25d Evaluacion de Impacto Ambiental Enero 2004

GOBIERNO DE CHILE
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN

CONADI
ESTUDIO BÁSICO
INVESTIGACIÓN EVALUATIVA DE IMPACTO

AMBIENTAL EN TERRITORIOS INDÍGENAS
CÓDIGO BIP: 20169006-0
INFORME FINAL
ENERO 2004
REFERENCIA S.A
Casilla 658 – Temuco – Fono: (45)277431
Email: georef@tie.cl
Investigación Evaluativa de Impacto Ambiental en Territorios Indígenas, CONADI, 2004
Referencia S.A., temuko, Chile. Casilla 658, Tél. (56) (45) 277431, georef@tie.cl
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El presente Estudio, “Investigación Evaluativa de Impacto Ambiental en Territorios

Indígenas”, Código BIP 20169006-0, fue desarrollado por la empresa Referencia S.A.,
con sede en la ciudad de Temuco. El mandante del Estudio fue la Corporación Nacional
de Desarrollo Indígena.
A cargo del desarrollo del Estudio, estuvieron las siguientes personas:
• Nancy Yánez Fuenzalida, Abogado, Jefe de Proyecto

• Jairo Gabriel Castillo-Candanedo, Cientista Social
• Juan Sebastián Barros Jiménez, Geógrafo, Representante Legal de la Empresa
• Gina Ghio Madrid, Ingeniero Civil en Geografía
• Miguel Alvarado Borgoño, Antropólogo
• Silvia Gaete Jodre, como ayudante en el acápite de derecho comparado.
Correspondió la tarea de Contraparte Técnica del Estudio por parte de CONADI al Sr.
Jorge Sanderson E.
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ÍNDICE GENERAL
1. INTRODUCCIÓN ............................................................................................................ 11
2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA: CARACTERIZACIÓN DE LOS CONFLICTOS
ETNOAMBIENTALES .................................................................................................... 19
3. EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL Y LOS DERECHOS DE
LOS PUEBLOS INDÍGENAS RESPECTO AL MEDIO AMBIENTE, RECURSOS
NATURALES, TIERRAS Y TERRITORIOS .................................................................... 29
3.1 EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL: ALGUNAS
CONSIDERACIONES GENERALES............................................................................... 29
3.2 EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL EN EL DERECHO INTERNO
CHILENO ........................................................................................................................ 31
3.2.1 Reconocimiento del Derecho al Medio Ambiente en la Constitución Política de la
República................................................................................................................ 31
3.2.1.1 Tratados Internacionales en Materia Medio Ambiental Ratificados por el Derecho
Interno Chileno con rango constitucional ....................................................................31
3.2.1.2 Garantía Constitucional en Materia de Protección Ambiental......................................34
3.2.2 La Ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente ................................... 35
3.2.2.1 Institucionalidad Medio Ambiental ..............................................................................36
3.2.2.2 Instrumentos de Gestión Ambiental............................................................................38
3.2.2.3 Conclusiones Preliminares del Sistema de Evaluación Impacto Ambiental .................51
3.3 RECONOCIMIENTO DE LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS AL MEDIO
AMBIENTE, TIERRAS, DESARROLLO Y PARTICIPACIÓN EN LA LEY 19.253 ............ 51
3.3.1 Antecedentes de la Ley Indígena............................................................................ 52
3.3.2 Principales Aspectos de la Ley Indígena................................................................. 53
3.3.2.1 Reconocimiento .........................................................................................................53
3.3.2.2 Participación ..............................................................................................................56
3.3.2.3 Reconocimiento, Protección y Desarrollo de las Tierras, Aguas Indígenas y Otros
Recursos Naturales ...................................................................................................58
3.3.2.4 Institucionalidad .........................................................................................................63
3.3.2.5 Constitución de Gravámenes y Permutas en Tierras Indígenas..................................66
3.3.2.6 Limitaciones de la Propiedad Indígena a las Tierras no Inscritas en el Registro de
Tierras Indígenas .......................................................................................................75
3.3.2.7 Los Conflictos de Tierras, Aguas y Acceso a los Recursos Naturales en Territorios
Indígenas...................................................................................................................75
3.4 REGLAMENTACIÓN EN RELACIÓN AL DERECHO DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS
SOBRE SU PATRIMONIO CULTURAL........................................................................... 78
3.4.1 Reglamentación del Patrimonio Cultural Indígena en la Ley de Monumentos
Nacionales.............................................................................................................. 78
3.4.2 Reconocimiento del Patrimonio Cultural en la Ley Indígena ................................... 82
3.4.3 Registro del Patrimonio Histórico, Cultural y Arqueológico Indígena....................... 83
3.4.3.1 Registro e Inscripciones en el marco de la Ley 17.288 ...............................................83
3.4.3.2 Registros e inscripciones en el marco de la Ley Indígena...........................................83
3.4.4 Política Publica en Torno al Patrimonio Indígena.................................................... 84
3.4.4.1 Política Patrimonial Indígena Promovida por el Consejo de Monumentos Nacionales.84
3.4.4.2 Política Intersectorial para la Protección del Patrimonio Nacional ...............................85
3.4.5 El Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental en el caso del Patrimonio Histórico,
Cultural y Arqueológico indígena ............................................................................ 86
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3.5 LEGISLACIÓN SECTORIAL: REGLAMENTACIÓN SOBRE EL APROVECHAMIENTO DE

LOS RECURSOS NATURALES EN EL DERECHO INTERNO ....................................... 88
3.5.1 Código de Aguas (D.F.L. 1122 de 1981)................................................................. 88
3.5.1.1 Antecedentes Generales............................................................................................88
3.5.1.2 Naturaleza Jurídica del Derecho de Aprovechamiento sobre las aguas ......................89
3.5.1.3 Protección de los Derechos Indígenas Sobre las Aguas de uso Ancestral..................90
3.5.1.4 El Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental en el Caso de Proyectos que Impactan
el Recurso Agua ........................................................................................................94
3.5.2 Código de Minería (Ley 18.248 de 1983) ................................................................ 95
3.5.2.1 Naturaleza y Régimen Jurídico de la Concesión Minera .............................................95
3.5.2.2 Los Derechos Indígenas Sobre los Recursos Mineros................................................96
3.5.2.3 El Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental en el Caso de Proyectos Mineros.. 100
3.5.3 Legislación Forestal .............................................................................................. 101
3.5.3.1 Antecedentes Generales.......................................................................................... 101
3.5.3.2 Alcances Normativos de la Legislación Forestal ....................................................... 102
3.5.3.3 Instituciones a Cargo de Proponer e Implementar la Política Forestal ...................... 102
3.5.3.4 Las Normas que Rigen la Política Forestal............................................................... 103
3.5.3.5 Legislación Vigente Vinculada a la Protección del Bosque Nativo y la Biodiversidad en
Áreas Privadas ........................................................................................................ 106
3.5.3.6 El Caso de los Bosques Modelos ............................................................................. 112
3.5.3.7 Sistemas de Certificación Forestal ........................................................................... 113
3.5.3.8 El Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental en el caso de Proyectos Forestales115
3.5.4 Ley de Concesiones Marinas................................................................................ 115
3.5.4.1 Régimen de Concesiones Marinas. Antecedentes Generales................................... 115
3.5.4.2 Naturaleza y Plazo de la Concesión Marítima .......................................................... 116
3.5.4.3 Procedimiento para el Otorgamiento de Concesiones Marítimas .............................. 116
3.5.5 Ley de Pesca y Acuicultura................................................................................... 118
3.5.5.1 El Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental en el caso de Proyectos Marinos... 120
3.5.6 Legislación Concesiones Eléctricas y Servidumbres............................................. 121
3.5.6.1 Concesión Eléctrica: Naturaleza y régimen jurídico .................................................. 121
3.5.6.2 Servidumbres .......................................................................................................... 121
3.5.6.3 El Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental en el Caso de Proyectos Eléctricos122
AMBIENTE, DESARROLLO, PARTICIPACIÓN, TERRITORIO Y RECURSOS
NATURALES, EN EL DERECHO INTERNACIONAL .................................................... 122
3.6.1 Principales Estándares ......................................................................................... 122
3.6.1.1 Derechos Colectivos ................................................................................................ 122
3.6.1.2 El Derecho a la autonomía o autogestión ................................................................. 123
3.6.1.3 Autoidentificación..................................................................................................... 123
3.6.1.4 Consentimiento, consulta – acuerdo y participación ................................................. 123
3.6.2 La Legislación Ambiental Internacional y el reconocimiento de los derechos de los
Pueblos Indígenas ................................................................................................ 124
3.6.2.1 Agenda 21 ............................................................................................................... 126
3.6.2.2 Convenio N°169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales e n Países Independientes de la
Organización InternacionaI del Trabajo (OIT) ........................................................... 128
3.6.2.3 Convenio Sobre Diversidad Biológica: Declaración de Río de Janeiro (1992) ........... 129
3.6.2.4 Borrador de la Declaración de Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos
Indígenas (Grupo de Trabajo sobre Pueblos Indígenas– 1993) ................................ 130
3.6.2.5 El Proyecto de Declaración de la Organización de Estados Americanos sobre los
Derechos de los Pueblos Indígenas ......................................................................... 131
3.6.2.6 Declaración de Kari – Oca: Carta de la Tierra de los Pueblos Indígenas .................. 132
3.6.3 Patrimonio Indígena en los instrumentos Internacionales. .................................... 133
3.6.3.1 Convenio N° 169.................................... .................................................................. 133
3.6.3.2 Convenio sobre Diversidad Biológica ....................................................................... 134
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3.6.3.3 Borrador de Declaración de Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas
................................................................................................................................ 135
3.6.3.4 Proyecto de Declaración de la Organización de Estados Americanos sobre derechos de
los Pueblos Indígenas.............................................................................................. 136
3.6.3.5 Declaración de Kari – Oca ....................................................................................... 136
3.6.4 La Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: El caso de
Awas Tingni Mayagna (sumo) Comunidad Indígena Vs. la República de Nicaragua
............................................................................................................................. 137
3.6.5 Vigencia de los Instrumentos Internacionales en Chile ......................................... 140
4. ANÁLISIS DE DERECHO COMPARADO .................................................................... 143
4.1 ANÁLISIS DE LA LEGISLACIÓN COMPARADA .......................................................... 144
4.1.1 Argentina .............................................................................................................. 144
4.1.1.1 Reconocimiento ....................................................................................................... 144
4.1.1.2 Derechos a las Tierras y Territorios.......................................................................... 144
4.1.1.3 Derechos sobre los Recursos Naturales .................................................................. 144
4.1.1.4 Participación en la Gestión de Recursos Naturales .................................................. 144
4.1.1.5 Estudio de Impacto Cultural como componente del Estudio de Impacto Ambiental ... 145
4.1.1.6 Mecanismos para la Resolución de Conflictos Etnoambientales............................... 145
4.1.2 Bolivia ................................................................................................................... 145
4.1.2.1 Reconocimiento ....................................................................................................... 145
4.1.2.5 Estudio de Impacto Cultural como Componente del Estudio de Impacto Ambiental .. 149
4.1.3 Brasil..................................................................................................................... 149
4.1.3.1 Reconocimiento ....................................................................................................... 149
4.1.4 Colombia .............................................................................................................. 151
4.1.4.1 Reconocimiento ....................................................................................................... 151
4.1.5 Costa Rica ............................................................................................................ 154
4.1.5.1 Reconocimiento ....................................................................................................... 154
4.1.6 Ecuador ................................................................................................................ 157
4.1.6.1 Reconocimiento ....................................................................................................... 157
4.1.7 Guatemala ............................................................................................................ 158
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4.1.7.1 Reconocimiento ....................................................................................................... 158

4.1.8 Honduras .............................................................................................................. 159
4.1.8.1 Reconocimiento ....................................................................................................... 159
4.1.9 México .................................................................................................................. 161
4.1.9.1 Reconocimiento ....................................................................................................... 161
4.1.10 Nicaragua ............................................................................................................. 163
4.1.10.1 Reconocimiento ....................................................................................................... 163
4.1.11 Panamá ................................................................................................................ 165
4.1.11.1 Reconocimiento ....................................................................................................... 165
4.1.12 Paraguay .............................................................................................................. 168
4.1.12.1 Reconocimiento ....................................................................................................... 168
4.1.13 Perú 170
4.1.13.1 Reconocimiento ....................................................................................................... 170
4.1.14 Venezuela............................................................................................................. 172
4.1.14.1 Reconocimiento ....................................................................................................... 172
Página 8
4.1.15 Conclusiones del Análisis del Derecho Comparado .............................................. 174

5. MECANISMOS PARA LA RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS ETNOAMBIENTALES .. 179
5.1 ALGUNAS PREMISAS QUE FAVORECEN LA RESOLUCIÓN NEGOCIADA DE
CONFLICTOS AMBIENTALES ..................................................................................... 179
5.2 ALGUNAS ORIENTACIONES PARA EL MANEJO DE CONFLICTOS AMBIENTALES 181
5.3 RESOLUCIÓN NEGOCIADA DE CONFLICTOS AMBIENTALES EN LA PRÁCTICA
INTERNACIONAL ......................................................................................................... 183
5.4 MECANISMOS DE RESOLUCIÓN ALTERNATIVA DE CONFLICTOS
ETNOAMBIENTALES ................................................................................................... 184
6. EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL Y LA VARIABLE
ANTROPOLÓGICA ...................................................................................................... 187
6.1 PREMISAS JURÍDICAS, SOCIALES Y POLÍTICAS DE LA VARIABLE ANTROPOLÓGICA
...................................................................................................................................... 190
7. ANTECEDENTES PRELIMINARES PARA LA CARACTERIZACIÓN AMBIENTAL.... 195
7.1 ESTUDIO DE FACETAS AMBIENTALES Y SU RELEVANCIA PARA LA DEFINICIÓN DE
UNA LÍNEA DE BASE AMBIENTAL EN TERRITORIOS INDÍGENAS........................... 197
7.2 CARACTERIZACIÓN AMBIENTAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN CHILE.......... 199
7.2.1 Los Pueblos Altiplánicos: Aymaras, Atacameños, Quechuas y Collas ................. 199
7.2.1.1 Ecosistemas Altiplánicos.......................................................................................... 199
7.2.1.2 Sitios Prioritarios para la Conservación Biológica ..................................................... 201
7.2.1.3 El Territorio Aymara ................................................................................................. 203
7.2.1.4 El Territorio Atacameño ........................................................................................... 204
7.2.1.5 El Territorio Colla ..................................................................................................... 204
7.2.1.6 Sitios Prioritarios para la Conservación de la Diversidad Biológica ........................... 205
7.2.2 El Pueblo Rapa Nui: Ecosistema Insular............................................................... 207
7.2.2.1 El Territorio Rapa Nui .............................................................................................. 207
7.2.3 El Pueblo Mapuche: Diversidad De Ecosistemas.................................................. 208
7.2.3.1 Comunidad Vegetacional Araucaria. Las Comunidades Pewenche .......................... 209
7.2.3.2 Ecosistema de Bosques Húmedos Templados. El Bosque Siempreverde ................ 210
7.2.3.3 La Selva Valdiviana ................................................................................................. 212
7.2.3.4 Isla de Chiloé ........................................................................................................... 213
7.2.3.5 Sitios Prioritarios para la Conservación de la Diversidad Biológica ........................... 214
7.2.3.6 El Territorio Mapuche. Algunos Datos Referenciales ................................................ 217
7.2.3.7 Tierras Indígenas En Propiedad O Tenencia en las Comunas de San Juan de las
Costa, Río Negro y Osorno ...................................................................................... 220
7.2.4
Los Pueblos Kawashkar o Alacalufe y Yámanas o Yáganes, el Ecosistema de la
Patagonia ............................................................................................................. 221
7.3 Detección y Evaluación del Patrimonio Arqueológico .................................................... 221
7.3.1 Prospección .......................................................................................................... 221
7.3.2 Ampliación de Línea Base .................................................................................... 222
7.3.3 Calificación de Sitios Arqueológicos ..................................................................... 222
7.3.4 Aplicación de Medidas de Mitigación .................................................................... 223
7.3.4.1 Monitoreo o Situación de Arqueólogo Presente y Salvataje ...................................... 223
7.3.4.2 Modificación de Proyecto y Preservación ................................................................. 224
7.3.4.3 Registro de Sitios Arqueológicos.............................................................................. 224
7.3.4.4 Rescate de Sitios Arqueológicos .............................................................................. 224
7.3.4.5 Medidas de Compensación...................................................................................... 224
7.4 CONCLUSIONES E INDICADORES DESDE LA DESCRIPCIÓN AMBIENTAL............ 224
8. PROPUESTA NORMATIVA. LINEAMIENTOS GENERALES ...................................... 227
Página 9
9. RECONOCIMIENTO DE DERECHOS INDÍGENAS: TERRITORIOS, TIERRAS,

RECURSOS NATURALES Y PATRIMONIALES.......................................................... 231
9.1 PROTECCIÓN TERRITORIOS INDÍGENAS................................................................. 231
9.1.1 Reconocimiento de los Territorios Indígenas y Acciones para su Efectiva
Demarcación......................................................................................................... 231
9.1.2 Reconocimiento del Derecho de los Pueblos Indígenas a Autogestionar estos
Territorios ............................................................................................................. 232
9.1.3 Reconocimiento del Derecho de los Pueblos Indígenas al Desarrollo y a Definir y
Priorizar Estrategias para el Ejercicio de este Derecho......................................... 232
9.2 PROTECCIÓN TIERRAS, RECURSOS NATURALES Y PATRIMONIALES ................. 233
9.2.1 Protección de las Tierras Indígenas...................................................................... 233
9.2.2 Protección de los Recursos Naturales .................................................................. 234
9.2.2.1 Derecho de Propiedad, Uso y Goce sobre los Recursos Naturales y Patrimoniales
Existentes en Territorios y Tierras Indígenas............................................................ 234
9.2.2.2 Derechos Indígenas Vinculados a la Implementación de Proyectos de Inversión
Públicos y Privados en Territorios y Tierras Indígenas ............................................. 236
9.3 PARTICIPACIÓN INDÍGENA EN EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DE IMPACTO
AMBIENTAL VIGENTE ................................................................................................. 239
9.4 MECANISMOS PARA LA RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS AMBIENTALES .............. 241
10. BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................ 243
11. ANEXOS....................................................................................................................... 247
Página 10
TOMO I
INVESTIGACIÓN EVALUATIVA DEL SISTEMA DE EVALUACIÓN DE
IMPACTO AMBIENTAL EN TERRITORIOS INDÍGENAS: ANÁLISIS
TEMÁTICO
1. INTRODUCCIÓN
Presentación del Estudio, Objetivos Generales y Específicos de la Investigación
Por especial encargo de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI) se ha

encomendado la elaboración de una Investigación que evalúe el Sistema de Evaluación de
Impacto Ambiental y su aplicación en territorios Indígenas. En el presente Tomo, que
corresponde al N° 1, efectuaremos el análisis temát ico desde una perspectiva jurídica,
antropológica y ambiental.
El proyecto se funda en el hecho que los Pueblos Indígenas de Chile aún conservan bajo su
jurisdicción espacios territoriales de importancia que se caracterizan por su inmensa y rica
diversidad biológica, arqueológica y cultural, por lo que resulta relevante garantizar que las
estrategias de desarrollo que intervengan estos espacios territoriales promuevan el uso
sustentable y pertinente de esta biodiversidad. El proyecto adquiere particular relevancia a partir
de la constatación de dos hechos: Primero, que el proceso de globalización económica que
vive el país en las últimas décadas, ha favorecido la ejecución de proyectos de inversión
públicos y privados de gran envergadura en las tierras y territorios de los Pueblos Indígenas; y,
segundo, que los mecanismos institucionales, particularmente el Sistema de Evaluación de
Impacto Ambiental, han demostrado ser vulnerables a los intereses de los grupos económicos e
ineficaces para garantizar los derechos de los pueblos indígenas y sus miembros.
En efecto, durante los últimos años diversos megaproyectos han impactado los territorios
indígenas. Este es el caso, de grandes proyectos mineros y científicos en el territorio de los
pueblos Aymara, Atacameño o Lickanantay, Quechua y Colla en el norte del país. En tanto en
el sur, en lo que corresponde al territorio Mapuche, han proliferado los proyectos forestales,
acuícolas, de infraestructura vial e hidroeléctricos. La inexistencia en el ordenamiento jurídico
chileno de mecanismos que aseguren la efectiva consulta a los pueblos indígenas afectados
por estos proyectos y el no reconocimiento de los derechos de los indígenas sobre los
territorios ancestrales y recursos naturales, tales como recursos hídricos, los recursos del
subsuelo, recursos paisajísticos y del borde costero, ha significado que estos proyectos se
ejecuten sin consulta de los pueblos originarios y en muchas casos contra su voluntad expresa.
Si bien el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental vigente en el derecho interno chileno

contempla dentro de los Estudios de Impacto Ambiental, la denominada variable antropológica
o étnica, en la medida que no existe una adecuada consulta a los pueblos y comunidades
indígenas afectados por proyectos de inversión susceptibles de impactar sus recursos culturales
y materiales, la consideración de esta variable se traduce en la práctica en una mirada unilateral
y sesgada del impacto, que emana del inversionista encargado de efectuar el correspondiente
Estudio de Impacto Ambiental y termina con la imposición del proyecto, constituyendo una clara
Página 11
amenaza a la sobrevivencia cultural y material de los pueblos indígenas, lesionando incluso

derechos individuales de sus miembros.
Sin embargo, estamos concientes que a pesar de las debilidades del sistema normativo chileno
el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental vigente podría amparar de mejor manera los
derechos indígenas si la autoridad llamada a velar por su implementación adscribiera a una
política más garantista de los derechos de los Pueblos Indígenas. Algunos casos emblemáticos,
como es el caso de la Central Hidroeléctrica Ralco en el territorio Pehuenche, localizada en el
sector del Alto Bío Bío, han evidenciado que frente a los conflictos etnoambientales suscitados
por megaproyectos tanto el poder ejecutivo como el judicial han privilegiado el interés
empresarial, favoreciendo la ejecución de estos megaproyectos, fundados en que ellos
satisfacen un interés nacional que se expresa en proveer al país de energía eléctrica y que, en
el parecer de los órganos correspondiente, prevalece por sobre el interés indígena.
A través del presente proyecto desarrollaremos una propuesta jurídica para la adopción de un
Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental pertinente en territorios indígenas que, en primer
lugar, proteja los recursos propios de los Pueblos Indígenas, posteriormente, permita evaluar
adecuadamente los intereses en conflicto y que, finalmente, promueva mecanismos alternativos
de resolución de tales conflictos en condiciones que se garantice la plena igualdad de las
partes.
Para lo formulación de esta propuesta jurídica hemos considerado los siguientes aspectos:
normativo – jurídico, medio ambiental y antropológico.
En función de estos aspectos, se han establecido distintos objetivos específicos a saber:
Capítulo I: Análisis Normativo Jurídico.
Primero, serán examinadas la Ley General sobre Bases del Medio Ambiente 19.300, para dar
cuenta de los procedimientos aplicados para la evaluación del impacto ambiental de proyectos
de desarrollo afectando a personas o comunidades indígenas. Paralelamente, se examinará la
ley 19253 sobre Fomento, Protección y Desarrollo de los Indígenas para establecer cuales son
los derechos reconocidos a los Pueblos Indígenas que debieran ser respetado en el marco de
un proceso de evaluación de impacto ambiental en territorios indígenas.
Cabe tener presente, que la ley de Bases del Medio Ambiente no contienen normas específicas
que contengan las materias que deben abordar los Estudios y/o Declaraciones de Impacto
Ambiental cuando impactan pueblos o territorios Indígenas. Las únicas normas que en el
sistema refieren tangencialmente a las comunidades indígenas y los potenciales impacto de las
intervenciones en el territorio indígena son las normas del artículo 11 letra c) y f). Esta
normativa impone a los proyectos sometidos al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental
que efectúen Estudios de impacto en las siguientes circunstancias:
c) Reasentamientos de comunidades humanas, o alteraciones significativa de los

sistemas de vida y costumbre de grupos humanos;
f) Alteración de monumentos, sitios con valor antropológico, arqueológico, histórico y, en
general, las pertenecientes al patrimonio cultural.
La ley obviamente no define los elementos que configuran alteraciones significativas de los
sistemas de vida y costumbres de grupos humanos producto del impacto de proyectos de
Página 12
inversión, ni menos de las alteraciones al patrimonio cultural de estas agrupaciones. Estas se

determinarán caso a caso por la naturaleza del proyecto de intervención, correspondiéndole al
respectivo Estudio de Impacto identificar estas circunstancias. Lo propio ocurre con las medidas
que deberán adoptarse para eliminar o minimizar los efectos adversos del proyecto o actividad,
las acciones de reparación o mitigación de los efectos adversos de los mismos, el plan de
seguimiento de las variables ambientales relevantes que dan origen a EIA y, finalmente, del
plan de cumplimiento de la legislación ambiental aplicables, a las que se refiere artículo12 letra
d, e, f y g de la Ley 19.300.
Al no existir mandato legal específico, es el mismo Estudio de Impacto Ambiental, y por ende el
ejecutor del proyecto que es su responsable, el que junto con describir el proyecto, deberá
identificar los efectos nocivos del mismo, determinar las comunidades y/o personas afectadas,
proponer las medidas de mitigación o compensación de daños y el plan de seguimiento que
garantiza el cumplimiento de las variables ambientales del proyecto. En tanto que los afectados,
sólo podrán formular observaciones al Estudio de Impacto ambiental sometido a su
conocimiento y consideración, las que simplemente serán ponderadas en los fundamentos de la
resolución, pero que no necesariamente imponen modificaciones al Estudio de Impacto
Ambiental, ni menos al proyecto.
En este contexto normativo corresponderá, por tanto, a la autoridad ambiental velar porque el
Estudio de Impacto Ambiental identifique adecuadamente los efectos nocivos de un proyecto y
proponga las medidas de mitigación o compensación que correspondan en consecuencia.
Asimismo, el proyecto deberá identificar los permisos específicos que debieran ser otorgados
para intervenir en territorios indígenas, previo a la aprobación de una Estudio de Impacto
Ambiental. A partir de la publicación del Reglamento de la Ley de Bases del Medio Ambiente se
inauguró en materia de permisos ambientales el concepto de la “ventanilla única”. Mediante
este reglamento se identificó los permisos ambientales que pueden ser obtenidos dentro del
Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y la obligación que pesa sobre el ejecutivo de
otorgarlos dentro del mismo sistema en un plazo no superior a la tramitación total del Estudio de
Impacto Ambiental (120 días).
Dentro de los permisos sectoriales identificados por el reglamento no se incluyeron los permisos
exigidos por la ley indígena, pues se consideró que estos permisos no son ambientales. En esta
investigación analizaremos específicamente las competencias sectoriales que en materia de
protección de los ecosistemas indígenas tiene la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena.
Haremos especial hincapié en el análisis de los permisos exigidos por la ley indígena para la
implementación de proyectos de inversión en tierras y territorios indígenas, en particular las
autorizaciones para permutar tierras indígenas en el caso que el proyecto signifique
reasentamiento de comunidades indígenas.
Conjuntamente, analizaremos los derechos que son reconocidos a los Pueblos Indígenas y sus
miembros por La ley Indígena. Este análisis se complementará con un análisis de la normativa
sectorial que establece el régimen jurídico a que están sometidos los recursos naturales en
Chile (agua, recursos del subsuelo, borde costero, etc.) El objetivo es precisamente determinar
que bienes le son reconocidos como propios a los Pueblos Indígenas y, por tanto, son objeto de
protección por el ordenamiento jurídico chileno.
A priori debemos señalar que el derecho interno chileno reconoce un derecho eminente del
estado sobre algunos recursos naturales tales como de los recursos hídricos, recursos del
Página 13
borde costero y recursos del subsuelo, donde no le son reconocidos derechos particulares ni a
los Pueblos Indígenas ni a sus miembros. Por el contrario, se instaura un régimen de
privatización de estos recursos conforma al cual, mediante un mecanismo de concesiones, todo
el que tenga interés en ello podrá requerir la concesión de estos derechos, independiente del
uso y goce que terceros efectúen de estos recursos. El titular de la concesión goza del dominio
de su derecho el que tienen amplia protección en nuestro sistema jurídico. En este contexto, es
la ley indígena el instrumento al que se debe recurrir para determinar que derechos se
reconocen a los Pueblos Indígenas y que pueden ser contrastado con los derechos emanados
de las concesiones particulares.
A través de este análisis determinaremos las fortalezas y debilidades de la Ley Indígena en lo

que respecta al reconocimiento de los derechos indígenas sobre sus ecosistemas, territorios,
tierras, recursos naturales y patrimoniales. Este análisis considera, además, un análisis jurídico
acerca de la preeminencia normativa de la Ley Indígena por sobre estos cuerpos legales.
Finalmente, efectuaremos un análisis de derecho internacional y comparado con el objeto de

determinar los estándares que en estos sistemas jurídicos imperan a propósito del
reconocimiento de los derechos de los Pueblos Indígenas a sus territorios, ecosistemas,
recursos naturales y patrimoniales, que son susceptibles de ser amagados por un
megaproyecto y, por tanto, debieran ser considerado en el marco del Sistema de Evaluación de
Impacto Ambiental.
Estamos ciertos que la adecuada identificación de los derechos individuales y colectivos

indígenas en el ámbito de su patrimonio territorial, étnico – cultural y ambiental permitirán
orientar la adecuada resolución de un conflicto etnoambiental en territorio indígena. En primer
lugar, ello nos permite determinar el grado de control de los Pueblos Indígenas sobre los
recursos que se disputan y el grado de protección que pueden exigir al ordenamiento jurídico
respecto de los mismos. Asimismo, estos derechos permitirán evidenciar que la ejecución de
proyectos de inversión afectando personas o comunidades indígenas involucra la ponderación
de bienes jurídicos diversos a los meramente ambientales.
Es en este contexto, donde cobra especial relevancia un proyecto como el que se propone,
llamado a definir ex - ante los derechos individuales y colectivos que pueden ser amagados por
la intervención de proyectos de inversión en territorio indígena y cuales, en su caso, serían las
medidas de reparación, mitigación o compensación posible.
Capitulo II: Análisis Antropológico
En este punto el estudio nos enfrenta a la disyuntiva de definir los criterios en torno a los cuales
debe abordarse la temática de la “cultura propia” (Bonfil: 1982, pp 131 – 145) o de los
“sistemas de vida o costumbres” (Ley 19.300, artículo 11, letra c y f) de estas culturas societales
que conforman los Pueblos Indígenas.
Las tesis más difundidas suelen concebir la cultura como una categoría descriptiva. Estas
posiciones, es nuestro parecer, resultan impertinentes en el marco del Sistema de Evaluación
de Impacto Ambiental donde es el propio ordenamiento jurídico el que define el sujeto y le
asigna titularidad sobre ciertos bienes jurídicos protegidos que deben ser considerados en el
marco de la evaluación de impacto, haciendo titulares de los mismos, en el caso chileno, a las
comunidades o personas de origen indígena, utilizando elementos histórico, sucesoriales y de
filiación para identificar al sujeto del derecho .
Página 14
Desde esta perspectiva, quedan superadas propuestas metodológicas de tipo descriptivo que
sugieren que a través del estudio y la interpretación de ciertos rasgos identificatorios de un
determinado grupo social puede hacerse explícita su cosmovisión y, por tanto, los indicadores
que deben ser considerados dentro de una Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental.
Por el contrario, a partir de las últimas décadas, y así lo devela la discusión en el ámbito de los
derechos indígenas que se gesta a nivel de la comunidad internacional a partir de la década de
los ochenta, los Pueblos Indígenas a través de sus autoridades tradicionales, líderes y
organizaciones han hecho explicita su demanda para autodeterminar su destino,
particularmente en el ámbito del control sobre sus recursos, ciertos de que ello le permitirá
articular su propia estrategia de desarrollo.
Desde esta perspectiva, nos parece adecuada la tesis de Bonfil Batalla que sugiere zanjar la
discusión con la introducción de la noción de control cultural, trasladando la discusión desde el
ámbito de lo etnográfico al campo de lo político.
En el pensamiento de Bonfil Batalla introducir el concepto de control cultural permite establecer

una diferenciación en el seno de la totalidad cultural, pero no a partir de criterios descriptivos, ni
de categorías cerradas cuyos contenidos están preestablecidos, sino a partir de una definición
política expresada en la capacidad de decisión autónoma de los Pueblos de optar en cada caso
concreto entre diversas alternativas y, por tanto, determinar los elementos de la cultura que
podrán en juego para formular y realizar un propósito social.
En este capítulo desarrollaremos una metodología que sustentada en la postura antes reseñada
entregue directrices para el ejercicio de la capacidad de decisión autónoma de los Pueblos
Indígenas, sus comunidades y sus miembros cuando se trata de evaluar proyecto susceptibles
de impactar sus recursos culturales.
Adscribiremos a una concepción amplia de recursos culturales, donde se incluyen los recursos
materiales, organizacionales, intelectuales, simbólicos y emotivos, determinaremos el grado de
control cultural ejercido sobre estos recursos por la comunidades indígenas que forman parte
de nuestro caso de estudio y, hecho, los efectos que ello produjo en las decisiones ambientales
adoptadas en relación al mismo caso.
Capítulo III: Análisis Medio Ambiental.
El análisis medio ambiental responde básicamente a la necesidad de contar con una línea base
ambiental descriptiva a nivel de recursos materiales sobre la cual poder superponer la información
espacial disponible sobre los pueblos indígenas, de forma tal que se tengan al menos
antecedentes mínimos que ayuden a evaluar el impacto de proyectos de inversión en los territorios
y ecosistemas indígenas.
Para estos efectos hemos considerado diversos estudios que identifican los recursos existentes en
el medio físico susceptibles de ser impactados por proyectos de inversión públicos y privados.
Entre estos estudios la principal fuente de información la constituye el estudio sobre Facetas
Ambientales elaborado por el Ministerio de Obras Públicas, la descripción que han realizado en
conjunto la Corporación Nacional Forestal (CONAF) y la Comisión Nacional del Medio Ambiente
(CONAMA), sitios prioritarios para conservación biológica, lo que ha quedado establecido en los
Página 15
denominados “Libros Rojos”1 y el catastro de sitios arqueológico elaborado también por el

Ministerio de Obras Públicas.
Estamos conscientes que la información disponible en el ámbito de las Facetas Ambientales

elaboradas por el Ministerio de Obras Pública, que constituye nuestra principal fuente de
información, no agota la multiplicidad de aspectos – medio ambientales - que deben ser evaluados
por los instrumentos de gestión ambiental y en cada caso debiera confeccionarse la
correspondiente línea de base. No obstante, esta información tiene la ventaja de haber sido creada
por un organismo del Estado, y por ende goza de una plataforma de reconocimiento oficial como
información ambiental relevante constitutiva de un estándar mínimo que permite orientar la
decisión tanto de la autoridad medio ambiental como de los propios Pueblos Indígenas
Capítulo IV: Propuesta Normativa
Efectuado el análisis en los tres ámbitos – jurídico normativo, medio ambiental y antropológico –
se estructura una propuesta normativa destinada a diversificar el Sistema de Evaluación de
Impacto Ambiental cuando se trata de proyectos susceptibles de intervenir territorios y
ecosistemas indígenas.
La propuesta normativa, en primer lugar, aspira a mejorar el Sistema de Evaluación de Impacto

Ambiental y llenar los vacíos institucionales que éste presenta en pro de una más efectiva
protección de los derechos indígenas, por la vía de fortalecer el estatuto de derechos de los
Pueblos Indígenas. Se sugiere una nueva institucionalidad que permita resguardar de mejor
manera los derechos de los Pueblos Indígenas, sus comunidades y sus miembros sobre su
territorio, medio ambiente, recursos naturales y patrimoniales, estableciendo al efecto las
modificaciones legales que fuera menester.
En segundo lugar, sugiere una interpretación de las normas vigentes en la materia – Sistema de
Evaluación de Impacto Ambiental y Derecho Indígena – que permita resguardar de manera más
eficaz los intereses indígenas comprometidos en un proceso de evaluación medio ambiental,
por la vía de dar efectiva aplicación al derecho de participación de los Pueblos Indígenas, sus
comunidades y miembros,
Conjuntamente con lo anterior, la propuesta propone un modelo base de negociación

sustentado en las siguientes premisas: Primero, control cultural de los Pueblos Indígenas, sus
comunidades y sus miembros sobre los recursos que le son propios, ya sean materiales,
organizativos, intelectuales y/o simbólicos; y, segundo, la autonomía en la esfera de las
decisiones, entendida ésta facultad como la capacidad libre de los Pueblos Indígenas, sus
comunidades y sus miembros de optar entre diversas alternativas sometidas a su
consideración.
De esta manera la definición de estándares destinados a regir la evaluación de impacto de

proyectos de intervención, diagnóstico e inversión en territorio indígena queda entregada a las
propios Pueblos, comunidades y personas de origen indígena involucrada. Esta propuesta es
coherente con una concepción de Pueblo, conforme a la cual serán los Pueblos Indígenas, en
ejercicio de su derecho de autogestión, quienes pueden determinar en que circunstancias un
1
Libro Rojo de los Vertebrados Terrestres de Chile (1993). Corporación Nacional Forestal. Alfonso A. Glade, Editor.
Libro Rojo de la Flora Terrestre Chilena (1989). Corporación Nacional Forestal. 1993. Iván Benoit C., Editor.
Libro Rojo de los Sitios Prioritarios para la Conservación de la Diversidad Biológica en Chile (1996). Corporación
Nacional Forestal. Mélica Muños SCH., Hernán Núñez C., José Yánez V., Editores.
Página 16
determinado proyecto puede alterar el equilibrio ecológico de los ecosistemas indígenas,

vulnerar los bienes que constituyen su patrimonio cultural, privarlos de recursos materiales
indispensables para garantizar su propio desarrollo etc.
Será, en consecuencia a partir de estas constataciones de donde emergerán la base de

eventuales negociaciones y se fijarán los criterios y procedimientos para eventuales
compensaciones y mitigaciones.
Página 17
Página 18
MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL

El Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental; los derechos de los Pueblos
Indígenas respecto al Medio Ambiente, Recursos Naturales, Tierras y Territorios,
en el derecho interno, internacional y comparado; y, los mecanismos para la
Resolución de Conflictos etnoambientales
2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA: CARACTERIZACIÓN DE LOS

CONFLICTOS ETNOAMBIENTALES
Los no indígenas han llegado a nuestras tierras para explotar esas tierras y
sus recursos en beneficio propio y empobrecer a nuestros pueblos. Los
pueblos indígenas son víctimas del desarrollo. En muchos casos se los
extermina en aras de un programa de desarrollo. Hay muchos ejemplos de
casos de ese tipo. Declaración de Kari - Oca, párrafo 74.
La preocupación internacional y nacional por la protección del Medio Ambiente es un fenómeno

creciente, que ha desarrollado una amplia conciencia colectiva sobre la necesidad de darle
efectiva protección. En los últimos años esta preocupación se ha traducido en la adopción de
normas jurídicas específicas tanto en el derecho interno como en el derecho internacional.
No obstante, el desarrollo de esta normativa es aún incipiente. El reconocimiento del derecho al

Medio Ambiente y como contrapartida al Desarrollo ha puesto en el tapete el gran desafío de
compatibilizar ambos conceptos y transitar hacia el logro de un desarrollo ambientalmente sano
y sustentable, que promueva el bienestar humano y la participación, renegando de
concepciones meramente economicistas del desarrollo.
Tratándose de los Pueblos Indígenas el tema es particularmente sensible, habida consideración

de que los pueblos indígenas, sus culturas y medios de subsistencia están íntimamente ligados
a sus tierras, territorios y recursos naturales. En este contexto, la degradación del medio
ambiente en las tierras y territorios indígenas es particularmente devastador. Así lo ha
demostrado la historia contemporánea que da cuenta de una larga lista de proyectos de
desarrollo cuyos efectos sobre las culturas, tierras y territorios indígenas han sido realmente
desastrosos.
Degradación ambiental masiva, fragmentación cultural, relocalización, pérdida de recursos

naturales necesarios para la subsistencia y reformulación de sus propias estrategias
productivas y, asimismo, pérdida de bienes patrimoniales, son algunos de los efectos que
suelen arrojar los proyectos que en nombre del desarrollo se ejecutan en los territorios
indígenas.
El conflicto se agudiza en aquellos Estados cuyas economías se centran en la explotación de

recursos naturales. En estos países, la presión por la explotación de estos recursos es muy
fuerte y coincide que la mayor concentración de estos recursos se encuentra precisamente en
territorios indígenas, hasta la fecha menos explotados fundamentalmente por su dificultad de
acceso. Allí, se suelen aplicar políticas desarrollistas lesivas a los derechos de los Pueblos
Indígenas y sus comunidades.
Página 19
Esta es la percepción que hoy emerge de la demanda indígena y que se ha traducido en la

reformulación del concepto de desarrollo por parte de los Pueblos Indígenas. Así quedó
expresado en la declaración de Kari - Oca donde las 700 delegaciones indígenas reunidas en
lo que se llamó “La Cumbre de la Tierra” manifestaron su rechazo a la definición actual de
desarrollo2 y concluyeron que la noción eurocéntrica de la propiedad está destruyendo a los
pueblos indígenas, siendo necesario para contrarrestar esta situación volver a su propia visión
de mundo, de la tierra y del desarrollo.3
A partir de estas constataciones y de la creciente convicción de que los conocimientos

tradicionales de las comunidades indígenas son una irreemplazable contribución al desarrollo
sostenible, la comunidad internacional y muchos Estados han comenzado a preocuparse más
seriamente del impacto que genera el desarrollo sobre los Pueblos Indígenas, sus culturas,
tierras y territorios.
Esta preocupación se ha manifestado en el surgimiento de una incipiente normativa que ha

comenzado a generar estándares específicos para resolver la problemática del impacto
ambiental de proyectos o actividades cuya área de influencia afecta Pueblos Indígenas, sus
tierras y/o territorios.
Los conflictos a que aludimos corresponden a los denominados “conflictos etnoambientales”,

concepto que se refiere en términos generales a la diversidad étnica de sus actores, pero que,
según lo ya expresado en la introducción, tiene una expresión más profunda en el ámbito del
reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas. (Lillo, 2002: 29)
Esta dimensión étnica se enmarca en la consolidación, a partir de la década de los 80, de una
nuevo discurso en el movimiento indígena latinoamericano: el de la etnicidad. Aquel que
identifica a los indígenas como actores étnicos provistos de una conciencia de identidad étnica
y de demandas específicas asociadas a dicha calidad que interpelan a la Sociedad global y al
Estado. (Gundermann, 2000: 76) Un discurso que se ha materializado en la autoidentificación
de los pueblos indígenas como “pueblos”, titulares de derechos colectivos y que se expresa en
la demanda de los mismos por la autonomía.
La autonomía significa que el pueblo tiene la facultad de establecer su propio régimen político
interno y fijar las políticas necesarias para asegurar su existencia y desarrollo integral. El
reconocimiento de la autonomía supone un acuerdo institucional especial entre el Estado y los
Pueblos Indígenas, a través del cual se le reconocen derechos políticos específicos como son
el autogobierno, derechos participatorios en las instancias de decisión soberana del Estado,
jurisdicción sobre su territorio, control sobre sus recursos y derecho culturales. (Yáñez, 1990: 18
–20)
Ha sido al amparo del derecho internacional donde han adquirido mayor desarrollo estas
nuevas concepciones y se han ido superando las viejas políticas integracionistas que aspiraban
a garantizar el acceso de los indígenas a la tierra y promover acciones que permitan superar la
condición de pobreza de los pueblos indígenas.
El año 1971, la Subcomisión de Prevención de la Discriminación y Protección de las Minorías

dependiente de la Comisión de Derechos Humanos encomendó a José Martínez Cobo la
2
Párrafo 66
3
Párrafo 77
Página 20
realización de un estudio denominado “Estudio del problema de la discriminación contra las

poblaciones indígenas”4 Dicho informe, sienta las bases argumentativas para el desarrollo de
los derechos de los Pueblos Indígenas en el Derecho Internacional, expone in extenso la
situación de los Pueblos Indígenas y analiza una nutrida casuística de sus problemas.
El informe sugiere una definición de comunidades, poblaciones y naciones autóctonas, en los

siguientes términos:
“Por comunidades, poblaciones y naciones autóctonas, hay que entender aquellas que, ligadas
por una comunidad histórica con las sociedades anteriores a la invasión y con las sociedades
pre-coloniales que se desarrollaron sobre sus territorios, se consideran distintas de los otros
elementos de las sociedades que dominan actualmente sobre sus territorios o parte de sus
territorios. Corresponden en el presente a elementos no dominantes de la sociedad y están
determinados a conservar, desarrollar y trasmitir a las futuras generaciones los territorios de sus
ancestros y su identidad étnica que constituyen la base de la continuidad de su existencia en
tanto que pueblos, conforme a sus propios modelos culturales, a sus instituciones sociales y a
sus sistemas jurídicos.” (Martínez Cobo, 1986 b: párrafo 379)
A través de esta definición Martínez Cobo reconoce el derecho de los Pueblos Indígena a
conservar sus territorios y desarrollarlos conforme a sus propios modelos culturales, sus
instituciones sociales y sus regímenes jurídicos, haciéndose eco de la particular relación de los
pueblos indígenas con su territorio, la tierra y el ecosistema que albergan estos espacios
territoriales.
Sobre lo expresado, argumenta Martínez Cobo:
“Es esencial conocer y comprender la relación particular, profundamente espiritual, que las
poblaciones indígenas tienen con la tierra, elemento fundamental de su existencia y substrato
de todas sus creencias, sus costumbres, sus tradiciones y su cultura.
Para los indígenas, la tierra no es sólo un objeto de posesión y de producción. La relación
integral de la vida espiritual de las poblaciones indígenas con la Madre Tierra, con sus tierras
tiene muchas y profundas incidencias. Además, la tierra no es una mercancía de la que uno
pueda apropiarse, sino un elemento natural del que cada uno debe gozar libremente”. (Martínez
Cobo, 1986 b: párr. 196 –197)
Se evidencia de la cita precedente y lo confirma el desarrollo posterior del Derecho

internacional que el territorio - como muy bien lo expresa Rodrigo Lillo - no es ya, sólo un
elemento del Estado, según se describe por la doctrina constitucionalista; sino también el
territorio es reconocido como un derecho colectivo de los Pueblos Indígenas, que se distingue
del “derecho a la tierra”. El concepto de territorio, constituye una especie de jurisdicción, es
decir, un espacio donde los indígenas ejercen su derecho a autodeterminarse (Lillo, 2000: 29)
Por otro lado, desde la perspectiva del desarrollo, el territorio estructura la base del
etnodesarrollo. Bonfil Batalla sugiere para el análisis del etnodesarrollo la siguiente definición:
“... por etnodesarrollo se entiende el ejercicio de la capacidad social de un pueblo para construir
su futuro, aprovechando para ello las enseñanzas de su experiencia histórica y los recursos
4
Resolución 4B (XXIII), 26 de Agosto de 1970; Resolución 1589, 21 de Mayo de 1971 ECOSOC; doc.
E/CN.4/Sub.2/1986 –1987/ 4 addendas.
Página 21
reales y potenciales de su cultura, de acuerdo con un proyecto que se defina según sus propios
valores y aspiraciones.” (Bonfil, 1995: T II, 467)
Esta concepción introduce el concepto de control cultural sobre el territorio y sus recursos.
Entendiéndose por control cultural la capacidad social del pueblo de decidir sobre sus recursos
culturales, es decir, sobre todos aquellos componentes de una cultura que deben ponerse en
juego para identificar las necesidades y satisfacerlas, definir los problemas y resolverlos y,
finalmente, determinar las aspiraciones y cumplirlas. (Bonfil, 1995: TII, 468)
En este contexto, “recursos” no refiere sólo a elementos materiales, sino que a todos los
elementos de la cultura que resulta necesario poner en juego para formular y ejecutar un
propósito social. Estamos hablando de recursos materiales, organizacionales, intelectuales,
simbólicos y emotivos. La capacidad social para decidir sobre estos recursos es la autonomía,
la capacidad libre de un grupo social para decidir entre varias alternativas, en otras palabras “la
potestad” o “jurisdicción”. (Bonfil, 1995: TII, 469)
Bajo esta concepción, se cuestiona la percepción unitaria y monocultural del Estado sobre el
desarrollo, su derecho eminente sobre los recursos de subsuelo y se limita los derechos
particulares sobre los recursos naturales existentes en el suelo superficial.
Desde la perspectiva del desarrollo, el asunto es complejo, también lo es desde el punto de

vista del ordenamiento jurídico y el régimen de propiedad pero volveremos sobre ese punto a
continuación. Primero se concentrará el análisis en el modelo económico y su incidencia en la
formulación de políticas públicas para proteger el medio ambiente y reconocer los derechos
indígenas afectados por ciertos proyectos de inversión.
La mayoría de los países latinoamericanos, particularmente Chile, están promoviendo

economías de rápido crecimiento, fuertemente dependientes de la explotación de recursos
naturales, exportación de “commodities” como las llama Sabatini, lo que favorece una amplia
gama de impactos ambientales, la erosión de ecosistema y el descenso de la calidad de vida
(Sabatini, abril 1996: 11 –12), y se funda en la libre disposición de los recursos naturales,
incluido aquellos localizados en los territorios indígenas desde donde se extrae gran parte de
esta riqueza supuestamente.5
La evidencia empírica muestra que en esta confrontación se ha impuesto históricamente la

alternativa de desarrollo que promueve la sociedad mayor. El asunto se resuelve a partir de la
fuerza que cada grupo social impone – Estado, inversionistas o indígenas - su poder político,
su capacidad de presión y, en definitiva, su hegemonía.
Los conflictos etnoambientales se han caracterizado por la desigualdad de las partes. En

efecto, cada vez que se suscita un conflicto etnoambiental, la marginalidad de los Pueblos
Indígenas y la limitada capacidad de influencia política de sus representantes se enfrenta a la
incontrarrestable fuerza de los sectores empresariales, que presionan por ejecutar sus
proyectos de inversión en los territorios indígenas y que se ejerce sin contrapesos sobre las
instancias de gobierno, llamadas a pronunciarse acerca del impacto de dichos proyectos o que
ejercen jurisdicción para resolver conflictos ambientales.
5
En la economía chilena lo sectores exportadores entre los que se encuentran especialmente las actividades
extractivas de recursos naturales, constituyen cerca del 40% del PIB y diversas estimaciones permiten prever que
este proceso se acentuará en las próximas dos décadas (Sepúlveda et. al, agosto 1995: 1)
Página 22
Los mecanismos de participación ciudadana también están mediatizados por la estructura de

poder. En efecto, en los mecanismos de participación alcanzan mayor reconocimiento los
sectores sociales que tienen mayor acceso a las cúpulas de poder, en tanto sectores
postergados como los pueblos indígenas sólo logran posicionar sus demandas y
planteamientos cuando el conflicto adquiere notoriedad política nacional y/o internacional,
producto del apoyo de algunos sectores más vinculados a los grupos sociales dominantes.
Sobre estas afirmaciones se pronuncia Sabatini, Sepúlveda y Blanco, señalando que -desde la
perspectiva de la participación ciudadana y aludiendo a conflictos ambientales suscitados en
Chile-, no tienen el mismo peso específico los vecinos afectados por la construcción de La
carretera Norte y que pertenecen a un barrio de clase media alta de Santiago, que las
comunidades indígenas y campesinas afectadas por el proyecto “Celulosa Valdivia”, instalado al
sureste de San José de la Mariquina, en la ribera del río Cruces en la provincia de Valdivia
(Sabatini et al., 2000:13).
Pero los intereses indígenas manifestados en los conflictos etnoambientales no sólo entran en
colisión con los intereses de los grupos económicos, sino que también con grupos ecologistas
que representan intereses conservacionistas. Así expresado, en los conflictos etnoambientales,
las más de las veces se centraliza el debate y se polariza entre las posiciones que representan
intereses económicos y aquellas que representan intereses ecologistas. Queda oculta la
postura indígena más cercana al ideal del desarrollo sustentable y que aspira a compatibilizar
crecimiento económico y conservación ambiental (Sabatini, abril 1996: 19), mediante el uso de
sus conocimientos ecológicos ancestrales y el control de sus territorios y recursos.
Para el capitalismo moderno, los recursos naturales y el conocimiento indígena son bienes de
consumo de alta rentabilidad. Cerca del 90% de la diversidad biológica que subsiste en el
planeta, se encuentra en las regiones tropicales, subtropicales de África, Asia y Sudamérica
(Santos 1995: 30 [Lillo, 2002: 43]). Además, se calcula que el 80% de la población mundial,
depende de conocimientos indígenas para satisfacer sus necesidades médicas, lo que ha
generado también un incipiente mercado de productos medicinales indígenas (Santos 1995: 30
[Lillo, 2002: 43])
Es interés de las economías capitalistas, por tanto, poner estos “bienes” en el mercado. Para
estos efectos la teoría neoliberal ha utilizado la noción de apropiación y disposición,
promoviendo la privatización de estos recursos o reconociendo un derecho eminente del
Estado, que permite poner estas riquezas en el mercado a través del mecanismo de
concesiones particulares amparadas por las mismas protecciones que el derecho de
propiedad.6
La cuestión sobre la propiedad de estos bienes ha adquirido tal relevancia que incluso se ha
intentado resolver por la vía de acuerdos internacionales. La cumbre sobre biodiversidad
celebrada en Río de Janeiro en el año 1992, fue escenario de la disputa entre los países
desarrollados -influidos por las empresas transnacionales- que apoyaban la tesis de que los
recursos naturales y la diversidad biológica son patrimonio de toda la humanidad y, por lo
mismo, pueden ser objeto de apropiación por cualquier ciudadano del orbe, y, por otro lado, la
postura de los Estados pertenecientes a los países tercermundistas, que apoyaban la postura
6
Estos principios fundan en el caso chileno la legislación forestal; el código de aguas; el código de minería; la ley de
concesiones eléctricas; la ley de concesiones marinas; y la ley de pesca.
Página 23
de que ellos tenían soberanía sobre los recursos dentro de sus territorios nacionales y, por
tanto, la jurisdicción para reglamentar su régimen de apropiación7 (Lillo, 2002: 43).
En el derecho interno, esta cosificación de los recursos naturales da pie para una fragmentación
del hábitat y la implementación de distintos cuerpos normativos que se ocupan del régimen de
propiedad, uso y goce de los mismos, independiente del territorio e incluso de los derechos de
propiedad sobre el suelo, y cuyos principales exponentes son: el Código de Aguas, el Código
de Minería, la legislación forestal, la legislación sobre los recursos marinos y el uso del borde
costero y la legislación sobre concesiones eléctricas. En estas legislaciones impera sin
contrapesos el principio de la libre disposición de los recursos y el otorgamiento de derechos de
concesión, habiéndose en general el Estado reservado el derecho eminente sobre los recursos,
como es el caso de los derechos sobre los recursos minerales, las aguas o los recursos
marinos.
Esta concepción cosificada del espacio impone, además, un determinado régimen de

protección de los ecosistemas más frágiles que es privativo y excluyente de la presencia
humana. La facultad otorgada al propietario de disponer sin restricciones de la cosa de su
dominio obliga a garantizar la sustentabilidad de los ecosistemas mediante la sustracción de los
mismos del régimen de propiedad privada y su declaración de intangibilidad. En esta
convicción se sustenta, en el caso chileno, el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas
que administra la Corporación Nacional Forestal y del que forman parte los Parques Nacionales,
las Reservas Nacionales y Monumentos Naturales.8
Los pueblos indígenas parecen ofrecer una perspectiva distinta. Los recursos naturales,
bosques, tierra, agua, tienen un doble estatuto para los pueblos indígenas. Por una parte,
constituyen dones que confieren identidad cultural y simbolizan la relación de estos pueblos con
la divinidad, los antepasados o los héroes fundadores. Por otro lado, son proveedores de
sustento material y espiritual. Esta particular relación, ha determinado que distintas
comunidades humanas hayan regulado el uso del bosque y otros recursos naturales, no por la
apropiación, sino por medio de la imposición de ritos, permitiendo en muchos casos el uso
sustentable de éstos y, consecuencialmente, su sobrevivencia durante siglos (Letelier, 2002: 1).
Desde esta perspectiva, el hecho que la realidad se pueda fragmentar y permita disponer
absolutamente de las cosas, no parecen corresponder a la cosmovisión indígena. En la
cosmovisión mapuche, por ejemplo, la “vuelta de mano”, el mingako el uso de los recursos de
acuerdo a la necesidad, el equilibrio de los newen, el respeto por los ñgen, parecen no ser
equivalentes a la convicción que asiste al propietario de que puede disponer de una “cosa” y de
enriquecerse con ella (Lillo, 2000: 44). Refiriéndose al bosque, sentencia Letelier: “Cuando el
uso del bosque está ritualizado simbólicamente, quienes acceden a sus frutos, no pagan, sino
más bien respetan ciertas reglas y agradecen. Es decir, hacen ofrenda.”
La cuestión del uso de los recursos naturales en los territorios indígenas y el control de los
mismos, nos enfrenta a un doble paradigma: el del consumo, por una parte, y el de la
ritualización, por la otra. Sin embargo, la realidad demuestra que estos paradigmas no se
7
Véase : Kuppé, René. 2000. “.El Convenio Internacional sobre la Diversidad Biológica: Protección o amenaza para
los guardianes de la tierra?”. Documento presentado en el XII Congreso Internacional. Derecho Consuetudinario y
Pluralismo Legal: “Desafíos del tercer milenio”. Arica: Unión Internacional de Ciencias Antropológicas y Etnológicas.
Comisión de Derecho Consuetudinario y Pluralismo legal, 2000.
8
El SNASPE incluye en la actualidad 32 Parques Nacionales, 43 Reservas Nacionales y 12 Monumentos Naturales.
El conjunto de las áreas dedicadas por ley a la conservación de la diversidad biológica en el país suman 14 millones
de hectáreas, lo que equivale a un 18,5% de la superficie continental chilena (Sepúlveda et. al, agosto 1995: 8)
Página 24
enfrentan de manera tan absoluta en los conflictos etnoambientales, y que más bien las
fronteras de uno y otro son difusas. En términos generales, pareciera ser que el discurso de los
indígenas sostiene un tipo de relación con las cosas que se opone al sistema de apropiación,
propio de la regulación capitalista del mercado, pero en la práctica los referidos paradigmas
están presentes en las sociedades indígenas de igual manera como se expresan en la sociedad
mayor.
La diferencia, sin embargo, está dada por el no-reconocimiento por parte del Estado de las
instituciones que en el derecho propio indígena regulan las formas de distribución, tenencia y
administración de los recursos y por la imposición unilateral del régimen de bienes establecido
en las estructuras jurídicas dominantes.
A lo anterior se suma un sistema de evaluación de impactos que determina también el que y el

cómo se justiprecia, conforme a las mismas estructuras dominantes, y que determina que todos
los derechos amagados son en todo evento potencialmente compensables, en circunstancias
que, en el ámbito de los derechos indígenas, hay derechos no compensables como la pérdida
de la cultura, por dar un ejemplo paradigmático. Cabe agregar, además, que el sistema según
veremos en detalle no da suficiente garantías de la participación indígena en el proceso de
evaluación de impactos no deseables.
Hechas estas reflexiones, la pregunta es como se enfrentan estos conflictos y cuales son los
caminos para transitar a una adecuada superación del conflicto.
Lillo citando a Brown nos ilustra acerca de que la resolución del conflicto no es necesariamente
algo deseable en una sociedad democrática (Lillo, 2002: 46).
Los conflictos sólo se resuelven por completo cuando se eliminan las fuentes subyacentes de
tensión entre las partes, situación que puede ser la antítesis de la vida social. Para aquellos que
ven el conflicto como una característica normal y en potencia positiva de las sociedades
humanas, el conflicto no debe ser eliminado totalmente mediante la ‘solución’ sino, más bien,
‘manejado’ de tal modo que no conduzca a la violencia sino que pueda lograr un cambio. Brown
(1983, p.9, citado en Driscoll 1994, p. 8) llega a sugerir que ‘el manejo del conflicto puede
requerir una intervención para reducir el conflicto cuando éste es excesivo, o una intervención
para promover el conflicto cuando este es demasiado pequeño.9
Por lo anterior, la pregunta que se plantean los autores no es cómo resolver los conflictos
ambientales, sino, cómo manejar los conflictos ambientales, de tal forma que se logre encauzar
algún cambio que coloque a los indígenas en circunstancias de influir o decidir sobre el manejo
de recursos en su espacios territoriales, regulando al mismo tiempo los niveles de violencia que
pueden alcanzar estas disputas, que generalmente incorporan altos niveles emocionales (Lillo,
2002: 26).
La clave parece estar en generar instancias donde sean reconocidos y se puedan esgrimir y
validar los mecanismos que los indígenas ocupan habitualmente para resolver sus propios
conflictos (Lillo, 2002: 48).
En todo caso, parece necesario indagar, además, sobre las bases estructurales para el manejo
alternativo de conflictos en realidades socioculturales diversas como es el caso del territorio
indígena. Las condiciones para un adecuado manejo alternativo de los conflictos exige:
9
Buckles. 2000; op. cit.; p. 5.
Página 25
condiciones de igualdad mínima entre las partes para hacer posible una negociación equitativa;
institucionalidad que permita hacer efectiva la conciliación, la mediación u otras formas
alternativas de resolución de los conflictos; existencia de una cultura ciudadana que permita la
implementación de estos mecanismos, etc. (Aylwin et. Al, 2002: 36 –37)
Finalmente, el derecho internacional nos ofrece alternativas para la solución de disputas como
las que se plantea. En efecto, el Sistema interamericano de Derechos Humanos, por ejemplo, a
través de la Comisión y la Corte Interamericana, respectivamente, ha generado mecanismos
para resolver conflictos etnoambientales dando lugar a una prolífica e interesantes
jurisprudencia. Mediante la presentación de los correspondientes amicus curiae las
comunidades indígenas han sometido a consideración de estas instancias argumentos jurídicos
a favor de la adopción de medidas cautelares con el objetivo principal de suspender los
proyectos de construcción de rutas y otros proyectos de inversión que atraviesan o intervienen
territorio indígena.
La generalidad de las presentaciones ante las instancias internacionales se centran en la

existencia de un modelo recurrente, lesivo a los intereses y derechos indígenas, en virtud del
cual se denuncia: que se llevan a cabo proyectos de desarrollo a gran escala que producen un
daño irreparable en tierras que los pueblos indígenas han utilizado, ocupado y reclamado
históricamente; tales proyectos se llevan a cabo sin previa evaluación de los impactos
ambientales y sociales causados; tales proyectos se llevan a cabo sin proporcionar la
información adecuada y oportuna a las partes afectadas; tales proyectos se llevan a cabo sin
consulta previa a los indígenas afectados; tales proyectos conllevan inevitablemente a severas
violaciones a los derechos humanos de los pueblos indígenas afectados; y, la ausencia de
medidas cautelares que preserven el status quo en este tipo de proyectos de desarrollo a gran
escala genera daños irreparables al medio ambiente y a los derechos humanos (Picolotti,
2003). 10
El objetivo de esta investigación es precisamente identificar los principales conflictos

etnoambientales existentes en Chile, analizar el marco institucional y jurídico que en la materia
se encuentran vigente en el derecho interno chileno y, en caso que corresponda, proponer su
perfeccionamiento. Se analizará, además, el derecho internacional y comparado con el objeto
de ilustrarnos sobre otras propuestas institucionales y normativas que han demostrados ser
más eficientes en la prevención y manejo de los conflictos etnoambientales.
En primer lugar, analizaremos las normas que rigen el Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental y las que reconocen los derechos de los Pueblos indígenas en el derecho interno, y
que deben ser consideradas como estándares mínimos por los instrumentos de gestión
ambiental llamados a pronunciarse sobre el potencial impacto de proyectos de desarrollo que
intervienen territorio indígena en Chile.
En segundo, lugar analizaremos las normas que rigen el Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental y los derechos indígenas en el derecho internacional y comparado, y que nos ilustran
respecto a estándares máximos a ser considerados por los instrumentos de gestión ambiental
llamados a pronunciarse sobre el potencial impacto de proyectos de desarrollo que intervienen
territorio indígena y que pueden ser replicados en Chile con miras a perfeccionar el derecho
interno en la materia.
10
http://www.ecoportal.net/noti/notas384.htm
Página 26
También indagaremos en los mecanismos disponibles en el derecho interno, en el derecho

internacional y el derecho comparado, respecto a los mecanismos de resolución alternativa de
conflictos para la gestión de conflictos etnoambientales. Este análisis se sustentará no sólo en
un análisis normativo, sino que también analizaremos la doctrina y la jurisprudencia vigente en
materia de resolución de conflictos, en particular de los denominados mecanismos alternativos
de resolución de conflictos.
El presente análisis jurídico pretende sentar las bases para la elaboración de una propuesta
normativa de perfeccionamiento del sistema de evaluación de impacto ambiental, cuya base de
sustentación será la demanda indígena expresada en los procesos de participación ciudadana a
que han dado lugar los estudios de Impacto ambiental efectuados en territorio Indígena en
Chile, el Estudio de Caso que contempla el presente estudio y los estándares formulados por el
derecho internacional y comparado de mayor aceptación en el discurso de las organizaciones
indígenas.
Página 27
Página 28
3. EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL Y LOS

DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS RESPECTO AL MEDIO
AMBIENTE, RECURSOS NATURALES, TIERRAS Y TERRITORIOS
3.1 EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL: ALGUNAS
CONSIDERACIONES GENERALES
El proceso de evaluación de impacto ambiental aspira a ser un instrumento preventivo de

gestión, destinado a identificar y corregir con la debida antelación los impactos ambientales
adversos que resulten de la intervención humana al medio ambiente y optimizar los impactos
positivos que pudieran derivarse de dicha acción.
Durante el proceso de evaluación de impacto se debe asegurar que los recursos y elementos
susceptibles de ser afectados se identifiquen para evaluar efectivamente el impacto sobre los
mismos.
Conforme a lo indicado, el sistema pretende ser un instrumento preventivo de efectos adverso y

a la vez un instrumento de gestión que entregue a la autoridad todos los antecedentes
necesarios para orientar la toma de decisión respecto a la ejecución o suspensión de un
proyecto sometido a evaluación.
El sistema de evaluación de impacto ambiental, al menos en términos teóricos, ha sido

concebido como una herramienta de protección medio ambiental cuyo fin último es asegurar el
desarrollo sostenible.
Desde esta perspectiva el sistema de evaluación de impacto ambiental se asocia al concepto

de desarrollo lo que nos obliga a escudriñar sobre el concepto de desarrollo que sustenta el
sistema de evaluación de impacto ambiental.
En la actualidad el concepto de desarrollo como ya señaláramos no sólo tiene un significado

económico o de crecimiento material, sino que también persigue la realización plena del ser
humano, la que se obtiene a partir de un ambiente sano, donde la población crece y obtiene los
recursos necesarios para su adecuada subsistencia.
Las definiciones de desarrollo varían desde aquellas que conciben el desarrollo sostenible
como aquel que persigue la satisfacción de las necesidades del presente sin comprometer la
habilidad de las futuras generaciones para alcanzar sus propias metas, a aquellas más
contemporáneas que conciben el desarrollo sostenible como un proceso de mejoramiento
sostenido y equitativo de la calidad de vida de las personas, fundado en medidas apropiadas de
conservación y protección ambiental. En la base de ambos conceptos surge la obligación de no
sobrepasar la capacidad de recuperación del ecosistema ni de absorción de desechos por parte
del ambiente. De esta conjugación armónica entre desarrollo y protección del medio ambiente
surge el concepto de desarrollo sostenible.
El desarrollo sostenible persigue compatibilizar las políticas ambientales con otras prioridades
de gobierno como son el crecimiento económico, la equidad social y la protección y/o
administración eficaz y eficiente del ambiente.
Página 29
La expresión ambiente refiere al sistema natural o transformado en que vive la humanidad.

Cuando este sistema se altera se habla de impacto. El impacto ambiental constituye la
alteración significativa de los sistemas naturales y transformados y de los recursos que alberga,
provocado por acciones humanas.
En esta dimensión ambiental se integran sistemas físicos, biológicos y humanos que son
potencialmente objeto de protección. El sistema físico, alude al clima, agua, aire, suelo, ruidos;
El sistema biológico, se refiere a la fauna, flora y ecosistemas; Los Aspectos Humanos
consideran la población, la cultura, aspectos socioeconómicos, valores patrimoniales, valores
históricos y calidad de paisaje.
Las actividades de transformación a estos sistemas naturales o transformados son múltiples,

citamos a modo de ejemplo: caza y recolección, urbanización, pesca, minería, transporte,
telecomunicaciones, energía, agricultura, ganadería, silvicultura, industria, turismo, etc.
La pregunta clave a la que el sistema debe responder, finalmente, es establecer cuales son las
alteraciones que en el medio ambiente generan las actividades antes referidas y precisar cual
de dichas alteraciones son consideradas molestas.
Existe consenso que la dimensión ambiental debe analizarse en un sentido amplio, tanto en sus
aspectos naturales (suelo, flora, fauna), como de contaminación (aire, agua, suelo, residuos),
valores paisajísticos, alteración de costumbres humanas e impactos sobre la salud de las
personas. Es precisamente en la alusión a “alteración de costumbres humanas” donde el
sistema introduce, dentro de la evaluación, la variable antropológica: aquella que ampara la
evaluación de impacto a pueblos, tierras y/o territorios indígenas.
Los puntos de inflexión que plantea el sistema de evaluación de impacto ambiental con relación
al reconocimiento de los derechos de los Pueblos Indígenas sobre su desarrollo son diversos,
pero los más críticos son: La protección de los recursos indígenas y el grado de control que
ejercen los Pueblos Indígenas sobre estos bienes como para exigir dicha protección; la
participación de los Pueblos Indígenas en el cúmulo de decisión que involucra la intervención
de los territorios indígenas; y, el concepto de desarrollo que sustenta el Sistema de Evaluación
de Impacto Ambiental a cuya definición no han concurrido los Pueblos afectados.
La introducción de una variable antropológica en el sistema de evaluación aspira a prevenir o

mitigar efectos adversos en comunidades o territorio indígenas, pero supone una
misconcepción respecto al carácter de estas “comunidades humanas” las que se autoidentifican
como Pueblos y aspiran, por tanto, al reconocimiento de derechos específicos que les garantice
el control sobre sus territorios y los recursos que albergan.
No obstante, la variable antropológica dentro del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental

abre sin lugar a dudas la puerta a la consideración de realidades culturales diversas – indígenas
y no indígenas- y a la emergencia de propuestas que ofrecen, al menos, un uso económico
alternativo de los recursos naturales e instan por la protección del patrimonio cultural
susceptible de ser vulnerado como consecuencia del impacto. Existe cada vez mayor
conciencia en el mundo acerca de la importancia de rescatar el rico acervo de conocimientos y
tecnologías tradicionales que poseen los Pueblos Indígenas y que se relacionan directamente
con los ambientes naturales (tales como reconocimiento de plantas comestibles y medicinales,
artesanías y otros usos alternativos de los recursos). Esta nueva tendencia, concluyen algunos
autores, puede contribuir a la valorización y protección de los recursos culturales y al
Página 30
mejoramiento del nivel de vida de las comunidades rurales no sólo de origen indígena
(Sepúlveda et. al, agosto 1995, 2).
Como consecuencia de esta puesta en valor del patrimonio cultural, el Sistema de Impacto
Ambiental promueve no sólo la protección del patrimonio ambiental sino que también cultural
del país, el que en sí mismo debe pasar a ser un bien jurídico protegido por la legislación
ambiental y, consecuencialmente, por la legislación económica.
3.2 EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL EN EL DERECHO

INTERNO CHILENO
3.2.1 Reconocimiento del Derecho al Medio Ambiente en la Constitución Política de la
República
Las bases normativas del derecho al medio ambiente están establecidas en la Constitución
política de la República, por lo que forman parte de un acuerdo institucional de largo plazo
expresado en el cuerpo jurídico de mayor rango dentro del ordenamiento jurídico chileno, el que
adhiere en este punto a aquellas concepciones que conciben el Derecho al Medio Ambiente
como un Derecho Humano.
Las normas constitucionales que reconocen el derecho al Medio Ambiente son las consignadas
en los tratados internacionales sobre medio ambiente suscritos por Chile y que se encuentran
vigentes y por el artículo 19 N° 8 de la Constituci ón Política de la República.
El artículo 5 inciso 2° de la Constitución Política de la República, otorga rango de normas

constitucionales a los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Chile y
que se encuentren vigente, cuyas normas se aplican con supremacía respecto de otras de
inferior rango.11
3.2.1.1 Tratados Internacionales en Materia Medio Ambiental Ratificados por el Derecho

Interno Chileno con rango constitucional
Los tratados con incidencia en materia medio ambiental ratificados por Chile y que se
encuentren vigentes, y que tienen por tanto rango constitucional son:
Convención sobre zonas Húmedas de Importancia Internacional, especialmente

como Hábitat de Aves Acuáticas, suscrita en Irán el 2 de Febrero de 1971, que
fue publicada como Ley de la República el 11 de noviembre de 1981;
Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas de

América, acordada en Washington en 1940, que fue publicada como Ley de la
República el 4 de Octubre de 1967;
11
Artículo 5 inciso 2° CPE: “El ejercicio de la sob eranía reconoce como limitación el respeto de los derechos
esenciales que emanan de la naturaleza humana. Es deber de los órganos del Estado respetar y promover tales
derechos, garantizados por esta Constitución, así como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se
encuentren vigentes.”
Página 31
Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural de la

UNESCO, acordada en París el 16 de Noviembre de 1972, que fue publicada
como Ley de la República el 16 de Noviembre de 1972.
Convenio sobre Biodiversidad ecológica, adoptado en Río de Janeiro el 5 de

Junio de 1992.
Es incuestionable que estos tratados constituyen normas de derechos humanos, pues es la

misma constitución chilena la que les da ese carácter al incorporar el Derecho vivir en un medio
ambiente libre de contaminación entre los derechos y deberes constitucionales garantizados por
la carta, imponiendo al Estado el deber específico de tutelar la preservación de la naturaleza.
Desde esta perspectiva, estos tratados internacionales complementan la legislación chilena
ambiental en lo que respecta a los deberes que pesan sobre el Estado, a través de sus
instituciones, y los particulares, en la formulación y ejecución de sus proyectos de intervención,
respecto a garantizar la biodiversidad y preservar la naturaleza.
Al mismo tiempo, estas leyes de protección configuran un estatuto jurídico que permite dar un
marco institucional lo suficientemente sólido para favorecer la asociatividad de las comunidades
indígenas en torno a sus respectivos proyectos sociales y actuar como filtro frente a la
intervención de modelos productivos no deseados por dichas comunidades, promoviendo el que
sus ecosistemas de relevancia ecológica sean amparados por los tratados internacionales a los
que nos hemos referido y así, por ejemplo, se declaren como sitio Ramsar los bofedales, las
turberas y los ñadis, o bien se declaren determinado ecosistemas indígenas patrimonio natural,
sujetos a la protección de UNESCO.
Es importante resaltar que la supremacía jerárquica de estas normas le dan preeminencia

respecto de cualquier normativa que fomente actividades extractivas no deseadas en áreas de
protección, como por ejemplo: legislación forestal, código de minería, código de aguas, ley de
concesiones eléctricas, ley de pesca, ley sobre concesiones marítimas, etc.
A continuación nos referiremos sucintamente a los principales contenidos normativos de estos

cuerpos legales:
La convención sobre zonas húmedas y aves acuáticas es comúnmente conocida como

“Convención Ramsar” y otorga a protección a todas las zonas húmedas, entendiendo que son
tales los siguientes espacios: zonas de ciénagas, pantanos, áreas de musgos o agua, sean
éstas naturales o artificiales, permanentes o temporales, de aguas estáticas o corrientes,
frescas, con helecho o saladas, incluyendo zonas de agua de mar cuya profundidad no exceda
de seis metros durante la marea baja12.
La convención impone a las partes contratantes la obligación de designar zonas húmedas

existentes dentro de sus respectivos territorios, apropiadas para ser incluidas en una lista de
zonas húmedas de importancia internacional. Al fijar los límites de estas zonas húmedas
podrán, además, incorporarse territorios adyacentes que sin cumplir con las características
específicas de zonas húmedas sean de importancia como hábitat de las aves acuáticas que
viven en dichas zonas húmedas13.
12
Artículo 1, Convención Ramsar.
13
Artículo 2 N° 1, Convención Ramsar.
Página 32
Cumpliendo el mandato de la Convención Chile ha incluido en la lista Ramsar las siguientes

zonas:
REGION CATEGORÍA NOMBRE UNIDAD

I Sitio Ramsar Salar de Tara
I Sitio Ramsar Salar del Huasco
I Sitio Ramsar Humedal Salar de Surire
II Sitio Ramsar Sistema Hidrológico de Soncor
III Sitio Ramsar Laguna Negro Francisco y Laguna Santa Rosa
V Sitio Ramsar Humedal El Yali
X Sitio Ramsar Carlos Andwanter (Río Cruces)
FUENTE: www.conama.cl Listado referencial de unidades de áreas protegidas para efectos del SEIA.
Primera versión, mayo de 2002, consultado en Junio del 2003.
De los siete sitios Ramsar existentes en Chile, seis están localizados en territorio indígena. Los
sitios Ramsar que corresponden a los salares de Tara, Huasco y Surire, en la I Región, están
localizados en territorio Aymara. El sitio Ramsar correspondiente al sistema hidrológico de
Soncor, en la II Región, está localizado en territorio Atacameño. El sitio Ramsar Laguna del
Negro Francisco y Laguna Santa Rosa, en la III Región, está localizado en territorio Colla. En
tanto que el sitio Ramsar Carlos Andwanter en el Río Cruces, X Región, está localizado en
territorio Huilliche.
No están incluidos en esta lista los bofedales14 de la I, II y III Región, zonas húmedas de gran
importancia para las comunidades Aymaras, Atacameñas, Quechuas y Collas, pues de éstos
espacios depende su estructura productiva de tipo pastoril y que si han sido incorporados como
sitio Ramsar en Perú y Bolivia.
Tampoco han sido consideradas las turberas, hualves y ñadis15 característicos del bosque
húmedo templado del Sur de Chile, particularmente de la llamada selva Valdiviana, en la X
Región, de vital importancia para las comunidades Huilliches. Se volverá sobre este punto en el
capitulo II al tratar de los espacios ambientales que caracterizan a los Pueblos Indígenas de
Chile.
El tratado impone a los Estados partes obligaciones específicas para la protección de estas
zonas prioritarias, exigiendo a las partes contratantes poner en ejecución planes a objeto de
favorecer la conservación de las mismas y la utilización racional de las zonas húmedas de su
14
Los bofedales, son ecosistemas hidromórficos ubicados en las partes alto andinas de América del sur, los cuales
forman el habitat natural de diversos tipos de pastos naturales que sirven de alimento a algunos camélidos
sudamericanos. En diversas fuentes de información los consideran como una formación vegetacional compuesta de
cojines de hierbas y juncos, así como también prados turbosos de origen infraacuático, los cuales están compuestos
principalmente por plantas de las familias Cyperaceae y Juncaceae, que presentan generalmente un crecimiento
compacto o en cojín principalmente en áreas pantanosas del altiplano y la junca.
http://www.ciedperu.org/articulos/tex11.htm
15
Las turberas, es un tipo vegetacional que se encuentra ubicado en las cumbres de los cerros en el sector norte de
la Isla de Chiloé y hacia el Sur, descienden casi hasta el nivel del mar, ocupando pendientes suaves y sectores
planos inundados, compuesta principalmente por el musgo Sphagnum. Los Hualves son un susbtipo del bosque
Valdiviano desarrollado sobre terrenos muy pantanosos. El piso de hualve está densamente poblado de helechos,
musgos y juncos, adapatados a acrecer en el pantano. Los “Ñadis”, son un tipo especial de bosque valdiviano. Se
desarrollan en áreas pantanosas, sobresaturadas de agua durante todo el año y están conformadas principalmente
por arbolillos que no exceden los 5 metros de altura del tipo Valdiviano, mirtáceas y muchas especies semiacuáticas.
(Hoffmann et. al, 2001: 203 y 206)
Página 33
territorio. Esta obligación no es absoluta, la misma convención relativiza la fuerza coercitiva de

la norma al señalar que estos planes están sujetos a la conveniencia de los gobiernos y
supeditados “hasta donde sea posible”16.
No obstante, se establece que en el caso que una parte contratante por razones urgentes de
interés nacional, suprime o restringe los límites de una zona húmeda incluida en una lista
deberán compensar, en la medida que sea posible, toda pérdida de recurso en ésta y,
especialmente, deberá crear nuevas reservas naturales para las aves acuáticas y para la
protección de una porción adecuada del hábitat original, ya sea en la misma área o en otro
lugar17.
A su vez, las normas de la Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas

Escénicas de América o Convención de Washington, imponen a los Estado partes la
obligación de crear parques nacionales, reservas naturales, monumentos naturales y/o reservas
de regiones vírgenes en todos aquellos casos en donde sea factible la creación y otorga una
amplia protección a estás áreas18.
Por su parte, la Convención sobre Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural
otorga protección a los lugares naturales o las zonas naturales estrictamente delimitada que
tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista de la ciencia y de la
conservación.19
El Convenio sobre Biodiversidad ecológica, adoptado en Río de Janeiro el 5 de Junio de

1992, establece una serie de normas relativas a la protección del medio ambiente. Su
implicancia específica respecto de los derechos específicos de los Pueblos Indígena será
tratado en los acápites siguientes.
Estas convenciones, configuran un marco normativo que imponen en el derecho interno

obligaciones precisas de considerar ciertos espacios naturales como monumentos naturales o
santuarios y dotarlos de la debida protección para garantizar su conservación. Por tanto, tienen
fuerza coercitiva equivalente y el mismo rango legal que aquella que conforme al artículo 19 N°
8 de la Constitución, que analizaremos a continuación, impone la obligación de preservar la
naturaleza.
3.2.1.2 Garantía Constitucional en Materia de Protección Ambiental
Por su parte, el artículo 19 N° 8 de la carta funda mental asegura a todas las personas el
derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación. Impone al Estado el deber de
velar para que este derecho no sea afectado y tutelar la preservación de la naturaleza. Faculta
al legislador para establecer restricciones específicas al ejercicio de determinados derechos o
libertades con el objeto de proteger el medio ambiente.
16
Expresión utilizada por la Convención Ramsar. Artículo 3 N° 1.
17
Artículos 4 N° 2, Convención Ramsar
18
Artículo II, Convención de Washington
19
Artículo 2, Convención Patrimonio Mundial.
Página 34
De conformidad a la normativa citada, los contenidos específicos del derecho son los
siguientes:
• derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación

• derecho a la protección del medio ambiente
• derecho a la preservación de la naturaleza y
• derecho a la conservación del patrimonio ambiental
Es la ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente, publicada el 9 de Marzo de 1994,
la que le da contenido y desarrollo jurídico a la garantía constitucional.
En el Articulo 2° define expresamente los derechos reconocidos constitucionalmente a saber:
b) conservación del patrimonio ambiental: usos y aprovechamiento racionales o la

reparación, en su caso, de los componentes del medio ambiente especialmente aquellos
propios del país que sean únicos, escasos o representativos, con el objeto de asegurar su
permanencia y su capacidad de regeneración.
p) preservación de la naturaleza: conjunto de políticas, planes, programas, normas y acciones

destinadas a asegurar la manutención de las condiciones que hacen posible la evolución y el
desarrollo de las especies y de los ecosistemas del país.
q) protección del medio ambiente: conjunto de políticas, planes, programas, normas y

acciones destinados a mejorar el medio ambiente y a prevenir y controlar su deterioro.
m) medio ambiente libre de Contaminación: aquel en que todos los contaminantes se

encuentran en concentraciones y períodos inferiores a aquellos susceptibles de constituir un
riesgo a la salud de las personas a la calidad de vida de la población, a la preservación de la
naturaleza o a la conservación del patrimonio ambiental.
Es importante resaltar que, por expresa disposición de la norma constitucional, otros derechos y
libertades públicas pueden ser limitados en su ejercicio para dar protección a los derechos
concernientes a la protección del medio ambiente. Así, esta disposición amplía las facultades
del legislador para crear la institucionalidad adecuada que permita solucionar o evitar
problemas ambientales, facultándolo para limitar el ejercicio de derechos que tienen resguardo
constitucional como son el derecho de propiedad y los derechos de los particulares sobre la
concesión minera y sobre el derecho real de aprovechamiento de las aguas20.
3.2.2 La Ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente
Los objetivos de esta normativa fueron establecidos en el mensaje presidencial21, y se resumen

en lo siguiente:
• darle contenido y desarrollo jurídico a la garantía constitucional

• crear una institucionalidad para solucionar y/o evitar problemas ambientales
20
Artículo 19 N° 24 inciso 6 y siguientes, Constituc ión Política de la República.
21
Mensaje N° 387 – 324, Mensaje enviado por S.E. el Presidente de la República al H. Senado de la República, 14
de Septiembre de 1992.
Página 35
• crear instrumentos para una eficiente gestión del problema ambiental, de modo que se
pueda dar una adecuada protección de los recursos naturales.
• disponer de un cuerpo legal general que actúe como eje de referencia de toda la
legislación ambiental sectorial.
3.2.2.1 Institucionalidad Medio Ambiental
La Evaluación de Impacto Ambiental en Chile se sustenta sobre la base de la responsabilidad

del ejecutor del proyecto sometido a evaluación. Corresponde la titular del proyecto efectuar la
Declaración de Impacto Ambiental o el Estudio de Impacto Ambiental, según corresponda,
pudiendo realizarlo por sí mismo o contratar la ejecución del instrumento de gestión ambiental a
terceros.
Las instituciones públicas no están a cargo de realizar los instrumentos de evaluación, actúan
como orientadoras y revisoras.
La administración del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, se sustenta en la

institucionalidad ambiental vigente para el país y que se establece en distintos cuerpos
normativos. La institucionalidad creada por la Ley 19.300, es complementaria de la normativa
vigente.
La ley crea la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA). Se trata de un servicio
público, funcionalmente descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuyos
órganos de gestión son: el Consejo Directivo, la Dirección Ejecutiva, el Consejo Consultivo y las
Comisiones Regionales del Medio Ambiente. Es un ente a cargo de coordinar y fiscalizar la
aplicación del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, utilizando las capacidades
instaladas en los distintos sectores del Estado y fortaleciendo las competencias ambientales
que estos servicios ya poseen. Corresponde a la Dirección Ejecutiva de CONAMA la instalación
del sistema, garantizar el funcionamiento del mismo y la actuación en caso de conflictos o
desacuerdos durante el proceso de evaluación ambiental, siendo de su competencia resolver
los recursos de reclamación que se presente con ocasión de una Declaración de Impacto
Ambiental.
A su vez, crea una Consejo Consultivo de CONAMA cuyas atribuciones lo vinculan al Sistema
de Evaluación de Impacto Ambiental en la fijación de normas, elaboración de reglamento de
interés para el buen funcionamiento del sistema, y a través de las consultas que se le formulen
por parte del Consejo Directivo de CONAMA sobre desacuerdos en las revisiones.
Excepcionalmente, la CONAMA debe calificar instrumentos de evaluación de Impacto
Ambiental, ello ocurre cuando el proyecto afecta a dos o más regiones
Las Comisiones Regionales del Medio Ambiente (COREMA) son las que califican los
documentos respectivos, luego de recibir las evaluaciones sectoriales de cada una de las
instituciones y servicios públicos competentes y los comentarios y observaciones de las
organizaciones comunitarias y de las personas directamente afectadas, formuladas a través del
proceso de participación ciudadana. Las COREMA son entidades regionales desconcentradas
de CONAMA, dirigidas por un Directorio Regional presidido por el Intendente e integradas por el
Director Regional de la entidad y por los Secretarios Regionales Ministeriales de las carteras
que componen el Consejo Directivo de la CONAMA.
Página 36
Estas entidades poseen un Comité Técnico integrado por los Directores Regionales de los
Servicios con competencias legales frente al proceso de revisión de los estudios y
declaraciones de impacto ambiental. El Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental incorpora
a las instituciones sectoriales, Ministerios y Servicios, que tienen competencia legal en materia
medio ambientales y que son susceptibles de ser afectadas por el proyecto sometido a
evaluación, las que deben pronunciarse sobre el proyecto. El sistema impone la formula de
“ventanilla única” e insta porque los distintos entes coadyuven a una decisión única y
coordinada. A través de esta modalidad de la “ventanilla única”, se aprueba el estudio o la
declaración de impacto ambiental y se entregan por parte de los distintos servicios, los permisos
de carácter ambiental que corresponda emitir de conformidad a lo dispuesto en el Reglamento
del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental.
Corresponde al Reglamento de la Ley 19.300 establecer el listado de permisos ambientales

sectoriales.
El Comité técnico de la COREMA es la autoridad técnica en materia de aplicación de la

legislación ambiental, autoridad que se deriva de la Ley y de la misma calificación técnica de los
funcionarios y técnicos de dichos servicios preparados para estudiar, analizar y calificar
cualquier proyecto que sea sometido a consideración de la COREMA (Castillo, 1998: 26)
Es la opinión de algunos autores -que se comparte-, que los Informes del Comité Técnico,
atendida la naturaleza del mismo, son vinculantes, dirimentes y obligatorios para la COREMA
cuando el organismo o servicio sectorial actúa dentro de su competencia y, posteriormente, le
corresponde otorgar o denegar un permiso ambiental, una vez que sea aprobado el estudio o
declaración de impacto ambiental sometido a evaluación. En este escenario, la COREMA no
puede prescindir de la opinión técnica pues se trata de recomendaciones sobre materias
normadas y en las cuales el pronunciamiento del órgano técnico se enmarca en la esfera de
sus atribuciones sectoriales (Castillo, 1998:27).
Desde esta perspectiva si bien la COREMA es el órgano resolutivo, y como tal tiene la facultad
de aprobar o rechazar los proyectos sometidos a su consideración, se trata de una potestad
normada y no discrecional (Castillo, 1998:27).
En la práctica la CONAMA y las COREMA han actuado discrecionalmente haciendo imperar

criterios políticos sobre los criterios técnicos y han hecho caso omiso de las recomendaciones
formuladas en los informes técnicos. Lo expuesto ha significado la aprobación de casi la
totalidad de los proyectos sometidos al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental,
aprobación de proyectos que contaban con informes técnicos negativos como “Trillium” en la XII
Región y “Celulosa Valdivia” en la X Región o, por el contrario, rechazo de proyectos que
contaban con un informe técnico favorable como el Relleno Sanitario Bio – Cultural de Santa
Marta en la Región Metropolitana (Castillo, 1998:27).
El asunto tienen relevancia al momento de determinar si para los efectos de velar por la
protección de los ecosistemas indígena la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena
(CONADI) constituye un órgano técnico con competencia sectorial en los que se refiere a la
protección de los referidos ecosistemas indígenas. A pesar de la existencia de normas
específicas que otorgan esta competencia técnica a CONADI, los permisos otorgados por la
entidad quedaron fuera de los denominados permisos ambientales pues se estimó que no
tenían tal carácter y en la práctica la Comisión Nacional del Medio no consulta a la entidad
indigenista para resolver acerca de proyectos sometidos a su consideración cuando éstos
afectan ecosistemas indígenas.
Página 37
Se hizo caso omiso a la facultad otorgada en ese sentido por el artículo 39 letra f) de la Ley
Indígena, conforme al cual son funciones de la Corporación Promover la adecuada explotación
de las tierras indígena y velar por su equilibrio ecológico.
Asimismo, se obvió la competencia de CONADI para promover el reconocimiento y respeto de

las etnias indígenas, de sus comunidades y de las personas que las integran, y su participación
en la vida nacional, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 39 letra a) de la Ley Indígena.
Conforme a esta normativa la CONADI debiera ser consultada cuando el proyecto o actividad
es susceptible de afectar derechos indígenas.
El listado de permisos ambientales impone, entre otros, la obligación de obtener un permiso

sectorial cuando el proyecto o actividad requiere:
Hacer excavaciones de carácter o tipo arqueológico, antropológico, paleontológico o

antropoarqueológico;
Efectuar exploraciones de aguas subterráneas en terrenos públicos o privados de zonas

que alimenten áreas de vegas y bofedales, en las regiones de Tarapacá y Antofagasta;
Cortar o explotar la especie vegetal de carácter forestal denominada Alerce; y,
Cortar o explotar la especie vegetal de carácter forestal denominada Araucaria.
En estos casos ha dispuesto el legislador que sean otorgados los permisos sectoriales por el
Consejo de Monumentos Nacionales y la Corporación Nacional Forestal, respectivamente, por
aplicación de los artículo 11, 12, 22 y 23 de la Ley 17.288 sobre Monumentos Nacionales y D.S.
490/ 76, artículo 2, de Agricultura y D.S. 43/90, artículo 2, de Agricultura.
No se considera el informe de la CONADI a pesar que involucran bienes patrimoniales

indígenas localizados por regla general en territorios de uso ancestral de las comunidades y
personas indígenas, cuya protección a nivel sectorial, por expresa disposición de la Ley
Indígena, corresponde a CONADI.
3.2.2.2 Instrumentos de Gestión Ambiental
Los instrumentos de gestión medio ambiental están establecidos en el título II de la Ley 19.300
y corresponden a los siguientes:
• Educación e investigación
En este ámbito la ley impulsa la transmisión de conocimientos y la enseñanza de conceptos de

protección medio ambiental en los distintos niveles del proceso educativo. Se persigue
desarrollar en la población la comprensión y toma de conciencia de los problemas ambientales,
difundiendo valores y generando hábitos y conductas que tiendan a prevenirlos y resolverlos.
Para promover la investigación en problemáticas asociadas al medio ambiente, el legislador

dispuso que los fondos de investigación científica, desarrollo tecnológico y social que tengan
asignados recursos en la Ley de Presupuesto puedan, sin perjuicio de sus fines específicos,
financiar proyectos relativos al medio ambiente.
Página 38
• Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental
El sistema de evaluación de impacto ambiental es el instrumento de gestión ambiental por

excelencia, según quedó establecido en las consideraciones generales precedentes.
El sistema de Evaluación de Impacto Ambiental identifica los proyectos o actividades humana

susceptibles de generar impacto ambiental y los obliga a someterse al Sistema de Evaluación
de Impacto Ambiental establecido en la Ley 19.300, en análisis.
A través de este mecanismo, la autoridad busca informar la decisión gubernamental en torno a

permisos o pronunciamientos de carácter ambiental que, de acuerdo con la legislación vigente,
deban o puedan emitir los organismos del Estado, respecto a proyectos o actividades en
proceso de evaluación, instaurando el llamado sistema de “ventanilla única” para el
otorgamiento de dichos permisos o autorizaciones.
• Los instrumentos específicos de evaluación de impacto ambiental son:
o Declaración de impacto ambiental

o Estudio de Impacto Ambiental
Ambos son instrumentos de evaluación de carácter preventivo que tienen por objeto predecir o
anticipar los efectos negativos o adversos que generara un proyecto o actividad sobre el medio
ambiente, a fin de adoptar las medidas necesarias para su mitigación, compensación o
reparación.
La ley es perentoria en cuanto a señalar que los proyectos o actividades que deben someterse
al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental sólo podrán ejecutarse o modificarse previa
evaluación de su impacto ambiental22. No obstante, existe una norma en la misma Ley que
pone en cuestión el carácter preventivo del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. El
precepto aludido establece que si el titular del proyecto presenta junto a la Declaración o
Estudio de Impacto Ambiental una póliza de seguro que cubra el riesgo por daño al medio
ambiente, en el plazo de 120 días, podrá obtener una autorización provisoria para iniciar el
proyecto o actividad, bajo su propia responsabilidad, sin perjuicio de lo que la autoridad
resuelva en definitiva en conformidad a la Ley.23
Lo expuesto significa que los proyectos pueden ejecutarse a pesar de sus potenciales efectos
dañosos, previo pago de una póliza que garantice la compensación pecuniaria por los daños
ocasionados. Por ende, el legislador ha supuesto que todo daño cualquiera sea su envergadura
es compensable en dinero, o de alguna forma mitigable.
Los proyectos o actividades susceptibles de causar daño ambiental y que deben someterse al
Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental están establecidos taxativamente en la Ley. El
carácter taxativo de dicha enumeración ha significado en algunos casos ampliar y en otros
restringir arbitrariamente los horizontes del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental
generando ambigüedad en la aplicación e interpretación de la ley.
22
Artículo 8, Ley 19.300.
23
Título VIII, “Del Contrato de Seguro por Daño Ambiental y de la Autorización Provisoria”, D.S. 30/ 97 Secretaría
General de la Presidencia, Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental.
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Es el artículo 10 el que identifica los proyectos y/o actividades sometidos al Sistema, siendo
éstos los siguientes:
a) Acueductos, embalses o tranques y sifones que deban someterse a la autorización

establecida en el artículo 294 del Código de Aguas24, presas, drenaje, desecación,
dragado, defensa o alteración, significativos de cuerpos o cursos naturales de aguas;
b) Línea de transmisión eléctrica de alto voltaje y sus subestaciones;
c) Centrales generadores de energía mayores a 3 MW;
d) Reactores y establecimientos nucleares e instalaciones relacionadas;
e) Aeropuertos, terminales de buses, camiones y ferrocarriles, vías férreas, estaciones de
servicios, autopistas y los caminos públicos que puedan afectar áreas protegidas;
f) Puertos, vías de navegación, astilleros, y terminales marítimos;
g) Proyectos de desarrollo urbano o turístico en zonas no comprendidas en algunos de los
planes a que alude la letra siguiente;
h) Planes regionales de desarrollo urbano, planes intercomunales, planes reguladores
comunales, planes seccionales, proyectos industriales o inmobiliarios que los modifiquen
o se ejecuten en zonas declaradas latentes o saturadas;
i) Proyectos de desarrollo minero, incluidos los de carbón, petróleo y gas, comprendiendo
las prospecciones, explotaciones, plantas procesadoras y disposición de residuos y
estériles, así como la extracción industrial de áridos, turba o greda;
j) Oleoductos, gasoductos, ductos mineros u otros análogos;
k) Instalaciones fabriles, tales como metalúrgicas, químicas, textiles, productoras de
materiales para la construcción, de equipos y productos metálicos y curtiembres, de
dimensiones industriales;
l) Agroindustrias, mataderos, planteles y establos de crianza, lechería y engorda de
animales, de dimensiones industriales;
m) Proyectos de desarrollo o explotación forestales en suelos frágiles, en terrenos cubierto
de bosque nativo, industrias de celulosa, pasta de papel y papel, plantas astilladoras,
elaboradoras de madera y aserraderos, todos de dimensiones industriales;
n) Proyectos de explotación intensiva, cultivo y plantas procesadoras de recursos
hidrobiológicos;
o) Producción, almacenamiento, transporte, disposición o reutilización habituales de
sustancias tóxicas, explosivas, radioactivas, inflamables, corrosivas o reactivas;
p) Proyectos de saneamiento ambiental, tales como sistema de alcantarillado y agua
potable, plantas de tratamiento de aguas o de residuos sólidos de origen domiciliario,
rellenos sanitarios, emisarios submarinos, sistemas de tratamiento y disposición de
residuos industriales líquidos o sólidos;
q) Ejecución de obras, programas o actividades en parques nacionales, reservas
nacionales, monumentos naturales, reservas de zonas vírgenes, santuarios de la
naturaleza, parques marinos, reservas marinas o en cualesquiera otras áreas colocadas
bajo protección oficial, en los casos en que la legislación respectiva lo permita, y
r) Aplicación masiva de productos químicos en áreas urbanas o zonas rurales próximas a
centros poblados o a cursos o masas de agua que puedan ser afectadas.
La enumeración precedente permite en algunos casos restringir la aplicación del sistema y

sustraer de una adecuada evaluación ciertos proyectos. Como se puede apreciar no todo
proyecto o actividad humana está sometida al sistema, aún cuando generen gran impacto.
Conforme al sistema chileno proyecto que generan gran impacto como son, por ejemplo, los
caminos públicos no son sometidos al sistema pues no han sido incorporados al listado del
24
Construcción de ciertas obras hidráulicas que requieren de la aprobación del Director General de Aguas.
Página 40
artículo 10 de la Ley 19.300. Los caminos públicos sólo son sometidos al Sistema de
Evaluación de Impacto Ambiental cuando puedan afectar áreas protegidas.
Sin embargo, hay preceptos dentro de la enumeración que abren el ámbito de exigencia de
Estudios de Impacto Ambiental. Tal es el caso de la letra q), que se refiere a la ejecución de
obras, programas o actividades en parques nacionales, reservas nacionales, monumentos
naturales, reservas de zonas vírgenes, santuarios de la naturaleza, parques marinos, reservas
marinas o en cualesquiera otras áreas colocadas bajo protección oficial, en los casos en que la
legislación respectiva lo permita.
En este caso es la naturaleza del espacio ecológico sujeto a intervención el que determina que
los proyectos que allí se ejecuten, cualquiera sea su naturaleza, deban realizar un Estudio de
Impacto Ambiental. La expresión “cualesquiera otras áreas colocadas bajo protección oficial”,
permite ampliar los sitios de protección no sólo a aquellos sujetos al Sistema Nacional de Áreas
Silvestres Protegidas conforme al derecho interno, sino también aquellos que son objeto de
protección por aplicación de los tratados internacionales como por ejemplo: Convención sobre
zonas Húmedas de Importancia Internacional, especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas,
suscrita en Irán el 2 de Febrero de 1971, que fue publicada como Ley de la República el 11 de
noviembre de 1981; Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas de
América, acordada en Washington en 1940, que fue publicada como Ley de la República el 4
de Octubre de 1967; Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural
de la UNESCO, acordada en París el 16 de Noviembre de 1972, que fue publicada como Ley
de la República el 16 de Noviembre de 1972, todas como se ha señalado vigentes en el
derecho interno.
El titular de un proyecto o actividad de las antes enumeradas deberá presentar una Declaración
de Impacto Ambiental o elaborar un Estudio de Impacto Ambiental, según corresponda. Sin
embargo, aquellos proyectos o actividades no comprendidos en esta enumeración podrán
someterse voluntariamente al sistema.
La ley no determina cuando se efectúa una Declaración de Impacto Ambiental ni cual es su

contenido. A diferencia, sí se establece cuando es necesario efectuar un Estudio de Impacto
Ambiental y las materias que deben ser consideradas por el instrumento, en consecuencia, los
alcances normativos de la Declaración de Impacto Ambiental surgen residualmente del análisis
del Estudio de Impacto Ambiental.
De conformidad al artículo 2 letra i) de la Ley el Estudio de Impacto Ambiental es un documento

que describe pormenorizadamente el proyecto o actividad que se pretende llevar a cabo o su
modificación. Debe proporcionar antecedentes fundados para la predicción, identificación o
interpretación de su impacto ambiental y describir la o las acciones que ejecutará para impedir o
minimizar sus efectos significativamente adversos.
Una vez que se ha determinado si un proyecto o actividad debe ser sometido al sistema, se
determina si se requiere de un Estudio de Impacto Ambiental y en caso negativo si procede
hacer una Declaración de Impacto Ambiental, como instrumento de evaluación. Para el sistema
chileno, es clave la definición de impactos significativos, el proyecto o actividad es sometido a
una etapa de definición del ámbito de acción del mismo que permite prever si los criterios
ambientales serán afectados significativamente en función de las características propias del
proyecto o de la particularidad del ambiente donde se pretende ejecutar.
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El legislador dispone que los proyectos o actividades sometidos al Sistema de Evaluación de

Impacto Ambiental requieren la elaboración de un Estudio de Impacto Ambiental, si generan o
presentan a lo menos uno de los efectos, características o circunstancias señalados
expresamente en la legislación, específicamente en el artículo 11 de la Ley 19.300.
El Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental exige la elaboración de un Estudio de Impacto

Ambiental cuando el proyecto genera como efecto el reasentamiento de comunidades
humanas, o alteración significativa de los sistemas de vida y costumbres de grupos
humanos.25
Es la circunstancia antes citada, y que hemos resaltado con negrillas, la que introduce la
denominada “variable antropológica”. Esta variable, para determinar si se requiere de un
estudio de Impacto o una declaración, está sujeta también a una evaluación respecto a la
envergadura de la alteración.
En consecuencia, si no se afecta significativamente el ambiente en los términos antes señalado,

se solicita al titular del proyecto efectuar una Declaración de Impacto Ambiental donde se
indique que el proyecto o actividad cumple con toda la normativa ambiental y que no impactará
significativamente el medio ambiente. El proponente si lo estima conveniente podrá proponer
voluntariamente acciones para mejorar el impacto ambiental, las que pasarán a tener el carácter
de obligatoria una vez que son presentadas y revisadas por las instituciones competentes.
Una vez determinado que un proyecto altera significativamente el Medio Ambiente es necesario
efectuar un Estudio de Impacto Ambiental.
Los contenidos mínimos detallados para la elaboración de los Estudios de Impacto Ambiental26,
conforme con lo dispuesto en los artículos 11 y 12 antes citados están establecidos en el
Reglamento de Impacto Ambiental, recientemente, modificado. Aprobados por Decreto
Supremo N° 95/2001 del Ministerio Secretaría Genera l de la Presidencia de la República,
publicado en el diario oficial el sábado 07 de diciembre de 2002. El artículo 2° aprueba el texto
refundido, coordinado y sistematizado del Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental.
Este texto introduce modificaciones al reglamento vigente en lo que respecta a la variable

antropológica determinando sus estándares específicos y dispone que en éste serán
consideradas las características étnicas; y las manifestaciones de la cultura, tales como
ceremonias religiosas, peregrinaciones, procesiones, celebraciones, festivales, torneos, ferias y
mercados.27 También se considerará la magnitud o duración de la intervención o
25
Artículo 11 letra c), Ley 19.300
26
Artículo 11 y 12, Ley 19.300.
27
Artículo 8, Reglamento 95/01. El titular deberá presentar un Estudio de Impacto Ambiental si su proyecto o
actividad genera reasentamiento de comunidades humanas o alteración significativa de los sistemas de vida y
costumbres de grupos humanos.
A objeto de evaluar si el proyecto o actividad genera reasentamiento de comunidades humanas, se considerará el
desplazamiento y reubicación de grupos humanos que habitan en el área de influencia del proyecto o actividad,
incluidas sus obras y/o acciones asociadas.
Se entenderá por comunidades humanas o grupos humanos a todo conjunto de personas que comparte un territorio,
en el que interactúan permanentemente, dando origen a un sistema de vida formado por relaciones sociales,
económicas, y culturales, que eventualmente tienden a generar tradiciones, intereses comunitarios y sentimientos de
arraigo.
Página 42
emplazamiento del proyecto o actividad en o alrededor de áreas donde habite población

protegida por leyes especiales, como es el caso de las comunidades indígenas protegidas
por la Ley Indígena.28
La alusión a las características étnicas y las circunstancias de tratarse de poblaciones

protegidas por leyes especiales remite al intérprete necesariamente a las normas de la Ley
Indígena. En consecuencia, para determinar el sentido y alcance de estos preceptos debe
guardarse la debida armonía con las normas que en la Ley Indígena determinan los derechos
de las etnias indígenas de Chile, sus miembros y comunidades.
En razón de lo expuesto se afirma que las normas de la Ley Indígena complementan la

normativa ambiental al menos en los siguientes aspectos sustantivos: determinar el alcance
normativo del concepto “características étnicas” utilizado por la Ley 19.300; determinar el
concepto de desarrollo que debe ser ponderado a la luz del Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental, establecer los alcances del derecho de participación de los “grupos étnicos”
susceptible de ser impactado por un proyecto de inversión y, finalmente, precisar los derechos
específicos de las “etnias indígenas” que deben ser garantizados en el marco del Sistema de
Evaluación de Impacto Ambiental por corresponder a exigencias legales insoslayables.
Una primera consideración es que no habiendo en la Ley 19.300 una definición de la expresión
“características étnicas” su alcance normativo queda determinado exclusivamente por la Ley
Indígena, que es el único cuerpo jurídico que se refiere a la materia. En este sentido, quedan
incorporadas al sistema de evaluación de impacto ambiental como sujeto susceptible de
impacto - y, por tanto, titular de derecho – las etnias indígenas de Chile.
Asimismo, a objeto de evaluar si el proyecto o actividad genera alteración significativa de los sistemas de vida y
costumbres de grupos humanos, se considerará el cambio producido en las siguientes dimensiones que caracterizan
dicho sistema de vida:
dimensión geográfica, consistente en la distribución de los grupos humanos en el territorio y la estructura espacial de
sus relaciones, considerando la densidad y distribución espacial de la población; el tamaño de los predios y tenencia
de la tierra; y los flujos de comunicación y transporte;
dimensión demográfica, consistente en la estructura de la población local por edades, sexo, rama de actividad,
categoría ocupacional y status migratorio, considerando la estructura urbano rural; la estructura según rama de
actividad económica y categoría ocupacional; la población económicamente activa; la estructura de edad y sexo; la
escolaridad y nivel de instrucción; y las migraciones;
dimensión antropológica, considerando las características étnicas; y las manifestaciones de la cultura, tales
como ceremonias religiosas, peregrinaciones, procesiones, celebraciones, festivales, torneos, ferias y mercados;
dimensión socio-económica, considerando el empleo y desempleo; y la presencia de actividades productivas
dependientes de la extracción de recursos naturales por parte del grupo humano, en forma individual o asociativa; o
dimensión de bienestar social básico, relativo al acceso del grupo humano a bienes, equipamiento y servicios, tales
como vivienda, transporte, energía, salud, educación y sanitarios.
Resaltado de los autores.
28
Artículo 9, Reglamento 95/01 El titular deberá presentar un Estudio de Impacto Ambiental si su proyecto o
actividad se localiza próximo a población, recursos y áreas protegidas susceptibles de ser afectados, así como el
valor ambiental del territorio en que se pretende emplazar.
A objeto de evaluar si el proyecto o actividad se localiza próximo a población, recursos o áreas protegidas
susceptibles de ser afectados, se considerará:
la magnitud o duración de la intervención o emplazamiento del proyecto o actividad en o alrededor de áreas donde
habite población protegida por leyes especiales;
existen recursos protegidos en forma oficial; o
c)la magnitud o duración de la intervención o emplazamiento del proyecto o actividad en o alrededor de áreas
protegidas o colocadas bajo protección oficial.
Página 43
Desde esta perspectiva, el sistema de evaluación de impacto ambiental deberá velar por la
protección de los indígenas y de las etnias indígenas conforme a los principios consagrados por
el artículo 1° de la Ley Indígena.
Estos principios imponen al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y a las instituciones –

administrativas y judiciales – a cargo de su implementación, las siguientes obligaciones:
• Conservar las manifestaciones étnicas y culturales propias de las etnias indígenas;

• Proteger las tierras indígenas como fundamento de la existencia y cultura indígenas;
• Valorar la existencia de las etnias indígenas por ser parte esencial de las raíces de la
nación chilena, su integridad y desarrollo, de acuerdo a sus costumbres y valores.
• Respetar, proteger y promover el desarrollo de los indígenas, sus culturas, familias y
comunidades, adoptando las medidas adecuadas para tales fines.
• Proteger las tierras indígenas, velar por su adecuada explotación, por su equilibrio
ecológico y propender a su ampliación.
Los efectos jurídicos de estos principios respecto de las normas de la Ley 19.300 son, a nuestro
entender, los siguientes:
Se amplía el concepto de “manifestaciones de la cultura”, y que en la legislación ambiental se

refiere a modo de ejemplo a ceremonias religiosas, peregrinaciones, procesiones,
celebraciones, festivales, torneos, ferias y mercados. Debiendo considerarse las
manifestaciones étnicas y culturales que son propias de los pueblos indígenas y en el que
convergen aspectos sociales, económico, religiosos y jurídicos.
Proteger las tierras indígenas es un mandato de ley en una diversidad de aspectos: dimensión
cultural, conforme al cual la tierra es el fundamento de la existencia y cultura de los indígenas;29
dimensión económica, conforme al cual la tierra es un recurso esencial para el desarrollo de los
indígenas, sus culturas, familias y comunidades;30 y, dimensión medio ambiental, conforme a la
cual es deber del Estado velar por la adecuada explotación de las tierras y por su equilibrio
ecológico.31
La Ley Indígena adhiere a una particular concepción de desarrollo y, por expresa remisión de la
Ley 19.300 esta dimensión del desarrollo debe ser recogida cuando se trata de evaluar los
impactos de proyectos o actividades que se ejecutan en o alrededor de áreas donde habita
población indígena.32 El Estado valora la existencia de las etnias indígenas de Chile, su
integridad y su desarrollo, de acuerdo a sus costumbres y valores. Este principio supone
adscribir a estrategias particulares de desarrollo en territorios indígenas que respeten las
costumbres y valores de los afectados, y por ende su valoración de la tierra y los recursos
naturales.
Finalmente, desde esta perspectiva, los instrumentos de gestión que se apliquen en territorio
indígena deben evaluar los impactos en su dimensión colectiva. Tanto la Ley Indígena como la
legislación ambiental aluden al colectivo – población, etnia o comunidades – susceptibles de ser
29
Artículo 1, inciso 1°, Ley Indígena
30
31
32
Artículo 9, Reglamento 95/01
c) la magnitud o duración de la intervención o emplazamiento del proyecto o actividad en o alrededor de áreas donde
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afectadas por un proyecto de inversión y la Ley indígena complementando esta normativa es

explícita en orden a señalar que el Estado debe velar por la integridad de las etnias indígenas
de Chile. Así, no basta con evaluar a las personas directamente afectadas por un determinado
proyecto sino que debe considerarse el impacto al colectivo, que constituye el referente cultural
de esos individuos.
El asunto adquiere especial relevancia cuando se trata de definir los derechos participatorios de
los indígenas o comunidades afectadas por un proyecto en evaluación. Estos sujetos conforme
al artículo 34 de la Ley indígena deberán ser escuchados y su opinión considerada cuando se
trate de proyectos que impacten territorios indígenas, sus recursos naturales o su patrimonio
cultural.
La norma del artículo 34, inciso primero, de la Ley Indígena es categórica en orden a imponer a
los servicios de la administración del Estado y a las organizaciones de carácter territorial,
cuando traten materias que tengan ingerencia o relación con cuestiones indígenas, el deber de
escuchar y considerar la opinión de las organizaciones indígenas que reconoce esta ley.
Dispone el artículo 34 lo siguiente:
“Los servicios de la administración del Estado y las organizaciones de carácter

territorial, cuando traten materias que tengan ingerencia o relación con
cuestiones indígenas, deberán escuchar y considerar la opinión de las
organizaciones que reconoce la ley.”
La obligación impuesta no se satisface con generar canales adecuados para escuchar a las
organizaciones indígenas, sino que obliga a que sus opiniones sean consideradas. Se incorpora
en consecuencia un principio de buena fe que impera a nivel internacional cuando se trata del
establecimiento de derechos participatorios y que exige la adecuada y efectiva ponderación de
las opiniones vertidas por las comunidades, obligando a un fallo razonado de estas opiniones.
Conforme a lo expuesto y habida consideración de la existencia de una norma expresa la Ley

