O presente material é um resumo elaborado pela equipe

de monitores do ALCANCE a partir da aula ministrada pelo

professor.
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 DIREITO ADMINISTRATIVO I

 Aula 4

 Autotutela, motivação dos atos administrativos, proteção à

confiança legítima, indisponibilidade do interesse público,
consensualidade.

 Direito Administrativo – Maria Sylvia Di Pietro / Forense

 Curso de Direito Administrativo – Alexandre Santos de Aragão /
Forense
 Curso de Direito Administrativo – Rafael Carvalho Rezende
Oliveira / Método
 Direito Administrativo Brasileiro - Hely Lopes Meirelles / Malheiros
 Curso de Direito Administrativo - Diogo de Figueiredo Moreira
Neto / Forense

2. Normas Jurídicas
2.9. Princípio da Autotutela
Significa o autocontrole da administração pública. A administração pública
pode controlar os seus próprios atos sem depender do consentimento do poder
judiciário. A definição mais conhecida de autotutela está consgrada na súmula
473 do STF:

“Súmula 473 STF – A administração pode anular seus próprios atos,

quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se
originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em
todos os casos, a apreciação judicial.”

Na visão clássica a anulação produz efeitos retroativos (ex tunc), enquanto

a revogação produz efeitos de maneira prospectiva (ex nunc). Já a corrente
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contemporânea entende que é possível a modulação da anulação à luz da

confiança legítima (boa fé).

Para a doutrina clássica, apenas atos discricionários (a lei confere espaço

de ponderação) podem ser revogados, pois nos atos vinculados (quando a lei
obriga) não há margem para que o gestor decida sobre a conveniência e
oportunidade, pressupostos para revogação.

A doutrina contemporânea sustenta a Teoria dos graus de vinculação, a

qual critica a dicotomia estanque entre ato discricionário e vinculado,
entendendo que todo ato administrativo está sujeito a um grau (maior ou não)
de vinculação e discricionariedade.

O Judiciário pode revogar atos administrativos?

O Judiciário pode anular atos administrativos. O Poder Judiciário, na sua

função precípua (resolução de lides), não pode revogar atos administrativos de
outros Poderes, sob pena de invasão do mérito administrativo e ferimento à
Separação dos Poderes. No entanto, o Judiciário, em sua função administrativa,
pode revogar seus próprios atos, quando entendê-los não mais convenientes e
oportunos. O mesmo aplica-se ao Legislativo.

Limitação temporal à autotutela:

A lei 9.784/99 (processo administrativo federal), que inspira as diversas

leis de processo administrativo dos demais entes federativos, impõe uma
limitação temporal à autotela administrativa no caso de o ato gerar efeitos
favoráveis para os particulares:

“Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos

de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em
cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo
comprovada má-fé.”
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Após os cinco anos o ato se convalida, a administração não poderá anular

o ato, salvo no caso de má-fé, quando não há prazo para a anulação.

Trata-se tal previsão de decorrência do princípio da segurança jurídica, que

impõe que os atos administrativos, ainda que ilegais, fiquem sujeitos a um prazo
para que sejam unilateralmente anulados pela administração, salvo comprovada
má-fé do particular.

2.10. Princípio da motivação dos atos administrativos

Os atos administrativos deverão ser motivados através da exposição dos

causas de fato e de direito que levaram à sua edição. Este princípio também se
liga ao princípio da publicidade, pois, mediante a motivação, poderá ser feito o
controle da atuação administrativa.

Diante da nova abordagem do direito administrativo, constitucionalizado e

democrático, todos os atos administrativos deverão ser motivados, tanto os
discricionários quanto os vinculados.

Principalmente nos atos discricionários deverá haver uma motivação mais

minuciosa, pois neles há uma liberdade de ação maior, por conseguinte,
deveremos ter uma motivação maior para poder ser feito o controle do mérito
administrativo.

No entanto, parte da doutrina entende que nem todos os atos devem ser
motivados. Todos os atos devem possuir motivo, mas a motivação
(exteriorização dos motivos) só seria necessária quando imposta por lei.

Tal discussão perdeu importância prática diante da lei 9.784/99, que

abarca praticamente qualquer caso concreto, dada sua amplitude:

“Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com

indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:

I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

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II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;

III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção

pública;

IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;

V - decidam recursos administrativos;

VI - decorram de reexame de ofício;

VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou

discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;

VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de

ato administrativo.”

Teoria dos motivos determinantes:

Segundo a teoria dos motivos determinantes, os motivos exteriorizados

pelo administrador quando da edição do ato são determinantes para a sua
validade, isto é, se estes não tiverem se verificado faticamente, o ato será
inválido.

Mesmo quando o ato não necessita ser motivado, mas o for, tal motivo
vinculará o Administrador.

Ex. demissão de um servidor público estável. Para tal ato é necessário

uma motivação, como por exemplo fraude em licitações. Caso o servidor possa
provar, em juízo, sua inocência nessa acusação, poderá ser reintegrado aos
quadros da administração pública.

2.11. Princípio da proteção à confiança legítima

Este princípio, desenvolvido a partir da jurisprudência do tribunal

constitucional alemão, é uma decorrência do Estado democrático de direito.
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A proteção à confiança legítima indica que a Administração não pode

frustrar as legítimas expectativas criadas nos administrados por seus atos.
Proíbe este princípio a atuação contraditória da Administração pública. Seria a
impossibilidade de venire contra factum proprium em direito administrativo.

