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Direito Administrativo
(Anotações Especiais - 2005)
- Regime de Direito Público em geral, acrescido das características que o especificam como
“administrativo”.
- Dois princípios basilares:
a) Supremacia do interesse público sobre o privado (verticalidade nas relações
Administração-particular)
- Possibilidade de a Administração criar obrigações para os particulares, por
meio de ato unilateral;
- Possibilidade de a Administração modificar, unilateralmente, relações já
estabelecidas com os particulares;
- Presunção de veracidade e legitimidade dos atos administrativos;
- Poder de autotutela (revogação de atos administrativos, nos limites da lei,
mediante manifestação unilateral de vontade e anulação de seus próprios atos
quando viciados);
- Prazos maiores para intervenção ao longo de processo judicial;
- Prazos especiais para prescrição das ações em que é parte o Poder
Público;
- Intervenção na propriedade privada (ex., desapropriação).
a) Em sentido amplo
a.1) Aspecto subjetivo: órgãos governamentais (previsão na CF) Î Aspecto objetivo: função
política (fixação de planos e diretrizes governamentais); e
a.2) Aspecto formal: órgãos e entidades administrativos ( Aspecto material: função de execução dos planos e diretrizes
b) Em sentido estrito
Refere-se apenas aos órgãos e entidades administrativos (aspecto formal) e à respectiva função de execução da política
governamental (aspecto material).
CENTRALIZAÇÃO
DESCENTRALIZAÇÃO
- Ocorre a chamada descentralização administrativa quando o Estado (União, DF,
estados ou municípios) desempenha algumas de suas funções por meio de outras
pessoas jurídicas. A descentralização pressupõe duas pessoas jurídicas distintas: o
Estado e a entidade que executará o serviço, por ter recebido do Estado essa atribuição.
- Denominada prestação indireta
- Pode ser instrumentalizada por outorga ou delegação
- Critérios:
• Descentralização territorial ou geográfica Î típica de países unitários; no Brasil
teríamos os Territórios Federais
• Descentralização por serviços, funcional ou técnica Î ocorre nos casos de
outorga (criação, Por lei, de pessoa jurídica para desempenho de funções
específicas e determinadas; Administração Indireta)
• Descentralização por colaboração Î ocorre nos casos de delegação (transferência
da execução de serviço público por contrato ou ato unilateral)
- Outorga:
• O Estado cria uma entidade e a ela transfere, mediante previsão em lei,
determinado serviço público.
• Normalmente é conferida por prazo indeterminado
• Transfere a titularidade do serviço (ponto controverso)
• Verifica-se na criação de entidades da Administração Indireta
• Rompe-se a hierarquia
• Controle mediante a denominada tutela (controle finalístico) ( exigência de expressa previsão legal
(não se presume), que determinará os limites e instrumentos de controle (atos de tutela)
- Delegação:
• O Estado transfere, por contrato ou ato unilateral, unicamente a execução do serviço
• O ente delegado presta o serviço em seu próprio nome e por sua conta e risco, sob fiscalização do
Estado
• Não há hierarquia, entretanto, o controle pelo poder delegante é muito mais amplo do que o
exercido nos casos de outorga (ex., alteração unilateral das condições de prestação do serviço;
intervenção, decretação de caducidade, aplicação direta de sanções etc.)
• Normalmente efetivada por prazo determinado (são proibidos contratos administrativos por prazo
indeterminado)
DESCONCENTRAÇÃO
- A entidade da Administração, encarregada de executar um ou mais serviços, distribui competências, no
âmbito de sua própria estrutura, a fim de tornar mais ágil e eficiente a prestação dos serviços
- Simples técnica administrativa, e é utilizada, tanto na Administração Direta, quando na Indireta
ADMINISTRAÇÃO DIRETA
Conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas do Estado (União, estados, Distrito Federal e municípios), aos quais foi
atribuída a competência para o exercício, de forma centralizada, de atividades administrativas.
DL 200/67 – Administração Direta federal constitui os “serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da
República e dos Ministérios”
ÓRGÃOS PÚBLICOS
TEORIAS EXPLICATIVAS DA ATUAÇÃO DO ESTADO
1) Teoria do Mandato
- Estado seria o mandante e o agente o mandatário
- O mandatário atuaria em nome do Estado e sob responsabilidade deste
- Críticas:
• O Estado, que não possui vontade própria, não teria como outorgar poderes a alguém
• O Estado, segundo a disciplina do instituto do mandato, não responderia pelos atos praticados pelo agente
que agisse com excesso de poderes
2) Teoria da Representação
- O agente público seria equiparado ao representante das pessoas incapazes (incapacidade civil, como a do
menor de idade). O agente seria uma espécie de tutor ou curador do Estado, que o representaria nos atos que
necessitasse praticar.
