CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

Bibliografia: Capítulo 8 do Manual de Direito Administrativo

1. Conceito

Celso Antônio Bandeira de Mello: “contrato administrativo é um

tipo de avença travada entre a Administração e terceiros na qual,
por força de lei, de cláusulas pactuadas ou do tipo de objeto, a
permanência do vínculo e as condições preestabelecidas
assujeitam-se a cambiáveis imposições de interesse público,
ressalvados os interesses patrimoniais do contratante privado”.

Assim, destacam-se as seguintes características:

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a) submissão ao Direito Público
b) Administração em um dos polos
c) mutabilidade (exige fato superveniente)
d) presença de cláusulas exorbitantes (verticalidade)
e) formalismo (requisitos internos e externos)
f) comutatividade (equivalência entre as obrigações)
g) confiança recíproca (contrato “intuitu personae”)
h) bilateralidade (obrigação para as duas partes)

2. Contratos da Administração

2
Trata-se de conceito mais amplo envolvendo qualquer contrato no
qual a Administração seja parte

O gênero de divide em:

a) contratos privados: compra e venda, doação,

financiamento, permuta, seguro, locação (contratos sem
verticalidade) (art. 62, § 3o, da Lei 8666/93). Exigem prévia
licitação

b) contratos administrativos: submetem-se ao Direito

Administrativo e, somente subsidiariamente, ao Direito
Privado (art. 54 da Lei 8666/93)

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Ao lado dos contratos da Administração existem os convênios e
parcerias (art. 116 da Lei 8666/93), caracterizados pelos
interesses convergentes

Contratos relativos a imóveis da União regem-se pelo DL 9760/46,

aplicando-se a lei geral somente em caráter subsidiário (art. 121,
parágrafo único, da Lei 8666/93)

3. Competência para legislar

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De acordo com o Art. 22, XXVII, da CF, cabe à União legislar
privativamente sobre normas gerais em licitações e contratos

Demais entidades legislam as normas específicas

CUIDADO: E, DF e M também têm competência para legislar sobre

contratos em espécie, OBSERVADAS AS NORMAS GERAIS DA
LEGISLAÇÃO FEDERAL

4. Prévia Licitação

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Em regra, a celebração do contrato exige prévia licitação, mas
nem sempre (vedação, dispensa, inexigibilidade e licitação
dispensada...... tem contrato válido mas não tem licitação).

5. Normas aplicáveis

Plano constitucional:

* Art. 22, XXVII, da CF;

* Art. 37, XXI, da CF (base constitucional do equilíbrio econômico-
financeiro)

Plano legislativo:

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* Lei 8666/93: o art. 54 sujeita os contratos administrativos à
aplicação subsidiária do DIREITO PRIVADO

* Lei 8883/94: (alterou a 8666/93)

* Leis específicas como 8.987/95 (concessões) e 11.079/04

(PPPs) + Lei 11107/05 (consórcios)

6. Diferenças para os Contratos Comuns

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O regime jurídico é bastante diferente, especialmente nos
seguintes tópicos:

a) aplicação do Direito Público

b) partes desiguais (não existe isonomia)
c) mutabilidade
d) defesa do interesse público

Para HLM, existem peculiaridades quanto à interpretação:

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a) interpretação em favor da coletividade (interesse público);
b) vinculação da administração ao interesse público (“qualquer
cláusula que contrarie o interesse público deve ser considerada
não-escrita”);
c) presunção de legitimidade das cláusulas;
d) alterabilidade das cláusulas;
e) excepcionalidade dos contratos de atribuição (no DA
predominam contratos de colaboração, firmados no interesse da
Administração, e os contratos de atribuição são exceções,
predomina o interesse particular);
f) interpretação restritiva das vantagens conferidas ao particular

7. Sujeitos do Contrato (art. 6º, XIV e XV, da Lei 8666/93)

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Administração = contratante

Particular = contratado

* pessoas jurídicas de Direito Privado da Administração Indireta

também celebram contratos administrativos.

