Aspectos Históricos das Políticas Sociais no Brasil

A Trajetória do Welfare State no Brasil: Papel Redistributivo das

Políticas Sociais dos Anos 1930 aos Anos 1990
Autor: Marcelo Medeiros
Brasília, dezembro de 2001.

INTRODUÇÃO

Diversas teorias buscam explicar o papel do Welfare State nos países

industrializados da América do Norte e da Europa Ocidental. A maior parte delas o
vê, ao menos em suas fases de surgimento e desenvolvimento, como um meio de
compensar, por intermédio de políticas de cunho keynesiano, a insuficiência do
mercado em adequar os níveis de oferta e demanda agregada, controlar
politicamente as organizações de trabalhadores e capitalistas e estimular a
mercantilização da força de trabalho segundo padrões industriais (fordistas), ao
administrar alguns dos riscos inerentes a esse tipo de relação de trabalho e ao
transferir ao Estado parte das responsabilidades pelos custos de reprodução da
força de trabalho.
Determinam a configuração do Welfare State, nesses casos, o padrão e o nível de
industrialização (ou modernização), a capacidade de mobilização dos
trabalhadores, a cultura política de uma nação, a estrutura de coalizões políticas e
a autonomia da máquina burocrática em relação ao governo.
Este artigo discute a trajetória distributiva do Welfare State brasileiro à luz dessas
teorias, além de realizar alguns ajustes e introduzir novos elementos na descrição
dessa trajetória, tendo em vista que as circunstâncias do surgimento e
desenvolvimento do Welfare State no país são diferentes das observadas nos
países europeus e norte-americanos, não só pela posição diferenciada do Brasil na
economia mundial, mas também por suas peculiaridades históricas. Os
argumentos levantados baseiam-se na comparação das evidências empíricas e
conclusões da literatura consagrada sobre o assunto e mostram que existe uma
razoável compatibilidade entre as diversas análises do caso brasileiro.
Para a discussão de que, no Brasil, o Welfare State surge com o caráter de regular
aspectos relativos à organização dos trabalhadores assalariados dos setores

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modernos da economia e da burocracia, enfatiza-se que, na fase inicial da
industrialização, a possibilidade de utilização do Welfare State como instrumento
de controle da demanda agregada era reduzida devido a, pelo menos, dois
motivos. Primeiro, porque problemas de superprodução estavam muito mais
relacionados ao comportamento do setor externo do que a flutuações na demanda
nacional, e, segundo, porque o número restrito de beneficiários do sistema limitava
a efetividade das políticas como mecanismo de expansão do consumo.
O caráter redistributivo limitado do Welfare State brasileiro ao longo de seu
desenvolvimento é tratado a partir de dois ângulos a autonomia da burocracia e
o poder político dos movimentos de trabalhadores. Por um lado, a falta de
autonomia da burocracia foi um dos elementos que reduziram a capacidade
redistributiva do Welfare State no Brasil, visto que os funcionários públicos
constituíam um grupo comprometido com o governo, que, por sua vez, era
resistente à promoção de gastos sociais progressivos em detrimento de seus
interesses corporativos. Por outro lado, a combinação de autoritarismo com forte
segmentação no mercado de trabalho, presente em boa parte da história recente
do país, limitou a capacidade de os movimentos de trabalhadores influenciarem
positivamente a sistematização de programas sociais generalizados a toda a
população e sem caráter populista.
Argumenta-se que, após a fase de consolidação inaugurada pelos governos
militares de 1964, o modelo de Welfare State perdeu o caráter populista e assumiu
duas linhas definidas, uma de caráter compensatório e outra de caráter
produtivista.
A primeira buscava minorar os impactos de um modelo de desenvolvimento
baseado na concentração da riqueza e a segunda visava contribuir com as
condições necessárias para o crescimento econômico como, por exemplo, a
qualificação de mão-de-obra. Entretanto, ambas apresentavam como
características a centralização política e financeira no governo federal, a forte
fragmentação institucional e o caráter regressivo nos gastos sociais.
A partir da comparação entre as diversas mudanças ocorridas nas décadas de
1980 e 1990 no Welfare State brasileiro e as mudanças no modelo de
desenvolvimento econômico, conclui-se que é ainda difícil avaliar em que medida
as melhorias organizacionais realizadas serão, em um prazo relativamente curto,

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capazes de promover a eqüidade, visto que existe a possibilidade de os custos de
transição institucional serem maiores que os benefícios imediatos.

O DESENVOLVIMENTO DO WELFARE STATE NOS PAÍSES

INDUSTRIALIZADOS

Existe alguma controvérsia em torno do significado dos termos aqui utilizados.

Fenômenos de natureza política semelhante são classificados sob as categorias de
Welfare State, Estado-Providência (État-Providence) ou ainda Estado Social.
Embora essa distinção seja relevante em determinados contextos, aqui ela não é
realizada. Utiliza-se uma definição bastante ampla de Welfare State, que é
entendido como a mobilização em larga escala do aparelho de Estado em uma
sociedade capitalista a fim de executar medidas orientadas diretamente ao bem-
estar de sua população. Uma discussão mais específica sobre a aplicação, no caso
brasileiro, do instrumental teórico e conceitual geralmente criado para analisar
sociedades desenvolvidas pode ser encontrada em Souza (1999).
Estudos referentes à América do Norte e à Europa Ocidental [Piore e Sabel, 1984;
Przeworksy e Wallerstein, 1988; Esping-Andersen, 1990; Vacca, 1991; Lipietz,
1992] enfatizam que a necessidade de regulação da economia capitalista pode, por
meio de políticas macroeconômicas capazes de garantir um grau razoável de
coordenação entre as diversas instituições encarregadas de produzir bens e
serviços, em parte, ser realizada pelo Welfare State. As diversas políticas sociais,
por um lado, aumentam a capacidade de consumo das famílias dos trabalhadores
e se traduzem em gastos do governo em habitação, transporte e saneamento, o
que incentiva a expansão da demanda agregada e o desenvolvimento tecnológico,
e, por outro, ao socializarem os custos referentes aos riscos do emprego industrial
e à reprodução da força de trabalho, liberam reservas de capital privado para
investimentos e garantem uma reserva de mão-de-obra em diversos níveis de
qualificação. Como os gastos sociais tornam uma parte significativa da demanda
decidida por mecanismos políticos, o Welfare State funciona como um mecanismo
de reação contra cíclica às flutuações da demanda típico de políticas keynesianas.
Além de instrumento de política macroeconômica, o Welfare State é também um
mecanismo de regulação política da sociedade. A partir do momento em que a

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negociação coletiva dos níveis salariais e das condições de trabalho se generaliza
na sociedade, o processo de barganha entre capitalistas e trabalhadores passa a
ser tratado como assunto público. Assim, o crescimento da organização política
dos trabalhadores faz que o Estado passe a incluir na agenda política nacional os
interesses dos trabalhadores organizados. Vacca (1991), por exemplo, aponta que
o Welfare State surgiu como mecanismo de controle político das classes
trabalhadoras pelas classes capitalistas: a intervenção no processo de barganha
limita institucionalmente a capacidade de organização extra-estatal dos
trabalhadores.
Há indicações de que o controle político não ocorre somente sobre os
trabalhadores, mas também sobre os capitalistas. O Estado regula
simultaneamente o poder de capitalistas e trabalhadores ao administrar o que se
convencionou chamar “compromisso de classe”, “compromisso keynesiano” ou
“compromisso fordista”. Esses “compromissos” referem-se, respectivamente, à
legitimação da propriedade privada dos meios de produção em troca de instituições
políticas que permitem aos representantes dos trabalhadores a administração de
parte da economia [Esping-Andersen, 1990], à mediação de relações privadas por
instituições políticas democráticas com objetivos macroeconômicos [Przeworksy e
Wallerstein, 1988] e à redução do controle da organização do processo de trabalho
e da inovação tecnológica pelos trabalhadores em troca da redistribuição de
ganhos de produtividade e pleno emprego [Lipietz, 1992].
Claus Offe e Gero Lenhardt (1990) destacam que as políticas sociais constituem
instrumento importante na mercantilização da força de trabalho. Fatores
relacionados à economia capitalista, como a busca por maior produtividade e
controle do processo de produção pela introdução de tecnologias poupadoras de
trabalho, a destruição de formas de produção pré-capitalistas e o impacto de crises
cíclicas, destroem as condições para o uso não-assalariado da força de trabalho. A
desorganização das formas não capitalistas de produção, no entanto, não se
traduz automaticamente em mercantilização da força de trabalho, visto que os
indivíduos afetados podem adotar outras estratégias de subsistência que não o
assalariamento, tais como migração, pilhagem, mendicância, resistência política e
militar, etc. A garantia de controle dos riscos da relação de trabalho assalariada
pelo Welfare State age para promover a aceitação do assalariamento e evitar a
opção por formas alternativas de subsistência. Além dos aspectos relacionados à

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industrialização (ou modernização) e ao poder de barganha dos trabalhadores,
aspectos relacionados à cultura política e à organização da máquina do Estado são
destacados como relevantes para explicar o desenvolvimento do Welfare State em
países da América do Norte e da Europa Ocidental.
Esping-Andersen (1990), por exemplo, ressalta a influência de valores culturais das
sociedades na configuração das políticas sociais a partir da adesão a idéias liberais
ou social-democratas. Rueschenmeyer e Evans (1985), Weir e Skocpol (1985) e
King (1988) enfatizam o papel da burocracia nessa configuração. Os burocratas
têm interesses na consolidação do Welfare State por vários motivos. Em primeiro
lugar, são beneficiários diretos das políticas sociais, pois as garantias de
seguridade criadas para os assalariados industriais se estendem a eles. Em
segundo lugar, o Welfare State depende da expansão da máquina do Estado para
a administração e prestação dos serviços das políticas sociais, tornando-se, não
apenas a razão do emprego de grandes contingentes de funcionários públicos,
mas também a razão de seu poder político, visto que a organização da produção
baseada na existência de um Estado securitário faz dos funcionários públicos peça
fundamental para a produção capitalista.

O DESENVOLVIMENTO DO WELFARE STATE NO BRASIL

As circunstâncias do surgimento e do desenvolvimento do Welfare State no Brasil

são diferentes das observadas nos países aos quais as teorias mencionadas se
referem. Além de ocorrer sob uma posição diferente na economia mundial, o
processo de modernização brasileiro é marcadamente segmentado, com setores
industriais modernos convivendo com setores tradicionais e com a economia
agrário-exportadora.
O controle do mercado para produtos industriais por meio de políticas de
massificação do consumo foi um aspecto secundário para um Estado preocupado
com estratégias protecionistas, disponibilidade de insumos e investimentos em
bens de capital e infra-estrutura.
No período de industrialização do Brasil, a possibilidade de se utilizar o Welfare
State como instrumento de controle da demanda agregada era reduzida.
Problemas de superprodução estavam muito mais relacionados ao comportamento
do setor externo do que a flutuações nos níveis nacionais da demanda e o número

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restrito de trabalhadores beneficiados limitava a efetividade das políticas como
mecanismo de expansão do consumo. No Brasil, o Welfare State surge a partir de
decisões autárquicas e com caráter predominantemente político: regular aspectos
relativos à organização dos trabalhadores assalariados dos setores modernos da
economia e da burocracia.

A reconstituição dos aspectos jurídicos e institucionais das políticas sociais

brasileiras entre 1930 e 1964 realizada por Barcellos (1983), por exemplo, mostra
que apenas após a passagem da economia agrário-exportadora para a economia
urbanoindustrial na década de 1930 é que o país passou a assistir às primeiras
mudanças institucionais no Estado que visavam fornecer as condições necessárias
para o desenvolvimento da indústria. As medidas de centralização das ações
estatais promovidas nesse período tiveram o sentido de propiciar a integração da
economia nacional e regulamentar os fatores de produção. Da ótica do Welfare
State, essa regulamentação se traduz na promulgação de leis referentes às
condições de trabalho e à venda da força de trabalho.
As políticas sociais no período anterior à Revolução de 1930 eram fragmentadas e
emergencialistas, apesar de haver indícios da disposição de uma atuação mais
global por parte do Estado, como a instituição por lei dos Departamentos Nacionais
do Trabalho e da Saúde e a promulgação, em 1923, do Código Sanitário e da Lei
Eloy Chaves, essa última sobre assuntos previdenciários. Os conflitos entre capital
e trabalho eram regulados por legislação esparsa, e tratados basicamente pelo
aparato policial.
Questões de saúde pública eram tratadas pelas autoridades locais, não havendo
por parte do governo central um programa de ação no sentido de atendê-las. A
atuação do Estado restringia-se a situações emergenciais, como a epidemias em
centros urbanos.
A educação era atendida por uma rede escolar muito reduzida, de caráter elitista e
acadêmico, que visava preparar alunos para a formação superior. As reformas da
época (escola nova) ocorriam regionalmente e de forma parcial, ou seja, não
faziam parte de uma política global de educação. A previdência era
predominantemente privada, organizada por empresas e categorias profissionais, e
a questão habitacional não era considerada objeto de política pública
[Barcellos,1983, p. 17-18].

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As políticas surgidas no Brasil, no início dos anos 1920, já constituíam um esboço
da formação do Welfare State brasileiro, cuja função era atuar como instrumento
de controle dos movimentos de trabalhadores no país. Sua estratégia era antecipar
algumas demandas, o que favorecia os grupos profissionais de maior influência
política para, com isso, restringir a legitimidade das lideranças trabalhadoras nas
reivindicações sociais e limitar a capacidade de mobilização dos trabalhadores em
geral. Malloy (1979, p. 45), por exemplo, argumenta que as políticas de seguridade
social da época tinham caráter reformista e buscavam satisfazer às demandas das
alas defensivas do movimento trabalhador a fim de enfraquecer as organizações
de cunho mais radical.
É a partir de 1930 que se torna nítida a constituição de um Welfare State no Brasil,
com políticas sociais de profundo caráter conservador. De acordo com a
perspectiva corporativista dos grupos no poder, nesse período predominava um
ideal de sociedade harmônica em que os antagonismos entre classes eram
encarados como nocivos ao bem comum representado pelo Estado. Assim, uma
marca do surgimento do Welfare State brasileiro é o autoritarismo, evidente na
repressão aos movimentos de trabalhadores, como mostra Barcellos: “Até 1937,
embora vigorasse no Brasil o Estado de Direito, já começavam a se delinear os
traços autoritários que estariam presentes, com uma intensidade variável, no
decorrer do período que se estende até 1964. Nesse primeiro momento, o
autoritarismo expressava-se fundamentalmente na estrutura corporativista da
organização sindical, que começou a ser montada em 1930. O corporativismo,
deslocando os conflitos entre capital e trabalho para a esfera do Estado,
descaracterizou e obstaculizou a livre manifestação das reivindicações dos
trabalhadores” [Barcellos, 1983, p. 11]. A ausência de organizações de
trabalhadores politicamente fortes ao longo de um processo de industrialização
relativamente lento, como seria o caso de alguns países europeus analisados por
Esping-Andersen (1990) e Flora e Heidenheimer (1982), criou uma lacuna de poder
que foi rapidamente apropriada pelo Estado. Assim, diferentemente de uma história
na qual o Welfare State surge como resultado das barganhas políticas dos
trabalhadores, o Brasil tem, na generalização e coordenação de suas políticas, um
mecanismo de constituição da força de trabalho assalariada por intermédio do
Estado. Esse papel foi extremamente importante para o processo de
modernização. Como a maior parte dos bens de capital e tecnologia era importada

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e a mão-de-obra encontrava-se no setor agro-exportador da economia, criou-se um
descompasso entre meios de produção e força de trabalho. O Welfare State
brasileiro atuou sobre esse descompasso, o que facilitou a migração dos
trabalhadores dos setores tradicionais para os setores modernos e a constituição
de uma força de trabalho industrial urbana no país.
Partindo-se da concepção de que a edificação no Ocidente dos Welfare State
corresponde, basicamente, à demanda por maior igualdade e segurança nas
economias capitalistas, Sônia Miriam Draibe (1989) analisa a formação do Welfare
State brasileiro, tomando como ponto de partida a década de 1930. A toda essa
década e ao início da seguinte corresponde um movimento de criação da base
institucional-legal para as políticas sociais:
“A produção legislativa a que se refere o período 1930/43 é fundamentalmente a
que diz respeito à criação dos institutos de aposentadorias e pensões, de um lado,
e de outro, a relativa à legislação trabalhista, consolidada em 1943. Se essa é, de
fato, a inovação mais importante, o período é também fértil em alterações nas
áreas de política de saúde e de educação, onde se manifestam elevados graus de
“nacionalização” das políticas sob a forma de centralização no Executivo Federal,
de recursos e de instrumentos institucionais e administrativos e resguardos de
algumas competências típicas da organização federativa do país” [Draibe, 1989, p.
8].
Nesse período, o Brasil definiu e implementou as bases modernas de seu sistema
de seguridade social, as quais permaneceram relativamente intactas até 1966.
Diversas reformas no aparelho de Estado consolidaram um Welfare State baseado
em políticas predominantemente voltadas para trabalhadores urbanos, a fim de não
ferir os interesses das oligarquias rurais que detinham forte poder político à época.
Foi criado o Ministério do Trabalho e promulgada uma nova legislação trabalhista, o
que formou as novas bases de uma política de regulamentação do trabalho e
organização política dos trabalhadores. Com orientação a comerciários e
industriários, são regulamentados o trabalho feminino, o de menores, a jornada de
trabalho, férias, demissões e assuntos relevantes a acidentes de trabalho. É
consagrada a intervenção do Estado nos conflitos trabalhistas com a criação da
Justiça do Trabalho e a regulamentação explícita das formas de negociação
salarial e organização sindical. As políticas de saúde e educação foram
centralizadas no Ministério dos Negócios de Educação e Saúde Pública, a

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previdência social foi estatizada, deixou de ser organizada por empresas e sim por
categorias profissionais, e as contribuições previdenciárias passaram a ter
participação paritária da União, o que simultaneamente desonerou o capital no que
diz respeito a gastos com seguros sociais, garantiu níveis mínimos de manutenção
da força de trabalho e legitimou politicamente o Estado [Barcellos, 1983, p. 31].
Sob o governo Vargas, a década de 1930 é caracterizada pela estratégia
deliberada de aumentar o papel do Estado na regulação da economia e da política
nacionais como estratégia de desenvolvimento. Do ponto de vista das relações de
trabalho, o regime populista do período perseguiu três objetivos básicos: (i) evitar
que os movimentos de trabalhadores se tornassem base de apoio para grupos de
oposição que reivindicavam mudanças mais profundas na organização da
sociedade; (ii) despolitizar as relações de trabalho, impedindo que as organizações
de trabalhadores se legitimassem como instrumento de reivindicação; e (iii) fazer
dos trabalhadores um ponto de apoio, ainda que passivo, do regime. Tais objetivos
foram alcançados por meio de uma combinação de repressão à oposição e
concessão aos movimentos de trabalhadores que apoiavam o regime. Em vez de
mobilizar, o regime populista buscou cooptar seletivamente segmentos de
trabalhadores em um processo de “inclusão controlada”. Trabalhadores rurais e
trabalhadores urbanos não organizados foram sistematicamente ignorados nesse
processo [Malloy, 1979, p. 56].
Na relação estruturada entre o Estado e a classe trabalhadora, convergem os
fenômenos do patrimonialismo, cooptação e corporativismo. Um dos elementos
fundamentais para essa implantação foi o esquema de proteção social criado para
atender aos setores organizados da classe trabalhadora urbana fundamentado no
sistema de previdência social. De acordo com Malloy (1979, p. 17), o sistema da
previdência social reforçou, por um lado, o padrão geral do poder do Executivo
federal e, por outro lado, para a transformação do Estado em um Estado
patrimonial moderno. O sistema de previdência social promoveu a rápida expansão
do estamento burocrático, tornando-se, logo, uma das fontes mais importantes de
emprego público no país.
Ao favorecer o fenômeno do corporativismo, a estrutura de seguridade criada teve
o papel de minar a possibilidade de a classe trabalhadora organizar um movimento
de oposição autônomo ao regime de capitalismo regulado pelo Estado. A
previdência social contribuiu para a criação de divisões na classe trabalhadora e

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incentivou entre os trabalhadores uma mentalidade particularista e essencialmente
depende do clientelismo do Estado. O sistema contribuiu para a incorporação de
importantes segmentos da classe trabalhadora no conjunto de estruturas
corporativistas, o que aumentou, em princípio, o poder regulatório do Estado
patrimonialista. [Malloy, 1979, p. 71].
O caráter redistributivo do Welfare State depende, em parte, das características
organizacionais da burocracia que o suporta. Nos casos em que a burocracia
dispõe de autonomia em relação ao governo, há maior possibilidade de que
programas redistributivos que vão de encontro aos interesses das classes
dominantes sejam implementados.
No Brasil, todavia, os funcionários públicos constituíam um grupo comprometido
com o governo e, portanto, resistente à idéia de realizar coalizões políticas com
determinados setores do movimento de trabalhadores e promover gastos sociais
progressivos em detrimento de seus interesses corporativos.
O período do Estado Novo (1937/1945) representa a passagem definitiva de uma
sociedade de base agrária para uma sociedade urbano-industrial. O caráter
fortemente autoritário do Estado, exemplificado pela promulgação da Lei de
Segurança Nacional em 1935, reprimiu a ascensão de movimentos tanto de
esquerda quanto de direita e diminuiu a autonomia das unidades estaduais ao
concentrar no governo federal praticamente todo o poder decisório e administrativo
referente às políticas sociais. Uma das conseqüências dessa concentração foi o
aumento do poder da burocracia nas decisões sobre políticas sociais, enquanto os
movimentos de trabalhadores tinham sua organização limitada. Para Malloy (1979,
p. 81), essa característica veio criar uma corporação no interior da máquina
burocrática voltada para a defesa de seus interesses particulares que,
posteriormente, veio a se tornar um dos traços marcantes do Welfare State
brasileiro.
Com características particularistas das políticas e sob regime autoritário, a
celebração de um “compromisso” no Brasil não teve as mesmas características do
observado nas democracias capitalistas analisadas por Vacca (1991), Przerworksy
e Wallerstein (1988), Lipietz (1992), Flora e Heidenheimer (1982) e Esping-
Andersen (1990). Como a institucionalização do Welfare State no Brasil teve como
meta a regulação da força de trabalho em uma indústria de dimensões limitadas,
apenas os grupos pertencentes ao núcleo capitalista da economia fizeram parte do

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compromisso. A base da exclusão dos demais grupos é a satisfação da demanda
por força de trabalho (mercadoria do sistema).
À medida que a indústria se expande e demanda maior volume de trabalho,
aumenta a inclusão de grupos sociais na história do Welfare State brasileiro,
independentemente do regime político, como se observa nas décadas
subseqüentes à de 1930.
No período compreendido entre 1945 e 1964, o Brasil viveu a fase de democracia
populista de sua política. De acordo com Malloy, isso representou uma mudança
formal no sistema representativo, mas, no que diz respeito à construção do Welfare
State , não foram observadas mudanças significativas. Embora o Brasil tenha
adotado um regime democrático após 1945, muitas das estruturas corporativas
construídas nos anos precedentes permaneceram intactas, especialmente no
campo das relações de trabalho, como foi o caso da Previdência Social [Malloy,
1979, p. 83].
Do ponto de vista dos marcos institucionais, o período 1946/1964 é marcado pela
criação de instrumentos legais voltados para o funcionamento de um governo
democrático.
Nele, o autoritarismo perde espaço, porém o populismo continua sendo o traço
fundamental da relação Estado-Sociedade. Para Barcellos (1983), as mudanças na
economia e na política nesse período exigiram do Estado a ampliação e a
rearticulação de suas funções para suprir as necessidades advindas do
aprofundamento da concentração urbana e da modernização do país. Esses
requisitos gravitaram em torno de alguns temas básicos: “Em relação à Previdência
Social, os problemas da unificação administrativa, da universalização e da
uniformização de benefícios e serviços constituíram-se na tônica do período; na
área da saúde, estiveram em evidência as questões ligadas ao combate às
doenças de massa e à ampliação da assistência médica; no setor trabalho, as lutas
sindicais e a política salarial mobilizaram as atenções dos poderes públicos; no que
diz respeito à educação, foram a democratização do ensino e a qualificação
profissional os aspectos que assumiram maior relevância; finalmente, a
constatação
da existência de um expressivo déficit habitacional fez com que a habitação
passasse a ser encarada também como uma questão social” [Barcellos, 1983, p.
89].

