Foro Iberoamericano sobre el Combate a la Corrupción (1998 Jun.

15-16: Santa Cruz de la Sierra)

CLAD; Agencia Española de Cooperación Internacional
O controle interno no Brasil e combate à corrupção administrativa
Mário Falção Pessoa

O Brasil sente uma enorme satisfação em fazer-se representar neste fórum de debates tão importantes a
respeito de um tema que continua ocupando insistentemente o cenário político e administrativo tanto na
área pública, quanto na área privada. A par de toda a modernização tecnológica que estamos vivendo, e
dada vez mais intensa abertura da relações culturais, econômicas e políticas que os países da América
Latina vêm experimentado, particularmente nos últimos dez anos, ainda continuamos a sofrer de males
advindos de prácticas administrativas patrimonialistas, fisiologistas e nepotistas que continuam a
macular a relação do Estado com toda a sociedade.
O governo federal brasileiro vem procurando criar instrumentos de fortalecimento da ação cidadã em
practicamente todas as áreas sujeitas à ação estatal. Podemos citar a novo código de trânsito, a lei de
defesa do consumidor, o estatuto da criança e do adolescente, â lei de patentes, a lei dereito autoral, a
ley de licitações e contratos para administração pública, a lei de defesa do meio ambiente, a
intensificaçao das demarcações da áreas sob ocupaçao dos povos indígenas a lei de acceso às
informações fiscais e bancárias dos envolvidos em crimes contra o setor financeiro, e o fortelecimento
do Ministério Público da União, do Tribunal de Contas da União e do Controle Interno do Poder
Executivo como exemplos da perocupação dos Poderes Executivo e Legislativo no fortelecimento da
instituições públicas e da sociedade como um todo.
Do ponto de vista gestão pública, tem havido uma melhoria substantiva na transparência das
informações as fanças públicas, por meio do estabelecimento do Caixa Unico da União, da criação do
Plano de Contas Unico da Administração Pública Federal, do acceso as informações financeiras do
governo pelos parlamentares e Tribunal de Contas União em sistema inforatizado on-line, pela
publicação de resumo das receitas e despesas da União no Diário Oficial da União, pela existência de
uma estrutura de controle orçamentário e financeiro com actuação independente dos executores, pelo
encanminhamento de todas as auditorias do controle interno para o controle externo no sentido de
apoiar o controle externo no exercício de sua missão constitucional, dentre outras.
Em contrapartida, o Estado está sofrendo uma intensa midificação na forma de actuação. A
privatização das empresas estatais, como aconseqüente diminuição da interferência direta nas
atividades de caráter productivo, está fazendo com que se forteleça o papel regulador e fiscalizador do
Estado. A descentralização das atividades de saúde, educação a assistência social para os Estados
federados e os municipios está levando ao concomitante fortalecimento das estruturas de controle
social. A amplição da execução de atividades públicas pro organizações não governamentais, e criação
de instrumentos legais para o exercício directo da ciudadania (como a ação popular prevista no artigo
5° inciso LXXIII da Constituição Federal), tem provocado um movimento de organização da
sociedades nunca visto.
Nesse sentido, a Secretaria Federal de Controle, orgão central do sistema de Controle Interno do Poder
Executivo Federal, que além de suas responsabiliades constitucionais de avaliar os programas de
governo e dos orçamentos da União, comprovar a legalidade dos atos administrativos e evaliar a gestão
dos orgãos e entidades da administração pública federeal e apoiar o controle externo (Congresso
Nacional), sucedeu as atribuções antes exercida pela Comissão Especial de Investigação, criada para
averiguar desvios e irregularidades praticadas contra a administração pública, quando formalmente
denunciados tanto por terceiros quanto por integrantes do Serviço Público.
Assim, procuramos desenvolver ações não somente da caráter repressivo mas, sobretudo, preventivo e
sistêmatico de modo â buscar identificar as causas das práticas abusivas e ilegais â estruturar