8. Microempresas e EPPs

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Os arts. 170, IX, e 179 da CF definem o princípio do tratamento
diferenciado a tais empresas, quando constituídas sob as leis
brasileiras ou com sede e administração no país

Atualmente existem 3 vantagens especiais a MEs e EPPs nos

contratos administrativos (LC 123/06):

a) instauração de processo licitatório aberto somente a tais

empresas, limitado a R$ 80.000,00;
b)nas licitações para compra de bens de natureza divisível,
deve-se criar uma cota de até 25% do objeto em favor das MEs
e EPPs;
c) em licitações para contratação de obras e serviços, o edital
pode exigir subcontratação de tais empresas

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9. Cláusulas Exorbitantes (cláusulas de privilégio)

Recebem tal nome por não serem dispositivos comuns, típicos

do Direito Privado. Como têm previsão legal, não são abusivas.

Representam poderes especiais no contrato que projetam a

Administração para um patamar de superioridade frente o
particular (“poder de instabilizar o vínculo”, CABM).

Relacionam-se com o fato de os contratos administrativos

assemelharem-se a CONTRATOS DE ADESÃO ... fixação unilateral
(MSZP).

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IMPORTANTE: como derivam da SUPREMACIA DO INTERESSE
PÚBLICO SOBRE O PRIVADO, e estão expressamente previstas
na legislação, valem AINDA QUE NÃO INSCRITAS no contrato.

a) exigência de garantia (art. 56, § 1º, da Lei 8666/93).

Modalidades:

1) caução em dinheiro ou TDP

2) seguro-garantia
3) fiança bancária

A escolha da garantia é DIREITO DO CONTRATADO.

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b) alteração unilateral (art. 58, I): nos casos de MODIFICAÇÃO DO
PROJETO ou ACRÉSCIMO OU SUPRESSÃO QUANTITATIVA DO
OBJETO.

**LIMITES: até 25% (obras, serviços ou compras) ou até 50%

(reforma de edifício ou equipamento).

A alteração unilateral produz DIREITO AO REEQUILIBRIO

ECONÔMICO-FINANCEIRO (aumento na remuneração).

c) rescisão unilateral (art. 58, II). Em casos de:

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 1) inadimplemento por parte do contratado (sem
indenização)
2) desaparecimento do objeto, insolvência, falência (sem
indenização)
3) por razões de interesse público, art. 78, XII (garantida
indenização) ... FATO SUPERVENIENTE
4) caso fortuito ou força maior, art. 78, XVII (garantida
indenização.... art. 79, §2º)

d) fiscalização (art. 67): a execução será acompanhada e

fiscalizada por representante da Administração PERMITIDA A
CONTRATAÇÃO DE TERCEIROS PARA ESSE FIM

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e) aplicação de penalidades – sanções administrativas (art. 87)

A lei prevê as seguintes sanções:

1) advertência;
2) multa;
3) suspensão do direito de participar de licitação e
impedimento de contratar por até 2 anos
4) declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a
Administração

CUIDADO: A lei admite apenas a acumulação de pena DE MULTA

com qualquer outra.

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 Para CABM, penas de suspensão e inidoneidade só seriam
aplicadas nas condutas tipificadas como crimes.

Contra pena de advertência, multa e suspensão cabe RECURSO

no prazo de 5 dias úteis. Contra declaração de inidoneidade cabe
PEDIDO DE RECONSIDERAÇÃO no prazo de 10 dias.

Há também previsão de CRIMES (arts. 89 a 99)

f) anulação: decorre do poder de autotutela. Extingue o contrato

por causa de defeito (se o particular não colaborou para causar o
vício, será indenizado).