- Críticas
• Equiparar a pessoa jurídica ao incapaz
• Implicar a idéia de que o Estado (equiparado ao incapaz) confere representantes a si mesmo
• O Estado não responderia quando o agente extrapolasse os poderes da representação
3) Teoria do Órgão
- Imputação da atuação do agente (pessoa natural) à pessoa jurídica (Estado), que manifesta sua vontade por
meio de seus órgãos despersonalizados
- Justifica a responsabilização do Estado pelos atos que seus agentes praticam, nessa qualidade, com abuso de
poder
CARACTERÍSTICAS
a) integram a estrutura de uma pessoa jurídica;
b) não possuem personalidade jurídica;
c) são resultado da desconcentração;
d) alguns possuem autonomia gerencial, orçamentária e financeira;
e) podem firmar, por meio de seus administradores, contratos de gestão com pessoas jurídicas (CF,
art. 37, § 8º);
f) não têm capacidade para representar em juízo a pessoa jurídica que integram;
g) alguns têm capacidade processual para defesa em juízo de suas prerrogativas funcionais;
Obs.: capacidade processual para a impetração de mandado de segurança, na defesa de sua competência,
quando violada por outro órgão ( Só os órgãos independentes e autônomos
h) não possuem patrimônio próprio.
CLASSIFICAÇÃO
QUANTO À ESTRUTURA
a) Órgãos Simples
- Os órgãos simples ou unitários são constituídos por um só centro de
competência. Exercem suas atribuições próprias de forma concentrada.
b) Órgãos Compostos
- Os órgãos compostos reúnem em sua estrutura diversos órgãos, como resultado
da desconcentração administrativa.
b) Órgãos Colegiados
- Também denominados pluripessoais, são caracterizados por atuar e decidir
mediante obrigatória manifestação conjunta de seus membros.
b) Órgãos Autônomos
- Situam-se na cúpula da Administração, hierarquicamente logo abaixo dos órgãos
independentes.
- Possuem ampla autonomia administrativa, financeira e técnica, caracterizando-se
como órgãos diretivos.
c) Órgãos Superiores
- São órgãos que possuem atribuições de direção, controle e decisão, mas que
sempre estão sujeitos ao controle hierárquico de uma chefia mais alta.
- Não têm autonomia administrativa nem financeira.
d) Órgãos Subalternos
- São todos os órgãos que exercem atribuições de mera execução, sempre
subordinados a vários níveis hierárquicos superiores.
- Têm reduzido poder decisório.
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
Compreende as seguintes categorias de entidades, todas dotadas de personalidade jurídica
própria:
a) autarquias;
b) empresas públicas;
c) sociedades de economia mista;
d) fundações públicas.
CRIAÇÃO
CF, art. 37, incisos XIX e XX:
“XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa
pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último
caso, definir as áreas de sua atuação;”
“XX – depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das entidades
mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer delas em empresa privada;”
AUTARQUIAS
Entidades administrativas autônomas, criadas por lei específica, com personalidade jurídica de direito público interno,
patrimônio próprio e atribuições estatais específicas.
DL nº 200/1967: “o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar
atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira
descentralizada.”
Maria Sylvia: “pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade de auto-administração, para o desempenho de
serviço público descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da lei”.
- A doutrina conceitua as autarquias de regime especial como aquelas que receberam da lei instituidora
privilégios específicos, a fim de aumentar sua autonomia comparativamente com as autarquias comuns (que seguem o
regime geral, previsto no DL 200/67)
- As denominadas “agências reguladoras” são autarquias instituídas sob regime especial. São as seguintes suas
principais características:
a) exercem função regulatória sobre determinado setor da atividade econômica, ou concernente a determinadas
relações jurídicas decorrentes das atividades econômicas em geral;
b) contam com instrumentos, previstos em lei, que asseguram sua relativa independência perante o Poder
Executivo;
c) possuem um amplo poder normativo no que concerne às áreas de sua competência; e
d) submetem-se, como qualquer outra entidade integrante da Administração Pública, aos controles judicial e
parlamentar.