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O incentivo dos governos populistas à mobilização das massas urbanas em torno
dos projetos da burguesia industrial permitiu uma organização e participação
política do movimento sindical sem precedentes na história brasileira. Como
conseqüência, foram introduzidas diversas modificações na legislação trabalhista
que envolviam questões de organização sindical, direito a greve e tutela do
trabalho, além de buscarem atender a algumas reivindicações sociais. A extensão
dos benefícios criados por essa legislação, no entanto, era limitada. A previdência,
por exemplo, limitava-se a uma fração pequena da população. ”Draibe (1989)
caracteriza o período por avanços nos processos de centralização institucional e
extensão dos esquemas de proteção social a novos grupos sociais, no entanto, no
que diz respeito a beneficiários, benefícios e instituições, há um padrão seletivo,
heterogêneo e fragmentado. É possível afirmar, em consonância, que o caráter
redistributivo do Welfare State brasileiro foi reduzido. Além da limitação em termos
dos grupos atendidos, a seguridade social baseava-se mais em um sistema de
redistribuição horizontal (entre indivíduos de um mesmo grupo) do que de
redistribuição vertical (entre diferentes grupos). Uma das razões para isso eram os
critérios de elegibilidade e provisão de benefícios. Uma parte significativa dos
programas (em especial os que não possuíam caráter assistencialista)
pressupunha a concessão de benefícios na medida da contribuição prévia para o
sistema, tratando-se, obviamente, de um mecanismo incapaz de romper a inércia
das desigualdades”(Malloy, 1979, p. 108).
Os governos militares iniciados em 1964 inauguram a fase de consolidação do
sistema, acompanhada por profundas alterações na estrutura institucional e
financeira das políticas sociais, que vai de meados da década de 1960 a meados
da década seguinte.
Nesse período, são implementadas políticas de massa de cobertura relativamente
ampla, mediante a organização de sistemas nacionais públicos ou estatalmente
regulados de provisão de serviços sociais básicos. Baseados em um regime
fortemente repressivo, os governos militares restauram muitas das tradições
corporativistas do Estado Novo [Barcellos, 1983]. Para Malloy (1979, p. 144), isso
representou uma retração do papel dos movimentos organizados de trabalhadores
em função de um modelo de desenvolvimento baseado na idéia de que a
concentração de renda e poder no núcleo capitalista da economia era um pré-
requisito para o crescimento.

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A relação entre o padrão de Welfare State e o modelo de desenvolvimento adotado
no Brasil nos governos militares foi objeto de análise por George Martine (1989).
Segundo Martine, somente após a tecnocracia ter registrado os êxitos do
planejamento no “milagre econômico” o modelo de política social do regime militar
começou a ser delineado. Nele, o progresso social seria derivado do crescimento
econômico.
O modelo de crescimento adotado pressupunha a necessidade de se acumular
renda para garantir as bases do crescimento. A redistribuição dessa renda
ocorreria posteriormente, por efeito de trickle down. Assim, a repressão a
movimentos sociais revindicatórios tornou-se um dos elementos da estratégia de
desenvolvimento nacional.
A concentração de renda, no entanto, tem custos sociais pesados. Para compensá-
los e garantir a estabilidade política necessária ao crescimento econômico, o
governo implementou uma série de políticas sociais de natureza assistencialista.
O modelo de Welfare State dos governos militares perdeu o caráter populista que
mantinha desde o período getulista e assumiu duas linhas definidas. A primeira, de
caráter compensatório, era constituída de políticas assistencialistas que buscavam
minorar os impactos das desigualdades crescentes provocadas pela aceleração do
desenvolvimento capitalista. A segunda, de caráter produtivista, formulava políticas
sociais visando contribuir com o processo de crescimento econômico. Nesse
sentido, foram elaboradas, por exemplo, as políticas de educação, que buscavam
atender às demandas por trabalhadores qualificados e aumentar a produtividade
da mão-de-obra semi-qualificada. Outros tipos de política, que tinham a função de
“modernizar” a vida social dos trabalhadores do núcleo dinâmico da economia
(funcionários do Estado, do setor financeiro, trabalhadores da indústria e de
setores a ela relacionados), tomando como referência o Welfare State de países
desenvolvidos, também foram implementadas conforme uma ótica produtivista:
deveriam ser auto-financiadas e, se possível, capazes de gerar excedentes
aplicáveis no setor produtivo ou em outras políticas sociais.
A base financeira e administrativa de um aparato estatal centralizado permitiu
ações mais abrangentes e complexas no campo social do que as observadas no
período getulista. Isso implicou um grande volume de recursos aplicados em
políticas sociais, o que estimulou a participação da iniciativa privada: “Os recursos
que circulavam pela área social passaram a ser estreitamente articulados com a

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política econômica, sendo subordinados, em várias áreas, ao critério da
racionalidade econômica. A iniciativa privada foi, assim, estimulada a assumir
importantes fatias dos setores de habitação, educação, saúde, previdência e
alimentação. Com essas inovações, a política social passou, inclusive, a ser um
dinamizador importante da iniciativa privada” [Martine, 1989, p. 100].
A privatização da política social criou uma tensão entre os objetivos
redistributivistas e as necessidades do processo de acumulação. Se, por um lado,
favoreceu sua expansão, por outro, tornou-a regressiva, transferindo recursos para
estratos de maior renda. Em razão de sua maior capacidade de mobilização
política e, portanto, de influenciar as decisões do poder público, esses estratos
conseguiram orientar as políticas sociais de modo a atender a seus interesses
políticos e particulares, produzindo ações ineficazes, ineficientes e regressivas
[Martine, 1989, p. 107].
Com o uso de uma variante da tipologia de Titmus, o Welfare State brasileiro é
classificado por Draibe (1989, p. 10) como meritocrático-particularista-clientelista
no período entre o início da década de 1970 e fins da década de 1980. Tipos
meritocráticos agem como mecanismos de estratificação social à medida que
definem políticas específicas para grupos sociais diferentes. Neles, um dos critérios
de elegibilidade é a participação do indivíduo na construção do sistema.
Diferentemente de um tipo residual puro, no qual a incapacidade de satisfazer às
necessidades por meio dos recursos oferecidos pelo mercado coloca o indivíduo
em uma situação “emergencial” e, portanto, merecedor dos serviços sociais; o tipo
meritocrático exige para elegibilidade, além da condição (relativa) de “resíduo”, o
pertencimento a determinado grupo (como a uma corporação, associação ou forma
de inserção no mercado de trabalho) que contribui diretamente para a sustentação
das políticas. Logo, como a seguridade não é estendida indiscriminadamente a
todos os indivíduos de uma sociedade, os tipos meritocráticos são também
particularistas. Tipos meritocráticos-particularistas tendem, no limite, a reforçar as
desigualdades preexistentes, tendo-se em vista que indivíduos com maior
dificuldade para satisfazer a suas necessidades são também indivíduos com menor
capacidade para contribuir para o sistema de seguridade.
No período marcado pela criação da base institucional e legal do Welfare State
brasileiro, o particularismo se expressava na forma de corporativismo. Da fase de
consolidação do sistema em diante, o caráter clientelista foi o que mais afetou a

14
dinâmica das políticas sociais no país, manifesto por uma tendência a “feudalizar”,
sob o domínio de grupos, personalidades e cúpulas partidárias, áreas do
organismo previdenciário e, principalmente, pela distribuição de benefícios em
períodos eleitorais. A ampliação das políticas assistencialistas favoreceu esse
caráter do modelo, mas o clientelismo afetou também a educação e as políticas de
habitação e saúde [Draibe, 1989, p. 11].
As diversas modificações ocorridas após a década de 1970 para a universalização
do sistema reforçaram seu caráter meritocrático-particularista. O caráter
redistributivo do sistema foi reduzido a um conjunto de programas assistenciais,
com patamares mínimos muito reduzidos:
“Do ponto de vista da ampliação de direitos sociais e da definição de critérios de
acesso e elegibilidade, é certo que tendências universalizantes foram sendo
introduzidas no sistema. (...) Entretanto, tais tendências universalizantes que,
de fato, disseram respeito principalmente à ampliação das possibilidades de
acesso aos subsistemas sociais assim como a expansão massiva do sistema e
a oferta de serviços sociais publicamente organizados longe estão ainda de
conferir ao sistema brasileiro características do tipo “institucional-redistributivo”,
tendo antes reforçado seu caráter meritocrático-particularista” [Draibe, 1989, p. 12-
13].
Até as reformas ocorridas na década de 1980, o Welfare State brasileiro era
caracterizado por centralização política e financeira em nível federal, fragmentação
institucional, tecnocratismo, autofinanciamento, privatização e uso clientelístico das
políticas sociais [Draibe, 1989, p. 15; 1998a, p. 302]. Essas são características de
um sistema de proteção social que não tem pretensões de funcionar como
mecanismo redistributivo do produto da economia. Assim como na fase de
surgimento, sua constituição é direcionada à legitimação da ordem política e à
defesa dos objetivos estabelecidos pela cúpula do governo e expressa tanto a falta
de poder político dos movimentos de trabalhadores em geral quanto a falta de
autonomia da máquina burocrática.
Nesse período, no entanto, o Welfare State apresenta algum poder de regulação
sobre a demanda agregada, pois o modelo de desenvolvimento adotado baseia-se
explicitamente em uma segmentação da sociedade em que o mercado dos
produtos nacionais coincide com a elite dos beneficiários das políticas.

15
Limitado pelos objetivos políticos de sucessivos governos, o Estado brasileiro
mostrou-se incapaz de distribuir competências e utilizar recursos de maneira
impessoal e eqüitativa. Disso resultaram várias deficiências do sistema, como
ineficiência e ineficácia dos programas sociais; superposições de competências,
objetivos e clientelasalvo; regressividade dos gastos sociais; altos custos de
implementação e administração; distanciamento entre formuladores e executores e
os beneficiários das políticas; quase total ausência de avaliação dos programas;
instabilidade e descontinuidade das políticas; e peso desproporcional dos
interesses burocráticos, corporativos e privados nas definições e na dinâmica de
funcionamento da máquina social do Estado [Draibe, 1989, p.15; Draibe,1998a, p.
302].
O início da Nova República, que marca o fim dos regimes militares, foi
acompanhado por avanços na área política, como o crescimento da atividade
partidária e sindical e o próprio aumento da participação popular no processo
eleitoral. Paradoxalmente, seguiu-se também de retração e desmantelamento das
políticas sociais.
Nenhum programa social de maior impacto foi lançado e alguns foram até mesmo
desativados. Martine (1989, p.108) atribui isso a vários fatores:
(a) a crise econômica causou retração dos recursos para a área social;
(b) a transição para a democracia em uma estrutura legislativa e executiva
montada no período autoritário favoreceu o uso eleitoreiro das políticas sociais;
(c) a falta de apoio político impediu a geração de programas de grande impacto
social;
(d) o excesso de expectativas acerca da nova constituição afetaram o rendimento
da tecnocracia e sua motivação para trabalhar na área social.
As mudanças promovidas no período entre 1985 e 1988 são denominadas por
Fagnani (1997, p.214) de “estratégia reformista”, que se caracteriza pela crítica à
centralização institucional e financeira do sistema. Para Fagnani, os diversos
planos de ação governamental instituídos nesse período priorizam o resgate da
“dívida social”, rejeitando a sujeição das políticas sociais às medidas de ajuste
macroeconômico. Os principais impulsos reformistas do Executivo Federal,
sobretudo no biênio 1985/1986, foram o reforço dos programas emergenciais no
campo da suplementação alimentar, a incorporação da reforma agrária e do
seguro-desemprego na agenda governamental e a instituição de grupos de

16
trabalho e comissões setoriais (Draibe op.cit., p. 216). No Legislativo, a principal
medida foi a conclusão de parte do processo constituinte com a promulgação da
nova Constituição em outubro de 1988, “que
introduziu avanços formais, corrigindo iniqüidades e ampliando direitos,
especialmente
no campo trabalhista e na seguridade social” (Draibe op. cit., p. 218). Entretanto,
afirma Fagnani (1997, p. 220), esses impulsos foram seguidos por um
esvaziamento da estratégia reformista no período compreendido aproximadamente
entre 1987 e 1992. A “contra-reforma” conservadora é caracterizada por ampliação
do assistencialismo e do clientelismo, paralisação da “estratégia reformista”,
desmonte orçamentário e burocrático no campo social e oposição sistemática das
forças conservadoras do Executivo à agenda reformista, tanto em sua fase
constituinte quanto na regulamentação complementar.
A estratégia governamental de política social no período 1990/1992 é caracterizada
por um “vigoroso processo de desaparelhamento e fragmentação burocrática”
resultante de ataques à presença do Estado na vida social [Fagnani, 1997, p. 225].
A descentralização passa a ocorrer de maneira acelerada e caótica, o que provoca
vazios institucionais em determinados setores de política social e superposições
em outros. Até meados de 1990, o Executivo passou a privilegiar ações
assistenciais fragmentadas que favoreciam o fisiologismo e o clientelismo. Além da
superposição institucional e de programas, as políticas sociais nesse período foram
caracterizadas por cortes drásticos de orçamento sob a justificativa de necessidade
de descentralização administrativa. Segundo Fagnani (1997, p. 223), “(...) o
governo federal subitamente “lavou as mãos” quanto a sua responsabilidade em
uma série de programas que vinha gerindo centralizadamente há mais de três
décadas”.
A partir de 1993, no entanto, surgem inovações nas políticas sociais brasileiras que
são consideradas positivas por Draibe (1998a, 1998b, 2000). A descentralização
das políticas, a articulação de fato entre os diversos programas e a parceria entre
governo e movimentos sociais foram inovações que permitiram redução das
práticas clientelistas, distanciamento das políticas assistenciais e continuidade dos
programas. A introdução de critérios de delimitação territorial do público-alvo,
aliados aos de renda, permitiram melhor focalização dos beneficiários. Essas

17
transformações constituiriam, para Draibe, uma mudança radical, para melhor, no
perfil das políticas sociais brasileiras:

“Do ponto de vista do cumprimento de metas, descentralização e maior

autonomia decisória efetivamente parecem ter andado juntas, na
experiência recente do país, seja por ampliação de poderes de prefeitos e
diretores de serviços sociais, seja por ampliação dos canais de
participação social, através dos Conselhos Municipais e associações de
pais nas unidades escolares. Coerentemente a tais efeitos, registrou-se
maior satisfação de usuários e gestores. Mesmo quando sejam
notoriamente insuficientes, por qualquer medida que as meçam, as
maiores autonomia e participação registradas significam efetivas
inflexões, no país, das suas fortes tradições de centralismo autoritário e

burocrático, de difícil remoção, como se sabe” (1998b, p. 7). e ainda :

“De uma visão vaga e frouxa da política entendida como um modo de
acudir os pobres através da ação assistencial emergencial e benevolente
do Estado, isoladamente ou em parceria com organizações filantrópicas o
conceito tende hoje a estar associado a ações públicas que garantam aos
setores carentes, afetados por tipos e graus variados de exclusão social,
o exercício dos direitos sociais básicos” (1998a, p. 309).

Esse perfil é marcado pela visão da assistência social como direito social,
universalização do acesso e gratuidade dos serviços estatais. A nova fase das
políticas sociais brasileiras seria marcada pela focalização baseada em critérios
mais amplos que o da renda individual, o reforço da seletividade e da focalização
sem perda do universalismo (com distribuição de benefícios na proporção inversa
das carências), redução do estatismo com preservação do caráter público e
gratuito dos serviços mediante parcerias com movimentos sociais e o setor privado
e a maior aceitação e apoio no meio político a programas de transferência
monetária direta, como os de renda mínima [Draibe, 1998a, p. 310]. A execução
dos diversos programas sociais, porém, ainda é afetada por problemas
relacionados à incompatibilidade da máquina estatal com os
novos desenhos de política:
“Entretanto, principalmente nos planos de organização e capacidades
administrativas, são grandes os obstáculos ainda enfrentados pelas políticas: a
duplicidade de redes, que reduz potencial de integração local da descentralização;

18
a ausência de políticas e de recursos de capacitação para as funções
descentralizadas; a ausência de sistemas de monitoramento, supervisão e
controles visando garantir padrões de qualidade dos serviços” [Draibe, 1998b, p. 7].
Há alguma controvérsia quanto aos resultados dos programas sociais brasileiros
na década de 1990. Peliano, Resende e Beghin (1995) veêm a articulação entre os
diversos programas sociais e a sociedade civil como uma conquista real de alguns
programas governamentais, mas essa posição foi alvo de contestações como a de
Suplicy e Neto (1995). Fagnani (1999) destaca que, apesar de possuir um discurso
distributivista, o governo federal conduz, na segunda metade da década, as
políticas sociais de forma incompatível com medidas de ajuste macroeconômico,
fazendo que avanços na área social fossem minados por políticas econômicas.
Cohn (2000, p. 2), por sua vez, é cética em relação a mudanças no padrão de
proteção social brasileiro. Sua tese é de que aquilo que o governo brasileiro
concebe como inovações e reformas setoriais ocorridas na segunda metade da
década de 1990 “(...) se configuram como um simples (porém grave) desmonte do
modelo getulista da era desenvolvimentista, sem no entanto superar na sua
essência o padrão tradicional de ação do poder instituído frente à questão da
pobreza, ou mais precisamente, dos pobres”.
Essa controvérsia também atinge assuntos relacionados à organização da
prestação de serviços sociais. Como a capacidade de prestação de serviços
sociais dos governos subnacionais é muito diversificada, a descentralização das
políticas sociais pode diminuir a chance de atuação sobre desigualdades regionais,
pois reduz a capacidade de transferências federais para as regiões mais pobres.
Souza (2000, p. 18) indica que, nos casos da saúde e da educação, que depois da
previdência são as principais áreas de gasto social, a descentralização foi feita sem
uma avaliação adequada da capacidade administrativa e financeira dos municípios
para a prestação desses serviços.
É ainda difícil avaliar em que medida incrementos organizacionais têm impacto
efetivo nas políticas sociais no Brasil. Mudanças no processo de produção de bens
e serviços sociais, como, por exemplo, os de descentralização ou articulação
institucional, podem ter pouco ou nenhum efeito real sobre as condições de vida da
população.

19
Tudo indica, porém, que melhores processos de produção têm maiores chances de
gerar produtos melhores e, portanto, que essas melhorias têm boas possibilidades
de se converterem em benefícios reais para a população.
Do ponto de vista da relação com as macroestruturas econômicas, a evolução das
políticas sociais no Brasil, assim como em outros países da América Latina, pode
ser relacionada a dois modelos de desenvolvimento: o modelo de substituição de
importações se inicia por volta da década de 1930 e persiste até a década de 1980,
quando o desenvolvimento da região passa a se dar conforme o modelo pós-
ajuste. Na fase de substituição de importações, o Estado assumiu papéis de
regulação, intervenção, planejamento, empreendimento e assistência social para
sustentar um modelo de desenvolvimento voltado para dentro cujo motor era o
mercado interno. Nesse período, as políticas sociais ajudaram a criar e a
consolidar uma classe média com poder de compra suficiente para garantir
demanda aos produtos manufaturados internos, muitas vezes agravando
desigualdades preexistentes na distribuição da renda.
No período pós-ajuste, os objetivos de equilíbrio e manutenção da economia,
redução da inflação, desestatização, orientação aos mercados externos (aumentos
de exportação), aumento da competitividade industrial, redução das barreiras
comerciais e modernização do aparelho de Estado e do sistema financeiro
norteiam as políticas públicas. Essa nova fase de desenvolvimento requer a
incorporação de novas tecnologias e, portanto, força de trabalho qualificada e
flexível. Com isso, os trabalhadores devem enfrentar maior rotatividade nos
empregos e um Estado mais austero, o que exige novos paradigmas de política
social para o grupo de países da América Latina no qual se inclui o Brasil [Franco,
1998, p.10].
Grande parte das mudanças organizacionais ocorridas no Welfare State brasileiro
é compatível à descrição da nova fase de desenvolvimento feita por Franco. É
possível, no entanto, que uma ênfase excessiva na descentralização e na
focalização das políticas acabe criando vazios institucionais em alguns casos e
superposição de políticas em outros. Pinheiro (1995, p. 88) aponta também para a
possibilidade de a focalização das políticas ser usada com fins eleitoreiros.
Mudanças institucionais normalmente implicam custos diversos e o preço do ajuste
da máquina do Estado à nova configuração de políticas sociais sob pressões de
cortes nos gastos do governo vem se traduzindo em impactos negativos na

20
provisão de benefícios sociais aos grupos mais vulneráveis da sociedade a curto
prazo, como sugere Fagnani (1999). Não existe uma indicação clara, portanto, de
que as mudanças na estrutura institucional das políticas sociais brasileiras
ocorridas ao longo da década de 1990 estejam representando uma ruptura de
tendência na trajetória do Welfare State brasileiro na direção de um modelo mais
distributivo.

CONCLUSÕES

As teorias criadas para explicar o surgimento e o desenvolvimento do Welfare

State nos países industrializados da América do Norte e da Europa Ocidental são
instrumentos úteis para o entendimento do caso brasileiro. Devidamente ajustadas
às peculiaridades locais, inclusive com a incorporação do setor externo como
elemento explicativo, essas teorias fornecem um mapa de variáveis relevantes que
pode ser utilizado para estabelecer contrastes entre o Brasil e os países
desenvolvidos.
Nos países industrializados, o Welfare State cumpriu um papel importante de
regulação da demanda agregada. Nesses países, a geração dessa demanda dava-
se pelo aumento da capacidade de consumo das famílias e pelos gastos sociais do
governo.
Não há evidências de que esse tenha sido o principal papel do Welfare State no
Brasil. Fundamentalmente preocupado com os efeitos dos mercados externos na
economia
nacional, a disponibilidade de insumos e investimentos em bens de capital e infra-
estrutura, o Estado brasileiro utiliza, ao menos até a década de 1990, as políticas
sociais como um instrumento de legitimação da ordem política e social e
fornecimento de mão-de-obra assalariada à indústria.
O caráter redistributivo do Welfare State brasileiro foi comprometido: primeiro, pela
elevada segmentação da sociedade resultante de um modelo de desenvolvimento
concentrador; segundo, pela ausência de coalizões entre trabalhadores industriais
e não industriais; e terceiro, por uma burocracia com baixos níveis de autonomia
em relação ao governo. As políticas sociais são estruturadas com base em
princípios de autofinanciamento; e distribuídas por critérios particularistas, o que

21
não apenas limita o universo de beneficiários como também torna os gastos sociais
extremamente regressivos.
A partir da década de 1990, o Welfare State brasileiro passa por diversas
mudanças de caráter organizacional. Não é possível ainda avaliar se essas
mudanças têm impacto positivo sobre os produtos das políticas sociais. Mudanças
institucionais implicam custos e é possível que, em um contexto de pressões para
cortes nos gastos do governo, o preço do ajuste da máquina do Estado à nova
configuração das políticas sociais seja, a curto prazo, maior do que os benefícios
auferidos. Até o momento, não é possível afirmar que as mudanças na estrutura
institucional das políticas sociaisno Brasil ocorridas ao longo da década de 1990
resultarão, necessariamente, em um modelo de Welfare State efetivamente mais
distributivo.

Aspectos Conceituais e Históricos das Políticas Socials 1

A política social tem sua gênese na relação capital/trabalho. Ela assume o

caráter de mecanismo regulador das relações sociais. Em decorrência de uma
série de problemas sociais o Estado foi forçado a assumir os encargos sociais
advindos com a expropriação da força de trabalho.

Conceitos de Políticas Sociais

Para o Estado capitalista as políticas sociais constituem-se numa válvula de

“segurança” para problemas sociais potenciais, ou como eficiente instrumento de
controle das dificuldades econômicas e sociais que regularmente irrompem na
sociedade capitalista. São políticas compensatórias voltadas para o atendimento
dos novos problemas que são subprodutos do crescimento industrial em uma
economia privada.
Para os estudiosos das ciências sociais aplicadas a política social implica a
consideração de um duplo movimento: o movimento do capital e o movimento
da sociedade civil organizada. Esses movimentos obrigam o Estado a atender as
reivindicações dos trabalhadores e das populações pauperizadas no que diz
1
Resumo elaborado pela Profª.Drª.Simone Eneida Baçal de Oliveira

22
respeito à educação, saúde, habitação, serviços sociais, defesa do consumidor etc.
Essas políticas são consideradas sociais por questões históricas e ideológicas. O
fato de se apresentar como social faz com que pareça boa à população

Conceito de Política Pública

• As políticas públicas consistem na implantação, gestão e avaliação das

políticas sociais. A política pública é uma forma de gestão estatal da força de
trabalho e, nessa gestão não só conforma o trabalhador às exigências da
reprodução, valorização e expansão do capital, como também é o espaço de
articulação das pressões dos movimentos sociais pela ampliação do
atendimento dos seus direitos sociais. A política pública é um direito do
cidadão viabilizado pelo Estado.

• Breve histórico das Políticas Sociais

Historicamente, a chamada questão social originou-se na Europa do século

XIX, a partir das grandes transformações sociais, políticas e econômicas
trazidas pela Primeira Revolução Industrial (séc. XVIII).
A questão da pobreza nem sempre fora considerado um problema ou um
fenômeno nas sociedades. As primeiras iniciativas ao enfrentamento da
pobreza estão circunscritas à Poor Law ou Lei dos Pobres sancionada em 1601
na Inglaterra.
O caso brasileiro distingue-se de todos os demais casos dos países
europeus. Isto devido às condições históricas de um desenvolvimento industrial
que teve que enfrentar as forças do capitalismo internacional já plenamente
estabelecido e que se realizou com um forte intervencionismo estatal.
A Constituição Brasileira de 1988 estabelece a ordem social nos pilares da
seguridade social (art. 193). A seguridade social compreende um conjunto
integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade,
destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à
assistência social (Art. 194).