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g) outras prerrogativas: para garantir a continuidade da
prestação, a Administração pode determinar ainda: a) assunção
do objeto; b) ocupação e utilização do local, materiais e
equipamentos; c) execução da garantia; d) retenção dos créditos
decorrentes do contrato (interrupção de pagamento).

h) restrição à “exceptio non adimpleti contractus” (art. 78, XV): o

particular pode suspender a execução se deixar de receber
durante 90 DIAS, salvo calamidade, guerra ou grave perturbação.
10. Equilíbrio Econômico-Financeiro

- significado: o contratado tem direito à preservação da sua

margem de lucro, prevista no momento da assinatura do contrato,

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de modo que sobrevindo fato novo imprevisível que aumente o
custo, o contrato tem direito ao aumento de remuneração

Tem como fundamento o princípio contratual do “rebus sic

stantibus” e também a “teoria da imprevisão”.

É a relação que se estabelece, no momento da celebração, entre

o encargo assumido e a contraprestação assegurada.

Tal equilíbrio é DIREITO do contratado e deriva dos deveres de

BOA-FÉ e busca pelo INTERESSE PÚBLICO PRIMÁRIO.

ATENÇÃO: melhor usar:

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a) REAJUSTE para atualização do valor frente perdas
inflacionárias ou aumento nos insumos (normalmente tais
circunstâncias têm previsão contratual) ... no reajuste não ocorre
um aumento real na remuneração

b) REVISÃO/RECOMPOSIÇÃO para alterações no valor efetivo da

tarifa (circunstâncias insuscetíveis de recomposição por
reajuste).

Circunstância excepcionais que autorizam revisão (áleas

extraordinárias):

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1) Alteração unilateral do contrato: quando a administração
proceda modificações quantitativas (art. 65, § 1º) ou qualitativos
(art. 65, § 4º) no objeto;

2) Fato do príncipe: evento da entidade contratante não

relacionado ao contrato (para CABM: medidas SOB TITULAÇÃO
JURÍDICA DIVERSA DA CONTRATUAL). Ex.: aumento de tributo
pela mesma entidade. Se o aumento for em outra esfera aplica-se
a TEORIA DA IMPREVISÃO.

3) Fato da administração (HLM e MSZP): ação ou omissão da

Administração contratante que retarda ou impede a execução do
contrato (acontecimento estatal interno ao contrato, não geral).
Ex: Administração não providencia desapropriações necessárias.

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Para CABM: fato da Adm. é o comportamento irregular do
contratante que viola direitos do contratado, MAS NÃO
NECESSARIAMENTE DIFICULTA OU IMPEDE A EXECUÇÃO (o
contratado pode continuar prestando sua parte).

4) Álea econômica (teoria da imprevisão): acontecimento externo

ao contrato DE NATUREZA ECONÔMICA E ESTRANHO À
VONTADE DAS PARTES, IMPREVISÍVEL E INEVITÁVEL, que cause
desequilíbrio contratual.

Requisitos para o fato gerar reequilibrio pela teoria da imprevisão:

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 a) imprevisível quanto à ocorrência e consequências;
b) estranho à vontade das partes;
c) inevitável;
d) causa desequilíbrio grande ao contrato.

5) Sujeições imprevistas (CABM) ou interferências imprevistas

(HLM): dificuldades de ordem material imprevisíveis. Ex.:
encontro de lençol dágua durante escavação (o contratado tem
direito integral à reparação).

6) Agravos econômicos resultantes da inadimplência da

Administração (CABM). Ex.: atraso no pagamento

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11. Formalização

Os contratos administrativos devem ter a forma escrita, MAS

PODE SER VERBAL NAS PEQUENAS COMPRAS DE PRONTO
PAGAMENTO (*** mudou: até R$ 8.800 reais) em REGIME DE
ADIANTAMENTO.

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12. Prazos

A duração dos contratos fica adstrita à vigência dos

respectivos créditos orçamentários. A regra, portanto, é duração
de 1 ano. Exceto em 3 casos:

a) projetos previstos no PPA;

b) serviços de execução contínua (até 60 meses);

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 c) aluguel de equipamentos e programas de informática (até
48 meses)

Os §§ do art. 57 admitem PRORROGAÇÃO (justificada por escrito

e autorizada pela autoridade): é o aumento de prazo com o mesmo
contratado e nas mesmas condições anteriores. Difere da
RENOVAÇÃO: outro ajuste com o mesmo objeto (em regra, exige
nova licitação....... mas pode manter o mesmo contratado em
casos de DISPENSA E INEXIGIBILIDADE).