Indígena complementa la Ley 19.300. La normativa medio ambiental para efectos de recabar la
opinión de los afectados ha contemplado la participación informada de la comunidad en el
procedimiento de evaluación de impacto ambiental33, disponiendo un procedimiento de consulta
cuyo objeto es informar a la comunidad organizada y a las personas directamente afectadas34.
Estas podrán formular observaciones al Estudio de Impacto Ambiental. Las observaciones
serán ponderadas en los fundamentos de la resolución, pero no significan modificación o
rechazo. No se reconoce el derecho de la ciudadanía a rechazar un proyecto o exigir su
modificación35.
Por tanto, una de las principales preocupaciones gira en torno al verdadero peso que puedan
tener las propuestas de la ciudadanía en el Sistema de Evaluación de Impacto ambiental y,
finalmente, en la aprobación, modificación o rechazo de un proyecto sometido a evaluación. No
existiendo un marco normativo que reglamente los alcances de la participación ciudadana y le
de una fuerza vinculante a sus opiniones, la percepción es que dependerá del arbitrio de las
autoridades y de los proponentes del proyecto, la cabida que le dan a la participación ciudadana
(Törey, Diciembre 1995: 3). Por ello es tan importante considerar a este respecto las normas de
33
Artículo 26, Ley 19.300
34
Artículos 27 a 31, Ley 19.300
35
Página 45
la Ley Indígena, particularmente del antes citado artículo 34, que impone a los organismos del
Estado no sólo la obligación de escuchar a las organizaciones indígenas reconocidas por la
Ley, sino de considerar sus opiniones cuando traten materias que tengan ingerencia o relación
con cuestiones indígenas.
No obstante, la práctica ha demostrado que en la aplicación del Sistema de Evaluación de

Impacto Ambiental los organismos pertinentes han actuado con prescindencia de la Ley
Indígena, y han seguido el criterio meramente consultivo y no participatorio impuesto por la Ley
19.300.
Así ha quedado demostrado en el caso de varios proyectos que afectan tierras indígenas y en
los cuales todo o parte de la comunidad se ha opuesto a su ejecución, donde se ha actuado con
absoluta prescindencia de la opinión de las comunidades imponiendo los proyecto en contra de
su voluntad.
Como producto de esta política se advierte que los conflictos más graves que afectan a
comunidades indígenas dicen relación con estas insuficiencias normativas del Sistema de
Evaluación de Impacto Ambiental, donde las comunidades indígenas han sido vulneradas en
sus derechos por un proyecto que a pesar de la férrea oposición indígena las autoridades
políticas de gobierno insisten en ejecutar. Es el caso de la Central Hidroeléctrica Ralco, del by
pass Temuco y Celulosa Valdivia en la X Región. La excepción la constituye el caso de la ruta
Costera - en el tramo correspondiente a la provincia de Osorno en la X Región - donde la
autoridad aceptó modificar el trazado del proyecto acogiendo las demandas de las
comunidades huilliches y de los grupos ecologistas agrupados bajo la denominada Coalición
para la Defensa de la Cordillera de la Costa.36
A las falencias que en materia de derechos participatorios presenta el Sistema de Evaluación

de Impacto Ambiental y, en general, la política pública, se suma la escasa cultura participativa
existente en general en la Sociedad Chilena - agudizado tras el proceso dictatorial - lo que
finalmente determina si la comunidad se organiza y participa para pronunciarse respecto a un
determinado proyecto (Törey, Diciembre 1995:3). Este factor incide con mayor fuerza en los
sectores sociales más postergados, como es el caso de los Pueblos Indígenas, y se expresa en
que, finalmente, la forma y alcance del proceso de participación ciudadana en el SEIA se define
más por las características socio – culturales de los actores involucrados que por los
mecanismos institucionales de participación (Törey, Diciembre 1995:3)
La Ley establece que el proceso de participación ciudadana se inicia sólo cuando se presenta el
EIA. Si bien existen posturas discordantes en cuanto al momento oportuno para dar inicio al
proceso de participación ciudadana, han adquirido mayor fuerza las opiniones que estiman que
la participación ciudadana debe expresarse tempranamente y que el canal más adecuado es
garantizar dicha participación al momento de confeccionar los Términos de Referencia del
Estudio de Impacto Ambiental que se someterá a evaluación.
A pesar de la falta de exigencia legal, en la experiencia chilena existen casos relevantes donde
la participación ciudadana ha tenido acogida en el proceso de formulación de los Términos de
Referencia de los EIA: El primero, corresponde al proyecto “Alumysa”, XI Región de Aysén,
donde la COREMA promovió audiencias públicas que contaron con la participación de la
36
Se volverá sobre este punto en el Capitulo IV, que corresponde al Estudio de Caso, y donde será analizado
latamente la situación de las comunidades Huilliches afectadas por la construcción de la denominada “Ruta Costera”
y el proceso de evaluación de impacto ambiental que se llevó a cabo en el marco de dicho proyecto.
Página 46
ciudadanía, la empresa y las ONGs defensoras del medio ambiente, particularmente el Comité
por Defensa de la Flora y la Fauna (Codeff), quienes se pronunciaron sobre los Términos de
Referencia a los que debía sujetarse el EIA exigido al proyecto. Otro caso relevante, es el de la
V Región donde la COREMA ha instaurado mecanismos que consideran la consulta a la
comunidad en la definición de los Términos de Referencia de los EIA (Törey, Diciembre 1995:3-
4).
Las experiencias referidas en el párrafo precedente demuestran que es posible en el SEIA

chileno asegurar una participación ciudadana temprana. En efecto, la actuación de las
COREMAs de la XI y V Región - en los casos reseñados - se encuentran fundadas en las
atribuciones generales que le otorga la Ley, conforme a las cuales se señala que corresponderá
a las Comisiones Regionales y a la Comisión Nacional del Medio Ambiente, según el caso,
establecer los mecanismos que aseguren la participación informada de la comunidad
organizada en el proceso de calificación de los Estudios de Impacto Ambiental que se les
presenten a evaluación.37
Finalmente, las debilidades del proceso de participación ciudadana en el sistema chileno se

expresan en las dificultades de la comunidad para financiar su propia participación. La
participación ciudadana impone costos vinculados a la difusión de información, la generación de
mecanismos de consulta para la formulación de una opinión colectiva y asistencia técnica para
que la ciudadanía se pronuncie sobre los impactos. La ley no resuelve quién paga estos costos
y, por tanto, no está considerado en el presupuesto fiscal. En la práctica, son la ONG
ambientalistas las que han generado exiguos recursos para financiar el proceso.
El abogado Fernando Dougnac, releva sobre este punto que la Ley 19.300 ha invertido
inequitativamente el peso de la prueba a costa de la ciudadanía y el medio ambiente. Como
consecuencia de lo cual “...son los opositores al proyecto que puede lesionar el medio ambiente
quienes tienen la responsabilidad de demostrar sus defectos, debiendo hacer una especie de
´contraproyecto´ de evaluación ambiental. Esto es muy difícil de realizar, sino imposible, en
proyectos de gran envergadura. En caso de un proyecto cuya elaboración haya tomado dos o
tres años, ¿cómo puede ser seriamente analizado y cuestionado en 60 días? (Dougnac, mayo
1995 [Törey, Diciembre 1995: 6] )
La solución planteada por el mismo Dougnac consiste en contar con entes técnicos
independientes, designados por las autoridades como contrapartes de los EIA y pagados por
quienes pretenden alterar el status quo, es decir por el proponente (Dougnac, mayo 1995
[Törey, Diciembre 1995: 6] )
En términos generales se coincide con la propuesta, pero también se requiere de algunas

precisiones, a saber:
• Dichos entes técnicos deben constituir equipos asesores de la ciudadanía llamada a

pronunciarse sobre un EIA y no de la autoridad, pues para ello la Ley ha concebido
la existencia del Comité Técnico.
• En la designación de dichos entes técnicos debiera tener incidencia
fundamentalmente la ciudadanía.
• El proponente debería pagar un derecho que cubriera todos los gastos que irroga
para el Estado y la ciudadanía la evaluación del proyecto, incluido todos los costos
37
Articulo 26, Ley 19.300
Página 47
del proceso de participación ciudadana, independiente de la aprobación o rechazo

del proyecto.
Bajo esta concepción se supera la situación que impera en la actualidad y a través de la cual
los ciudadanos y el Estado – otra vez los ciudadanos –, al asumir los costos del proceso de
evaluación de los EIA, están subsidiando al inversionista.
Los proyectos que deben someter al SEIA y en particular aquellos que afectan territorios
indígenas y sus comunidades como se verá en los capítulos siguientes, en general, son de una
gran complejidad ambiental y, potencialmente, de una alta conflictividad. En este contexto,
puntualiza acertadamente Sabatini, Sepúlveda y Villarroel, la participación directa de quienes se
verán afectados por los eventuales impactos ambientales de los proyectos sometidos a
evaluación, podrían contribuir a mejorar la legitimidad y la calidad de las decisiones de
aprobación, modificación o rechazo de los mismos. Obviar o minimizar esta participación
significa prescindir de un factor clave en la prevención y manejo de conflictos ambientales
(Sabatini et. al, Diciembre 1995:1).
La práctica de la política pública en materia de participación contrasta con las instrucciones

formulada por el Presidente de la República en el “Instructivo Sobre Participación Ciudadana”
dirigidos a todos los órganos de la administración del Estado.
El instructivo declara que la participación ciudadana es una dimensión fundamental de todo

sistema democrático, pues – según lo expresado por el Ejecutivo - contribuye a que los
derechos y deberes institucionalmente establecidos sean efectivamente reconocidos y
ejercidos.
Reconoce el instructivo que la participación requiere, por una parte, que el sector público tenga
la apertura, genere la información y establezca espacios y mecanismos que acojan las
preocupaciones, necesidades y propuestas provenientes de la ciudadanía. Por otra parte,
necesita de la participación de una ciudadanía que se involucre en las cuestiones públicas, con
organizaciones fuertes que representen toda su diversidad.
Bajo esta concepción el Gobierno aspira a que entendida así, la participación tenga “ la virtud
de contribuir a generar una relación de colaboración y respeto mutuo entre el Estado y la
ciudadanía. Asimismo, favorece el fortalecimiento de la sociedad civil y permite una mayor
legitimidad de las políticas públicas.”
Los principios orientadores de la política gubernamental en materia de participación ciudadana

están recogidos en el instructivo presidencial (Veáse Anexo N° 1: “Instructivo Sobre
Participación Ciudadana”)
En lo pertinente a la participación indígena en el marco del Sistema de Evaluación de Impacto

Ambiental, recogemos los siguientes principios:
Igualdad de oportunidades para la participación, generando condiciones de

acceso para los más vulnerables.
Respeto a la autonomía y diversidad de las organizaciones de la sociedad civil,

evitando toda forma de discriminación e instrumentalización.
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Proponer, cuando corresponda, las modificaciones normativas y legislativas para

fortalecer los mecanismos de participación ciudadana en las Políticas, Planes y
Programas del sector público.
La remisión y/o complementariedad entre la Ley 19.300 con la Ley Indígena, también tienen
relevancia en materia de reconocimiento de los derechos territoriales, económicos, sociales,
patrimoniales y culturales: los derechos a la tierra, las aguas, algunos recursos naturales,
derechos al desarrollo con pleno respeto a sus costumbres y valores, los derechos sobre los
monumentos, sitios arqueológicos, sitios antropológicos y, en general, sobre el patrimonio
cultural.
El legislador impone al titular de un proyecto la obligación de presentar un Estudio de Impacto

Ambiental si su proyecto o actividad genera o presenta alteración de monumentos, sitios
con valor antropológico, arqueológico, histórico y, en general, los pertenecientes al
patrimonio cultural. A objeto de evaluar si el proyecto o actividad, respecto a su área de
influencia, genera tales impactos, se considerará la proximidad a lugares o sitios en que se
lleven a cabo manifestaciones propias de la cultura o folclore de algún pueblo,
comunidad o grupo humano.
Es el Título III. De los contenidos de los Estudios y Declaraciones de Impacto Ambiental.

Párrafo 1º, de los Estudios de Impacto Ambiental, Artículo 12, el que establece los contenidos
mínimos para la elaboración de los Estudios de Impacto Ambiental, indicando las materias que
deben ser consideradas.
En el ámbito de los efectos antropológicos el Estudio de Impacto Ambiental deberá especificar

lo siguiente:
f.3. El medio humano, que incluirá información y análisis de la dimensión geográfica,

demográfica, antropológica, socioeconómica y de bienestar social y otros similares que
aporten información relevante sobre la calidad de vida de las comunidades afectadas.
Asimismo, se describirán los sistemas de vida y las costumbres de los grupos
humanos, poniendo especial énfasis en las comunidades protegidas por leyes especiales.
f.6. Los elementos naturales y artificiales que componen el patrimonio histórico,
arqueológico, antropoarqueológico, paleontológico, religioso y, en general, los que
componen el patrimonio cultural, incluyendo la caracterización de los Monumentos
Nacionales.
f.7. El paisaje, que incluirá, entre otros, la caracterización de su visibilidad, fragilidad y
calidad.
f.8. Las áreas donde puedan generarse contingencias sobre la población y/o el medio
ambiente, con ocasión de la ocurrencia de fenómenos naturales, el desarrollo de actividades
humanas, la ejecución o modificación del proyecto o actividad, y/o la combinación de ellos.
Como se observa, las modificaciones al Reglamento introdujeron cambios relevantes en el

ámbito de los estándares o indicadores que deben ser evaluado cuando se trata de proyectos
que afectan Pueblos Indígenas y sus comunidades. Sin embargo, para determinar los
contenidos específicos de tales estándares deberá recurrirse a la Ley Indígena y su legislación
complementaria, que es el cuerpo legal que por su especificidad deberá determinar los
alcances de los estándares a ser evaluados por la denominada variable antropológica, en el
marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental.
Página 49
Se verá en detalle este punto al tratar de los derechos específicos que son reconocidos a los
indígenas y sus comunidades por el ordenamiento jurídico chileno. Sin embargo, cabe resaltar
que por expresa disposición de la norma antes citada los contenidos del Estudio de Impacto
Ambiental del proyecto que afecta comunidades indígenas deberá pronunciarse acerca de las
siguientes materias:
El medio humano: dimensión geográfica, demográfica, antropológica, socioeconómica y de

bienestar social y otros similares que aporten información relevante sobre la calidad de vida de las
comunidades afectadas. En caso de poblaciones protegidas por leyes especiales, como es el caso
de los Pueblos Indígenas, deberá entregarse información acerca de los sistemas de vida y las
costumbres de estos grupos humanos.
El medio simbólico: Descripción de los elementos naturales y artificiales que componen el

patrimonio histórico, arqueológico, antropoarqueológico, paleontológico, religioso y, en general, los
que componen el patrimonio cultural, incluyendo la caracterización de los Monumentos Nacionales.
El medio escénico: Descripción del paisaje, que incluirá, entre otros, la caracterización de su
visibilidad, fragilidad y calidad.
El medio físico: Identificación de las áreas – territorio - donde puedan generarse contingencias
sobre la población y/o el medio ambiente, con ocasión de la ocurrencia de fenómenos natu-
rales, el desarrollo de actividades humanas, la ejecución o modificación del proyecto o
actividad, y/o la combinación de ellos.
El proceso de evaluación de impacto ambiental concluye con una resolución que aprueba o
rechaza el proyecto. Esta resolución es un acto administrativo de carácter declarativo, que
establece derechos permanentes a favor del titular del proyecto sometido a evaluación cuando
es aprobatoria, pero sólo de carácter temporal cuando es denegatoria y rechaza la declaración
o el estudio de impacto ambiental, pues el artículo 21 de la Ley admite que se presente una
nueva declaración o estudio.
Las resoluciones aprobatorias son puras y simples,38 sin embargo, se ha hecho una práctica las
resoluciones aprobatorias bajo condición. Así se han aprobado proyectos que no cumplen a
cabalidad con todas las exigencias legales, pero son aprobados bajo la condición de llegar a
cumplirlos. Un ejemplo, es el proyecto “Central Hidroeléctrica Ralco” aprobado bajo la condición
de obtener - por parte de las personas de origen Pehuenche afectadas - el consentimiento para
permutar las tierras en las cuales se implementaría el proyecto. Esta práctica se sustenta en
una errónea interpretación de los artículos 24 y 25 de la Ley, que disponen que la resolución
aprobatoria conlleva un certificado que establecerá las condiciones o exigencias ambientales
que deberán cumplirse para ejecutar el proyecto o actividad y aquellas bajo las cuales se
otorgarán los permisos ambientales.
Como acertadamente sostiene Castillo no se puede imponer como tales condiciones,

obligaciones impuestas por la ley que son previas y constituyen requisitos para el otorgamiento
de la resolución y el correspondiente certificado. La condición debe reducirse a establecer
aspectos ambientales que no se encuentren regulados en la Ley. Finalmente, el objeto del
certificado y el establecimiento en el mismo de las condiciones y exigencias ambientales debe
perseguir como único objetivo notificar a los organismos del Estado de los términos en que se
aprobó la declaración o el estudio de impacto ambiental, para efectos del otorgamiento de los
38
Página 50
distintos permisos ambientales consagrados en nuestra legislación. Funda esta interpretación la

historia fidedigna del establecimiento de la Ley donde se señala: “El valor del certificado, en
este sentido, radica en que se constituye en un instrumento indiscutible, pues formaliza
respecto de todos los organismos del estado con competencias ambientales la calificación
favorable del proyecto o actividad que se pretende realizar”39 (Castillo, 1998:29).
3.2.2.3 Conclusiones Preliminares del Sistema de Evaluación Impacto Ambiental
Esta descripción general del sistema evidencia sus fragilidades normativas y, principalmente, la
parcialidad de la política pública en su implementación. En la práctica el Sistema de Evaluación
de Impacto Ambiental no ha permitido la conciliación de intereses en conflictos a pesar que ese
precisamente es su objetivo (Sabatini, et. al 2000: 12 [Lillo, 2002: 32 y 33]). El SEIA, esta
concebido de manera que se transforma en una especie de espiral que tiende siempre a la
aprobación del proyecto, cerca del 95 % de los proyectos evaluados han sido aprobados.
(Castillo, 1998:44). De esta manera los EIA “terminan transformándose en una justificación ex
post de decisiones ya tomadas, en vez de ser una evaluación ex ante de la sustentabilidad
ambiental de los proyectos” (Sabatini, et. al 2000: 93 [Lillo, 2002: 32 y 33]). La participación
ciudadana es limitada y no vinculante por lo que se percibe como un ingrediente meramente
formal en el proceso de toma de decisiones ambientales (Sabatini et al. 2000: 26 [Lillo, 2002: 32
y 33]).
3.3 RECONOCIMIENTO DE LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS AL

MEDIO AMBIENTE, TIERRAS, DESARROLLO Y PARTICIPACIÓN EN LA LEY 19.253
La Ley Indígena reconoce derechos específicos a las personas y comunidades indígenas en

materia de derechos territoriales, económicos, sociales, patrimoniales y culturales. La Ley
medio ambiental, por disposición del artículo 12 D.S. 95/02, obliga al proponente de un proyecto
a pronunciarse acerca de esto derechos al describir los potenciales impactos del mismo. Sin
embargo, el reconocimiento de estos derechos imponen obligaciones que va más allá de la
descripción del impacto y la adopción de medidas de mitigación o compensación. El
reconocimiento de un derecho asigna al titular del mismo una protección jurídica que obliga a
recabar su pleno consentimiento cuando se limita o vulnera el ejercicio del derecho. Desde esta
perspectiva la cuestión de los derechos indígenas saca la discusión - en el marco del Sistema
de Evaluación de Impacto Ambiental - del eje de la participación y lo traslada al ámbito de la
autogestión y/o, eventualmente, de la negociación.
A continuación se tratará el reconocimiento de los derechos de los Pueblos Indígenas al medio

ambiente, tierras, desarrollo y participación en el Ley Indígena. Se ha reservado el análisis de
los derecho sobre el patrimonio histórico, cultural y arqueológico para un acápite separado ya
que involucra el análisis de diversos cuerpos legales, no sólo la Ley 19.253, que se refieren al
régimen jurídico de estos bienes patrimoniales.
39
Segundo Informe de la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales recaído en el proyecto de Ley iniciado
en Mensaje de S.E. el Presidente de la República, sobre Bases del Medio Ambiente. Sesión 12, 13 de Julio de 1993.
Página 51
3.3.1 Antecedentes de la Ley Indígena
La Política Indígena de la Concertación 1989 – 2003, tiene su base en el denominado Acuerdo

de Nueva Imperial suscrito entre la Concertación de Partidos Políticos, representada para esos
efectos por don Patricio Aylwin como candidato presidencial y los representantes de las
diversas organizaciones indígenas de Chile en diciembre de 1989.
En este instrumento, la Concertación de Partidos por la Democracia se comprometió

fundamentalmente a hacer efectivo, en el caso de alcanzar el gobierno, el reconocimiento
constitucional de los pueblos indígenas; la ratificación del Convenio 169 sobre Pueblos
Indígenas y Tribales en Países Independientes de la Organización Internacional del Trabajo
(O.I.T), crear una Corporación Nacional de Desarrollo Indígena; promover políticas para el
desarrollo de los Pueblos Indígenas y promover su integración con pleno respeto a su cultura.
Al asumir el nuevo Gobierno de la Concertación, en 1990, se crea la Comisión Especial de

Pueblos Indígenas (CEPI), dependiente del Ministerio Secretaría General de Gobierno, a objeto de
que a través de ella, se realicen programas y proyectos que aporten al desarrollo integral de los
pueblos indígenas como parte integrante de la sociedad chilena y, muy especialmente, a fin de
estudiar y estructurar las propuestas formuladas por las organizaciones indígenas y plasmarlas en
una propuesta legislativa.
La aspiración de las organizaciones indígenas era el reconocimiento de los pueblos indígenas

como tales, y la exigencia de que este reconocimiento valorara su cultura y diversidad como
integrantes de la sociedad chilena, pero respetando sus particularidades. La CEPI inició un
proceso de discusión de los contenidos de la nueva legislación en un proceso participativo que
culminó en un Congreso Nacional de Pueblos Indígenas en enero de 1991.
Las principales resoluciones del Congreso de Pueblos Indígenas fueron las siguientes:
• Declaración del Estado de Chile como un país pluriétnico y plurilingüístico;

• Reconocimiento del carácter de Pueblos de los Pueblos Indígenas;
• Protección y ampliación de las tierras indígenas;
• Creación de territorios de desarrollo indígena, como espacio social, demográfico,
económico y cultural fundamental para la existencia de los pueblos indígenas;
• Protección jurídica de los recursos naturales del suelo y del subsuelo de los territorios
indígenas y el derecho preferente de utilización por parte de las comunidades;
• Reconocimiento, respeto y protección de las culturas indígena, el deber del Estado de
preservar y promover los idiomas y el conocimiento indígena;
• Reconocimiento del derecho consuetudinario indígena y la creación de un sistema
judicial especial indígena;
• Participación de las comunidades y de las asociaciones indígenas en los distintos
niveles de la Administración del Estado;
• Creación del Fondo de Etnodesarrollo, el que permitiría la aplicación de planes y
proyectos integrales de desarrollo de las comunidades;
• Creación de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena, como el organismo público
encargado de implementar las políticas del Estado hacia los pueblos indígenas;
Página 52
• Como resultados del Congreso, además, cada pueblo indígena participante cauteló sus
intereses particulares en un capítulo que se denominó disposiciones o medidas
complementarias.
Inmediatamente desarrollado el Congreso, la CEPI se encargó de sistematizar y trabajar

técnicamente el proyecto de Ley Indígena y, finalmente, en octubre de 1991 se presentó al
Congreso Nacional, el Proyecto de Ley relativo a la Protección, Fomento y Desarrollo de los
Pueblos Indígenas.
Como se observa los resultados del Congreso exigieron la protección jurídica de los recursos
naturales del suelo y del subsuelo de los territorios indígenas y el derecho preferente de
utilización por parte de las comunidades, sin embargo, esto no quedó lo suficientemente
resguardado en la Ley Indígena que se aprobó como conclusión de este proceso.
3.3.2 Principales Aspectos de la Ley Indígena

3.3.2.1 Reconocimiento
La ley indígena reconoce la existencia de las etnias Indígenas de Chile.40 El legislador no reconoce
el carácter de Pueblos de los mismos como era la aspiración de las organizaciones manifestada en
el Congreso de Pueblos Indígenas de 1991 y les asigna el carácter de “etnias”. No obstante, cabe
destacar que este reconocimiento a pesar de que no satisfaga las expectativas de las
organizaciones indígenas, supone el reconocimiento de los indígenas como sujeto colectivo de
derecho, lo que tienen incidencia respecto a la titularidad y ejercicio de los derechos. El asunto es
relevante pues los mismos representantes de los Pueblos Indígenas han enfatizado la naturaleza
colectiva de sus derechos en contraste con el enfoque liberal individualista de los derechos
humanos que ha caracterizado a las democracias liberales de occidente. (Aylwin, Mayo 2003:73)
Desde esta perspectiva y resaltando el carácter colectivo de los derechos indígenas, la ley
establece las obligaciones del Estado respecto de estas “etnias”, imponiéndole en lo específico la
obligación de valorar su existencia, promover su desarrollo e integración con identidad, de acuerdo
a sus costumbres y valores, proteger las tierras indígenas, velar por su adecuada explotación, por
su equilibrio ecológico y propender a su ampliación.
La ley reconoce como principales etnias indígenas de Chile a las siguientes: Mapuche, Aymara,
Rapa Nui o Pascuenses, la de las comunidades Atacameñas, Quechuas y Collas del norte del
país, las comunidades Kawashkar o Alacalufe y Yámana o Yagán de los canales australes.
40
Artículo 1, Ley Indígena: “ El Estado reconoce que los indígenas de Chile son los descendientes de las
agrupaciones humanas que existen en el territorio nacional desde tiempos precolombinos, que conservan
manifestaciones étnicas y culturales propias siendo para ellos la tierra el fundamento principal de su existencia y
cultura.
El Estado reconoce como principales etnias de Chile a: la Mapuche, Aimara, Rapa Nui o Pascuenses, la de las
comunidades Atacameñas, Quechuas y Collas del norte del país, las comunidades Kawaskar o Alacalufe y Yámana
o Yagán de los canales australes. El Estado valora su existencia por ser parte esencial de las raíces de la Nación
chilena, así como su integridad y desarrollo, de acuerdo a sus costumbres y valores.
Es deber de la sociedad en general y del Estado en particular, a través de sus instituciones, respetar, proteger y
promover el desarrollo de los indígenas, sus culturas, familias y comunidades, adoptando las medidas adecuadas
para tales fines y proteger las tierras indígenas, velar por su adecuada explotación, por su equilibrio ecológico y
propender a su ampliación”.
Página 53
Complementando estas normas de reconocimiento general la Ley establece normas particulares

de reconocimiento para los Mapuches Huilliches; los Aymaras, Atacameños y demás
Comunidades Indígenas del Norte del País; y, para la etnia Rapa Nui o Pascuense.
En el caso Mapuche Huilliche, estas normas particulares reconocen que son Mapuches Huilliches
las comunidades indígenas ubicadas principalmente en la X Región y los indígenas provenientes
de ellas.41 En lo específico, se reconoce a esta etnia el sistema tradicional de cacicados y su
ámbito territorial.42
Con relación a las etnias Aymaras, Atacameñas y otras del norte del país, a ley establece que son
Aymaras los indígenas pertenecientes a las comunidades andinas ubicadas principalmente en la I
Región, y Atacameños los indígenas pertenecientes a las comunidades existentes
principalmente en los poblados al interior de la II Región y, en ambos casos, los indígenas
provenientes de estas comunidades. Refiriéndose a la expresión “otras comunidades indígenas
del norte del país”, la ley puntualiza que entre ellas se alude a las comunidades Quechuas y
Collas. 43
Respecto a la comunidad Rapa Nui o Pascuense, se reconoce que esta comunidad posee
sistemas de vida y organización histórica, idioma, formas de trabajo y manifestaciones culturales
autóctonas44.
Los sujetos específicos de los derechos consagrados en la Ley Indígena son los indígenas, sus
comunidades y asociaciones. Se consideran indígenas para los efectos de esta Ley las personas
que cumplan con los requisitos exigidos por el artículo 2° de la Ley. Esto es que sean hijos de
padre o madre indígenas, cualquiera sea la naturaleza de su filiación, inclusive la adoptiva,
entendiendo que lo son aquellas personas que descienden de los habitantes originarios de las
tierras identificadas en el artículo 12, números 1 y 2 de la Ley, esto es las tierras entregadas a
indígenas o sus comunidades por el Estado con anterioridad a la promulgación de la Ley
Indígena y las tierras de posesión histórica.45 Los descendientes de las etnias indígenas que
posean al menos un apellido indígena, pudiendo en caso de poseer un apellido no indígena
acreditar su procedencia indígena por tres generaciones.46 Finalmente, los que se
autoidentifiquen como indígenas siempre que mantengan rasgos culturales de alguna etnia
indígena, entendiéndose por tales la práctica de formas de vida, costumbres o religión de estas
etnias de un modo habitual o cuyo cónyuge sea indígena47.
Se exceptúan de esta regla los Rapa Nui o Pascuense a quienes sólo le son aplicables las
letras a) o b) del artículo 2, antes citado. Esto es, los que sean hijos de padre o madre Rapa
Nui, cualquiera sea la naturaleza de su filiación, inclusive la adoptiva. Los descendientes de la
41
Artículo 60, Ley Indígena.
42
Artículo 61, Ley Indígena. “Se reconoce en este etnia el sistema tradicional de cacicados y su ámbito territorial. Las
autoridades del Estado establecerán relaciones adecuadas con los caciques y sus representantes para todos
aquellos asuntos que se establecen en el Párrafo 2° del Título III y en el Párrafo 1° del Título V.”
43
Artículo 62, inciso 1°, Ley Indígena.
44
Artículo 66, Ley Indígena
45
Artículo 2 letra a), Ley Indígena.
46
Artículo 2 letra b), Ley Indígena.
47
Artículo 2 letra c), Ley Indígena.
Página 54
etnia Rapa Nui que posean al menos un apellido Rapa Nui, pudiendo en caso de poseer un
apellido no Rapa Nui acreditar su procedencia Rapa Nui por tres generaciones.48
Las comunidades indígenas en la concepción de la Ley49, son toda agrupación de personas

pertenecientes a una misma etnia indígena, y que se encuentren en una o más de las siguientes
situaciones:
a) Provengan de un mismo tronco familiar;

b) Reconozcan una jefatura tradicional;
c) Posean o hayan poseído tierras indígenas en común, y
d) Provengan de un mismo poblado antiguo.
La Ley Indígena autoriza a los miembros de las comunidades indígenas antes referidas –
comunidad sociológica – a constituirse jurídicamente bajo la forma de una Comunidad Indígena
dotada de personalidad jurídica de acuerdo al procedimiento establecido en los artículos 10 y 11.
También concibe la organización de las personas indígenas bajo la modalidad de una Asociación
Indígena, esto es una agrupación voluntaria y funcional de al menos veinticinco indígenas que se
constituyen en función de algún interés u objetivo común50.
Estas formas de reconocimiento – etnia, comunidades, asociaciones e indígenas – constituyen

categorías que deben ser consideradas cuando se traten materias que tienen ingerencia en
cuestiones indígenas, pues todos estos ámbitos de representación han sido reconocidos por la Ley
y representan distintas áreas de interés. Así, en el marco del Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental, deben ser considerados sin exclusión los indígenas afectados, las comunidades y la
etnia, esta última a través de la voz de sus distintas organizaciones. En la práctica, se ha
fragmentado la participación indígena reduciendo la interlocución a los “directamente afectados”,
para cuya identificación se ha recurrido regularmente al concepto de “propietario indígena”. Así, se
consulta al individuo o a la comunidad dependiendo de la naturaleza del título de dominio que
estos sujetos tengan sobre las tierras susceptibles de ser impactadas por un determinado
proyecto.
48
Artículo 66 en relación con el artículo 2 letra a) y b), Ley 19.253. modificada por la Ley 19.587 de 1998. Estas
normas de reconocimiento en el caso Rapa Nui fueron objeto de una modificación en 1998 por la Ley 19.587. En
efecto, el artículo 66 que determina quienes son Rapa Nui o Pascuense en su formulación original fue objeto de una
unánime oposición por todos los Rapa Nui. El precepto hacía aplicable la norma del artículo 2 letra c), conforme a la
que serían considerados Rapa Nui los que mantengan rasgos culturales Rapa Nui, entendiéndose por tales las
prácticas de formas de vida, costumbres o religión de un modo habitual o cuyo cónyuge sea Rapa Nui, siendo
necesario en todo caso que se autoidentifique como Rapa Nui. Es del caso que la mayoría de las parejas Rapa Nui
son mixtas y por esta vía se abría una puerta sin precedentes para que personas no Rapa Nui, distintas del Estado
de Chile, se apropien de las tierras ancestrales Rapa Nui. La modificación consistió, en consecuencia, en restringir la
pertenencia Rapa Nui a la que determina la filiación y el vínculo sanguíneo.
49
50
Artículo 36 y 37, Ley Indígena.
Página 55
3.3.2.2 Participación
El título V de la Ley Indígena contiene normas generales sobre participación, artículos 34 y 35. Se
establece que en las materias relacionadas con cuestiones indígenas, los servicios del Estado y
las organizaciones de carácter territorial deben escuchar y considerar la opinión de las
organizaciones indígenas que reconoce la Ley. En las áreas de alta densidad indígena, debe
representársela en las instancias de participación que se reconozca a otros grupos intermedios.
Respecto al alcance de esta participación la Ley consagra respecto de las organizaciones

indígenas un derecho a “voz”. Se trata de un derecho meramente consultivo que no es vinculante
para la autoridad, pero que obliga a establecer mecanismos para que los indígenas puedan emitir
su opinión cuando se traten materias de su interés. En este aspecto la legislación indígena avanza
respecto de la Ley de Bases del Medio Ambiente en materia de participación al incorporar la
expresión considerar. El principal avance de esta norma es que obliga al Estado a escuchar y
considerar la opinión indígena y, por tanto, a establecer mecanismos efectivos al afecto, no
bastando en este caso el emplazamiento general que impone el procedimiento de participación
ciudadana que contempla la Ley 19.300. Ello significa que los procedimientos que se instauren
deben ser efectivos e implementarse de buena fe, no bastando la mera consulta si no la intención
efectiva de escuchar y considerar por parte de los órganos gubernamentales encargados de la
consulta la opinión de las comunidad y asociaciones indígenas reconocidas por la Ley. Un
procedimiento de esta naturaleza supone que la resolución administrativa en virtud de la cual la
autoridad se pronuncia sobre la consulta debe ser razonada, y al menos exponer las condiciones
de la aprobación o rechazo de las opiniones emitidas en el marco de la consulta.
Es importante resaltar que este principio de la consulta efectiva de buena fe es el que, por lo
demás, ha sido recogido por S.E. el Presidente de la República en el “Instructivo Presidencial
sobre Participación Ciudadana” (Véase Anexo 1: Instructivo Presidencial sobre Participación
Ciudadana)
En el ámbito internacional la doctrina refiriéndose al alcance del estándar asociado a la

participación indígena, resalta que este estándar aparece en el derecho internacional y comparado
de diversas formas “participación informada”, “participación directa y significativa” (o sustancial) o
simplemente “con la participación de”. Refiriéndose al alcance de las expresiones la doctrina
internacional ha señalado que la expresión participación sin otra condición supone que los pueblos
indígenas participen en la toma de decisiones y que sus puntos de vistas e inquietudes sean al
menos considerados. Requiere que los puntos de vistas y preocupaciones de los pueblos
indígenas sean incorporados y que se conceda a éstos algún rol significativo en el desarrollo,
implementación y administración de las medidas propuestas (Mackay,1999: 75)
Al mismo tiempo, se consagra un derecho de representación de las organizaciones indígenas en

las instancias de participación que se reconozcan otros grupos intermedios.
Las “organizaciones indígenas” reconocidas por la Ley son: Etnia; las Comunidades Indígenas; las
Asociaciones Indígenas; y, algunas organizaciones tradicionales, como el sistema de cacicados
del pueblo Mapuche Huilliche y el Consejo de Ancianos de Rapa Nui, a las que le confiere
derechos especiales de participación.
La Ley dispuso que es deber de las autoridades del Estado establecer relaciones adecuadas con
los caciques Huilliches y sus representantes para efectos del establecimiento en dicho territorio de
Página 56
Áreas de Desarrollo Indígena y garantizar su participación cuando se traten materias que tengan
ingerencia o relación con cuestiones indígenas. Asimismo, dispuso que se deberá considerar la
participación del cacicado en la administración de las Áreas Silvestres Protegidas ubicadas en las
Áreas de Desarrollo Indígena que se creen en el territorio de su jurisdicción51. A la fecha estas
normas han tenido una aplicación restringida pues no se ha constituido ninguna Área de Desarrollo
Indígena en el territorio jurisdiccional del Cacicado Mapuche Huilliche, conocido tradicionalmente
como Junta General de Caciques de la Butahuillimapu.
Conjuntamente con lo anterior, existe una norma general que establece la participación de las
comunidades indígenas en la administración de las Áreas Silvestres Protegidas localizadas en las
Áreas de Desarrollo Indígena (ADIs)52. El mismo precepto determina el alcance de esta
participación estableciendo que la Corporación Nacional Forestal o el Servicio Agrícola o Ganadero
y la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena, de común acuerdo, determinarán en cada caso
la forma y alcance de la participación sobre los derechos de uso que en aquellas áreas
corresponda a las Comunidades Indígenas.
Un estudio reciente constata que 9 de las 93 áreas silvestres protegidas existentes en el país, con
una superficie de 799 mil has. que afectan a 10.600 habitantes, se encuentran actual o
potencialmente en ADIs. No obstante lo anterior, hasta la fecha no se han puesto en marcha
iniciativas o mecanismos que posibiliten la participación indígena en la gestión de dichas áreas o
que regulen el uso de recursos que en ellos se encuentran como lo dispone la ley, salvo el caso
del Área de Desarrollo Atacama la Grande en territorio perteneciente al Pueblos Atacameño o
Lickanantay. Tal participación, se sostiene, permitiría enfrentar los numerosos conflictos que hoy
existen entre las comunidades indígenas y las áreas protegidas, conflictos entre los que se
encuentra la presión indígena por el uso de recursos naturales y culturales en ellas existentes, la
presión por regularización de tierras en su interior, y la falta de confianza hacia los organismos que
las administran (Valenzuela y Contreras, en Castro y Albó orgs., 2000 [Aylwin, 2003]).
La participación indígena se verifica, además, mediante la presencia de representantes

indígenas en el Directorio Nacional de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena
(CONADI) y la Comisión de Desarrollo de Isla de Pascua.
De acuerdo a lo expresado, el reconocimiento de derechos participatorios a los Pueblos Indígenas

en la Ley Indígena enriquecen la normativa medio ambiental. Sin embargo, en la práctica, ha
primado la falta de voluntad política para garantizar la representación indígena en instancias
gubernamentales distintas a CONADI. La insuficiencia normativa de los derechos de participación
indígena se ha manifestado en la falta de participación de las comunidades indígenas en los
procesos de toma de decisión de asuntos que afectan sus intereses, sobre todo aquellos que
tienen que ver con la ejecución de proyectos de inversión que impactan el territorio indígena y su
medio ambiente y en donde el rol de CONADI - a pesar de sus competencias sectoriales para velar
por el equilibrio ecológico de las tierras indígenas53 - ha sido desmedrado, lo que se expresa en el
hecho de que la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA) no considera en sus
procedimientos a la CONADI como órgano con competencia sectorial medio ambiental.
51
Artículo 61, Ley Indígena. “Se reconoce en este etnia el sistema tradicional de cacicados y su ámbito territorial. Las
autoridades del Estado establecerán relaciones adecuadas con los caciques y sus representantes para todos
aquellos asuntos que se establecen en el Párrafo 2° del Título III y en el Párrafo 1° del Título V.”
52
53
Artículo 1 y 39 letra f), Ley Indígena.
Página 57
3.3.2.3 Reconocimiento, Protección y Desarrollo de las Tierras, Aguas Indígenas y Otros

Recursos Naturales
La ley parte de la premisa de que la tierra es el fundamento de la sociedad y cultura indígena, de

manera tal que el Estado a través de sus instituciones debe velar por la protección, la ampliación,
la adecuada explotación y el equilibrio ecológico de las tierras indígenas.
La norma alude a todas las instituciones del Estado y no sólo a las instituciones gubernamentales
creadas por la Ley Indígena, ello significa que tanto CONADI, como CONAMA y, en general, todos
los órganos públicos con competencia sectorial en materia ambiental, que deban pronunciarse
sobre un proyecto sometido a evaluación, deberán velar por la protección de las tierras indígenas,
evitar su reducción, promover su adecuada explotación y garantizar el equilibrio ecológico de las
mismas.
Para el cumplimiento de estos objetivos se contempla una normativa de protección de las tierras
indígenas, artículos 12 y 13, cuyo objeto es evitar la enajenación de las tierras indígenas y la
disminución de la cabida territorial en la que se sustenta la pervivencia cultural de los Pueblos
originarios. Con el objeto de ampliar las tierras indígenas, este cuerpo legal dispone la restitución
de tierras que se encuentran inscritas a nombre del Fisco y que son ocupadas por comunidades
indígenas, promueve planes de regularización de la propiedad sobre estas mismas tierras y
contempla la creación de un Fondo de Tierras para la compra de tierras particulares o en conflicto.
Como una forma de evitar el desposeimiento de que los indígenas han sido objeto en el
pasado, la ley identifica con mayor precisión cuales son las tierras que tienen el carácter
indígena, y establece una serie de mecanismos para su protección, entre ellos la prohibición de
su enajenación y gravamen a no indígenas (Aylwin et. al, 2001).
La ley reconoce que para las “etnias” indígenas, la tierra es el fundamento principal de su
existencia y cultura, y establece entre uno de los deberes del Estado y la sociedad en general
proteger las tierras indígenas, velar por su adecuada explotación, por su equilibrio ecológico y
propender a su ampliación54.
Además, identifica las tierras indígenas, incorporando en esta categoría aquellas que las
personas o comunidades indígenas actualmente ocupan en propiedad o posesión, provenientes
de diferentes títulos que el Estado les ha entregado desde su constitución hasta la fecha,
exceptuando solamente la Ley Indígena como mecanismo de asignación55; aquellas que
históricamente han ocupado y poseen personas o comunidades pertenecientes a las distintas
etnias indígenas de Chile, siempre que sus derechos sean inscritos en el Registro de Tierras
Indígenas creado por la ley;56 aquellas que proviniendo de los títulos anteriores se declaren a
futuro perteneciente en propiedad a personas o comunidades indígenas por los Tribunales de
Justicia;57 y aquellas que indígenas o sus comunidades reciban a título gratuito del Estado.58
54
55
Artículo 12 N° 1, Ley Indígena.
56
57
58
Página 58
El legislador otorga protección jurídica a dichas tierras indígenas, disponiendo que estarán exentas
del pago de contribuciones59 y no podrán ser enajenadas, embargadas, gravadas, ni adquiridas
por prescripción, salvo entre comunidades o personas indígenas de una misma etnia. No obstante,
se permitirá gravarlas, previa autorización de la Corporación. Este gravamen no podrá comprender
la casa-habitación de la familia indígena y el terreno necesario para su subsistencia. Igualmente
las tierras cuyos titulares sean comunidades indígenas no podrán ser arrendadas, dadas en
comodato, ni cedidas a terceros en uso, goce o administración. Las de personas naturales
indígenas podrán serlo por un plazo no superior a cinco años. En todo caso, éstas con la
autorización de la Corporación, se podrán permutar por tierras de no indígenas, de similar valor
comercial debidamente acreditado, las que se considerarán tierras indígenas, desafectándose las
primeras.60
La Ley impone la sanción de nulidad absoluta de los actos y contratos celebrados en

contravención a este artículo.61 Esta sanción tiene particular fuerza coercitiva en el marco
normativo de la Ley Indígena, pues al establecer que las tierras no son prescriptibles evita que la
nulidad se sanee por el transcurso del tiempo.
Se exige, tanto en las enajenaciones entre indígenas como para la constitución de gravámenes
sobre tierras indígenas, que el titular de la propiedad cuente con la autorización establecida en el
artículo 1.749 del Código Civil a menos que se haya pactado separación total de bienes y, en caso
de no existir matrimonio civil, deberá contar con la autorización de la mujer con la cual ha
constituido familia. La omisión de este requisito, al igual que contravención al artículo 13, acarreara
la nulidad del acto.62
La CONADI, según se dispone expresamente en la Ley, abrirá y mantendrá un Registro de Tierras

indígenas, en el que se inscribirán las tierras de que trata el artículo 12. El efecto de esta
inscripción es precisamente que permitirá acreditará la calidad de indígenas de las tierras.63
En cuanto a la división de las tierras comunitarias provenientes de títulos de merced, la ley

establece que se requerirá de solicitud formal al juez competente la que deberá ser formulada por
la mayoría absoluta de los titulares con derechos hereditarios sobre ella,64 y que las tierras
resultantes de la división de comunidades, serán indivisibles, aún en el caso de sucesión por causa
de muerte. Excepcionalmente, existiendo motivos calificados y siempre que de ella no resulten
lotes inferiores a tres hectáreas, el Juez podrá autorizar la subdivisión por resolución fundada.
También excepcionalmente, los titulares de dominio de tierras indígenas podrán constituir
derechos reales de uso sobre determinadas porciones de su propiedad, en beneficio de sus
familiares directos, para el sólo efecto de permitir a éstos el acceso a los programas habitacionales
destinados al sector rural. La ley reconoce Igual derecho a las personas que, teniendo la calidad
de indígena, detenten un goce en tierras indígenas de las reconocidas en el artículo 12 de esta
ley.65
59
Artículo 12 inciso final, Ley Indígena.
60
61
62
63
64
65
Página 59
La sucesión de las tierras indígenas individuales se sujetará a las normas del derecho común, con
las limitaciones establecidas en esta ley, y la de las tierras indígenas comunitarias se sujetará a la
costumbre que cada etnia tenga en materia de herencia, y en subsidio de la ley común.66
Como mecanismo para proveer la ampliación de las tierras y derecho de aguas indígenas la Ley
establece un Fondo de Tierras y Aguas administrado por CONADI. Dicho Fondo tiene como
objeto: a) otorgar subsidios para la adquisición de tierras por personas y comunidades indígenas
cuando la superficie de que dispongan sea insuficiente; b) financiar mecanismos que permitan la
solución de problemas de tierras, en especial con motivo del cumplimiento de resoluciones o
transacciones judiciales o extrajudiciales que recaigan sobre tierras indígenas; y c) financiar la
constitución, regularización o compra de derechos de agua o financiar obras destinadas a obtener
este recurso.67 Este Fondo estará compuesto por recursos de la ley de presupuesto y otros, así
como por las tierras, predios o propiedades que reciba del Estado.68
Las tierras no indígenas y aguas adquiridas con este fondo, no podrán ser enajenadas a por 25
años desde su inscripción69 Respecto a las restricciones a la enajenación del derecho de
aprovechamiento de aguas se pronuncia el mismo precepto. Esta norma dispone que los
derechos de aguas para beneficios de tierras indígenas adquiridas con recursos del Fondo de
Tierras y Aguas Indígenas, no podrán ser enajenados durante un plazo de veinticinco años,
contados desde el día de su inscripción. Sin embargo, podrán ser enajenados con la
autorización de CONADI y previo reintegro al Fondo de Tierras y aguas del valor del subsidio,
crédito o beneficio recibido, actualizado conforme al Índice de Precios al Consumidor.
De acuerdo a lo señalado las aguas de propiedad de comunidades y personas indígenas,

sometidas al régimen de protección establecido en el artículo 22 requieren dos requisitos
copulativos: que beneficien tierras indígenas de aquellas señaladas en el artículo 12 de la
misma Ley Indígena y que hayan sido adquiridas con recursos del Fondo de Tierras y Aguas.
La Ley protege estas aguas restringiendo su libre enajenación en los siguientes término: Se
prohíbe la enajenación por un plazo de veinticinco años salvo autorización de CONADI y previo
reintegro de los recursos otorgados a la comunidad o persona beneficiaria con cargo el Fondo
de Tierras y Aguas Indígenas.
Complementa este régimen de protección el artículo 13 de la ley por expresa remisión del
mismo artículo 22, que dispone: “...En todo caso será aplicable el artículo 13.”
El alcance de esta disposición emerge de una interpretación armónica entre ambos artículos.
Existiendo norma expresa en el artículo 22 respecto a la enajenación de las aguas que
benefician tierras indígenas adquiridas con cargo al Fondo de Tierras y Aguas Indígenas, la
aplicación del artículo 13 se restringe al embargo, constitución de gravámenes, adquisición por
prescripción, arrendamiento, comodato y otras formas de transferencia de los derechos de uso,
goce y administración del respectivo derecho de aprovechamiento.
En este contexto, debe entenderse que las aguas a que alude el artículo 22 no podrán ser
embargadas, ni adquiridas por prescripción, salvo entre comunidades o personas indígenas de
66
67
68
69
Página 60
una misma etnia. No obstante, podrán ser gravadas previa autorización de CONADI70. En caso
que el titular del derecho de aprovechamiento de las aguas identificadas por el artículo 22 sean
comunidades indígenas no podrán ser arrendadas, dadas en comodato, ni cedidas a terceros
en uso, goce o administración.
Finalmente, concluye el régimen de protección de tierras y aguas establecido en la Ley Indígena,

encomendando a CONADI velar por la protección de las tierras indígenas a través de los
mecanismos que establece la ley y posibilitar a los indígenas y sus comunidades el acceso y
ampliación de sus tierras y aguas a través del Fondo respectivo; así como asumir, cuando se le
solicite, la defensa de indígenas y sus comunidades en conflictos de tierras y aguas, y ejercer
funciones de conciliación y arbitraje71.
A diferencia de sus predecesoras esta la legislación es aplicable a los distintos pueblos indígenas
del país, permitiendo la protección y reconocimiento de tierras y aguas indígenas para pueblos
cuyas tierras no habían sido objeto de reconocimiento o regulación jurídica con anterioridad. Sobre
el particular, se debe señalar que la ley cuenta con un conjunto de disposiciones relativas a cada
pueblo o comunidad indígena y su realidad específica de tierras y aguas u otros recursos. Entre
estas normas cabe destacar las siguientes:
El artículo 63, aplicable a las comunidades del norte del país - aymara, atacameña, colla y
quechua - obliga a la CONADI a salvaguardar en los procesos de saneamiento y constitución de
la propiedad, las tierras de propiedad indígena individual, que comprenden la casa habitación y
terrenos de cultivo; las tierras de propiedad de la comunidad, que comprenden pampas y laderas
de cultivo rotatorio, y las tierras patrimoniales de varias comunidades, que comprenden pastizales,
bofedales, cerros, vegas y otras de uso del ganado;
El artículo 64 que dispone la protección especial de las aguas de las mismas comunidades, y
establece normas especiales para la constitución del derecho a favor de las comunidades que
pertenecen a dichos pueblos. Dispone el artículo 64 que serán bienes de propiedad y uso de las
referidas comunidades indígenas, las aguas que se encuentren en terrenos de la comunidad,
tales como los ríos, canales, acequias y vertientes. Las comunidades gozan de este derecho
preferente de constitución, sin perjuicio de los derechos que terceros hayan inscrito de
conformidad al Código General de Aguas72. Establece, además, el mismo articulado que no se
otorgarán nuevos derechos de aguas sobre lagos, charcos, vertientes, ríos y otros acuíferos
que surten a las aguas de propiedad de varias comunidades indígenas, debiendo en ese caso
garantizarse el normal abastecimiento de agua a las comunidades afectadas.
Por su parte, el artículo 3° transitorio, inciso 2° , establece que la Corporación y la Dirección

General de Aguas, establecerán un Convenio para la protección, constitución y restablecimiento
de los derechos de aguas de propiedad ancestral de las comunidades Atacameñas de
conformidad al artículo 64 de la Ley Indígena. Estas normas tienen la importancia que
reconocen un derecho preferente de constitución a favor de las comunidades indígenas del
Norte fundado principalmente en sus derechos ancestrales. En estas normas las comunidades
han fundado la regularización de sus derechos y exigido su constitución, argumentando que en
este caso - no existiendo derechos constituidos con anterioridad a favor de terceros - el acto de
autoridad que otorga el derecho de aprovechamiento cumple un rol meramente registral
(Cuadra, 2000: 99) - volveremos sobre este punto al analizar las normas del Código de Aguas.
70
Artículo 13 inciso 1°, Ley 19.253, Ley Indígena.
71
72
Artículo 64 inciso 1°, Ley 19.253, Ley Indígena.
Página 61
El artículo. 69 de la ley que establece el procedimiento para transferir tierras fiscales, en propiedad
o concesión, en zonas urbanas y rurales a los Rapa Nui no poseedores de tierras;
El artículo. 74 que dispone la creación de zonas de pesca y caza y áreas de extracción racional de
recursos naturales para las comunidades de los canales australes.
En el ámbito de la territorialidad, la ley contempla la creación de las Áreas de Desarrollo Indígena

que son espacios territoriales constituidos para posibilitar la realización de planes integrales que
permitan un desarrollo identitario y sustentable de los indígenas en las áreas de mayor
concentración de población indígena, mediante la focalización de la acción del Estado73.
Para el establecimiento de un Área de Desarrollo Indígena deberán concurrir los siguientes

criterios:
a) Espacios territoriales en que han vivido ancestralmente las etnias indígenas;

b) Alta densidad de población indígena;
c) Existencia de tierras de comunidades o individuos indígenas;
d) Homogeneidad ecológica; y
e) Dependencia de recursos naturales para el equilibrio de esos territorios, tales como manejo
de cuencas, ríos, riberas, flora y fauna.
La Areas de Desarrollo Indígena74, de las que se han declarado cinco, se han implementado en
distintos grados, siendo el proceso más avanzado en San Pedro de Atacama, donde desde
diciembre de 1998 ya existe una estructura administrativa75 (Urrejola 2002)
Las Áreas de Desarrollo Indígena creadas hasta la fecha son las siguientes (Urrejola 2002):
Área de Atacama la Grande (II Región): El 10 de marzo de 1997, mediante el D. S Nº 70 del