A POLÍTCA PÚBLICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL

23
Assistência Social
• Em certos países desenvolvidos entre os quais o Canadá, a assistência
social é um direito consagrado em lei. Nos países latino-americanos a
assistência é prestada por órgãos governamentais ligados ao poder e
executivo e, com base numa distribuição limitada de recursos, que são
vinculados a objetivos eleitoreiros (tempo de eleição).
• No Brasil a assistência social esteve vinculada à Legião Brasileira de
Assistência – LBA, desde os primórdios de sua existência no Pós-Segunda
Guerra. Historicamente a assistência social brasileira implicou numa
transferência de dinheiro, bônus ou bens de consumo com base num
pedido, e de acordo com critérios de seleção. O indivíduo deveria provar que
se encontrava em estado de privação e impossibilitado de prover
imediatamente a sua subsistência.
• Foi a partir da Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS, lei 8.742 de
7/12/93, que a assistência social assumiu status de política pública.
• A LOAS trouxe mudanças na concepção, gestão e forma de financiamento
dos serviços, programas, projetos e benefícios na área de assistência social,
definindo em seu artigo 30 a criação e funcionamento efetivo de Conselhos,
Fundos e Planos.
• Esta redefinição da política pública de assistência social, apoiada no
fortalecimento do processo de descentralização democrática e participativa,
abre a perspectiva de gestão intergovernamental, destacando o
protagonismo dos municípios na proposição, coordenação e execução das
ações.
• Este cenário da assistência social exige novas competências e
qualificações, tanto dos governos quanto das entidades e organizações
responsáveis pela prestação de serviços assistenciais. No campo das novas
competências exige-se um profissional de Serviço Social com competência
crítica, informado e propositivo que contribua fortemente no protagonismo
dos sujeitos sociais.

24
 Novo Conceito de Assistência Social

• De acordo com o Art. 01 da LOAS, a assistência social, direito do cidadão e

dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que
provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de
iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às
necessidades básicas.
• Incluída no tripé da Seguridade Social pela Constituição de 1988 e
regulamentada pela LOAS em dezembro de 1993, como política social
pública, a assistência social inicia seu trânsito para um campo novo: o
campo dos direitos, da universalização dos acessos e da responsabilidade
estatal.
• A LOAS criou uma nova matriz para a política de assistência social,
inserindo-a no sistema do bem-estar social brasileiro concebido como
campo da Seguridade Social, configurando o triângulo juntamente com a
saúde e a previdência social.
• A seguridade social assenta-se num conceito mais amplo e avançado. É
uma política de proteção social voltada para a garantia de direitos e de
condição dignas de vida.
• Para Di Giovanni (1998) proteção social diz respeito às formas
institucionalizadas que as sociedades constituem-se para proteger parte ou
o conjunto de seus membros. Tais sistemas decorrem de certas vicissitudes
da vida natural ou social, tais como a velhice, a doença, o infortúnio, as
privações.
• Este conceito abrange tanto as formas seletivas de distribuição e
redistribuição de bens materiais como a comida e o dinheiro, quanto os bens
culturais como os saberes. Isto provê a sobrevivência e a integração, sob
várias formas na vida social. A assistência social configura-se como
possibilidade de reconhecimento público da legitimidade das demandas de
seus usuários e espaço de ampliação de seu protagonismo.
• A proteção social deve garantir:
1) segurança de sobrevivência (de rendimento e de autonomia); de acolhida;
de convívio ou convivência familiar.

25
 • 2) A segurança de rendimentos não é uma compensação do salário mínimo
inadequado. É a garantia do direito de sobrevivência independente das
limitações humanas para o trabalho ou do desemprego. Ex: pessoas
portadoras de deficiências, idosos, desempregados, famílias numerosas,
famílias desprovidas das condições básicas para a sua reprodução social
em padrão digno e cidadã.
• 3) A segurança da acolhida está relacionada à provisão de necessidades
humanas do direito à alimentação, ao vestuário e ao abrigo, próprios à vida
humana em sociedade. Ex: criança, idoso com problema de saúde física ou
mental; separação da família em decorrência de violência familiar,
drogadição, alcoolismo, desemprego prolongado e criminalidade.
• 4) A segurança de convívio diz respeito à não aceitação de situações de
reclusão, e de perda das relações. A dimensão multicultural, integeracional,
interterritoriais, intersubjetivas devem ser ressaltadas na perspectiva do
direito ao convívio. Esta lacuna deve ser preenchida pela assistência social.

Usuários da Assistência Social

Constitui o público usuário da política de assistência social, cidadãos e

grupos que se encontra em situações de vulnerabilidade e riscos, tais como:
famílias e indivíduos com perda ou fragilidade de vínculos de afetividade,
pertencimento e sociabilidade; ciclos de vida; identidades estigmatizadas em
termos étnicos, cultural e sexual; desvantagem pessoal resultante de deficiências;
exclusão pela pobreza e/ou no acesso às demais políticas públicas; uso de
substâncias psicoativas; diferentes formas de violência advindas do núcleo familiar,
grupos e indivíduos; inserção precária ou não inserção no mercado de trabalho
formal e informal; estratégias e alternativas diferenciadas de sobrevivência que
podem representar risco pessoal e social.

Principais Programas Desenvolvidos no Brasil

• PETI – Programa de Erradicação do Trabalho Infantil

26
 • Destina-se a atender famílias com filhos na faixa etária de 7 a 15 anos, que
se encontram inseridos no trabalho infantil, principalmente em atividades
consideradas perigosas, penosas, insalubres e degradantes.

O PETI é composto por duas ações específicas:

• 1) concessão de Bolsa Criança Cidadã às famílias, como forma de

complementação da renda familiar para retirada das crianças e
adolescentes do trabalho, no valor per capita de R$ 40,00 para a área
urbana e de R$ 25,00 para a área rural.
• 2) Inclusão da criança e do adolescente na Jornada Ampliada, caracterizada
por ações sócio-educativas e de convivência, que não coincidam com o seu
horário escolar.

2) PAIF - Programa de Atenção Integral à Família

• O PAIF é um serviço dirigido para toda a família: crianças, adolescentes,
jovens, adultos, idosos e deficientes vulneráveis em função de pobreza e
outros fatores de risco e/ou exclusão social. Funciona na Casa das Famílias
e atende 200 a 300 famílias onde recebem apoio social e psicológico e
encaminhamento à rede de proteção social local, serviços públicos ou
privados como saúde, educação, creche, abrigo e demais ações de
assistência social.

• 3 – Sentinela – Ação de Combate ao Abuso a Exploração Sexual de

Crianças e Adolescentes

• Presta atendimento sócio-assistencial em Centros de Referencia as crianças

e adolescentes vitimas e famílias envolvidas com a violência, abuso e
exploração sexual. Trabalha a auto-estima e o restabelecimento da
convivência familiar e comunitária dignas de vida.

• 4 –API – Programa de Atenção a Pessoa Idosa

27
• Apoio técnico e financeiro a serviços de proteção social básico e especial, a
programas e projetos executados por estados, municípios, Distrito Federal e
entidades sociais, destinados ao atendimento da pessoa idosa em situação
de pobreza ou outras necessidades.

• 5 – APD - Programas de Atenção a Pessoa com Deficiência

• O programa garante atendimento às pessoas com deficiência que estão

debilitadas pela situação de pobreza. Procura prevenir o agravamento de
suas deficiências com ações de habilitação e reabilitação, igualdade de
oportunidades e proteção social.

• 6. Agente Jovem – Agente jovem de Desenvolvimento Social e Humano.

• Destinado a jovem entre 15 e 17 anos, em situação social difícil ou risco

social. Objetiva o desenvolvimento pessoal, social e comunitário, por meio
de atividades que não configuram trabalho, mas que possibilitam a
permanência do jovem no sistema de ensino formal, preparando-os para o
futuro no mundo do trabalho. O jovem recebe mensalmente bolsa-auxílio no
valor de R$ 65,00 e a duração do projeto é de 12 meses para cada jovem.

• 7 – PAC – Programa de Atenção a Criança de 0 a 6 anos

• Trata-se de um conjunto de ações que tem por finalidade o desenvolvimento

integral e integrado de crianças em situação de risco pessoal e/ou social,
promovendo sua inserção nas políticas sociais básicas, essenciais para o
seu desenvolvimento.

• 8- BPC – Beneficio de Prestação Continuada

• É uma renda mensal, no valor de um salário mínimo, destinado a idosos

com 65 anos ou mais, e pessoas com deficiências que não têm renda
familiar suficiente para a sua sobrevivência, ou seja, inferior a ¼ do salário
mínimo. É garantido pela CF/88 e regulamentado pela LOAS

28
Sistema Único de Assistência Social – SUAS

O SUAS é o sistema que implementará a avaliação, o monitoramento e o

controle sistemático da gestão da assistência social, tendo em vista a inclusão
social da população. O SUAS prevê, também, o relacionamento com organizações
privadas, que atuam na Política Nacional de Assistência Social de forma
complementar. Somente dessa maneira, a assistência social se tornará uma
política pública abrangente, como o Brasil precisa.

O SUAS é um modelo de gestão descentralizado e participativo.

Constitui-se na regulação e organização em todo o território nacional das ações
sócio-assistenciais. O SUAS materializa o conteúdo da LOAS, cumprindo no tempo
histórico dessa política as exigências para a realização dos objetivos e resultados
esperados que devam consagrar direitos de cidadania e inclusão social.

A POLITICA DE PREVIDÊNCIA SOCIAL

Aspectos conceituais e históricos

A política de previdência social é política de Seguridade Social. Este

conceito passou a se generalizar após a Segunda Guerra Mundial e abarca desde
a sua origem, um conjunto diversificado de políticas sociais como a previdência,
assistência social e a saúde.
A emergência da seguridade social teve como paradigma a organização dos
Estados de Bem-Estar, voltados para a garantia de condições básicas de
existência a todos os cidadãos no que se referem à renda, bens e serviços sociais.
Trata-se de um modelo assentado no reconhecimento do caráter universal da
cidadania. Compreende ações compensatórias (para os impossibilitados de
trabalho), cobertura nas situações de risco do trabalho (doenças, acidentes,
invalidez e desemprego temporário) e manutenção de renda (beneficio,
aposentadoria e pensões), situadas na esfera dos direitos sociais.
O sistema de seguridade social pode ser mais restrito ou mais
universalizado, dependendo das características de cada país.

29
A POLITICA DE SEGURIDADE SOCIAL

Histórico da Seguridade Social

• O padrão geral da seguridade social no século XX e primeiros anos do

século XXI partiram das antigas formas de assistência pública para chegar à
seguridade social e, em certos paises, a benefícios universais.
• Na década de 80 houve uma inflexão na seguridade social de alguns paises.
Houve um declínio rápido na porcentagem de gastos da seguridade social
britânico dedicado à assistência pública antes da Primeira Guerra Mundial.
• Os novos esquemas da seguridade social nos paises do primeiro mundo,
baseados em testes de rendimentos, começando com o Ato de Pensões
para a Idade Avançada de 1908, consumiram 1/3 dos gastos com a
seguridade social em 1914 e quase ¼ no período entre guerras.
• Em 1949, o sistema anterior desapareceu e o mais recente chegou a um
nível de aproximadamente 1/8 de toda a conta da seguridade social.
• Os benefícios a partir de testes de recursos permaneceram nesta proporção
nas duas décadas seguintes, e começaram então a cair até 1979.
• Com a emergência da nova pobreza na comunidade européia houve uma
tendência similar para os números relativos ao crescimento da assistência
social devido ao crescente desemprego. No quadro da seguridade social a
assistência social ganha visibilidade na pratica e no orçamento dos países
ricos, em face ao avanço da nova pobreza.

• A Previdência Social no Brasil

• No Brasil, há uma nítida diferença na organização dos seguros sociais antes

e depois de 1930. Este talho é um corte histórico na vida da nação
brasileira: oligarquia rural X elite burguesa.
• Antes de 1930 não se pode falar de legislação social sistemática de seguro
social. Havia apenas certas medidas sociais para os funcionários públicos,

30
 os trabalhadores de transporte (principalmente ferroviários e marítimos) e
contra os acidentes de trabalho.
• Essas medidas são conhecidas como Lei Eloy Chaves, de 1923, que criou
as Caixas de Aposentadorias e Pensões aos ferroviários. Esta Lei foi
estendida aos trabalhadores marítimos, em 1926. Nesse mesmo ano os
trabalhadores das Companhias Telegráficas e radiotelegráficas obtiveram o
mesmo direito.
• A década de 30 é marcada por fortes conflitos políticos e sociais. O poder
oligárquico foi se deslocando para a hegemonia burguesa. O país se
industrializa e depois da 2ª guerra vai-se ampliando, de forma concentradora
e excludente. Cria-se o Ministério do Trabalho, Indústria e Comercio, em
1931, e começa a era dos Institutos de Aposentadoria e Pensões – IAP’S,
por setor e por fábrica.
• Em 1934 a Constituição Federal consagrou o direito à Previdência. Em 1935
– 1937 passou-se a conceder benefícios aos segurados
• Note-se que só a partir de 1930 que o Estado interveio na Previdência
Social, para controlar as reivindicações das massas trabalhadoras.
• Em 1966 todos os IAP’S foram integrados no INPS (Instituto Nacional de
Previdência Social), transformando-se em Ministério em 1974. Em 1974 foi
criado o Funrural pela Lei 6.195 estendendo certos benefícios aos
trabalhadores rurais que representavam 44,3% da população ativa do país.
Em 1972 – 73 já tinham ocorrido à inclusão dos autônomos e domésticos
• Na Constituição de 1988 a Previdência Social e definida como direito social
no âmbito da seguridade social. Esta conceituação passa ao largo da
cidadania regulada, ou seja, contraria esse tipo de cidadania presente no
país até então. Segundo Evaldo Vieira (1997), em nenhum momento a
política social encontrou tamanho acolhimento em Constituição brasileira
como acontece na de 1988.
• Esta Constituição unificou os planos de previdência entre trabalhadores
urbanos e rurais, estendendo aos rurais benefícios antes concedidos
somente a trabalhadores urbanos (aposentadoria especial, aposentadoria
por tempo de serviço, auxílio-reclusão, auxílio-acidente, auxílio-natalidade,
salário-maternidade e pecúlio.
• E mais:

31
• - piso de um salário mínimo para todos os benefícios;
• - redução da idade em 5 anos para as aposentadorias rurais; a mínima para
os homens aos 60 anos e para as mulheres aos 55 anos;
• - garantia da irredutibilidade do valor dos benefícios.

• Reforma da Previdência Social

• A reforma da Previdência Social iniciada por Collor colocou-se na contramão

do conceito de seguridade proposto na Constituição.
Ex: extinção do Ministério da Previdência e Assistência Social – MPAS,
constituído pelas seguintes instituições: INPS, INAMPS, IAPAS, Funabem, LBA,
CEME e Dataprev e a criação do Ministério do Trabalho e Previdência Social –
INSS mediante a fusão INPS e IAPAS. Buscava-se voltar a Previdência Social
para a configuração de seguro social, quebrando a concepção de Seguridade
Social.
• Nesta primeira fase da reforma aprovaram-se orçamentos diferenciados
dentro da seguridade social: um tanto para a assistência social, outro para a
previdência e outro para a saúde (o que foi um grande equivoco). Isto
marcou a formulação de nova agenda de reformas e a mobilização do
Executivo Federal no sentido de obstruir os direitos constitucionais.
• Efetivamente a reforma da Previdência Social ocorreu no governo de
Fernando Henrique, entre 1995 – 1998. As entidades patronais como a
FIESP, FEBRABAN (Federação Brasileira dos Bancos) e outras e o próprio
Ministério da Previdência pressionaram o governo a reduzir os benefícios
sociais, fortalecendo o estimulo ao desenvolvimento e à expansão do
sistema previdenciário privado sob o regime de capitalização; supressão ou
redução drástica das contribuições patronais.
• Já as entidades dos trabalhadores como a CUT e a ANFIP (Associação
Nacional dos Fiscais Previdenciários) entre outras se colocavam contrárias à
reforma e pela manutenção da seguridade social.
• Mesmo diante da mobilização dos trabalhadores a Câmara e o Senado
aprovaram a Emenda Constitucional nº 20/98 com o seguinte teor: fim da
aposentadoria por tempo de serviço e implementação da aposentadoria por

32
 tempo de contribuição (35 anos de contribuição para homens e 30 anos
para mulheres);
• Fim da aposentadoria especial dos professores universitários; abertura para
o mercado privado do seguro acidente de trabalho; limite máximo de R$
1.200,00 para o valor dos benefícios do regime geral de Previdência;

E ainda:
• Previsão de gestão quadripartite da Previdência Social, por meio da
formação de conselhos, com a participação dos trabalhadores ativos e
inativos, empresários e governo, sem, no entanto, prever que esses
conselhos seriam deliberativos;
• Restrição do salário-família e do auxilio-reclusão aos dependentes dos
trabalhadores de baixa renda (quem recebe menos de R$ 360,00);
• Alteração do cálculo dos benefícios, retirando do texto constitucional a
referência de que esse cálculo seja feito com base nas 36 últimas
contribuições.
• A reforma da Previdência reduziu as despesas do INSS em 1,7 bilhões em
1999. Começou a ser implementado um outro padrão de regulação social
havendo, pois, um redimensionamento dos mecanismos de prestação
social.
• Ao desvincular o acesso a aposentadoria do tempo de trabalho existente e
instituir o acesso pelo tempo de contribuição, transformam-se um direito
social básico, a aposentadoria conquistada pelo trabalho, em um seguro
individual, adquirido de acordo com a capacidade contributiva de cada
indivíduo.
• O trabalho deixa de ser a porta de entrada para o acesso, como ocorreu
historicamente. Há uma mudança no padrão de regulação social porque o
trabalho formal era a via de acesso do trabalhador à proteção social,
mecanismo que determinou a cidadania regulada, elaborada por
Wanderley Guilherme dos Santos.
• No processo de reforma da Previdência estava embutida a
institucionalização do trabalho informal e desregulamentado, à medida que
se desvincula o acesso dos trabalhadores a determinados benefícios a sua

33
 inserção no mercado formal de trabalho e vincula esse acesso à sua
capacidade individual de contribuição.
• Busca-se vender a idéia de que o trabalho perdeu a sua capacidade de
integrar os indivíduos na sociedade; enfatiza-se o processo de
mercantilização dos serviços sociais e de individualização das relações
sociais e quebra-se a dimensão coletiva dos trabalhadores.
• Opera-se uma redução do cidadão em consumidor e definem-se os critérios
de integração dos indivíduos na sociedade pela participação na esfera do
mercado.

• O Estado e a Regulação nos Marcos da Sociedade Capitalista

• A implantação do Welfare State visa atenuar uma crise de superprodução do

capital, como também dar respostas às exigências impostas pelo trabalho. A
assistência passa a ser reivindicada como direito.
• Com o Welfare State se estabelece um compromisso social. Por isso, a crise
do Welfare State e uma crise do “contrato social”. Poderíamos dize que
trata-se de uma crise da igualdade.
• A regulação do Estado nos marcos da sociedade capitalista sempre ocorreu
pela via do autoritarismo, consubstanciado no paternalismo.
• O paternalismo assume uma face perversa ao apresentar-se como bonzinho
aos olhos da população. E uma forma mascarada e velada de usar o bem-
estar social para manter a dependência da população subalternizada ao
governo, excluindo a sua direta participação. É uma política autoritária e
benévola, uma atividade assistencial em favor do povo, exercida desde o
alto, com métodos meramente administrativos.
• No capitalismo avançado a regulação do Estado ocorre, via criação de um
forte aparato institucional e pela qualidade das políticas sociais.
• No capitalismo periférico a regulação estatal se da via clientelismo,
fisiologismo e populismo. As instituições de bem-estar social se encarregam
de fazer o controle da população-alvo, a qual será cobrada pelos políticos
em tempo de eleição.
• Com a emergência do neoliberalismo na sociedade brasileira, a Assistência
Social passa a ser viabilizadas para situações extremas, sem o grau de

34
 seletividade. Direciona-se aos estritamente pobres por meio de uma ação
humanitária coletiva, e não como uma política dirigida à justiça social e a
igualdade.
• A assistência social passa a ser pensada de modo residual, apenas para
complementar o que não se conseguiu via mercado ou ainda por intermédio
de recursos familiares e/ou comunidade.
• Em relação à Previdência Social
• Redução nos gastos do Estado;
• Privatização (com suas diferentes formas)
• Seletividade (recurso para os mais pobres dos pobres)
• Tributação de bem-estar (cortes nos impostos para facilitar a
filantropia particular)
• Sônia Draibe aponta algumas perspectivas para a assistência que apontam
três estratégias de ajustamento econômico:
• Fiscalização – garantia para que os recursos cheguem ao cliente-alvo
(seletividade)
• Privatização – atividade estatal e substituída, menos pelo setor privado
lucrativo do que pelas entidades associativas, pelas ONG’s e outras.
• Descentralização – para aumentar a eficiência e a eficácia dos gastos e uma
maior integração com o nível local.

• 2.1 – A crise do Estado e o neoliberalismo

• A nova roupagem que a doutrina liberal assume na contemporaneidade, sob
o discurso corrente de neoliberalismo, retoma os princípios de
reorganização do capital nos seguintes termos:
• Individualismo radical do cidadão: este deverá prover o seu próprio
sustento e formas de subsistência;
• Fragmentação da sociedade: esvazia a perspectiva de coletividade
enquanto expressão de convivência circunscrita nas relações de
sociabilidade e identidade;
• Capitalismo livre: estabelece a desterritorialização das fronteiras no
sentido de conduzir as economias mundiais à abertura e à formação de
blocos econômicos, associado à intensificação da competitividade em
escala mundial;

35
• Estado mínimo: propõe a redução do papel do Estado-Providente,
enquanto gestor das políticas públicas para conter e redimensionar os
gastos públicos. A área social passa a ser de responsabilidade da própria
sociedade sob a égide da caridade privada;
• Auto-regulação do mercado: criam-se mercados, segregados tais como:
União Européia, Nafta, Tigres Asiáticos e Mercosul. Nesses mercados estão
estabelecidas leis protecionistas dentro de cada bloco econômico.
• Essas mudanças vêm sendo gestadas desde o Pós-Segunda Guerra,
sobretudo a partir da publicação da obra Caminho para a Servidão, escrita
por Frederico Hayek em 1943. Ronald Reagan, nos Estados Unidos e
Margareth Thatcher na Inglaterra, foram os maiores divulgadores e adeptos
ferrenhos da nova tendência ideológica que se desenhava a partir das
fissuras e desgastes econômico-sociais do período recessivo do pós-
Guerra.
• Nos países de economia periférica a crise do Estado se materializa a partir
do Consenso de Washington de 1989. Os países do G-7: Inglaterra, França,
Alemanha, Itália, Canadá, EUA e Japão se reuniram em Washington para
encontrar saídas para a crise do capital. As principais diretrizes aprovadas
foram:
• Setor Público
• redução do Estado
• privatização das estatais
• liberdade de mercado
• Setor Privado
• reestruturação produtiva: racionalização do trabalho com
mudanças de método (toyotismo e não mais o taylorismo e o
fordismo)
• redução da classe operária (redução da jornada de trabalho,
redução dos salários, férias coletivas, exigência de qualificação
profissional, multifuncionalidade, escolaridade e critérios de
jovialidade).
• Exigência de qualidade total às empresas

36
 • Em termos gerais o modelo político centrado no neoliberalismo reduz o
Estado ao mínimo, cabendo a ele intervir na ordem econômica e social sob
três parâmetros:
• Defesa contra possíveis agressões externas
• Administração da Justiça
• Reorganização do mercado (só se ele apresentar equívocos na esfera do
consumo ou que apresente diferenças nocivas entre poupança e
investimento).
• O sistema político deve ser institucionalmente autônomo do sistema
econômico. Deve haver uma nítida distinção entre as esferas do público e
do privado.
A partir desse modelo geral é possível afirmar que para o argumento
neoliberal o critério de justiça social está embutido no próprio mercado. Se a
proposição de que a ordem capitalista é natural, no sentido de que está inscrita na
própria natureza humana, é fácil perceber que a desigualdade é plenamente
compatível com as trocas eqüitativas que se desenvolvem no mercado.
As desigualdades são produto da utilização diferente que os indivíduos
desenvolvem a partir de sua liberdade natural. Essas desigualdades são justas
porque foram “desejadas” pelos próprios indivíduos, não sendo produto de
injustiças impostas. Seriam injustas as ações do Estado se este procurasse
amenizar essas desigualdades.