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13. Extinção

Pode se dar por CONCLUSÃO DO OBJETO, TÉRMINO DO

PRAZO, ANULAÇÃO (defeito) ou RESCISÃO.

A lei prevê 3 tipos de rescisão (art. 79):

A) RESCISÃO UNILATERAL (fato superveniente de interesse

público não provocado pelo contratado): se houver culpa do

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 contratado, não tem indenização e haverá SANÇÃO; não
havendo culpa (ex.: rescisão por interesse público) cabe
INDENIZAÇÃO.
B) RESCISÃO AMIGÁVEL: é feita por acordo entre as partes
C) RESCISÃO JUDICIAL: feita por inadimplemento do
CONTRATANTE ou do CONTRATADO (nesse caso, a Adm.
pode também rescindir unilateralmente)

ATENÇÃO: HLM fala ainda em RESCISÃO DE PLENO DIREITO:

independe da vontade das partes e se dá pela OCORRÊNCIA DE
FATO EXTINTIVO previsto na lei, regulamento ou contrato. Ex.:
falência, insolvência ou falecimento do contratado.

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14. Contratos Administrativos em Espécie

1) Concessão de Serviço Público (Lei 8987/95)

- conceito: delega a prestação de serviço público a PJ privada

(concessionária), remunerada mediante tarifa/preço público paga
pelo usuário

- modelo de negócio

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- características:
a) responsabilidade é integral, direta e objetiva do
concessionário;
b) prévia concorrência;
c) lei específica;

- tarifa e fontes alternativas

- intervenção: decreto + afasta a direção (CSP)

- reversão: indenização? (CSP)

- encampação: retomada do serviço + ENteresse público +

indenização + autorização legislativa (CSP)

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- caducidade: extinção por inadimplemento do concessionário
(notificar o concessionário + processo administrativo + ampla
defesa e contraditário + DECRETO DE CADUCIDADE)

- subconcessão: edital + contrato

- concessão precedida de obra: constrói e amortiza o

investimento cobrado tarifa do usuário

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 2) Obra pública

Ajuste que tem por objeto CONSTRUÇÃO, REFORMA ou

AMPLIAÇÃO de imóvel destinado a serviço público.

Para HLM, a obra pode ser classificada em 4 modalidades de

empreendimento:

1) equipamento urbano: ruas, praças, estádios

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2) equipamento administrativo: aparelhos para o serviço
administrativo
3) empreendimentos de utilidade pública: ferrovias, rodovias etc
4) edifícios públicos: repartições, cadeias etc

Obra (predomina o material) e Serviço (predomina a atividade)

Regimes de execução:

a) empreitada: a Administração atribui a execução da obra por

conta e risco do contratado, mediante remuneração ajustada.
Pode ser por preço global ou preço unitário.

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b) tarefa: execução de pequenas obras com pagamento periódico,
após verificação do fiscal do órgão contratante (em geral, o
tarefeiro não fornece os materiais), só mão-de-obra e
instrumentos de trabalho.

CUIDADO: No regime do contrato de obra pública previsto na Lei

8666/93, quem realiza do projeto básico (descritivo do objeto) não
pode executar a obra (mas quem realiza o projeto executivo, o
passo-a-passo, pode executar a obra)

3) Prestação de Serviço

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 É o ajuste que tem por objeto uma atividade prestada à
Administração (predomina a atividade sobre o material)

Exs.: demolição, locação de bens, conserto, instalação,

montagem, publicidade, transporte etc.