Ministerio de Planificación y Cooperación, se declara la creación de esta ADI que se ubica en la
comuna de San Pedro de Atacama. Este territorio comprende la cuenca del Salar de Atacama y
el Altiplano Andino de la II Región de Antofagasta y presenta una alta densidad de población
indígena atacameña, cerca de un 95 % del total de habitantes de la Comuna de San Pedro de
Atacama (aproximadamente 2.546 personas).
Área del Budi (IX Región): Declarada Área de Desarrollo Indígena, el 10 de marzo de 1997
mediante el D.S. Nº 71 del Ministerio de Planificación y Cooperación, comprende un sector de
aproximadamente 19.000 ha. Involucra parte de las comunas de Puerto Saavedra y Teodoro
Schmidt donde residen 91 comunidades Mapuche, que corresponde a una población de 8.360
personas.
73
Artículo 26 y 27, Ley Indígena.
74
Las Áreas de Desarrollo Indígena son declaradas por MIDEPLAN a propuesta de CONADI y se conciben de
acuerdo a la ley como “espacios territoriales en que los organismos de la administración del Estado focalizarán su
acción en beneficio del desarrollo armónico de los indígenas y sus comunidades”. A la fecha hay tres declaradas –
San Pedro de Atacama, Alto Bío Bío y Lago Budi. Además, en el reciente mensaje del Presidente, se anunció la
declaración de otras dos : Lleu-Lleu y Colchane-Camiña.
75
Cfr. Con “Propuesta de apoyo al Proceso de Instalación de Áreas de Desarrollo Indígena en Chile” Departamento
de Evaluación Social de la División social de MIDEPLAN, s/f. Ver también “Caracterización de las políticas Públicas
para Pueblos Indígenas” Rodrigo Valenzuela, Secretaría Ejecutiva de Comité de Ministros Social, MIDEPLAN, Marzo
1999 pp. 58 -59
Página 62
Área del Alto Bío Bío (VIII Región): El 7 de mayo de 1997, mediante el D.S. Nº 93 del
Ministerio de Planificación y Cooperación se declara la creación de esta ADI, la cual está
compuesta por los valles de Queuco y Trapa- Trapa y una sección del valle de cordillera del río
Bío Bío. Existe una alta densidad de población Mapuche- Pehuenche, la que representa cerca
de un 73,4 % del total de habitantes del sector (aproximadamente 4.930 personas), que habitan
11 Comunidades.
Área Lago Lleu - Lleu (VIII Región): El 8 de marzo del 2001, mediante Decreto Supremo nº
60 del Ministerio de Planificación y Cooperación se declara la creación de esta ADI, la cual
abarca las comunas de Cañete, Tirúa y Contulmo, esta zona alcanza una densidad poblacional
indígena de 2.626 personas que corresponde al 15% , que se extiende en la cuenca lacustre
del Lleu-Lleu de aproximadamente 670 KM2.-
Área “Jiwasa Oraje” (I Región): El 8 de Marzo del 2001, mediante D.S. Nº 67 del Ministerio
de Planificación y Cooperación se declara la creación de esta ADI, la que abarca las comunas
de Colchane, Camiña, Huara, Piza y Pozo Almonte, cuya superficie abarca aproximadamente
25.000 Km2 con una población indígena que alcanza a las 3.756 personas.-
La inversión pública comprometida en las Áreas de Desarrollo, entre 1999 y el 2002 es de US$
91 millones. Las que concentran mayor inversión son el Alto Bío Bío, San Pedro de Atacama y
Lago Budi. (Urrejola, 2002)
En torno a estas Áreas de Desarrollo, se ha planteado avanzar en experiencias concretas de

desarrollo étnico, de modalidades de crecimiento productivo sobre la base a la cosmovisión
indígena y su relación con el medioambiente. Así también se han ido desarrollando
experiencias de participación de las comunidades, para definir los proyectos de gestión y
desarrollo de las Áreas (Urrejola, 2002).
3.3.2.4 Institucionalidad
La Ley Indígena creó la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI) para satisfacer la
necesidad de contar con un servicio público autónomo que tenga por misión poner en movimiento,
coordinar y controlar las políticas públicas para los pueblos indígenas. La dirección superior de
esta Corporación está radicada en un Consejo Nacional compuesto por representantes de los
pueblos indígenas y representantes de gobierno.
Las principales funciones de CONADI están establecidas en el artículo 39 el que otorga

competencia específica a la CONADI en materia de participación indígena, desarrollo de las
personas y comunidades indígenas y protección del equilibrio ecológico de los ecosistemas
indígenas.
La competencia general de CONADI está establecida en el encabezado del mismo artículo 39 que
atribuye a esta entidad la facultad de promover, coordinar y ejecutar, en su caso, la acción del
Estado a favor del desarrollo integral de las personas y comunidades indígenas, especialmente en
lo económico, social y cultural y de impulsar su participación en la vida nacional.
Son atribuciones específicas de CONADI relevantes para nuestro estudio las siguientes:
Página 63
• Promover el reconocimiento y respeto de las etnias indígenas, de sus comunidades y de

las personas que las integran, y su participación en la vida nacional76;
• Velar por la protección de las tierras indígenas a través de los mecanismos que establece
esta ley y posibilitar a los indígenas y sus comunidades el acceso y ampliación de sus
tierras y aguas a través del Fondo respectivo77;
• Promover la adecuada explotación de las tierras indígenas, velar por su equilibrio
ecológico, por el desarrollo económico y social de sus habitantes a través del Fondo de
Desarrollo Indígena y, en casos especiales, solicitar la declaración de Areas de Desarrollo
indígena de acuerdo a esta ley78;
• Velar por la preservación y la difusión del patrimonio arqueológico, histórico y cultural de las
etnias...79;
• Sugerir al Presidente de la República los proyectos de reforma legales y administrativas
necesarios para proteger los derechos de los indígenas80.
Como se observa la CONADI posee plena competencia para incidir en las decisiones donde se
afecten derechos indígenas sobre las tierras, el desarrollo y el equilibrio ecológico de los
ecosistemas donde habitan comunidades indígenas. Además, posee competencia para
promover y garantizar la participación indígena en las instancias de decisión gubernamental que
afecten sus intereses. Finalmente, es de su competencia sugerir al Presidente de la República
las reformas legales y administrativas que permitan suplir los vacíos normativos de los
instrumentos jurídicos vigentes.
Ya hemos señalado que a pesar de estas claras competencias sectoriales en el ámbito

ambiental que la ley ha asignado a la CONADI, la entidad no ha sido considerada por la
autoridad ambiental en el marco del Sistema de Evaluación Ambiental. Como señaláramos en
los acápite precedentes, los permisos ambientales aun cuando se refieren a materias que
comprometen el interés indígena no consideran la opinión técnica de CONADI.
Como consecuencia de lo expresado, los únicos llamados a defender sus intereses

comprometidos en un Procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental son las personas o
comunidades indígenas directamente afectadas, quienes son consultados en el marco del
proceso de participación ciudadana que contempla el sistema.
A esto se suma el que una vez entrada en vigencia la ley indígena y puesta en marcha su
institucionalidad, la CONADI se ha visto sobrepasada por la demanda de los pueblos
indígenas, no contando con recursos humanos ni monetarios suficientes, además de falencias
en su estructura organizacional para satisfacer estas demandas y constituirse en una instancia
efectiva de promoción de los derechos indígenas81.
Por otra parte, según se ha evidenciado, en su aplicación, la ley indígena se ha visto debilitada
por la superposición de otros cuerpos legales con los que ha entrado en colisión: Código de
Aguas, Código de Minería, Ley de Pesca, Legislación Forestal, Ley de Concesiones Eléctricas,
Ley de Concesiones Marinas etc. La propuesta de desarrollo impuesta en el país y el privilegio
76
Artículo 39, letra a), Ley Indígena.
77
Artículo 39, letra e), Ley Indígena.
78
Artículo 39, letra f), Ley Indígena.
79
Artículo 39, letra i), Ley Indígena.
80
Artículo 39, letra j), Ley Indígena
81
Comité Interministerial Social 1997, Bases para un proyecto Trienal de Desarrollo Indígena.
Página 64
de megaproyectos ha hecho aparecer grave conflictos en relación al territorio y el medio

ambiente indígena que no ha encontrado mecanismos de resolución en la Ley indígena y, por lo
mismo, tampoco en CONADI.
El gobierno a través de los Ministerios y Servicios Públicos no ha adoptado una política

indígena en la materia, derivando todas las demandas y conflictos concernientes a la CONADI,
sin dotarla de los necesarios recursos ni del respaldo político. Esta situación ha generado
quiebre de confianza y ha dado lugar a un agudo conflicto entre el Estado y los Pueblos
Indígenas que obliga a reposicionar a CONADI o a reponer un nuevo acuerdo institucional.
Llamado el Consejo Nacional de la CONADI ha pronunciarse respecto al régimen de protección

de las tierras indígenas afectadas por proyectos de inversión, se han producido serias tensiones
entre los representantes indígenas y los representantes de gobierno, logrando por su
superioridad numérica imponerse la postura de los representantes gubernamentales, quienes
han dado luz verde a los proyectos de inversión en territorio indígena autorizando que los
indígenas permuten sus tierras ancestrales y sean relocalizados. Esta situación, a pesar del
permanente voto disidente de los representantes indígenas, ha deslegitimado al Consejo
Nacional de CONADI como instancia de participación de los Pueblos Indígenas.
Finalmente, especial mención amerita la participación Rapa Nui en la Comisión de Desarrollo de

Isla de Pascua, entidad a cargo de proponer al Presidente de la República las destinaciones de
tierras en Isla de Pascua;82 cumplir las funciones que a la extinta Comisión de Radicaciones
entregaba el D.L. 2.885 de 1979; formular y ejecutar planes y programas de desarrollo para la
comunidad Rapa Nui, tendientes a elevar su nivel de vida, conservar su cultura, preservar y
mejorar el medio ambiente y los recursos naturales existentes en Isla de Pascua; colaborar con
la Corporación Nacional Forestal en la administración del Parque Nacional de Isla de Pascua; y,
finalmente, colaborar en la conservación y restauración del patrimonio arqueológico y de la
cultura Rapa Nui, en conjunto con las Universidades y el Consejo de Monumentos Nacionales.83
La Comisión de Desarrollo está integrada por 6 representantes Rapa Nui, cinco de los cuales
son electos por toda la población Rapa Nui a través de un procedimiento de elección popular
fijado por Decreto Supremo N° 394 de 8 de Julio de 199484 y el sexto corresponde al Presidente
del Consejo de Ancianos designado conforme a los procedimientos adoptados por el Pueblo
Rapa Nui para la designación de estos líderes.
Sobre esta normativa cabe resaltar esta figura de la Comisión de Desarrollo de Isla de Pascua
como propuesta de co – participación Estado de Chile – Pueblo Rapa Nui. El número de
representantes Rapa Nui, el procedimiento para su elección y la envergadura de las
atribuciones otorgadas a la Comisión de Desarrollo, validan esta institucionalidad como una
instancia de efectiva participación del Pueblo Rapa Nui en la toma de decisiones que puedan
afectar sus intereses (Yáñez 2003: 13).
Sin embargo, el sistema admite cuestionamientos en el ámbito de la representación debido a la

participación parcial del pueblo Rapa Nui en el proceso eleccionario a que da lugar la
nominación de representantes Rapa Nui al Consejo Nacional de la CONADI y a la Comisión de
Desarrollo de Isla de Pascua, producto del cuestionamiento que un importante sector del
Pueblo Rapa Nui ha formulado a la Ley Indígena. (Yáñez 2003: 13).
82
Artículos 3 y 4, D.L. 2.885 de 1979.
83
84
Reglamento para la aplicación del artículo 68 permanente y 12 transitorio, Ley 19.253.
Página 65
3.3.2.5 Constitución de Gravámenes y Permutas en Tierras Indígenas
Habiendo sido autorizado por la Ley Indígena la constitución de gravámenes y permutas sobre
las tierras indígenas se hace necesario indagar en los procedimiento instaurados por CONADI
al efecto, toda vez que esta son las fórmulas jurídicas a través de las cuales se materializan los
proyectos de inversión en tierras indígenas.
De acuerdo a la práctica de CONADI, el tramite para obtener la autorización requerida por la ley
para gravar la propiedad indígena se inicia mediante el ingreso a esta entidad de la solicitud del
interesado indígena. Una vez presentada dicha solicitud, se formará un expediente
administrativo, expediente que una vez completado constará de:85
• Solicitud de la persona indígena

• Exposición de las razones y necesidad del gravamen
• Titulo de dominio
• Planimetría del terreno del interesado
• Planimetría del gravamen, en caso de servidumbres de tránsito, acueducto, de paso,
eléctrica, etc., estableciendo los deslindes y superficie afectada
• Informe técnico de CONADI
• Resolución exenta del Director Nacional de CONADI autorizando la constitución del
gravamen.
En la práctica, la gran mayoría de las solicitudes de constitución de gravámenes sobre tierras

indígenas presentadas ante CONADI desde la vigencia de la Ley 19.253, se han referido a
servidumbres. Dichas servidumbres han estado relacionadas con solicitudes de empresas de
servicios sanitarios, electrificación, empresas telefónicas, mineras, etc. (Aylwin et. al, 2001).
Sin embargo, en casos de proyectos que afectan más de una propiedad como ocurrió con el
proyecto de oleoducto de SONACOL, o de reposición de camino Ralco - Chenqueco en el
proyecto hidroeléctrico Ralco (Región del Bío Bío), y que han sido sometidos al Sistema de
Evaluación de Impacto Ambiental de la Ley de Bases del Medio Ambiente (Ley 19.300 de
1994), las resoluciones que califican favorablemente los proyectos respectivos, han consignado
la necesidad de que se realice, además, un monitoreo y auditoria ambiental a objeto de velar
por el cumplimiento de los acuerdos alcanzados o contratos celebrados.86
En caso que el gravamen afecte también a tierras comunitarias indígenas la práctica de

CONADI es más restringida. La experiencia de CONADI en este tipo de casos no ha sido
mucha hasta la fecha, dado que solo se habrían presentado hasta ahora casos con
servidumbres de transito en favor de empresas mineras. En ellas la comunidad indígena
afectada ha manifestado su voluntad de autorizar el gravamen, concurriendo el acuerdo
unánime de todos sus integrantes con el particular, acuerdo en el que debe constar la
autorización y en cual se han estipulado beneficios de carácter económico para la comunidad.
(Aylwin et. al, 2001).
85
Informe Cecilia Mardonez, Fiscal CONADI.
86
Informe Cecilia Mardonez, Fiscal CONADI. [Aylwin et. al 2001].
Página 66
Ahora bien, tratándose de tierras comunitarias indígenas, existe consenso en CONADI que el
gravamen puede afectar a un goce individual establecido dentro de la comunidad de
conformidad al artículo 16 inciso 4°. Según CONADI, en este caso, y a fin de que el indígena
afectado directamente también sea indemnizado, se puede solicitar al juez previamente
conforme a la misma disposición la adjudicación del goce o porción sin que ello signifique la
división del resto del título común.87 Cabe advertir, sin embargo, que si bien esta última es una
alternativa legalmente admisible, su práctica no es deseable, dado que incidiría en el
desmembramiento de parte de los terrenos comunitarios para dar paso a la constitución del
gravamen. (Aylwin et. al, 2001).
En el caso de la permuta el procedimiento contempla la aprobación por parte del Consejo

Nacional de CONADI el que verificará que la permuta se efectúe con el libre consentimiento del
propietario indígena y que los inmuebles que se permutan tengan valores comerciales
equivalentes.
CONADI, en el ejercicio de sus potestades emanadas del artículo 13 de la ley indígena, ha

considerado generalmente el establecimiento de una indemnización a favor del propietario de
las tierras gravadas para permitir el paso de oleoductos, caminos, instalaciones sanitarias, etc.88
Avalan la practica de CONADI múltiples normativas. Desde luego ésta practica se sustenta en
lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 19.253 que – según señalamos en los acápites
precedentes - dispone que las tierras indígenas estarán exentas del pago de contribuciones89 y
no podrán ser enajenadas, embargadas, gravadas, ni adquiridas por prescripción, salvo entre
comunidades o personas indígenas de una misma etnia. No obstante, se permitirá gravarlas,
previa autorización de la Corporación. Este gravamen no podrá comprender la casa-habitación de
la familia indígena y el terreno necesario para su subsistencia. Igualmente las tierras cuyos titulares
sean comunidades indígenas no podrán ser arrendadas, dadas en comodato, ni cedidas a terceros
en uso, goce o administración. Las de personas naturales indígenas podrán serlo por un plazo no
superior a cinco años. En todo caso, éstas con la autorización de la Corporación, se podrán
permutar por tierras de no indígenas, de similar valor comercial debidamente acreditado, las que
se considerarán tierras indígenas, desafectándose las primeras.90
El Código de Minería, por su parte, impone restricciones a la actividad minera única y

exclusivamente cuando se ejecutan en lugares que puedan afectar parques nacionales,
reservas nacionales, monumentos naturales o sitios de interés científico, exigiendo la
autorización del Intendente para ejecutar labores mineras en los tres primeros lugares y del
Presidente de la República en el último caso.91 Sin embargo, la práctica de CONADI respecto a
la restricción de la propiedad indígena con motivo del ejercicio de los derechos que otorgan las
87
Informe Cecilia Mardonez, Fiscal CONADI. [Aylwin et. al 2001].
88
Informe Cecilia Mardonez, Fiscal CONADI. [Aylwin et. al, 2001]
89
90
91
Artículo 17 N° 2 y 6, C. de Minería. Artículo 17 N º 2: Del Intendente respectivo para ejecutar labores en lugares
declarados parques nacionales, reservas nacionales o monumentos naturales; Artículo 17 Nº 6: Del Presidente de la
República, para ejecutar labores mineras en covaderas o en lugares que hayan sido declarados de interés histórico o
científico. Al otorgarse los permisos que aquí se ordenan, se podrán prescribir las medidas que convenga adoptar en
interés de la defensa nacional, la seguridad pública o la preservación de los sitios allí referidos. Salvo en lo relativo a
las covaderas, los permisos aquí indicados sólo serán necesarios cuando las declaraciones a que se refieren los
numerales del artículo 17 citado hayan sido hechas expresamente para efectos mineros, por decreto supremo -
firmado además por el Ministro de Minería- que además señale los deslindes correspondientes.
Página 67
concesiones mineras a su titular – aceptada sin oposición por parte de las empresas mineras -
ha sido que se respete el régimen de protección impuesto por el artículo 13 de la Ley Indígena.
Así, la evidencia empírica demuestra que se requiere autorización de la Corporación para
autorizar la constitución de servidumbre mineras sobre tierras indígenas la que se otorga en los
términos estipulado en la Ley Indígena y conforme a los procedimientos que ha hecho suyo la
Corporación y que consignamos en los párrafos anteriores.
Frente a la constitución de gravámenes y particularmente de servidumbres la normativa

internacional y el derecho comparado avalan la practica de CONADI y exigen: respetar la
dimensión colectiva del conflicto cuando la constitución de un gravámen involucra a una o más
comunidades indígenas; requerir el consentimiento libre e informado de las comunidades
involucradas a través de la unanimidad de sus miembros para aceptar la afectación de sus
tierras y/o territorios a la constitución de un gravamen; y, exigir compensaciones adecuadas y
pertinentes cuando de la imposición de estos gravámenes se derivan daños para las
comunidades indígenas.
En un informe publicado en 1994, la Sra. Relatora Especial de Naciones Unidas de la

Subcomisión de Derechos Humanos y Desarrollo Sra. Fatma Sohar Ksentini, principio 14,
estableció los Pueblos Indígenas tienen derecho a controlar sus tierras, territorios y recursos
naturales y a mantener sus formas de vida tradicional. Esto comprende el derecho a la
seguridad en el disfrute de sus medios de subsistencia y, por tanto, prosigue, a ser protegidos
contra toda acción o forma de conducta que pueda tener por resultado la destrucción o
degradación de sus territorio, incluidos la tierra, el aire, el agua, el hielo marino, la fauna y otros
recursos.
Lo expresado, en el contexto de la constitución de gravámenes o servidumbres en tierras y/o

territorios indígenas, supone que debe darse amplia protección a los derechos indígenas
cuando estos se ven vulnerados por la imposición del derecho de un tercero que exige la
constitución de un gravamen o una servidumbre para acceder a tierras, territorios o recursos
naturales indígenas.92
Conjuntamente con lo anterior, el Borrador de Declaración de derechos de los Pueblos

Indígenas de Naciones Unidas, reconoce que los Pueblos Indígenas tienen derecho a
determinar y a elaborar prioridades y estrategias para el ejercicio no sólo de su derecho al
desarrollo, sino que, además, les es reconocido expresamente el derecho a la utilización de sus
tierras, territorios y otros recursos, en particular el derecho a exigir a los Estados que obtengan
su consentimiento, expresado con libertad y pleno conocimiento antes de aprobar cualquier
proyecto que afecte a sus tierras, territorios y otros recursos, particularmente en relación con el
desarrollo, la utilización o explotación de recursos minerales, hídrico o de otro tipo.93
El Borrador de Declaración de Derechos de los Pueblos Indígenas de la Organización de

Estados Americanos, señala que Salvo que circunstancias excepcionales así lo justifiquen en el
interés público, los Estados tomarán las medidas necesarias para que las decisiones referidas a
todo plan, programa o proyecto que afecte derechos o condiciones de vida de los pueblos
indígenas, no sean hechas sin el consentimiento y participación libre e informada de dichos
92
Fergus Mackay, Los Derechos de los Pueblos Indígenas en el Sistema Internacional, Federación Internacional de
Derechos Humanos, Lima, 1999, pág 283.
93
Borrador Declaración ONU, artículo 30.
Página 68
pueblos, a que se reconozcan sus preferencias al respecto y a que no se incluya provisión

alguna que pueda tener como resultado efectos negativos para dichos pueblos.94
En este marco, y cuando se constituyan gravámenes sobre las tierras, territorios y/o recursos
naturales indígenas, los pueblos indígenas tienen derecho a restitución e indemnización sobre
base no menos favorable al estándar del derecho internacional por cualquier perjuicio, que pese
a los anteriores recaudados, la ejecución de dichos planes o propuestas pueden haberles
causado; y a que se adopten medidas para mitigar impactos adversos ecológicos económicos,
sociales culturales o espirituales.95
El Estatuto del Indio en Brasil, haciéndose eco de estas directrices consagra como bien del
Patrimonio Indígena las tierras pertenecientes al dominio de grupos tribales o comunidades
indígenas y, como consecuencia del ejercicio de este derecho prohíbe la remoción de los
grupos indígenas de sus tierras, salvo referéndum del Congreso Nacional, en caso de epidemia
o catástrofe que ponga en riesgo a su población, o en interés de la soberanía del País,
después de la deliberación del Congreso Nacional, garantizando en cualquier hipótesis, el
retorno inmediato, luego que cese el riesgo.96
En la ley sobre el estatuto indígena contempla la remoción de un grupo tribal, cuando se

considere del todo imposible o desaconsejable su permanencia en esa área destinándose a la
comunidad indígena removida un área equivalente a la anterior, inclusive en cuanto a las
cualidades ecológicas. La Comunidad Indígena deberá ser resarcida de los perjuicios que se le
ocasionen como consecuencia de su remoción.97
La Constitución de La República Federativa de Brasil reconoce el derecho de los pueblos

indígenas al aprovechamiento de los recursos hídricos, incluidos los potenciales energéticos.
Asimismo, se reconoce el derecho a la exploración y explotación de minerales en tierras

indígenas. Sin embargo, dispone que esta búsqueda y producción sólo pueden ser efectuados
con autorización del Congreso Nacional, oídas las comunidades afectadas, quedando en todo
caso asegurada su participación en los resultados de la producción.98
Los principales conflictos etnoambientales que se ha suscitado en Chile demuestran que con
ocasión de los mismos se han producido obstáculos legales provenientes de la aplicación de la
Ley Indígena N° 19.253 y de otros cuerpos legales q ue autorizan la constitución de gravámenes
y/o servidumbres en tierras o territorios indígenas como el Decreto con Fuerza de Ley N° 1 de
1982, ley eléctrica o la ley de caminos
La Ley 19.253 ha establecido un régimen de protección especial para la propiedad de las tierras
indígenas, fundado en la importancia que este recurso representa para el desarrollo cultural y
económico de las comunidades indígenas y de las personas que las integran. A través de este
instrumento se restringe la autonomía de la voluntad y se instauran una serie de restricciones a
la libre disposición de las tierras indígenas fundado en el interés nacional que representa
proteger este recursos sustancial para la existencia y cultura de las etnias indígenas de Chile.
94
Borrador Declaración OEA, artículo XXI, numeral 2.
95
96
Artículo 23, Nº4 y 5, Constitución de la República Federativa de Brasil (N de T)
97
Artículo 20, Nº 3 y 4, Ley No.6001 ( 1973) (N de T)
98
Artículo 231 Nº3 Constitución de la República Federativa de Brasil (N de T)
Página 69
La falta de voluntad de parte de las comunidades indígenas y algunos de sus miembros para
permutar sus tierras o aceptar el establecimiento de servidumbres u otros gravámenes ha
planteado la dicotomía de que cuerpo legal prima: la Ley Indígena y, por tanto, el status
privilegiado de la propiedad indígena, o si por el contrario prima la Ley de concesiones eléctrica
o la ley de caminos, y en consecuencia, el principio de utilidad pública que la sustentan
autorizando a la imposición de las servidumbre eléctricas o la expropiación aún en contra de la
voluntad indígena.
En este debate, y según evidenciaremos en el Tomo II del presente informe al tratar de los
principales conflictos etnoambientales, se ha hecho primar arbitrariamente el concepto de
utilidad pública por sobre el de interés nacional, en circunstancias que ambos conceptos tienen
el mismo estatus legal y han sido reconocidos por la Constitución Política de la República.
Frente a esta igualdad jurídica – es nuestro parecer – el conflicto de leyes debía resolverse con
otros criterios de hermeneuica legal, tales como: el principio de especialidad y aquella que hace
primar la ley posterior.
Conforme a estos criterios, al menos en el caso de la Central Hidroeléctrica Ralco y el

establecimiento de servidumbre eléctricas en el territorio Pehuenche, debería primar la Ley
Indígena por ser una norma especial y promulgada con posterioridad a la Ley de Concesiones
Eléctricas.
De hecho ENDESA, propulsora del proyecto, admitió que debía contar con la voluntad de cada
uno de los propietarios, para obtener sus tierras mediante permutas. En base a esto al
comienzo del proyecto se abocó a la tarea de captar el consentimiento de los pehuenche para
suscribir estos contratos, pero lo hizo en base a una estrategia de captación individual y de
fragmentación de la comunidad conciente que esta formula favorecía sus intereses. Esta
estrategia fue avalada por CONAMA, al otorgar el permiso ambiental, pues otorgó la
autorización ambiental bajo la única condición de que se obtuviera la autorización de CONADI
para la celebración de cada una de las permutas individuales referidas a tierras indígenas, sin
considerar la participación de la comunidad, ni establecer mecanismos que acrediten que el
consentimiento proporcionado por los indígenas permutantes había sido otorgado en forma
informada, libre y espontánea.99
A pesar de sus esfuerzos, la empresa no logró convencer al total de los propietarios, por lo que
puso énfasis en otra estrategia: imponer la Ley Eléctrica y las servidumbres legales que ésta
contempla contra la voluntad de los pehuenche y por sobre la Ley Indígena. La Ley eléctrica
establece que las concesiones eléctricas otorgan el derecho al concesionario de solicitar a los
tribunales de justicia la constitución de servidumbres legales, que no requieren el
consentimiento del dueño del predio “sirviente”, en este caso los Pehuenche. Esta estrategia
fracasó al fallar la Corte Suprema exigiendo la autorización de todas las permutas de tierras
indígenas como condición para la ejecución del proyecto.
La Tercera Sala de la Corte Suprema ratificó el fallo de la Segunda Sala de la Corte de

Apelaciones de Santiago, pronunciado el 21 de noviembre del año 2001 y que rechazó un
recurso de protección interpuesto entre otros por las hermanas Berta y Nicolasa Quintremán,
comuneras que se oponían a la construcción de la central hidroeléctrica Ralco, en el Alto
Biobío.
99
Resolución exenta N° 10 de CONAMA de fecha 06 de J unio de 1997; pág. 17.
Página 70
La resolución del máximo tribunal autoriza a la empresa Endesa para construir la represa en las
tierras de propiedad Pehuenche, pero establece que es necesario que la empresa logre
conseguir el consentimiento para permutar de todos los propietarios cuyas tierras se verán
afectadas por la inundación.
El fallo de la Corte Suprema ratifica que los decretos 31 y 32 del 2000 en virtud del cual el
Ministerio de Economía otorgó a Endesa la concesión definitiva para establecer la central
hidroeléctrica en el Alto Biobío y, al mismo tiempo, para establecer líneas de transporte de
energía en la comuna de Santa Bárbara, no pueden calificarse de arbitrarios.
La importancia de esta jurisprudencia es estableció en el fondo que la represa Ralco sólo podía
construirse u operar si se logra que todas las personas afectadas manifiesten su conformidad
con el proyecto aquiesciendo a la permuta de sus tierras, por lo que en esta situación
implícitamente se estableció una preeminencia de la Ley Indígena por sobre la eléctrica.
En el caso del Proyecto By Pass Temuco, resulta importante considerar el análisis efectuado
por el mismo Ministerio de Obras Públicas acerca de la preeminencia normativa de la Ley
19.253, cuando la ejecución de una obra pública compromete el interés indígena.
La construcción de una obra pública en terrenos particulares genera una controversia que en el
plano jurídico se expresa en la contradicción entre el interés del particular y el interés del
Estado. El supuesto es que el Estado representa los intereses de la colectividad y por lo tanto
debe hacer primar este interés por sobre el de los particulares. Sin embargo, en el caso de
proyectos a ejecutarse en tierras indígenas, el supuesto jurídico sufre una alteración, ya que no
solamente se está afectando el interés particular de cada propietario (en este caso de origen
indígena) debido a una necesidad del Estado, sino que además afecta a un conjunto de
comunidades indígenas. Estas comunidades indígenas y sus miembros forman parte de una
colectividad protegida por una ley específica, cuyo fundamento radica en el interés nacional de
dar protección a las etnias de Chile por ser parte esencial de las raíces de la Nación Chilena y
conservar manifestaciones étnicas y culturales propias. Es decir, la Ley 19.253 representa el
interés de la sociedad chilena por proteger y fomentar el desarrollo de sus pueblos originarios.
En función de este razonamiento el análisis jurídico adquiere una dimensión diversa a la que se
puede tener cuando se evalúa un proyecto que afecta tierras cuyos titulares no son indígenas.
El asunto debe ser analizado en tres dimensiones:
• El derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación (artículo 19 N° 8 CPE)

• El derecho de propiedad (artículo 19 N° 24 CPE)
• El derecho a preservar la cultura, el modo de vida de las comunidades y la participación
organizada en la vida comunitaria (Ley 19.253 y Ley 19.300).
El EIA presentado por el proyecto, y como se analizará detalladamente en el Tomo II de este

Estudio, señalaba que los conflictos respecto de la propiedad podrían resolverse mediante el
recurso de la expropiación. Y que el derecho a vivir en un medio ambiente libre de
contaminación, puede resolverse mediante medidas de reparación, mitigación y/o
compensación emanada tanto del Estudio de Impacto Ambiental como de las exigencias que
los estudios sectoriales realicen al proyecto.
Página 71
No obstante lo anterior, el Estudio de Impacto Ambiental del proyecto consideró que era
necesario tomar en cuenta que los pueblos indígenas localizados en el área de impacto del
proyecto funcionan como una colectividad, y por ende no sólo son sujetos de derechos
individuales, sino además son sujetos de derecho colectivo. El titular del proyecto consideró que
era posible identificar tres puntos de conflicto100 para la ejecución del proyecto.
• Conflicto entre particular mapuche y Estado respecto del derecho de propiedad.
• Conflicto entre particular mapuche y Estado respecto del derecho a vivir en un medio
ambiente libre de contaminación.
• Conflicto entre pueblo, comunidad y agrupación de comunidades con el Estado.101
El titular del Proyecto definió que para los conflictos en cuestión era necesario considerar la
Constitución Política de 1980 que en el artículo 1º señala como uno de los deberes
fundamentales del Estado amparar los grupos intermedios y garantizar su autonomía; promover
el bien común permitiendo la mayor realización espiritual y material posible, de todo y cada una
de los integrantes de la comunidad nacional; promover la integración armónica de todos los
sectores de la nación y asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de
oportunidades en la vida nacional. Del mismo modo agrega que se debe considerar el artículo
19º, Nº 8, de la Constitución, en cuanto garantiza a las personas el derecho de vivir en un
ambiento libre de contaminación.
El titular del Proyecto consideró que otro mecanismo legal para resolver los conflictos
producidos por un megaproyecto en territorio indígena es la Ley 19.300. Específicamente en lo
referido a los proyectos que deben someterse al SEIA, a las exigencias establecidas en la letra
c) y d) del artículo 11º, y las definiciones dadas en el artículo 2º respecto de lo que es medio
ambiente, definición de línea base, definición de Estudio de Impacto Ambiental; y los contenidos
que señala el artículo 12º respecto de los cuales debe pronunciarse un EIA.
Otro marco jurídico considerado es la propia Ley 19.253 que exige la participación de las
organizaciones indígenas en las cuestiones que decidan los Servicios del Estado y que les
afecte directamente, conforme al artículo 34. También se hace referencia a la necesidad de
respetar el artículo 19º que establece el derecho a ejercer comunitariamente actividades
culturales y religiosas en los sitios sagrados.
El titular del proyecto consideró que para efectos del conflicto por la propiedad de la tierra
podría utilizarse cuerpos legales distintos de la Ley 19.253, en particular la Ley de caminos
D.S.294 de 1984, D.S. 850 de 1998 y la Ley de expropiaciones D.L. 2.186 de 1978. Sin
embargo, dado que se trataba de expropiaciones que afectaban a personas indígenas, era
posible aplicar el artículo 13º de la Ley Indígena, que señala que las tierras indígenas no podrán
ser enajenadas por exigirlo el interés nacional, como tampoco ser embargadas, gravadas, ni
adquiridas por prescripción, salvo entre comunidades y personas indígenas de una misma
etnia.
100
El EIA del Proyecto utiliza el concepto “controversias”.
101
Interesante señalar que el EIA del proyecto siempre ordena los conflictos en el orden de propiedad, medio
ambiente libre de contaminación y conflictos de los pueblos. Al momento de revisar los estudios oficiales del Proyecto
By Pass Temuco, no fue posible encontrar una definición respecto de lo que consideran pueblo, comunidad y
agrupación de comunidades.
Página 72
La Ley contempla que dichas tierras puedan ser enajenadas mediante permuta, previa
autorización de la CONADI. El objetivo de la Ley en este caso, es no disminuir la superficie de
tierras en poder de los indígenas. La Ley no busca proteger la tierra de un indígena en
particular, sino que busca proteger las denominadas tierras indígenas, en cuanto son el
fundamento de la existencia y de la cultura indígena. El titular del proyecto reconoce en
consecuencia, que el interés nacional deviene de la declarada valorización que tiene el Estado
y la sociedad chilena respecto de la existencia de etnias indígenas.
Al respecto del conflicto generado por el derecho a vivir en un medio ambiente libre de
contaminación, el titular del proyecto consideró que en su caso particular este derecho se
encontraba doblemente protegido: por la Ley 19.300 y la Ley 19.253. La Ley 19.300 vela por el
derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, derecho que le es reconocido a
todos los chilenos y que debe ser respetado en todo evento.
En el caso de los pueblos indígenas, al sostener la Ley 19.253 que la tierra es el fundamento de
la existencia y cultura indígena, y que ello está asociado a las condiciones ecológicas y la
dependencia de recursos naturales. Es obligación del Estado proteger dicha condición,
mejorarla y velar por la sustentabilidad y medio ambiente indígena. Esto genera una obligación
reforzada de responder por el eventual daño ambiental que una obra pueda provocar. Por
tanto, hay una responsabilidad mayor, de acuerdo al titular, respecto de las medidas de
mitigación, reparación y compensación. Ello, no obstante, que se trata de un caso de
sometimiento voluntario del proyecto al SEIA y, por tanto, debiera exigirse con mayor razón
tratándose de proyecto que necesariamente deben ser objeto de un Estudio de Impacto
Ambiental.102
Respecto del conflicto entre pueblo, comunidad y organizaciones de comunidades con el

Estado, el titular del proyecto consideró que la construcción de una ruta concesionada en áreas
de propiedad indígena no sólo planteaba los problemas derivados de la situación de
expropiación a la que se ven afectados los propietarios individuales, o a situaciones de impacto
ambiental negativo. También afecta al conjunto de las comunidades que se encuentra dentro
del área de influencia del Proyecto, como miembros de un pueblo protegido por legislación
específica.
El titular reconoce que el proyecto afectará a un pueblo indígena. Sin embargo, afirma que este
pueblo no tiene personalidad reconocida aunque sí la tiene los individuos de este pueblo y sus
comunidades en virtud de la Ley Indígena. Para el titular corresponde determinar qué derechos
comunitarios afecta el proyecto By Pass y respecto de éstos proponer las medidas de
mitigación, reparación o indemnización.
El titular del proyecto para el caso en discusión consideró las alternativas pertinentes a la Ley
19.253 para hacerse cargo del conflicto, específicamente señaló que el artículo 2º establece la
calidad de indígenas y al mismo tiempo, reconoce la condición plurietnica de nuestro país.
En el artículo 7º el “Estado reconoce el derecho de los indígenas a mantener y desarrollar sus

actividades propias y sus manifestaciones culturales. En su artículo 9º la ley define a la
comunidad indígena.103
102
El Estudio de Imparto Ambiental del Proyecto señala en la página 4-77, lo siguiente: “sin embargo, dado que el
proyecto no corresponde a una autopista, ni se trata de un camino público que afecte áreas protegidas (la más
cercana corresponde al monumento natural Cerro Ñielol), estamos en presencia de una obra que la Ley no considera
susceptible de provocar impacto ambiental”
103
El titular del Proyecto optó por la definición legal de pueblo, comunidad, indígena.
Página 73
La conclusión más relevante a la que puede llegarse a partir de la propuesta legal para la
resolución del conflicto sugerida por el Ministerio de Obras Públicas en el marco del proyecto by
pass Temuco es que el “conflicto sociocultural que implica la construcción de una autopista en
territorio mapuche”,104 y los eventuales efectos adversos que genere, tienen que regirse por una
doble legislación: la Ley 19.300 que somete la obra al SEIA, en base al que se desprenderán
las medidas de mitigación, reparación, y compensación; y, la Ley 19.253 que regula y protege el
patrimonio cultural indígena, sus organizaciones y comunidades, las consideraciones de esta
Ley de acuerdo al titular del proyecto debe formar parte de la línea base del Estudio de Impacto
Ambiental.
De acuerdo a los antecedentes jurídicos que presentó el EIA del Proyecto by pass Temuco, los
principales temas que requerían análisis para efectos de la evaluación, se referían al rol de la
CONADI en la situación derivada de los derechos indígenas afectados, el procedimiento de
expropiaciones en el caso de las obras concesionadas, y el tema de la mitigación, reparaciones
y compensaciones necesarias debido al impacto del proyecto.
Al afectar tierras indígenas, fue la opinión del MOP que la construcción del proyecto obliga a la
CONADI a intervenir en el proceso de negociación y de definición de los mecanismos a aplicar
en las expropiaciones que se produjeran. La obligación de la CONADI se origina en las
disposiciones contenidas en el artículo 39º de la Ley 19.253, que respecto a los derechos
territoriales indígenas le reconoce las siguientes facultades:
• Promover el reconocimiento y respeto de las etnias indígenas, sus comunidades, de las

personas que las integran y su participación en la vida nacional.
• Asumir cuando así se le solicite la defensa jurídica de los indígenas y sus comunidades,
en los conflictos sobre tierras y aguas.
• Velar por la protección de tierras indígenas.
• Promover la adecuada explotación de las tierras indígenas y velar por su equilibrio

ecológico.
En este sentido, el titular del proyecto considera que corresponde a la autoridad sectorial –
CONADI - apoyar en la solución de los conflictos etnoambientales como era el caso del
proyecto by pass - Temuco. Esta intervención en la solución del conflicto – conforme a la
jurisprudencia sentada por el proyecto en análisis - puede revertir múltiples formas. Ya sea
desde la participación en la búsqueda de mecanismos que permitan tanto la construcción de la
obra como la debida indemnización o permuta de las tierras indígenas y las compensaciones
por el patrimonio cultural afectado; hasta la intervención jurídica y defensa legal de las
comunidades.
104
Ministerio de Obras Públicas Estudio de Impacto Ambiental, Proyecto By Pass Temuco. 1998, pág. 4-78. Es
importante resaltar que el titular del Proyecto ha utilizado el concepto “autopista” para definir la situación del conflicto,
aunque reiteradamente por argumentos técnicos niega que el Proyecto sea una autopista.
Página 74
3.3.2.6 Limitaciones de la Propiedad Indígena a las Tierras no Inscritas en el Registro de

Tierras Indígenas
Conforme al artículo 15 de la ley la inscripción en el Registro de Tierras de CONADI permite

acreditar la calidad de tierra indígena. El artículo 12 de la ley, sin embargo, distingue entre aquellas
tierras que los indígenas y sus comunidades actualmente ocupan en propiedad o posesión
provenientes de títulos otorgados por el Estado a través del tiempo (1), y las que históricamente
han ocupado y poseen indígenas o comunidades de los distintos grupos étnicos, en cuyo caso
exige que sus derechos sean inscritos en el Registro de Tierras Indígenas (2). ( Aylwin et. al,
2001)
En el primer caso, que se refiere fundamentalmente a tierras mapuche, la inscripción en el

Registro de Tierras se ha interpretado mayoritariamente no como un requisito para la aplicación
de la protección legal de las tierras indígenas, sino solo como un antecedente para dicha
protección. En el segundo caso, en tanto, que se refiere a tierras tanto de mapuche como de
otras etnias que no provienen de títulos otorgados por el Estado, la existencia de la inscripción
ha sido considerada como requisito para la aplicación de la protección legal. Así por ejemplo,
en el norte del país, la mayoría de las tierras aymaras y atacameñas, las que no están inscritas
en el Registro de Tierras Indígenas, se transan en el mercado como las tierras no indígenas.
Cabe señalar que, en contraste con el ámbito mapuche, donde existen alrededor de 300 mil
has. de tierras indígenas inscritas en el Registro de Tierras, en el resto del país solo existen
cerca de 5 mil has. inscritas105.
3.3.2.7 Los Conflictos de Tierras, Aguas y Acceso a los Recursos Naturales en Territorios
Indígenas
Sin embargo, a pesar de la protección establecida en la ley 19.253 de 1993 y que tratamos
latamente en los acápites precedentes, los derechos de los indígenas sobre sus tierras y
recursos naturales siguen siendo vulnerados.
Los derechos de los indígenas sobre sus tierras han sido sistemáticamente vulnerados para
privilegiar la concreción de diversos proyectos de inversión públicos y privados en territorios
indígenas, tales como centrales hidroeléctricas, carreteras, proyectos forestales. Ejemplos de lo
expresado son el proyecto de construcción de la Central Hidroeléctrica Ralco en el alto Bío Bío,
la construcción de la carretera costera que afecta a comunidades Lafkenches y Huilliches de la
IX y X región, respectivamente, y la construcción del By pass Temuco que modifica y amplía la
ruta 5, haciendo pasar la principal carretera del país sobre territorio Mapuche.
La actuación de CONADI en estos conflictos se ha limitado a resolver acerca de las

autorizaciones para permutar tierras o constituir gravámenes sobre las tierras indígenas en las
cuales se emplazarán dichos proyectos. La autoridad ambiental – es decir la CONAMA - ha
hecho caso omiso a las normas que en la ley indígena otorgan a la CONADI competencia
sectorial para velar por la protección de las tierras indígenas, su adecuada explotación y su
equilibrio ecológico, no habiendo generado ningún mecanismo tendiente a recabar la opinión
del organismo sobre los potenciales impactos de un proyecto afectando tierras indígenas
105
CONADI, Informe de gestión del Fondo de Tierras y Aguas 1995-2000, 2001 inédito.
Página 75
independientes de las autorizaciones que deba otorgar a los propietarios interesados en

permutar tierras o constituir gravámenes sobre éstas.
Refiriéndose a estas circunstancias, escribe José Aylwin. “Muchas de estas iniciativas han sido
impulsadas en los últimos años con el apoyo del gobierno, aún en contra de la voluntad original
de los indígenas, resultando en su desplazamiento hacia las ciudades o relocalización hacia
otras tierras. Es el caso, por ejemplo, de la central hidroeléctrica Ralco, la que esta siendo
construida en tierras indígenas de los mapuche-pehuenche y que ha forzado a la relocalización
de 500 personas de sus tierras ancestrales actualmente amparadas por la ley” (Aylwin, 2002:
144)
Es el caso también, prosigue el mismo autor, de las inversiones forestales realizadas en las
últimas décadas con el apoyo del Estado en tierras reclamadas por los indígenas y/o en tierras
aledañas Como resultado de esta política se estima que las empresas forestales tanto
nacionales como extranjeras poseen hoy alrededor de 1.5 millones de has. entre las regiones
del Bío Bío y Los Lagos, esto es tres veces el territorio reconocido por el Estado a los mapuche.
Dada la naturaleza de la actividad forestal, la que no requiere de la contratación de gran
cantidad de mano de obra para su desarrollo, los impactos económicos, sociales, culturales que
dichas empresas han provocado en comunidades mapuche son significativos. Ello además de
los impactos ambientales (perdida de biodiversidad, erosión, desecamiento de aguas, entre
otros) que la substitución de bosques naturales por plantaciones de especies exóticas de rápido
crecimiento (Pinus radiata y Eucaliptus globulus) ha provocado en las tierras indígenas. (Aylwin,
2002: 144)
Aylwin también da cuenta que en los últimos años, se ha producido un proceso de apropiación por
parte de particulares de recursos mineros, derechos de aguas, recursos pesqueros y otros
recursos naturales que se encuentran en tierras indígenas o en tierras o aguas colindantes a ellas
y de los cuales las comunidades indígenas han hecho uso desde tiempo inmemoriales. Las cifras
son esclarecedoras. En 1996 se habían otorgado o estaban en proceso de constitución 1.357
concesiones mineras - nacionales y extranjeras - entre las regiones del Bío Bío y Los Lagos, de las
cuales 144 se encontraban en tierras de comunidades mapuche.
A la misma fecha, por aplicación de la Ley de Pesca, se había otorgado a particulares no

indígenas un número significativo de concesiones de acuicultura en lagos, ríos y mar en aguas
colindantes a comunidades mapuche. Para ese año también se habían otorgado en el mismo
espacio territorial el 75 por ciento de los derechos de aprovechamiento de aguas superficiales
disponibles. De estos derechos, solo el 2 por ciento estaba en poder de los mapuche (Aylwin,
2000 [Toledo, 1997] pág. 146).
Lo expuesto evidencia un grave vacío de la ley indígena que no contiene normas que permitan la
protección expresa de los recursos naturales existentes en el suelo superficial y/o en el subsuelo
de las tierras indígenas, permitiendo su apropiación por terceros ajenos a las comunidades y
frustrando las potencialidades de desarrollo de las comunidades indígenas. Tampoco reconoce la
ley el derecho de los indígenas a no ser trasladado de sus tierras, y a ser consultados antes de
que dicho traslado excepcionalmente se verifique, a pesar que estos derechos han sido
ampliamente reconocido por el derecho internacional, en particular por el Convenio 169 sobre
Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de la OIT y en el derecho comparado.106
106
El Convenio reconoce el derecho de los pueblos indígenas a la tierra, a sus recursos naturales y a no ser
trasladado sin su previo consentimiento en los artículos 13, 14, 15 y 16. Artículo 13.1 Reconoce la "importancia
especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o
territorios". Artículo 13.2 define los territorios indígenas como aquellos que cubren "la totalidad del hábitat de las
Página 76
A las debilidades contenidas en la Ley Indígena respecto de la protección de las tierras

indígenas, se suma la ausencia de normas que reconozcan derechos territoriales más amplio
que permitan el control los Pueblos Indígenas de Chile sobre los espacios territoriales que le
han pertenecido desde tiempos ancestrales y que son intervenidos sin que las comunidades
indígenas puedan hacer nada por impedirlo o por paliar sus efectos más nocivos107. La única
referencia a “espacios territoriales” que contiene la Ley indígena surge a propósito de la creación
de las denominadas Áreas de Desarrollo Indígena”. Sin embargo, el derecho se restringe a
focalizar la acción del Estado en beneficio del desarrollo armónico de los indígenas.108 El único
derecho que en las áreas de desarrollo indígena se les reconoce a las comunidades indígenas es
el de participar en la administración de las Áreas Silvestres protegidas emplazadas en Áreas de
Desarrollo Indígena.109
No obstante, no son las comunidades las que determinan de común acuerdo con el Estado la
forma y el alcance de la participación indígena en este caso, sino que la ley ha entregado esta
prerrogativa a la voluntad unilateral de la Corporación Nacional Forestal (CONAF) del Servicio
Agrícola y Ganadero y de la CONADI, todas entidades estatales que de común acuerdo deben
establecer la participación sobre los derechos de uso que en aquellas áreas corresponda a las
Comunidades Indígenas. Esto se ha traducido que, en la práctica, a pesar que al menos 9 Áreas
silvestres Protegidas están emplazadas en Áreas de Desarrollo Indígena, en ninguna de ellas se
ha aplicado esta normativa, por el contrario, la Corporación Nacional Forestal ha prohibido el
acceso de las comunidades a estas áreas protegidas, privándolos de sus derechos de uso
ancestrales y dando lugar a serias situaciones de conflicto.110
regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera". Artículo 14.1, reconoce tanto el
derecho de propiedad como de posesión sobre las tierras que ocupan tradicionalmente los Pueblos Indígenas,
imponiendo a los gobiernos la responsabilidad de adoptar las medidas necesarias para determinar las tierras que los
pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos. Finalmente, en el
artículo 14.3 estipula que deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional
para decidir las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados.
El Articulo 15 reconoce, aunque limitadamente, los derechos indígenas sobre los recursos naturales vinculados a sus
tierras. Este derecho, de acuerdo al Convenio, incluye su participación en la utilización, administración y
conservación de dichos recursos. Sin embargo, los derechos son más restrictivos cuando se trata de los derechos a
recursos del subsuelo. El artículo 16.1 dispone que en los casos en que los estados mantengan la propiedad de
recursos minerales o del subsuelo o derechos a otros recursos pertenecientes a las tierras, los gobiernos deberán
establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los
intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa
de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. El Artículo 16 trata de la “relocalización” de
los pueblos indígenas. Condena la transferencia de población, señalando que los pueblos interesados no deberán
ser trasladados de las tierras que ocupan, salvo en situación excepcionales y mediando en todo caso el
consentimiento libre y con pleno conocimiento de causa de los afectados. También se establece el derecho a
recuperar sus tierras tradicionales después de que los motivos de la relocalización hayan cesado.
107
Ejemplo de lo expresado es el caso de la ejecución en territorio Atacameño de gran cantidad de proyectos
astronómicos de relevancia mundial y de gran impacto. Es el caso del proyecto Alma que contempla la instalación de
64 antenas radio astronómicas en el sector de Chancatur en la Cordillera de los Andes. Este proyecto es precedido,
a su vez, de dos proyectos que ejecutan en la zona agencias japonesas y alemanas, que son los proyectos Ate y
Apets, respectivamente. Estos proyectos de gran envergadura y que involucran grandes inversiones, han sido
planeados y comienzan a ejecutarse sin el consentimiento de las comunidades Atacameñas.
108
Artículo 26 y 27
109
Artículo 35
110
Un estudio citado por José Aylwin constata que 9 de las 93 áreas silvestres protegidas existentes en el país, con
una superficie de 799 mil has. que afectan a 10.600 habitantes, se encuentran actual o potencialmente en ADIs.
(Aylwin, 2000 [Valenzuela y Contreras, en Castro y Albó orgs., 2000]).
Página 77
3.4 REGLAMENTACIÓN EN RELACIÓN AL DERECHO DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS

SOBRE SU PATRIMONIO CULTURAL
Las normas legales que regulan el patrimonio arqueológico, cultural o histórico de los indígenas
está regulado por los siguientes cuerpos legales:
• Ley de Monumentos Nacionales N° 17.288 de 1970

• Reglamento de la Ley de Monumentos Nacionales
• Ley de Bases del Medio Ambiente
• Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental
Un concepto comúnmente aceptado de Patrimonio cultural indígena y al que adherimos en este

estudio es el que nos entrega Paola González, de acuerdo al cual se entiende por patrimonio
cultural indígena: “... aquel conformado por elementos materiales e inmateriales. Entre los
primero se cuentan sus objeto culturales muebles e inmuebles, de naturaleza etnográfica,
histórica y arqueológica. Los elementos inmateriales del patrimonio cultural indígena incluyen el
lenguaje y la herencia cultural intangible (artes de ejecución, rituales, creencias y tradiciones
intelectuales). Los vestigios materiales indígenas de naturaleza arqueológica son considerados
Monumentos Nacionales y pertenecen al Estado, por el sólo ministerio de la ley (Ley
N°17.288) .”111
3.4.1 Reglamentación del Patrimonio Cultural Indígena en la Ley de Monumentos

Nacionales
La ley sobre Monumentos Nacionales Nº 17.288, fue publicada en el Diario Oficial el 4 de

Febrero de 1970. En este cuerpo legal se establece la naturaleza jurídica y el régimen de
propiedad, protección y manejo de los bienes materiales que constituyen el patrimonio histórico,
cultural y arqueológico de los Pueblos Indígena, a los cuales se les asigna el carácter de
Monumentos Nacionales, adjudicándose la tuición y protección de los mismos al Estado, por
medio del Consejo de Monumentos Nacionales.
El título I de dicho cuerpo legal, en su artículo 1° determina que bienes del patrimonio indígena
son considerados Monumentos Nacionales identificando los siguientes: los lugares, ruinas,
construcciones u objetos de carácter histórico o artístico; los enterratorios o cementerios u otros
restos de los aborígenes; y las piezas u objetos antropo-arqueológicos.
Por expresa disposición del antes citado precepto, estos bienes quedan sometidos a la
protección y tuición del Consejo de Monumentos, entidad que asume para estos efectos la
representación del Estado, y a la cual le corresponde, conforme a sus atribuciones específicas
otorgadas por la ley en el artículo 6, las siguientes tareas:
1.- Pronunciarse sobre la conveniencia de declarar Monumentos Nacionales los lugares,

ruinas, construcciones u objetos que estime del caso y solicitar de la autoridad
competente la dictación del decreto supremo correspondiente.
2.- Formar el Registro de Monumentos Nacionales y Museos.
3.- Elaborar los proyectos o normas de restauración, reparación, conservación y
señalización de los Monumentos Nacionales y entregar los antecedentes a la Dirección
111
http//www.derechouchile.cl/cda/archivos/paolagonzalez.ppt
Página 78
de Arquitectura del Ministerio de Obras Públicas y Transportes para la ejecución, de

común acuerdo, de los trabajos correspondientes, sin perjuicio de las obras que el
Consejo pudiera realizar por sí mismo o por intermedio de otro organismo y para cuyo
financiamiento se consultaren o se recibieren fondos especiales del Presupuesto de la
Nación o de otras fuentes.
4.- Gestionar la reivindicación o la cesión o venta al Estado o la adquisición a cualquier
título por éste, de los Monumentos Nacionales que sean de propiedad particular.
5.- Reglamentar el acceso a los Monumentos Nacionales y aplicar o, en su defecto,
proponer al Gobierno las medidas administrativas que sean conducentes a la mejor
vigilancia y conservación de los mismos.
6.- Conceder los permisos o autorizaciones para excavaciones de carácter histórico,
arqueológico, antropológico o paleontológico en cualquier punto del territorio nacional,
que soliciten las personas naturales o jurídicas chilenas o extranjeras en la forma que
determine el Reglamento, y
La ley de Monumentos Nacionales contempla diversas categorías de monumentos, las que son
sometidas a un particular régimen de protección y manejo. En el caso particular del patrimonio
cultural indígena, las categorías corresponden a: monumentos históricos y monumentos
arqueológicos.
La Ley asigna el carácter de monumentos históricos a las ruinas y construcciones indígenas

atendiendo su valor histórico, calidad artística o antigüedad, lo que debe ser declarado por
Decreto Supremo, dictado a solicitud y previo acuerdo del Consejo de Monumentos
Nacionales.112
Estos Monumentos Históricos quedan bajo el control y la supervigilancia del Consejo de