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mecanismos que permitissem o combate permanente das fraudes desvios, desperdícios e
irregularidades.
É oportuno destacar, também, que con relação aos órgãos da administração direta (os Ministérios e suas
Secretarias) temos uma intensa presença quanto aos instrumentos de controle. Fazemos desde a
conferência de cada transação quanto aos aspectos da conformidades contábil, passando pela legalidade
dos atos, os exames dos processos de admissão, desligamento, aposentadoria e pensão do pessoal da
União, o acompanhamento e a fiscalização dos programas e projetos governamentais constantes do
Orçamento Fiscal, e as auditorias visando emitir opinião sobre a gestão dos administradores públicos
quanto aos aspectos da legalidade, eficiência y eficácia.
O que apresentaremos a seguir, são algumas iniciativas já concretizadas ou em implementação que
visam â formação de um ambiente de controle adequado e voltado para a coibição de práticas
irregulares, dado que nossa experiência tem demonstrado que há uma baixa efetividade na ação do
controle quando ele atua apenas “a posteriori” como o propósito eminentemente repressivo e punitivo.
A abordagem que adotamos foi a de estudar e identificar situações-problemas que provocam riscos ou
desvios, apresentar propostas de solução e depois mensurar os resultados das ações de controle
direcionadas para combater os problemas.
Assim, as ações implementadas podem ser classificadas em várias modalidades, a saber:
• Alteração na legislação ou normas, procurando fortalecer os instrumentos legais a disposição dos
administradores públicos e da sociedade;
• desenvolvimento de instrumentos e metodologias de trabalho nas áreas de controle constitucional;
• aprimoramento de controles internos e sistemas informatizados;
• realização dos programas operacionais sobre as atividades dos agentes públicos.
• fiscalização dos programas de governo realizados descentralizadamente por Estados e Municípios;
• criação de sistema de acompanhamento de gastos e de custos;.
• aumento da transparência das ações públicas;
• fortalecimento do controle social;
• mudança da cultura “ex-post” do controle para uma cultura de acompanhamento, ou “ex-ante”;
• criação de parcerias com outras áreas de controle;
• aumento da capacitação do pessoal, tanto do controle como dos agentes públicos;
• aumento da independência das áreas de controle.
Alteração na legislação ou normas
Situação-problema: Existência de normativos meramente formais ou burocráticos dificulatando a
ação gerencial, ou a ausê de normas específicas facilitando a adoção de práticas administrativas
impróprias e auxiliando da ações prejudiciais ao Estado.
Proposta de solução: Preparação melhorando a administração pública negociados com os Ministérios
responsáveis e Presidência da República.
Resultados: Edição de diversos normativos como regras para pagamentos de pequenas aquisições de
bens e serviços pela administração pública, alteração nas regras para o controle interno,
responsabilização dos estados e municípios pela fiscalização das ações transferidas para essas esferas
de governo; fim da prestação de contas dos Conselhos Profissionais; disciplinamento sobre a
contratação de projetos junto a Organismos Internacionais; entre outros. Um exemplo bastante
importante foi a abrança no ato do recibemento dos pagamentos pelo governo, dos impostos das
empresas. Essa ação ajudou a diminuir a sonegação fiscal além de facilitar o recolhimento dos tributos.
Outra ação foi o estabelecimento de regra para o pagamento em até 72 horas de compras e prestação de
serviços envolvendo valores até cerca de R$ 2 mil. Essa ação pretendeu tornar mais atrativo o
fornecimento de serviços ao governo e combater as práticas de corrupção por agentes administrativos
que estableciam propinas para pivilegiar alguns pagamentos.