• 2.2 – O Estado: público e privado e o não estatal

• As categorias público e privado passam a adquirir aplicação técnico-
jurídica com o nascimento do Estado moderno e o surgimento de uma
esfera separada, a sociedade burguesa.
• A separação das esferas pública e privada no sentido especificamente
moderno vai se consolidando com a idéia de privado como o espaço
daqueles que não possuem cargo público ou que não ocupem cargo oficial.
• Púbico, em contraposição, alude ao poder público, aos servidores do
Estado, as pessoas públicas que participam da esfera do poder estatal, que
têm cargos públicos, cujos negócios são públicos.

37
• Público, neste contexto, tem um sentido restrito – é sinônimo de estatal:
refere-se ao funcionamento de um aparato que detém o monopólio legítimo
da ordem social
• A esfera pública burguesa desenvolve-se no contexto do mercantilismo:
começam a prevalecer os interesses do capital comercial. O velho modelo
de produção capitalista transforma-se com a introdução do intercâmbio de
matérias-primas e produtos acabados ou semi-acabados.
• A esfera privada começa a se destacar como esfera distinta, e a privatização
do processo de reprodução social desenvolve-se no interior da constituição
do mercado, submetido a diretrizes estatais.
• É esta esfera privada da sociedade que adquiriu relevância pública, o que
caracterizou, segundo Arendt (1991), a moderna relação da esfera pública
com a esfera privada, engendrando o nascimento do social. A sociedade
agora é a instância de dependência entre os homens.
• Surge, assim, uma esfera social repolitizada, que não pode mais ser
classificada sob a denominação de público ou privado. Neste espaço,
misturam-se os âmbitos estatizados da sociedade e os setores socializados
do Estado (Habermas, 1981).

• A estrutura social atravessada por antagonismos do capitalismo, leva a que

os sujeitos sociais tenham de se organizar na defesa dos seus interesses.

• 2.3 – A noção de esfera pública

• Para Habermas, a esfera pública burguesa é o estado e a qualidade das
coisas públicas. Trata-se de uma categoria típica da era moderna, vinculada
à ordem capitalista. Essa esfera pública formou-se no final do século XVII,
configurando-se em um âmbito específico da sociedade burguesa.
• A partir da progressiva emancipação do intercâmbio econômico entre os
homens em relação ao controle estatal, vai se abrindo um espaço social
aglutinador dos interesses comuns ou públicos dos sujeitos privados, que
regula suas relações com o mercado e com o poder político
• Este âmbito social, responsável pela mediação entre sociedade civil e
Estado, no sentido de fazer valer as necessidades da sociedade civil diante

38
 do Estado (e também no interior do Estado) é a esfera pública burguesa
segundo Habermas.
• O público composto de pessoas privadas politicamente reacionárias
(burguesia) vai sendo substituído por um conjunto de instituições (partidos,
organizações sindicais, associações corporativas, entidades patronais,
movimentos sociais, ONG’S, etc), que passam a assumir a tarefa de
mediação entre a sociedade civil e o Estado.
• Neste sentido, a esfera pública, constitui-se na arena da grande
política, onde todos se expressam como sujeitos de direitos e deveres
no âmbito da cidadania.
• O não estatal está circunscrito ao âmbito das empresas e do grande
capital, que não estabelecem relações claras com o Estado e com a
sociedade civil.
• A natureza do Estado mínimo e as metamorfoses da agenda pública
nos anos 90.
• Para além das questões teórico-filosóficas o neoliberalismo opera com
conceitos, tais como: “gastar é ruim. É bom ter prioridades. É ruim exigir
programas. Precisamos de parcerias, não de governo forte. Falem de
necessidades nacionais, não de demandas de interesses especiais. Exijam
crescimento, não distribuição. Acima de tudo tratem do futuro. Repudiem o
passado”. (Draibe, 1993). As palavras soam como combinações aleatórias
de palavras mágicas.
• Natureza do Estado Mínimo: o mercado constitui o melhor e mais eficiente
mecanismo de alocação de recursos. A redução do Estado (do seu tamanho,
do seu papel e de suas funções) é o mote e o móvel dessa ideologia,
repetida já suficientemente para que não necessitemos pensar.
• O neoliberalismo é um simulacro do liberalismo americano em que se
inspira. Está mais próximo de conservadores como Gilder (1981); Charles
Murray (1984) integrantes da Nova Direita americana. Também no domínio
das políticas sociais, o fôlego teórico neoliberal é bastante reduzido.
• No Amazonas, o governo estadual comanda 90,5% da estrutura hospitalar
pública e 40,1% das unidades ambulatoriais públicas.

39
ASSISTÊNCIA SOCIAL E CIDADANIA

 O conceito de cidadania não é um conceito unívoco. Trata-se de um

conceito polêmico, ambíguo. A tradição filosófica ocidental empenha-se em
demonstrar que os direitos do homem e do cidadão teriam sua origem na
vontade divina, na ordem do mundo, na razão, em suma na natureza das
coisas.

 Os direitos do cidadão seriam direitos naturais transpostos para as

comunidades políticas, sob a forma de direitos positivos, o que lhes
asseguraria o princípio de sua validade.

 Indiscutivelmente, a cidadania é, em sua acepção moderna, um direito

construído pelos trabalhadores no contexto da contradição capital/trabalho.
A cidadania é uma construção social travejada pelo trabalho. Não é apenas
um estado de espírito do cidadão, é uma ação concreta dentro da sociedade
(Milton Santos, 1987).

 Postular uma igualdade humana básica é investi-la do direito de cidadania,

ou seja, de um conjunto de direitos civis, políticos e sociais, implica uma
série de considerações:

1) A Carta Universal dos Direitos Humanos, de 1948, assume princípios de

igualdade que não são cumpridos. Há uma linearidade universal de
igualdade entre os homens que não saiu do papel (do âmbito de preceitos e
postulados).

2) O Capitalismo, transpassando por classes antagônicas, convive lado a lado

com a cidadania. Ambas as classes podem propugnar a cidadania, pois
ricos e pobres são membros da sociedade.

Admitir a cidadania como constituída no processo de relações sociais implica

admitir a idéia dos direitos entre os homens como processos/produtos emergentes

40
da ordem, da liberdade, da historia e da democracia. Trata-se da existência de uma
realidade social e política.

 A democracia é um principio filosófico universal, consagrado no Direito e na

Ciência Política. Os direitos só ganham substancia em relação às leis
humanas vindo a adquirir significação em relação a uma comunidade
política, a um Estado. A idéia da lei, como do direito, é inseparável da
presença de uma autoridade pública que a garanta.

 Fora do quadro de uma sociedade democrática (auto-regulada) e na falta de

uma autoridade do Direito Positivo, é inócuo falar de direitos do cidadão.

 O conceito de cidadania está estritamente associado à democracia, ou seja,

possui uma vinculação jurídica, uma ligação da pessoa com o Estado
democrático (de direito). Não há cidadão que não seja cidadão de um
Estado (Dallari, 1984)

 É a Constituição Federal de cada país (Estado Nacional) que estabelece o

Estado democrático, de direito. Mas essa sedimentação é fruto da moral e
da ética de uma sociedade. Os costumes e os valores são construídos
cotidianamente no curso da história sendo, pois, consagrados na Carta
Magna.

 Historicamente, sobretudo no séc. XX, a cidadania veio sendo construída

através da luta dos excluídos, tendo em vista a universalização dos direitos.
Essa luta é empreendida por determinados segmentos da sociedade,
incluindo algumas categorias profissionais como é o caso dos assistentes
sociais.

 Mas, não é a prática dos profissionais que constitui a cidadania. A prática

profissional pode o que não é pouco, constituir condição de facilitação para
que a cidadania se efetive (Gueiros, 1991).

41
  Esta predisposição crítica e de indignação frente a ordem estabelecida e as
graves conseqüências da questão social, refletem na ação dos profissionais
como um engajamento ético no dorso da cidadania e no reino da política.

 Implica ver a questão social como um processo político, historicamente

construído no fosso das classes sociais.

 O subdesenvolvimento da Amazônia ou da região Norte é uma fatalidade, é

uma construção social das elites. Pauini é a pior cidade do mundo em índice
de desenvolvimento humano (IDH), mas não é como os jornalistas falam
que é o Norte que puxa o Brasil para trás.

 É o modelo político de práticas eleitoreiras que produz o

subdesenvolvimento e a pobreza no nosso Estado e região.

 Os profissionais nas diferentes áreas na arena pública devem assumir

princípios e ações democráticas e de cidadania quando empreendem uma
prática compromissada político-eticamente com a causa dos excluídos
sociais, sujeitos/objetos de sua prática profissional.

Nestes tempos de crise a correlação de forças entre as classes alarga-se

para o âmbito da formação cultural, isto é, da construção de outras formas de
racionalidade, da socialização de valores, informações e visões do mundo e da
sociedade, como uma condição para a formação de subjetividades coletivas,
necessárias a adesão das classes a um projeto econômico, social, político e
cultural que consolide a hegemonia de uma classe.
A elaboração de Gramsci forneceu os fundamentos teóricos, políticos e
históricos desta discussão ao incorporar uma determinada concepção da relação
entre a economia e a política.
Vive-se um momento singular de mudança de lugar dos agentes sociais, muitos
daqueles agentes que organizaram a sociedade civil e lutaram bravamente contra
o Estado estão, hoje, no governo central. A história é dialética tal qual a política e a
sociedade.

42
 Mudou o lugar do Estado. Agora não é mais a reforma agrária, é o
desenvolvimento agrário. Não é mais a empregabilidade é a geração de renda,
fazendo aparecer o trabalho como direito e não mais o emprego contratual.
Mudou o lugar do empresariado. A FIESP é uma falsa representatividade. Já
não representa os interesses mais amplos da elite brasileira. Votorantin é um
conglomerado econômico de 95 empresas que não está afinado com a FIESP, está
mais próximo da CIESP (Centro das Indústrias do Estado de São Paulo).
Agora existe a Secretaria da Mulher com status de Ministério, Secretaria de
Economia Solidária, Secretaria de Políticas Raciais, Secretaria de Políticas
Indígenas, Ministério das Cidades.
Houve um deslocamento no tabuleiro da sociedade civil. Agora é a hora do
protagonismo dialógico, propositivo e construtor de um novo demiurgo brasileiro.
Passou o tempo histórico da radicalidade dos conflitos, do enfrentamento
abrupto com os patrões e com o Estado. Agora trabalhadores e patrões assentam-
se à mesa para discutir e encaminhar políticas públicas em conjunto. Vide o
exemplo das Comissões Estaduais e Municipais de emprego e renda; os conselhos
de assistência social, saúde e os fóruns de políticas públicas existentes.
Trata-se de um protagonismo sócio-educativo que busca resgatar os ideais
republicanos do respeito às diferenças e da construção de uma nação equânime e
sem apartheid social.
A política pública é racional, ética e cívica. Reposicionar o protagonismo
histórico dos profissionais das áreas de intervenção no social significa sair da
epiderme da assistência social que marcou o cenário brasileiro no nível residual e
descontínuo. Temos que criar padrão de qualidade que sai do paradigma
humanitário. Ex: incubadora social, economia solidária, construção de rede de
saberes para fazer rodar o conhecimento produzido no campo das políticas e dos
serviços sociais.
Precisamos nos unir para fortalecer o conjunto de categorias e, assim, forçar
o município e o Estado a abraçarem o SUAS como um desafio ético de
universalização dos direitos sociais. É preciso lutar pela implementação deste
sistema, potencializando o protagonismo popular para a construção de uma
democracia de massa, soberana e com acesso ao fundo público.
Não significa fazer apaziguação dos conflitos. Trata-se de vozes
emancipatórias que querem um outro Brasil possível, uma outra Amazônia é

43
 possível sem coronelismo e mandonismo. O espaço do trabalho profissional
constitui-se em territórios de resistência em favor da eqüidade e da universalização
de direitos no âmbito da justiça social.
A atuação profissional mudou de eixo. Não é mais sobre o indivíduo e seu
comportamento que se atua, mas sobre suas relações, sobre seus vínculos, suas
necessidades, seus espaços e seus nexos problemáticos.
O trabalho social funda-se na práxis social que remete para o horizonte da
transformação social. Todo trabalho social possui um cunho político, significando
compromisso com o projeto transformador (Carvalho, 1983). Trata-se de uma
prática política desenvolvida no interior das instituições.

Política Social e Democracia: reflexões sobre o legado da Seguridade

Social

Autora: Sônia Maria Fleury Teixeira - Fiocruz

POLÍTICA SOCIAL E CIDADANIAS

O campo das políticas sociais, embora carecendo de um maior rigor conceitual, recebe
sua melhor definição quando tratado sob a égide do conceito de cidadania. Assim, as
políticas sociais tratariam dos planos, programas e medidas necessários ao
reconhecimento, implementação, exercício e gozo dos direitos sociais reconhecidos em
uma dada sociedade como incluídos na condição de cidadania, gerando uma pauta de
direitos e deveres entre aqueles aos quais se atribui a condição de cidadãos e seu
Estado. Esta relação jurídica de reciprocidade inclui, além dos direitos sociais, os
direitos civis e políticos, sendo que, embora cada um destes elementos tenha tido um
curso histórico distinto no seu desenvolvimento, atualmente estão entrelaçados e
indissociavelmente vinculados à noção de cidadania.

Com relação às medidas de proteção social que o Estado implementa através das
políticas sociais, há que se reconhecer sua heterogeneidade, já que elas não têm
necessariamente o mesmo significado político e jurídico no que diz respeito ao
exercício dos direitos sociais. As diferentes formas assumidas pela proteção podem ser
separadas a partir do contexto social e político no qual historicamente tiveram origem,

44
desde o surgimento do Estado Moderno. Assim, poderíamos distinguir três
modalidades principais: Assistência Social, Seguro Social e o Estado do Bem-Estar
Social. Para além de sua origem em momentos distintos, trata-se de assinalar que tais
modalidades foram marcadas por estes contextos, diferenciando-se também ao nível
das relações políticas, jurídicas e institucionais.

As primeiras medidas de proteção social tiveram origem em um contexto rigidamente

liberal, no qual se negava a necessidade de intervenção estatal nas questões de
natureza social, sob a alegação da eficácia do mercado no trato dos problemas sociais
emergentes. Malgrado a bela construção teórico-ideológica do liberalismo, o mercado
mostrou-se incapaz de dar conta dos problemas que ele mesmo gerava, especialmente
na esfera da reprodução humana, exigindo assim a crescente intervenção do Estado,
tanto na esfera da produção regulando as relações de trabalho, quanto na esfera da
reprodução, através de medidas de proteção social.

As políticas sociais que tiveram origem neste contexto são conhecidas sob a
designação de Assistência Social e incluíam o reconhecimento de uma necessidade, e
alguma proposta de aliviá-la. Caracterizam-se por assumir que esta situação de
necessidade decorre de um problema de caráter do necessitado, razão pela qual a
assistência é provida em condições que tentam parcialmente compensar falhas
passadas e prevenir contra falhas futuras.

A natureza compensatória e punitiva destas medidas evidencia-se, por exemplo, na

perda de outros direitos inerentes à condição de cidadania (no caso dos menores
protegidos pelo Estado), ou em restrições de ordem simbólica tais como rituais de
degradação, atestados de miséria, etc, a que são submetidas às famílias carentes.
Esta condição política de cidadania invertida, em que o indivíduo entra em relação com
o Estado no momento em que se reconhece como um não-cidadão, tem como atributos
jurídicos e institucionais, respectivamente, a ausência de uma relação formalizada de
direito ao benefício, o que se reflete na instabilidade das políticas assistenciais, além
de uma base institucional que reproduz um modelo de voluntariado das organizações
de caridade, mesmo quando exercidas em instituições estatais.

A segunda forma assumida pela proteção social já é fruto de um contexto social no qual
a classe operária é reconhecida como ator qualificado na ordem política e econômica.

45
O Seguro Social tem como característica destinar-se à cobertura da população
assalariada com a qual se estabelece uma relação jurídica do tipo contratual: os
benefícios são, em regra, proporcionais à contribuição efetuada, não guardando
relação imediata com as necessidades do beneficiário. A participação tende a ser
compulsória e, embora restrita a uma parcela da população, é uma relação de direito
social estabelecida com base em um contrato. Trata-se, neste caso, da cidadania
regulada pela condição de exercício de uma ocupação oficialmente reconhecida, o que
lhe garante a assinatura da carteira de trabalho.

As instituições responsáveis pela prestação dos serviços e benefícios tendem a ser

financiadas com base na contribuição salarial, ademais de aportes específicos do
Estado, e submetem-se a uma lógica de capitalização de suas reservas.

Essa forma de proteção envolve questões de eqüidade, justiça social e redistribuição

de renda entre a população beneficiária. Por outro lado, perpetua a iniqüidade do
sistema produtivo, ao excluir da proteção exatamente os grupos mais necessitados que
são os que estão à margem do mercado formal urbano de trabalho.

Finalmente, o Estado do Bem-Estar Social rompe com as concepções de proteção

social com base na evidência da necessidade ou no contrato firmado, e propõe uma
relação de cidadania plena, na qual o Estado está obrigado a fornecer a garantia de um
mínimo vital a todos os cidadãos, em relação à saúde, educação, pensão, seguro
desemprego, etc. O Estado do Bem-Estar Social baseia-se em uma relação de direito
social inerente à condição de cidadania e, do ponto de vista institucional, implica uma
organização nacional da política social, na qual o Estado assume os ônus básicos da
administração e financiamento do sistema. Trata-se de um projeto de redefinição das
relações sociais em direção à redistribuição da renda e, portanto, à eqüidade e justiça
social para toda a sociedade.

Conhecidas as três modalidades de proteção social, restaria esclarecer que o fato de

terem tido origem em momentos históricos sucessivos não quer dizer que este
processo se assemelhe a um contínuo em uma espiral ascensional de evolução da
política social rumo à cidadania plena, cada nova forma destruindo as que lhe
precedem. Ao contrário, quero demonstrar a sobrevivência e concomitância das três

46
formas descritas de política social, embora a convivência nem sempre se dê sem
conflitos e contradições.

Estudiosos afirmam que a assistência aos pobres do século XIX permanece até hoje
para o exército industrial de reserva, enquanto o Seguro Social cobre os trabalhadores
engajados no mercado formal de trabalho, e este anacronismo é uma função de classe.

Outro ponto que parece ser crucial para a compreensão da relação entre as
modalidades de política social é o predomínio do seguro social como estrutura medular
de toda a política de proteção, de tal forma que se possa afirmar que as outras
modalidades a ele se acoplam contraditória ou complementarmente. A comprovação
desta nossa hipótese pode ser encontrada em distintas evidências em face de
contextos sócio-econômicos diferentes: seja pela tendência histórica de manutenção de
altos índices de emprego apresentada até recentemente pelos países desenvolvidos,
fazendo com que a estrutura do seguro coincidisse com a do estado do bem-estar,
seja, ainda, no caso inverso, relativo aos países de desenvolvimento dependente e
retardatário, onde a única política social efetiva é a do seguro, colocando todos os que
estão fora do mercado formal na condição de pré-cidadãos.

No caso brasileiro, o que tenho demonstrado é a existência das três modalidades

apontadas, sob a mesma base institucional previdenciária, seja pela incorporação das
instituições assistenciais no sistema previdenciário, seja pela tendência à progressiva
integração dos serviços de assistência médica, seja ainda pela existência de benefícios
que rompem à estrutura contratual do seguro, tais como o Funrural, renda mensal
vitalícia, abono, etc. Esta base institucional securitária tem-se mostrado inadequada
para abranger desde medidas assistenciais até a extensão da cidadania plena, já que
tais incorporações não corresponderam à redefinição dos mecanismos de
financiamento e gestão do sistema. Tal inadequação evidencia-se de forma dramática
nos momentos de crise financeira do sistema, nos quais volta-se, sempre a defender o
caráter contratual exclusivo dos benefícios previdenciários, ameaçando-se com o corte
de outros benefícios que, mal ou bem, são frutos da conquista de toda a sociedade em
direção a uma política social mais equânime. Assim, já que os demais programas são
sempre considerados como um hóspede indesejável, dependendo do ciclo financeiro
de ascenso ou descenso da Previdência Social, fica evidente que a superposição
institucional não representou uma homogeneização da condição de cidadania,

47
preservando o caráter político inerente a cada modalidade assinalada. Se, é correto
tomarmos a análise das políticas sociais a partir do eixo central da estrutura
previdenciária, esta abordagem coloca duas ordens de questões que merecem ser
tratadas integralmente, sem que a urgência de solucionar uma delas implique
abandonar a outra a sua própria sorte.

A primeira delas é a questão de ordem política, de redefinação da política social à luz

dos princípios de eqüidade e justiça social, de sorte que se busque a universalização
da condição de cidadania a todos os brasileiros. Não haveria melhor momento de
redefinirmos a relação de reciprocidade existente entre Estado e cidadãos,
reformulando ampla e uniformemente a pauta de direitos e deveres inerentes a esta
relação, senão aquele em que a sociedade brasileira se debruça em torno da
reordenação das relações políticas e sociais, através da elaboração de uma
Constituição que consolide o processo de transição democrática.

Está cada vez mais claro, tanto para a população brasileira quanto para seus
dirigentes, que a estabilidade da transição política será dada na medida em que o novo
sistema democrático incorpore efetivamente as demandas sociais.

A segunda ordem de questões envolvidas diz respeito aos mecanismos de

financiamento, à autonomia institucional, modelos de gerência e a diversos outros
problemas técnico-atuariais e de administração dos serviços e concessão de
benefícios. Todas estas questões foram agudizadas face a crise financeira do sistema e
a conjuntura recessiva que atravessa o país, já que funcionam como limites à
capacidade de oferecer soluções alternativas.

Embora estes últimos problemas sejam bastante dramáticos neste momento, não se
deve negligenciar a necessidade de repensar a política social em geral, com vistas a
oferecer proposições à Assembléia Constituinte, limitando-nos a solucionar as falhas do
sistema atual sem que este próprio sistema venha a ser objeto de transformações. Por
outro lado, não se pode cair no erro oposto que consistiria em definir princípios
doutrinários compatíveis com a redemocratização da sociedade, sem pesquisar os
mecanismos de operacionalização desta política.

48
DOIS MODELOS CLÁSSICOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL

O primeiro sistema de seguro social foi criado por Bismarck na Alemanha, compondo-
se de três seguros compulsórios: o seguro saúde (1883), o seguro de acidentes (1884)
e o seguro de velhice e invalidez (1889).

Diversos autores têm procurado explicar o surgimento de um sistema de proteção

social tão avançado num dos países que mais tardiamente deu início ao processo de
industrialização e transição do feudalismo ao capitalismo, quando outros países
europeus que lideravam o desenvolvimento industrial sequer pensavam em um projeto
equivalente. Estes estudos tem convergido para encontrar no próprio atraso da
Alemanha o fundamento de sua iniciativa pioneira, e mesmo as características centrais
do seguro social ali implantado. Isto porque a transição retardataria realizada pela
Alemanha não se fez sob a hegemonia de uma burguesia liberal revolucionária, mas
sim através de uma coalização entre as classes dominantes do velho e do novo modo
de produção, construída a partir de uma decisiva intervenção do Estado na sociedade.
Assim, ao invés de uma revolução burguesa, houve mais bem uma modernização
conservadora, que não rompeu com o padrão de relações de autoridade tradicional.

Neste sentido, a concepção feudal na qual prepondera o binômio que troca proteção
por dependência foi de certa forma preservado, só que agora a proteção social
passava a ser fornecida pelo Estado.

Fica assim explicado por que o projeto do seguro social não se originou no seio da
classe operária alemã, altamente politizada, mas sim na burocracia estatal, recebendo
a oposição veemente do movimento operário e o apoio dos partidos conservadores. O
seguro social foi assim criado como um instrumento de cooptação de setores da classe
operária, de forma a diminuir o seu potencial revolucionário.

Este contexto vai imprimir uma marca fundamental no sistema do seguro social alemão
que se revela na sua estrutura interna e na sua doutrina. Com relação à doutrina,
assume-se como filosofia central do sistema a manutenção do status econômico do
indivíduo durante sua vida laboral ativa, preservando através do seguro esta mesma
condição em um momento de necessidade. A operacionalização deste princípio
doutrinário encontrou no modelo do seguro privado a sua melhor inspiração, já que os

49
benefícios a serem auferidos pelo segurado são proporcionais à sua contribuição
pretérita para o sistema. Além disso, os direitos sociais assim adquiridos são restritos
àqueles cidadãos que, por sua inserção no mercado de trabalho, são
compulsoriamente vinculados ao sistema de seguro.

Resumindo, podemos dizer que as principais características do Seguro Social são:

Quanto ao financiamento: contribuições dos empregados, dos empregadores e uma

parcela menor do Estado, destinada à administração.

Quanto à administração: comitês corporativos com representação de empregados e

empregadores sob o controle estatal, refletindo a concepção do Estado como árbitro no
conflito entre as classes.