Monumentos Nacionales, entidad a la cual corresponde otorgar autorización previa para la
realización de cualquier trabajo de conservación, reparación o restauración de este
patrimonio.113
Dispone el legislador que los objetos que formen parte o pertenezcan a un Monumento
Histórico no podrán ser removidos sin autorización del Consejo, el cual indicará la forma en que
se debe proceder en cada caso.114
No obstante, estarán exentos de esta autorización los préstamos de colecciones o piezas

museológicas entre museos o entidades del estado dependientes de la Dirección de Bibliotecas
Archivos y Museos del Ministerio de Educación Pública.115
Para la protección de este patrimonio histórico se establece que ninguna persona natural o
jurídica, chilena o extranjera, podrá hacer en el territorio nacional excavaciones de carácter
científico sin haber obtenido previamente la autorización del Consejo en la forma establecida
por el Reglamento el que fijará las normas a que deberán sujetarse dichas excavaciones y el
destino de los objetos que en ellas se encontraren.116
Asimismo, se dispone que la exportación de objetos o bienes muebles que tengan el carácter
de Monumentos Históricos queda sujeta a lo dispuesto en el artículo 43 de la ley Nº 16.441, de
112
artículo 9, Ley 17.288
113
artículo 11, inciso 1, Ley 17.288
114
115
116
Página 79
22 de Febrero de 1966, previo informe favorable del Consejo.117 El artículo 43 de la Ley 16.441,
conocida como Ley Pascua, promulgada en 1966 durante el gobierno de Eduardo Frei Montalva
y que normalizó la administración civil en la Isla de Pascua o Rapa Nui, restringió la salida de
restos arqueológicos del territorio Rapa Nui.
Respecto al régimen de propiedad de este patrimonio histórico queda regulado por la

legislación común y especial, según corresponda, pudiendo ser de propiedad fiscal, municipal,
particular y/o indígena. En el caso de que Monumento Histórico fuere un inmueble de propiedad
particular, bajo cuyo concepto se comprende la propiedad indígena legalmente constituida,
pesa en el propietario la obligación de conservarlo debidamente. Queda sujeto el propietario a
la prohibición de destruir el inmueble, destruirlo, transformarlo o repararlo, o hacer en sus
alrededores construcción alguna, sin haber obtenido previamente autorización del Consejo de
Monumentos Nacionales, el que determinará las normas a que deberán sujetarse las obras
autorizadas.118
Por otra parte tienen el carácter de Monumentos Arqueológicos los lugares, ruinas, yacimiento y
piezas que tengan valor antropo – arqueológico, que existan sobre o bajo la superficie del
territorio nacional. Estos bienes por el solo ministerio de la Ley tienen el carácter de
Monumentos Arqueológicos y la propiedad pertenece al Estado.119
Para la protección de este patrimonio antropo- arqueológico se dispone que ninguna persona
natural o jurídica puede hacer en el territorio nacional excavaciones de carácter arqueológico o
antropológico, sin haber obtenido previamente autorización del Consejo de Monumentos
Nacionales.120 Además, tratándose de personas naturales o jurídicas de origen extranjero, es
condición previa para que se otorgue el permiso antes señalado que dicha persona pertenezca
a una institución científica extranjera solvente y que trabaje en colaboración con una institución
científica estatal o universitaria chilena.121
A pesar de que la propiedad de este patrimonio es del Estado, el legislador ha dispuesto

mecanismos que permite conceder la tenencia de estos objetos a terceros, de conformidad a lo
dispuesto en los artículos 24 y siguientes de la Ley 17.288 y en su respectivo Reglamento, D.S.
de Educación N° 484, de 1990.
Así, está establecido que cuando las excavaciones hubieren sido hechas por el Consejo de
Monumentos Nacionales, por organismo fiscales o por personas o corporaciones que reciban
cualquier subvención del Estado, los objetos encontrados serán distribuidos entre éstas
entidades por el Consejo, en la forma que determine el reglamento.122
En tanto, cuando las excavaciones o hallazgos hubieren sido hechos por particulares, a su
costo, éstos deberán entregar la totalidad del material extraído o encontrado al Consejo, sin
perjuicio de las facilidades que obtuvieran para el estudio de dicho material en la forma que lo
determine el Reglamento123.
117
118
Artículo 12, inciso 1, Ley 17.288.
119
120
121
122
123
Página 80
En todo caso, se dispone que el Consejo deberá entregar al Museo Nacional de Historia Natural
una colección representativa de "piezas tipo" de dicho material y los objetos restantes serán
distribuidos en la forma que determine el Reglamento.124
Tratándose de las excavaciones o hallazgos realizados por misiones científicas extranjeras,

autorizadas por el Consejo, el material obtenido podrá ser cedido por éste hasta en un 25% a
dichas misiones reservándose el Consejo el derecho a la primera selección y efectuando su
distribución según lo determine el Reglamento.
La exportación del material cedido a dichas misiones se hará en conformidad con lo dispuesto
en el artículo 43 de la ley Nº 16.441 y en el Reglamento, previo informe favorable del
Consejo.125
Toda persona natural o jurídica que al hacer excavaciones en cualquier punto del territorio
nacional y con cualquier finalidad, encontrare ruinas, yacimientos, piezas u objetos de carácter
histórico, antropológico o arqueológico, esta obligada a denunciar inmediatamente el
descubrimiento al Gobernador respectivo, quien ordenará a Carabineros que se haga
responsable de su vigilancia hasta que el Consejo se haga cargo de los bienes que forman el
hallazgo,126 y disponga la distribución de las piezas de las piezas u objetos a que se refiere el
artículo anterior serán distribuidos por el Consejo en la forma que determine el Reglamento.127
Sobre el particular dispone el reglamento que los objetos y especies procedentes de

excavaciones y/o prospecciones arqueológicas y antropológicas, pertenecen al Estado y que su
tenencia será asignada por el Consejo de Monumentos Nacionales a aquellas instituciones que
aseguren su conservación, exhibición y den fácil acceso a los investigadores para su estudio.
En todo caso, dispone la norma reglamentaria que, para efectos de asignar la tenencia de estas
piezas, se preferirá y dará prioridad a los Museos regionales respectivos para la permanencia
de las colecciones siempre que cuenten con condiciones de seguridad suficientes, den garantía
de la conservación de los objetos y faciliten el acceso de investigadores para su estudio.128
Estos Monumentos, además, son objeto de medidas de protección complementarias destinadas

a Conservar los caracteres ambientales del entorno donde se encuentran emplazados. Así lo
dispone el artículo 29, que faculta al Consejo de Monumentos Nacionales para declarar de
interés público la protección y conservación del aspecto típico o pintoresco de las poblaciones
o lugares donde existen Monumentos Históricos o Arqueológicos.
Como se observa el legislador no reconoce derechos específicos a los Pueblos Indígenas sobre
sus Monumentos Histórico y Arqueológicos, y por el contrario confiere la plenitud de derecho al
menos sobre el patrimonio antropo – arqueológico al Estado, el que por el sólo ministerio de la
Ley ha sido declarado de propiedad estatal.
Tampoco garantiza el derecho de tenencia de los Pueblos Indígenas sobre este patrimonio, sin
embargo, es a partir de la posibilidad de otorgar la tenencia de estos bienes a terceros que se
ha abierto - según veremos - una línea de cooperación entre el Consejo de Monumentos
124
125
126
127
128
Artículo 21, D.S. 484, Educación, 1990
Página 81
Nacionales y la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena, a través de la cual se ha

favorecido la tenencia por parte de las comunidades indígenas reconocidas por la Ley Indígena
del patrimonio Indígena, cuando se trata de Monumentos Históricos y Monumentos
Arqueológicos.
3.4.2 Reconocimiento del Patrimonio Cultural en la Ley Indígena
La Ley Indígena reconoce ciertos derechos específicos a los Indígenas sobre su patrimonio
histórico, cultural y arqueológico.
En primer lugar, les reconoce el derecho a ejercer comunitariamente actividades en los sitios
sagrados o ceremoniales, cementerios, canchas de guillatún, apachetas, campos deportivos y
otros espacios territoriales de uso cultural o recreativo, que sean propiedad fiscal. Es decir,
reconoce un derecho de goce específico sobre estos espacios de valor histórico – antropológico
de propiedad fiscal.
Conjuntamente, reconoce el derecho de la o las comunidades Indígenas interesadas para exigir

del Estado la transferencia a titulo gratuito de dichos inmuebles, dotándolas de una acción de
reclamación ante el la justicia ordinaria para el efectivo ejercicio del derecho.
El legislador reconoce, respeta y protege las culturas indígenas, para lo cual hace suyo el deber
de promover las expresiones artísticas y culturales y proteger el patrimonio arquitectónico,
arqueológico, cultural e histórico indígena.129
Con el objeto de proteger el patrimonio histórico de las culturas indígenas y los bienes
culturales del país, exige un informe previo de CONADI cuando está comprometido el interés
indígena relacionado con su patrimonio histórico, cultural y arqueológico. Así, se exige un
informe previo de la Corporación en los siguientes casos:
a) La venta, exportación o cualquier otra forma de enajenación a extranjero del patrimonio

arqueológico, cultural o histórico de los indígenas de Chile.
b) La salida del territorio nacional de piezas, documentos y objetos de valor histórico con el
propósito de ser exhibidos en el extranjero.
c) La excavación de cementerios históricos indígenas con fines científicos la que se ceñirá al
procedimiento establecido en la Ley Nº 17.288 y su reglamento, previo consentimiento de la
comunidad involucrada.130
Como evidencia la norma precedente, el legislador ha reconocido a CONADI competencia

sectorial para la protección del patrimonio cultural de los indígenas, lo que está establecido
expresamente el artículo 39, letra i), conforme al cual corresponde a la Corporación velar por la
preservación y la difusión del patrimonio arqueológico, histórico y cultural de las etnias y
promover estudios o investigaciones al respecto.
Otras normas complementarias, reconocen derechos específicos a ciertas etnias sobre su

patrimonio cultural. Tal es el caso, del artículo 65 que promueve la recuperación y
repoblamiento de pueblos y sectores actualmente abandonados de las etnias aymara y
atacameña. Asimismo, para el caso de la comunidad Rapa Nui o Pascuense, se otorgan a la
129
130
Artículo 29, letras a), b y c), Ley Indígena.
Página 82
Comisión de Desarrollo de Isla de Pascua facultades especiales para fomentar la riqueza

cultural y arqueológica de Isla de Pascua, colaborar con la Corporación Nacional Forestal en la
administración del Parque Nacional de Isla de Pascua; y, además, colaborar en la conservación
y restauración del patrimonio arqueológico y de la cultura rapa nui o Pascuense, en conjunto
con las universidades y el Consejo de Monumentos Nacionales.131
3.4.3 Registro del Patrimonio Histórico, Cultural y Arqueológico Indígena

3.4.3.1 Registro e Inscripciones en el marco de la Ley 17.288
Los Museos del Estado y los que pertenezcan a establecimientos de enseñanza particular,
universidades, municipalidades, corporaciones e institutos científicos o a particulares, estén o
no abiertos al público, deberán ser inscritos en el Registro que para este efecto llevará el
Consejo de Monumentos Nacionales. Deberá, además confeccionar un catálogo completo de
las piezas o colecciones que posean, el que deberá ser remitido en duplicado al Consejo.132
Para mantener al día el catálogo de piezas o colecciones, el legislador ha impuesto a estas

entidades la obligación de comunicar anualmente al Consejo de Monumentos Nacionales las
nuevas adquisiciones que hubieren hecho durante el año y las piezas o colecciones que hayan
sido dadas de baja, facilitadas en préstamo o enviadas en canje a otros establecimientos
similares.
Los Museos que se funden en lo sucesivo, se inscribirán previamente en el Registro a que se

refiere el inciso primero de este artículo.133
3.4.3.2 Registros e inscripciones en el marco de la Ley Indígena
La Ley Indígena creó un departamento denominado Archivo General de Asuntos Indígenas, con
sede en la ciudad de Temuco, dependiente del Archivo Nacional de la Dirección de Bibliotecas,
Archivos y Museos, a cargo de reunir y conservar tanto los documentos oficiales que se vayan
generando sobre materias indígenas, cuanto los instrumentos, piezas, datos, fotos, audiciones y
demás antecedentes que constituyen el patrimonio histórico de los indígenas de Chile.134
Complementando esta normativa, se faculta a la Dirección de Bibliotecas, Archivos y Museos

para organizar, a proposición del Director Nacional de la Corporación y con acuerdo del
Consejo Nacional de CONADI, secciones de estos Archivos en otras regiones del país referidas
a agrupaciones y culturas indígenas particulares.135
131
Artículo 67, N° 2 letra c), N° 4 y 5, Ley Indígena
132
133
134
Artículo 30, inciso 1, Ley Indígena.
135
Artículo 30, inciso 2, Ley Indígena.
Página 83
3.4.4 Política Publica en Torno al Patrimonio Indígena
En los últimos años, y a pesar de la ambigüedad de los textos legales en torno al

reconocimiento de los derechos indígenas sobre su patrimonio histórico, cultural y arqueológico,
se ha venido impulsando, a través de la Consejo de Monumentos Nacionales y la Dirección de
Bibliotecas Archivos y Museos, en coordinación con CONADI, una política destinada a proteger
el patrimonio indígena, que ha favorecida una interpretación más amplia y armónica entre los
cuerpos legales que regulan la materia.
3.4.4.1 Política Patrimonial Indígena Promovida por el Consejo de Monumentos

Nacionales
A partir del mes de marzo del año 2001, el Consejo de Monumentos Nacionales inicia una línea
de investigación y trabajo sobre "Patrimonio Cultural de los Pueblos Indígenas de Chile" con el
objeto de incluir estos bienes en aquellos patrimonios protegidos por la Ley 17.288. Incorporar
la dimensión étnica a la política del Consejo de Monumentos Nacionales, corresponde según ha
sido consignado por la misma entidad a ”... un desafío que nos permitirá sentar bases para la
construcción de una identidad patrimonial heterogénea.”136
Como parte de esta política se ha impulsado un programa piloto, el que se está implementando
en cuatro regiones del país: II Región de Antofagasta, IX Región de la Araucanía, X Región de
los Lagos y Región Metropolitana, donde, conforme a lo informado por el Consejo de
Monumentos Nacionales se han realizado puestas en valor de sitios ceremoniales indígenas.
Esta línea de investigación y trabajo forma parte de un convenio de cooperación suscrito entre
el Consejo de Monumentos Nacionales y la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena, en el
año de 1996, cuyo objetivo es precisamente desarrollar una "Política Nacional de protección,
fomento y desarrollo, del Patrimonio Cultural de los Pueblos Indígenas de Chile" que incluye el
reconocimiento, respeto y protección de las Culturas Indígenas y obliga a la coordinación de las
entidades gubernamentales competentes, y la participación de la comunidad involucrada.
(artículos 28, letra f, artículo 29, y artículo 30) del Título IV "De la Cultura y Educación Indígena"
de la Ley Indígena Nº 19.253).137
Explicitando los principios que inspiran esta política, el Consejo de Monumentos Nacionales
señala: “ Se ha hecho necesario ampliar la mirada e incluir el legado vivo e intangible de los
pueblos originarios en el patrimonio cultural de carácter monumental de la nación, debido a que
el Estado, se ha hecho eco del avance experimentado por el país en la comprensión de los
derechos culturales patrimoniales de nuestros pueblos. Conciente de que estos elementos
enriquecen el acervo cultural de la nación. Como lo dice en el articulo 1º de la Nueva Ley
Indígena Nº 19.253, "Los indígenas de Chile son los descendientes de las agrupaciones humanas
que habitaron el territorio nacional desde tiempos precolombinos (...) El Estado valora su existencia
por ser raíz esencial de la nación chilena(...)" Esta declaración del Estado, nos permite
reinterpretar los contenidos de la Ley Nº 17.288 de Monumentos Nacionales, y avanzar en el
136
http://www.monumentos.cl
137
ttp://www.monumentos.cl
Página 84
reconocimiento positivo de la creación artística, científica y cultural, tanto tangible como

inmaterial de los indígenas del país.”138
En el marco de esta política, se han realizado labores de sensibilización, coordinación, catastro

y valoración del patrimonio cultural indígena, con la participación de las propias comunidades
interesadas e impulsado medidas para disminuir el "Tráfico Ilícito de Bienes Culturales", en
conjunto con Policía de Investigaciones de Chile. En este mismo contexto, ha sido adoptado como
política para la protección del patrimonio cultural Indígena que la venta, exportación o salida al
extranjero del patrimonio arqueológico, cultural o histórico de los indígenas de Chile, además de
la autorización del CMN en caso de corresponder a monumentos nacionales, requiere de
informe de la Corporación Nacional Indígena. 139
3.4.4.2 Política Intersectorial para la Protección del Patrimonio Nacional
Habiendo una multiplicidad de instituciones que tienen competencia en el ámbito de la

protección de los bienes de la nación que tienen valor patrimonial, ya sea, histórico, cultural,
arqueológico, paleontológico o natural, el gobierno ha promovido una instancia de coordinación
interinstitucional. El objetivo explicitado en la política es enriquecer la información patrimonial
disponible con información cultural actualizada a fin de aportar al desarrollo sustentable del
territorio y, asimismo, racionalizar la gestión del patrimonio cultural y natural del país en
concordancia con las variables físicas y humanas que caracterizan al territorio.
Esta instancia de coordinación interinstitucional corresponde al “Comité de Ministros de la

Ciudad y del Territorio” y la integran las siguientes reparticiones públicas:
• Biblioteca del Congreso Nacional

• Centro de Información de Recursos Naturales (CIREN)
• Comisión Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICYT)
• Centro Nacional de Información y Documentación
• Consejo de Monumentos Nacionales
• Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI – Departamento de Educación y
Cultura)
• Corporación Nacional Forestal (CONAF – Departamento de Patrimonio Silvestre)
• Dirección de Bibliotecas Archivos y Museos (DIBAM – Centro Nacional de Conservación
y Restauración, Centro de Documentación de Bienes Patrimoniales, Museo Nacional de
Historia Natural)
• Ministerio de Bienes Nacionales (División de Catastro, División de Bienes Nacionales –
Unidad de Patrimonio y Espacio Público)
• Ministerio de Educación (División de Cultura – Unidad de Estudio y Análisis)
• Ministerio de Obras Públicas (Dirección de Arquitectura y Secretaría de Medio Ambiente)
• Servicio Nacional de Turismo (SERNATUR – Departamento de Planificación)
• Sociedad Chilena de Arqueología
138
139
Página 85
La coordinación general del programa corresponde a la Dirección de Bibliotecas Archivos y

Museos, y la realiza a través del Centro Nacional de Conservación y Restauración. Se han
constituido dos grupos de trabajo y tres subgrupos a saber:
• Patrimonio Cultural, correspondiéndole la coordinación al Consejo de Monumentos

Nacionales. Pertenecen al grupo de trabajo sobre Patrimonio Cultural los siguientes
subgrupos:
Subgrupo Patrimonio Arqueológico, cuya coordinación está a cargo del Consejo
de Monumentos Nacionales;
Subgrupo Patrimonio Arquitectónico y Urbano, cuya coordinación está a cargo
del Ministerio de Obras Públicas – Dirección de Arquitectura;
Subgrupo Patrimonio de Importancia Simbólica, cuya coordinación está a cargo
de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena.
• Patrimonio Natural, correspondiéndole la coordinación al Museo Nacional de Historia

Natural.
Los grupos de trabajo están abocados a establecer definiciones operativas en torno al

patrimonio y su protección, a conformar un grupo de expertos que puedan actuar como
consultores especializados en la materia y a estandarizar, generar, actualizar y normalizar las
bases de datos donde se encuentra catastrado el patrimonio tangible.
3.4.5 El Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental en el caso del Patrimonio

Histórico, Cultural y Arqueológico indígena
El legislador impone al titular de un proyecto la obligación de presentar un Estudio de Impacto

Ambiental si su proyecto o actividad genera o presenta alteración de monumentos, sitios con
valor antropológico, arqueológico, histórico y, en general, los pertenecientes al patrimonio cultu-
ral.
El artículo 11, del Reglamento 95/01, de la Ley 19.300, así lo señala expresamente y otorga
ciertas directrices para evaluar este tipo de impacto.
A objeto de evaluar si el proyecto o actividad, dispone el citado precepto, respecto a su área de

influencia, genera o presenta alteración de monumentos, sitios con valor antropológico,
arqueológico, histórico y, en general, los pertenecientes al patrimonio cultural, se consideran:
a) la proximidad a algún Monumento Nacional de aquellos definidos por la Ley 17.288;

b) la magnitud en que se remueva, destruya, excave, traslade, deteriore o se modifique en
forma permanente algún Monumento Nacional de aquellos definidos por la Ley 17.288;
c) la magnitud en que se modifique o deteriore en forma permanente construcciones, lugares
o sitios que por sus características constructivas, por su antigüedad, por su valor científico,
por su contexto histórico o por su singularidad, pertenecen al patrimonio cultural; o
d) la proximidad a lugares o sitios en que se lleven a cabo manifestaciones propias de la
cultura o folclore de algún pueblo, comunidad o grupo humano.
Concurriendo estas condiciones resulta obligatorio para cualquier proyecto o actividad

someterse al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, debiendo presentar un Estudio de
Impacto Ambiental. Sobre los contenidos del Estudio se pronuncia el legislador ambiental,
indicando las materias que deben ser consideradas. Señalando entre ellas la descripción de los
Página 86
elementos naturales y artificiales que componen el patrimonio histórico, arqueológico, antropo - ar-
queológico, paleontológico, religioso y, en general, los que componen el patrimonio cultural,
incluyendo la caracterización de los Monumentos Nacionales140.
La norma es clara en orden a exigir la evaluación y descripción del impacto en caso de que sea
susceptible de afectarse el patrimonio histórico, cultural y arqueológico de los Pueblos Indígenas,
particularmente aquel de tipo monumental protegido por la Ley 17.288.
Se exige, además, previo a la dictación de la resolución de calificación ambiental, que el

Consejo de Monumentos Nacionales otorgue los siguientes permisos ambientales:
• Realizar trabajos de conservación, reparación o restauración de Monumentos

Históricos; para remover objetos que formen parte o pertenezcan a un Monumento
Histórico,141
• Hacer excavaciones de carácter o tipo arqueológico, antropológico, paleontológico o
antropo-arqueológico,142
• Ejecutar construcciones nuevas en una zona declarada típica o pintoresca. o para
ejecutar obras de reconstrucción o de mera conservación,143 e,
• Iniciar trabajos de construcción o excavación, para desarrollar actividades tales como
pesca, caza, explotación rural o cualquiera otra actividad que pudiera alterar el
estado natural de un sitio declarado Santuario de la Naturaleza.144
De acuerdo a la norma reglamentaria, corresponde el otorgamiento de permisos sectoriales sólo al

Consejo de Monumentos Nacionales, el que deberá aplicar las reglas de la Ley 17.288. No se ha
considerado el otorgamiento de permisos sectoriales cuando está involucrado el patrimonio
cultural, histórico o arqueológico indígena, de conformidad a lo dispuesto en los artículos 28 letra f),
29 letras a), b) y c) y 39 letra i), todos de la Ley Indígena.
La autoridad ambiental hizo caso omiso a las normas que en la Ley Indígena otorgan
competencia sectorial específica a la CONADI en estas materias. Sin embargo, la
política del Consejo de Monumentos Nacionales es que cuando está comprometido el
patrimonio cultural Indígena monumental, ya sea de tipo arqueológico, cultural o histórico,
se requiere de informe de la Corporación Nacional Indígena.
No existen reglas para establecer las mitigaciones y/o compensaciones en caso de daños, por lo
tanto corresponderá a las autoridades sectoriales – Consejo de Monumentos Nacionales y
CONADI – establecer los potenciales daños y las medidas de mitigación y/o compensación que
corresponde adoptar en consecuencia, lo que deberá ser establecido en la resolución a través de
la cual se otorgan los permisos ambientales o informes, según corresponda.
140
Título III. De los contenidos de los Estudios y Declaraciones de Impacto Ambiental. Párrafo 1º, de los Estudios de
Impacto Ambiental, artículo 12, letra f.6
141
Artículo 11 y 12, Ley 17.288; artículo 75 Reglamento.
142
Artículo 22 y 23, Ley 17.288; artículo 76 Reglamento
143
Artículo 30, Ley 17.288; artículo 77 Reglamento
144
Artículo 31, Ley 17.288; artículo 78 Reglamento
Página 87
3.5 LEGISLACIÓN SECTORIAL: REGLAMENTACIÓN SOBRE EL APROVECHAMIENTO

DE LOS RECURSOS NATURALES EN EL DERECHO INTERNO
3.5.1 Código de Aguas (D.F.L. 1122 de 1981)
3.5.1.1 Antecedentes Generales
El agua es un recurso fundamental para el desarrollo cultural y económico de las comunidades

indígenas, particularmente de las que integran los pueblos del Norte del país, Aymaras,
Atacameños, Quechuas y Collas.
Desde comienzos del siglo XX a la fecha, las comunidades indígenas han sido regularmente
desprovistas de este recurso, proceso que ha generado el desecamiento de vegas y bofedales,
afectando gravemente la economía y cultura indígena.
El abogado experto en derechos de aguas Manuel Cuadra, refiriéndose a las causas de la

pérdida de aguas de uso ancestral de las comunidades andinas señala: “Desde los albores del
siglo XX, la principal causa de la pérdida de las aguas de las comunidades aymaras y
atacameñas del norte de Chile, fue la desprotección jurídica en que éstas quedaron como
consecuencia de la subordinación del derecho consuetudinario indígena al derecho positivo
estatal, en un escenario de creciente demanda de esos recursos para abastecer los centros
mineros y las ciudades de la zona.”145
Las leyes de la República han declarado las aguas bienes nacionales de uso público, pero han
establecido un régimen de apropiación del recurso mediante la figura de “concesiones”
efectuadas por el Estado a los particulares. El título otorgado por la concesión, en
consecuencia, regula el uso y de esta manera se desconocen derechos provenientes del uso
consuetudinario del recurso el cual per se no genera derecho.
La emergencia de las ciudades y el desarrollo minero son hitos que han determinado una fuerte
presión por el recurso agua en la zona norte del país, donde atendida las condiciones climáticas
de tipo desértico existe una permanente escasez de recursos hídricos. El Estado a través de
sus política ha favorecido la demanda de los centros urbanos y mineros por sobre la demanda
indígena en lo que respecta al otorgamiento de concesiones sobre las aguas.
El abogado Cuadra, antes citado, da cuenta de esta política que se expresa en régimen de
concesiones que se impuso en los principales ríos de la cuenca del Loa a partir de 1913. El
régimen de concesiones quedó establecido en un Reglamento relativo a las mercedes que se
soliciten en el río Loa y sus afluentes y en las aguadas y vertientes de la provincia de
Antofagasta, dictado con fecha 30 de Octubre de 1913 y modificado por Decreto N° 648 de 26
de Marzo de 1920. Conforme a esta normativa, fueron concesionadas las aguas de la
subcuenca de los ríos San Pedro e Inacaliri, otorgadas al Mineral de Chuquicamata y al
Ferrocarril de Antofagasta a Bolivia. Luego fueron concesionados los principales afluentes de la
subcuenca del río Salado, ríos Linzor, Hojalar, Toconce y Salado, concedidas al Mineral de
Chuquicamata y a la Sanitaria SENDOS (hoy ESSAN S.A.) Posteriormente fueron concedidas a
estas mismas empresas y algunas mas, las aguas del mismo río Loa.146
145
Cuadra, Manuel. Teoría y práctica de los derechos ancestrales de agua de las comunidades atacameñas. En:
Revista Estudios Atacameños N° 19 – 2000, p. 93.
146
Ibidem, p. 95
Página 88
Lamentablemente, los problemas de acceso al agua han dejado de ser una prerrogativa de las
comunidades indígenas del Norte del país y comienzan a afectar con igual intensidad a las
comunidades indígenas de la zona sur del país, afectadas por los impactos ambientales
producidos por la suplantación de bosque nativo y la apropiación de las fuentes de agua por
parte de particulares.
3.5.1.2 Naturaleza Jurídica del Derecho de Aprovechamiento sobre las aguas
La privatización de las aguas indígenas y su apropiación por particulares ajenos a las

comunidades se agudizó con la dictación - en 1981 - del Código de Aguas, D.F.L. Nº 1.222.
Este cuerpo legal constituye un derecho de aprovechamiento de las aguas, derecho real que
pasa a ser de propiedad del titular, quien puede usar, gozar y disponer de su derecho en
conformidad con la ley. Este derecho es transferible, transmisible y prescriptible, y se constituye
por un acto de autoridad, independiente si el solicitante es dueño o no de la tierra donde está
ubicada el agua y si hace o no uso efectivo del recurso.
A partir de la puesta en vigencia del Código de aguas se produce un creciente proceso de

apropiación del recurso por particulares. En el caso de las comunidades del norte el recurso es
apropiado por las grandes empresas mineras. El auge minero de las últimas décadas, ha
favorecido una masiva apropiación de las aguas, y ha profundizado procesos de antigua data
como el desecamiento de vegas y bofedales y la migración indígenas de sus tierras de origen a
las ciudades de la costa, con el consiguiente abandono de las tierras altas. No obstante la
antigüedad de estos procesos, lo cierto es que han alcanzado una dimensión crítica a partir de
la década de los 80.
Sobre la naturaleza jurídica del derecho de aprovechamiento de aguas dispone el artículo 20

del Código de Aguas lo siguiente:
“El Derecho de aprovechamiento se constituye originariamente por acto de autoridad. La

posesión de los derechos así constituidos se adquiere por la competente inscripción.”
Se exceptúan los derechos de aprovechamiento sobre las aguas que corresponden a vertientes
que nacen y mueren en una misma heredad, como asimismo, sobre las aguas de lagos
menores no navegables por buques de más de cien toneladas, de lagunas, y pantanos situados
dentro de una sola propiedad y en las cuales no existen derechos de aprovechamiento
constituidos a favor de terceros, a la fecha de vigencia de este Código. La propiedad de estos
derechos de aprovechamiento pertenece por el solo ministerio de la Ley, al propietario de las
riberas.
Se entiende que mueren dentro de una misma heredad las vertientes o corrientes que
permanentemente se extinguen dentro de aquella sin confundirse con otras aguas, a menos
que caigan al mar.”
En efecto, consagra el citado precepto un procedimiento registral para constituir la propiedad

sobre el derecho real de aprovechamiento de las aguas. Este procedimiento resulta engorroso
para las comunidades indígenas que han usado de las aguas desde tiempos inmemoriales sin
restricción, salvo las que imponga la naturaleza en épocas de sequías. Más engorroso
resultaba este procedimiento en la década de los ochentas, al dictarse el Código de Aguas,
cuando en general los Pueblos Indígenas del país, no tenían ningún apoyo desde el Estado y
Página 89
menos asesoría legal para regularizar sus derechos a las aguas. Por otra parte, no es factible
acogerse a la norma que excusa del régimen registral al propietario de una heredad dentro de
cuyo dominio nacen y mueren las aguas materia de regularización, otorgándole por el sólo
ministerio de la ley el derecho de dominio sobre éstas, toda vez que la mayoría de comunidades
indígenas hasta la fecha no han podido acceder al dominio sobre sus territorios ancestrales.
Sin embargo, el Código estableció una norma transitoria que tiende a favorecer a los
ocupantes que usaban de las aguas a la época de entrada en vigencia del Código de Aguas,
cuando el titular de los derechos inscritos no hace uso efectivo de su derecho real de
aprovechamiento y no deduce oposición.
Esta norma esta considerada en el artículo 2 transitorio del Código de Aguas que dispone:
“Los derechos de aprovechamiento inscritos que estén siendo utilizados por personas distintas
de sus titulares a la fecha de entrar en vigencia este código, podrán regularizarse cuando
dichos usuarios hayan cumplido cinco años de uso ininterrumpidos, contados desde la fecha en
que hubieren comenzado a hacerlo, en conformidad con las reglas siguientes:
1. La utilización deberá haberse efectuado libre de clandestinidad o violencia, y sin

reconocer dominio ajeno;
2. La solicitud se elevará a la Dirección General de Aguas ajustándose en la forma, plazos
y trámites a lo prescrito en la párrafo1o., del título I, del Libro II de este Código;
3. Los terceros afectados podrán deducir oposición mediante presentación que se sujetará
a las reglas señaladas en la letra anterior, y
4. Vencidos los plazos legales, la Dirección General de Aguas remitirá la solicitud y los
antecedentes más la oposición, si la hubiere, al Juez de letras en lo Civil competente,
quién conocerá y fallará de acuerdo al procedimiento establecido en el artículo 177 y
siguientes de este Código.”
El mismo procedimiento se aplicará en los casos de las personas que, cumpliendo todos los
requisitos indicados en el inciso anterior, solicitaren inscribir derechos de aprovechamiento no
inscritos, y aquellos que se extraen en forma individual de una fuente natural”.
En esta normativa se han amparado por ejemplo las comunidades Collas para solicitar la
regularización de los derechos sobre algunas vegas y aguadas que han ocupado
ancestralmente. No obstante, el porcentaje de vegas y aguadas en proceso de regularización
es mínimo.147
3.5.1.3 Protección de los Derechos Indígenas Sobre las Aguas de uso Ancestral
Para hacer frente a esta situación, se dictaron - a partir de 1990 - dos cuerpos legales en los
cuales se han sustentado las reclamaciones de los Pueblos Indígenas del Norte del País,
Aymaras y Atacameños, para hacer efectivos sus derechos ancestrales sobre las aguas
existentes en sus territorios históricos.
147
Al año 2001 el número de vegas y aguadas en proceso de regularización era de 34 en total para las cinco
comunidades Collas existentes a esa fecha, las que revindican y ocupan un total de 435 vegas y 242 aguadas, esto
es alrededor del 5%. El Derecho de Aprovechamiento que en cada caso se solicita corresponde, expresado en
volumen de agua por unidad de tiempo, a un promedio de 1,3 l/s.
Página 90
• La Ley N° 19.145 de 1992, que modificó el Código d e Aguas y limitó la exploración y

explotación de aguas subterráneas en zonas acuíferas que alimentan vegas y bofedales
de las I y II Regiones del páis.
• La Ley N° 19.253 de 1993, Ley Indígena, que contem pla normas generales de
protección de los derechos de aguas de las comunidades indígenas en general y de las
comunidades Aymaras, Atacameñas y otras del Norte del País en particular.
El régimen de protección instaurado por la Ley Indígena para resguardar los derechos
indígenas sobre las aguas está establecido en los artículos 20, 22, 64 y 3° transitorio inciso 2°
de la Ley Indígena y fueron analizados in extenso en los acápite precedentes.
Cabe sin embargo detenerse en la preeminencia otorgada por estas normas al derecho
ancestral de las comunidades sobre sus aguas cuando no existen derechos constituidos con
anterioridad a favor de terceros.
Sobre el punto expone Cuadra: “[...] “... estos usos consuetudinarios de agua “reconocidos -
como derechos – de acuerdo a la ley” pueden optar por la “regularización” cuando reúnen los
requisitos de legitimidad que establece el Art. 2° transitorio del Código de Aguas: uso
interrumpido de las aguas, libre de violencia y clandestinidad y sin reconocer dominio ajeno.148”
Acreditándose estas circunstancias ante un Tribunal, añade el abogado, procede que éste
declare la regularización del derecho mediante una sentencia judicial. A su entender, la
regularización es un acto meramente declarativo y no constitutivo, que vienen a constatar la
existencia del derecho, pero no lo constituye, sólo da certeza jurídica sobre la titularidad del
mismo y determina la modalidad de su ejercicio, regulando sus características esenciales, esto
es: caudal; punto de captación; determina si se trata de derechos consuntivos o no consuntivos;
de ejercicio permanente o eventual; continuo, discontinuos o alternados, todo ello conforme a
las reglas del Código de Aguas149.
La postura del abogado Cuadra y que traemos a colación en este análisis tienen la fuerza que
la misma logró imponerse, siendo recogida por la jurisprudencia a propósito del programa de
regularización de derechos de aguas de las comunidades atacameñas que el mismo llevó
adelante y que permitió la regularización de 70 derechos de agua a favor de las comunidades
atacameñas por un caudal de 2.278,8 litros por segundo, todos de naturaleza consuntiva,
permanentes y continuos. La regularización de estos derechos tiene una importancia
fundamental para el Pueblo Atacameño pues representan el 85% de las aguas usadas por las
comunidades indígenas de la Provincia de El Loa.150
Complementan las normas de protección establecidas por la Ley Indígena aquellas que
protegen los ecosistemas de los cuales depende ancestralmente su economía y que se surten
de las aguas que han usado consuetudinariamente. Tal es el caso de bofedales, vegas y
aguadas, los que constituyen zonas húmedas, cuya importancia biológica está protegida por el
derecho interno y el derecho internacional.
148
Ibidem, p. 99.
149
Ibidem, p. 99.
150
Ibidem, p. 107
Página 91
Los bofedales, constituyen humedales especializados, decisivos para la supervivencia de las

comunidades atacameñas y la preservación de su ecosistema. Por tanto, la extracción de las
aguas que alimentan bofedales, vegas y aguadas con fines distintos al uso ancestral de las
comunidades indígenas se encuentra prohibido por el derecho.
En el derecho interno, la Ley 19.145 establece que el permiso para efectuar exploraciones de
aguas subterráneas en terrenos públicos o privados de zonas que alimenten áreas de vegas y
de bofedales, en las Regiones de Tarapacá y Antofagasta, a que se refiere el inciso terco del
artículo 58 del Código de Aguas, requerirán de un Estudio de Impacto Ambiental el que deberá
pronunciarse acerca de las medidas adecuadas para la preservación del bofedal o vega
indicando.151
a) Las características del bofedal o vega.

b) El régimen de alimentación del bofedal o vega.
c) El caudal máximo de agua que se pretende alumbrar.
d) Los aprovechamientos existentes de las aguas superficiales y subterráneas que se
encuentran en la zona que se va a explorar.
e) La ubicación de los terrenos donde se realizarán los trabajos y la extensión que se
desea explorar.
En el permiso para realizar nuevas explotaciones o mayores extracciones de aguas

subterráneas que las autorizadas, en zonas de prohibición a las que se refiere el artículo 63 del
Código de Aguas, el Estudio de Impacto Ambiental que se requiera deberá indicar las medidas
adecuadas para la preservación de acuíferos que alimenten vegas y bofedales en las regiones
indicadas, conforme a los siguientes indicadores.152
a) Las características del acuífero.

b) El régimen de alimentación del bofedal o vega.
c) El caudal máximo de agua que se pretende explotar.
d) Los efectos sobre la recarga artificial del acuífero.
Tratándose de la protección de vegas, bofedales y otras zonas húmedas cabe tener presente
que Chile ha suscrito y ratificado sendas Convenciones Internacionales que protegen este tipo
de acuíferos, los que se encuentran vigentes en la legislación interna. Estas Convenciones son
las siguientes:
• Convención sobre Zonas Húmedas de Importancia Internacional, especialmente como

Hábitat de Aves Acuáticas, suscrita en Irán el 2 de Febrero de 1971, suscrita y ratificada
por Chile, publicada como Ley de la República en el Diario Oficial del 11 de Noviembre
de 1981.
• Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas de América,
acordada en Washington en 1940, suscrita y ratificada por Chile, publicada como Ley de
la República en el Diario Oficial del 4 de Octubre de 1967.
• Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural de UNESCO,
acordada en París en 1972, suscrita y ratificada por Chile, publicada como Ley de la
República en el Diario Oficial del 12 de Mayo de 1980.
151
Artículo 77 y 63 inciso 2°, ley 19.145.
152
Artículo 78 y 63 inciso 2°, Ley 19.145.
Página 92
Sin lugar a dudas la más relevante de todos estos cuerpos legales para los efectos de
protección de los bofedales, es la Convención sobre Zonas Húmedas de Importancia
Internacional de 1971, básicamente por su especificidad. La convención ampara aquellos
humedales que se inscriben en una lista de humedales de importancia internacional y que
adquieren tal carácter a petición de los mismos Estado contratantes153. También imponen a los
Estados la obligación de favorecer la conservación de las zonas húmedas creando en ellas
reservas naturales154. En Chile, los sitios Ramsar que corresponden a los salares de Tara,
Huasco y Surire, en la I Región, están localizados en territorio Aymara. El sitio Ramsar
correspondiente al sistema hidrológico de Soncor, en la II Región, está localizado en territorio
Atacameño. El sitio Ramsar Laguna del Negro Francisco y Laguna Santa Rosa, en la III Región,
está localizado en territorio Colla. En tanto que el sitio Ramsar Carlos Andwanter en el Río
Cruces, X Región, está localizado en territorio Huilliche.155
A su vez, las normas de la Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas

Escénicas de América o Convención de Washington, imponen a los Estado partes la obligación
de crear parques nacionales, reservas naturales, monumentos naturales y/o reservas de
regiones vírgenes en todos aquellos casos en donde sea factible la creación y otorga una
amplia protección a estás áreas.156
Por su parte, la Convención sobre Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural otorga
protección a los lugares naturales o las zonas naturales estrictamente delimitadas que tengan
un valor universal excepcional desde el punto de vista de la ciencia y de la conservación.157
En particular las dos primeras convenciones, configuran un marco normativo que imponen en el
derecho interno obligaciones precisas de considerar estas zonas húmedas como monumentos
naturales o santuarios y dotarlos de la debida protección para garantizar su conservación.
La Constitución Política de la República de Chile otorga rango constitucional a los tratados

internacionales suscritos por Chile y que se encuentran vigentes158. Los tratados internacionales
citados han sido ratificado por el parlamento chileno y fueron promulgados y publicados como
ley de la República, por lo que están plenamente vigentes en nuestro ordenamiento jurídico.
Respecto a la naturaleza de estos tratados, no puede sino estimarse que se trata de tratados de
derechos humanos. Así han sido considerados en el derecho internacional y en la Constitución
chilena que incorpora entre las garantías individuales el deber del Estado de tutelar la
preservación de la naturaleza.159 Estas garantías constitucionales, se imponen como reglas de
superior rango al Código de Aguas y a la legislación civil, por lo tanto, priman sobre estas
últimas.
Conforme a esta normativa y frente a la amenaza de los derechos ancestrales de agua de las
comunidades indígenas, la protección de los mismos puede ser objeto de amparo constitucional
-recurso de protección- acción que se sustenta en las normas de las convenciones antes
citadas y el artículo 19 N° 8 de la Constitución Po lítica de la República. Existen, además,
antecedentes suficientes para argumentar que la privación del derecho amenaza el derecho a la
153
Artículo 2, Convención Zonas Húmedas.
154
Artículo 4, Convención Zonas Húmedas.
155
www.conama.cl
156
Artículo II, Convención de Washington
157
Artículo 2, Convención Patrimonio Mundial.
158
Artículo 5, Constitución Política de la República.
159
Artículo 19 N° 8, Constitución Política de la Repú blica.
Página 93
vida de las comunidades afectadas y , por tanto, viola el artículo 19 N° 1 de la Constitución

Política de la República.160
La reclamación constitucional está destinada a impedir la apropiación del derecho por terceros y
hacer primar el derecho a la vida y al medio ambiente por sobre el derecho privado y el Código
de Aguas.
Agotada la instancia constitucional se podrá recurrir a la justicia internacional, específicamente

a la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre la base de los mismos argumentos,
señalando que en la especie se ha amagado el derecho a la vida y el derecho al medio
ambiente.161
El Derecho Internacional de los Derechos Humanos y el Derecho Ambiental Internacional,

reconocen la necesidad de los Pueblos Indígenas de recibir protección especial, lo que
requiere la adopción de medidas cautelares a fin de proteger su derecho a la vida y su derecho
a un medio ambiente sano.162
3.5.1.4 El Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental en el Caso de Proyectos que

Impactan el Recurso Agua
Deberán someterse al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental los proyectos o actividades

que contemplen la construcción de acueductos, embalses o tranques y sifones que deban
someterse a la autorización establecida en el artículo 294 del Código de Aguas, presas,
drenaje, desecación, dragado, defensa o alteración significativa, de cuerpos o cursos naturales
de aguas163. Además, dispone el legislador que todos los proyectos que conforme a la Ley
ambiental deben someterse al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental requerirán de un
Estudio de Impacto Ambiental cuando generen efectos adversos significativos sobre la cantidad
y calidad de los recursos renovables, entre los que se considera expresamente el agua.164
Estos proyectos ejecutados en territorio indígena requerirán en todo caso un Estudio de

Impacto Ambiental.165
160
En el Primer Congreso Nacional Atacameño, que tuvo lugar en la localidad de Chiu Chiu 18 – 20 de Julio de 1998,
la comunidad atcameña de Río Grande expuso: “Hay en el pueblo una escasez de terrenos agrícolas; Hay presión
externa para el usar el agua del pueblo; Si San Pedro obtiene el agua, Río Grande se queda sin cultivos y lugares de
Pastoreo...”
161
La jurisdicción de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha sido reconocida por Chile a través de la
suscripción de la carta que rige la Organización de Estados Americanos (O.E.A.), de la cual el país forma parte.
Sobre esta línea argumental véase Aborígenes Lhaka Honhat vs. El Estado de la República Argentina.
www.cedha.org.ar (sección amicus curiae)
162
http://www.ecoportal.net/noti/notas384.htm
163
Artículo 10, letra a), Ley 19.300.
164
Artículo 11, letra b), Ley 19.300.
165
Artículo 11, letras b), c), d), e) y f), Ley 19.300 sobre Bases del Medio Ambiente
Página 94
3.5.2 Código de Minería (Ley 18.248 de 1983)

3.5.2.1 Naturaleza y Régimen Jurídico de la Concesión Minera
El Estado de Chile tiene el derecho de dominio eminente sobre las sustancias minerales. Así lo
dispone la Constitución Política de la República que establece que el Estado tiene el dominio
absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible de todas las minas, no obstante la propiedad
de las personas naturales o jurídicas sobre los terrenos superficiales en cuyas entrañas
estuvieren situados los yacimientos, quienes estarán sujetos a las obligaciones y limitaciones
que imponga la legislación sectorial para favorecer las labores de exploración, explotación y
beneficio de actividad minera.166
En el derecho chileno la regla general para las concesiones mineras es la “concesibilidad”. Para
la legislación chilena todas las sustancias del reino mineral, cualquiera sea su naturaleza,
metálicas o no metálicas, y en general toda sustancia fósil son susceptibles de ser objeto de
concesión minera.167 Se excepcionan las sustancias minerales reservadas al Estado.168
Cabe hacer presente que de acuerdo a lo señalado por los tratadistas, en minería la voz “fósil”
es comprensiva de todas las sustancias del reino mineral.
La concesión minera tiene por objeto todas las sustancias concesibles existentes dentro de sus
límites.169
El Código de Minería impone restricciones a la actividad minera única y exclusivamente cuando

se ejecutan en lugares que puedan afectar parques nacionales, reservas nacionales,
monumentos naturales o sitios de interés científico, exigiendo la autorización del Intendente
para ejecutar labores mineras en los tres primeros lugares y del Presidente de la República en
el último caso.170
La práctica de CONADI respecto a la restricción de la propiedad indígena con motivo del

ejercicio de los derechos que otorgan las concesiones mineras a su titular ha sido que se
respete el régimen de protección impuesto por el artículo 13 de la Ley Indígena. Así, la
evidencia empírica demuestra que se requiere autorización de la Corporación para autorizar la
constitución de gravámenes – servidumbre mineras - sobre tierras indígenas.
166
Artículo 24, inciso 6, de la Constitución Política de la República.
167
El artículo 5 del C. de Minería señala que pueden ser objeto de concesión minera todas las sustancias minerales
metálicas y no metálicas y, en general, toda sustancias fósil, en cualquier forma en que naturalmente se presente,
incluyéndose las existentes en el subsuelo de las aguas marítimas sometidas a la jurisdicción nacional a las que se
tenga acceso por túneles desde tierra.
168
El artículo 7 del C. de Minería reserva al Estado las siguientes sustancias mineras: los hidrocarburos líquido o
gaseosos, el litio, los yacimientos de cualquier especies existentes en las aguas marítimas sometidas a la jurisdicción
nacional o en zonas que, conforme a la ley, se determinen como de importancia para la seguridad nacional.
169
Artículo 26 C. de Minería.
170
Artículo 17 N° 2 y 6, C. de Minería.
Página 95
3.5.2.2 Los Derechos Indígenas Sobre los Recursos Mineros
En Chile171 no existe ninguna norma que reconozca derechos específicos a los indígenas y sus
comunidades sobre los recursos mineros existentes en sus tierras y territorio, permitiendo sin
excepción la concesión de estas sustancias con total independencia del carácter de tierras
indígenas del suelo superficial y, por tanto, de los derechos del propietario.
Cabe consignar que el desarrollo de la Gran Minería en los territorios indígenas ha significado
graves daños en los ecosistemas indígenas producto de la presión por el uso del recurso agua;
impacto paisajístico y geológico; impacto por emisión de partículas y ruido; contaminación del
medio laboral; alteraciones en la vegetación y migración y reubicación de la fauna;
contaminación metálica o ácida del agua; polvo y ruido; contaminación de suelo y aguas
subterráneas y superficiales por infiltración o derrame; arrastre y contaminación marina por
crecidas; erosión del suelo; y, embancamiento de ríos.
Como consecuencia de tales impactos se ha visto gravemente lesionada las costumbre y

formas de vida de las comunidades indígenas en cuyos territorios se ha desarrollado la Gran y
Mediana Minería, cuya principal actividad es la agricultura y la ganadería.
Por otro lado, la Minería es una antigua actividad productiva de las comunidades Aymaras,
Atacameñas, Quechuas y Collas, que se han dedicado a la pirquinería o minería artesanal,
explotando pequeños yacimiento de cobre, plata y oro de alta ley. A este pequeño minero
artesanal se le denomina pirquinero, entendiéndose por tal quién trabaja en una faena la
mayoría de las veces ajena sin mecanización o con elementos arrendados. De esta manera las
comunidades indígenas andina complementaban sus economía fundamentalmente
agropecuarias.
La actividad minera en el pasado fue una importante fuente de ingreso para estas
comunidades. Sin embargo, hoy día no lo es pues los antiguos yacimientos han sido sobre
explotados y el precio del mineral, particularmente del cobre, ha bajado afectando gravemente a
la minería artesanal, de modo que en la actualidad no constituye en general una actividad
rentable.
En la actualidad la pirquinería o minería artesanal en general está bastante diezmada producto

de la tecnificación de la actividad minera y su monopolización por parte de las grandes
empresas mineras. No obstante, el Ministerio de Minería ha impulsado el programa de
Asistencia y Modernización de la Minería Artesanal (PAMMA), creado para mejorar la calidad de
vida de los pirquineros, entregar capacitación y generar oportunidades de desarrollo productivo.
A través del PAMMA se persigue promover el desarrollo laboral y productivo de la actividad
minera artesanal a través del impulso de proyectos auto sustentables en el tiempo e
incorporando mayor tecnología en las faenas mineras artesanales, incrementando la eficiencia
y productividad en el desarrollo de faenas de los pequeños mineros artesanales.
El PAMMA ofrece al pequeño minero artesanal lo siguiente: Capacitación; Estudio

preinversional; Asistencia técnica; Obras y Laboreos Mineros; Prestaciones especiales tales
171
Este acápite se basa en un documento elaborado por Nancy Yánez Fuenzalida en el marco del proyecto titulado:
“Programa de Apoyo Predial Colla”. Ejecutado por Tepu Profesionales Limitada, CONADI – Subdirección Norte.
2001.
Página 96
como seguros, insumos mineros menores, elementos de seguridad, bienes perecederos, gastos
de traslado e instalación de equipos; Asistencia legal- financiera, acceso a la propiedad minera,
constitución de la propiedad minera, regularización de la propiedad minera; Equipamiento; y,
Capital de Trabajo.
Paralelamente, el Ministerio de Minería, la Empresa Nacional de Minería (ENAMI) y el Servicio

Nacional de Geología y Minería (SERNEAGOMIN), con el auspicio de la Comisión Nacional del
Medio Ambiente están desarrollando el “Programa de Manejo Ambiental en la Pequeña y
Mediana Minería, ECOMIN”. El objetivo es contrarrestar los daños que la pequeña y mediana
minería pueden ocasionar en el medio ambiente, y, en particular, en regiones agrícolas,
ganaderas o en la cercanía de poblaciones, donde se han detectado los siguientes impactos:
Impacto paisajístico y geológico; Partículas y ruido; Contaminación del medio laboral;
Alteraciones en la vegetación y migración y reubicación de la fauna; Contaminación metálica o
ácida del agua; Polvo y ruido; Contaminación de suelo y aguas subterráneas y superficiales por
infiltración o derrame; Arrastre y contaminación marina por crecidas; Erosión del suelo; y,
Embancamiento de ríos.
Los objetivos específicos del programa son contar con conocimientos básicos del medio
ambiente, su protección y el impacto de la minería sobre él; disponer de herramientas de
gestión apropiadas; contar con mecanismos que faciliten la reconversión hacia tecnologías
limpias de producción en la pequeña y mediana minería (PyMM); y, finalmente, disponer de
procedimientos e instrumentos adecuados para la evaluación ambiental de los nuevos
proyectos de la PyMM.
Resalta en el área de transferencia tecnológica de ECOMIN, el programa de construcción y

difusión de tecnología limpia, que se ha enfocado a reducir la concentración de mercurio en los
concentrados del beneficio y a mejorar las condiciones de salud ocupacional de las plantas de
procesamiento. Con este fin se ha difundido prototipos de equipos, que fueron construidos por
ECOMIN, así como se ha propuesto medidas operacionales para mejorar el manejo de mercurio
en las plantas.
Con un equipo llamado hidroseparador o elutriador, en combinación con otro denominado

“chocolatero”, que es una trampa hidráulica que parece a un agitador con lentas revoluciones,
se ha logrado reducir la concentración de mercurio en los concentrados en casi 80%, lo que es
suficientemente limpio para no caer bajo las restricciones de compra vigentes para
concentrados con altas impurezas de mercurio.
Para recuperar el mercurio de la amalgama, ECOMIN construyó una retorta de destilación,

reduciendo a casi cero la contaminación de aire en el lugar de quema de la pella.
Otra experiencia piloto de este programa consistió en introducir equipos de electrólisis para la
activación del mercurio. El fin de esta medida es limpiar y mejorar las características físicas del
mercurio para la amalgamación. Con esto se intenta mejorar la recuperación de oro grueso y
reducir el consumo de mercurio en las plantas de amalgamación, y en consecuencia disminuir
la contaminación por mercurio. Esta experiencia es particularmente relevante pues los
pequeños mineros faenan precisamente el oro grueso.
Página 97
Las comunidades indígenas en general desconocen la existencia de estos programas y se

encuentra absolutamente marginados de este proceso, ello se debe a la falta de información y,
en general, a que el acceso de los indígenas a las autoridades Mineras está normalmente
mediatizada por un no indígena que obra de socio de los pequeños mineros indígenas172.
Las ventajas de estos programas gubernamentales saltan a la vista. En particular, aquellos

impulsados por ECOMIN destinados a incorporar tecnología limpia a la faena minera. Cabe
recordar que en la actualidad todo proyecto minero requiere de estudio de impacto ambiental
(EIA) lo que es extremadamente caro para la pequeña minería cuyas utilidades no alcanzan a
absorber los costos de un EIA, sin embargo, se excepcionan de estos requerimientos los
proyectos que usan tecnología limpia, que cumplen con reglas de protección medio ambiental
previamente aceptadas.
Por lo demás, permite el concurso de estas materias primas en el mercado internacional que así
se consideran ajustadas a las normas ISO 14000 con relación a la gestión del medio ambiente
en la minería suministradora. Finalmente, garantiza la protección del ecosistema donde viven y
se desarrollan los pueblos indígenas que es extremadamente frágil y que se ha visto vulnerado
por la contaminación que en suelo y aguas ha efectuado la minería tradicional.
La gran demanda de los pequeños mineros indígenas por tecnificación tiene acogida en estos
programas gubernamentales. En efecto, según lo informado por el personal a cargo del
programa ECOMIN de ENAMI, es política del PAMMA apoyar masivamente a los pequeños
mineros otorgando los recursos necesarios para iniciar las faenas de explotación y que consiste
en otorgar financiamiento para arriendo de compresores e insumos que permitan la
construcción de al menos 10 metros de túnel para la explotación al pirquén. Por otra parte, la
política de PAMMA en coordinación con ECOMIN, es proveer a los pequeños pirquineros de
Plantas Procesadoras de Mineral, ofreciéndoles plantas ecológicas que usan tecnología limpia
en el procesamiento.
Esta política se funda en el hecho de que los pequeños mineros deben arrendar las maquinas
procesadoras de mineral y pagar al propietario de la planta con lo que se obtenga de oro fino en
el procesamiento, en tanto que ellos se apropian del oro grueso. La práctica ha demostrado que
muchas veces la roca sólo contiene oro fino con lo que los pirquineros no ganan nada y el
dueño de la planta procesadora se apropia de todo el trabajo del pequeño minero. Al parecer ha
quedado demostrado que una de las mayores pérdidas de los pirquineros se produce a
consecuencia del arriendo de maquinas procesadoras y por ello se intenta contrarrestar este
hecho mediante la adquisición de plantas.
En lo específico, el acceso de los pequeños permite autogestionar las concesiones mineras y

absorber empleo; Segundo, permite acceder a tecnología de punta medio ambientalmente
amigable; Tercero, permite mejorar la productividad y hacer más eficiente la gestión.
Además, en el marco de las políticas de apoyo y fomento de la pequeña minería y de la minería

artesanal, se dictó la Ley No. 19.719, que establece una patente minera especial para
pequeños mineros y mineros artesanales a la vez que condona recargos legales y concede
facilidades de pago para patentes atrasadas, publicada en el diario oficial el 30 de marzo del
2001.
172
Así quedó establecido en el Programa de Apoyo Predial para Comunidades Colla. Proyecto ejecutado por el
grupo de investigaciones Tepu Ltda. para la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena.
Página 98
Esta normativa establece una patente especial de menor valor para los pequeños mineros y
mineros artesanales. Dispone el artículo único, No. 1, que por la o las pertenencias en
explotación, sean propias o arrendadas, que trabajen los pequeños mineros y los mineros
artesanales se pagará una patente anual de un diezmilésimo de unidad tributaria mensual por
hectárea completa. Antes de la publicación de la Ley, el valor de dicha patente, de conformidad
al artículo 142 del Código de Minería, era de undécimo de unidad tributaria mensual por cada
hectárea completa, si la concesión es de explotación.
Se entiende por pequeños mineros y mineros artesanales, para los efectos de la aplicación de
esta ley, a las personas naturales que exploten una o más pertenencias personalmente y con
un máximo de 12 o de 6 dependientes, respectivamente, como asimismo a las sociedades
legales mineras y a las cooperativas mineras, siempre que no cuenten con más de 12 o de 6
dependientes, respectivamente y que cada socio o cooperado trabaje personalmente en la
explotación.
Dispone el legislador que los requisitos señalados, más las circunstancias de que el minero
cuenta con todos los permisos y servidumbres que fueren necesarios para explotar, lo
habilitarán para solicitar al Servicio que se le reconozca el derecho a pagar esta patente
especial; el reglamento determinará el procedimiento, los antecedentes, declaraciones juradas y
plazos que se aplicarán para impetrar el beneficio. Tal reconocimiento durará dos períodos
anuales de pago, vencidos los cuales, podrá solicitarse nuevamente, cumpliendo los requisitos.
Para estos efectos, bastará con que una sola pertenencia se encuentre en explotación por un
pequeño minero o minero artesanal, para que se presuma que todas las pertenencias,
provenientes de una misma acta de mensura, de que es dueño o arrendatario, también lo están.
No obstante, en el caso de sociedades legales mineras y de las cooperativas mineras la
presunción se aplicará solamente a las pertenencias de que sean dueñas.
En ningún caso los pequeños mineros o mineros artesanales que sean personas naturales
podrán obtener este beneficio por una superficie mayor de 100 hectáreas o de 50,
respectivamente, computándose para ello las pertenencias de que sean dueños o arrendatarios
sus parientes por consanguinidad hasta el segundo grado o por afinidad hasta el tercero, salvo
que estos últimos sean concesionarios de pertenencias localizadas en comunas distintas de
aquélla en que se ubican las de quien impetre el beneficio. A las sociedades legales mineras y
a las cooperativas mineras se les aplicará el límite de 100 hectáreas a las pertenencias de que
sean dueñas.
En el caso que se pretenda impetrar el beneficio de la patente especial a que se refiere el inciso
segundo para una o más pertenencias arrendadas, tal beneficio sólo podrá concederse
respecto de la o las pertenencias en que se ubique la faena que constituye la explotación.
Para estos efectos el contrato de arriendo deberá identificar inequívocamente dichas

pertenencias.
El Servicio publicará anualmente la nómina de las pertenencias y personas beneficiadas con

esta normativa que les permite pagar la patente especial.
Estas normas que permiten el pago de una patente especial, se aplicarán hasta el pago
correspondiente al período anual que comienza el primero de marzo del año 2008, incluido
éste, así lo dispone expresamente el artículo 1º transitorio de la Ley 19.719. Además la ley
Página 99
establece beneficios en relación a los recargos legales en el pago de patente y otorga

facilidades para el caso de retraso en su pago.
Las normas generales del Código de Minería disponen que si el concesionario no paga la
patente en el plazo que fija dicho texto legal, se produce el denominado “desamparo” de la
concesión minera y se inicia un procedimiento judicial para sacar a remate público la
concesión. Dispone el legislador, que la ejecución de la obligación de pagar la patente sólo
podrá perseguirse sobre la respectiva concesión, lo que significa que se saca a remate la
concesión solamente y no otros bienes del concesionario.
Antes del 1º de Julio de cada año el Tesorero General de la República debe enviar a cada uno
de los juzgados competentes la correspondiente nómina de las concesiones mineras cuya
patente no haya sido pagada. Recibida la nómina, el juez señalará día y hora para el remate, y
ordenará que esta resolución y esa nómina sean publicadas en dos días distintos.
Conforme al artículo 149 del Código de Minería, el mínimo para la subasta de cada lote de
concesiones será el valor de las patentes adeudadas. Sin embargo, dispone el inciso segundo
del mismo precepto que el dueño de la concesión no será admitido a hacer postura por ella, es
decir no se puede presentar al remate y adjudicarse por esta vía la concesión, pero podrá
eliminarla de la subasta hasta el momento del remate, pagando el doble del valor adeudado.
Una vez que se ha iniciado el procedimiento judicial no es posible salvar del remate la
concesión, sino a través del pago del doble del valor adeudado.
A fin de hacer frente a esta situación, la Ley No. 19.719 dispuso, en su artículo 2º transitorio, la
condonación de las deudas por concepto del recargo establecido en el inciso segundo del
artículo 149 del Código de Minería, más otros intereses y multas fruto de convenios suscritos
con anterioridad que adeuden, a la fecha de la publicación de esta ley, los pequeños mineros y
mineros artesanales, así como las sociedades legales mineras y cooperativas mineras a que se
refiere el inciso segundo del artículo 142 del Código de Minería, que se agrega por la presente
ley. Condona, asimismo, a los pequeños mineros y mineros artesanales mencionados en el
inciso precedente, el noventa por ciento del monto de las patentes mineras que adeudaren a la
fecha de publicación de esta ley.
Las normas de la nueva Ley son de especial importancia para las comunidades indígenas,
cuyos miembros interesados en desarrollar actividades mineras tienen, por regla general, la
calidad de pequeños mineros o mineros artesanales, quienes se han visto enfrentados a serias
dificultades, provenientes del alto costo de las patentes mineras y la rigurosidad del
procedimiento judicial que se sigue en caso de no pago.
3.5.2.3 El Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental en el Caso de Proyectos Mineros
La ley 19.300 sobre Bases del Medio Ambiente impone la obligación de someterse al Sistema
de Evaluación de Impacto Ambiental específicamente a los proyectos de desarrollo minero,
incluidos los de carbón, petróleo y gas, comprendiendo las prospecciones, explotaciones,
plantas procesadoras y disposición de residuos y estériles, así como la extracción industrial de
áridos, turba o greda.173
173
Artículo 10, letra i, Ley 19.300 sobre Bases del Medio Ambiente.
Página 100
Estos proyectos ejecutados en territorio indígena requerirán en todo caso un Estudio de