Podem ser:

a) SERVIÇOS COMUNS (podem ser realizados por qualquer

pessoa). Ex.: limpeza. EXIGEM LICITAÇÃO

b) SERVIÇOS TÉCNICOS PROFISSIONAIS GENERALIZADOS:

exigem habilitação mas não demandam maiores conhecimentos.
Ex.: serviços de engenharia. EXIGEM LICITAÇÃO (em regra)

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 c) SERVIÇOS TÉCNICOS PROFISSIONAIS ESPECIALIZADOS:
exigem um conhecimento mais apurado do que nos serviços
comuns. Ex.: pareceres. AUTORIZAM INEXIGIBILIDADE SE O
CONTRATADO TIVER NOTÓRIA ESPECIALIZAÇÃO

4) Fornecimento

É o ajuste administrativo pelo qual a Administração adquire

coisas móveis.

Pode ser de 3 tipos: a) fornecimento integral (entrega de uma

só vez); b) fornecimento parcelado (a prestação exaure-se com a

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entrega final da quantidade contratada); c) fornecimento contínuo
(entrega é sucessiva e perene).

5) Contratos de Concessão

A Administração delega ao particular a EXECUÇÃO DE

SERVIÇO PÚBLICO, DE OBRA PÚBLICA ou do USO DE BEM
PÚBLICO.

É bilateral, comutativo, remunerado e “intuitu personae”.

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 Atenção: a CONCESSÃO DE JAZIDA (art. 176 da CF), na
verdade, é ato UNILATERAL DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA.

6) Contrato do Gerenciamento

Aquele em que o Governo atribui ao gerenciador a condução

de um empreendimento, reservando para si a competência
decisória final.

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7) Contrato de Gestão

É a designação genérica para qualquer ACORDO

OPERACIONAL entre a Administração Superior para fixar metas a
entidades privadas ou descentralizadas, permitindo melhor
CONTROLE DE RESULTADOS.

É celebrado com ORGANIZAÇÕES SOCIAIS e AGÊNCIAS

EXECUTIVAS.

8) Termo de Parceria

É o instrumento firmado entre o Poder Público e as Oscips

para COOPERAÇÃO, FOMENTO E EXECUÇÃO DE ATIVIDADES DE

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INTERESSE PÚBLICO (art. 9º da Lei 9790/99). Fixa direitos,
responsabilidades e obrigações das partes.

9) Parcerias Público-Privadas

Criadas com base na Lei 11079/04, são um instrumento

concebido para INCENTIVAR O INVESTIMENTO PRIVADO no
setor público, representando uma REPARTIÇÃO OBJETIVA DOS
RISCOS entre o Estado e o investidor.

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 O instituto tem sido criticado pela doutrina por fazer do
Estado um garantidor do retorno do investimento privado.
Em termos históricos, as PPPs marcam uma 4ª fase na
evolução dos serviços públicos:

1ª FASE: Estado Polícia/ Estado Liberal (ausência do Estado – até

as Constituições sociais de 1917 e 1919);

2ª FASE: Estado prestador/social (o Estado encampou a

prestação direta dos serviços – das constituições sociais até a
segunda guerra);

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3ª FASE: Crise do Estado Social (delegação da prestação do
serviço a particulares .... fase das concessões...... após a segunda
guerra).

4ª FASE: Estado pós-moderno (décadas de 80 e seguintes).....

com o desenvolvimento do CAPITALISMO FINANCEIRO o Estado
precisa atrair o investimento privado repartindo os riscos....as
PPPs estão nesse contexto de FALTA DE RECURSOS PÚBLICOS
e EFICIÊNCIA DE GESTÃO.

ABRANGÊNCIA DA LEI 11079/04 (art. 1º, § 1º) : Lei Nacional válida

para TODAS AS ENTIDADES FEDERATIVAS (Adm. Direta, fundos
especiais, autarquias, fundações públicas, empresas públicas,

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sociedades de economia mista e demais entidades controladas
direta ou indiretamente pelas ENTIDADES FEDERATIVAS).

As Leis 8666/93 e 8987/95 aplicam-se subsidiariamente (em

especial, causas de alteração, rescisão e sanções).

NATUREZA JURÍDICA: PPPs são contratos administrativos de

concessão especial, na modalidade patrocinada ou
administrativa (art. 2º).