- Os mais importantes instrumentos assecuratórios da autonomia ampliada das agências reguladoras são: (1) a nomeação
de seus dirigentes sujeita a aprovação prévia pelo Senado; (2) a nomeação de seus dirigentes para o exercício de mandatos
fixos (somente perderão o mandato em caso de renúncia, de condenação judicial transitada em julgado ou de processo
administrativo disciplinar); (3) seus dirigentes sujeitam-se a “quarentena” quando deixam seus cargos; (4) inexistência,
como regra geral, de revisão hierárquica de seus atos (recurso hierárquico impróprio); e (5) a celebração de contrato de
gestão (regra geral)
FUNDAÇÕES PÚBLICAS
AGÊNCIAS EXECUTIVAS
- A Lei 9.649, de 27 de maio de 1998, autorizou o Poder Executivo a qualificar como agência executiva a
autarquia ou fundação pública que houvesse celebrado contrato de gestão com o respectivo ministério supervisor, para
o fim de cumprir objetivos e metas com este acertados.
- Requisitos:
a) Possuir um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional, voltado para a
melhoria da qualidade da gestão e para a redução de custos, já concluído ou em andamento; e
b) Haver celebrado contrato de gestão com o respectivo ministério supervisor. O contrato de gestão
deverá ser celebrado com periodicidade mínima de um ano e estabelecerá os objetivos, metas e respectivos
indicadores de desempenho da entidade, bem como os recursos necessários e os critérios e instrumentos para
a avaliação do seu cumprimento.
- Após a celebração do contrato, o reconhecimento como agência executiva é feito por decreto.
- A Lei 8.666/93, em seu art. 24, parágrafo único, amplia os limites de valor de contratos para os quais é
dispensável a licitação quando celebrados por agências executivas (assim como pelas EP e SEM em geral).
“Parágrafo único. Os percentuais referidos nos incisos I e II deste artigo, serão 20% (vinte por cento) para
compras, obras e serviços contratados por sociedade de economia mista e empresa pública, bem assim por
autarquia e fundação qualificadas, na forma da lei, como Agências Executivas.” (Obs.: os 20% correspondem
a R$ 30.000,00 para obras e serviços de engenharia e R$ 16.000,00 para compras e demais serviços)
EP E SEM – DISTINÇÕES
- Forma jurídica:
EP Î qualquer forma;
SEM Î sempre sociedade anônima.
- Composição do capital:
SEM Î privado e público, com controle acionário do Estado;
EP Î inteiramente público, podendo ser a sociedade unipessoal ou pluripessoal; se
pluripessoal, a maioria do capital votante deve ser da pessoa que criou a entidade.
- Foro processual:
EP federal Î Justiça Federal, exceto nas causas trabalhistas, de acidentes de trabalho,
eleitoral e de falência;
SEM federal Î Justiça Estadual.
Entidades estaduais ou municipais Î Justiça Estadual
ENTIDADES PARAESTATAIS
ORGANIZAÇÕES SOCIAIS
- “São pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, instituídas por iniciativa de
particulares, para desempenhar serviços sociais não exclusivos do Estado, com
incentivo e fiscalização pelo Poder Público, mediante vínculo jurídico instituído por meio
de contrato de gestão.” (Maria Sylvia Di Pietro).
- Características:
o Devem ter personalidade jurídica de direito privado;
o Não podem ter finalidade lucrativa;
o Devem atuar nas atividades de ensino, cultura, saúde, pesquisa científica,
desenvolvimento tecnológico e preservação do meio ambiente.
- Não é delegatária de serviço público, ou seja, não exerce atividades públicas de
titularidade exclusiva do Estado, mas atividades privadas, em seu próprio nome, com
incentivo do Estado, manifestado na transferência de recursos públicos, permissão de
uso de bens públicos etc.
- Celebração de contrato de gestão Î requisito imprescindível para a qualificação.
- Conteúdo mínimo do contrato de gestão:
o Estipulação das metas a serem atingidas e os respectivos prazos de execução;
o Critérios objetivos de avaliação de desempenho;
o Limites e critérios para despesa com remuneração e vantagens de qualquer
natureza a serem percebidas pelos dirigentes e empregados.
- Descumprimento do contrato de gestão Î desqualificação pelo Poder Executivo.
- Desqualificação precedida de processo administrativo, assegurado o direito de ampla
defesa, respondendo os dirigentes da organização social, individual e solidariamente,
pelos danos ou prejuízos decorrentes de sua ação ou omissão.
CONTRATO DE GESTÃO
- Principais características:
a) são criados por lei;
b) têm por objeto uma atividade social, não lucrativa, normalmente direcionada para a
prestação de um serviço de utilidade pública, beneficiando certo grupo social ou
profissional;
c) são mantidos por recursos oriundos de contribuições parafiscais, recolhidas
compulsoriamente pelos contribuintes definidos em lei (em sua maioria são recolhidas
pelo Instituto Nacional do Seguro Social – INSS) e repassadas às entidades
beneficiárias), bem assim mediante dotações orçamentárias do Poder Público;
d) seus empregados estão sujeitos à legislação trabalhista;
e) pelo fato de administrarem verbas decorrentes de contribuições parafiscais (recursos
públicos), estão sujeitos a certas normas de caráter administrativo, especialmente no
tocante ao controle público, como a prestação de contas ao Tribunal de Contas e a
equiparação de seus empregados aos servidores públicos para fins criminais (Cód.
