17. — Los decretos a que se refiere esta ley dictados por el Poder
Ejecutivo en base a las atribuciones conferidas por los artículos 76, 99, inciso 3, y 80 de
la Constitución Nacional, tienen plena vigencia de conformidad a lo establecido en el
artículo 2º del Código Civil.

Incumplimiento
ARTICULO 18. — En caso de que el Jefe de Gabinete no remita en el plazo establecido
a la Comisión Bicameral Permanente los decretos que reglamenta esta ley, dicha
Comisión se abocará de oficio a su tratamiento. Para ello, el plazo de diez días hábiles
para dictaminar, se contará a partir del vencimiento del término establecido para la
presentación del Jefe de Gabinete.

Despacho de la Comisión Bicameral Permanente


ARTICULO 19. — La Comisión Bicameral Permanente tiene un plazo de diez días
hábiles contados desde la presentación efectuada por el Jefe de Gabinete, para expedirse
acerca del decreto sometido a su consideración y elevar el dictamen al plenario de cada
una de las Cámaras. El dictamen de la Comisión debe cumplir con los contenidos
mínimos establecidos, según el decreto de que se trate, en los Capítulos I, II, III del
presente Título.

Tratamiento de oficio por las Cámaras


ARTICULO 20. — Vencido el plazo a que hace referencia el artículo anterior sin que la
Comisión Bicameral Permanente haya elevado el correspondiente despacho, las
Cámaras se abocarán al expreso e inmediato tratamiento del decreto de que se trate de
conformidad con lo establecido en los artículos 99, inciso 3 y 82 de la Constitución
Nacional.

Plenario
ARTICULO 21. — Elevado por la Comisión el dictamen al plenario de ambas Cámaras,
éstas deben darle inmediato y expreso tratamiento.

Pronunciamiento
ARTICULO 22. — Las Cámaras se pronuncian mediante sendas resoluciones. El
rechazo o aprobación de los decretos deberá ser expreso conforme lo establecido en el
artículo 82 de la Constitución Nacional.
Cada Cámara comunicará a la otra su pronunciamiento de forma inmediata.

Impedimento
ARTICULO 23. — Las Cámaras no pueden introducir enmiendas, agregados o
supresiones al texto del Poder Ejecutivo, debiendo circunscribirse a la aceptación o
rechazo de la norma mediante el voto de la mayoría absoluta de los miembros presentes.

Rechazo
ARTICULO 24. — El rechazo por ambas Cámaras del Congreso del decreto de que se
trate implica su derogación de acuerdo a lo que establece el artículo 2º del Código Civil,
quedando a salvo los derechos adquiridos durante su vigencia.

Potestades ordinarias del Congreso


ARTICULO 25. — Las disposiciones de esta ley y el curso de los procedimientos en
ella establecidos, no obstan al ejercicio de las potestades ordinarias del Congreso
relativas a la derogación de normas de carácter legislativo emitidas por el Poder
Ejecutivo.

Publicación
ARTICULO 26. — Las resoluciones de las Cámaras que aprueben o rechacen el decreto
de que se trate, en los supuestos previstos en esta ley, serán comunicadas por su
presidente al Poder Ejecutivo para su inmediata publicación en el Boletín Oficial.

ARTICULO 27. — La Comisión Bicameral de Seguimiento creada por el artículo 20 de


la Ley 25.561, sólo mantendrá la competencia prevista por el artículo 4º de la Ley
25.790.

ARTICULO 28. — Comuníquese al Poder Ejecutivo.

DADA EN LA SALA DE SESIONES DEL CONGRESO ARGENTINO, EN BUENOS


AIRES, A LOS VEINTE DIAS DEL MES DE JULIO DEL AÑO DOS MIL SEIS.

—REGISTRADO BAJO EL Nº 26.122—


ALBERTO BALESTRINI-JOSE J. B. PAMPURO- Enrique Hidalgo-Juan H. Estrada