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Desenvolvimento de instrumentos e metodologias de trabalho
Situação-problema: Fragilidades existentes na metodologia dos trabalhos do controle interno,
dificultando sua atuação em algunas áreas.
Proposta de solução: Desenvolvimento de ferramentas e metodologias capazes de acompanhar o
desenvolvimento tecnológico, particularmente na área de sistemas informatizados, e melhorar a
quialidade de nossos serviçõs no sentido de bem atender nossos principais clientes (Presidência da
República, Ministério da Fazenda, Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado,
Ministério do Planejamento e Orçamento, Tribunal de Contas União, Banco Interamericano de
Desenvolvimento, etc.).
Resultados: Desenvolvemos o Sistema Integrado de Planejamento e Acompanhamento das Atividades
da Secretaria Federal de Controle – ATIVA, o sistema Integrado de Auditoria da Gestão Pública –
AUDITAR, o Manual de Auditoria Governamental, o Sistema Integrado de Análise de Risco – SIAR,
informatização das prestações de contas junto ao Tibunal de Contas da União, o Programa de
Acompahnamento Gerencial de Gastos – PAGG, entre outros,. Atualmente a SFC possui 1.600
microcomputadores operando em rede nacional. Possuímos ainda um site na Internet com boa parte dos
produtos gerados pela SFC. Nosso site é o www.sfc.fazenda.gov.br. Nosso endereço para
correspondência é seaud@sfc.fazenda.gov.br
Aprimoramento de controles internos e sistemas informatizados
Situação-problema: A proliferação de diversos sistemas administrativos cuidando dos mesmos
assuntos, além de multiplicar os cutos de manutenção provocava a dispersão de esforço no sentido de
controlar as despesas e receitas realizadas.
Proposta de solução: Uniformar e padronizar os principais sistemas administrativos por meio da
informatização.
Resultados: Criação do Sistema Integrado de Administração Financiera – SIAFI voltado para unificar
a contabilidades da União a operação da Conta Unica do Tesouro Nacional, realizar a programação
financeira da União, além de outros sistemas financeiros, criação do Sistema Integrado da
Administração de Pessoal – SIAPE unificando a folha de pagamento de todos os servidores da União,
autarquias e fundações públicas; criação do Sistema Integrado de Controle do Patrimônio Imobiliário
da União -; criação do Sistema Integrado de Cadastro de Fornecedores - SICAF; entre outros. Estão em
desenvolvimento outros sistemas de controle de custos, registro de preços, etc. permitindo um controle
bastante eficiente sobre os recursos administrados pelo Governo Federal. Atualmente para que uma
empresa possa participar das licitações junto à Administração Pública Federal, basta que ela se
cadastre em apenas um local. Além de baratear os custos burocráticos como a apresentação de
documentos, permite um cruzamento de informações com outros bancos de dados do governo, em
especial os que dizem respeito ao recolhimento de tributos e contribuções sociais.
Realização de auditorias operacionais sobre as atividades dos agentes públicos
Situação-problema: Prevalência de auditorias com ênfase na conformidade com a legislação e com
poucas ações de aviliação dos resultados dos gestores públicos.
Reposta de solução: Aumento das auditorias de caráter mais gerencial, tais como, Auditorias
Operacionais, Auditorias de Sistemas informatizados, Auditorias com relação ao cumprimento da
Missão ao Institucional dos órgãos públicos.
Resultados: Desenvolvimento de um know-how sobre estes tipos de auditoria, permitindo a
diversificação de nossas atividades de auditoria, procurando atender mais integralmente os principais
agentes públicos. Em função desses trabalhos temos conseguido identificar alguns agentes e programas
governamentais que necessitavam de aperfeiçoamentos a fim de melhor atender seus objetivos
estratégicos. Realizamos junto ao Ministério da Administração uma revisão sobre algumas
organizações públicas que poderiam ser desativadas por não estarem mais desempenhando as funções
para que foram criadas. Algumas auditorias recomendaram o fortalecimento de alguns órgãos

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importantes que não estavam conseguindo desenvolver adequadamente suas atividades. Em outros
casos foi recomendado o fechamento da instituição.
Fiscalização dos programas de governo realizados descentralizadamente
Situação-problema: Dificuldade de avaliar o desempenho dos principais programas de governo
realizados descentralizadamente (principalmente educação, saúde, saneamento, habitação, asistência
social, agricultura e segurança pública) pelos estados e muncipios por falta de uma efetiva fiscalização.
Proposta de Solução: Establecer uma sistemática de acompanhamento dos principais programas de
governo de forma a avaliar a execução dos orçamentos da União não apenas do ponto de vista da
execução financiera mas, sobretudo, do alcance das metas físicas.
Resultados: Atualmente a SFC está acompanhando rotineiramente mais de 80% dos programas de
governo realizados, tendo sido realizado em 1997 mais de 3.400 fiscalizações em mais de 1.100
municípios em todo os estados da federação. Essas informações, além de ajudar no assesoramento
ministerial, tem contribuído para a elaboração do Balanço Geral da União encaminhando anualmente
para o Congresso Nacional como parte das obigrações do Presidente da República na apresentação de
sua prestação de contas.
Criacao de sistema de custos
Situação-problema: Falta de parâmetros para avaliação dos cutos dos principais programas de
governo e das principais ações administrativas.
Proposta de solução: Criação de sistemas de custos e de acompanhamento de gastos permitindo a
geração de informacoes gerenciais e de um conjunto de parâmetros confiáveis a fim de avaliar se os
cutos praticados na aquisação de bens e serviços são compatíveis com os praticados no mercado,
observadas as espificicações técnicas pertinentes.
Resultados: A SFC desenvolveu um sistema de acompanhamento de gastos voltado para permitir que
os gestores públicos tengam noção dos seus custos médios e custos unitários, permitindo um
gerenciamento mais racional dos recursos colocados a sua disposição. O Ministério da Administração
está desenvolvendo um sistema de registro de preços e a SFC está estudando formas de acompanhar os
custos dos principais programas desenvolvidos pelo governo federal, mediante a implantação de um
sistema informatizado de custos unitários de materiais e serviços.