Penal, art. 327) e para fins de improbidade administrativa (Lei nº 8.429/1992);
f) não gozam de privilégios administrativos nem processuais, salvo quando a lei
instituidora expressamente lhes conceder;
g) podem assumir diferentes formas jurídicas na sua instituição (fundação, associação
civil, sociedade civil etc.).
• O Tribunal de Contas da União decidiu que os serviços sociais autônomos não se
subordinam à Lei de Licitações (Lei nº 8.666, de 1993). Segundo aquele Tribunal de
Contas, essas entidades colaboram com o Estado e devem manter a prestação de
contas, mas estão desobrigadas de seguir os critérios da Lei de Licitações. Devem elas
elaborar e publicar regulamentos próprios, definindo as regras relativas aos contratos
que venham a ser celebrados (TCU, Decisão Plenária nº 907, de 1997).
1) PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
- É princípio expresso (art. 37, caput)
- É específico do Estado de Direito (e o qualifica).
- “A Administração, além de não poder atuar contra legem ou praeter legem, só
pode agir secundum legem”.
- A atividade administrativa é infralegal.
- Não basta a inexistência de proibição ou vedação na lei, pois “a Administração
somente pode fazer o que a lei antecipadamente autoriza”.
- CF, art. 84, IV: “Compete privativamente ao Presidente da República sancionar,
promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para
sua fiel execução”.
- Função do ato administrativo: agregar concreção a uma determinada lei.
- Art. 84, VI, da Constituição: expedição de decreto autônomo para (1) dispor
sobre organização e funcionamento da Administração federal, desde que não
implique aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; e (2)
extinção de cargos ou funções públicas, quando vagos.
- Lei 9784/1999, art. 2º, parágrafo único: Nos processos administrativos serão
observados, entre outros, os critérios de atuação conforme a lei e o Direito (inciso I)
- Sujeição da Administração à lei, aos princípios e a seus próprios atos normativos
(bloco da legalidade).
4) PUBLICIDADE
- Princípio expresso.
- Dupla acepção:
1ª) Publicação em órgão oficial como requisito de eficácia dos atos administrativos gerais
que devam produzir efeitos externos; e intimação como requisito de eficácia dos atos
individuais.
“Devem ser objeto de intimação os atos do processo que resultem para o interessado em
imposição de deveres, ônus, sanções ou restrição ao exercício de direitos e atividades e os
atos de outra natureza, de seu interesse” (L. 9784/1999, art. 28)
2ª) Transparência da atuação administrativa Î visa a facilitar o controle da Administração
pelos administrados.
“Todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou
de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de
responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da
sociedade e do Estado.” (CF, art. 5º, XXXIII)
5) MORALIDADE
- Abrange os princípios da lealdade e da boa-fé.
- Lei 9.784/1999, art. 2º, parágrafo único – “Nos processos administrativos serão
observados, entre outros, os critérios de atuação segundo padrões éticos de probidade,
decoro e boa-fé”
- É pressuposto de validade dos atos administrativos, que serão ilegítimos se o
desatenderem.
6) PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
- Princípio expresso (CF, art. 37, caput).
- Corresponde ao “princípio da boa administração”, da doutrina italiana.
- Para a professora Maria Sylvia Di Pietro o princípio apresenta dois aspectos:
a) Relativamente à forma de atuação do agente público, se espera o melhor
desempenho possível de suas atribuições, a fim de obter os melhores resultados;
b) Quanto ao modo de organizar, estruturar e disciplinar a Administração Pública,
exige-se que este seja o mais racional possível, no intuito de alcançar melhores
resultados na prestação dos serviços públicos.
- Avaliação especial de desempenho para a aquisição da estabilidade pelo
servidor público; perda do cargo do servidor estável “mediante procedimento de
avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla
defesa” (CF, art. 41).
- CF, art. 39, § 2º: "A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de
governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a
participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada, para
isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes federados."
- CF, art. 70: “A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de
receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo
sistema de controle interno de cada Poder.”
- Integra o conceito e serviço adequado (Lei 8.987/95, art. 6º, § 1º).
- Possibilita apreciação do ato pelo Judiciário, pois a eficiência passa a integrar o
conceito de controle de legitimidade, não de mérito.