Um exemplo de atuação contraditória – servidor requer uma licença-

prêmio. Administração nega seu gozo com base na necessidade do serviço
público. Uma semana depois, outro servidor nas mesmas condições requer a
licença e a Administração a defere.

Pela teoria das autolimitações administrativas, entende-se que em

situações de mesma identidade deve haver igualdade de tratamento.

Proteção à confiança legítima enquanto limitador da autotetutela estatal:

Este princípio traz um limite à autotutela da Administração Pública, podendo
também legitimar que a Administração module os efeitos temporais da anulação
de um ato administrativo, dando efeitos somente prospectivos a tais anulações,
evitando sua retroatividade, que é o natural efeito da anulação.

Segundo Patrícia Baptista em sua tese de doutorado há três formas de se

proteger a confiança legítima: manutenção do ato, modulação do desfazimento
ou indenização do beneficiário de boa-fé.

2.12. Princípio da indisponibilidade do interesse público

Ao lado da legalidade estrita e da supremacia do interesse público, forma

a tríade dos mais importantes princípios do direito administrativo clássico,
significando que o interesse público é indisponível, não podendo ser objeto de
acordos ou negociações.

Esse princípio fundamenta a vedação a acordos em ações que envolvam a

Fazenda Pública, muito embora essa afirmação hoje seja mitigada na medida em
que o art. 8º da Lei 12.153/2009 (Leis do Juizados Fazendários) admite que os
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representantes dos réus celebrem acordos nos termos das leis locais de cada
ente.

OBS: A AGU possui atos que regulam a possibilidade de acordos mesmo

em processos que correm em varas comuns, dependendo do valor da demanda
e da existência de entendimento firmado pela própria AGU sobre determinado
tema.

A indisponibilidade do interesse público também fundamenta os

entendimentos tradicionais que defendiam a impossibilidade de a Administração
Pública participar de arbitragem (Di Pietro, por exemplo).

No entanto, desde 2004 a Lei 11.079 (Lei de PPPs) já admite, em seu art.
11 parágrafo único, a previsão de cláusula arbitral em contratos de PPP, desde
que a arbitragtem seja realizada no Brasil e em português (princípio da
publicidade).

Além disso, a Lei de Arbitragem (Lei 9.307/96) foi alterada em 2015 para
admitir a possibilidade de a administração pública participar de arbitragens que
envolvam direitos patrimoniais disponíveis (art. 1º, § 1º e art. 2º, § 3º),
acolhendo entendimento doutrinário manifestado há bastante tempo por Luís
Roberto Barroso.

Vale notar, ainda, que na doutrina Gustavo Binenbojm possui uma posição
ainda mais arrojada, defendendo que a Administrativa poderia participar de
qualquer arbitragem, e não apenas as que envolvem interesses patrimoniais
disponíveis, tendo em vista que as decisões arbitrais seriam mais técnicas e
mais céleres do que aquelas proferidas no âmbito do Poder Judiciário. Assim, a
arbitragem, na verdade, estaria em consonância com a promoção do interesse
público primário e com os princípios da eficiência e da consensualidade.

2.13. Princípio da consensualidade (ou da participação

administrativa)
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Tal princípio preconiza uma atuação menos impositiva da Administração

Pública que, mesmo podendo impor sua vontade, deverá buscar meios
consensuais para o atingimento do interesse público.

O diálogo com os administrados teria o condão de conferir maior

legitimidade democrática aos atos administrativos, que seriam melhor aceitos
no seio da sociedade.

Essa legitimidade democrática do ato administrativo conferiria até um

maior ônus argumentativo para o questionamento, inclusive judicial, dos atos
administrativos.

Expressões legislativas do consensualismo na Administração:

Ex1: audiências públicas e consultas públicas. Praticamente todas as leis

modernas de direito administrativo mencionam a consulta e a audiência pública,
como ocorre nas leis que criam as agências reguladoras.

Ex2: A Lei 10.257/01 (Estatuto da Cidade) estabelece uma série de canais

participatórios para o município ouvir a população antes de implementar uma
política pública urbana.

Ex3: Lei 11.079/2004 (lei das PPPs): para o Poder Público realizar uma PPP,
antes de ser publicado o edital de licitação, a minuta do edital deve ser objeto
de uma consulta pública.

PGE/RJ – 17o concurso (2012) – adaptada:

A Administração Pública pode, mesmo na ausência de previsão legal

expressa, celebrar acordo com concessionário de serviços públicos para
conversão de penalidade pecuniária (multa) aplicada pelo próprio poder público,
em razão de falhas na prestação do serviço, em investimentos a serem
realizados pela concessionária?

Resposta: À luz dos princípios da consensualidade e da juridicidade, seria

possível a celebração desse acordo, que levaria à assinatura de um Termo de
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Ajuste de Gestão, o qual regularia os investimentos a serem realizados pelo

concessionário e o prazo para tanto.

Isso porque o objetivo da penalidade é justamente criar incentivo para a

melhora da qualidade do serviço oferecido aos usuários, o que poder ser obtido
por meio desta conversão da multa em investimentos, desde que o valor destes
seja equivalente (ou até mesmo superior) ao da penalidade e haja forte
fiscalização do poder concedente quanto à efetiva realização dos investimentos.