JSCF: “acordo firmado entre a Administração Pública e pessoa do

setor privado com o objetivo de implantação ou gestão de
serviços públicos, com eventual execução de obras ou
fornecimento de bens, mediante financiamento do contratado,

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contraprestação pecuniária do Poder Público e compartilhamento
dos riscos e ganhos entre os pactuantes”.

Para o autor, o compartilhamento dos riscos e ganhos indicaria

RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA entre as partes.

MODALIDADES:

Concessão patrocinada: concessão de serviços públicos ou de

obras públicas que envolver, além da tarifa, contraprestação
pecuniária (art. 2º, § 1º)

Concessão administrativa: contrato de prestação de serviços de

que a administração seja usuária direta ou indireta.

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Sem o subsídio, a concessão comum não é PPP.

DIRETRIZES: eficiência, respeito aos interesses e direitos dos

destinatários, indelegabilidade das funções de regulação,
jurisdicional, poder de polícia e atividades exclusivas,
responsabilidade fiscal, transparência, repartição objetiva dos
riscos (até de caso fortuito, força maior, caso fortuito e álea),
sustentabilidade financeira e vantagens sócio-econômicas.

CARACTERÍSTICAS: valor superior a 10 milhões de reais (mudou)

e período superior a 5 anos (até 35 anos).

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É vedada a PPP que tenha como objeto único o fornecimento de
mão-de-obra, o fornecimento e instalação de equipamentos ou a
execução de obra pública.

SOCIEDADE DE PROPÓSITO ESPECÍFICO (ART. 9º): criada antes

do contrato para implantar e gerir a parceria. Pode assumir a
forma de companhia aberta (a Administração não pode ter a
maioria do capital votante).

LICITAÇÃO: concorrência

46
10) Consórcios Públicos (Lei 11.107/05)

Contrato/Parceria entre pessoas jurídicas de Direito Público (U, E,

DF e M) para realização de objetivos de interesse comum.

O contrato depende de prévia subscrição de protocolo de

intenções (depende também de ratificação mediante lei do
protocolo).

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A nova pessoa jurídica constituída pelo consórcio poderá ser de
direito público (associação pública) ou de direito privado.

A associação integra a Adm. Indireta de todos os consorciados.

É obrigatória a observância das regras de:

a) licitação;
b) contratos;
c) prestação de contas;
d) admissão de pessoal (nos consórcios de direito privado, o
regime é celetista)

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Outras Espécies

a) Contratos de trabalhos artísticos (realização de obras de

arte);
b) contrato de empréstimo público (Administração obtém
recursos de particular para atender a situações de urgência
e interesse público)

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 c) convênio: acordo de vontades entre entidades federativas
DE PATAMARES DIFERENTES para objetivos comuns (pode
ser também entre o Poder Público e particulares).
Nesse sentido, diferencia-se do consórcio administrativo
(acordo entre entidades da mesma natureza – como vários
Municípios).

ATENÇÃO: ao contrário dos contratos comuns em que há

INTERESSES CONTRAPOSTOS, os convênios e consórcios são
marcados HÁ INTERESSES COINCIDENTES.

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11) Contratos do RDC (Lei 12462/12)

Outras dicas sobre licitação no RDC:

- usando RDC não há aplicação da Lei 8666/93

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fase 1 = edital publicado no DO + site (dispensado DO para obras
até 150 mil e demais objetos de até 80 mil)

fase 2 = invertida (após edital, vem a fase de julgamento das

propostas: menor preço ou maior desconto, técnica e preço,
conteúdo artístico, maior oferta, maior retorno econômico)

fase 3 = Habilitação

fase 4 = Recursos (fase única: 5 dias úteis)

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fase 5 = Encerramento (homologa e adjudica)

DICA: pode ter sistema aberto ou fechado de lances

CONTRATOS:

- Contratação integrada***: PB + PE + obra

- Pena de suspensão do direito de contratar por até 5 anos
- Admite mais de 1 empresa para executar o mesmo objeto

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54