Aumento da transparência das ações públicas

Situação-problema: A baixa transperência nos gastos públicos ajudava a acobertar situações
inadequadas e expor de forma negativa a imagem da administração pública, além de diminuir a sua
visibilidade como fator potencial de risco de controle.
Proposta de solução: Aumentar a transperência na realização das receitas e despesas.
Resultados: Criação de diversos sistemas de acompanhamento das despesas e receitas acessíveis pelos
Parlamentares e o Tribunal de Contas da União. Além disso, todos os contratos e tranferências de
recursos têm publicidade no Diário Oficial da União.
Fortalecimento do controle social
Situação-problema: A descentralização dos programas de governo para serem realizados pelos
estados e municipios colocava o Governo federal a uma situação de incapacidade de acompanhar os
gastos dado se inviável montar uma estrutura de acompanhamento e fiscalização por todo o território
nacional.
Proposta de solução: Fortalecimento dos instrumento de controle dos prióprios cidadãos por meio do
controle social.
Resultados: Varios programas governamentais realizados de forma descentralizada exigiram a criação
de mecenismos de controle a nível local envolvendo agentes da sociedade local por meio da formação
de Conselhos Municipais, Asosicações de Pais e Mestres, entre outros. Além disso, os órgãos federais

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quando transferem os recursos para os Estados e Municípios avisam à Câmaras de Vereadores, veicula
no Diário Oficial da União e, em alguns casos, dá publicidade por meio de transmissões radiofônicas
incentivando os cidadãos a controlarem o suo dos recursos. Foram criados vários mecanismos que
permiten que os cidadãos denuncien eventuais desvios na utilização dos recursos como, por exemplo, a
impelentação de linhas telefônicas gratuitas e áreas especializadas em atendimento.
Mudança da cultura ex-post do controle para uma cultura de acompanhamento
Situação-problema: A quase total prevalência da ação de controle a posteriori (ex-post) permitia que
prosperassem acoes administrativas irregulares e sem o devido acompanhamento das ações (ex-ante)
Proposta de solução: Aproximar o controle o mais pssível da acao controlada no tempo e no espaço.
Resultados: A SFC promoveu uma profunda descentralização de suas ações para os estados, criando as
Delegacias Federais de Controle em 23 unidades da federação, além da capital federal. Até 1995, todas
as auditorias tinham o pessoal sediado em Brasília, o que dificultava o acesso à áreas controladas que
estavam distribuídas por todo o território nacional. Além disso, passamos a intensificar as Auditoria de
Acompanhamento sobre os atos de gestão no própio exercício, o que melhorou a ação de controle que
passou a atuar mais preventivamente.
Criação de paercerias com outras áreas de controle
Situação-problema: As diversas organizações públicas envolidas com ações de controle encontram-se
dispersas na sua atuação, criando duplicidades de esforços por um lado e dispersão por outro lado.
Proposta de solução: Melhorar o relacionamento e intercâmbio de informações de modo a fortalecer
as instituções públicas responsáveis por ações de controle.
Resultados: Procuaramos melhorar nossas ações com vistas a trocar informa ações com o Tribunal de
Contas União Secretaria do Tesouro Nacional, Ministério a Administração Federal e Reforma do
Estado, Ministério Público da União, Tribunal de Contas dos Estados e Municípios, Controle Interno
dos Estados e Municípios e Auditorias Internas das Entidades Federais. Há grandes esforços já
empreendidos nesta modalidade de ação que tende a evoluir expressivamente. Destaque-se o grande
trabalho atualmente conduzido no acompanhamento dos gastos na área de pessoal em que realizamos a
verifição de todos os atos de concessão de aposentadorias e admissão de pessoal nos orgãos e entidades
do governo, além de termos realizado em conjunto com o Ministério da Administração 130 auditorias
de pessoal nos maiores órgãos públicos federais, resultando em significativa economia de recursos em
função das correções realizadas.
Aumento da capacitação do pessoal tanto do controle como dos agentes públicos
Situação-problema: Existência de erros causados por deconhecimento de legislação e dos sistemas,
contribuindo para acobertar situações irregulares de natureza dolosa.
Proposta de solução: Melhorar a capacitação tanto dos servidores trabalhando no control quanto dos
agentes públicos responsáveis pela execução das tarefas administrativas, especialmente as de caráter
econômico o financeiro.
Resultados: Implementamos uma sistemática permanente de trainamento dos gestores públicos nas
área de execução financeira e orçamentária, pessoal, licitação e contratos e auditoria de maneira a
diminuir a incidência de erros provocados por desconhecimento.
Aumento da indepêndencia da áreas de controle
Situação-problema: Existência de áreas de controle autônomas em cada Ministério, ligados
administrativamente aos memos, gerando dispersão e falta de uniformidade, além de comprometer o
funcionamento independente do controle interno.
Proposta de solução: Centralização do comando normativo e administrativo do controle interno em
uma área eqüidistante dos Ministérios supervisionados.
Resultados: Criação da Secretaria Federal de Controle, tendo o Ministério da Fazenda como órgão do
Sistema de Controle Interno do Poder Executivo. O funcionamento das unidades seccionais e regionais