Impacto Ambiental.174
3.5.3 Legislación Forestal

3.5.3.1 Antecedentes Generales
La legislación chilena se ha caracterizado por subsidiar la explotación del bosque nativo,

incluido el bosque primario. En efecto, el instrumento jurídico en que se ha fundado la política
forestal en las últimas décadas ha favorecido la explotación del bosque nativo y su sustitución
por especies comerciales de rápido crecimiento, este es el caso del Decreto Ley 701 de 1974,
conforme a cuya normativa por 24 años se liberó de impuestos y se subsidio en un 75% las
plantaciones forestales.
Estas normas de fomento a las plantaciones forestales han sido complementada en las zonas
extremas con leyes específicas que estimulan a través de diversos subsidios la explotación del
bosque nativo, este es el caso de la denominada Ley Austral en la XI y XII regiones. La
importancia de esta normativa no es menor y sus impactos ambientales han sido radicales,
según lo evidencia el caso de la empresa forestal Trillium, que antes de desistir del proyecto de
explotación de bosques de lenga magallánica en Tierra del Fuego, estaba postulando a
subsidios, bonificaciones y exenciones tributarias por aproximadamente 9 millones de dólares
anuales, pagaderos por el Estado como incentivo a la explotación de este tipo forestal.
La legislación forestal chilena sustenta una política fundada en la explotación del bosque, que
se traduce en la exportación del producto sin valor agregado y, finalmente vulnerable en el
mercado global. El sector forestal remesa mas de 450 productos a 84 países de todos los
continentes, con lo que este sector se ha ubicado en el tercer generador de divisa de Chile,
debajo de la minería y la industria. Las ventas al exterior del sector forestal representan en la
actualidad el 10% de las exportaciones y entre sus principales productos figuran la pulpa, la
madera aserrada y las astillas.175
Como se observa en la economía nacional el bosque ha sido única y exclusivamente una fuente
generadora de madera, perspectiva que no considera los múltiples bienes y servicios que
realmente ofrece el bosque, ni menos la relación que otras comunidades culturales, como es el
caso de las comunidades indígenas y campesinas, tienen con el bosque y con la biodiversidad
existentes en estos ecosistemas.
El sector forestal chileno exporta principalmente productos primarios, situación que es compleja
atendida la fragilidad de este recurso natural y genera un mercado altamente dependiente de
los vaivenes de precios internacionales. Respecto de las comunidades indígenas y campesinas,
esto se traduce en bajos precios y un alto costo ambiental, que finalmente pone en jaque la
sustentabilidad de estos grupos.
El monocultivo forestal promueve la concentración de las tierras en el área de las plantaciones, lo

que determina una baja participación de un amplio sector de la población en los beneficios que
reporta la actividad. En el caso del pino insigne, el 56, 4 % de la superficie plantada está en manos
174
Artículo 11, letras b), c), d), e) y f), Ley 19.300 sobre Bases del Medio Ambiente
175
Mayores antecedentes en: Por un Chile Sustentable, Propuesta Ciudadana para el cambio,
www.chisustentable.net. primera edición, 1999.
Página 101
de tres grupos económicos, en contraste con un 7,5 % que está en poder de pequeños
propietarios, esto es poseedores de menos de 100 hectáreas.
En el caso particular de las comunidades indígenas el efecto de la política forestal sobre sus
recursos naturales y sus territorios tiene diversos y graves efectos:
En primer lugar, la expansión forestal se ha consolidado sobre territorio mapuche bloqueando la

demanda de expansión y reconstitución territorial del pueblo mapuche.
En segundo lugar, el efecto del monocultivo sobre estos espacios territoriales ha afectado
gravemente el ecosistema y cosmovisión indígena.
3.5.3.2 Alcances Normativos de la Legislación Forestal
En el presente documento analizaremos la normativa forestal vigente en Chile desde dos

aspectos a saber:
• Institucionalidad a cargo de proponer e implementar la política forestal en Chile;

• Régimen de incentivos para la promoción de las actividades forestales.
Este análisis nos da cuenta del actual estado de cosas en la normativa forestal Chilena, cuyo
objetivo consiste en darle un marco regulatorio a las actividades productivas asociadas al
manejo del bosque. Previo a la modificación del D.L. 701 por la Ley 19.561 de 1998, el régimen
de fomento a la actividad forestal favorecía a las grandes empresas de la industria forestal, la
nueva modificación apunta a favorecer a los pequeños propietarios forestales y promover la
conservación del bosque nativo.
3.5.3.3 Instituciones a Cargo de Proponer e Implementar la Política Forestal
En las últimas décadas, el eje de la institucionalidad forestal en Chile ha sido la Corporación

Nacional Forestal (CONAF), que ha cumplido un doble rol: Por una parte, le ha correspondido
una función trascendental en el fomento de las plantaciones forestales con especies exóticas; y,
por la otra, ha tenido a su cargo la creación y manejo del Sistema Nacional de Áreas Silvestres
Protegidas.
En sus orígenes la CONAF fue constituida como una Corporación de derecho privado, categoría
que persiste hasta hoy en día. No obstante, le han sido asignadas diversas funciones públicas
como el fomento y control de la forestación, la administración de Áreas Silvestres Protegidas y la
prevención y combate de los incendios forestales.
Para regularizar este doble status de la CONAF, entidad de derecho privado con funciones
públicas, se dictó en 1984 la Ley 18.384, que creó la Corporación Nacional Forestal y de
Protección de los Recursos Renovables, entidad de derecho público cuyo funcionamiento quedó
entregado a la aprobación de un reglamento todavía pendiente. Paralelamente, se dictó la Ley
18.362, que creó el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas, cuya aplicación también se
encuentra pendiente.
Página 102
En 1998, se presentó al Congreso un nuevo proyecto de ley que crea la Subsecretaría de

Desarrollo Forestal y el Servicio Nacional Forestal, conteniendo una nueva institucionalidad forestal
que incluye el fomento forestal a través de la aplicación del D.L. 701, el aprovechamiento de los
recursos forestales y la regulación del papel fiscalizador y operativo del Estado en la protección de
los recursos. De acuerdo a este proyecto de ley, correspondería a la Subsecretaría de Desarrollo
Forestal formular las políticas y normas para el sector; el Servicio Nacional Forestal asumiría el
ejercicio de las potestades públicas de la legislación; y la CONAF, que continuaría como
Corporación privada, asumiría la gestión operativa del SNASPE y la prevención y protección contra
incendios, plagas y enfermedades forestales.
Otras instituciones con atribuciones para reglamentar, controlar y desarrollar el quehacer forestal,
además de CONAF, son el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG), el Instituto de Desarrollo
Agropecuario (INDAP) y el Instituto Forestal (INFOR). Sin embargo, las funciones están mal
definidas por lo que regularmente se producen problemas de coordinación y duplicidad de
funciones.
Como se observa, la política que se traduce en una incierta institucionalidad forestal es errática y
reactiva. Cada vez que se presenta un problema en el sector se trata de enfrentar con una nueva
ley la que suele ser distinta a sus predecesoras y ninguna entra propiamente en vigencia.
3.5.3.4 Las Normas que Rigen la Política Forestal
La legislación forestal vigente en Chile sobre la que se sustenta la política forestal chilena, se
expresa en las siguientes leyes:
D.S. 4363 de 1931, conocido como Ley de Bosque

D.L. 701 de 1974 y sus posteriores modificaciones
• Plantaciones y bosques acogidos a las disposiciones del D.S. N° 4.363, de 1931

sobre Ley de Bosque
El artículo 1º de la Ley de Bosque dispone que se considerarán terrenos de aptitud

preferentemente forestal todos aquellos terrenos que por las condiciones de clima y suelo no
deben ararse en forma permanente, estén cubiertos o no de vegetación, excluyendo los que sin
sufrir degradación puedan ser utilizados en agricultura, fruticultura o ganadería intensiva.
La calificación de terrenos como de aptitud forestal se realizará conforme a un procedimiento

establecido en el Decreto ley sobre Fomento Forestal señala la Ley.
Los terrenos calificados de aptitud forestal y los bosques naturales y artificiales quedarán
sujetos a los planes de manejo aprobados por la Corporación Nacional Forestal, conforme a lo
dispuesto en el D.L. 701 sobre fomento forestal.
Aproximadamente 250.000 hectáreas de plantaciones y bosques creados antes de 1974 y, por

lo tanto, acogidos a los beneficios tributario contenidos en la citada Ley de bosques, gozan del
régimen sobre exención total de los impuestos de primera categoría, Global Complementario e
Impuesto Territorial que consagraba este régimen de fomento forestal. En efecto, la legislación
otorga este beneficio por un período de 30 o 25 años, según corresponda, a las personas
naturales o jurídicas que durante la vigencia del mecanismo que establecía la ley, lograron
incorporar sus bosques y plantaciones a este régimen tributario de excepción. Además este tipo
Página 103
de plantaciones podrá ser revalorizado en términos financieros y tributarios sobre la base del
crecimiento natural que produce el bosque a través del tiempo, cuyo valor resultante se
considera como capital propio para todos los efectos tributarios.
• Decreto Ley 701 y sus Posteriores Modificaciones
La legislación forestal contempla normas que, junto con regular los aspectos propiamente
productivos del manejo de estos predios, incluyen además disposiciones relativas a zonas de
protección y preservación dentro de las mismas unidades productivas. La norma que ha guiado el
actual debate es el D.L. 701 de 1974, de Fomento Forestal. Este cuerpo legal es el que ha
promovido el crecimiento silvicultural chileno de los últimos 25 años, al establecer una bonificación
fiscal a la forestación del territorio equivalente al 25% de los costos netos de la misma, con cargo a
su restitución al fisco una vez que se produzca la venta o explotación del bosque a que dio origen
la bonificación.176 Por otra parte impuso la obligación de reforestar la superficie explotada u otra de
la misma extensión, a objeto que la superficie forestal del país se mantuviera a lo menos
constante.
El 16 de mayo de 1998, se publicó en el Diario Oficial la ley 19.561, que introdujo modificaciones al
Decreto Ley 701 de 1974 en las siguientes materias:
• Integrar progresivamente a los pequeños propietarios forestales a los beneficios

provenientes del desarrollo forestal.
• Modernizar los procedimientos de administración y pago de las bonificaciones forestales y
perfeccionar el régimen de aplicación de sanciones.
• Fomentar la prevención, protección y recuperación de suelos erosionados mediante el
incentivo de efectuar trabajos de habilitación y forestación de dichos suelos.
• Reorientación de incentivos y franquicias tributarias.177
El marco de aplicación de la nueva normativa está dado por el artículo 1º. El objeto de la ley es
regular la actividad forestal en suelos de aptitud preferentemente forestal y en suelos degradados e
incentivar la forestación, en especial, por parte de los pequeños propietarios forestales y aquella
necesaria para la prevención de la degradación, protección y recuperación de los suelos en el
territorio nacional.
De acuerdo a esta modificación se amplía por un período de 15 años, el sistema de pago de

bonificaciones forestales, respecto a las actividades forestación y recuperación de suelos
degradados realizadas a contar del 1° de Enero de 1 996.
• Se otorgan facilidades para que pequeños propietarios forestales puedan acceder al

sistema de bonificaciones forestales
• Se reorienta la bonificación hacia la forestación en suelos frágiles, suelos ñadis,
degradados y áreas en proceso de desertificación.
• Se establece una bonificación especial para habilitación y recuperación de suelos
degradados.
• Se bonifican actividades tendientes a instalar cortinas cortavientos.
176
D.L. 701, art. 12.
177
Neira Martínez, Francisco. “Estudio para la determinación de posibilidades y solución de dificultades técnicas,
financieras y tributarias para el acceso de personas y comunidades indígenas al nuevo DFL 701 de fomento forestal
en las tierras compradas por la CONADI”, CONADI, 1998.
Página 104
• Se incorporan nuevas definiciones que permitan una mejor aplicación de la normativa tales
como: bosque, suelos degradados, tipos de erosión, corta no autorizada, desertificación,
etc.
• Se simplifican los procedimientos administrativos para acceder a las bonificaciones.
• En materia de sanciones se amplía hasta 2 años el plazo de prescripción para recurrir al
juez solicitando el cumplimiento de la ley. Se restringe la facultad de los Jueces de Policía
Local para rebajar las multas hasta el 50% y, finalmente, se establecen penas privativas de
libertad para aquellas personas que presenten antecedentes falsos o adulterados para el
cobro de bonificaciones.
Las modificaciones tributarias son las siguientes: Exención impuesto territorial a los predios que
cuenten con plantaciones forestales bonificadas; Se amplía la exención del impuesto territorial a
todos los bosques nativos del país, independiente si se encuentran o no en terrenos calificados de
aptitud preferentemente forestal; La franquicia se otorgará a todos los bosques de protección;
Gozarán de la misma exención todos los terrenos que cuenten con plantaciones e inclusive
aquellos que no cuenten con plantaciones bonificadas, que hayan sido calificados como de aptitud
preferentemente forestal. Se mantiene la exención de impuesto sobre herencias, asignaciones y
donaciones. Se elimina la franquicia que permitía rebajar el 50% del Impuesto Global
Complementario en la parte proporcional que afecta a las rentas provenientes de la explotación de
bosques. Mantienen, no obstante esta franquicia, las plantaciones efectuadas antes del 16 de
mayo de 1998. Los pequeños propietarios forestales que se acojan a los beneficios de la nueva
legislación tributarán de acuerdo al sistema de renta presunta, artículo 20 Ley de Renta,
independiente de cual sea el nivel de ventas anuales o totales de los productos forestales.
Las actividades forestales realizadas al margen a la normativa de fomento, D.L. 701 o Ley de
Bosque, tributan de acuerdo a las reglas generales aplicables a las actividades agrícolas, artículo
20 N°1 Ley de la Renta, esto es renta efectiva o pr esunta sin otra consideración.
Es evidente que la nueva normativa tiene una orientación distinta a su predecesora, lo que se
manifiesta en el hecho de que se han suprimido las franquicias tributarias a la actividad productiva
forestal por tratarse de una actividad consolidada. Así quedó consignado en los argumentos que
tuvo el Ejecutivo para fundamentar las modificaciones expuestas y que se expresan en el
mensaje:
“Por otra parte, de las estadísticas sobre producción y exportaciones puede concluirse que la
actividad forestal se encuentra suficientemente consolidada, por lo que el incentivo a la forestación
debe reorientarse preferentemente a la protección de los suelos frágiles o en proceso de erosión.”
“... Se elimina la franquicia que permite rebajar el 50% del Impuesto Global Complementario. La
Supresión de este beneficio se fundamenta en el hecho de que la actividad forestal productiva se
encuentra suficientemente consolidada, por lo que ya no requiere de un apoyo de esta
naturaleza.”178
Sin embargo, esta nueva normativa está muy lejos de incentivar – en el sentido de hacer extensiva
las bonificaciones - la protección y/o conservación del bosque nativo. Algunos han sostenido que
el nuevo concepto de bonificación que acuña la modificación al D.L. 701 permite incluir incentivos
a actividades de protección y de preservación al interior de unidades productivas – consideradas
así como áreas de conservación de baja intensidad y solucionaría el problema de las zonas de
protección establecidas imperativamente por la ley en las que no se establece un correlativo
apoyo al propietario para el manejo de tales áreas. Consultada la CONAF sobre el alcance de esta
178
Mensaje del Ejecutivo, dirigido al Presidente de la Cámara de Diputados, 25 de abril de 1995.
Página 105
normativa la entidad manifestó categóricamente que se excluye del sistema de bonificaciones a

aquellas plantaciones que se realicen en terrenos que contando con vegetación preexistente, ella
sea susceptible de manejarse con fines de producción, protección y forestación, incentivando la
forestación que se realice mayoritariamente en terrenos sin vegetación.
• Normas de Protección al Bosque Nativo
El listado de sitios prioritarios para la conservación en Chile, ha constatado que una importante
proporción del bosque nativo en Chile son de propiedad privada y que muchas están localizadas
en territorios indígenas179. Mayoritariamente las áreas silvestres protegidas en nuestro país se
establecen en terrenos fiscales, conforme lo dispuesto en el Decreto 4363 de 1931, conocido como
la Ley de Bosques180 y en el Decreto Ley Nº 1.939 de 1977181.
3.5.3.5 Legislación Vigente Vinculada a la Protección del Bosque Nativo y la

Biodiversidad en Áreas Privadas
Artículo 5º de la Ley de Bosques: Este artículo establece tres prohibiciones. La primera, relativa
a la corta de árboles y arbustos nativos a menos de 400 metros sobre los manantiales que nazcan
en los cerros y los situados a menos de 200 metros de sus orillas, desde el punto en que la
vertiente tenga su origen hasta aquél en que llegue al plano; luego, prohíbe la corta o destrucción
de arbolado situado a menos de 200 metros de radio de los manantiales que nazcan en terrenos
planos no regados; por último, prohíbe la corta o explotación de árboles y arbustos nativos
situados en pendientes superiores a 45%. La restricción no es absoluta, excepcionalmente y
previa aprobación de un plan de manejo se puede proceder a realizar alguna de las cortas que se
prohíben en este precepto. En caso de infracción a lo dispuesto en este artículo, se impondrá al
infractor una sanción de presidio menor en su grado mínimo a medio y multa de diez a veinte
sueldos vitales mensuales.
Ley 18.378 sobre distritos de conservación de suelos, bosques y aguas182: Esta ley
contempla dos regímenes de protección. En primer lugar, impulsa la creación de distritos de
conservación de suelos, bosques y aguas, mediante decreto del Presidente de la República
expedido a través del Ministerio de Agricultura tratándose de predios agrícolas ubicados en áreas
erosionadas o en inminente riesgo de erosión, y con el objeto de que se apliquen en ellos las
técnicas y programas de conservación que indique el Ministerio de Agricultura. En segundo lugar,
esta ley faculta al Presidente de la República, previo informe del Servicio Nacional de Turismo,
para decretar a través del Ministerio de Agricultura, la prohibición de cortar árboles situados hasta
179
Mélica Múñoz, Herman Núñez, José Yáñez, “Libro Rojo de los sitios prioritarios para la conservación de la
biodiversidad en Chile”, Revista Ambiente y Desarrollo, CIPMA, Vol. XIII, nº 3, Septiembre de 1997.
180
Decreto nº 4.363, artículo 10 inc. 1º: las reservas de bosques y los parques nacionales de turismo previstos en
esta normativa -conocida como Ley de Bosques-, podrán establecerse en terrenos fiscales apropiados a esos fines y
en terrenos particulares que se adquieran por compra o expropiación. Promulgado el 30 de junio de 1931, publicado
en el Diario Oficial del 31 de Julio de 1931.
181
Decreto Ley nº 1.939. Establece normas sobre adquisición, administración y disposición de bienes del Estado.
Promulgado el 5 de octubre de 1977, publicado en el Diario Oficial el 10 de noviembre de 1977. En su artículo 21,
inc. 1º, dispone que el Ministerio de Bienes Nacionales, con consulta o a requerimiento de los Servicios y entidades
que tengan a su cargo el cuidado y protección de bosques y del medio ambiente, la preservación de especies
animales y vegetales, y, en general, la defensa del equilibrio ecológico, podrá declarar Reservas Forestales o
Parques Nacionales todos aquellos terrenos fiscales que sean necesarios para estos fines.
182
Ley 18.378, Promulgada el 13 de diciembre de 1994, publicada en el Diario Oficial el 29 de diciembre de 1984.
Artículos 3 y 4.
Página 106
a cien metros de las carreteras públicas y de las orillas de ríos y lagos que sean bienes nacionales
de uso público, como también en quebradas u otras áreas no susceptibles de aprovechamiento
agrícola o ganadero, cuando así lo requiera la conservación de la riqueza turística.
Artículo 17 Nº 2 y 6 del Código de Minería183: Este artículo y sus respectivos numerales imponen
restricciones a la actividad minera cuando se ejecuta en lugares que pueden afectar el bosque y/o
la biodiversidad. Así la normativa establece que para ejecutar labores mineras en los lugares que
se indican, se necesitará del permiso de las siguientes autoridades:
• Artículo 17 Nº 2: Del Intendente respectivo para ejecutar labores en lugares declarados

parques nacionales, reservas nacionales o monumentos naturales;
• Artículo 17 Nº 6: Del Presidente de la República, para ejecutar labores mineras en
covaderas o en lugares que hayan sido declarados de interés histórico o científico. Al
otorgarse los permisos que aquí se ordenan, se podrán prescribir las medidas que
convenga adoptar en interés de la defensa nacional, la seguridad pública o la preservación
de los sitios allí referidos. Salvo en lo relativo a las covaderas, los permisos aquí indicados
sólo serán necesarios cuando las declaraciones a que se refieren los numerales del
artículo 17 citado hayan sido hechas expresamente para efectos mineros, por decreto
supremo -firmado además por el Ministro de Minería- que además señale los deslindes
correspondientes.
Ley Nº 17.288 sobre Monumentos Nacionales184: Entre los distintos monumentos nacionales
que reconoce esta ley, se encuentran los Santuarios de la Naturaleza e Investigaciones Científicas,
definidos como sitios terrestres o marinos que ofrezcan posibilidades especiales para estudios o
investigaciones geológicas, paleontológicas, zoológicas, botánicas o de ecología, o que posean
formaciones naturales cuya conservación sea de interés para la ciencia o para el Estado.
Declarados estos sitios monumentos nacionales, quedan bajo la tuición del Consejo de
Monumentos Nacionales185, asesorado en este caso por especialistas en ciencias naturales.
En los santuarios de la naturaleza e investigaciones científicas, no se podrá sin autorización previa

del Consejo iniciar trabajos de construcción o excavación, ni desarrollar actividades como pesca,
caza, explotación rural o cualquiera otra actividad que pudiera alterar su estado natural. Si estos
sitios estuvieren situados en terrenos particulares, sus dueños deberán velar por su debida
protección, denunciando ante el Consejo los daños que por causas ajenas a su voluntad se
hubieren producido en ellos. La constitución de un santuario de la naturaleza se realiza mediante
decreto supremo del Presidente de la República, a través del Ministerio de Educación, a solicitud
del Consejo de Monumentos previa evaluación por éste de la conveniencia de tal declaración.
Ley N° 19.253 sobre Protección, Fomento y Desarroll o de los Pueblos Indígenas.186

Volvemos sobre esta normativa en cuanto complementa las normas de protección de recursos
forestales. Esta ley declara que la tierra es el fundamento de la existencia y cultura de los
indígenas de Chile, estableciendo que es deber de la sociedad y del Estado adoptar medidas que
protejan las tierras indígenas, velar por su adecuada explotación, por su equilibrio ecológico y
183
Ley 18.248, Promulgada el 28 de septiembre de 1983, publicada en el Diario Oficial del 14 de octubre de 1983.
184
Ley 17.288, Promulgada el 27 de enero de 1970 y publicada en el Diario Oficial el 4 de febrero de 1970. Artículo
31.
185
Sin perjuicio de las atribuciones del Consejo, la ley 19.175 (D.O. 11 de noviembre de 1992) entrega a los
Gobiernos Regionales la función de cautelar los Monumentos Nacionales (art. 18 letra i).
186
Ley 19.253, promulgada el 28 de septiembre de 1993, publicada en el Diario Oficial el 5 de octubre de 1993.
Página 107
propender a su ampliación187. El Título III, crea áreas de desarrollo indígena, entendiendo por tales
aquellos espacios territoriales en los que los organismos de la administración del Estado
focalizarán su acción en beneficio del desarrollo armónico de los indígenas y sus comunidades.
Para establecer estas áreas, deben concurrir los siguientes criterios: a) espacios territoriales en los
que han vivido ancestralmente etnias indígenas; b) alta densidad de población indígena; c)
existencia de tierras de individuos o comunidades indígenas; d) homogeneidad ecológica, y e)
dependencia de recursos naturales para el equilibrio de esos territorios, tales como manejo de
cuencas, ríos, riberas, flora y fauna.
En el Título V, sobre la participación indígena, se establece que en la administración de las áreas

silvestres protegidas ubicadas en las áreas de desarrollo indígena, se considerará la participación
de las comunidades ahí existentes. La CONAF, el SAG y la CONADI, de común acuerdo,
determinarán en cada caso la forma y alcance de la participación sobre los derechos de uso que
en aquellas áreas corresponda a las Comunidades Indígenas. Existen normas específicas para el
pueblo Huilliche, Aymara, Atacameños, Quechuas y otras del Norte del País, que reconocen
derechos territoriales especiales para estos pueblos.
En el caso del pueblo Huilliche la ley reconoce el sistema tradicional de cacicado y su ámbito
territorial188; en el caso de los Aymara, Atacameños y otros pueblos indígenas del Norte del País
la Ley reconoce la existencia de distintos tipos de dominio que dan cuenta del área de influencia
territorial de estos pueblos: se reconoce la propiedad individual constituida por la casa - habitación,
terrenos de cultivo y terrenos de forraje; se reconoce la propiedad comunitaria, que corresponde a
tierras de propiedad de la comunidad constituida por pampas y laderas de cultivo rotativas;
finalmente, se reconocen tierras patrimoniales de propiedad de varias comunidades indígenas y
que corresponden a pastizales, bofedales, cerros, vegas y otras de uso del ganado auquénido.189
El Decreto Ley Nº 1.939: Este decreto ley establece normas relativas a la adquisición,
administración y disposición de bienes del Estado. Conforme al artículo 15 de este Decreto Ley,
relacionado con el artículo 57, se contempla la posibilidad que las reservas forestales, los parques
nacionales y los terrenos fiscales cuya ocupación y trabajo en cualquier forma comprometan el
equilibrio ecológico, podrán destinarse o concederse en uso sólo a organismos del Estado o a
Personas Jurídicas de Derecho Privado sin fines de lucro reguladas por el Código Civil, para
finalidades de conservación y protección del medio ambiente. Dicha hipótesis no permite la
constitución de áreas silvestres privadas, aunque sí admite la hipótesis de colaboración de
privados en áreas silvestres del Estado bajo la modalidad de la concesión o en bienes del Estado o
Fiscales con valor patrimonial, no adscritos al SNASPE190.
El artículo 16, en cambio, dispone que en los contratos de compraventa de terrenos fiscales
rústicos y en los decretos y resoluciones que concedan arrendamientos, actas de radicación o
títulos gratuitos de dominio, deberán contemplarse, previo informe del Ministerio de Agricultura, las
prohibiciones y obligaciones tanto de índole forestal como de protección o recuperación de
terrenos a que se someterá el beneficiario. Cuando procediere, podrán imponerse obligaciones
para la protección del medio ambiente. En este caso, se constituiría un predio de propiedad
187
Ley 19.253, art. 1 inc. 1º y final.
188
Ley 19.253, artículo 61.
189
Ley 19.253, artículo 63.
190
El Ministerio de Bienes Nacionales ha impulsado una política de protección y puesta en valor del patrimonio
natural existente en predios fiscales los que han sido declarados Area Prioritarias de Gestión y ofrecidos en
Concesión a particulares, a través del mecanismo concesional que contempla la Ley Austral de 1998, que introdujo
modificaciones al Decreto Ley No. 1939 de 1977.
Página 108
privada afecto a normas específicas de protección, conservación o preservación, las que se

agregarían a las normas generales que afectan a todo predio, como podría ser la del artículo 5º de
la ley de bosques.
Las Áreas Silvestres Protegidas Privadas en la Ley 19.300: Las disposiciones contenidas en
los artículos 35 a 37 de la Ley de Bases del Medio Ambiente se refieren al Sistema Nacional de
Áreas Silvestres Protegidas, el que comprende tanto las áreas del Estado como también las áreas
privadas. Un aspecto digno de destacarse es que el artículo 35 señala el propósito de dicho
sistema: asegurar la diversidad biológica, tutelar la preservación de la naturaleza y conservar el
patrimonio ambiental. Esta es la primera norma de nuestra legislación que radica de manera
explícita en las áreas silvestres protegidas el propósito de asegurar la biodiversidad.
Reglamento para Áreas Silvestres Protegidas: Recientemente fue aprobado por el Gobierno
el reglamento para la creación de áreas silvestres protegidas privadas. La normativa, aprobada
por el Comité de Ministros de Conama, permitirá poner en marcha el sistema de áreas silvestres
protegidas privadas, que faculta a los particulares para poner sitios de su propiedad bajo
protección oficial.
El objetivo de esta normativa es impulsar efectivamente una mayor protección de la

biodiversidad existente en Chile. El texto reglamentario fue aprobado el 8 de Junio del 2003, por
el Comité de Ministros de la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA). Según lo
expresado por el director de CONAMA, este reglamento permitirá proteger el 10% de la
superficie de los ecosistemas más relevantes al 2006.
La importancia del reglamento se evidencia en el catastro de sitios de biodiversidad prioritarios

efectuado por CONAMA que arrojó como resultado 68 sitios para proteger, los que en su gran
mayoría son privados. El reglamento permitirá de esta forma complementar el Sistema Nacional
de Áreas Silvestres Protegidas del Estado (SNASPE) que representa el 18% del territorio
continental, donde existen ecosistemas sobre representados, en circunstancias que otros tanto
o más relevantes en términos de su biodiversidad no tienen protección alguna por encontrarse
en propiedades particulares.
Implicancias Normativas del Reglamento: Conforme al reglamento podrán ser afectadas

como ASPP áreas que contribuyan significativamente a asegurar la diversidad biológica, tutelar
la preservación de la naturaleza y conservar el patrimonio natural (en particular áreas cuya
conservación sea prioritaria en la Estrategia Nacional o Estrategias Regionales para la
Conservación y Uso Sustentable de la Diversidad Biológica); áreas que contengan ecosistemas
únicos, escasos o representativos, y áreas que sean relevantes para la conservación de flora y
fauna, (especialmente aquella que se encuentre en categorías de conservación, o representen
humedales de importancia internacional).
La afectación de estas áreas sería voluntaria y podrían afectarse uno o más predios o parte de
una propiedad. La solicitud de afectación deberá expresar la voluntad de mantener esa
condición por al menos 25 años.
Página 109
El reglamento plantea cuatro categorías de manejo, las que se basan en las categorías
propuestas por la Convención para la Protección de la Flora, la Fauna y las Bellezas Escénicas
Naturales de América (Convención de Washington), las que establecen distintas restricciones.
Estas son:
1.- Área Privada de Preservación Estricta: el objetivo de manejo de esta área es la preservación
estricta, por lo que se debe mantener inviolable, en tanto sea factible, excepto para la
investigación científica autorizada.
2.- Parque Natural Privado: el objetivo de manejo de esta área es la preservación de muestras
de ambientes naturales y la continuidad de los procesos evolutivos, por lo que se excluye
cualquier tipo de uso consuntivo incompatible con la preservación del patrimonio natural
presente en ella.
En los parques está vedada la extracción, para fines comerciales, de las riquezas existentes, la
caza o captura de especimenes de fauna nativa, así como también la destrucción y recolección
de ejemplares de la flora nativa, salvo las autorizadas para fines científicos. Sin perjuicio de lo
anterior, estas áreas admitirán la realización de determinadas actividades recreativas,
educativas y científicas que sean compatibles con los objetivos de preservación.
En caso de acreditarse que el área protegida no será significativamente impactada, se podrá

autorizar a sus propietarios para desarrollar proyectos de naturaleza eco - turística e
inmobiliaria, siempre que su área de influencia directa no ocupe un porcentaje superior al 1% de
la superficie total del predio, o una superficie mayor si estuviera plenamente justificada a través
del plan de manejo de conservación, de manera tal de asegurar que no se distorsionen las
características por las que fue afectada.
La infraestructura y actividades deberán emplazarse en lugares que causen el menor impacto

posible.
3.- Monumento Natural Privado: el objetivo de manejo es la preservación del área y, en la

medida que sea compatible con esto, la realización de actividades de uso no consuntivo, tales
como educación, investigación no experimental, recreación o ecoturismo.
4.- Reserva Natural Privada: el objetivo de esta área es la conservación, por lo que se pueden
realizar actividades que proporcionen un flujo sostenible de productos naturales y servicios que
garanticen su conservación en el largo plazo.
En las reservas se podrá autorizar la realización de proyectos eco-turísticos e inmobiliarios cuya

área de influencia directa no ocupe un porcentaje superior al 10% de la superficie total del
predio, o una superficie mayor si estuviese plenamente justificada a través del plan de manejo
de conservación, de manera tal que se asegure que no se distorsionan las características por
las que fue afectada. La infraestructura y actividades deberán emplazarse en lugares que
causen el menor impacto posible en el área.
El objetivo estratégico del reglamento es promover la participación de actores privados que

tengan la capacidad financiera y recursos disponibles para el altruismo o que tengan intereses
económicos compatibles con la protección del ecosistema.
Página 110
Beneficios tributarios en favor de las áreas silvestres protegidas privadas: Al referirse a las
áreas silvestres de propiedad privada, el artículo 35 señala que el Estado fomentará en incentivará
la creación de las mismas, las cuales estarán afectas a igual tratamiento tributario, derechos,
obligaciones y cargas que las pertenecientes al SNASPE.
Lamentablemente, un pronunciamiento del Servicio de Impuestos Internos, memorando interno,

sin número, remitido por el Director Regional de CONAMA X Región al Director Nacional de
CONAMA, actualmente, las Áreas Silvestres Protegidas del SNASPE, y por analogía las Áreas
Privadas Protegidas, no gozan de ningún tipo de franquicia tributaria ni beneficio.
El texto del memorando señala textual:
“Actualmente, las Áreas Silvestres Protegidas del SNASPE, y por analogía las Áreas Privadas
Protegidas, no gozan de ningún tipo de franquicia tributaria ni beneficio, tal como erróneamente
da a entender el texto del artículo 35 de la ley Nº 19.300, según informe en tal sentido evacuado
por el SII. Si las áreas del SNASPE gozan de exención tributaria respecto del impuesto
territorial, ello acontece en virtud del carácter fiscal de la propiedad, más no derivado de su
afectación al SNASPE”.
Este pronunciamiento echó por tierra todas las ventajas que podría haber tenido el reglamento
en cuanto incentivo para promover la afectación de propiedad privada a la categoría de Áreas
Silvestres Protegidas Privadas y garantizar así la protección del patrimonio ambiental, de hecho
no fueron consideradas en el texto aprobado franquicias tributarias. No obstante, estimamos
que la interpretación del S.I.I. es errada y debiera solicitarse una reconsideración. En primer
lugar, las normas de interpretación vigentes en el derecho chileno establecen que cuando el
sentido de una ley es claro no se desatenderá su tenor literal con el pretexto de consultar su
espíritu. En este caso, el sentido de la ley es muy claro las ASPP gozarán, dice el artículo 35 de
la ley 19300, de las mismas exenciones tributarias de que goza el SNASPE. Por otro lado, las
mismas reglas de hermenéutica legal disponen que existiendo más de una interpretación
posible, el intérprete debe preferir aquella en que la ley produzca algún efecto por sobre aquella
en que no produce efecto alguno y se transforma en letra muerta. La interpretación del S.I.I.
condena la disposición del artículo 35 en letra muerte y pone en serios riesgos los efectos del
reglamento.
En todo caso, de acuerdo con lo establecido en un estudio disponible en la CONAMA y que

fuera encargado al Consultor Sr. Pedro Fernández Bitterlich,191 consisten en proponer un
reglamento de áreas silvestres protegidas privadas, las exenciones tributarias de que debieran
gozar la ASPP si se le homologan al régimen del SNASPE son:
• Exención 100% del Impuesto territorial, artículo 2 ley 17.235.

• Exención Impuesto de Primera Categoría, artículo 40 N° 1 D.L. 824.
• Exención Impuesto Global Complementario, artículo 52 D.L: 824.
• Exención Impuesto a las herencias, asignaciones y donaciones, artículo 18, N° 5 y 6 ley
16.271.
191
Fernández CONAMA, 1995: 13 a 16
Página 111
Convenciones y Tratados Internacionales:

Hábitat de las Aves Acuáticas, suscrita en Irán el 2 de febrero de 1971 y que fue publicada
como ley de la República en el Diario Oficial del 11 de Noviembre de 1981.
acordada en Washington en 1940, publicada 192;
• "Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural" de la
UNESCO, acordada en París el 16 de noviembre de 1972193;
• "Convención sobre la Diversidad Biológica", acordada en Río de Janeiro el 5 de junio de
1992.
Toda estas leyes de protección configuran un entramado jurídico que permite dar un marco
institucional lo suficientemente sólido para favorecer la asociatividad de las comunidades locales y
actuar de filtro frente a la intervención de modelos productivos no deseados por las comunidades.
Es importante resaltar la jerarquía de estas normas de protección contenidas en los tratados

internacionales lo que se traduce en su prevalencia respecto de cualquier normativa que fomente
actividades extractivas no deseadas en áreas de protección, como por ejemplo la Ley sobre
Concesiones Eléctricas, Código de Minería y Código de Aguas. Esta superioridad normativa se
produce por aplicación del artículo 5 de la Constitución Política de la República que otorga rango
constitucional a los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Chile y que se
encuentren vigentes, como es el caso de las Convenciones señaladas en el acápite h) precedente.
Es incuestionable que estos tratados constituyen normas de derechos humanos pues es la misma
Constitución Chilena la que les ha dado ese carácter, al incorporar el Derecho al Medio Ambiente
entre los derechos y deberes constitucionales garantizados por la carta194, imponiendo al Estado el
deber específico de tutelar la preservación de la naturaleza.
3.5.3.6 El Caso de los Bosques Modelos
El bosque modelo195 es una iniciativa impulsada desde Canadá como una alternativa para
promover la conservación y el uso sustentable de los recursos forestales y los ecosistemas a
ellos asociados. Es un proceso que se basa en un ecosistema forestal representativo de una
región, donde se busca alcanzar un equilibrio entre planificación y gestión, integrando los aspectos
sociales, económicos, ambientales y culturales.
El modelo se basa en la autogestión de las comunidades locales, se promueve el uso integral de

los recursos impulsando la asociatividad para el desarrollo de actividades productivas, educativas,
de investigación etc. Estas asociaciones aspiran a crear un equilibrio que se basa en el respeto
mutuo, la equidad y la participación de los diversos grupos de interés y aspira a insertarse en todas
las facetas de la relación sociedad – recurso.
192
Diario Oficial del 4 de octubre de 1967.
193
Diario Oficial del 12 de mayo de 1980.
194
Constitución 1980, artículo 19 No 8.
195
El Bosque de Chilote. Colección Bosqueduca, pág. 85 a 87, Defensores del Bosque.
Página 112
Existe un red internacional de bosques modelos constituida por modelos de trabajo práctico de
gestión sustentable, creada en 1992 en la Reunión Cumbre de la Tierra de la UNCED, cuya
Secretaría Ejecutiva se encuentra en Ottawa, Canadá.
La misión de la red es fomentar la cooperación y la colaboración con miras al avance de la gestión,

conservación y desarrollo sustentable de los recursos forestales, mediante una red funcional de
alcance mundial de Bosques Modelos. El primer bosque modelo en Chile fue creado en el año
1998 y corresponde al Bosque Modelo de Chiloé, el primero de Sud América, que abarca una
superficie inicial de 173.000 hectáreas, localizado en la parte central de la provincia de Chiloé,
sector que alberga la mayor biodiversidad de la ínsula.
Objetivo del Bosque Modelo de Chiloé: establecer una asociación entre los actores más relevantes
del quehacer relacionado con el ecosistema forestal de Chiloé, para definir, mediante la discusión y
el análisis, las medidas para contribuir a su preservación y aprovechamiento sustentable, para
asegurar la conservación de la biodiversidad, para mejorar las condiciones de vida de la familia
campesina y las comunidades indígenas y para la consolidación del patrimonio antropológico,
cultural y religioso de la isla.
• Áreas de Trabajo Prioritarias del Bosque Modelo
Asociatividad, garantizar la participación y tender a la autogestión.
Desarrollo forestal y productivo, incorporar criterios de manejo forestal basados en la gestión

territorial y en el ámbito comunitario que permitan la optimización de los sistemas productivos
tradicionales, la plantación con especies forestales, el fomento de actividades no madereras a
partir de los recursos del bosque nativo y de su entorno y la diversificación y agregación de valor a
los productos madereros.
Conservación y valoración de la biodiversidad, fomentar el conocimiento campesina en torno a las

especies nativas, asegurar su uso y reproducción, buscar su comercialización contribuyendo de
esa manera a una economía familiar diversificada y orientada en su uso integral a los recursos.
Cultura, Identificar, investigar y validar las expresiones culturales relacionadas con el ecosistema
forestal y que se expresan en el saber campesino e indígena y en prácticas que enriquezcan la
relación del hombre con el medio natural.
Investigación, transferencia tecnológica, educación, en torno a promover un uso sustentable del

bosque.
3.5.3.7 Sistemas de Certificación Forestal
La certificación forestal es un sistema que se viene implementando desde hace diez años a la
fecha. El sistema de certificación forestal surge como un mecanismo de control dentro del cual
la industria forestal debe organizar su producción de manera ambientalmente sustentable,
socialmente justa y económicamente rentable. Uno de los sistemas de certificación forestal más
prestigioso en el mundo es el Forest Stewardship Council (FSC)
Página 113
Hasta ahora, el FSC ha certificado el manejo de 30 millones de hectáreas en 59 países, y más

de ocho mil productos finales que se pueden comprar alrededor de todo el mundo cuentan con
este sello196.
Paralelamente han surgido otras iniciativas similares al FSC en distintos países. Es el caso de
la certificación forestal Paneuropea, que comenzó a operar oficialmente a mediados de 1999,
como resultado de un proceso liderado por las instancias de gobierno de la Comunidad
Económica Europea. En efecto, tras resolución del consejo de ministros de la Unión Europea
realizado en Lisboa, se convino la creación de esta instancia que trabajaría en base a seis
criterios que garantizaban el manejo sustentable del bosque. Al igual que el FSC, este sello ha
sido adoptado en distintos países, fundamentalmente europeos, quienes administran el sistema
(Sierra, 2002).
En Chile, se ha estado trabajando en iniciativas similares a través de un grupo denominado la

Iniciativa Chilena de Certificación Forestal Independiente (ICEFI), que representa al FSC en
Chile, y que concitó desde su creación en 1998 el interés de una amplia gama de actores:
empresarios, académicos, sindicatos y asociaciones gremiales vinculadas al tema forestal, así
como organizaciones ciudadanas preocupadas por el tema medioambiental y específicamente
por el bosque (Sierra, 2002).
El ICEFI, a través de sus distintos grupos de trabajo ha trabajado en la elaboración de

estándares nacionales, los que deben inscribirse en el marco de los diez principios y 57 criterios
establecidos a nivel internacional. En base a estos criterios generales, ya cuatro empresas
forestales chilenas (Sociedad Forestal Millalemu, Forestal y Agrícola Monteáguila, Forestal Bío
Bío y Forestal Berango), que en su conjunto manejan una superficie forestal de 250 mil
hectáreas, obtuvieron su certificación y actualmente comercializan sus productos con el sello
FSC (Sierra, 2002).
Recientemente la Fundación Chile y la Corporación de la Madera (Corma, que agrupa a los

empresarios del sector) han trabajado en la elaboración de otro sistema de certificación forestal,
el CERTFOR, cuyos criterios y principios estarían en la etapa final de elaboración (Sierra,
2002).
Los tres sistemas de certificación cuentan con elementos en común pues lo que proponen, en
términos generales, es un manejo sustentable del recurso forestal. Sin embargo, exhiben
también importantes diferencias. Las diferencias de enfoque más significativas se manifiestan
en el mantenimiento y promoción de la biodiversidad presente en los bosques naturales. El
Criterio 10 del FSC, que se refiere exclusivamente al manejo de plantaciones artificiales, en su
punto 2 señala que “el diseño y planeación de las plantaciones deberá promover la protección y
conservación de los bosques naturales, y no incrementar las presiones sobre las bosques
naturales.
Deben tomarse en cuenta para el diseño de la plantación, los corredores de fauna silvestre, la
protección de los cauces de ríos y un mosaico de rodales de diferentes edades y períodos de
rotación, además de estar de acuerdo con el tamaño de la operación”. Es decir, tanto la
planificación como el manejo de las plantaciones exóticas deben respetar y favorecer el
crecimiento del bosque nativo y su biodiversidad. Por añadidura, en el punto 9 del mismo
Criterio se señala que “las plantaciones establecidas en áreas que hayan sustituido bosques
naturales después de noviembre de 1994 normalmente no calificarán para la certificación.
196
Información proporcionada por la ONG medioambientalista Defensores del Bosque.
Página 114
El Sello Paneuropeo se pronuncia en un sentido similar al señalar, en su Criterio 4, que el

manejo del recurso forestal debe contribuir al “mantenimiento, conservación y mejora apropiada
de la diversidad biológica en los ecosistemas forestales”.El CERTFOR, en cambio, plantea el
tema en términos de que las plantaciones “minimicen los impactos negativos significativos en la
biodiversidad”, en su Principio 2. Ya no se trata, entonces, de un imperativo sino de una
sugerencia. El Criterio 2.1 señala: “no se establecerán plantaciones en terrenos que contengan
bosques nativos u otro tipo de vegetación de alto valor ambiental o bosques nativos
comercialmente productivos”. Es decir, se pueden establecer plantaciones sobre bosques que
se consideren de “bajo” valor ambiental197 o en bosques que no sean comercialmente
productivos. El único límite que finalmente se establece para la sustitución es el que está
contenido en el Criterio 2.1.4, que señala que “las conversiones no deben aumentar la
fragmentación de las áreas de vegetación natural”. Demasiado laxo para impedir eficientemente
el avance de la sustitución.198
3.5.3.8 El Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental en el caso de Proyectos

Forestales
de Evaluación de Impacto Ambiental específicamente a los proyecto de desarrollo o explotación
forestales en suelos frágiles, en terrenos cubiertos de bosque nativo, industrias de celulosa,
pasta de papel y papel, plantas astilladoras, elaboradoras de madera y aserraderos, todos de
dimensiones industriales.199
Los proyectos forestales consistentes en plantaciones de especies exóticas no están sometidos

al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, como tampoco lo están los proyectos de
desarrollo y explotación forestal cualquiera sea su naturaleza que no tengan dimensiones
industriales. Esto significa que la mayoría de los proyectos forestales que se desarrollan en
predios aledaños a tierras indígenas, en la VIII y IX regiones no están sometidos al Sistema.
3.5.4 Ley de Concesiones Marinas

3.5.4.1 Régimen de Concesiones Marinas. Antecedentes Generales
Corresponde al Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría de Marina conceder el uso

particular, en cualquier forma, de las playas, terrenos de playa, fondos de mar, porciones de
agua y rocas, dentro y fuera de las bahías.200
Las concesiones marítimas201 y las destinaciones marítimas202 se regirán por las disposiciones
del D.F.L. N° 340 de 1960 y Decreto Supremo N° 660 de 1988, sustituye reglamento sobre
Concesiones Marítimas, fijado por Decreto Supremo (M) N° 223 de 1968, y por las normas que
197
Cabe señalar que las organizaciones medio ambientalistas cuestionan que hayan bosques que puedan ser
considerados de bajo valor ambiental.
198
Información proporcionada por la ONG medioambientalista Defensores del Bosque.
199
Artículo 10, letra m, Ley 19.300 sobre Bases del Medio Ambiente.
200
Artículo 3, D.S. 660
201
Se llama concesión aquellas cuyos beneficiarios son los particulares.
202
Se llama destinación aquellas cuyos beneficiarios son reparticiones fiscales.
Página 115
se establezcan en los respectivos decretos o resoluciones por los que se otorgan las
concesiones o destilaciones.203
Dispone el reglamento que las concesiones destinadas a balnearios requieren, además, cumplir
con las normas establecidas en el Reglamento de Orden, Seguridad y Disciplina en las Naves y
Litoral de la República, aprobado por D.S. (M) N° 1 .340 bis de 1941, y con las exigencias
especiales que vaya fijando la autoridad marítima.
3.5.4.2 Naturaleza y Plazo de la Concesión Marítima
Las concesiones otorgan derechos de uso204 de carácter temporal. Estas se otorgan, en

general, por un plazo de entre cinco y diez años. Sin embargo, podrán otorgarse por un mayor
plazo dependiendo del monto de la inversión en obras y construcciones que se realicen en el
sector concesionado.205
El plazo se extiende hasta 20 años, cuando la inversión fluctúe entre 2.500 y 5.000 Unidades
Tributarias Mensuales.206
El plazo se extiende a 50 años, cuando se trate de obras que signifiquen inversiones superiores
a 5.000 Unidades Tributarias Mensuales.207
Las concesiones marítimas son renovables por igual período o por uno mayor o menor
dependiendo si la inversión ha aumentado o disminuido conforme a la tabla establecida
precedentemente.
3.5.4.3 Procedimiento para el Otorgamiento de Concesiones Marítimas
El procedimiento está establecido en los artículos 25 a 28 del D.S. 660. Las solicitudes de
concesiones marítimas por plazos superiores a un año, se formularan en los términos que
establece el artículo 26 del mismo cuerpo normativo y serán presentadas por el interesado en la
Capitanía de Puerto respectiva, dirigidas al Ministerio de Defensa Nacional, en un expediente
que contenga la respectiva solicitud y planos, en sextuplicado, además de los otros
antecedentes e informes que se deben adjuntar de conformidad al citado artículo 26.
El expediente debe contener los siguientes documentos:
1) Solicitud dirigida al Ministerio de Defensa que contenga los siguientes datos:
a) Nombre completo o razón social del solicitante , nacionalidad, domicilio, profesión u

oficio, estado civil y rol único tributario. En el caso de las personas jurídicas deberá
indicarse además el nombre, nacionalidad, profesión, domicilio y rut del representante
legal;
203
204
205
206
Artículo 10 letra a), D.S. 660.
207
Artículo 10 letra b), D.S. 660.
Página 116
b) Región, provincia, comuna y lugar en que se encuentra situado el sector o sectores

solicitados, conteniendo los demás datos e informaciones necesarias que permitan su
ubicación;
c) Naturaleza de la concesión: terrenos de playa, playa, fondos de mar, río o lago, porción
de agua, rocas etc.
d) Dimensiones de los lados que conforman su perímetro, en metros; superficie en metros
cuadrados y deslinde. Deberá singularizarse separadamente los sectores solicitados,
según su naturaleza.
e) Objeto de la concesión que se solicita, expresado en forma clara y precisa,
especificando el uso que se dará a cada uno de los sectores según su naturaleza.
f) Si la concesión que se solicita es a título gratuito u oneroso. Si el peticionario está
exento de impuestos o goza de franquicias tributarias, deberá indicarlo en su solicitud y
acreditarlos documentalmente.
g) La longitud utilizable si se trata de muelles, malecones, chazas, embarcaderos o
atracaderos.
h) La clasificación y categoría que le corresponde (boyas de 25/100; de 5.000/10.000;
dique flotante para levantar naves de 1.500/3.000, etc.) cuando lo solicitado sean
porciones de agua.
2) Plano detallado de la concesión solicitada y de su ubicación, especificando cada uno de

los sectores, según su naturaleza (terrenos de playa, playa, etc.), e indicando las líneas de las
mas altas mareas y de las mas bajas.
3) En el caso de que se soliciten terrenos de playa, deberá acompañarse copia de la

inscripción de dominio a nombre del Fisco, con certificación de vigencia. Si no está inscrito el
interesado deberá solicitar la inscripción a la Secretaría Regional Ministerial de Bienes
Nacionales.
4) Certificado emitido por el S.I.I. con el valor de la tasación fiscal del metro cuadrado del
sector de terrenos de playa y de playa solicitado y el valor comercial de las mejoras fiscales
incluidas en la solicitud.
5) Certificado de la Dirección de Obras Municipales correspondiente, si la solicitud

comprende áreas urbanas, para acreditar si las obras proyectadas y el destino que se pretende
dar a la concesión marítima se ajusta al uso de suelo establecido en el plano regulador vigente.
6) Certificado de la Dirección Regional del Servicio Nacional de Pesca, respecto de si

hubiere solicitudes de concesión de acuicultura ya otorgadas o en trámite.
7) Certificado de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo, cuando se

trata de terrenos rurales, para acreditar si las obras proyectadas y el destino que se pretende
dar a la concesión marítima se ajusta al uso de suelo establecido por los instrumentos de
planificación territorial.
8) Certificado emitido por la Secretaría Regional Ministerial de Obras Públicas, cuando se

trate de terrenos rurales, para acreditar si los sectores solicitados en concesión afectan
programas de vialidad.
9) Certificado emitido por el Servicio Agrícola y Ganadero, en cuanto a si en el sector

pretendido existen guaneras o es lugar de aposentamiento de aves guaníferas, cuando la
solicitud se refiera a sectores ubicados en las I, II o III Regiones del país.
Página 117
10) Anteproyecto de las obras que se pretenden ejecutar en los bienes que se solicitan.
Indicando el capital que se invertirá en las mismas.
Sobre la solicitud se pronunciarán la Dirección General del Territorio Marítimo208 y de Marina