Quanto aos benefícios: diferenciados de acordo com a contribuição anterior, isto é, um

direito contratual restrito àqueles que podem vincular-se ao sistema.

Quanto ao regime de reservas: regime de capitalização que se baseia no conceito

individual de formação de um capital mediante poupança para se desfrutar no futuro de
suas rendas. A avaliação deste sistema se faz em termos de sua viabilidade financeira
com base em técnicas atuárias e não em termos de valores socialmente definidos.

O modelo do Seguro Social apresenta alguns problemas que devem ser aqui
apontados:

— O princípio doutrinário adotado, de preservação do status econômico do indivíduo,

faz com que o sistema de seguro se torne um poderoso mecanismo de perpetualização
das desigualdades geradas ao nível do mercado de trabalho.

— Os direitos sociais são garantidos apenas para uma parcela da classe trabalhadora
que quase sempre não é a mais necessitada.

— Permite uma incorporação diferenciada das demandas sociais em função da

estratificação ocupacional e da força política de cada grupo, levando quase sempre à
existência de múltiplas instituições com benefícios desiguais. Os benefícios são
recebidos como privilégios diferenciais e não como direitos sociais.

50
— Não geram um compromisso do Estado de garantir o gozo dos direitos sociais, mas
sim de administrar o sistema.

— O regime de capitalização só é viável quando restringido a um grupo pequeno, no

início do sistema de seguro, e quando há uma situação de estabilidade de preços. Em
condições altamente inflacionárias, tende a haver uma erosão das reservas.

O segundo modelo clássico da Previdência Social originou-se na Inglaterra depois da

Segunda Guerra e inspirou-se no Relatório de Lord Beveridge, dando origem ao
Welfare State (Estado do Bem-Estar Social). Em sua doutrina, assume a condição de
cidadania como universal, independentemente, portanto, da inserção no processo
produtivo ou de contribuições ao sistema, sendo dever do Estado garantir um mínimo
vital aos seus cidadãos.

A Lei de Educação, a Lei do Seguro Nacional e a Lei do Serviço Nacional de Saúde, da

década de 40, constituíram-se nos pilares do Estado do Bem-Estar Social, cujos
mecanismos básicos foram à existência de um plano de seguro contributivo,
compulsório e universal; a prestação de contribuições e benefícios de valores fixos ao
nível de subsistências, e a suplementação deste mínimo por poupança voluntária .

As reservas deste sistema de seguridade social são manipuladas pelo regime de

repartição, mais adequado às seguridades sociais avançadas e com ampla cobertura,
onde o Estado assume compromissos para o futuro em relação aos direitos dos
beneficiários. A avaliação do sistema, neste caso, é feita em termos de projeções
demográficas e econômicas de longo prazo, além dos compromissos políticos
assumidos pelo Estado e que devem corresponder à sua participação decisiva no
financiamento da seguridade.

Este modelo adequar-se-ia a uma política econômica de corte Keynesiano, que

supunha o pleno emprego garantido pela intervenção estatal na economia como
condição da eficiência do Estado de Bem-Estar Social, ao mesmo tempo em que o
próprio sistema de serviços sociais constituir-se-ia em poderoso instrumento para
implementação desta política de emprego. Além da pressuposição do pleno emprego, a
adoção deste modelo implicava que o Estado assumisse em grande parte os custos do

51
sistema, já que as contribuições individuais mínimas não dariam para cobrir encargos
tais como saúde e o cuidado infantil.

O Welfare State é até hoje o modelo mais avançado de Previdência Social nos países
capitalistas ocidentais, e sua origem encontra explicações no fato de ser, ao contrário
do caso alemão, uma conquista de uma classe operária reformista, em dois séculos de
luta contra o pensamento hegemônico da burguesia liberal. Assim, quando o Partido
dos Trabalhadores chegou ao governo, tratou de consolidar a cidadania como uma
conquista social. Por outro lado, este momento coincidiu com uma nova etapa da
produção, em bases monopolizadas, que requeria um trabalhador em condições mais
hígidas. Outro fator importante foi a reformulação do estado capitalista em busca de
novas estratégias legitimadoras no pós-guerra, já que tanto a proposta comunista
quanto a fascista minaram as bases da solidariedade da classe trabalhadora à
democracia liberal.

Independentemente do modelo adotado, se o Seguro Social ou o Welfare State, a crise

econômica mundial, aliada ao envelhecimento dos sistemas, tem sido responsabilizada
pela crise por que passa atualmente a previdência social européia. Esta crise é o
resultado de alterações econômicas e demográficas que os responsáveis pela
planificação social não poderiam antever nos tempos de prosperidade que se seguiram
ao pós-guerra. Esperanças de vida mais longa fazem subir os custos dos cuidados de
saúde e das pensões de velhice, enquanto que um declínio da taxa de natalidade está
sobrecarregando com impostos cada vez mais elevados os trabalhadores que têm de
suportar um sistema cada vez mais dispendioso. As competições comerciais e
industriais do Japão e Estados Unidos corroeram a prosperidade européia, sendo cada
vez maior o número de desempregados que vão sobrecarregar os orçamentos do
fundo de desemprego e das pensões de invalidez.

Fica cada dia mais claro a complexa relação entre a Previdência Social e
desenvolvimento, entendido não apenas como crescimento econômico, mas também
pela sua orientação por uma melhor distribuição e redistribuição da riqueza social. A
crise atual não se alterará enquanto as velhas indústrias européias continuarem em
declínio e o desenvolvimento econômico for regredindo dia-a-dia. No entanto, os
governos europeus buscam através de diversas medidas paliativas enfrentar a crise do
estado-providência. Na Alemanha, o governo tem subsidiado a repatriação dos

52
emigrantes com o objetivo de diminuir o número de dependentes do sistema
previdenciário. Já o governo conservador inglês tem propalado sua intenção de cortar
benefícios para diminuir os custos do sistema, sendo que, na prática, tem ocorrido o
contrário, ou seja, o aumento anual do gasto público com o sistema previdenciário, que
hoje representa cerca de 30% de todos os gastos públicos. Recentemente, o governo
britânico divulgou um documento intitulado Green Paper, onde consolida sua proposta
de reversão do Welfare State para o modelo de seguro social, em um prazo previsto de
15 anos, a ser iniciado em 1987, caso conseguisse demover a ferrenha oposição que
se generalizou contra a reforma proposta.

PROBLEMAS DA SEGURIDADE SOCIAL NA AMÉRICA LATINA

Entre os técnicos de seguridade social, há muito se estabeleceu um consenso, em

grande parte decorrente da influência exercida no meio pela Organização Internacional
do Trabalho, em torno da melhor forma de organização do sistema previdenciário, que
estaria dado pela adoção de três conceitos centrais: universalidade, unificação e
uniformidade, A universalidade refere-se ao objetivo de extensão da cobertura
previdenciária a toda a população, sem distinções entre trabalhadores rurais e urbanos,
engajados no mercado formal ou no informal, ou mesmo entre alguns poucos grupos
de trabalhadores urbanos considerados estratégicos econômica e politicamente para o
desenvolvimento do país. O princípio da universalidade orientaria a extensão da
cobertura em um sentido horizontal, com absorção cada vez maior de novos grupos ao
sistema, e não em um sentido vertical, com mais e melhores benefícios para os grupos
já cobertos pelo mesmo. O conceito de unificação ou centralização pressupõe tanto
uma administração mais eficiente e de menor custo, quanto visa a aumentar a
eqüidade interna ao sistema, já que se supõe que a unificação precede a
uniformização. Neste sentido, a unificação deveria acabar com a existência de
sistemas de seguros distintos por categoria ocupacional de operários ou de seguros
específicos para militares, funcionários públicos etc.

Finalmente, o princípio da uniformidade reforça a noção de eqüidade, ao pressupor

uma única regra a respeito das contribuições e benefícios. A operacionalização deste
princípio pode ser feita de várias formas distintas, seja pelo estabelecimento de uma
contribuição mínima e de um ingresso mínimo por beneficiário (caso inglês), seja pelo
cálculo do benefício como uma porcentagem da contribuição pretérita de cada

53
beneficiário (caso alemão), seja por um sistema misto, com a definição de um mínimo
geral ao qual se sobreponha um adicional, calculado em proporções decrescentes,
quanto maior for o correspondente ingresso ativo (método adotado na Costa Rica)

À simples enumeração dos três princípios centrais de previdência social moderna

podemos imediatamente constatar quão distante está a América Latina do modelo ideal
formulado. Alguns dos problemas centrais da seguridade social na América Latina são
apontados pelos estudiosos do tema.

DESIGUALDADE NA COBERTURA

Na maioria dos países do continente, as pessoas mais necessitadas, que se encontram

abaixo da linha de pobreza crítica, não estão cobertas pela seguridade social, seja por
que se encontrem desempregadas, subempregadas, seja por serem trabalhadores
eventuais, ou que desempenhem ocupações não abrangidas pelo sistema. Segundo
cálculos da CEPAL, em 1976, cerca de 35% da população da América Latina situavam-
se abaixo da linha de pobreza crítica, e estima-se que, neste mesmo ano, mais de 64%
da PEA não estavam cobertos pelos sistemas previdenciários.

O esforço feito por alguns países no período mais recente, no sentido de estender a
cobertura a grupos de trabalhadores anteriormente excluídos do sistema, não alcançou
resultados expressivos, na medida em que os custos da filiação à previdência são tão
altos relativamente à renda dos. trabalhadores inseridos na economia informal que se
torna proibitivo o exercício deste direito.

Por outro lado, a distribuição desigual dos serviços, especialmente no caso da

assistência médica, faz com que o segurado das regiões mais carentes custe ao
sistema muitas vezes menos que um outro das regiões mais desenvolvidas.

A crise econômica acirrou drasticamente este problema, na medida em que a queda do

Produto Interno Bruto da região e as medidas políticas recessivas adotadas pelos
governos para enfrentarem o desaquecimento da economia implicaram a acelerada
expansão dos índices de desemprego em praticamente todos os países. As alterações
no mercado de trabalho refletiram-se imediatamente sobre os níveis de proteção social,

54
como, por exemplo, no caso do Brasil, onde, em 1976, 61,27% dos empregados
possuíam carteira de trabalho assinada — condição para o recebimento de vários
benefícios — enquanto que, em 1983, este percentual caiu drasticamente para
52,78%.

Problema da baixa cobertura previdenciária incide, ademais, sobre a possibilidade dos

cidadãos latino-americanos terem acesso a serviços sociais, cujo gozo é
responsabilidade do Estado, como no caso da proteção à saúde, já que é um
fenômeno bastante generalizado a concentração dos recursos públicos para saúde
quase que exclusivamente nos sistemas previdenciários.

REDISTRIBUIÇÃO DE RENDA

Como grande parte dos sistemas previdenciários latino-americanos são compostos de

múltiplos seguros, diferenciados por categorias ocupacionais, caracteriza-se uma
situação de estratificação da seguridade social, que se cristaliza ao nível da
participação estatal em cada um dos seguros: se cada grupo houvesse financiado por
si mesmo seu sistema de proteção, a pirâmide da seguridade social teria se limitado a
reproduzir a pirâmide do ingresso. Mas os grupos mais poderosos conseguiram
maiores aportes do Estado, dos empregadores, que os grupos de menor poder. Por
exemplo, os militares conseguiram, em alguns países, que o Estado financiasse
praticamente todo o sistema; os empregados públicos, que o Estado tomasse a seu
cargo os déficits crescentes, e alguns profissionais ou sindicatos poderosos
conseguiram que se criassem impostos especiais (sobre a produção ou serviços
ligados ou não à sua atividade) que engrossaram seus fundos.

Mesmo em países com sistemas previdenciários unificados, a uniformização não é

total, agravando a regressividade apontada, como no caso do Brasil, onde o Estado
financia 2/3 das previdências complementares das empresas estatais, com o objetivo
de proporcionar um salário indireto aos seus executivos.

Além disso, a iniqüidade para com os que estão excluídos do sistema é aumentada
pelo fato de que, indiretamente, todos os cidadãos contribuem para o financiamento do
sistema, já que pagam impostos ao Estado e consomem produtos para cujos preços foi
repassado o ônus do empregador com a previdência. Internamente ao sistema, a

55
concessão dos benefícios tende a aumentar a iniqüidade, já que, por exemplo, as
aposentadorias por tempo de serviço e por velhice só atingem a parcela mais bem
aquinhoada dos trabalhadores. Perversamente, o sistema brasileiro tem como seu
benefício mais democrático a aposentadoria por invalidez, que atinge amplamente os
trabalhadores mais pobres e suscetíveis aos azares de um processo de
desenvolvimento de cunho selvagem.

ESTADO, DESENVOLVIMENTO E PREVIDÊNCIA SOCIAL.

Os sistemas previdenciários latino-americanos sempre foram um dos instrumentos

importantes na legitimação política dos Estados, sendo, portanto, os benefícios
concedidos com objetivo de alcançar apoio político de algumas frações da classe
trabalhadora. Os estudiosos do tema identificam dois fatores fundamentais na origem e
evolução dos sistemas previdenciários atribuem a este fator as características mesmas
do sistema: os grupos de pressão e a burocracia estatal. Aqueles que enfatizam o
papel dos grupos de pressão como fator predominante na evolução de um sistema de
seguridade social estratificado chamam a atenção para o fato de que quanto mais
poderosos os grupos (militares, funcionários públicos, certas frações da classe
operária), mais e melhores benefícios obtiveram e menor foi sua contribuição ao
sistema. Neste caso, os partidos políticos e a burocracia estatal participaram da
definição do modelo de proteção social, mas sempre de forma secundária à atuação
dos grupos de pressão.

Outros autores enfatizam especialmente o papel do Estado em mãos de elites

governamentais que, embora respondendo a pressões de grupos sociais, foram os
responsáveis por oferecer uma resposta seletiva e altamente política a essas
demandas. Assim, os programas de seguros sociais constituíram uma forma de
acomodação corporativista de grupos sociais emergentes, particularmente dos
trabalhadores nos modernos setores capitalistas da economia.

Em qualquer das vertentes explicativas, o que se quer enfatizar é a ausência de um

corpo doutrinário e de mecanismos institucionais eficientes, que reflitam o

56
reconhecimento dos direitos sociais a partir de uma definição social da cidadania
universal.

Os dois períodos mais marcantes na história das políticas previdenciárias nos países
latino-americanos do cone sul estão determinados pela vigência de governos
populistas e sua posterior substituição pelas ditaduras militares. No caso dos regimes
populistas, houve uma crescente politização das relações sociais, sendo que o
mecanismo institucional previdenciário foi fundamental na cooptação de setores
trabalhistas ao projeto estatal, ao mesmo tempo em que funcionaram como canal
eficiente de escoamento da demanda política e social de tais grupos.

O resultado deste processo foi à criação e consolidação de sistemas previdenciários

fragmentados, iníquos e pouco abrangentes, embora tenha de se reconhecer que,
mesmo assim, representaram um avanço significativo nas condições de vida da
população trabalhadora coberta pelo sistema.

Os governos militares autoritários também utilizaram a Previdência com vistas à sua

legitimação política e maior adequação às demandas capitalistas, o que se observa na
extensão da cobertura ocorrida neste período. No entanto, o uso político neste
momento implicou uma desmontagem — em maior ou menor grau, de acordo com a
resistência encontrada — do sistema previdenciário enquanto mecanismo de
realização da política populista.

Assim, os processos de centralização — com ou sem unificação — e exclusão dos

beneficiários do processo decisório foram decisivos para se obter esta ruptura. A
principal característica do sistema no período autoritário radica-se, no entanto, nas
diversas formas de privatização do sistema previdenciário, de forma a se tornar um
elemento importante no processo de acumulação de Capitais.

O problema da relação do Estado com as reservas previdenciárias sempre foi crucial,

determinando em grande parte a falência atual dos sistemas, já que, por diversas
vezes, o Estado lançou mão dos fundos da Previdência (em toda América Latina) para
subsidiar projetos do seu interesse e de setores do capital. Além disso, a baixa ou
quase ausente contribuição estatal ao sistema sempre entrou em contradição com as
necessidades políticas de legitimação de governos, através da progressiva

57
incorporação de novos setores ao sistema ou mesmo da melhoria dos benefícios.
Assim como o desenvolvimento político latino-americano, ao afastar-se do modelo
social-democrata, imprimiu características próprias aos nossos sistemas
previdenciários, também a modalidade de desenvolvimento econômico dependente,
associado e retardatário, incide diretamente sobre a problemática, agravando-a, por um
lado, e limitando sua possibilidade de expansão, por outro lado. O crescimento
econômico na América Latina tem-se caracterizado pelo fenômeno da urbanização
rápida e concentrada, acompanhada da transformação dos padrões de consumo
citadinos, sob a influência dos setores de mais alta renda, e pela incapacidade dos
setores dinâmicos da economia oferecerem empregos que absorvam a população
urbana, levando à formação e crescimento de camadas da população situadas de
forma dita marginal, seja em relação à inserção no mercado de trabalho, seja em
relação à moradia, consumo e participação política.

Esta problemática não decorre de uma etapa do desenvolvimento, mas sim da

estrutura mesma do processo de desenvolvimento dependente, cuja industrialização
fez-se desde o início de forma monopolizada e com tecnologia altamente
concentradora de mão-de-obra. Desta maneira, a industrialização periférica não
generaliza as relações capitalistas, como ocorreu nos países centrais, mas,
perversamente, recria a cada momento relações atrasadas como o artesanato,
indústria caseira, o trabalho por conta própria, em estreita dependência e associação
ao próprio fenômeno da industrialização.

Neste sentido, também a nossa política social terá necessariamente que diferir dos
modelos desenvolvidos nos países centrais, cujo pressuposto inicial é o
desenvolvimento econômico com tendência ao pleno emprego, baixo nível inflacionário,
etc.

Por outro lado, o processo de industrialização levado a cabo entre nós caracterizou-se
por seu caráter excludente em relação às necessidades dos trabalhadores, de tal forma
que se fala do capitalismo selvagem, para indicar o desrespeito às condições mínimas
de segurança do trabalho e garantia de manutenção e reprodução da força de trabalho.
Este problema incide diretamente no sistema previdenciário, ao provocar um
envelhecimento precoce do sistema. Os elevados índices de aposentadoria por
invalidez no Brasil têm sido responsabilizados pelo alto índice de dependência entre

58
contribuintes e beneficiários, da ordem de 1/2,74 em 1981, o que é comparável ao
envelhecimento natural dos sistemas europeus. Finalmente, outro problema
freqüentemente apontado é o relativo ao financiamento da Previdência incidir
basicamente sobre o fator trabalho, onerando-o de tal forma, que acabaria
contribuindo, em alguma medida, para o aumento do nível de desemprego nas
sociedades latino-americanas.

Texto: Cultura da crise e seguridade social: um estudo sobre as tendências

da previdência e da assistência social brasileira nos anos 80 e 90

Autora: Ana Elizabete Mota

Informações Gerais

Este livro de Ana Elizabete Mota apresenta uma análise geral da crise dos
anos 1980, evidenciando os processos econômicos que afetaram os países
centrais e periféricos. A autora discorre sobre a construção da cultura política da
crise em seus traços gerais, com destaque particular para o Brasil.
A seguridade social, objeto de estudo da autora, aparece no contexto dos
anos 80 e 90 como expressão do movimento de formação de uma cultura política
da crise, marcada pelo pensamento privatista e pela constituição do cidadão-
consumidor. As mudanças que ocorreram no mundo do trabalho determinaram a
não intervenção do Estado na área social desembocando na reforma da
Previdência Social.
Segundo os propósitos da autora não se trata de discutir os impactos da
cultura da crise nas tendências da seguridade social brasileira, mas de examinar as
particularidades da seguridade em tempos de crise.
A primeira hipótese apresentada é a de que o lugar ocupado pela
seguridade social, no processo de produção e reprodução social particulariza, no
plano material e político, sua vinculação com as necessidades de socialização dos
custos da reprodução da força de trabalho enquanto condição da acumulação do
capital e com o processo político deflagrado pelos trabalhadores em torno das
conquistas sociais, institucionalizadas nos direitos sociais.

Conceito de Seguridade Social

A seguridade social diz respeito tanto ao movimento de valorização do

capital, como, também, às conquistas das classes trabalhadoras que, ao lutarem e
conquistarem meios de reprodução da própria vida, impõe ao capital e ao Estado o
desenvolvimento de ações que se confrontam com os interesses imediatos da
acumulação.
A autora chama a atenção para o fato de que essa ação do capital e do
trabalho não é mecânica. As condições gerais do processo de produção material e
de reprodução social são permeadas de contradições que, em determinadas
conjunturas, se transformaram em necessidades de classe e objeto da prática

59
política dos trabalhadores e do capital. Esse processo depende do grau de
desenvolvimento das forças produtivas e do nível de socialização da política
conquistado pelas classes trabalhadoras.
No momento de crise econômica este quadro fica mais explícito. O capital
tenta superar as crises de sua reprodução, sem perder a condição de classe
hegemônica, valendo-se dentre outras medidas, das políticas sociais. Estabelece-
se uma relação entre crise e hegemonia, que é indicativa de uma concepção
teórica e política amplamente polemizada no interior do marxismo.

Questões Preliminares da Crise

A crise contemporânea é fundamentalmente afetada pelos deslocamentos

geopolíticos do capital, cuja principal característica é a sua natureza globalizada.
Essa é a razão pela qual estaria fora do quadro de referência desta crise a
hipótese de crise geral.
Outro traço da crise é que, nesta crise, a burguesia trata o processo de
reestruturação econômica sobre o leito de uma universalização da sociabilidade
capitalista, vulgarmente pensada como o fim da história, em função da débâcle do
socialismo real.
A autora recusa a hipótese de que as mudanças ocorridas na sociedade
contemporânea – no curso de visíveis inovações nos modos e formas de gerir as
contradições – sejam indicadoras da perenização da ordem burguesa. A crise
produziu mudanças mais não se trata de fazer referências a uma nova ordem.
As crises do capital nunca são exclusivamente econômicas, são sempre
sociais e políticas. A emergência de crises é uma tendência sempre presente. Os
períodos de crise são cenários de reorganizações de natureza econômica, social e
política que fatalmente, expressam iniciativas e interesses de classes.
Nas situações de crise há o desencadeamento de um conjunto de iniciativas
por parte das classes fundamentais. Essas iniciativas, no entanto, apenas
evidenciam situações de confrontos de interesses imediatos. Mas, a partir destas
disputas localizadas, as classes podem vir a formar frentes consensuais de
intervenção que alcancem o campo da luta hegemônica.
Nessas condições, as classes dominantes podem reciclar as bases do seu
domínio, erigindo também novas formas de obtenção do consenso necessário à
reestruturação da sua hegemonia, ou mesmo exercitar práticas coercitivas para
neutralizar a emergência de iniciativas de outras classes que ameacem a sua
hegemonia.
De outro modo, dependendo do nível de organização política, em situações
de crise, as classes subalternas também podem ampliar suas bases organizativas,
constituindo-se como classe nacional para obter o consenso na classe e junto a
outras frações de classes, que é a sua prerrogativa para construir uma nova
hegemonia. Dessa forma, as classes subalternas criam as condições a partir das
quais podem esgarçar as práticas de dominação e a direção do grupo dominante.
Segundo Ana Elizabete Mota são estes dois movimentos: rearticulação das
classes no poder (que têm o domínio econômico) e articulação das classes que
lutam pelo poder hegemônico (classes subalternizadas) que caracterizam o
confronto de classes e as disputas por projetos societais, em contextos de crises
econômicas e de natureza orgânica. Segundo Gramsci (1987) é a preocupação por
determinar a forma das contratendências que a crise gera, para estudar a
capacidade de recomposição que o sistema possui e que as crises estimulam. A

60
hegemonia também age sobre o modo de pensar, de conhecer e sobre as
orientações ideológicas e culturais, presentes nas propostas e nos discursos das
classes.
Mota deixa claro que a sua discussão da crise está centrada no âmbito da
formação de cultura, aqui entendida como componente fundamental da hegemonia.
Os anos 80 constituem-se num período de crise orgânica, no qual a burguesia
tenta reestruturar a sua hegemonia, no interior do processo de correlação de forças
entre as classes.
Não se pode deixar de assinalar que, nos anos 80, emerge no cenário
político brasileiro o novo sindicalismo, cuja característica principal é a politização
das demandas dos trabalhadores assalariados. Há, portanto, uma relação entre o
crescimento dos setores produtores de capital intensivo e a ampliação do
movimento sindical.
Reconhecidos como sujeito político pelo grande capital, o sindicalismo dos
anos 80 inaugura a prática das negociações coletivas entre grandes sindicatos e
grandes empresas, consolidando o processo de fordicização das relações de
trabalho no Brasil.
Esse movimento, contraditoriamente, determinou um outro perfil na
seguridade social brasileira, marcado pela ação das empresas e do mercado no
agendamento de serviços de saúde e previdência, constituindo uma prática em que
a seguridade e a produtividade do trabalho se resolvem na moderna empresa
capitalista, como produto de acordos entre grandes empresas e grandes
sindicatos.
A autora afirma que o núcleo básico do movimento da seguridade no Brasil,
em tempos de crise, é a assistencialização da seguridade social brasileira, que
ocorre em sincronia com o movimento de privatização.