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do controle interno tornou-se mais independente de eventais interferências que poderiam acorrer na
situação anterior, quando havia uma dependência e vinculação directa com o Ministério controlado.
Além do mais, para ocupar uma fundação no controle interno é necessário pertencer à carreira própria
de Analista de Finanças e Controle (adminitido apenas por concurso público) ou ser pessoa con
experiência mínima de cinco anos em atividades dessa natureza, não podendo ter suas contas
consideradas irregulares pelo Tribunal de Contas da União nos últimos cinco anos. O Secretário
Federal de controle não pode exercer atividade político partidária.
Como resultado concreto da efetividade do conjunto dessas ações podemos citar a evolução das
avaliações realizadas pelo controle interno como relação aos agentes públicos sujeitos às prestações de
contas encaminhadas anualmente para o Tribunal de Contas da União. A certificação das contas com
relação aos pronunciamentos pela Irregularidade da gestão (situações com graves descuprimentos da
legislação ou prejuízos materiais contra a Fazenda Nacional) foram:

Ano Porcentual
Avaliado Irregularidades

1994 12%
1995 7%
1996 3%
1997 2%

Esta queda deveu-se à modificações de ênfase no tipo e momento da ação controlada, privilegiando o
sentido orientador, oportuno na atuação e preventivo. Além disso, identificamos a área de gastos como
o pagamento dos salários dos servidores públicos como uma área crítica, razão pela qual reforçamos
intensamente o controle sobre essas despesas.
Adicionalmente, a SFC tem a obrigação legal de apurar as denúncias encaminhadas por cidadãos que
apontem indícios de irregularidades na administração pública. Nos últimos dois anos recebemos cerca
de 60 denúncias onde foram constatadas impropriedades gerando inclusive devolução de recursos aos
cofres públicos e correções administrativas as mais diversas or parte das instituções públicas.
A SFC está estudando uma proposta de normalização ao Ministério da Administração Federal e
Reforma do Estado definindo a obrigatoriedade de que daca órgão ou entidade público implemente e
gerencie sistema de combate e prevenção a ações envolvendo fraude, corrupção e desperdício. Nessa
direção, estamos aprimorando a elaboração de programas de auditoria contemplando examenes mais
aprofundados sobre os riscos envolvidos em áreas governamentais de grande sensibilidade,
particularmente naquelas envolvendo expressiva materialidade e assuntos que possam provocar grande
impacto nas ações de governo, onde os aspectos de corrupção, fraude e desperdício costumam ser mais
sérios.
Este erforço contempla, inclusive, a elaboração de planejamento das ações de controle mais integrados
envolvendo o Sistema de Controle Interno e o Tribunal de Contas da União e o desenvolvimento de
metodologia e técnicas para realização de inspeções e fiscalizações envolvendo assuntos dessa
natureza.
Finalmente, covém salientar que a SFC tem mantido uma relação custo-benefício extremamente
favorável. Em 1997, por ejemplo nossos custos somaram cerca de US$ 65 milhões, sendo que geramos
entre economias e ressarcimentos potenciais e efetivos volume de recursos financieiros de quase US$
2.100 milhões, ou seja, aproximadamente nossos custos foram pagos por mais de 30 anos.