Mercante y la Dirección de Fronteras y Límites cuando se trate de concesiones marítimas
ubicadas en zonas fronterizas.209
Cuando se trate de concesiones marítimas, cuyo objeto, naturaleza, ubicación, proyecto,

montos de inversión comprometidos, plazos, etc, lo ameriten la Subsecretaría de Marina en el
estudios de los antecedentes, podrá solicitar la participación de representantes de los
organismos públicos que estime pertinentes.210
El Ministerio de Defensa Nacional, en uso de sus facultades privativas y teniendo a la vista

todos los antecedentes se pronunciará sobre la solicitud en un plazo de 45 días prorrogables
por otros 30 días.211
3.5.5 Ley de Pesca y Acuicultura
Los recursos marinos en Chile son administrados por el Estado a través de la Subsecretaría de
Pesca, dependiente del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción. El marco legal
está constituido por la Ley 18.892; Ley General de Pesca y Acuicultura y DS 430/1991 de
Economía que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley.
El sector pesquero en Chile ha experimentado en los últimos años un acelerado crecimiento

que se ha expresado en un incremento de los volúmenes de captura, cuyos desembarcos
superan los rendimientos máximos sostenibles y alertan sobre serios riesgos de
sobreexplotación de los recursos marinos, que obligan a adoptar medidas urgentes para regular
la actividad pesquera y establecer un régimen de explotación sostenible.
La orientación básica de la ley de pesca 18.892 era la explotación de los recursos pesquero con
un aprovechamiento óptimo, sobre la base de una cuota global de captura, sin que se exija
ningún resguardo que garantice la sustentabilidad de largo plazo.
Un cambio en esta orientación lo constituyó la Ley Nº 19.713, que introdujo la medida de

administración pesquera denominada “límite máximo de captura por armador”. En el proceso de
discusión de dicha normativa, el Ejecutivo se comprometió a presentar al parlamento un
proyecto de ley que regule las materias relacionadas con principios de conservación, medidas
de administración, planes de manejo, desconcentración funcional, límite máximo de captura por
armador, pesca artesanal e institucionalidad del sector pesquero.212
208
209
210
Artículo 28 inciso 3° , D.S. 660
211
Artículo 28 inciso 4°, D.S. 660
212
www.caleta.cl/~biblioteca/ Ley%20de%20Pesca%20aprobada%202002.doc
Página 118
En la actualidad se encuentra en discusión en el parlamento un nuevo proyecto de ley cuyos

objetivos, conforme a lo expresado en el mensaje, son.213
• Reforzar los instrumentos de regulación para la conservación de los recursos

hidrobiológicos, resguardando el interés general del país.
• Mejorar la forma de asignar los recursos entre cada uno de los sectores involucrados y
otorgar mayor estabilidad a dichas asignaciones.
• Maximizar el crecimiento económico del sector, incentivando el otorgamiento de un
mayor valor a los productos y aumentar la generación de mejores empleos en la
industria vinculada a la pesca extractiva.
• Potenciar la actividad económica pesquera artesanal y lograr un mayor desarrollo de su
capacidad productiva.
• Mejorar y adecuar la participación de los sectores involucrados en el proceso de toma de
decisiones.
En lo que respecta a la pesca artesanal - que corresponde a la que se desarrolla en el radio de

cinco millas aledaños al bode costero - se instaura las áreas contiguas permitiendo la
explotación artesanal en las regiones adyacentes a la franja artesanal a los armadores
artesanales que cuenten con posicionador satelital y se prevé la posibilidad de autorizar
operaciones de pesca dentro de la franja artesanal con exclusión de la primera milla. Siendo en
todo caso necesario consultar al Consejo Zonal respectivo.
Se instauran, además, como medida de administración del sector pesquero artesanal las áreas
de manejo. Para acceder a estas áreas de manejo se exige que los asociados de las
organizaciones postulantes estén inscritos en el Registro Artesanal en alguna categoría que
ejerza directamente el esfuerzo sobre una pesquería bentónica. En caso de conflicto de
intereses en relación a una misma área de manejo, el proyecto permite que dos o más
organizaciones soliciten una misma área, debiendo ingresar conjuntamente la solicitud
correspondiente. En todo caso, se establece un límite respecto a las áreas de manejo que
pueden ser otorgadas a una misma organización instaurándose un límite máximo de tres.
El nuevo marco regulatorio aún no ha sido aprobado, tras la primera discusión se formularon
955 indicaciones que obligaron a la elaboración de un nuevo proyecto todavía en tramitación.
Sin embargo, se aprobó una Ley conocida como “ley corta” que prorrogó por 10 años el
régimen de explotación actualmente vigente. No obstante, en torno a la discusión que circundó
la aprobación de la ley corta surgieron serias discrepancias entre las bancadas respecto a la
distribución de cuotas de explotación, particularmente de merluza, entre el sector artesanal y el
sector industrial.214
Las organizaciones indígenas, particularmente las comunidades Lafkenche han reaccionado

frente a esta normativa señalando que “el mar es un espacio mágico, religioso y productivo para
el pueblo Lafkenche por lo que la alteración de uno de ellos, repercute necesariamente en el
otro, como un gran sistema integrado”.215
213
214
215
www.ecoportal.net/noti02/n514.htm - 32k
Página 119
Denuncian que la normativa constituye una amenaza para los Lafkenche pues abre la
posibilidad de que sean grandes consorcios los que manejen el borde costero, sustrayendo este
territorio marítimo del control indígena, haciendo caso omiso a los derechos ancestrales
Lafkenche sobre el mar y de la relevancia cultural de este recurso patrimonial.
En el Encuentro Internacional de Nacionalidad y Pueblos Originarios que tuvo lugar en la

comuna de Tirúa en el año 2002, el alcalde de dicha localidad Adolfo Millabur, instó a los
participantes a estar atentos ante este escenario de pérdida territorial que enfrenta el pueblo
Lafkenche. “Antes fue la tierra, no podemos permitir que ahora sea el Mar.”216
Se argumentó en dicho encuentro que para los Lafkenche los recursos marinos tienen una
multiplicidad de funciones, tales como el uso medicinal, agroecológico, artesanal y simbólico.
Las mesa constituida para analizar la legislación pesquera concluyó “que las formas y artes de
explotación de los recursos marinos han permitido un uso sustentable de los recursos, y que
por tanto, la superposición de una estructura legislativa como lo es la Ley de Pesca, con un
marcado énfasis economicista, pondrá en riesgo la sustentabilidad de los recursos en territorio
Lafkenche, así como también la supervivencia de los habitantes de este espacio.”217
3.5.5.1 El Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental en el caso de Proyectos Marinos
de Evaluación de Impacto Ambiental específicamente a los Puertos, vías de navegación,
astilleros y terminales marítimos.218
Ley 18.892; Ley General de Pesca y Acuicultura y DS 430/1991 Texto refundido, coordinado y
sistematizado de la presente ley del Ministerio de Economía, establece una prohibición respecto
de los recursos biológicos. En el artículo 136 impone sanciones al que introdujere, por sí o por
tercero, en el mar, ríos, lagos o cualquier otro cuerpo de agua, agentes contaminantes
químicos, biológicos o físicos que causen daño a los recursos hidrobiológicos, sin que
previamente hayan sido neutralizados para evitar tales daños. Los órganos controladores y
fiscalizadores de estas actividades son por expresa disposición legal la Subsecretaría de Pesca
y Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción”.
La Ley establece que se deberá tener especial cuidado en cruces de río, evitando el vertido de
cualquier sustancia, incluidos los aceites, lubricantes y combustibles, correspondiendo al
Servicio Nacional de Pesca fiscalizar que no se produzcan estos vertidos contaminantes.
Los proyectos de Puertos, están sometidos a exigencias ambientales específicas. Los

artículos 74, 87, 118 y 158 exigen al concesionario la obligación de mantener la limpieza y
equilibrio ecológico de las zonas concedidas. Se dispone que las medidas de protección del
medio ambiente serán reglamentadas por Decreto Supremo. Se establecen sanciones para el
caso del incumplimiento de las obligaciones anteriores. Por último se excluye del ámbito de las
concesiones las áreas marítimas que forman parte de las áreas silvestres protegidas. El
concesionario dará estricto cumplimiento a las instrucciones que sobre la materia imparta la
216
217
218
Artículo 10, letra f, Ley 19.300 sobre Bases del Medio Ambiente.
Página 120
Dirección General del Territorio Marítimo y Marina Mercante. (DIRECTEMAR). Esta materia
será regulada durante las etapas de construcción y operación de un proyecto de puerto. 219
3.5.6 Legislación Concesiones Eléctricas y Servidumbres

3.5.6.1 Concesión Eléctrica: Naturaleza y régimen jurídico
La concesión es el acto de autoridad administrativa en virtud del cual se confiere a un particular

el derecho para usar preferentemente el bien concedido, para construir o explotar obras
públicas, o bien para ordenar, sustentar o aprovechar servicios de la administración (Cuevas,
2003: 5)
La normativa legal que rige el sistema de concesiones eléctricas en Chile es el D.F.L. N° 1 de

1982, del Ministerio de Minería, mediante el cual se promulgó la Ley General de Servicios
Eléctricos y el Reglamento, dictado por Decreto Supremo N° 327 de 1997, del mismo
Ministerio.
Estas normas legales regulan el procedimiento de concesión, la constitución de servidumbres y

los plazos necesarios para dar inicio a las obras autorizadas en virtud de la concesión.
Corresponde a la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, otorgar las concesiones

eléctricas de tipo provisional. En tanto que, es prerrogativa del Presidente de la República, a
través del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, otorgar las concesiones
definitivas. El acto administrativo en virtud del cual se torga una y otra concesión corresponde a
una resolución , en el primer caso, y a un Decreto Supremo en el segundo.
En virtud de la Ley General de Concesiones Eléctricas se ha dispuesto el otorgamiento de las

siguientes concesiones prediales:
a) Concesiones para establecer, operar y explotar las instalaciones de servicios públicos

de distribución;
b) Concesiones para establecer centrales hidráulicas productoras de energía eléctrica;
c) Concesiones para establecer subestaciones eléctricas;
d) Concesiones para establecer líneas de transporte de la energía eléctrica.
En el caso de las concesiones prediales establecidas en las letras b), c) y d) el legislador ha

establecidos que las instalaciones correspondiente pueden emplazarse territorialmente sin
necesidad de concesión220.
3.5.6.2 Servidumbres
Para ejecutar el proyecto que motivó el otorgamiento de la concesión es necesario ejecutar las
obras destinadas a su implementación y desarrollo – centrales hidroeléctricas, subestaciones y
líneas de transporte de energía – para lo que es indispensable contar con el espacio geográfico
– suelo – para emplazar esta infraestructura. El acceso a este espacio se garantiza
jurídicamente con el establecimiento en la Ley eléctrica de servidumbres legales.
219
www/conama.cl
220
Artículo 4, Ley Eléctrica.
Página 121
Se trata del establecimiento de un gravamen que afecta bienes de propiedad de un tercero en

beneficio de la infraestructura eléctrica.
Respecto a las indemnizaciones a que da lugar la imposición estas servidumbres, el legislador

ha dispuesto que se determinen de común acuerdo entre concesionario y propietario afectado.
En caso de desacuerdo el concesionario podrá solicitar al Ministro de Economía el que la
indemnización se fije por una Comisión de Hombres Buenos, de conformidad al Decreto 193, de
2 de septiembre de 1983, del Ministerio de Economía. Los interesados podrán reclamar de la
resolución adoptada por la Comisión de hombres buenos antes la justicia ordinaria.
Las servidumbres que se constituyan en tierras indígenas deberán ser aprobadas por CONADI
de conformidad a lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley Indígena en los términos que
referimos en los acápites precedentes.
3.5.6.3 El Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental en el Caso de Proyectos

Eléctricos
El Decreto Supremo en virtud del cual se otorga una concesión eléctrica no está sometido al
Sistema de evaluación de Impacto Ambiental, porque las concesiones eléctricas en si mismas
no constituyen actos de ejecución material de los proyectos. (Cuevas, 2003)
Sin embargo, si están sometidos al SEIA las obras que se ejecuten en el marco del proyecto
que ha requerido la concesión, tales como líneas de instalación eléctrica de alto voltaje y sus
subestaciones y centrales generadoras de energía mayores a 3MW.221

AMBIENTE, DESARROLLO, PARTICIPACIÓN, TERRITORIO Y RECURSOS
NATURALES, EN EL DERECHO INTERNACIONAL
3.6.1 Principales Estándares

3.6.1.1 Derechos Colectivos
El reconocimiento de los derechos indígenas en el ámbito internacional se sustenta en el

reconocimiento de derecho colectivos, los cuales en palabras de la Presidenta del Grupo de
Trabajo sobre Pueblos Indígenas de Naciones Unidas Sra. Erica Irene Daes son considerados
como “un elemento esencial e inherente de los derechos indígenas,” (Mackay, 1999: 54).
El borrador de Declaración Universal de Derechos de los Pueblos indígenas, que aún no ha

sido aprobado por los organismos correspondiente del Sistema de Naciones Unidas, pero que
ha concitado el consenso de las organizaciones indígenas y expertos indigenista, reconoce
como derechos colectivos los siguientes: derecho a la libre determinación; derecho a la
sobrevivencia física de los Pueblos; derecho a vivir en libertad, paz y seguridad como Pueblos
distintos; protección frente al etnocidio y el genocidio cultural; derecho a determinar su
ciudadanía indígena; derecho a mantener y desarrollar sus propias características e
221
Artículo 10, letra b y c, Ley 19.300.
Página 122
identidades; y, el derecho a determinar las responsabilidades de los individuos para con sus
comunidades.
La relevancia del reconocimiento de la naturaleza colectiva de estos derechos es que legitima y

afirma el valor de la protección de las formas de vida y las culturas de los pueblos indígena en
sí mismas. El énfasis, desde esta perspectiva, ya no esta en la asimilación, ni en la integración,
sino en el valor de garantizar la sobrevivencia de los Pueblos Indígenas como culturas distintas
y diversas (Mackay, 1999: 55).
3.6.1.2 El Derecho a la autonomía o autogestión
El derecho a la Autonomía o autogestión ha sido reivindicado como el marco dentro del cual los
Pueblos Indígenas pueden ejercer y disfrutar de todos los derechos humanos y asegurar su
integridad cultural y supervivencia, al interior de los Estados.
El reconocimiento de este derecho ha dado lugar a un arduo debate a nivel internacional. Sin
embargo, existe consenso que el derecho involucra el control de los Pueblos Indígenas a la
tierra, los recursos naturales, el gobierno local y otros asuntos relacionados con la identidad
cultural y su sobrevivencia como Pueblos. Esto debería incluir jurisdicción territorial efectiva, el
derecho a veto sobre los planes de desarrollo del Estado que pudieran afectar de manera
adversa las tierras y territorios indígenas, y el autocontrol sobre todos los aspectos del proceso
de desarrollo en dichos espacios jurisdiccionales (Mackay, 1999: 66).
3.6.1.3 Autoidentificación
Para identificar a los Pueblos Indígenas como sujetos de derecho internacional se han utilizado
distintos criterios tales como: ascendencia, cultura, lenguaje, residencia, conciencia de grupo o
autoidentificación y/ o aceptación como parte de una comunidad indígena. Ha primado, sin
embargo, el criterio de autidentificación. En efecto, así quedó consignado en el Informe Final
elaborado por el Relator Especial de la Organización de Naciones Unidas José Martínez Cobo
en su estudio titulado “Estudio del Problema de la Discriminación contra las Poblaciones
Indígenas”, donde se define a los Pueblos Indígenas del modo siguiente:
“Son comunidades, pueblos y naciones indígenas, las que teniendo una

continuidad histórica con las sociedades anteriores a la invasión y
precoloniales que se desarrollaron en sus territorios, se consideran distintos
de otros sectores de las sociedades que ahora prevalecen en esos territorios o
en partes de ellos. Constituyen ahora sectores no dominantes de la sociedad y
tienen la determinación de preservar, desarrollar y transmitir a futuras
generaciones sus territorios ancestrales y su identidad étnica como base de su
existencia continuada como pueblo, de acuerdo con sus propios patrones
culturales, sus instituciones sociales y sus sistemas legales.”
3.6.1.4 Consentimiento, consulta – acuerdo y participación
Los instrumentos internacionales han adscritos a diversos estándares en el ámbito de los

derechos que deben ser definidos a nivel de participación, consulta, acuerdo o convenio que
debe lograrse antes que un Estado actúe de manera que pudiera afectar o perjudicar los
derechos o intereses de los Pueblos Indígenas.
Página 123
A continuación analizaremos los estándares comúnmente aceptados y las circunstancias bajo

las cuales deben ser exigidos:
• Consentimiento expresado libremente y con pleno conocimiento de causa
Este estándar debiera ser utilizado siempre en relación a cualquier actividad que pudiera afectar
los derechos de los Pueblos Indígenas reconocidos por el ordenamiento jurídico. Se requiere
que los Pueblos Indígenas reciban toda la información necesaria para decidir libremente, con
plena autonomía, acerca de las ventajas o desventajas de admitir que el Estado o los
particulares ejecuten cualquier actividad que pudiera tener un impacto sobre sus derechos.
• Consulta y acuerdo
Este estándar es el que ha recibido mayor reconocimiento a nivel internacional (Convenio 169,
artículo 6) y en el derecho interno. Se suele utilizar como un mecanismo para recabar el
consentimiento indígena cuando sus intereses se ven afectados por la acción estatal o
particular con la anuencia del Estado. Sobre la base de esta exigencia se han cometidos serios
abuso en contra de los Pueblos Indígenas, habiéndose promovido mecanismos de consulta a
los implicados sin que sea obligatorio llegar a un acuerdo o considerar puntos de vistas
opuestos. Así, se ejecutan acciones que comprometen los derechos e intereses indígenas a
pesar de su rotunda oposición.
• Participación
El derecho internacional, comparado e interno ha reconocido, en general, el derecho de

participación de los Pueblos Indígenas. Este derecho ha recibido, sin embargo, distintos grados
de reconocimiento: “Participación directa y significativa”; “Participación informada”, y/o
“Participación”.
Existe consenso que la participación sin otra denominación al menos supone que los Pueblos
Indígenas participen en la toma de decisiones y que sus puntos de vistas e inquietudes sean
considerados sobre la base del principio de buena fe. La buena fe impone a los órganos de la
administración del Estado la obligación de escuchar los puntos de vistas y preocupaciones de
los Pueblos Indígenas, ponderarlos en la toma de decisiones de modo que sean incorporados
en la decisión final y otorgarles a los actores indígenas un rol significativo en el desarrollo,
implementación y administración de las medidas propuestas como respuestas a las
proposiciones formuladas por los representantes indígenas.
3.6.2 La Legislación Ambiental Internacional y el reconocimiento de los derechos de los

Pueblos Indígenas
El instrumento internacional que da origen a la legislación ambiental en el derecho internacional

es la Declaración de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano,
adoptada en la ciudad de Estocolmo en el año 1972. Este cuerpo normativo reconociendo la
vinculación entre derecho humanos y medio ambiente, declara: “El hombre tiene el derecho
fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuadas, en un
Página 124
medio de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar.”222Junto con la
declaración se adoptó el Plan de Acción para el Medio Humano, estrategia que contribuyó al
establecimiento del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA).
Posteriormente, diversos instrumentos de derechos humanos reconocen y definen el derecho al

medio ambiente. La Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos de 1981,
artículo 4; La Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño de 1989, artículo
29 (e); El Protocolo Adicional a la Convención sobre Derechos Humanos en materia de
derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1988 o Protocolo de San Salvador, artículo 11,
el informe final de la denominada Agenda 21; el proyecto de Declaración de la OEA sobre los
Derechos de los Pueblos Indígenas, artículo XIII.
Sin embargo, el primer instrumento internacional que relaciona a los Pueblos Indígenas con el
Medio Ambiente es el Convenio 169, artículo 4 (1). El texto legal no reconoce expresamente el
derecho al medio ambiente, pero impone a los Estados la obligación de adoptar medidas
especiales para proteger el medio ambiente de los pueblos indígenas, tales como:
• Estudios de Impacto Ambiental de las actividades de desarrollo que se propongan,

artículo 7 numeral 3;
• El Reconocimiento de los derechos de subsistencia, artículo 23; la protección de los
recursos naturales, artículo 15 numeral 1;
• Las medidas para proteger y preservar los territorios de los pueblos indígenas; y,
• Exige la participación y consulta de las comunidades y la buena fe en la evaluación y
ejecución de los proyectos.
La protección del Medio Ambiente indígena es priorizado por el Convenio 169 al reconocer la
singular relación que los pueblos indígenas mantienen con sus tierras y territorios, disponiendo
que los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores
espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con
ambos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en particular los aspectos colectivos de
esa relación, artículo 13 numeral 1.
La Relatora Especial de Naciones Unidas de la Subcomisión de Derechos Humanos y

Desarrollo Sra. Fatma Sohar Ksentini, en su informe preliminar pone énfasis en la relación entre
los derechos de los Pueblos Indígenas y la protección ambiental. Reconoce el informe la
especial relación de los Pueblos Indígenas con sus tierras y territorios y sostiene que toda
degradación ambiental tiene un impacto en los derechos de los Pueblos Indígenas
dependientes de su medio ambiente.223
En su informe final publicado en 1994, la Sra. Relatora Especial, principio 14, trata directamente
de los derechos de los Pueblos Indígenas sobre el Medio Ambiente estableciendo lo siguiente:
“Los Pueblos Indígenas tienen derecho a controlar sus tierras, territorios y recursos naturales y
a mantener sus formas de vida tradicional. Esto comprende el derecho a la seguridad en el
disfrute de sus medios de subsistencia.
222
Declaración de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano. Doc. UN, A/ Conf./ 48 / 14/
Ref. 1, 1972.
223
E / CN.4 / Sub. 2/ 1991 / 8, 1991.
Página 125
Los Pueblos Indígenas tienen derecho a ser protegidos contra toda acción o forma de conducta
que pueda tener por resultado la destrucción o degradación de sus territorio, incluidos la tierra,
el aire, el agua, el hielo marino, la fauna y otros recursos.”
Bajo esta concepción, se estima que la explotación de recursos causa o puede causar
degradación en las tierras indígenas, lo que constituye una violación a sus derechos y es el
caso que el derecho a los recursos en sí mismo es un derecho humano de los Pueblos
Indígenas.224
La Confederación de Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD)

constituye el más reciente avance en materia de legislación ambiental de rango internacional.
La Conferencia elaboró cinco documentos: La Declaración de Río de Janeiro 1992, el
Convenio sobre Diversidad Biológica, la base estructural de la Convención de Naciones Unidas
sobre Cambio Climático, la Declaración de Principios para un consenso mundial respecto de la
ordenación, la conservación y el desarrollo sostenible en lo relativo a los bosques y la Agenda
21. De estos instrumentos algunos hacen alusión expresamente a los derechos indígenas sobre
el Medio Ambiente o a los estándares que debe cumplirse para la debida protección de estos
derechos. Respecto a la fuerza coercitiva de estos instrumentos el único que es vinculante y,
por tanto, impone obligaciones a los Estados es la Convención sobre Biodiversidad, los otros
carecen de fuerza vinculante. Sin embargo, constituyen un importante precedente para la
consolidación de un estándar internacional.
Sobre el tema en análisis dispone la Declaración de Río de Janeiro:
Las poblaciones indígenas y sus comunidades, así como otras comunidades locales
desempeñan un papel fundamental en la ordenación del medio ambiente y en el desarrollo
debido a sus conocimientos y prácticas tradicionales. Los Estado deberían reconocer y apoyar
debidamente la identidad, cultura e intereses y hacer posible su participación efectiva en el
logro del desarrollo sostenible (Principio 22).
La Declaración de Principios relativos a los Bosques dispone que:
La política forestal de cada país debería reconocer y apoyar debidamente la cultura y los
intereses y respetar los derechos de las poblaciones indígenas, de sus comunidades y otras
comunidades y de los habitantes de las zonas boscosas (Principio 5 literal a)
Los gobiernos deberían promover y ofrecer oportunidades para la participación de ... las
poblaciones indígenas, los habitantes de las zonas forestales y las mujeres, en el desarrollo, la
ejecución y la Planificación de la política forestal del país (Principio 2).
3.6.2.1 Agenda 21
La Agenda 21 es un programa no vinculante, que señala como los Estados deben enfocar y
conducir los asuntos relacionados con el medio ambiente. La orientación básica del plan es
conciliar el desarrollo sostenible y la protección del medio ambiente con el crecimiento
económico. Sin embargo, el capítulo 26 de la Agenda 21 está dedicado exclusivamente a los
Pueblos Indígenas y como su título lo señala aspira al reconocimiento y al fortalecimiento del
224
Fergus Mackay, Los Derechos de los Pueblos Indígenas en el Sistema Internacional, Federación Internacional de
Derechos Humanos, Lima, 1999, pág 283.
Página 126
papel de las Poblaciones Indígenas y sus Comunidades en la definición del desarrollo

sustentable. El objetivo del Capítulo 26 es fortalecer y facilitar la participación de los pueblos
indígenas en su propio desarrollo y en las actividades de desarrollo externo que puedan
afectarlos, reconociendo el conocimiento tradicional único de los pueblos indígenas en sobre
ecología y desarrollo sostenible.
Para el cumplimiento de estos objetivos se promueve una mayor participación política de los
pueblos originarios en las instancias de decisión, para fortalecer el auto control sobre las tierras
y recursos indígenas, así como el reconocimiento de las prácticas de subsistencias tradicionales
y el reforzamiento de la legislación nacional (26.3). Dentro de las actividades recomendadas por
la agenda 21 en la materia están las siguientes:
• La ratificación de los instrumentos internacionales relativos a los pueblos indígenas;

• La acción dentro de las Naciones Unidas y los Organismos Internacionales de
desarrollo, incluyendo apoyo técnico y Financiero que incorpore los puntos de vista de
los pueblos indígenas y de sus organizaciones en la implementación y diseño de
políticas de políticas; y
• Adopción fortalecimiento de políticas para proteger la propiedad intelectual y cultural de
los pueblos indígenas (26.4 y 26.5).
Otras partes relevantes de la Agenda 21 incluyen los capítulos 11 y 17. El plan formula
recomendaciones respecto a la pesca tradicional de los pueblos indígenas, sugiere la
incorporación del conocimiento tradicional concerniente(s) a los ecosistemas dentro de los
planes de manejo interno y el reconocimiento de los derechos de subsistencia en las
negociaciones internacionales sobre recursos marinos. El capítulo 11 recomienda la promoción
de la participación indígena en las actividades relacionadas con los bosques; programas para el
fortalecimiento de la organización a fin de facilitar la investigación y la implementación de
medidas para la protección de ecosistemas forestales y la biodiversidad; la creación de
reservas y áreas protegidas, incluyendo los territorios tradicionales de los pueblos indígenas;
programas de apoyo a la participación de Pueblos Indígenas en el manejo forestal y; apoyo a
las organizaciones y comunidades indígenas.
Los órganos creados por la CNUMAD son de tipo supra estatal y en ellos no está considerada
la participación indígena en la toma de decisiones. No obstante resaltamos que ha contribuido a
definir estándares normativos a que podrían aspirar los pueblos indígenas en pro del
reconocimiento de sus derechos al medio ambiente.
Los instrumentos internacionales que se refieren específicamente a los derechos indígenas

sobre los derechos al Medio Ambiente, Desarrollo y Participación son: Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo (0.I.T) y la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y
Desarrollo.
También se han pronunciado al respecto los proyectos de Declaración de la ONU y la OEA

sobre los derechos de los Pueblos Indígenas, que se encuentran en proceso de aprobación.
Los Pueblos Indígenas también se han referido al derecho en la Declaración de Kari – Oca,
donde fue aprobada la Carta de la Tierra de los Pueblos Indígenas.
Página 127
3.6.2.2 Convenio N°169 sobre Pueblos Indígenas y Tr ibales en Países Independientes de

la Organización InternacionaI del Trabajo (OIT)
El Convenio 169 parte reconociendo las aspiraciones de los pueblos indígenas a asumir el
control de sus propias instituciones y formas de vida y de su desarrollo económico y a mantener
y fortalecer sus identidades, lenguas y tradiciones, dentro del marco de los Estados en que
viven.225
Desde esta perspectiva el Convenio reconoce que los Pueblos Indígenas deberán tener el
derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de Desarrollo, en la
medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las
tierras que ellos ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible,
su propio desarrollo económico, social y cultural. Además dichos pueblos deberán participar en
la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y
regional, susceptibles de afectarles directamente.226
El Convenio impone a los gobiernos el deber de velar porque, siempre que haya lugar, se
efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia
social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas
puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados
como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas.227
Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las
tierras que tradicionalmente ocupan... artículo 14, numeral 1.
En lo que respecta a los recursos naturales el Convenio 169, impone a los Estado partes la
obligación de proteger “especialmente” los derechos de los pueblos interesados a los recursos
naturales existentes en sus tierras. Estos derechos de protección especial comprenden el
derecho de esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos
recursos.228
En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del
subsuelo, o tengan derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, el Convenio 169
dispone que los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar
a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serian
perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de
prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. Asimismo, reconoce el
Convenio el derecho de los pueblos interesados para participar siempre que sea posible en los
beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier
daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades.229
Conjuntamente con lo anterior, el Convenio 169 insta los gobiernos a promover la autogestión
indígena en materia de desarrollo. Para estos efectos, se dispone que a petición de los pueblos
interesados, los Estados deberán facilitar, cuando sea posible, una asistencia técnica y
225
Convenio 169, preámbulo, numeral 5
226
Convenio 169, artículo 7 numeral 1
227
Convenio 169, artículo 7 numeral 3
228
Convenio 169, artículo 15, numeral 1.
229
Página 128
financiera apropiada para la gestión de los recursos propios que tenga en cuenta las técnicas
tradicionales y las características culturales de esos pueblos y la importancia de un desarrollo
sostenido y equitativo.230
3.6.2.3 Convenio Sobre Diversidad Biológica: Declaración de Río de Janeiro (1992)
Por su parte, la Declaración de Río de Janeiro, reconoce que las poblaciones indígenas y sus
comunidades, así como otras comunidades locales, desempeñan un papel fundamental en la
ordenación del medio ambiente y en el desarrollo debido a sus conocimientos y prácticas
tradicionales. Por tanto, recomienda a los Estados reconocer y apoyar debidamente su
identidad, cultura e intereses y hacer posible su participación efectiva en el logro del desarrollo
sostenible.231
La Declaración reconoce el aporte de las comunidades indígena al uso y explotación sostenible

de los recursos, particularmente de los bosques. Por tanto, establece la Declaración que los
gobiernos deberían promover v ofrecer oportunidades para la participación de... las poblaciones
indígenas... los habitantes de las zonas forestales y las mujeres, en el desarrollo, la ejecución y
la planificación de la política forestal del país.232
Como consecuencia de lo expresado precedentemente, prosigue la Declaración, la política

forestal de cada país, debería reconocer y apoyar debidamente la cultura y los intereses y
respetar los derechos de las poblaciones indígenas, de sus comunidades y otras comunidades
y de los habitantes de las zonas boscosas. En esta línea de razonamiento, la Declaración
dispone que se deberían promover las condiciones apropiadas para los grupos indígenas y las
comunidades locales tradicionales a fin de permitirles tener un interés económico en el
aprovechamiento de los bosques, desarrollar actividades económicas y lograr mantener una
identidad cultural y una organización social, así como un nivel adecuado de sustentación y
bienestar, lo que podría hacerse, entre otras cosas por conducto de sistemas de tenencia de la
tierra que sirvieran de incentivo para la ordenación sostenible de los bosques.233
Para favorecer la autogestión indígena sobre sus recursos forestales, la Declaración señala que
habría que reconocer, respetar, registrar, desarrollar y, según procediera, introducir en la
ejecución de programas la capacidad autóctona y los conocimientos locales pertinentes en
materia de conservación y desarrollo sostenibles de los bosques ... en colaboración con los
miembros de las comunidades locales interesadas ... Disponiendo expresamente que los
beneficios que se obtuvieran del aprovechamiento de los conocimientos autóctonos de las
comunidades indígenas deberían compartirse equitativamente con las personas pertenecientes
a dichas comunidades.234
En materia de autogestión, la Declaración va mas allá de la explotación de los recursos

naturales y contiene normas específicas en materia de financiamiento de planes y programas
autogestionado por comunidades indígenas relativos a la explotación de sus recursos naturales
y transferencia tecnológica. En este contexto, dispone que los organismos de Naciones Unidas
y otros organismos internacionales de financiamiento de indígenas y de sus comunidades,
230
231
Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, Principio 22)
232
Agenda 21, Declaración de Principios relativos a los Bosques, artículo 2, literal d.
233
Agenda 21, Declaración de Principios relativos a los Bosques, artículo 5.
234
Agenda 21, Declaración de Principios relativos a los Bosques, artículo 12, literal d.
Página 129
según procediera, deberían tomar medidas para incorporar los valores, opiniones y
conocimientos indígenas, así como la contribución excepcional de la mujer indígena, en
políticas y programas de ordenación de los recursos y de otro tipo que pudieran afectarles. En
particular, se sugiere como medida de esta índole: b) Prestar asistencia técnica y financiera a
los programas de aumento de la capacidad a fin de apoyar el desarrollo autónomo sostenible de
las poblaciones indígenas y de sus comunidades.235
Para la materialización de las política gubernamentales llamada a prestar su plena cooperación

a las poblaciones indígenas y a sus comunidades, los gobiernos y, según procediera, las
organizaciones intergubernamentales, dispone la Declaración, deberían proponerse el
cumplimiento de una serie de objetivos específicos, entre los cuales, y para efectos de los
objetivos de este estudio, destacan los siguientes:
• El reconocimiento de que las tierras de las poblaciones indígenas y sus comunidades

deben estar protegidas contra actividades que presenten riesgos para el medio ambiente
o que la población indígena de que se trate considere improcedentes desde los puntos
de vista social y cultural,236
• El reconocimiento de que la dependencia tradicional y directa de los recursos renovables

y los ecosistemas, incluido el aprovechamiento sostenible, sigue siendo esencial para el
bienestar cultural, económico y físico de las poblaciones indígenas y sus
comunidades;237
• Establecer, cuando procedan acuerdos para intensificar la participación activa de las

poblaciones indígenas y sus comunidades en la formulación de políticas, leyes y
programas relacionados con la ordenación de los recursos en el plano nacional y otros
procesos que pudieran afectarles.238
3.6.2.4 Borrador de la Declaración de Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos

Indígenas (Grupo de Trabajo sobre Pueblos Indígenas– 1993)
El Borrador de Declaración de Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas es

un instrumento internacional que se encuentra en discusión desde el año 1993. Hasta la fecha
aún no ha sido aprobado por los órganos pertinentes del Sistema de Naciones Unidas. No
obstante, este documento tiene el valor de haber sido consensuado entre los equipos técnicos
de Naciones Unidas, representados por el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas, y
representantes indígenas, en un proceso de amplia participación que se extendió por 10 años y
que culminó en el texto sometido a la aprobación de los Estados miembros de la entidad
internacional.
La declaración reconoce el derecho de los Pueblos Indígenas a la libre determinación y precisa

los contenidos y alcance de este derecho en lo que corresponde al autogobierno y la
autogestión de los recursos propios.
235
Agenda 21, Cap. 26, artículo 5, literal b.
236
Agenda 21, Cap. 26.3, literal a, (ii).
237
Agenda 21, Cap. 26.3, literal a, (iv)
238
Agenda 21, Cap. 26.3, literal b.
Página 130
Comienza el Borrador de Declaración reconociendo que los pueblos indígenas tienen derecho a
participar plenamente, si lo desean en todos los niveles de adopción de decisiones, en las
cuestiones que afecten a sus derechos, vidas y destinos, por conducto de representantes
elegidos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos, así como a mantener y
desarrollar sus propias instituciones de adopción de decisiones239.
En este contexto, el Borrador reconoce el derecho de los pueblos indígenas al desarrollo y, en

particular, a determinar y a elaborar prioridades y estrategias para el ejercicio de este derecho.
Se reconoce específicamente el derecho de los Pueblos Indígenas a determinar y elaborar
todos los programas de salud, vivienda y demás programas económicos y sociales que les
afecten y, en lo posible, a administrar esos programas mediante sus propias instituciones240.
Conjuntamente con lo anterior, los pueblos indígenas, en el marco del Borrador de Declaración,
tienen derecho a determinar y a elaborar prioridades y estrategias para el ejercicio no sólo de
su derecho al desarrollo, sino les es reconocido expresamente el derecho a la utilización de sus
tierras, territorios y otros recursos, en particular el derecho a exigir a los Estados que obtengan
su consentimiento, expresado con libertad y pleno conocimiento antes de aprobar cualquier
proyecto que afecte a sus tierras, territorios y otros recursos, particularmente en relación con el
desarrollo, la utilización o explotación de recursos minerales, hídrico o de otro tipo241.
3.6.2.5 El Proyecto de Declaración de la Organización de Estados Americanos sobre los
Derechos de los Pueblos Indígenas
Así como el Sistema de Naciones Unidas ha avanzado en la elaboración de un proyecto de

Declaración de Derechos de los Pueblos Indígenas, lo propio ha ocurrido en el marco del
Sistema Interamericano. El mismo proceso se vive al interior de la Organización de Estados
Americanos (OEA), donde se encuentra en proceso de aprobación el Borrador o proyecto de
Declaración de la Organización de Estados Americanos sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas.
Los principio que inspiran este proyecto coinciden con aquellos que sustentan la Declaración
que en la misma materia se encuentra en discusión ante la ONU: autonomía y autogestión.
Se consagra expresamente el Derecho al Desarrollo de los Pueblos Indígenas, cuyos

contenidos normativos son los siguientes:
• Los Estados reconocen el derecho de los pueblos indígenas a decidir democráticamente

respecto a los valores, objetivos, prioridades y estrategias que presidirán y orientaran su
desarrollo, aún cuando los mismos sean distintos a los adoptados por el Estado nacional
o por otros segmentos de la sociedad. Los pueblos indígenas tendrán derecho sin
discriminación alguna a obtener medios adecuados para su propio desarrollo, de
acuerdo a sus preferencias y valores, y de contribuir a través de sus formas propias,
como sociedades distintivas, al desarrollo nacional y a la cooperación internacional242.
239
240
241
242
Página 131
• Salvo que circunstancias excepcionales así lo justifiquen en el interés público, los

Estados tomarán las medidas necesarias para que las decisiones referidas a todo plan,
programa o proyecto que afecte derechos o condiciones de vida de los pueblos
indígenas, no sean hechas sin el consentimiento y participación libre e informada de
dichos pueblos, a que se reconozcan sus preferencias al respecto y a que no se incluya
provisión alguna que pueda tener como resultado efectos negativos para dichos
pueblos243.
• Los pueblos indígenas tienen derecho a restitución e indemnización sobre base no

menos favorable al estándar del derecho internacional por cualquier perjuicio, que pese
a los anteriores recaudados, la ejecución de dichos planes o propuestas pueden
haberles causado; y a que se adopten medidas para mitigar impactos adversos
ecológicos económicos, sociales culturales o espirituales244.
3.6.2.6 Declaración de Kari – Oca: Carta de la Tierra de los Pueblos Indígenas
La Declaración de Kari – Oca no es un instrumento internacional, pero tiene especial relevancia

pues da cuenta de las demandas indígenas en la materia y permite contrastarla con los
estándares fijados por los instrumentos internacionales a cuya definición no han concurrido las
organizaciones indígenas, con la sola excepción del proyecto de Declaración de Derechos de
los Pueblos Indígenas de Naciones Unidas.
Esta Declaración adscribe, al principio de la libre determinación, expresado como el derecho a

la autonomía y la autogestión.
Así se reconoce expresamente en el Párrafo 69, donde se dispone lo siguiente:
a) Para que los pueblos indígenas puedan asumir el control, la gestión y la administración
de sus recursos y territorios, los proyectos de desarrollo deben basarse en los principios
de la libre determinación y la autogestión.
b) Los pueblos indígenas deben ser autónomos.
Como ejercicio del derecho de autodeterminación, se establece el irrestricto derecho de los

Pueblos Indígenas a que sea exigido su libre consentimiento y plena participación para la
ejecución de proyecto en sus territorios.
Dispone la Declaración que los Pueblos Indígenas deben dar su consentimiento para aprobar o
rechazar todos los proyectos que se ejecuten en sus territorios. Antes que la población dé su
consentimiento, puntualiza la declaración, se le deberá dar plena y completa participación a los
Pueblos Indígenas, en todas las decisiones. Se le facilitará toda la información sobre el
proyecto y sus efectos245.
El no reconocimiento de este derecho es tipificado como delito de lesa humanidad contra los
Pueblos Indígenas. En efecto, dispone la Declaración que si no se recaba este consentimiento
del modo que se expresa, se considerará que se ha perpetrado un crimen contra los pueblos
indígenas. Para el efectivo cumplimiento de estas normas, se sugiere una jurisdicción
243
244
245
Declaración Kari – Oca, Párrafo 61.
Página 132
internacional que permita perseguir este tipo de crímenes. Exigen las organizaciones indígenas
que la persona o las personas que violen este principio sean enjuiciadas en un tribunal mundial
establecido a tal fin y controlado por los pueblos indígenas, en un proceso similar a los juicios
celebrados tras la segunda guerra mundial.246
En lo que respecta al desarrollo, se demanda el derecho a tener sus propias estrategias de

desarrollo basadas en las Prácticas culturales que les pertenecen. Reconociendo la relación
armónica de los pueblos indígenas con la naturaleza, exigen que se repeten los modelos de
desarrollo sostenible, las estrategias de desarrollo y los valores culturales indígenas por ser
fuentes distintas y vitales de conocimientos.247
3.6.3 Patrimonio Indígena en los instrumentos Internacionales.

3.6.3.1 Convenio N° 169
El Convenio 169, no reconoce específicamente el derecho de propiedad de los Pueblos

Indígenas sobre su patrimonio cultural. Básicamente establece una serie de principios a través
de los cuales insta a los Estados para proteger este patrimonio.
Las normas son ambiguas y tienen vacíos que favorecen una interpretación restrictiva de las
mismas por parte de los Estados. Sin embargo, la tendencia internacional apunta a profundizar
en el reconocimiento de estos derechos y, por tanto, hace más difícil la posibilidad de que los
Estados que han suscrito el Convenio 169 puedan sustraerse a estos preceptos.
A continuación nos referimos a las principales disposiciones, concerniendo los derechos de los
pueblos indígenas a la propiedad cultural e intelectual, en el Convenio 169.
Dispone el Convenio que los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la
participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a
proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad, lo que
involucra la adopción de medidas específicas en el ámbito cultural. 248
Así lo señala expresamente el Convenio 169, al disponer que esta acción deberá incluir
medidas:
b) que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de

esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbre y tradiciones y sus
instituciones.249
Reconoce el Convenio 169 que la implementación de políticas de etnodesarrollo en favor de los

Pueblos Indígenas, involucra el derecho de los mismos a decidir sus propias prioridades en lo
que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias,
instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de
controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural.250
246
247
248
Convenio 169, artículo 2, números 1 y 2.
249
Convenio 169, artículo 2, números 1 y 2.
250
Convenio 169, artículo 7, número 1.
Página 133
Junto con reconocer que el derecho de los indígenas sobre su patrimonio cultural involucra el
reconocimiento de derechos destinados a definir o participar en la definición de la estrategia de
desarrollo de estos pueblos, el Convenio 169 reconoce que los derechos sobre los recursos
naturales, el territorio y las tierras, están estrechamente relacionados con el ejercicio de los
derechos al patrimonio cultural indígena. Así se reconoce el derecho de los pueblos interesados
sobre los recursos naturales existentes en sus tierras251 y compromete a los gobiernos para
respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos
interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que
ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en particular los aspectos colectivos de esa
relación.252
En este mismo contexto, contempla el Convenio mecanismos de consulta en el caso que los
derechos de propiedad sobre bienes que componen el patrimonio cultural indígena sean
adjudicados al Estado, de modo de velar porque en el ejercicio de estos derechos el Estado no
afecte los intereses indígenas y los compense por los eventuales daños. Dispone el Convenio
169, en caso que pertenezcan al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del
subsuelo, o tengan derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos
deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados,
a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida,
antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los
recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea
posible, en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa
por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades.253
Finalmente, en razón de la relevancia cultural del territorio y las tierras indígenas, el Convenio
es categórico en orden a exigir que los pueblos interesados sean consultados siempre que se
considere su capacidad de enajenar sus tierras o de transmitir de otra forma sus derechos
sobre estas tierras fuera de su comunidad.254 Conjuntamente, deberá impedirse que personas
extrañas a esos pueblos puedan aprovecharse de las costumbres de esos pueblos o de su
desconocimiento de las leyes por parte de sus miembros para arrogarse la propiedad, la
posesión o el uso de las tierras pertenecientes a ellos.255
3.6.3.2 Convenio sobre Diversidad Biológica
En lo que respecta a la propiedad cultural e intelectual, el convenio se funda en el

reconocimiento de la soberanía del Estado sobre los recursos naturales256, e insta a los Estado
para que con arreglo a su legislación nacional, respeten, preserven y mantengan los
conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades de las comunidades
indígenas y locales... pertinentes para la conservación y uso sostenible de la diversidad
biológica.257 Asimismo, y respecto a los beneficios derivados de la propiedad cultural e
251
252
253
254
255
256
Convenio sobre Diversidad Biológica, artículo 3.
257
Convenio sobre Diversidad Biológica, artículo 8, letra j).
Página 134
intelectual indígenas, el Convenio compromete a los Estados partes para que fomenten el
reparto equitativo de los beneficios que deriven de la explotación económica de estos bienes.
3.6.3.3 Borrador de Declaración de Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos

Indígenas
El Borrador de Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos Indígenas establece una
serie de normas vinculadas a la protección del patrimonio cultural de los Pueblos Indígenas y
los derechos relacionados, en particular los derechos al territorio, tierras y recursos que resultan
esenciales para la preservación del patrimonio cultural o donde yacen bienes materiales e
inmateriales que forman parte del patrimonio cultural y del conocimiento indígena.
El reconocimiento de estos derechos proporcionan bases para excluir, regular y controlar la

intervención de terceros que pretendan acceder al conocimiento indígena y apropiarse de sus
recursos (Mackay, 1999: 343)
El artículo 29 del Borrador de Declaración reconoce los derechos de propiedad cultural e

intelectual de los Pueblos Indígenas, disponiendo:
“Los Pueblos Indígenas tienen derecho a que se les reconozca plenamente la propiedad, el
control y la protección de su patrimonio cultural e intelectual.
Tienen el derecho a que se adopten medidas especiales de control, desarrollo y protección de
sus ciencias, tecnologías y manifestaciones culturales, comprendidos los recursos humanos y
los recursos genéticos, las semillas, las medicinas, el conocimiento de las propiedad de la fauna
y flora, las tradiciones orales, las literaturas, los diseños y las artes visuales y dramáticas”
Para los efectos de esta investigación nos interesa resaltar el derecho reconocido a los Pueblos
Indígenas y sus miembros respectos de aquellos recursos de la naturaleza – semillas, flora y
fauna - que constituyen parte de su patrimonio cultural, por ser herencia de su conocimiento
ancestral y/o poseer valor simbólico.
Complementando esta normativa, se reconocen derechos específicos que permitan a los

Pueblos Indígenas practicar y revitalizar sus tradiciones y costumbres culturales. En este marco,
le son reconocidos los siguientes derechos: el derecho a mantener, proteger y desarrollar las
manifestaciones pasadas, presentes y futuras de sus culturas, como lugares arqueológicos e
históricos, utensilios, diseños, ceremonias, tecnologías, artes visuales y dramáticas y literaturas,
así como el derecho a la restitución de los bienes culturales, intelectuales, religiosos y
espirituales de que han sido privados sin que hubieran consentido libremente y con pleno
conocimiento o en violación de sus leyes, tradiciones y costumbres258.
Asimismo, se reconoce que los Pueblos Indígenas tienen derecho a manifestar, practicar,
desarrollar y enseñar sus tradiciones, costumbres y ceremonias espirituales y religiosas; a
mantener y proteger sus lugares religiosos y culturales y a acceder a ellos privadamente; a
utilizar y vigilar los objetos de culto y a obtener la repatriación de restos humanos. La
declaración insta a los Estados para adoptar medidas eficaces, junto con los Pueblos Indígenas
interesados, para asegurar que se matengan, respeten y protejan los lugares sagrados de los
pueblos indígenas, en particular sus cementerios.259
258
Borrador de Declaración ONU, artículo 12.
259
Página 135
La protección otorgada por el Borrador de Declaración es amplia, lo que se evidencia en el

hecho de que el proyecto de Declaración al definir el etnocidio incorporó entre los elementos del
tipo la privación del patrimonio cultural indígena.
En este contexto, es considerado etnocidio:
a) Todo acto que tenga por objeto o consecuencia privarlos de su integridad como pueblos
distintos, o de sus valores culturales o su identidad étnica;
b) Todo acto que tenga por objeto o consecuencia enajenarles sus tierras, territorios o
recursos.260
3.6.3.4 Proyecto de Declaración de la Organización de Estados Americanos sobre

derechos de los Pueblos Indígenas
El proyecto de Declaración de la O.E.A. reconoce el derecho de los indígenas a su patrimonio

cultural e intelectual del modo siguiente:
1. Los pueblos indígenas tienen derecho al reconocimiento y a la plena propiedad, control y

la protección de su patrimonio cultural, artístico, espiritual, tecnológico y científico y a la
protección legal de su propiedad intelectual a través de patentes, marcas comerciales,
derechos de autor y otros procedimientos establecidos en la legislación nacional; así
como medidas especiales para asegurarles status legal y capacidad institucional para
desarrollarla, usarla, compartirla, comercializarla, y legar dicha herencia a futuras
generaciones.
2. Los pueblos indígenas tienen derecho a controlar y desarrollar sus ciencias y
tecnologías, incluyendo sus recursos humanos y genéticos en general, semillas,
medicina, conocimientos de vida animal y vegetal, diseños y procedimientos originales.
3. Los Estados tomarán las medidas apropiadas para asegurar la participación de los
pueblos indígenas en la determinación de las condiciones para la utilización pública y
privada de derechos enumerados en los párrafos 1 y 2.261
Conjuntamente con lo anterior, el proyecto de declaración reconoce la facultad de controlar el

acceso a los territorios indígenas, reconociendo el derecho de los pueblos indígenas a impedir
el acceso de investigadores, exploradores y explotadores de la biodiversidad existente en los
territorios y controlar regular las actividades desarrolladas por éstos en caso de que su acceso
sea permitido. Como consecuencia de lo anterior les ha sido reconocido a los pueblos
indígenas el poder de imponer restricciones en el uso de cualquier conocimiento o material
obtenido en territorios indígenas o de indígenas, y el poder de negociar la distribución de
cualquier beneficio derivado de dicho conocimiento.
3.6.3.5 Declaración de Kari – Oca
En la Declaración de Kari – Oca, los Pueblos Indígenas abordaron la temática de los derechos
a la propiedad cultural e intelectual y aprobaron una serie de disposiciones que garantizan el
260
261
Borrador de Declaración OEA, artículo XX.
Página 136
derecho de los Pueblos Indígenas sobre su patrimonio histórico, cultural, arqueológico e

intelectual.
En primer lugar, se aprobó exigir que los restos humanos y las obras de arte de los pueblos
indígenas sean devueltas a sus pueblos de origen262;
Asimismo, que se protejan los lugares sagrados y rituales y sean considerados patrimonio de
los pueblos indígenas y de la humanidad. Fue estimado en la Cumbre donde se adoptó la
declaración en análisis que la elaboración de un conjunto de instrumentos jurídicos y
operacionales de carácter nacional e internacional constituiría una garantía en este sentido.263
Se precisó en Kari – Oca que es necesario reconocer los conocimientos indígenas y

fomentarlos.264 En este mismo orden de cosas, y reconociendo la relación indisoluble de estos
conocimientos con los recursos naturales, la declaración establece el deber de proteger y
transmitir a las futuras generaciones los conocimientos tradicionales sobre hierbas y plantas. 265
Asimismo, dispone que las tradiciones son indisociables de la tierra, el territorio o la ciencia.266
Se declara que la usurpación de los medicamentos y los conocimientos tradicionales de los

pueblos indígenas deben considerarse un crimen contra esos pueblos.267
Concluye la declaración a este respecto, señalando que como creadores y portadores de

civilizaciones que han aportado y siguen aportando a la humanidad, conocimientos,
experiencias y valores exigen que se garantice el derecho a la propiedad intelectual y cultural y
que se estudien a fondo y se pongan el práctica mecanismos que propicien el ejercicio de cada
derecho. Entre esos derechos deben figurar el derecho a los recursos genéticos, bancos de
genes, conocimientos de biotecnología y de los programas de biodiversidad.268
3.6.4 La Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: El caso de

Awas Tingni Mayagna (sumo) Comunidad Indígena Vs. la República de Nicaragua
En los últimos años la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha

evolucionado en lo que respecta la reconocimiento de los Pueblos Indígenas y lo ha hecho
sobre la base de aplicar la Convención Interamericana de Derechos Humanos, en cuyo marco
se han reconocidos derechos específicos a los Pueblos Indígenas.
La jurisprudencia sentada a propósito del caso de Awas Tingni Mayagna (sumo) comunidad
indígena vs. la Republica de Nicaragua, es sin lugar a dudas la más relevante269.
262
Declaración de Kari – Oca, Párrafo 88.
263
264
265
266
267
268
269
La comunidad indígena Awas Tingni Mayagna (Sumo) habita desde tiempos inmemoriales el territorio localizado
en la Costa Atlántica de los que hoy constituye la República de Nicaragua.
Los derechos territoriales de Awas Tingni Mayagna, han sido reconocidos en el derecho interno del Nicaragua a
través de diversos cuerpos legales: Ley de Reforma Agraria (1981 y 1986), artículos 30 y 31; Constitución Política de
la República (1987 y 1995), artículos 5, 89 y 180; y, Ley de Autonomía, artículo 36.
Página 137
En sentencia del 31 de agosto de 2001, la Corte Interamericana de Derechos Humanos falló en

contra del Estado de Nicaragua por violar el derecho de propiedad de Awas Tingni sobre sus
tierras y recursos, al otorgar una concesión forestal a la empresa Sol del Caribe (Solcarsa) en
territorio de la comunidad, sin el consentimiento previo de ésta. Como resultado de esta
violación, la Corte condenó a Nicaragua a demarcar y titular el territorio de la comunidad en
concepto de indemnización por los daños morales provocados, así como invertir la suma de 50
mil dólares en obras sociales. El Estado de Nicaragua fue condenado a pagar Costas a la
Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni,la suma de treinta mil dólares.270
Los fundamentos legales del fallo están en la Convención Interamericana de Derechos

Humanos de la cual son signatarios la mayoría de los países latinoamericano, incluido Chile. Se
consideró que en la especie se habían vulnerado los siguientes derechos reconocidos por la
Convención: el derecho que tienen toda persona al uso y goce de sus bienes; el derecho a
acceder a la justicia; el derecho de propiedad privada; y, la obligación impuesta al Estado de
reconocer los derechos establecidos en la Convención.
Se sentó la doctrina de que los tratados de derecho humanos tienen sentido autónomo y, en
consecuencia, deben ser interpretados a la luz de sus propios principios y, por tanto, sus
alcances normativos no pueden ser equiparados al sentido que se le da a los derechos en el
ordenamiento jurídico interno.
Desde esta perspectiva se estableció que el derecho de propiedad y los derechos posesorios
sobre el territorio, la tierra, los recursos naturales y culturales que gozan colectivamente las
comunidades indígenas de la Costa Atlántica de Nicaragua son equivalentes al derecho de
propiedad. En consecuencia, fue establecido que el criterio para decidir sobre el derecho de
propiedad es el derecho consuetudinario (derecho propio) y no el derecho del Estado. El
derecho al territorio indígena, sentencia la Corte, se basa en su propio derecho y se manifiesta
en que es deber del Estado demarcar y titular las tierras indígenas, como quedó establecido en
la parte resolutiva del fallo que reseñamos en los párrafos precedentes271.
La importancia de este fallo salta a la vista. Lo mas relevante a nuestro parecer es que se
fundan en normas de derecho internacional de los derechos humanos, vigentes, suscritas y
ratificadas por casi todos los Estados Americanos, permitiendo ampliar la interpretación de la
El caso se originó a consecuencia de que el Estado de Nicaragua otorgó una concesión forestal al Consorcio
Empresarial Sol del Caribe (Solcarsa) para la explotación de bosques tropicales, sobre el 60% del territorio ancestral
de la comunidad Awas Tingni Mayagna.
El petitorio presentado ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos por los representantes de la comunidad
Awas Tingni Mayagna (Sumo) expone claramente los planteamientos de la comunidad afectada: ”La sentencia que
dicte esta honorable Corte rigiendo la demarcación y documentación de los derechos comunitarios pertenecientes a
la comunidad indígena de Awas Tingni, no sólo establecerá un importante precedente legal sobre los derechos
colectivos de los pueblos indígenas de Nicaragua, sino también proporcionará un fundamento legal para fomentar su
reconocimiento por parte de los gobiernos a través de las América. Asimismo, proporcionará a las comunidades
indígenas un importante antecedente para prevenir migraciones y actividades comerciales no sustentables dentro de
sus dominios ancestrales; además de asistencia técnica a fin de mejorar y desarrollar una capacidad organizacional
en pro de una administración sustentable “
270
Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso de la comunidad mayagna (sumo) awas tingni vs. Nicaragua
sentencia de 31 de agosto de 2001
271
Antecedentes proporcionados por Luis Rrodiguez – Piñero. Research Felow. Indigenous Law and Policy Porgram
(IPLP). The University of Arizona. En: Seminario Internacional Derechos Humanos y Pueblos Indígenas: Tendencias
Internacionales y Realidad Local, Temuco 20 a 22 de Julio del 2003.
Página 138
primera generación de derecho humanos a la situación particular de los Pueblos Indígenas,

incluido sus derechos colectivos. En este contexto, lo más importante es que precisamente se
reconoce derechos colectivos a las comunidades indígenas y establece un importante principio
de autonomía que se funda en el reconocimiento de la preeminencia del derecho propio
indígena por sobre las legislaciones nacionales. Esto es muy importante si consideramos que
persisten a nivel internacional ciertas reticencias a consagrar derechos específicos a los
pueblos indígenas y que los instrumentos que avanzan en la línea del fallo en análisis, como es
el caso de la Declaración Universal de los Derechos Indígenas de Naciones Unidas y su
homónima en el Sistema Interamericano, han sido cuestionados por los Estados y se
encuentran en discusión por más de una década antes las instancias interncionales.
A pesar del avance que significa el fallo Awas Tingni, en la practica el cumplimiento del mismo
se ha estrellado con la ausencia de mecanismos de coacción en el derecho internacional para
imponer al Estado de Nicaragua el cumplimiento de la decisión.
Sin embargo, los representantes de esta comunidad indígena con el objeto de asegurar el
cumplimiento de la resolución, solicitaran a la Corte, en julio del año 2002, que se adoptaran
medidas provisionales al efecto, invocando los artículos 63 inciso 2 de la Convención
Americana y 25 del Reglamento de la Corte. En la oportunidad se alegó que las medidas
provisionales eran necesarias para asegurar el cumplimiento de la sentencia de la Corte y
mitigar el daño inmediato, grave e irreparable que se estaba produciendo en el territorio de la
Comunidad. Se argumentó que este daño se agravaría si el Estado no es coaccionado a tomar
una posición diligente para poner freno a las actividades de terceros realizadas dentro de las
tierras de la Comunidad de Awas Tingni.
La Corte accedió a este petitorio en resolución de 6 de septiembre de 2002, requiriendo al