Crise econômica e constituição de hegemonia

Nos discursos oficiais, a crise econômica que se inicia nos anos 70, e que se
torna mais visível nos anos 80, é vista a partir de fatores externos, como é o caso
da crise do petróleo de 1973, das lutas sociais pela libertação dos povos do
Terceiro Mundo, do comportamento dos sindicatos etc.
Os prenúncios da crise, emergentes nos anos 60, foram inicialmente
enfrentados com a intensificação do processo de internacionalização do grande
capital. É a emergência de processos inflacionários do dólar e do custo de vida que
leva a economia a enfrentar um novo ciclo recessivo em 1980. Isto é: inflação,
expansão do mercado financeiro em detrimento do setor produtivo, que apresenta
baixa evolução da utilização da capacidade instalada das empresas.
A crise dos anos 80 se qualifica como uma crise do capital, cuja principal
determinação é econômica, expressa num movimento convergente em que a crise
da superprodução é administrada mediante expansão do crédito para financiar
tanto os déficits dos países hegemônicos como a integração funcional dos países
periféricos ao processo de internacionalização do capital. Há uma fusão do capital
bancário com o industrial, que é típica da face dos monopólios. Inegavelmente, a
crise expressa um descompasso entre produção e circulação.
A crise vem sendo enfrentada valendo-se de uma cruzada contra os
mecanismos anticíclicos de base keynesiana, tendo como contrapartida um
programa de corte neoliberal, marcado pela negação da regulação econômica

61
estatal, pelo abandono das políticas de pleno emprego e pela redução dos
mecanismos de seguridade social, em prol da regulação operada pelo mercado.
A década de 80 caracteriza-se como um período em que convivem traços de
continuidade, saturação e alguns indícios de ruptura do mercado implementado no
pós-64: aumento da concentração de renda, pauperização da maioria da
população e das condições de vida e de trabalho da maioria dos trabalhadores. No
âmbito da economia houve congelamento de algumas situações deflagradas desde
os finais dos anos 70. É por isso que, a década de 80, é considerada por muitos
como a década perdida, em função das baixas taxas de crescimento do PIB, da
compressão dos salários e do aumento da concentração da riqueza.
Esse cenário imprime aos anos 80 a característica de uma década de
transição, seja porque a superação da crise econômica não apontava para a
reedição do modelo de desenvolvimento iniciado nos anos 50 e redimensionado no
pós-64, seja porque os processos políticos de transição pelo alto, tão ao gosto das
elites, também já não podiam ter continuidade.
A derrota política do chamado socialismo real desemboca numa
generalização das políticas neoliberais em todos os países periféricos, começando
pela América Latina, passando pela África e estendendo-se ao leste europeu e aos
países que surgiram com a desintegração da União Soviética.

Crise e reestruturação produtiva

A reestruturação produtiva é uma iniciativa inerente ao estabelecimento de

um novo equilíbrio instável que tem, como experiência básica, a reorganização das
forças de mercado na recomposição do ciclo de reprodução do capital, tanto na
esfera da produção como na das relações sociais.
A tese subjacente à reestruturação produtiva é a de que toda crise no
mercado mundial expressa desequilíbrios no âmbito da produção e da circulação
de mercadorias. Há o esgotamento do padrão de crescimento dos anos 70, sob a
hegemonia norte americana, de que são exemplos os impactos da política de
fortalecimento do dólar, implementada pelos Estados Unidos, e a crise do petróleo
que afetou o preço das matérias-primas.
As referências principais da reestruturação produtiva ficam por conta do
Japão e da Alemanha, que conseguiram empreender suas reestruturações
promovendo acentuadas mudanças na divisão internacional do trabalho. O Japão
utilizou uma estratégia de transformação tecnológica, centrada na eletrônica de
ponta e na difusão de novas técnicas de informação e controle no interior do
aparelho produtivo. O resultado foi o aumento da produtividade e o lançamento de
novos produtos que permitiram alcançar um mercado mundial de consumo de
massa, criando as condições para resistir à instabilidade do dólar e do mercado.
A Alemanha, por sua vez, assumiu o comando da reordenação do mercado
europeu enfrentando positivamente a instabilidade do dólar.
O objetivo da reestruturação produtiva não é simplesmente criar uma nova
forma de organização do trabalho, mas sim criar uma nova forma de sociedade,
construída sobre instituições pelas quais os conflitos de interesses possam ser
resolvidos racionalmente.
É a intervenção do Estado, por meio dos sistemas públicos de seguridade e
da legislação trabalhista, que determina o modo de regulação das relações e dos
processos de trabalho.

62
 Os processos de reestruturação produtiva têm como imperativo das
mudanças a construção de novas formas de controle do capital sobre o trabalho,
no bojo mais geral das estratégias de enfrentamento da crise.
A autora contesta o fatalismo da neoliberalização do mundo e as análises
das reformas, expressas na identificação dos lados bom e mau das mudanças
realizadas.
O Consenso de Washington é um modelo de desenvolvimento de cunho
neoclássico, elaborado pelo Banco Mundial, Fundo Monetário Internacional e pelos
teóricos do capital e que, agora passa como sendo a única interpretação racional
possível dos problemas de estabilização e do crescimento, ganhando força de
doutrina constituída e aceita por praticamente todos os países capitalistas do
mundo.

A seguridade social em tempo de crise

A seguridade social brasileira dos dias atuais é determinada pela relação

entre a crise econômica dos anos 80 e os mecanismos adotados para o seu
enfrentamento. Esses processos estão reunidos em dois vetores: 1) as mudanças
no mundo do trabalho que são produtos das estratégias de superação do modelo
fordista-keynesiano, em favor da acumulação flexível; 2) as mudanças na
intervenção do Estado, cuja inflexão é marcada pela crise do keynesianismo e pela
emergência do neoliberalismo.
As mudanças nas relações entre Estado, sociedade e mercado são
objetivadas em um conjunto de medidas de ajuste econômico e de reformas
institucionais, cujos destaques são: os mecanismos de privatização e as pressões
do empresariado e da burocracia estatal no campo dos direitos sociais, como
condição para operar reformas nas políticas da seguridade social.
As mudanças no sistema de seguridade nos anos 80 e 90 têm como
principais formuladores os organismos financeiros internacionais, os empresários
vinculados ao grande capital e a burocracia estatal a eles associada: corta-se os
gastos e transfere os serviços para o setor privado. As principais metas desse
programa internacional de reformas são: redução de gastos públicos; ampliação da
participação do setor privado lucrativo e não-lucrativo; redução das contribuições
sociais das empresas: desenvolvimento de políticas localizadas na pobreza;
desenvolvimento de atividades voluntárias complementares aos serviços públicos.
É essa perspectiva que identifica a relação entre as tendências da
seguridade social e as crises econômicas, relação essa marcada, neste século,
pela experiência fordista-keynesiana, que se estende dos anos 30 até o final da
década de 60 e pelo pós-fordismo neoliberal, que surge a partir da crise dos anos
80.
A tendência é de privatizar os programas de previdência e saúde e ampliar
os programas assistenciais em sincronia com as mudanças no mundo do trabalho
e com as propostas de redimensionamento da intervenção social do Estado. A
autora reitera que a seguridade social não se resume a uma relação mecânica
entre crise econômica e crise na seguridade, o que lhe imprimiria um corte
economicista. A idéia é apreender a seguridade em tempos de crise.
Com o desenvolvimento do trabalho assalariado nas sociedades
industrializadas, a proteção social torna-se uma das condições necessárias a
estabilização do salariato. Inicialmente, por meio dos seguros sociais, ela evolui
para a formação de instituições previdenciárias, seja por iniciativa dos próprios

63
trabalhadores, seja em conjunto com os empregadores e, posteriormente, com o
Estado. O Estado interveio nas condições de trabalho, na saúde e na segurança do
trabalhador, por meio da legislação trabalhista, acidentária e sanitária, afora a
regulamentação dos seguros sociais.
É a partir do pós-Guerra que, nos países desenvolvidos, os sistemas
públicos de seguridade transformam-se na principal forma de intervenção social do
Estado,chegando mesmo a consolidar uma determinada forma de organização
conceituada como Estado de bem-estar social. Essas mudanças, a partir dos anos
30, são marcadas pela difusão do fordismo, enquanto modelo de organização
industrial e social, pelas propostas keynesianas, pelo desenvolvimento dos partidos
social-democratas e pelo crescimento dos grandes sindicatos.
É no interior das lutas ofensivas dos trabalhadores e da ação reativa do
capital, que os sistemas de seguridade são incorporados na ordem capitalista,
como mecanismo potencialmente funcionais ao processo de acumulação e afetos
ao processo de construção de hegemonia.
Segundo Ana Elizabete o processo de periferização dos países centrais – a
dicotomia incluídos/excluídos do mercado de trabalho, o emprego precário, a
informalização do trabalho e o rápido aumento do número de trabalhadores
autônomos, com redução de rendimentos – e o agravamento desse quadro nos
países periféricos determinam o curso das reformas da seguridade.
No entanto, a relação mudança no mercado de trabalho e mudança; na
seguridade só assumiu o estatuto de reforma por causa da fragmentação e
dispersão da ação coletiva organizada dos trabalhadores, expressa no
enfraquecimento do movimento sindical.

As particularidades da seguridade social brasileira no pós-64.

O regime, instaurado em 1964, estava alicerçado na necessidade de vencer

as barreiras sociais e políticas que obstaculizavam o pleno desenvolvimento de um
projeto internacionalizador, em gestação desde meados da década de 50.
A solução encontrada foi a ampliação da cobertura de alguns programas
sociais, que tiveram como características a diferenciação dos serviços em função
da clientela atendida, a privatização da assistência médico-social, a criação da
previdência complementar privada, afora a supressão e o desmantelamento dos
mecanismos de controle e da participação dos trabalhadores no sistema de
proteção vigente até 1964.
Sob o argumento da modernização administrativa, foram reforçados os
mecanismos de centralização e de burocratização das decisões, com a criação do
Instituto Nacional de Previdência Social, em 1967, do Ministério da Previdência e
Assistência Social, em 1974, e do Sistema Nacional de Previdência e Assistência
Social em 1977.
Esse período é assinalado pelo surgimento de movimentos de massa, em
defesa das eleições diretas e de uma nova Constituição, ao lado de outros
movimentos populares urbanos e rurais, de caráter contestador e reivindicatório.
Durante a década de 70 houve uma relativa ampliação das políticas de
seguridade social, como é o caso do Funrural,da renda vitalícia para os idosos,do
aumento do teto do benefício mínimo, além da abertura da previdência social para
os trabalhadores autônomos e empregados domésticos e da ampliação da
assistência médico-social. A expansão seletiva da seguridade está diretamente
relacionada com o modelo econômico e político adotado após 1964 e com o

64
conseqüente crescimento do processo de assalariamento urbano-industrial no
Brasil.
De acordo com a autora não se pode afirmar que houve um esgotamento do
modelo de bem-estar, como vivenciado nos países desenvolvidos, porque aqui não
ocorreu, de fato, uma universalização do acesso aos serviços sociais, nem uma
regulação estatal nos moldes das sociedades de capitalismo avançado.
As políticas sociais não foram universalizadas no Brasil, ao contrário, há o
horizonte de seletividade intraclasse, mediado pela ideologia neoliberal e tratado
como uma necessidade provocada pela crise econômica. Procura-se negar as
conquistas obtidas na Constituição de 1988 sob a alegação da necessidade de
adequação do modelo de seguridade social às atuais reformas econômicas do
país.
As classes dominantes tentam socializar com as classes trabalhadoras um
suposto dilema da justiça e equidade capitalista, como sendo uma problemática
dos assalariados, agora reconceituados como cidadãos proprietários consumidores
e/ou cidadãos pobres e assistidos. Esta é uma precondição para o
desenvolvimento sincrônico de assistencialização/privatização da seguridade
social.

Ação política dos empresários e dos trabalhadores e o percurso da

seguridade social nos anos 80

Nos anos 80 ocorreu o agravamento da situação econômica e social do

país, marcada pela recessão econômica, desemprego, inflação, dívida interna e
externa, o que determinou o surgimento de novas formas de expressão da questão
social no Brasil.
Nesta década os trabalhadores brasileiros conseguiram ampliar o campo de
suas reivindicações, seja por meio dos contratos coletivos de trabalho referentes às
condições de trabalho, produtividade e benefícios sociais nas empresas, seja por
meio de propostas encaminhadas pelas centrais sindicais e pelos partidos políticos
de esquerda.
Os principais interlocutores da seguridade social foram os partidos políticos.
Eles conseguiram neutralizar elementos corporativos e valorizar as necessidades
dos diversos segmentos das classes trabalhadoras, como é o caso dos
aposentados, trabalhadores urbanos da grande e pequena empresa, trabalhadores
rurais, os desassistidos e os incapacitados.
A tendência desse movimento foi uma expansão gradual de políticas
assistenciais, não contributivas nos níveis municipal e estadual, e a privatização
daquelas que têm como usuários os assalariados da grande empresa. Aí estão as
bases para o desenvolvimento do movimento de assistencialização/privatização da
seguridade social nos anos 90. Segundo a autora, a questão social deixa de ser
objeto específico da atuação do Estado e passa a ser também foco da ação
empresarial, como parte da formação de uma outra cultura.

Ideário da reforma: o cidadão-pobre, o cidadão-fabril e o cidadão consumidor

65
 Ana Elizabete Mota deixa claro que a dinâmica da seguridade social como
uma questão afeta ao mundo do trabalho e da cultura, mediada pela ação
organizada dos trabalhadores e dos empresários, retirando sua análise do campo
da funcionalidade econômica ou da hegemonia como domínio superestrutural.
Nos anos 80 a nova correlação que surgiu na sociedade obrigou o capital a
absorver as exigências do trabalho. Esse momento permitiu, também, que a
burguesia construísse o seu projeto e as suas estratégias de reciclagem das bases
de constituição da sua hegemonia.
Nos anos 80 e 90 o grande capital, no Brasil, apontava para a tentativa de
construção da sua hegemonia, tendo como instrumento básico a formação de uma
cultura marcada pela necessidade de desqualificação das demandas dos
trabalhadores, enquanto exigência de classe.
No caso da seguridade, essa iniciativa adquire materialidade sob a
argumentação de que é necessário mudar o sistema de seguridade existente, para
adequá-la às reformas macroeconônicas. Busca-se a obtenção do consentimento
das classes trabalhadoras em torno da idéia de que a crise econômica afeta toda a
sociedade e que, por isso, necessita da colaboração de todos.
O objetivo desta nova cultura é a constituição de novos atores sociais,
objetivados nas figuras do cidadão-fabril, do cidadão-consumidor e do cidadão-
pobre, as quais deverão tornar-se as representações consentidas de um ideal de
hegemonia da burguesia. Busca-se dar ênfase à idéia de sujeitos coletivos,
extrapolando sua condição de patrão e empregado e determinando o que se pode
nominar de mecanismos formadores das políticas de gestão estatal da força de
trabalho.

A proteção social na empresa privada: o ideário do cidadão-fabril

As políticas de seguridade social no Brasil somente podem ser identificadas

como tal, a partir dos anos 20 deste século, com o surgimento da lei Eloy Chaves,
em 1923, que criou as Caixas de Aposentadorias e Pensões (CAPS).
As CAPS eram organizadas por empresas, com a participação financeira
dos empregados, dos empregadores e, em alguns casos, da União. As primeiras
CAPS foram criadas para aquelas categorias que tinham um papel expressivo na
atividade exportadora, como é o caso dos ferroviários, estivadores e marítimos.
Elas prestavam serviços de assistência médico-curativa, forneciam medicamentos,
aposentadoria por tempo de serviço, velhice e invalidez, pensões para os
dependentes dos empregados e auxílio-funeral.
As mudanças ocorridas após 1930 evidenciam a base da intervenção social
do Estado no Brasil. Dentre as principais medidas destacam-se: criação dos
Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAP’s), em 1933. Com a criação dos IAP’s,
a assistência particular das empresas esvazia-se em favor da oferta de serviços
previdenciários públicos, cujo financiamento contava com recursos da União,
embora a criação dos IAP’s não tenha eliminado a prestação de serviços próprios
das empresas.
Têm-se na década de 40 outras medidas de regulação social, de que são
exemplos o salário-mínimo e a CLT, as quais, articuladas aos dispositivos criados
na década de 30, passaram a formar o complexo legal-institucional de
regulamentação das condições de vida e de trabalho dos assalariados brasileiros e
que persiste até 1964, com alterações pouco significativas.

66
 Paralelamente ao sistema oficial de seguridade foram criados o SENAI, o
SESI e o SESC, cuja forma de financiamento é regulamentada pelo Estado como
uma contribuição social obrigatória das empresas.
Nos anos 1970 a pedagogia da assistência empresarial é esgarçada porque
os trabalhadores passam inclusive, a inferior nos moldes, na qualidade e na gestão
dos programas sociais. Seguindo-se a criação de fundos patrimoniais dos
trabalhadores (FGTS, PIS, PASEP) e a inclusão de trabalhadores autônomos e
rurais na previdência.
As tendências da seguridade social brasileira nos anos 80 assumem a
cultura privatista no sentido de imprimir reformas na Constituição de 1988, rumo ao
que a autora chama de americanização da seguridade social brasileira,
Esse modelo é amplamente defendido pelo FMI, Banco Mundial, o BID e a
USAID (agência de fomento norte-americana) que reforçam uma nova estratégia
política, expressa nas tentativas de consolidar a expansão do mercado de recursos
sociais privados e dos fundos de pensão.
As propostas para a seguridade social na era da produção flexível: a
formação do cidadão-pobre e do cidadão consumidor

Em períodos de crise há um acirramento da ação ofensiva do capital de um

lado, e um movimento defensivo dos trabalhadores de outro, em função da
agressão que sofrem com a ameaça do desemprego, das perdas salariais, dos
benefícios da seguridade etc.
Na década de 80 foi a luta sindical reivindicatória que esteve à frente dos
próprios partidos, fato que deu à CUT um papel político singular. A central adquiriu
o estatuto de instituição formadora e socializadora da cultura política das classes
trabalhadoras.
A partir de 1989 – período da acirrada disputa eleitoral – a ação de alguns
partidos vinculados ao movimento dos trabalhadores como o PT, o PSB, o PPS, o
PV e o PSTU, adquiriu uma expressão político-institucional mais significativa do
que a da central. Estes partidos começam a se posicionar como elementos de
síntese das demandas das classes sociais em conflito e como principais
articuladores entre a sociedade e o Estado.
No horizonte da ação política dos trabalhadores estava a necessidade de
deslocar-se do campo da resistência e/ou oposição às medidas de contratendência
à crise econômica para o campo da formulação de projetos que incorporem
alternativas à ordem capitalista vigente. Aí reside, segundo Mota, a possibilidade
de o movimento dos trabalhadores dá seguimento à construção de uma cultura
diferenciada, formadora de uma civiltá, imprimindo uma direção aos modos de
encaminhamento e atendimento das suas demandas, que permita qualificá-las
como exigência de classe.

Da crise da previdência à revisão constitucional

A chamada crise da previdência se inicia em 1979 e se prolonga até o

momento atual. A partir de 1989 esse quadro se altera em função das iniciativas do
capital e do trabalho, tornando notório o crescimento das discussões em torno da
seguridade.

67
 O Relatório da Comissão Especial para Estudo do Sistema Previdenciário
que teve à frente o deputado Antônio Britto, concluiu em 1992, que havia um
impacto imediato na arrecadação, em função da queda do emprego e do
faturamento das empresas. As causas estruturais da “falência” do sistema
previdenciário brasileiro eram: imprecisão conceitual, a dependência excessiva da
folha de salário, o esgotamento das fontes de financiamento, a ampliação dos
benefícios e privilégios e as dificuldades provocadas pelo pagamento dos
servidores inativos da União com recursos da previdência social.
O Relatório apontava a extinção da aposentadoria por tempo de serviço, a
municipalização da assistência e a descentralização de recursos para a saúde,
mediante a criação de tíquetes-saúde ou da obrigação das empresas de
financiarem o seguro de saúde para os seus trabalhadores. O Relatório reconhecia
a seguridade como um direito, defendia a desvinculação da previdência, da saúde
e da assistência em virtude da necessidade de separar as suas fontes de custeio.

As propostas do grande capital

O pensamento da FIESP

A FIESP é considerada uma das instituições mais representativas do

empresariado brasileiro. E a sua proposta para a reforma da Previdência é
essencialmente privatista: é necessário acabar a aposentadoria por tempo de
serviço porque ela é injusta e só atende uma minoria; é preciso privatizar o sistema
previdenciário de saúde, os empresários propunham um sistema compatível com
uma economia aberta.
Para a FIESP a rede de proteção social ao cidadão deveria ter o mínimo de
interferência governamental em suas atividades-fins, restringindo-se o Estado à
arrecadação dos recursos tributários, à fiscalização e à distribuição de tíquetes de
serviços básicos a serem prestados competitivamente pelo setor privado e pelo
setor público.
A rede de proteção social seria composta pela previdência e assistência
social, em forma de seguro social básico. A assistência social atenderia ao auxílio-
emprego, assistência aos incapacitados e seguro-desemprego. Comporiam ainda o
sistema o seguro contra acidentes do trabalho, a saúde e a educação básica.
A previdência seria responsável pelas aposentadorias por idade ou invalidez
até o limite de 3 VRS (valor de Referência de Seguridade),além dos auxílios
maternidade, natalidade e funeral. Além da contribuição compulsória no montante
de 10% do salário, o trabalhador faria ainda uma contribuição solidária de 10%
sobre o total dos seus rendimentos. Em contrapartida, as empresas não fariam
contribuição para a previdência, mas repassariam para o salário do trabalhador o
montante que recolhem à previdência.

O pensamento da FEBRABAN

A Federação Brasileira de Associação de Bancos é o órgão mais

representativo dos banqueiros no país. A sua proposta para a reforma da
previdência é pragmática e contempla dois programas: a previdência básica
considerada assistencial-distributiva; e a previdência complementar, considerada

68
privada e aberta. A primeira administrada pelo Estado, e a segunda, pelas
instituições financeiras privadas.
Os trabalhadores recolhiam 11%, os empresários 11% perfazendo o total de
22%, sendo 10% para aposentadoria por idade. 3% para o seguro-invalidez ou
morte, 2% para o seguro-acidente de trabalho e 7% para assistência médica e
auxílio-doença. A parte da assistência social deveria ser financiada pela sociedade
como um todo.

O pensamento do Instituto Liberal

Este instituto realiza consultoria, estudos e pesquisas para os empresários e

tem em seus quadros o ex-ministro Roberto Campos.
O instituto desenvolve um conjunto de críticas quanto ao financiamento do
sistema, ao papel econômico da seguridade, à regulação estatal do mercado de
trabalho e à universalização do sistema estabelecido na Constituição de 1988.
Critica o salário-mínimo, as reivindicações dos sindicatos sobre piso salarial
e defende a revisão da CLT. Postula a contribuição de 2,5% para o seguro-
invalidez ou de morte e de 4% para o custeio dos programas de saúde, perfazendo
o total de 17%, que é a contribuição incidente sobre o salário. Por fim, propõe a
transformação do FGTS em seguro-desemprego.

As propostas dos organismos internacionais

O FMI não altera os princípios da seguridade estabelecidos na Constituição

de 1988. Propõe a separação das fontes de custeio, desvinculando a Previdência
da saúde e da assistência social. A proposta contempla dois regimes: um geral e
básico, de natureza pública e obrigatória; e um complementar,de natureza
facultativa.
Prevê a concessão de um salário-mínimo ou de uma cesta básica para os
idosos, e não aos carentes. Ou seja, somente para aqueles que contribuíram para
o sistema. O segundo de natureza complementar e voluntária, seria composto
pelos fundos de seguros privados, com fins lucrativos.
Para o Banco Mundial é necessário incentivar o mercado, fortalecer as
instituições, criar obras de infra-estrutura e melhorar a tecnologia. Os países
devem adotar programas que visem a redução da pobreza. Propõe um sistema de
compensação entre pobre e não-pobres; mas não se trata de uma compensação
entre crescimento e redução da pobreza.
Propõe aumentar as despesas públicas em programas específicos para os
pobres. Mas devido as limitações orçamentárias do Estado, o desenvolvimento
dessa meta só pode ser viabilizado com a participação das ONG’s, ou mediante a
auto-seleção, via programas muito específicos e que atenderiam as necessidades
dos pobres. A eficiência dessa ajuda poderia ser preservada se ela fosse
destinada, exclusivamente, aos programas de assistência a grupos mais
vulneráveis.
O BID, que é uma agência internacional financiadora de projetos para os
Estados-membros da ONU, apresenta uma proposta de reforma da previdência
para a América latina.
Propõe adequação da previdência ao mercado, separação dos programas
de saúde dos da previdência, e selecionar setores que podem ser privatizados .
Propõe a eliminação das aposentadorias antecipadas e por antiguidade e aumento

69
do número de anos exigidos para a jubilação; fixar uma idade mínima para a
aposentadoria.
Sugere, ainda, a criação de um sistema básico de pensões complementares
privadas, sob o regime de capitalização, em estreita correspondência com as
contribuições dos usuários.

A proposta dos trabalhadores

O pensamento da Força Sindical

A Força Sindical representa o chamado sindicalismo de resultados ou de

negócios. Adota uma estratégia política de recusar o confronto e procurar sempre
extrair resultados imediatos nas suas ações sem extrapolar o âmbito da
negociação entre patrões e empregados.
A proposta da Força Sindical para a reforma da previdência ficou conhecida
como proposta Magri, e foi apresentada ao Congresso em 1991. Não altera o texto
constitucional, mas introduz um conjunto de reformas que modificam
significativamente o atual modelo de seguridade social.
O financiamento da seguridade social seria realizado mediante a
contribuição de 6% sobre o faturamento a ser paga pelas empresas. Extinguiria-se
o FINSOCIAL e COFINS. O seguro-saúde contaria com uma participação dos
trabalhadores da ordem de 30% do total das despesas.

O pensamento da CUT

A Central Única dos Trabalhadores representa os trabalhadores organizados

em torno do novo sindicalismo. A Central não chegou a apresentar uma proposta
detalhada para a seguridade social, mas articulou com os partidos de esquerda
desde 1987 alguns princípios fundamentais, a saber: concepção de seguridade
social como um conjunto de ações articuladas nas áreas da saúde, previdência e
assistência social; a universalização dos benefícios; a criação do orçamento da
seguridade; a fixação do valor do benefício mínimo; e a defesa inflexível da
participação dos trabalhadores na gestão do sistema.

A CUT apresentou o documento intitulado 13 Pontos em Defesa da

Seguridade Social, que são os seguintes:
1. Gestão pública da previdência
2. Auditoria pela sociedade
3. Modernização da gestão
4. Ampliação e melhoria dos serviços
5. Recursos da seguridade para a seguridade
6. Fiscalização pela sociedade
7. Execução das dívidas públicas e privadas
8. Aplicação imediata dos benefícios
9. Aposentadoria por tempo de serviço
10. Não à privatização do benefício acidentário
11. Reajuste mensal pela inflação
12. Pagamento dos 147%
13. Revogação do decreto 430

70
 De acordo com a autora, embora a CUT seja formadora de uma cultura de
resistência, a sua atuação não foi suficiente para o desenvolvimento de uma
ação mais ofensiva, evidenciadora de um projeto dos trabalhadores, para a
seguridade social e, particularmente, para a previdência.
Enfim, Ana Elizabete termina a sua obra reafirmando que os trabalhadores
admitem reformas de natureza gerencial na seguridade social, mas resistem em
consentir com a supressão dos seus direitos e conquistas sociais,
particularmente em relação à saúde e à previdência, fato que não é suficiente
para construir a sua civiltá.

Elaboração do Resumo: Profa. Dra. Iraildes Caldas Torres

Proteção Social na Periferia do Capitalismo: considerações sobre o Brasil

Marcio Pochmann

Professor licenciado do Instituto de Economia e Pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e de Economia do Trabalho da
Universidade Estadual de Campinas. Secretário do Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade do Município de São Paulo.

A evolução do capitalismo liberal, no início do século XX, desembocou em dois

caminhos distintos: a partir da Revolução Russa, em 1917, ocorreram experiências
inéditas de socialismo real, mas, com o passar do tempo, a proposta de ditadura do
proletariado foi sendo transformada geralmente na ditadura do partido, e para as
demais nações, sem experiências radicais de revolução socialista, predominaram
as reformas de caráter social-democrata, em que a constituição do chamado
Estado de Bem-Estar Social foi a peça fundamental para o estabelecimento da
cidadania regulamentada. Apesar da convergência de uma série de reformas
social-democratas realizadas ao longo do século XX em diversos países, observa-
se que a presença plena e mais avançada do Estado de Bem-Estar Social foi uma
excepcionalidade das economias que constituem o centro do capitalismo mundial,
ou seja, uma minoria de nações e também uma parcela relativamente pequena do
conjunto da população mundial. Nas economias capitalistas periféricas, as
reformas de caráter social-democrata foram de menor expressão, engendrando
significativas variações no grau de proteção social.

Foi a partir desse entendimento prévio que este estudo procurou tratar a evolução
da proteção social no Brasil. Além desta introdução inicial, apresenta-se, na

71
seqüência, uma breve recuperação das condicionalidades históricas que
permitiram o desenvolvimento do Estado de Bem-Estar Social nas economias que
constituem o centro do capitalismo mundial. Logo depois, busca-se analisar as
condicionalidades históricas do Estado de Bem-Estar Social no Brasil. Dessa
forma, espera-se contribuir para um melhor entendimento dos obstáculos e limites
da evolução da proteção social num país periférico do sistema capitalista mundial.
O texto encerra-se com uma breve conclusão.

PROTEÇÃO SOCIAL NO CENTRO DO CAPITALISMO MUNDIAL

As economias capitalistas desenvolvidas construíram ao longo do século XX,

especialmente a partir do segundo pós-guerra, experiências até então inéditas em
termos de avanços na proteção social e trabalhista. Para isso, coube ao Estado um
papel singular como participante do intenso processo de expansão econômica e do
exitoso enfrentamento das iniqüidades geradas no interior das sociedades
capitalistas.

As características do Estado intervencionista foram, assim, congruentes com a fase

de acumulação de capital marcada pela expansão da concorrência cada vez mais
imperfeita (processo de monopolização dos capitais), em que tendeu a diminuir,
ainda mais, a capacidade de auto-regulação do mercado a partir de suas próprias
forças. A politização da vida social, em contrapartida, assumiu papel central na
agenda de transformação do capitalismo organizado.

Em seu período de maior glória, quase três décadas sucessivas após o final da
Segunda Guerra Mundial (1948-1973), o chamado Estado de Bem-Estar Social
cumpriu distintas funções estratégicas, todas consagradas ao enfrentamento da
pobreza, do desemprego e da desigualdade. Durante esse período, todavia, duas
diferenças importantes se fizeram destacar nos propósitos de atuação do Estado
de Bem-Estar Social: de um lado, a experiência européia ocidental, que demarcou
fortemente seu propósito de atuar ex-post sobre as iniqüidades produzidas pelo
desenvolvimento capitalista, por intermédio das políticas de natureza redistributivas
(justiça tributária e transferências sociais); e de outro, a experiência norte-
americana, que enfatizou bem mais a atuação ex-ante sobre as iniqüidades

72
geradas no capitalismo, por meio do sistema educacional e da regulação do
patrimônio e do fluxo de renda (imposto de renda negativo).

Por isso, é preciso identificar quais as principais referências estruturantes da

constituição e do desenvolvimento do Estado de Bem-Estar Social, com uma
espécie de contraponto da experiência de proteção social no Brasil.

Vertentes da Proteção Social

A emergência do Estado de Bem-Estar Social está fundamentalmente vinculada ao

abandono da concepção liberal clássica, originalmente consagrada por Adam
Smith, em 1776, no seu livro A riqueza das nações. As críticas ao liberalismo
deram vazão ao processo de desmercantilização da sociedade capitalista
conduzido por forte pressão social organizada e operada por um novo tipo de
Estado.

Em outras palavras, consagrou-se a importante politização das ações de natureza

pública executadas pelo Estado, com a finalidade de restringir o papel das forças
do livre mercado. Assim, quase um monopólio representado pelo Estado, em maior
ou menor grau, foi difundido no centro do capitalismo mundial, com as funções de
conceder proteção social a todos cidadãos e garantir a edificação de uma
sociedade menos desigual, enfrentando a estratificação imposta pelo mercado.

Para tanto, três foram as principais motivações que iluminaram o Estado de Bem-
Estar Social, bem como o seu avanço ao longo do século XX. Primeiro, a
motivação de característica pós-liberal - consolidada a partir da Depressão de 1929
-, que permaneceu circunscrita ao ambiente da proteção social e voltada tão
somente para os mais fracos, justamente por serem incapazes de viver numa
sociedade competitiva.Segundo, a motivação de natureza mais corporativa, que
visou conceder a distinção da proteção social a determinadas categorias
ocupacionais consagradas em decorrência de sua importância relativa no interior
do mercado de trabalho. Não se trata, todavia, da pressão por uma transformação
substancial da sociedade, em busca da eqüidade social, mas da manutenção do
status daqueles que em algum momento histórico alcançaram ou continuaram a
mantê-lo no interior do mercado de trabalho.

73
Em outras palavras, a constituição das bases da proteção social dependeu da
conformação e da distribuição do poder no interior das sociedades. Nesse caso,
em síntese, não houve a constituição de um novo sistema de redistribuição do
poder, apesar das garantias de proteção social diferenciadas por segmentos
sociais.

Por fim, a motivação de natureza socialdemocrata, que privilegiou a redistribuição

da renda gerada por meio da montagem de uma estrutura secundária (fundos
públicos), com tributação progressiva sobre os mais ricos e transferências destes
fundos públicos para os mais pobres. Não se trata apenas de disponibilizar
serviços sociais (educação e saúde) a todos ou mesmo a garantia direta de renda
aos pobres, mas de fundamentalmente retirar das forças de mercado a
determinação exclusiva da expansão econômica e da gestão sobre a força de
trabalho. A renda primária, embora continuasse a ser repartida de acordo com a
posição na ocupação (capitalista, proprietário, banqueiro, trabalhador), acabou por
ser alterada substancialmente a partir da instalação de uma estrutura secundária
de redistribuição da renda total (efeitos da tributação e transferência de renda via
Estado).

Disso tudo surgiram, em menor ou maior dimensão no centro do capitalismo

mundial, diversas experiências a respeito de um novo papel do Estado,
especialmente constatado pelo comportamento do gasto público complementar à
demanda agregada, que até a década de 30 era definida fundamentalmente pelo
setor privado.

Condicionantes Estruturais da Proteção Social

O desenvolvimento dos regimes de proteção social no centro do capitalismo

mundial não indicou uma trajetória simplesmente evolutiva, mas marcada por
rupturas, continuidades e transformações históricas. Em todos os casos, pelo
menos três condicionantes estruturais se fizeram presentes na fundamentação das
estruturas do Estado de Bem-Estar Social, conforme apresentado sinteticamente a
seguir.

74
Lógica Industrial Moderna - O processo de industrialização constitui uma das
primeiras condicionalidades estruturais para a emergência do Estado de Bem-Estar
Social. Diferentemente dos modos anteriores de produção, a lógica industrial
moderna terminou por colocar num mesmo espaço físico uma ampla quantidade de
empregados submetida a condições de trabalho e a padrões de vida semelhantes.

Ao mesmo tempo, o emprego assalariado na indústria implicou inseguranças

constantes diante do intenso ritmo de produção em grande escala e da introdução
de novas tecnologias de gestão mais racional da mão-de-obra, que apontaram
para novos tipos de doenças profissionais e invalidez precoce de pessoas idosas,
de obsolescência ocupacional para pessoas de baixa escolaridade, de
subocupação para crianças e adolescentes, de desemprego de adultos e chefes de
família, entre outros. O componente organizativo propiciado pelo enorme
contingente de empregados sob o mesmo teto viabilizou o surgimento de um novo
tipo de sindicalismo, sobretudo na grande empresa, com preocupações
direcionadas à garantia de melhores condições de trabalho e mais alto padrão de
vida para todos, diferentemente do antigo sindicalismo de ofício que atuava
fundamentalmente para ocupados com maior qualificação.

Na mesma medida, o crescimento da capacidade de produção industrial, com

escalas gigantescas e rápidos ganhos de produtividade, passou, por um lado, a
oferecer maiores riscos de crises associadas à superprodução e, por outro, a exigir
alguma rigidez na contratação de empregados, fornecedores de matérias-primas e
de componentes de produção. Em síntese, precisou haver uma hierarquia funcional
que definisse desde a progressão hierárquica interna (não se tratava mais de
pequenas empresas, em que o dono conhecia todos seus empregados) até a
jornada de trabalho organizada para atender à demanda da produção. Havia
também o compartilhamento da produtividade, garantindo disciplina e maior
intensidade do trabalho.

Assim, a redistribuição de parte dos ganhos de produtividade com empregados

ocupados (aumento real de salários e diminuição da jornada de trabalho), com
consumidores (redução real dos preços) e com setor público (crescimento da carga
tributária) permitiu a convivência menos agressiva no capitalismo desenvolvido,
apontando para a consolidação de sociedades menos desiguais, mais

75
homogêneas em direitos e no padrão de consumo. Não se tratava mais do repasse
individual dos ganhos de produtividade, mas sim por meio do contrato coletivo de
trabalho, da homogeneização dos ganhos entre trabalhadores do chão da fábrica e
de ocupações intermediárias de chefia e supervisão.

Democracia de Massa - A partir da lógica industrial orientadora de maiores ganhos

de produtividade, houve uma interação significativa de interesses comuns entre a
classe operária e a classe média. É nesse parâmetro de ordem mais política que
se estabelece um segundo tipo de condicionalidade estrutural que assenta a
constituição de regimes políticos da democracia de massa. Com a universalização
do voto, superando o estágio da democracia formal, meramente censitária - com
votos somente masculinos e apenas para aqueles com posse expressiva de
patrimônio e alta renda -, partidos políticos de base operária e de classe média
foram organizados, em parte, inclusive, originários da organização de um novo
sindicalismo.

Nesse sentido, o avanço da democracia nas economias desenvolvidas possibilitou

a chegada da representação operária, inicialmente, no Poder Legislativo e,
posteriormente, no Poder Executivo. No Legislativo, partidos de base operária
defenderam e aprovaram as primeiras leis sociais e trabalhistas, buscando a
generalização para todos ocupados - independentes dos setores econômicos - de
conquistas anteriores alcançadas somente por empregados das grandes empresas
industriais. Por fim, no Poder Executivo, os partidos de base operária e de classe
média - primeiramente com coalizão de partidos e depois com maioria ampla -
conseguiram aprovar reformas civilizatórias do capitalismo, como a tributária, a
social e a trabalhista. Pela primeira vez, os ricos passaram a pagar impostos,
especialmente com o mecanismo da progressividade sobre a renda e patrimônio,
assim como a população pauperizada passou a ser beneficiada tanto pelo acesso
aos serviços públicos básicos (educação, saúde, transporte e moradia) como pelos
programas de garantia de renda para estudo (bolsa de estudos), aposentadoria
(inatividade por velhice), situação de invalidez ocupacional (pensão para
deficientes físicos e mentais e doenças profissionais) e condição de desemprego
(seguro-desemprego).

76
Em resumo, consolidou-se uma nova estrutura secundária de redistribuição da
renda, que veio a se sobrepor à já existente estrutura distributiva primária
constituída pela própria dinâmica capitalista (lucros, juros, aluguéis de imóveis,
salários e remunerações). Enquanto os ricos passaram a ser tributados
consideravelmente (impostos sobre a renda, patrimônio e herança), foi possível
formar fundos públicos capazes de financiar a transferência de renda para a
população de menor rendimento, permitindo reduzir a pobreza, o desemprego e a
desigualdade social no centro do capitalismo mundial.

Sociedade Salarial - Como terceira condicionalidade estrutural na emergência do

Estado de Bem-Estar Social, destaca-se a conformação de sociedades salariais
nos países centrais, isto é, sociedades constituídas a partir de mercados de
trabalho organizados e assalariados, inclusive com intervenção dos Estados. Nesta
organização, havia em torno de 8 a 9 empregos assalariados para cada dez
pessoas ocupadas, com estatuto próprio de valores e direitos assegurados
previamente tanto pelo contrato coletivo de trabalho, definido por negociação direta
entre sindicato e empresários, como por direitos estabelecidos por legislação. A
partir disso, normas de consumo e padrão de vida superior foram atingidos por
distintos segmentos da população trabalhadora, favorecendo uma importante
aproximação entre classe média e operária.

Em síntese, a presença de medidas de natureza trabalhista e social protetoras e de

bem-estar foi fundamental para atingir maior homogeneidade social no centro do
capitalismo mundial. Em outras palavras, o pleno emprego transformou-se no
principal fundamento do processo de estruturação do mercado de trabalho
organizado a partir do assalariamento, bem como possibilitou o acesso a um
padrão relativamente homogêneo de bem-estar, a partir das altas taxas de
crescimento econômico entre o final da II Guerra Mundial e o fim da Guerra do
Vietnã.

Crise nas Condicionalidades Estruturais - Após quase três décadas de sucesso,

o Estado de Bem-Estar Social passou a enfrentar limites consideráveis e
obstáculos crescentes à sua continuidade no centro do capitalismo mundial. Diante
de um novo ambiente econômico marcado pela profunda desregulação da
concorrência intercapitalista e por modificações importantes na base tecnológica,

77
em meio ao predomínio das altas finanças, o Estado de Bem-Estar Social passou a
ser questionado a partir da crise do final dos anos 70.

De um lado, o baixo crescimento econômico veio a obstaculizar a continuidade do

pleno emprego, assim como as transformações no padrão produtivo inocularam
novas formas de trabalho, muitas à margem das contratações coletivas ou
legislações existentes. A perda relativa de importância do emprego industrial,
envolvida numa outra lógica de produção em redes mundiais, fragilizou
compromissos sociais entre empregados e patrões, comprometendo as bases da
sociedade salarial e esvaziando o conteúdo dos regimes democráticos.

Ademais, o ambiente de flexibilização dos mercados de trabalho voltou a favorecer

a maior desigualdade de renda, surgida de uma nova condição de pobreza e do
desemprego, negando a integração social e a homogeneidade no padrão de
consumo constituídos a partir do fim da II Guerra Mundial. Não é coincidência que
as várias reformas realizadas pelas forças das políticas, a partir do ideário
neoliberal, procuraram desviar o papel do Estado de Bem-Estar Social.

Apesar de tudo isso, o Estado de Bem-Estar Social permanece ainda atributo

inequívoco da proteção social e trabalhista das classes subalternas no capitalismo
avançado. De todo o modo, a presença do Estado de Bem-Estar Social nas
economias desenvolvidas tem sido fator importante de enfrentamento da pobreza,
do desemprego e da desigualdade de renda. Ao final do século XX, o centro do
capitalismo mundial acumularia cerca de ¼ do total de sua população convivendo
com renda abaixo da linha de pobreza, caso não houvesse a ação direta e a
proteção social que torna residual a pauperização: algo em torno de 1 a cada 10
habitantes.

PROTEÇÃO SOCIAL: A EXPERIÊNCIA BRASILEIRA

As nações que conformam a periferia do capitalismo mundial não registram os

avanços na proteção social e trabalhista observada nos poucos países
desenvolvidos durante o século XX, nem mesmo quando foram capazes de
apresentar taxas elevadas de expansão de suas atividades econômicas. Esta é

78
precisamente a experiência do Brasil que, por quase cinco décadas no século
passado, foi um dos países que mais rápido conseguiram expandir sua economia
no mundo, sem obter, todavia, resultados consideráveis no âmbito social.

Para países como o Brasil, que não pertence ao centro do capitalismo mundial, a
análise a respeito da proteção social requer considerar inicialmente a condição de
pertencimento à periferia econômica, prisioneira do subdesenvolvimento. Mesmo
tendo avançado consideravelmente no processo de industrialização durante o
século XX, por exemplo, o Brasil não foi capaz de abandonar as principais
características do subdesenvolvimento, tais como a disparidade na produtividade
setorial e regional e a permanência de grande parte da população prisioneira de
condições precárias de vida e trabalho.

Quando predominaram atividades econômicas primário-exportadoras, durante os

primeiros quatro séculos de sua existência (XVI a XIX), o exercício do trabalho
esteve submetido à intensa desvalorização, identificada pela imposição do trabalho
forçoso e do genocídio indígena, pela escravidão e barbárie de negros e ainda pelo
sistema de colonato depreciativo a europeus e asiáticos migrantes. Nessa fase do
país, a questão social não apareceu concretamente como um problema à nação,
quando muito, como um caso de polícia às elites, a ser enfrentado pela repressão
e autoritarismo das forças públicas e privadas.

Por incrível que possa parecer, nota-se, historicamente no Brasil, que diante de um
considerável acontecimento - geralmente de natureza externa ao país - surgem
algumas poucas brechas para expansão tanto das atividades econômicas como de
medidas de proteção social. Verifica-se, inicialmente, como a grande depressão
econômica do último terço do século XIX (1870-1890), no capitalismo central,
terminou por oferecer oportunidades históricas que produziram algumas brechas a
serem aproveitadas pelas economias periféricas.

Justamente durante esse acontecimento de maior importância no capitalismo

central é que o Brasil terminou aproveitando uma oportunidade singular para
formar as principais bases fundantes do sistema de proteção social. Conforme
destacado anteriormente, a difusão do trabalho assalariado e do regime
democrático constitui parte fundante dos sistemas de proteção social nas

79
economias centrais, mas que no Brasil foi efetivamente introduzida somente a
partir da abolição da escravatura (1888) e da implantação do regime político
republicano (1889).

Não se deve esquecer, todavia, que o Brasil foi o último país a abolir o trabalho
escravo, impondo uma transição extremamente conservadora para o
assalariamento, através da imigração de mão-de-obra européia e asiática,
deixando a população negra excluída da possibilidade de imediata integração pelo
emprego salarial. Da mesma forma, a implantação do regime republicano não foi
nenhum caso esplêndido de participação popular e avanço seguido de maior
democratização política do país.

Tudo isso não nega, contudo, a coincidência com o ciclo de forte expansão nas
atividades produtivas, ocorrido no país, sobretudo, com a emergência da economia
cafeeira no Sudeste e, por conseqüência, uma nova reinserção econômica nos
fluxos do comércio mundial de produtos primários. Isso fica claro já nas duas
primeiras décadas do século XX (1900-1920), quando o ritmo de expansão da
economia brasileira foi 8% superior ao da economia norte-americana. Também se
comparada à performance brasileira em relação a outros países, nota-se uma
melhora considerável, coincidentemente, após a abolição da escravatura e a
adoção do regime político republicano.

Observa-se que no período 1870-1890, a evolução do Produto Interno Bruto - PIB

brasileiro foi inferior em 70,6% ao da Argentina, em 36,7% ao do Uruguai e em
32,6% ao do México. No período 1900-1920, o ritmo de expansão do PIB brasileiro,
embora ainda inferior em 30,3% ao da Argentina, terminou sendo superior em
20,2% ao do Uruguai e em 109,7% ao do México.

Uma outra brecha histórica criada para as economias periféricas ocorreu, mais
precisamente, a partir da depressão econômica de 1929, que proporcionou ao
Brasil uma nova fase de avanço nas atividades produtivas e no desenvolvimento
de um sistema de proteção social. Isso porque a crise no centro do capitalismo
mundial, durante a década de 30, abriu um vácuo no antigo modelo econômico
agrário-exportador brasileiro, passível de ser ocupado naquela oportunidade tanto

80
por um período de estagnação nas atividades econômicas existentes na época
como por uma fase de crescimento em uma outra estrutura produtiva.

Diversos países pertencentes à periferia do capitalismo mundial permaneceram

prisioneiros da estagnação produtiva por mais de duas décadas após a depressão
de 1929. Quando comparados os níveis de produção de 1950 com os de 1930,
nota-se, por exemplo, que países como Índia (-8,9%), Indonésia (-5,2%), Romênia
(-3,0%) e Espanha (-0,1%) registraram desempenho negativo, em termos de
crescimento econômico, enquanto outras nações apresentaram variações médias
anuais próximas de zero, como Hungria (0,2%), Grécia (0,5%), Coréia do Sul
(0,7%), Iugoslávia (0,8%), Honduras (1,1%) e Uruguai (1,6%).

Para uma crise que veio de fora, o Brasil reagiu muito bem a partir de uma
mudança na correlação de forças sociais internas favoráveis à consagração de um
novo modelo econômico, capaz de superar a antiga condição de economia agrário-
exportadora. Isso não significou uma mera subordinação a reflexos externos, mas
sim fruto do estabelecimento de uma nova articulação de classes sociais,
responsável pela expansão urbana e industrial nacional que superasse o
predomínio das classes proprietárias rurais.

Entre 1930 e 1980, a produção nacional foi multiplicada por 18,2 vezes (6,0% ao
ano), o que permitiu constituir uma das mais importantes possibilidades para a
consagração de uma nova estrutura produtiva nacional (de base industrial),
necessária à conformação do sistema de proteção social no Brasil. Tudo isso,
todavia, não se mostrou suficiente para que o país chegasse a apresentar níveis de
pobreza, de homogeneização do mercado de trabalho e de desigualdade social
comparáveis a países com desempenho econômico similar.

Como se poderá verificar logo a seguir, o país não conseguiu combinar o

crescimento econômico com a construção de uma sociedade justa, democrática e
socialmente menos desigual. Isso ainda terminou sendo muito mais agravado pelo
ingresso da economia brasileira numa fase de estagnação das atividades
produtivas a partir de 1981. Sabe-se que a crise econômica internacional,
acompanhada por uma série de ajustes promovidos nos países que compõem o

81
centro do capitalismo, a partir da década de 70, impôs uma nova realidade aos
países periféricos.

Novamente uma crise que veio de fora gerou um novo vácuo político interno, que
terminou sendo preenchido, lamentavelmente, por uma fase de estagnação
produtiva e não pelo crescimento econômico no Brasil, conforme ocorrido nas
experiências anteriores.

O mesmo não aconteceu, contudo, com outros países periféricos, que

demonstraram capacidade suficiente para ingressar numa nova onda de
crescimento econômico. Podem ser destacadas, por exemplo, as economias que
registraram rápido crescimento médio anual do produto interno bruto entre 1980 e
2001: Botswana (7,5%), China (7,3%), Coréia do Sul (7,3%), Cingapura (7,0%),
Tailândia (5,9%), Índia (5,6%), Irlanda (5,5%), Paquistão (5,1%), Uganda (4,9%),
Indonésia (4,5%), Chile (4,4%), entre outros.

No Brasil, assistiu-se à constituição de uma nova articulação de classe social

responsável tanto pela secundarização do setor produtivo industrial como pelo
avanço das classes proprietárias de ativos financeiros. Em função disso, o projeto
de desenvolvimento nacional deu lugar gradualmente a um ciclo crescente de
financeirização da riqueza, cujo principal sustentáculo de seu financiamento e
legitimação política encontra-se no Estado.

O desenvolvimento das atividades produtivas foi obstaculizado, enquanto o sistema

de proteção social tem sido recorrentemente mitigado pelo contingenciamento de
recursos públicos para a esfera financeira e pela desestruturação do antigo papel
do Estado. Não tem sido por outro motivo que o país passou a acumular maiores
indicadores de exclusão social, a partir do alto desemprego somado à antiga
pobreza e desigualdade social.

Sem saídas, o ciclo de financeirização da riqueza depende da lógica de contínua

transferência da renda gerada pelo setor produtivo, especialmente da renda do
trabalho, bem como da compressão do gasto social. Durante a década de 90, o
rendimento do trabalho perdeu 9 pontos percentuais de sua participação relativa no

82
total da renda nacional, enquanto simultaneamente a carga tributária bruta foi
elevada em 10 pontos percentuais.

Esse acréscimo na participação do Estado, no total do excedente econômico,

resultou fundamentalmente no esvaziamento da renda das classes trabalhadoras e
terminou não sendo alocado adicionalmente no gasto social, mas sim no
atendimento dos serviços do endividamento público. Em 2003, por exemplo, quase
10% do Produto Interno Bruto foi transferido como pagamento de juros ao mercado
financeiro, atualmente dominado por apenas cerca de 15 mil famílias.

Nesses termos, um sistema amplo e adequado de proteção social não parece ter
viabilidade possível no Brasil. O conhecimento sobre a manifestação atual e a
origem da proteção social na periferia do capitalismo pode contribuir para verificar
o quanto o Brasil ainda precisa avançar na construção do seu Estado de Bem-
Estar Social.

Constrangimentos no Brasil

Quando são tomados por referência os três indutores principais (lógica industrial,
acesso à democracia de massa e conformação da sociedade salarial) que
demarcam, no centro do capitalismo mundial, a origem e o desenvolvimento do
Estado de Bem-Estar Social, chega-se a um melhor entendimento acerca da
evolução da proteção social no Brasil. Sabe-se que a condição de economia
periférica implica distinção temporal e qualitativa significativa na constituição da
base material referente ao processo de acumulação de capital e de articulação das
forças sociais.

Ademais, o acesso à base material necessária à constituição da estrutura industrial

não se deu livremente no mercado internacional, mas sim dependente
fundamentalmente das brechas históricas abertas a poucas nações. Conforme
tratado anteriormente, o Brasil foi ágil em aproveitar algumas delas, especialmente
durante as depressões econômicas de 1870 e de 1929, mas, lamentavelmente,
desde a crise econômica internacional na década de 70,o país tem
recorrentemente descartado as poucas e singulares brechas abertas às economias
periféricas.

83
Como se sabe, o modo de proteção social no Brasil ganhou expressão
fundamentalmente a partir da Revolução de 30. Embora não tenha significado de
fato uma revolução burguesa no sentido clássico, conforme observado no centro
do capitalismo mundial, a Revolução de 30 se mostrou capaz de alterar o jogo
político interno que até então prevalecia - por mais de quatro séculos - dependente
significativamente das classes proprietárias rurais.

Nesse sentido, a ascensão da burguesia industrial e a emergência das classes

trabalhadoras urbanas constituíram novos atores responsáveis crescentemente
pelo aparecimento de uma agenda política direcionada à regulação das livres
forças do mercado. Em particular, a Consolidação das Leis do Trabalho - que foi
fruto de certa coalizão política da burguesia industrial com as classes operária e
média -, terminou comportando-se como um entrave diferenciado à hegemonia das
classes proprietárias rurais, que não representavam mais do que três mil famílias
responsáveis pelo aprisionamento da política macroeconômica favorável ao
modelo primário-exportador (taxa de câmbio, impostos e subsídios favoráveis à
economia cafeeira).

É importante lembrar que a antiga e primária base industrial - originária em

simultâneo com o êxito da economia cafeeira - encontrava-se prisioneira de um
modelo de gestão do trabalho completamente ultrapassado (ausência de regulação
pública sobre o trabalho e a concorrência intercapitalista). Por isso, destaca-se o
papel da regulação pública do trabalho naquela oportunidade no Brasil, porque ela
foi sendo consolidada justamente quando a atividade industrial nacional ganhava
espaço, deixando no segundo plano as atividades do meio rural.

Até a década de 30, por exemplo, o empregador industrial absorvia praticamente a

totalidade do custo de reprodução do seu trabalhador no preço final do produto ou
serviço comercializado. Como uma espécie de herança do período escravista, o
empregado industrial tinha praticamente a totalidade do seu custo de reprodução
internalizado na estrutura da produção, significando, na maior parte das vezes, a
responsabilidade da empresa pela constituição e manutenção, além do salário, das
chamadas vilas operárias (moradia, educação, saúde, previdência e assistência,
entre outros custos).

84
A partir da Revolução de 30, quando se estabeleceu o projeto de industrialização,
que já era tardio em comparação com as fases de industrialização originária
ocorridas no centro do capitalismo mundial, grande parte do custo de reprodução
da força de trabalho foi externalizado da estrutura interna de produção da empresa.
Em outras palavras, além de cobrir alimentação e vestuário, o salário recebido
mensalmente pelo empregado urbano teve que cobrir também despesas com
moradia, previdência e assistência, educação, saúde, entre outros.

Nesse sentido, ganharam importância a definição do salário mínimo (criado em

1940) e a estrutura de tributação elaborada com vistas ao financiamento, pelo
Estado, das políticas públicas de educação, saúde, previdência e assistência.
Todavia, essa nova possível articulação de parte das forças sociais não logrou
constituir um amplo sistema de proteção social associado ao avanço da base
urbano-industrial. Na realidade, foi estabelecido um sistema de proteção social de
natureza meritocrática e particularista,voltado tão somente aos trabalhadores
assalariados com carteira assinada. Como a maior parte das classes trabalhadoras
encontrava-se no campo, apenas os empregados urbanos foram beneficiados pelo
salário mínimo, assim como por toda a legislação social e trabalhista (Consolidação
das Leis do Trabalho).

Ao mesmo tempo, a estrutura tributária implementada naquele momento

demonstrou ser regressiva, dependendo de impostos e contribuições sobre o custo
do trabalho. Assim, parte importante do sistema de proteção social foi financiada
por base contributiva, por tributos indiretos e subvenções fiscais, que, na maior
parte das vezes, é regressiva, pois onera justamente a renda dos pobres.

Parte importante dos gastos sociais passou a estar atrelada ao comportamento dos
salários e da folha de pagamento (fpag.) formal das empresas, como nos casos da
educação pública, que depende do salário-educação (2,5% da fpag.), da
qualificação profissional (1,6% da fpag.), do entretenimento (1,5% da fpag.), da
invalidez por acidente de trabalho (2,0% da fpag.), da previdência e assistência
social (20,0% da fpag. e até 11,5% do salário) e da proteção ao desemprego (8%
da fpag.). Na totalidade, o financiamento geral da proteção social representou em
torno de 1/3 do custo total do empregado urbano, o que tornou o acesso ao

85
contrato formal de trabalho mais difícil e um problema para o acesso e difusão de
uma cidadania de natureza regulada.

Por outro lado, dada a composição do financiamento do gasto social dependente

de subvenções e de receitas contributivas, indelevelmente associadas ao emprego
assalariado formal, observou-se que a ampliação da cobertura de beneficiados
pelo sistema de proteção social implicou, muitas vezes, queda no valor real do
benefício, precarização do serviço ofertado pelo setor público e fragmentação da
assistência em bases filantrópicas.

Dessa forma, as restrições no financiamento das políticas de proteção social e a

natureza regulada de acesso aos benefícios - vinculada ao emprego assalariado
formal-impediram que a incorporação de novos segmentos populacionais viesse
acompanhada da melhora dos serviços ofertados e do valor real pago como
benefício social. A perspectiva de universalidade da proteção social terminou sendo
postergada, indicando que a incorporação de novos beneficiados (geralmente mais
pobres) representasse, em alguns casos, o abandono voluntário de segmentos
mais ricos da educação e saúde públicos.

Assim, e isso é muito importante, a classe média não apenas terminou por
abandonar a educação fundamental e a saúde pública, para buscar nas ofertas
privadas de proteção social, como também deixou de ser parceira na defesa da
universalização do sistema de proteção social. Da mesma forma, o corporativismo
de certas categorias profissionais mais elitizadas, a meritocracia da escolaridade
mais elevada numa sociedade de analfabetos e o particularismo de segmentos
ocupacionais de mais alto rendimento contaminaram as possibilidades de maior
articulação de interesses e ação política entre classes operária e média no Brasil.

Nesse sentido, também podem ser identificados vários sinais de proximidade das
políticas sociais a uma maior privatização do Estado. Seja de parte dos fundos
públicos, seja pela gestão terceirizada das atividades de fornecimento de bens e
serviços públicos, o setor privado terminou sendo um dos grandes beneficiados
pela natureza mais mercantilizada de funcionamento do Estado no Brasil.

86
Também é necessário frisar como o comportamento real dos salários,
especialmente do salário mínimo, foi determinante para o acesso ou não à
sociedade de consumo de massa no Brasil. Sem que o poder aquisitivo do salário
mínimo acompanhasse a inflação, bem como os ganhos de produtividade, tornou-
se difícil a criação de uma sociedade de consumo de massa no país, mesmo para
trabalhadores com contrato formal e atendidos pelo sistema de proteção social.

O prolongamento do processo de desvalorização do salário mínimo iniciado pelo

regime militar, em 1964, também contribuiu para desfazer a possibilidade de
alianças políticas estratégicas entre trabalhadores sindicalizados e organizados
nas grandes empresas e o conjunto de trabalhadores de salário de base. Nesse
sentido, com a evolução do piso salarial bem acima do valor do salário mínimo
para trabalhadores sindicalizados nas grandes empresas, houve o abandono da
luta pela elevação do valor real do mínimo nacional, enquanto a maior parte dos
ocupados de remuneração de base, sem organização e sindicatos combativos para
defender o valor do mínimo nacional, aceitou ampliar a jornada de trabalho (horas
extras em excesso) e adiantar a colocação da mulher e de filhos em idade precoce
no mercado de trabalho como forma de compensar a queda no rendimento familiar
desde a década de 60.

Em certa medida, os sindicatos de trabalhadores, enquanto representantes dos

empregados formais, terminaram permanecendo prisioneiros dos interesses de
parcelas específicas das classes operária e média. Mesmo assim, a articulação
com instituições políticas, mais especificamente com o Partido Trabalhista
Brasileiro - PTB, já que os partidos de esquerda estiveram quase sempre na
ilegalidade, possibilitou a ampliação lenta e gradual da proteção social para outras
parcelas da população trabalhadora, por intermédio de legislação social e
trabalhista apropriada, especialmente entre 1946 e 1964.

Apesar disso, por exemplo, em 1923, foi aprovada uma legislação que inaugurou a
primeira experiência brasileira de previdência social (caixa de aposentadoria dos
ferroviários), que foi modificada posteriormente por lei para as principais categorias
profissionais urbanas (institutos de aposentadorias e pensão) a partir dos anos 30.
Somente na década de 60 foi constituído, por intermédio de legislação, o fundo
próprio de assistência médica e de assistência e aposentadoria para trabalhadores

87
rurais (Funrural), imediatamente à unificação dos fundos de aposentadoria e
pensão para empregados urbanos (Instituto Nacional de Previdência Social).

Desde o final da década de 70, o fortalecimento do chamado novo sindicalismo no

Brasil permitiu a retomada não apenas da redemocratização nacional, mas também
da defesa de uma agenda mais ampla, vinculada aos interesses do conjunto dos
trabalhadores rurais e urbanos. Todavia, sem o instrumento do contrato coletivo de
trabalho, mesmo após o fim do regime militar (1964-1984), os sindicatos
continuaram a depender ainda da legislação para avançar a proteção social e
trabalhista, seja pela atualização do valor real do salário mínimo, seja pela
introdução do décimo terceiro salário, do salário-família, entre outras medidas mais
recentes (seguro-desemprego, um terço de férias, redução na jornada de trabalho,
etc.). O mesmo também pode ser identificado em relação aos interesses patronais
que se mostraram em grande parte dependentes da legislação e do poder policial
do Estado, como nos casos da repressão à ação sindical operária, da imposição de
arrocho salarial (legislação salarial, 1964/94) e da garantia de financiamento de
suas entidades de representação de interesses (tributação parafiscal, como
sistema "S" e contribuição sindical).

Por meio de lutas sindicais e políticas partidárias foi possível, pela Constituição
Federal de 1988, atingir a unificação do sistema de assistência e previdência social
para trabalhadores urbanos e rurais. Apesar da importância do parlamento no
desenho legal do sistema de proteção social, a experiência de democracia de
massa no Brasil é relativamente contida no tempo. Somente a partir de 1930, por
exemplo, que o país superou o estágio da democracia censitária, quando menos
de um décimo do total da população votava.

Com o voto universal para a população adulta e escolarizada, o regime

democrático ganhou importância inequívoca na constituição do sistema de
proteção social. Talvez por isso, toda vez que o movimento popular parecia ganhar
força (e maioria no Legislativo ou no Executivo), o autoritarismo foi utilizado por
interesses econômicos e políticos contrários a isso, a fim de bloquear as brechas
de avanços sociais possíveis, como durante o Estado Novo (1937-1945), no
conservadorismo extremo do presidente Dutra (tornou ilegais os partidos de
esquerda) e ainda no Regime Militar (1964-1984).

88
Esse bloqueio da democracia de massa no Brasil, justamente nos momentos
cruciais de sua história, evitou a realização das chamadas reformas civilizatórias do
capitalismo ocorridas nas economias centrais. Em síntese, o país esqueceu-se da
reforma agrária que permitisse redistribuir a concentrada propriedade fundiária, da
reforma tributária que tornasse progressiva a estrutura dos impostos, chegando a
atingir sobretudo os ricos, e a reforma social que fizesse universal o acesso
regulado aos direitos sociais e trabalhistas que permaneceram tão somente
direcionados aos empregados assalariados formais.

Sem a constituição de uma estrutura secundária de repartição da renda, assistiu-

se, no Brasil, a contínua concentração da renda e da propriedade ao longo do
tempo. Da mesma forma, políticas de transferência de renda aos estratos mais
pauperizados da população praticamente deixaram de ser implementadas, o que
implicou constante e abundante pressão de mão-de-obra no interior do mercado de
trabalho. Nessas condições, não houve possibilidade de a sociedade salarial ser
completada, pois o mercado de trabalho funcionou com enorme excedente de mão-
de-obra e diversas formas de ocupações não-assalariadas.

Mesmo havendo ampliação considerável do assalariamento no Brasil, que passou

de cerca de 1/5 do total dos ocupados, no final da década de 30, para cerca de 2/3,
em 1980, o mercado de trabalho manteve-se extremamente heterogêneo, tanto no
que diz respeito ao fato de o emprego assalariado ser composto por trabalho sem
contrato formal, como pela diversidade de ocupações não assalariadas e, na
maioria, ilegais.

Ao contrário da sociedade salarial constituída nas economias centrais -

responsável pela generalização das condições e relações de trabalho assalariadas
para praticamente todos os setores de atividades produtivas -, perpetuaram-se no
Brasil relações de trabalho não capitalistas. Setores econômicos como agricultura
de subsistência e serviços urbanos vinculados ao abastecimento (pequenas
mercearias), lojas e oficinas de reparação e de atendimento pessoal e familiar
permitiram que uma verdadeira economia de baixos rendimentos contribuísse para
a cobertura de parte importante do custo de reprodução da força de trabalho,
mesmo nos grandes centros industriais do país. A autoconstrução de moradias,
muitas vezes em terrenos ilegais, transformou-se numa das poucas alternativas

89
criadas pela engenhosidade popular para fazer avançar o atendimento de
habitações, de água e luz (famosos gatos).

Isso tornou possível tanto a abertura de imensas frentes de ocupações urbanas

sem acesso ao sistema de proteção social, como o barateamento do custo de
reprodução do trabalhador formal, que recebeu salários reais decrescentes,
especialmente a partir do regime militar. Nesse sentido, o novo contexto projetado
pela industrialização nacional terminou combinando o moderno com velhas formas
não capitalistas de ocupação de mão-de-obra.

Tudo ocorreu, é claro, durante o auge do ciclo de industrialização (1930-1980),

quando o país experimentou taxas inéditas de expansão da produção. Acontece,
todavia, que a partir de 1981 o ciclo econômico foi invertido, com inegáveis
conseqüências socioeconômicas para o país. Num quadro de ruptura de vários
elos das cadeias industriais, que forçam fundamentalmente a especialização
produtiva e a concentração da renda em segmentos de baixo valor agregado e
conteúdo tecnológico, a nova lógica de competição industrial contribui para o
desmantelamento da desregulação do mercado de trabalho. Assim, o
desassalariamento passou a ser a norma, com intercruzamento no interior das
plantas produtivas de distintos segmentos ocupacionais: trabalho autônomo,
trabalho em cooperativas (falsas ou não), programas de estágios, trabalhadores
assalariados contratados indiretamente pela terceirização, empregados
assalariados diretamente contratados.

Entre 1992 e 2002, por exemplo, observa-se que 2/3 do aumento da ocupação na
indústria de transformação no Brasil ocorreu por intermédio do trabalho autônomo.
Ao mesmo tempo, nota-se também que, na década de 90, sete a cada dez
ocupações criadas pertenceram a somente quatro famílias ocupacionais: trabalho
doméstico, ambulantes, serviços de limpeza e manutenção e segurança.

Enfim, uma profusão ainda maior (heterogênea) de ocupações tem sido

consagrada a partir das últimas duas décadas do século XX, implicando
geralmente o exercício precário do trabalho, sem regulação pública e distante da
organização sindical. Mesmo com a Constituição Federal de 1988, que tinha por

90
perspectiva a consolidação de um sistema de bem-estar social no Brasil, verifica-se
na prática que os avanços foram relativamente pequenos.

Sinais de retrocessos no sistema de proteção social no Brasil não são

desprezíveis, diante da queda da renda do trabalho, da expansão do desemprego
aberto e de ocupações precárias. Em contrapartida, a ampliação do gasto com
previdência, assistência social e garantia de renda (previdência aos trabalhadores
rurais, Lei Orgânica da Assistência Social e programas de transferência de renda)
ajuda a combater a pobreza e a desigualdade social, ainda que sem capacidade de
substituir a renda do trabalho.

Desafios da Proteção Social

Existe um importante contraste dos obstáculos e limites do Estado de Bem-Estar

Social no Brasil e no centro do capitalismo mundial. Ainda que possam, em alguma
medida, ser comparáveis, nota-se que no Brasil a situação é de outra natureza.

Como o Brasil encontra-se invadindo uma terceira década perdida em termos de

crescimento econômico desde 1981, cabe inquestionavelmente definir o imperativo
da expansão produtiva a rápidas taxas anuais e sustentadas no tempo como
condição necessária para o desenvolvimento social. É claro que está sugerindo-se
a expansão da renda como meio para sua melhor redistribuição social.

Isso porque se sabe que o país possui ainda uma importante questão demográfica
a superar. Embora esteja passando pela transição demográfica que torna
crescentemente maior a população com elevada faixa etária, a expansão anual da
População Economicamente Ativa tem sido acima de 3% como média anual. Dessa
forma, o crescimento econômico precisa ser elevado, ao contrário de países de
centro do capitalismo mundial que possuem praticamente uma população
estagnada ou com baixa variação demográfica.

O Brasil tem espaço para racionalizar e buscar a eficiência do gasto social, embora
parcela importante da população não contribua no financiamento social. Observa-
se, por exemplo, que apenas uma pessoa a cada três encontra-se protegida pela
regulação do mercado de trabalho, enquanto somente uma a cada duas contribui
para a previdência e assistência social.

91
Tudo isso sem comentar o atraso da atuação das políticas sociais que são
operadas por um padrão de gestão pública ultrapassado. A fragmentação do gasto
social com ações setorializadas implicam somas elevadas somente no custo-meio
de operação das políticas públicas, que na maior parte das vezes concentram-se
nas medidas de natureza assistencial. Diante da dispersão de objetivos,
permanecem elevados o clientelismo e o paternalismo das políticas sociais que
terminam por obstruir a perspectiva necessária da emancipação social e
econômica da população assistida. Da mesma forma, as iniqüidades não se
encontram somente na natureza do gasto social, mas fundamentalmente na forma
de arrecadação tributária.

No Brasil persiste a regressividade na estrutura tributária, que termina onerando

muito mais os pobres do que os ricos. Assim, não somente o gasto social, mas
sobretudo a arrecadação tributária constituem fundamentos potencializadores da
desigualdade que já vem originária da distribuição primária da renda.

Por fim, cabe chamar a atenção para o desafio da maior importância da política
social no Brasil, que é o de realmente democratizar a democracia representativa.
Sem experiência democrática consolidada ao longo do tempo, o país tem
concentrado não somente a renda, mas fundamentalmente o poder. É difícil negar
que o processo de exclusão social no Brasil não esteja ligado umbilicalmente com
a concentração de poder. Nesses termos, a pobreza no país é de natureza política,
que faz do pobre alvo de mera assistência, quando muito.

Sem retomar o rumo político perdido desde a década de 80 - ao colocar para um

conjunto mínimo de famílias ricas o aprisionamento da política macroeconômica de
sustentação do ciclo de financeirização da riqueza no Brasil -, as ações sociais
podem, cada vez mais, garantir uma maior funcionalidade com a manutenção da
pobreza e exclusão social. Assim, democratizar a democracia e avançar no modelo
econômico que garanta expansão produtiva constituem bases necessárias para o
sistema de proteção social que possa no Brasil romper com o ciclo estrutural de
apartação social.

92
 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Conforme observado nas páginas anteriores, procurou-se recuperar os principais

aspectos fundantes do Estado de Bem-Estar Social nas economias centrais. Os
três constrangimentos estruturais (lógica industrial, democracia de massa e
sociedade salarial) que afincaram uma fase de exceção no capitalismo do segundo
pós-guerra encontram-se em crise desde o final do século XX.

O Brasil, sem ter registrado o mesmo desempenho observado nas economias

centrais, apresentou ao longo do século passado uma trajetória não desprezível de
evolução de seu sistema de proteção social, sobretudo a partir da Revolução de
30. De acordo com características específicas de um país periférico, o Brasil
avançou em várias medidas de proteção social, sem, contudo, romper com a
natureza da exclusão social.

Desde 1981, a situação social tem sido agravada, mesmo com avanços
consideráveis abertos pela Constituição Federal de 1988, particularmente pelo
predomínio da estagnação produtiva e pelo ciclo da financeirização da riqueza. A
desestruturação do mercado de trabalho, acompanhada de políticas de corte
neoliberal, combina uma nova condição de exclusão que se sobrepõe à velha
exclusão herdada pelo passado colonial e escravista.

Não obstante os obstáculos e limites impostos à evolução do sistema de proteção

social, o Brasil tem uma oportunidade singular de, ao democratizar a democracia,
constituir um novo modelo de crescimento da renda e refazer as pazes com um
futuro socialmente justo. Isso é possível, ainda que difícil de ser composto numa
maioria política comprometida com o seu povo.

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