Estado de Nicaragua para que adopte, sin dilación, cuantas medidas sean necesarias para
proteger el uso y disfrute de la propiedad de las tierras pertenecientes a la Comunidad
reclamante y de los recursos naturales existentes en ellas, específicamente aquéllas tendientes
a evitar daños inmediatos e irreparables resultantes de las actividades de terceros que se han
asentado en el territorio de la Comunidad o que exploten los recursos naturales existentes en el
mismo, hasta tanto no se produzca la delimitación, demarcación y titulación definitivas
ordenadas por la Corte. Asimismo, fue requerido al Estado que dé participación a los
peticionarios en la planificación e implementación de las medidas y que, en general, los
mantenga informados sobre el avance de las medidas dictadas por la Corte Interamericana.
Asimismo, la Corte decidió requerir al Estado que investigue los hechos denunciados que
dieron origen a las medidas provisionales adoptadas con la finalidad de descubrir a los
responsables y sancionarlos. Taimen fueron requeridos por la Corte el Estado, los
representantes de la Comunidad y la Comisión Interamericana a fin de que informen a la Corte
sobre las medidas adoptadas para la implementación del “acuerdo de reconocimiento
provisional de los derechos de uso, ocupación y aprovechamiento de la Comunidad” tan pronto
éstas sean implementadas. Finalmente, se impuso al Estado la obligación de informar a la Corte
Interamericana, cada dos meses, sobre las medidas provisionales adoptadas. Se dispuso que
los representantes de la Comunidad presenten sus observaciones a los correspondientes
informes en un plazo de cuatro semanas contado a partir de su recepción, y que la Comisión
Interamericana, por su parte, presente sus observaciones a dichos informes dentro de un plazo
de seis semanas contado a partir de su recepción”272
272
Corte Interamericana de Derechos Humanos , informe anual 2002
Página 139
En respuesta a estos requerimientos el Estado de Nicaragua aprobó una Ley de Demarcación y

se ha comprometido a delimitar y titular los territorios de las comunidades indígenas de la Costa
Atlántica, comenzando por la comunidad Awas Tingni Maygana (Sumo).273
3.6.5 Vigencia de los Instrumentos Internacionales en Chile
Nos hemos referidos en lo acápites precedentes a diversos instrumentos internacionales que

otorgan marco normativo a la legislación ambiental internacional y que, en este ámbito,
reconocen derechos específicos a los Pueblos Indígenas.
Efectuado el análisis sustantivo de esta normativa resulta relevante determinar que valor
jurídico tienen en Chile.
En primer lugar, cabe consignar que Chile, a través del poder legislativo, no ha ratificado el
Convenio 169, que constituye el principal instrumento internacional de derecho positivo que
reconoce derechos específicos a los Pueblos Indígenas en materia de desarrollo, medio
ambiente y recursos naturales, y en consecuencia este instrumento no tiene valor jurídico en el
derecho interno chileno.
Si ha sido ratificado por Chile la Declaración de Río de Janeiro de 1992 y conjuntamente la

denominada Agenda 21. Sin embargo, según señalamos al referirnos a las normas de la
Agenda 21, este instrumento no es vinculante para los Estado signatarios. Sus normas son
meramente declarativas y tienen sólo una fuerza moral para los Estados contratantes.
En lo que respecta a los proyectos de Declaración de los Derechos de los Pueblos Indígenas en
discusión ante la ONU y la OEA, respectivamente, éstos no tendrán fuerza vinculante sino hasta
que sean aprobados por las instancias correspondientes al interior del Sistema de Naciones
Unidas y/o del Sistema Interamericano, y una vez que ello ocurra deberán ser ratificados por los
Estados, en el caso chileno por el parlamento, y promulgado como ley de la República, para
que tengan valor en el derecho interno.
Situación distinta se presenta con la Convención Interamericana de Derechos Humanos, en la

que se ha basado la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Este instrumento está ratificado por Chile, se encuentra vigente como Ley de la República y ha
cristalizado desde muchas décadas como norma de derecho consuetudinario a nivel
internacional. En consecuencia, se impone respecto de los Estados miembros del Sistema
interamericano como norma de Ius Cogens, es decir obliga aun cuando no se hubiera efectuado
a nivel del ordenamiento jurídico interno el trámite correspondiente que la reconoce como Ley.
Chile está obligado por la Convención y, además, ha reconocido expresamente la jurisdicción

de la Corte Interamericana para juzgar potenciales violaciones a la Carta. Además, ya lo hemos
señalado en los capítulos anteriores, esta convención o tratado tiene rango constitucional por
aplicación del artículo 5 inciso 2° de la Constituc ión Política de la Republica, que otorga este
rango a los tratados sobre derechos humanos ratificados por Chile y que se encuentren
vigentes. En consecuencia, la interpretación efectuada por la Corte Interamericana ampliando al
273
Antecedentes proporcionados por Luis Rrodiguez – Piñero. Research Felow. Indigenous Law and Policy Porgram
(IPLP) The University of Arizona. En: Seminario Internacional Derechos Humanos y Pueblos Indígenas: Tendencias
Internacionales y Realidad Local, Temuco 20 a 22 de Julio del 2003.
Página 140
ámbito de aplicación de derechos reconocidos en la Convención obliga al Estado de Chile y

ampara los derechos de los Pueblos Indígenas sobre los que este Estado pretende soberanía.
No obstante, cabe señalar, que independiente de su fuerza coactiva en Chile, todos los
instrumentos internacionales que hemos reseñados constituyen un precedente que ha sido
apropiado por las organizaciones indígenas e incorporado a sus demandas desde la cual
presionan la modificación de los cuerpos normativos, tanto en el Derecho Internacional y en el
Derecho Nacional.
Estos estándares internacionales también han sido apropiados por organismos internacionales
como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), quienes para financiar
proyectos de inversión en territorios indígenas exigen el cumplimiento de estos requerimientos
internacionales. Por esta vía, los estándares referidos en los acápites precedentes,
independiente de su vigencia en el derecho interno, son aceptados por los inversionistas,
quienes comienzan a exigir que se apliquen en igualdad de condiciones a todas las empresas
nacionales y trasnacionales, en todos los países, incluido Chile, con el objeto de no alterar las
reglas de la libre competencia.
Otras Convenciones y Tratados Internacionales:

Hábitat de las Aves Acuáticas, suscrita en Irán el 2 de febrero de 1971 y que fue publicada
como ley de la República en el Diario Oficial del 11 de Noviembre de 1981.
acordada en Washington en 1940, publicada
• "Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural" de la
UNESCO, acordada en París el 16 de noviembre de 1972
• "Convención sobre la Diversidad Biológica", acordada en Río de Janeiro el 5 de junio de
1992.
Toda estas leyes de protección configuran un entramado jurídico que permite dar un marco
institucional lo suficientemente sólido para favorecer la asociatividad de las comunidades locales y
actuar de filtro frente a la intervención de modelos productivos no deseados por las comunidades.
Es importante resaltar la jerarquía de estas normas de protección contenidas en los tratados

internacionales lo que se traduce en su prevalencia respecto de cualquier normativa que fomente
actividades extractivas no deseadas en áreas de protección, como por ejemplo la Ley sobre
Concesiones Eléctricas, Código de Minería y Código de Aguas. Esta superioridad normativa se
produce por aplicación del artículo 5 de la Constitución Política de la República que otorga rango
constitucional a los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Chile y que se
encuentren vigentes, como es el caso de las Convenciones señaladas en el acápite h) precedente.
Es incuestionable que estos tratados constituyen normas de derechos humanos pues es la misma
Constitución Chilena la que les ha dado ese carácter, al incorporar el Derecho al Medio Ambiente
entre los derechos y deberes constitucionales garantizados por la carta, imponiendo al Estado el
deber específico de tutelar la preservación de la naturaleza.
Página 141
Página 142
4. ANÁLISIS DE DERECHO COMPARADO
En el presente capítulo analizaremos la legislación comparada en materia medio ambiental,

indígena y sectorial que da cuenta de los derechos específicos reconocidos a las personas de
origen indígena sus pueblos y comunidades sobre el desarrollo, medio ambiente y recursos
naturales, en el derecho comparado. Siendo la tendencia internacional vislumbrar la temática
ambiental y los derechos de los Pueblos Indígenas a la luz del principio – derecho de
autodeterminación, nos interesa determinar los derechos vinculados al reconocimiento de los
pueblos indígenas, precisar la dimensión colectiva o individual de los respectivos
reconocimientos y la jerarquía que dicho reconocimiento tienen en los respectivos países. En
particular, será establecido los derechos que asisten a los pueblos, comunidades y personas
indígenas respecto a la tierras, sus territorios y recursos naturales y las facultades o derechos
reconocidos en la gestión de los mismos.
Asimismo, en el ámbito del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, analizados los

regímenes de evaluación que se utilizan en los demás países latinoamericanos para evaluar los
impactos de proyectos de inversión que se ejecutan en territorios indígenas y que contemplan el
uso, explotación o intervención de recursos naturales y otros que componen los ecosistemas
indígenas, será establecido si estos ordenamiento jurídico consideran un Estudio de Impacto
Cultural como componente del Estudio de Impacto Ambiental y cual es el alcance de esa
normativa.
Concluimos nuestro análisis dando cuenta de los mecanismos de resolución de conflictos que
se aplican en el derecho comparado de Latinoamérica para manejar y/o gestionar conflictos
etnoambientales.
Para este estudio comparado se diseño una ficha de análisis cuyo objetivo es utilizar
indicadores comunes que puedan ser aplicados de manera estandarizada a todas las
legislaciones. Los indicadores utilizados serán los siguientes:
• Reconocimiento
• Derechos a las Tierras y Territorios
• Derechos sobre los Recursos Naturales
• Participación en la gestión de Recursos Naturales
• Estudio de Impacto Cultural como componente del Estudio de Impacto Ambiental
• Mecanismos para la resolución de conflictos etnoambientales
En este estudio se ha considerado la legislación de los países latinoamericanos que guardan

mayor relación con la tradición jurídica y cultural chilena. Las legislaciones analizadas son las
que corresponden a los siguientes países: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú,
Venezuela. Analizada la legislación Uruguaya no se encontraron normas que legislen sobre los
tópicos en análisis.
Fueron analizados todas las Constituciones Políticas; las leyes indígenas; las leyes medio
ambientales; y, las leyes sectoriales sobre recursos naturales, esto es, legislación forestal,
legislación sobre hidrocarburos, legislación de aguas, legislación sobre recursos marinos, etc.
Cabe hacer presente que toda la legislación consultada está actualizada al mes de Febrero del
año 2003.
Página 143
4.1 ANÁLISIS DE LA LEGISLACIÓN COMPARADA

4.1.1 Argentina
Se reconoce la existencia de los indígenas como “Pueblos”, en las constituciones de la

Provincia de La Pampa, Salta y Chubut. Se admite su preexistencia étnica y cultural y se
promueve su integración y desarrollo conforme a sus valores culturales274.
Las constituciones de la Provincia de Jujuy y Río Negro dan protección a las personas
indígenas.275
Las normas constitucionales que reconocen la calidad de Pueblos, corresponden a reformas

constitucionales de la década del 90, en tanto las que no son anteriores y, por tanto, se
advierten más desfasadas en relación al debate internacional en la materia.
4.1.1.2 Derechos a las Tierras y Territorios
Las normas constitucionales reconoce la posesión y propiedad comunitaria de las tierras que
ocupan las comunidades indígenas y determinan un régimen de protección declarando que no
son enajenable, transmisibles ni susceptibles de gravámenes o embargos. Este reconocimiento
emana de los textos constitucionales de las provincias Salta y Chubut276.
4.1.1.3 Derechos sobre los Recursos Naturales
La Ley número 23.302, de noviembre de 1985, Ley general de la República, sobre política
indígena y apoyo a las comunidades aborígenes, declara como de interés nacional la atención
de las comunidades indígena, su defensa y desarrollo para lo cual dispone la implementación
de planes que permitan su acceso a la tierra y el fomento de su producción agropecuaria,
forestal y minera, entre otras277.
La norma reconoce, en consecuencia, la dependencia de las comunidades respecto de los

recursos naturales (forestales y mineros) para su sustentabilidad económica.
4.1.1.4 Participación en la Gestión de Recursos Naturales
La Constitución de la Nación Argentina, dispone que corresponde al Congreso Nacional

asegurar la participación indígena en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás
274
Reforma Constitucional de 1994; Reforma Constitucional de 1998, y, Reforma Constitucional de 1994,
respectivamente.
275
Reforma Constitucional de 1986; y Reforma Constitucional de 1988.
276
Artículo 15. Pueblos Indígenas. Reforma Constitucional 1998 - de Salta; Artículo 34, Reforma Constitucional 1994
– de Chubut.
277
Artículo 1.
Página 144
intereses que los afecten. Autorizando a las provincias para ejercer concurrentemente estas
atribuciones278.
La Constitución de Salta, siguiendo el texto nacional, asegura la participación de los Pueblos

indígenas en la gestión referida a sus recursos naturales y demás intereses que los afecten de
acuerdo a la ley279.
A su turno, la Constitución de la Provincia de El Chaco establece que el Estado asegurará la

participación de los Pueblos Indígenas en la protección, preservación, recuperación de los
recursos naturales y de los demás intereses que los afecten y en el desarrollo sustentable280.
En la provincia de Formosa la legislación da un paso adelante respecto de aquellas que

consagran simplemente derechos participatorios en materia de gestión e impone al Instituto de
Comunidades Aborígenes la obligación de promover la autogestión de las comunidades para
decidir sobre su propio destino conforme al principio de la autodeterminación281.
4.1.1.5 Estudio de Impacto Cultural como componente del Estudio de Impacto Ambiental
No hay legislación
4.1.1.6 Mecanismos para la Resolución de Conflictos Etnoambientales
La constitución de Salta contempla mecanismos para la prevención de conflictos relativos al uso

y destino de las tierras fiscales, cuya modalidad resulta interesante para los fines del
establecimiento de mecanismos de resolución de conflictos entoambientales.
Dispone el texto constitucional que el Gobierno Provincial deberá generar mecanismos que
permitan, tanto a los pobladores indígenas como no indígenas, consensuar soluciones en lo
relacionado con las tierra fiscal, respectando los derechos de terceros.282
4.1.2 Bolivia
La Constitución Política de la República de Bolivia declara que la República es multiétnica y

pluricultural y reconoce expresamente la existencia de los Pueblos Indígenas que habitan el
territorio Boliviano.283
En este marco, y conforme a la Ley, la Constitución respeta y protege los derechos sociales
económicos y culturales de los Pueblos Indígenas que habitan el territorio nacional
278
Artículo 75, Constitución de la Nación Argentina.
279
Artículo 15, inciso 3°, (1998)
280
Artículo 37, Pueblos Indígenas, Reforma Constitucional de El Chaco (1994)
281
Artículo 20, Ley N° 426 de 1984, Ley Integral del Aborigen. Boletín Oficial, Provincia de Formosa, 20 de
Noviembre d 1984.
282
Artículo 15, párrafo II (1998)
283
Artículo 1, Constitución Política Bolivia.
Página 145
especialmente, señala el texto constitucional, los relativos a sus tierras comunitarias de origen,
garantizando el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, a su identidad,
valores, lenguas, costumbres e instituciones284.
El Decreto Supremo N° 25.203, promulgado el 23 de M ayo de 1998, crea el Consejo Consultivo

de Pueblos Indígenas y Originarios de Bolivia, entre cuyas atribuciones están concertar
políticas destinadas a desarrollar la naturaleza multiétnica y pluricultural del país en lo relativo a
los derechos sociales, económicos y culturales de los Pueblos Indígenas285.
El respecto a la tierra y territorios, denominados “tierras comunitarias de origen” tiene amparo

constitucional según quedó establecido en el acápite precedente286.
El régimen de protección de las tierras comunitarias de origen está establecido en la Ley N°

1715 de 18 de Octubre de 1996, Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria. Esta normativa
dispone que estas tierras y las tierras comunales de los Pueblos Indígenas, tituladas
colectivamente no serán revertidas, enajenadas, gravadas, embargadas, ni adquiridas por
prescripción. En tanto que el uso y aprovechamiento individual o familiar de las mismas al
interior de la comunidad se regulará por el derecho propio287.
La ley define como “tierras comunitarias de origen” los espacios geográficos que constituyen el
hábitat de los pueblos y comunidades indígenas originarias, a los cuales han tenido
tradicionalmente acceso y donde mantienen y desarrollan sus propias formas de organización
económica, social y cultural de modo que aseguren su sobrevivencia y desarrollo288. La
denominación de Tierras comunitarias de origen comprende el concepto de territorio indígena,
de conformidad a la definición establecida en la parte II del Convenio 169 de la O.I.T., ratificado
por la República de Bolivia mediante Ley 1.257 de 11 de Julio de 1991.289
Complementan esta normativa de protección la Ley 1.689 de 30 de abril de 1996, Ley de

hidrocarburos, que limita la facultad de expropiación con fines de explotación petrolera
prohibiendo que esta afecte las viviendas y sus dependencias incluyendo las de los Pueblos
Indígenas.290
Asimismo la Ley 1.700 de 12 de Julio de 1996, del Régimen Forestal de la Nación, exime del
régimen de ocupaciones de hecho a las áreas de asentamiento tradicionalmente ocupadas por
los Pueblos Indígenas, haciendo extensiva la prohibición a las tierras sobre las que hayan
tenido acceso “inveterado” para el desarrollo de su cultura y subsistencia291.
Las expropiaciones que se requieran para Concesiones de Obras Públicas de Transporte

cuando afectan”tierras comunitarias de origen” deberán tramitarse ante el Instituto Nacional de
284
285
Artículo 2, D.S. 25.203 (1998)
286
287
Artículo 3, párrafo III, Ley 1715.
288
Artículo 41, párrafo I, numeral 5, Ley 1.715 (1996)
289
Artículo 3, Ley 1.715 (1996)
290
Artículo 63.
291
Artículo 14.
Página 146
Reforma Agraria y, en todo caso, respetando el artículo 171 de la Constitución, esto es

garantizando el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales292.
Existen territorios sometidos a un régimen de protección especial, tal es el Territorio Indígena

del Pueblo Sirionó. Por Decreto Supremo N° 22.609, de 24 de Septiembre de 1990, se
reconoce como Territorio Indígena del Pueblo Sirionó los pueblos de Iviato, Cantón San Javier,
provincia Cercado del Departamento del Beni.
Lo propio ocurre con la denominada Área Indígena de la Región de Chimanes. Por Decreto
Supremo 23.110, de 9 de Abril de 1992, se reconoce como Territorio Indígena Pilon – Lajas, a
favor de las comunidades originarias de los pueblos Mosetenes y Chimanes el área de su
asentamiento.
La norma que sustenta el régimen de derechos de los Pueblos Indígenas de Bolivia sobre sus
recursos naturales es la misma Constitución, artículo 171 antes citado.
Es la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria la que a través de su artículo 3 le da

contenido normativo a la garantía constitucional. Dispone que se garantiza los derechos de los
Pueblos y Comunidades Indígenas Originarias sobre sus tierras comunitarias de origen,
tomando en cuenta sus implicancias económicas, sociales y culturales, y el uso y
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables, de conformidad con lo
previsto en el artículo 171 de la Constitución Política del Estado.
En caso de conflicto sobre el uso y manejo de los recursos naturales existentes en territorio
indígena, el legislador otorga un derecho preferente a favor de los Pueblos Indígenas. Se
dispone al efecto que en las tierras de aptitud de uso agrícola o ganadera, en las de protección
o producción forestal y en las comunales de origen, en las que existiera superposición o
conflictos de derechos, prevalecerá el derecho de propiedad agrícola, ganadera o de la
comunidad campesina, pueblo o comunidad indígena originaria, sobre concesiones, contratos o
autorizaciones de aprovechamiento forestal.293
Para el ejercicio del derecho de los pueblos indígenas sobre sus recursos naturales se dispone
de un Servicio de Asistencia Jurídica a Pueblos Indígenas y originarios que debe procurar y
promover el reconocimiento del derecho de propiedad a la tierra y recursos naturales de las
comunidades campesinas, pueblos indígenas y originarios294.
La Ley ha dotado al Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, de la facultad de

solicitar la expropiación de tierras para conservación y protección de la biodiversidad y pagar el
monto a indemnizar por tal concepto295.
Asimismo, se ha dispuesto que en la administración de las áreas protegidas podrán participar

los Pueblos Indígenas296 y que la declaratoria de áreas protegidas es compatible con la
292
Artículo 43, Ley N° 1.874, de 22 de Junio de 1998, Ley General de Concesiones de Obras Públicas.
293
Artículo 13, Segunda, párrafo I, Ley 1.715 (1996)
294
Artículo 3, D.S. 26.151, 12 de Abril del 2001, Servicio de Asistencia Jurídica a Pueblos Indígenas y Originarios.
295
Artículo 9, Párrafo I, numeral 5, Ley 1.715 (1996)
296
Artículo 62, Ley 1.333, Abril de 1992, Ley de Protección y Conservación del Medio Ambiente.
Página 147
existencia de los Pueblos Indígenas, considerando los objetivos de la conservación y sus

planes de desarrollo297.
El reglamento general de áreas protegidas está establecido en el D.S. N° 24.781 de 31 de Julio

de 1997, que regula la gestión de las áreas protegidas y establece un marco institucional
conforme a las normas de la Ley 1.333 del Medio Ambiente de 1992 y el Convenio sobre la
Diversidad Biológica, ratificado por Bolivia por Ley N° 1.580 de 1994.
Los títulos de tierras comunitarias de origen otorgan a favor de los pueblos y comunidades
indígenas y originarias la propiedad colectiva sobre sus tierras, reconociéndoles el derecho a
participar del uso y aprovechamiento sostenible de los recursos renovables existentes en ellas.
Así lo dispone la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, que se funda según consta en
el texto en la normativa del Convenio 169 de la OIT.298
La Ley de Medio Ambiente dispone que el Estado deberá crear los mecanismos y
procedimiento necesarios para garantizar la participación de comunidades tradicionales y
pueblos indígenas en los procesos de desarrollo sostenible y uso racional de los recursos
naturales renovables considerando sus particularidades sociales, económicas y culturales en el
medio donde se desenvuelven sus actividades. Además, deberá garantizar el rescate, difusión y
utilización de los conocimientos sobre uso y manejo de recursos naturales con la participación
directa de las comunidades tradicionales y pueblos indígenas.
Coincidente con lo expresado el Reglamento de Pausa Ecológica Histórica, sector forestal,

reconoce que los Pueblos Indígenas tienen derecho de uso y aprovechamiento racional de los
recursos naturales y que el aprovechamiento comercial de los mismos se regirá por las
disposiciones legales en vigencia. Dispone, asimismo, que todo proyecto de explotación de
recursos naturales no renovables dentro de los territorios y áreas comunitarias indígenas y/o en
sus áreas de influencia, deben ser consultados con el Ministerio de Asuntos Campesinos y
Agropecuarios y la Secretaría General del Medio Ambiente, quienes mediante el Instituto
Indigenista Boliviano y con participación de los Pueblos Indígenas afectados debe dar su
informe correspondiente, para lo cual cuenta con un plazo de 90 días299.
La Ley Forestal garantiza a los Pueblos Indígenas la exclusividad en el aprovechamiento

forestal en tierras comunitarias de origen debidamente reconocidas de acuerdo al artículo 171
de la Constitución Política del Estado y a la Ley N° 1.257 que ratifica el Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo (O.I.T.) El área intervenida con fines industriales está
sujeta al pago de la patente de aprovechamiento forestal mínima y a la autorizaciones que
impone la Ley para el ejercicio de la actividad forestal de esta envergadura300.
Sin embargo, no requiere autorización previa el derecho de uso tradicional y doméstico, con
fines de subsistencia, de los recursos forestales por parte de los Pueblos Indígenas en sus
tierras forestales301.
297
Artículo 64, , Ley 1.333, Abril de 1992, Ley de Protección y Conservación del Medio Ambiente.
298
Artículo 3, párrafo III, Ley 1.715 (1996)
299
Artículo 24 y 25, D.S. 22.884, 3 de Agosto de 1991.
300
Artículo 32, párrafo II, Ley N° 1.700, Régimen For estal de la Nación (1996).
301
Artículo 32, párrafo III, Ley N° 1.700, Régimen F orestal de la Nación (1996).
Página 148
El Legislador Boliviano ha reconocido a los miembros del Pueblo Sirionó la facultad de

aprovechar racionalmente los recursos hídricos, tierra, flora y fauna existentes en él, de acuerdo
con sus usos, costumbres y necesidades de desarrollo302.
Por Decreto Supremo N° 22.611, de 24 de Septiembre de 1990, se declaró la región de

Chimanes Area Indígena y se reconoció que ésta área constituye el espacio socio – económico
para la sobrevivencia y desarrollo de las comunidades y asentamientos indígenas Chimanes,
Mojeños, Yucares y Movimas, que son sus habitantes ancestrales.
No obstante, se declara como zona de Aprovechamiento empresarial del Area Indígena Región
de Chimanes el área no comprendida en el territorio de protección y los territorios de ocupación
ancestral indígena. En este espacio, se ordena la reubicación de las empresas forestales que
cumplan con permiso de extracción, conforme a la Ley General Forestal, su reglamento, el
Reglamento Forestal de la Pausa Ecológica Histórica y la Política Forestal Beniana. Para esta
relocalización se dispone de un plazo de 90 días y se establece que la reubicación estará a
cargo de una Comisión integrada por el Centro de Desarrollo Forestal, el Instituto Indigenista
Boliviano y las empresas madereras de la Región de Chimanes.
4.1.2.5 Estudio de Impacto Cultural como Componente del Estudio de Impacto Ambiental
No hay legislación
La ley resuelve el conflicto generando un derecho preferente a favor de los Pueblos Indígenas.
Artículo 13, Segunda, párrafo I, Ley 1.715 (1996)
4.1.3 Brasil
La Constitución Política de la República Federativa de Brasil prescribe que el Estado protegerá

las manifestaciones de la cultura indígenas, señalando que la ley dispondrá sobre la fijación de
fechas conmemorativas de alta significación para los diferentes segmentos étnicos
nacionales.303
En la Ley sobre el Estatuto del Indio se establece que no habrá discriminación entre los
trabajadores indígenas y los demás trabajadores, aplicándoseles a los indígenas, todos los
derechos y garantías de las Leyes del Trabajo y Previsión Social. Agrega este estatuto, que
está permitida la adaptación de las condiciones del trabajo que desarrolle el indígena, a los
usos y costumbres de la comunidad a que pertenezca.304
302
Artículo 5, D.S. 22.609 (1990)
303
Artículo 215, Nº 1 y 2, Constitución política Brasil (N de T)
304
Artículo 14, Ley No. 6001 (1973) (N de T)
Página 149
El Estatuto del Indio consagra como bien del Patrimonio Indígena las tierras pertenecientes al
dominio de grupos tribales o comunidades indígenas. Son reconocidos a favor de los indios los
derechos originarios sobre las tierras que tradicionalmente ocupan.305
Las tierras de las Comunidades Indígenas son inalienables e indisponibles, y los derechos que
existan sobre ellas imprescriptibles. Está prohibida la remoción de los grupos indígenas de sus
tierras, salvo referéndum del Congreso Nacional, en caso de epidemia o catástrofe que ponga
en riesgo a su población, o en interés de la soberanía del País, después de la deliberación del
Congreso Nacional, garantizando en cualquier hipótesis, el retorno inmediato, luego que cese el
riesgo306.
En la ley sobre el estatuto indígena se contempla la remoción de un grupo tribal, cuando se

considere del todo imposible o desaconsejable su permanencia en esa área destinándose a la
comunidad indígena removida un área equivalente a la anterior, inclusive en cuanto a las
cualidades ecológicas. La Comunidad Indígena deberá ser resarcida de los perjuicios que se le
ocasionen como consecuencia de su remoción.307
Pertenecen al Patrimonio Indígena el usufructo exclusivo de las riquezas naturales y de todas

las utilidades existentes en las tierras ocupadas por grupos tribales o comunidades ocupadas
por grupos tribales o comunidades indígenas en las áreas reservadas o bienes muebles e
inmuebles adquiridos a cualquier titulo.308 Reserva indígena está definida en el Estatuto del
Indio como un área destinada a servir de hábitat a un grupo indígena con los medios suficientes
para su subsistencia.309
La ley sobre el Estatuto Indígena consagra como titular del Patrimonio Indígena a la población
Indígena del país en lo que respecta a bienes o rentas pertenecientes a los silvícolas, sin
discriminación de personas o grupos tribales.310 La Constitución asegura a los indígenas el
usufructo exclusivo de las riquezas del suelo, de los ríos y de los lagos existentes en sus
tierras311.
También se garantiza por la ley del Estatuto Indígena el exclusivo ejercicio de la caza y pesca
en las áreas por ellos ocupadas.312
305
Artículo 231, Constitución de la República Federativa de Brasil (N de T)
306
Artículo 23, Nº4 y 5, Constitución de la República Federativa de Brasil (N de T)
307
Artículo 20, Nº 3 y 4, Ley No.6001 ( 1973) (N de T)
308
Articulo 39, Ley No. 6001 (1973 ) (N de T)
309
Artículo 27 Ley No.6001 ( 1973) (N de T)
310
Articulo 40 Ley No.6001 ( 1973) (N de T)
311
312
Artículo 24 Nº2 Ley No.6001 ( 1973) (N de T)
Página 150
La Constitución de La República Federativa de Brasil reconoce el derecho de los pueblos

indígenas al aprovechamiento de los recursos hídricos, incluidos los potenciales energéticos.
Asimismo, se reconoce el derecho a la exploración y explotación de minerales en tierras

indígenas. Esta búsqueda y producción sólo pueden ser efectuados con autorización del
Congreso Nacional, oídas las comunidades afectadas, quedando en todo caso asegurada su
participación en los resultados de la producción.313
No hay legislación.
El Estatuto Indio prescribe que ninguna medida judicial será concedida preliminarmente en
causas que envuelvan intereses de silvícola o del patrimonio Indígena, sin previa audiencia de
la Unión y del órgano de protección al indio314
La Constitución brasilera consagra como función institucional del Ministerio Público defender
judicialmente los derechos e intereses de las poblaciones indígenas 315
En el mismo estatuto se prescribe que en caso de cometerse algún crimen en contra del
patrimonio de una comunidad indígena o de sus costumbres en que el ofendido sea un indio no
integrado o comunidad indígena, la pena será agravada en un tercio316.
4.1.4 Colombia
La Constitución colombiana reconoce y protege la diversidad étnica y cultural317.
Complementando la regla constitucional, la ley general de educación, de conformidad con el

artículo 67 de la Constitución Política, promueve “El estudio y la comprensión crítica de la
cultura nacional y de la diversidad étnica y cultural del país, como fundamento de la unidad
nacional y de su identidad.”
Se señala como finalidad del proceso educativo fomentar el interés y el respeto por la
identidad cultural de los grupos étnicos.318
313
314
Artículo 63Ley No.6001 ( 1973) (N de T)
315
Artículo 129- V Constitución Política República Federativa Brasil artículo 129- V (N de T)
316
Artículo 59, Ley No.6001 (1973) (N de T)
317
Artículo 7, Constitución Política del Estado
318
Articulo 5 y 13, Ley 115 de Febrero 8 de 1994, Ley General de Educación
Página 151
Se reconoce como entidades territoriales, a los territorios indígenas quienes gozan de

autonomía para la gestión de sus intereses, y tienen el derecho a gobernarse por autoridades
propias, a ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer
los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. Las entidades territoriales
indígenas además participan en las rentas nacionales319
Se encarga a la ley orgánica de ordenamiento territorial la conformación de las entidades

territoriales indígenas, las que por mandato legal son delimitadas por el gobierno, con
participación de los representantes de las comunidades indígenas320
El Decreto 2164 de 1995, define Territorio Indígena como el área poseída en forma regular y
permanente por una comunidad, parcialidad o grupo indígena y aquellas que, aunque no se
encuentren poseídas en esa forma, con. Este decreto establece la naturaleza jurídica de los
resguardos indígenas, disponiendo que son propiedad colectiva de las personas indígenas a
favor de las cuales se constituyen. Los integrantes de la comunidad indígena del resguardo no
podrán enajenar a cualquier título, arrendar por cuenta propia o hipotecar los terrenos que lo
constituyen.
El legislador ha dispuesto que los territorios indígenas estarán gobernados por los consejos
conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades quienes
ejercen en el ámbito que compete a esta investigación, las siguientes funciones: velar por la
aplicación de las normas legales sobre usos del suelo y poblamiento de sus territorios, diseñar
las políticas y los planes y programas de desarrollo económico y social dentro de su territorio,
en armonía con el plan nacional de desarrollo, promover las inversiones públicas en sus
territorios y velar por su debida ejecución, recibir y distribuir sus recursos, velar por la
preservación de los recursos naturales, coordinar los programas y proyectos promovidos por las
diferentes comunidades en su territorio, colaborar con el mantenimiento del orden público
dentro de su territorio de acuerdo con las instrucciones y disposiciones del gobierno nacional,
representar a los territorios ante el gobierno nacional y las demás entidades a las cuales se
integren; y en general, las que les señalen la Constitución y la ley.321
La Constitución colombiana en su articulo 68 asegura la inalienabilidad, imprescriptibilidad e

inembargabilidad de las tierras comunales de los grupos étnicos, acuerdo a la denominación
utilizada por el texto constitucional.
El decreto 622 de 1977, establece la compatibilidad de la declaración de un Parque Nacional

Natural con la constitución de una reserva indígena. Sin embargo, se establece un régimen
especial en beneficio de la población indígena, de acuerdo con el cual se respeta la
permanencia de la comunidad en el territorio afecto como Parque Nacional y su derecho al
aprovechamiento económico de los recursos naturales renovables que allí guarnecen322.
319
Articulo 286 y 287, Constitución Política de Colombia
320
321
322
Artículo 7, Decreto 622 (1977)
Página 152
Por otra parte la Ley de Reforma Agraria en su artículo 3 se refiere específicamente a la

Protección de los derechos y bienes de las comunidades indígenas. Establece que los
territorios tradicionalmente utilizados por pueblos indígenas nómadas, seminómadas o
agricultores itinerantes para la caza, recolección u horticultura, que se hallaren situados en
zonas de reserva forestal a la vigencia de la ley 160 de 1994, sólo podrán destinarse a la
constitución de resguardos indígenas. Las reservas indígenas en general, las demás tierras
comunales indígenas y las tierras donde estuvieren establecidas las comunidades indígenas o
que constituyan su hábitat, sólo podrán adjudicarse a dichas comunidades y en calidad de
resguardo.323 Los terrenos baldíos determinados por el INCORA324 con el carácter de reservas
indígenas, constituyen tierras comunales de grupos étnicos para los fines previstos en el
artículo 63 de la Constitución Política y la ley 21 de 1991.325
En la legislación colombiana se contempla el derecho a no ser desplazados por la ley Número

21 de Marzo 4 de 1991. Por medio de la cual se aprueba el Convenio No.169 sobre pueblos
indígenas y tribales en países independientes, adoptado por la 76ª. reunión de la conferencia
general de la OIT, Ginebra 1989.
Cuando excepcionalmente el traslado y la reubicación de esos pueblos se consideren

necesarios, solo deberán efectuarse con su consentimiento, dado libremente y con pleno
conocimiento de causa.
En caso de no poder obtenerse el consentimiento, el traslado y la reubicación solo deberá tener

lugar al término de procedimientos adecuados establecidos por la legislación nacional
incluidas encuestas públicas, cuando haya lugar, en que los pueblos interesados tengan la
posibilidad de estar efectivamente representados.
Siempre que sea posible, estos pueblos deberán tener el derecho de regresar a sus tierras
tradicionales en cuanto dejen de existir las causas que motivaron su traslado y reubicación.
Cuando el retorno no sea posible, tal como se determine por acuerdo o, en ausencia de tales
acuerdos, por medio de procedimientos adecuados, dichos pueblos deberán recibir, en todos
los casos posibles, tierras cuya calidad y cuyo estatuto jurídico sean por lo menos iguales a los
de las tierras que ocupaban anteriormente, y que les permitan subvenir a sus necesidades y
garantizar su desarrollo futuro. Cuando los pueblos interesados prefieran recibir una
indemnización en dinero o en especie, deberá concedérseles dicha indemnización, con las
garantías apropiadas. Deberá indemnizarse plenamente a las personas trasladadas y
reubicadas por cualquier pérdida o daño que hayan sufrido como consecuencia de su
desplazamiento.326
La explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas se hará sin desmedro de la
integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas y negras que allí habitan.
En las decisiones que se adopten respecto de dicha explotación, el gobierno propiciará la
323
Artículo 3, Ley de Reforma Agraria
324
Instituto Colombiano de Reforma Agraria
325
Artículo 85, parágrafo 5, Ley de Reforma Agraria
326
Artículo 16 Ley 21 ( 1999 )
Página 153
participación de los representantes de las respectivas comunidades. En el caso de las reservas

indígenas se establece un régimen especial en beneficio de la población indígena, de acuerdo
con el cual se respetará la permanencia de la comunidad y su derecho al aprovechamiento
económico de los recursos naturales renovables327.
La explotación de recursos naturales hecha por terceros ajenos a las comunidades indígenas
deberá hacerse sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de dichas
comunidades y de las comunidades negras tradicionales de acuerdo con la ley 70 de 1993 y el
artículo 330 de la Constitución Nacional y las decisiones sobre la materia se tomarán, previa
consulta a los representantes de tales comunidades”328
En la legislación colombiana se contempla expresamente la realización de estudios de Impacto

Cultural para el otorgamiento de licencias ambientales. Dispone el legislador de Colombia que
estos estudios se harán con la participación de las comunidades, sus autoridades y
organizaciones. En caso de considerarse por las autoridades o cuando se desprenda de los
estudios que se pueda o se está causando daño a la integridad económica, social o cultural de
los pueblos o comunidades indígenas, se negarán, suspenderán o revocarán las licencias,
mediante resolución motivada. 329
Dentro de los términos de referencia que expida la autoridad ambiental para la elaboración de
los estudios ambientales se incluirán los lineamientos necesarios para analizar el componente
socioeconómico y cultural de las comunidades indígenas330.
EL Decreto No. 2546, de diciembre 23 de 1999, señala que corresponderá a la Dirección

General de Asuntos Indígenas, actuar como mediadores en los litigios entre dos o más
parcialidades de diferentes resguardos, o entre indígenas y personas o asociaciones, por razón
de dominio, usufructo o explotación de las tierras o de los recursos naturales331
4.1.5 Costa Rica

La Constitución de Costa Rica, en su artículo 33, no reconoce expresamente a los Pueblos

Indígenas de Costa Rica. Sólo lo hace de manera implícita al proclamar la igualdad de todas las
personas y el principio de la no discriminación.332
327
Artículo 7 Decreto 622 (1977)
328
Artículo76, Ley 99 (1993)
329
Artículo 7, Decreto Número 1397 (1996 )
330
Artículo 6, Decreto Número 1320 (1998)
331
Artículo19, Decreto No. 2546 (1999)
332
Página 154
El Código Penal, inspirado en estos mismos principios, sanciona con multa la discriminación
basada en motivos raciales.
Por ley se establece el llamado “Día de las Culturas”con el fin de enaltecer el carácter
pluriétnico y multicultural del pueblo costarricense.333 La ley impone la obligación de respetar las
diferentes culturas del país; siempre dentro del ordenamiento jurídico nacional.334
En este marco, se establece que los programas de estudio de primer y segundo ciclos tienen la
obligación de incluir componentes culturales y étnicos, acordes con el carácter pluricultural y
multiétnico del pueblo costarricense.335
A pesar de la falta de reconocimiento constitucional y el tibio reconocimiento legislativo, entre

los principios generales que inspiran la ley de Biodiversidad se reconoce a los indígenas como
un pueblo.336
La ley indígena contempla la plena capacidad jurídica de las comunidades indígena para
adquirir derechos y contraer obligaciones de toda clase. Declara propiedad de las comunidades
indígenas las reservas mencionadas en el artículo primero de ley en comento, agrega que las
reservas indígenas inscritas estarán libres de todo gravamen y que, los traspasos del Estado a
las comunidades indígenas serán gratuitos y libres de toda carga impositiva337
Se establece la inalienabilidad e imprescriptibilidad de las reservas indígenas y se instaura el

derecho de uso exclusivo para las comunidades indígenas que las habitan. Se prohíbe a los no
indígenas alquilar, arrendar, comprar o de cualquier otra manera adquirir terrenos o fincas
comprendidas dentro de estas reservas. Las tierras sólo son susceptibles de transacción entre
indígenas, declarándose nula toda negociación de las tierras entre indígenas y no indígenas. Se
contempla la exención tributaria de las tierras, sus mejoras y de los productos que provengan
de la explotación de las reservas indígenas338
En la ley indígena costarricense se establece el derecho excluyente de los indígenas a

construir, talar árboles y plantar cultivos dentro de los limites de las reservas indígenas.339
La Ley de Biodiversidad costarricense, por su parte, consagra la existencia de áreas protegidas.

Disponiendo que para el establecimiento de áreas o categorías protegidas se deberá tomar muy
333
Artículo 1 Ley Nº7426 (1994
334
Artículo 2, Ley Nº 7.426 (1994 )
335
Artículo 3, Ley Nº 7.426 (1994 )
336
Artículo 9, Nº3 Ley Nº 7788 (1998)
337
Artículo 2, Ley No.6172 (1977)
338
Artículo 3 Ley No.6172 (1977)
339
Artículo 6, Ley No. 6172 (1977)
Página 155
en cuenta los derechos previamente adquiridos por las poblaciones indígenas o campesinas y
otras personas físicas o jurídicas, subyacentes o adyacentes a ella340.
Con respecto a las Concesiones Mineras, dispone expresamente que la ley, que apruebe tales
concesiones deberá proteger los intereses y derechos de las comunidades indígenas.341
En la Ley Indígena se consagra el derecho exclusivo y excluyente de los indígenas para

construir casas, talar bosques, explotar los recursos maderables o plantar cultivos para su
provecho dentro de los límites de las reservas.342
La limitación a este derecho está representada por la facultad de la CONAI343 para revocar o
suspender, en cualquier momento, los permisos extendidos; cuando estimare que existe abuso
en la explotación, o bien cuando se ponga en peligro el equilibrio ecológico de la región.344
En el reglamento de La Ley Indígena, se faculta a la CONAI y las Asociaciones Desarrollo

Integral o sus representantes legales, a tomar las medidas concernientes para resguardar el
patrimonio arqueológico, mineral, hidrológico y Forestal (flora y fauna) de todas las reservas.345
A su turno, la Ley de Biodiversidad, artículo 10, adhiere al principio distributivo en materia de

acceso a los recursos naturales y a los beneficios que provengan de su explotación. Así, el
inciso Nº 4, identifica como principio rector de la legislación ambiental: Regular el acceso y
posibilitar con ello la distribución equitativa de los beneficios sociales ambientales y económicos
para todos los sectores de la sociedad, con atención especial a las comunidades locales y
pueblos indígenas. En el inciso sexto del mismo artículo se establece el reconocimiento y
compensación de los conocimientos, las prácticas y las innovaciones de los pueblos indígenas
y de las comunidades locales para la conservación y el uso ecológicamente sostenible de los
elementos de la biodiversidad346
La participación de la comunidad indígena en la gestión de los recursos naturales se hace

presente en ocasiones través de Autorizaciones, Informes, Consultas, Concertación, Ejecución,
Monitoreo, Prelación que son requeridas a las comunidades indígenas al momento de tomar
una decisión que esté relacionada con los recursos naturales.
340
Artículo 58, Ley No.7788 (1998)
341
342
Artículo 6, Ley No. 6172 (1977 )
343
Comisión Nacional de Asuntos Indígena
344
Artículo 7, Ley No. 6172 ( 1977)
345
Artículo 15, Decreto No. 8487-G (1978)
346
Artículo 10 Nº4 y 6 Ley No.7788 (1998)
Página 156
4.1.6 Ecuador
La Constitución Política reconoce al Estado ecuatoriano como pluricultural y multiétnico347. Se

compromete a fomentar la interculturalidad, así como a fortalecer la unidad nacional en la
diversidad e igualdad cultural348
La ley Especial de Descentralización del Estado de 1997 da a los indígenas la categoría de

pueblo.349
El Estado reconoce y garantiza a los pueblos indígenas, el derecho a conservar la propiedad

imprescriptible de las tierras comunitarias que serán inalienables, inembargables e indivisibles,
salvo la facultad del Estado para declarar su utilidad pública. Las tierras comunitarias estarán
exentas del pago del impuesto predial. El Estado se compromete en favor de los pueblos
indígenas a mantenerlos en la posesión ancestral de las tierras comunitarias y a obtener su
adjudicación gratuita, conforme a la ley.350
La ley de desarrollo agrario de 1997 da protección a las tierras del INDA351 que se destinen al
desarrollo de las poblaciones indígenas, legalizándolas mediante adjudicación gratuita a las
comunidades o etnias que han estado en su posesión ancestral 352.
Los pueblos indígenas del Ecuador por mandato constitucional tienen el derecho a no ser
desplazados como pueblos de sus tierras.353
Ley Forestal de Conservación de Áreas Naturales y de la Vida Silvestre consagra un derecho

preferente a favor de los asentamientos indígenas localizados en las áreas de bosques
productores del Estado, disponiendo que los recursos forestales que allí existan serán
aprovechadas exclusivamente por dichos asentamiento aborígenes, previas las autorizaciones
legales 354.
347
Artículo 1 Constitución Política Ecuador
348
349
Artículo 6 Ley Número 27 de 1997
350
351
Instituto Nacional de Desarrollo Agrícola
352
Artículo 38 Ley .55 de 1997
353
Artículo 84Constitución Política Ecuador
354
Artículo 36Ley 74 (1981)
Página 157
Asimismo, se establece el derecho exclusivo de las comunidades aborígenes para el

aprovechamiento de productos forestales -diferentes de la madera- y de la vida silvestre en las
tierras de su dominio o posesión355.
Respecto a los derechos indígenas sobre los recursos pesqueros, se autoriza la pesca de
subsistencia con el uso de sistemas tradicionales para ese tipo de actividad por parte de étnias
y comunidades indias.356
La Constitución del Ecuador contempla la consulta a los pueblos indígenas respecto de la

prospección y explotación de recursos no renovables que se hallen en sus tierras que puedan
afectarlos ambiental o culturalmente. Asimismo, reconoce el derecho de los pueblos indígenas
a participar en los beneficios que esos proyectos reporten, en cuanto sea posible y recibir
indemnizaciones en caso de perjuicio.357
La ley de gestión ambiental otorga acción pública para proteger los derechos ambientales
individuales o colectivos a las personas naturales, jurídicas o grupos humanos, quienes podrán
denunciar la violación de las normas de medio ambiente358.
Se contempla el pago de indemnizaciones en favor de la colectividad directamente afectada, y

la reparación de daños y perjuicios. El procedimiento está establecido en la misma ley.359 No
hay norma especial para resolver conflictos etnoambientales.
4.1.7 Guatemala
Se reconoce a nivel constitucional la protección a los diferentes grupos étnicos. Se declara que
Guatemala está formada por diversos grupos étnicos, entre los que figuran los grupos indígenas
de ascendencia maya. El Estado reconoce, respeta y promueve sus formas de vida,
costumbres, tradiciones, formas de organización social, el uso del traje indígena en hombres y
mujeres, idiomas y dialectos.360
355
356
Artículo 89 Ley 74 (1981)
357
Artículo 84 Constitución Política de Ecuador
358
Artículo 41 Ley No. 37. RO/ 245 (1999)
359
Artículo 43 Ley No. 37. RO/ 245 (1999)
360
Artículo 66 Constitución Política del Estado Guatemala
Página 158
Ley de Dignificación y Promoción Integral de la Mujer promueve el reconocimiento del carácter

pluricultural de la nación guatemalteca.361
Se protege las tierras y las cooperativas agrícolas indígenas. Las tierras de las cooperativas,
comunidades indígenas o cualesquiera otras formas de tenencia comunal o colectiva de
propiedad agraria, así como el patrimonio familiar y vivienda popular, gozarán de protección
especial del Estado, de asistencia crediticia y de técnica preferencial, que garanticen su
posesión y desarrollo, a fin de asegurar a todos los habitantes una mejor calidad de vida. Las
comunidades indígenas y otras que tengan tierras que históricamente les pertenecen y que
tradicionalmente han administrado en forma especial, mantendrán ese mismo sistema de
protección.362
La Ley de Fondo de Tierras establece excepciones a la disponibilidad de tierras en las Áreas

protegidas y las Reservas, las que tienen su propio régimen de protección.363
No existe legislación
4.1.8 Honduras
La Constitución Política de la República de Honduras consagra la igualdad jurídica de todos los

ciudadanos. Todos los hombres nacen libres e iguales en derechos. Se sanciona todo tipo de
discriminación, incluyéndose la discriminación en razón de raza.364
361
Artículo 1 Decreto No. 7-99 (1999)
362
Artículo 67 Constitución Política del Estado Guatemala
363
Artículo 45 Decreto Número 24-99 (1999)
364
Artículo 60 Constitución de la República de Honduras
Página 159
A nivel legal la ley de Educación Superior declara como principio de ella el principio de la no
discriminación en razón de raza.365
La ley para la Modernización y Desarrollo del sector agrícola de 1992, señala que las
comunidades étnicas que acrediten la ocupación de las tierras donde están asentadas, por un
término no menor de tres años, recibirán títulos gratuitos de propiedad en dominio pleno, los
que serán extendidos por el Instituto Nacional Agrario.366
Las comunidades indígenas, propietarias de áreas forestales privadas tendrán derecho, cuando
se realice el aprovechamiento de los bosques localizados en dichas áreas al pago de un precio
cuyo monto y condiciones serán fijados por la Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal.367
Por el decreto 104 de mayo de 1993, se determina que las etnias autóctonas tendrán especial
apoyo estatal en relación con sus sistemas tradicionales de uso integral de los recursos
naturales renovables.368
En la Ley General del Ambiente de 1993, se establece que los habitantes de las comunidades
locales deben participar directamente en las acciones de defensa, preservación del ambiente y
del uso racional de los recursos naturales del país. Es de interés público, la participación de las
organizaciones privadas de cualquier tipo en la conservación del medio ambiente y los recursos
naturales. Estas organizaciones serán consultadas para la elaboración de los planes y medidas
que se adopten en esta materia.369 Si bien no se habla de etnias o pueblos indígenas podemos
inferir que al hablar de habitantes de las comunidades locales la ley estaría incluyendo a los
pueblos autóctonos.
No existe legislación.
4.1.8.6 Mecanismos para la Resolución de Conflictos Etnoambientales.
No existe la legislación
365
Artículo 4, Decreto Número 142-89 (1989)
366
Artículo 92, Decreto Número 31-92 (1992)
367
Artículo 6, Decreto Ley Número 103 (1974)
368
Artículo 71, Decreto 104 (1993)
369
Artículo 102, Decreto Número 104 (1993)
Página 160
4.1.9 México
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, declara que la nación mexicana es
pluricultural y que está sustentada originalmente en sus pueblos indígenas.370
La Constitución del Estado de Chiapas señala que la población del Estado es pluricultural
sustentada en sus Pueblos Indígenas. Reconoce expresamente a los pueblos indígenas,
Tzeltal, Tzotzil, Chol Zoque, Tojobal, Mame, Kakchiquel, Lacandón y Mocho.371
La Constitución Política mexicana, en su articulo 2 letra a), garantiza el derecho de los Pueblos
y Comunidades Indígenas para acceder a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de
la tierra, establecidas en la Constitución y las leyes372.
La Ley Agraria y la Constitución Política mexicana regulan la forma de tenencia de la tierra

adquiriendo especial importancia la regulación que se hace de los “ejidos”,que son un método
para entregar tierras a los campesinos pobres,son tierras comunales creadas por La Secretaría
de la Reforma Agraria. La tierra se divide en dos secciones una comunal que es poseída
directamente todos los miembros en común ,donde se sitúan los servicios y habitación de los
mismos, y la otra que consiste en parcelas individuales ,que son propiedad individual de cada
uno de los miembros(ejidatario)de la comunidad ,que son usadas generalmente en cultivos. El
gobierno federal mantiene posesión de las tierras de ejido y estipula que las comunidades
hagan uso de ellas bajo las leyes Agrarias de México.373
La ley agraria declara la protección especial de las tierras comunales que las hace inalienables,
imprescriptibles e inembargables, salvo excepciones legales.374
En igual sentido se pronuncia la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de

Chihuahua al señalar que las tierras indígenas son inalienables e imprescriptibles 375
Por su parte la Constitución política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca protege a los
pueblos indígenas de reacomodos y desplazamientos.376
La ley Agraria de 1992 consagra que el uso de las aguas ejidales corresponde a los ejidos y a
los ejidatarios según se trate de tierras comunes o parceladas.377
370
Artículo 2 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
371
Artículo 13Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Chiapas
372
Artículo 2 letra A VI Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
373
http://home.sprynet.com/~afeldman/sjidos.htm
374
Artículo 99-III Ley Agraria (1992)
375
Artículo 9 Constitución política del Estado Libre y Soberano de Chihuahua
376
Articulo 16 Constitución política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca
377
Artículo 52 Ley Agraria (1992)
Página 161
Igual principio consagra la ley de Aguas Nacionales, agregando al uso y goce, el derecho de
explotación de las aguas concesionadas.378
La Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nayarit establece entre sus Garantías
Constitucionales de sus habitantes, que: “La ley protegerá la propiedad y posesión de sus
tierras cualquiera sea la modalidad de éstas, así como los derechos individuales y colectivos
de uso y aprovechamiento del agua y recursos naturales, asegurando la protección del medio
ambiente.379
La Ley Forestal de 1997 consagra entre sus propósitos inspiradores, promover la participación
de los pueblos y comunidades indígenas en el uso, protección, conservación y
aprovechamiento sustentable de los recursos forestales existentes en los territorios que les
pertenezcan.380
La Constitución política del Estado Libre y Soberano de Chiapas consagra que Estado
fomentara el eficaz ejercicio de los derechos de uso disfrute y sustentable de los recursos de
flora y fauna y fauna silvestres de las comunidades indígenas.381
Las comunidades indígenas tendrán participación en las esferas gubernamentales donde se

decide acerca de las autorizaciones dadas en materia forestal sobre terrenos propiedad de
una comunidad indígena.382
En la ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Oaxaca de 1998
se prescribe que los pueblos y comunidades indígenas tienen atribución para realizar las
acciones de vigilancia y establecer disposiciones dirigidas a la conservación y protección de
sus recursos naturales, así como de su flora y fauna silvestre dentro de sus comunidades y de
aplicar las sanciones correspondientes conforme a sus sistemas normativos internos,
complementariamente al que señalen las leyes vigentes.383
La Ley general del Equilibrio Ecológico y la protección el Ambiente se consagra que en

establecimiento, administración y manejo de las áreas naturales protegidas ,se promoverá la
participación de los pueblos indígenas y demás organizaciones públicas y privadas, con el
objetote propiciar el desarrollo integral de la comunidad y asegurar la protección y preservación
de los ecosistemas y su biodiversidad384
En el articulo 13 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Chiapas se

establece que el Estado con la participación de las comunidades indígenas, instrumentará los
planes y programas necesarios para impulsar el desarrollo económico
378
Artículo 48Ley de Aguas (1992)
379
Artículo 7-II inciso 2º Constitución política del Estado Libre y Soberano de Nayarit
380
Artículo 1 -VIII Ley Forestal (1997)
381
Artículo 13 Constitución política del Estado Libre y Soberano de Chiapas
382
Artículo 19 bis Ley Forestal (1997)
383
Artículo 55 Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Oaxaca (1998)
384
Artículo 47 Ley general del Equilibrio Ecológico y la Protección del Ambiente
Página 162
No hay legislación
4.1.9.6 Mecanismos para la Resolución de Conflictos Etnoambientales.
No hay legislación
4.1.10 Nicaragua
La Constitución Política en su artículo quinto consagra como principio del Estado Nicaragüense,
el pluralismo étnico y el respeto a la autodeterminación de los pueblos. Asimismo se reconoce
la existencia de los pueblos indígenas atribuyéndoles el goce de derechos, deberes y garantías
consignados en la Constitución385
También La Constitución Política de Nicaragua define al pueblo nicaragüense como de

naturaleza multiétnica.386
Se establece para las Comunidades de la Costa Atlántica un régimen de autonomía.387
Agrega la Constitución que las comunidades de la costa atlántica son parte indisoluble del
pueblo nicaragüense y, como tal, gozan de los mismos derechos y tienen las mismas
obligaciones. Las comunidades de la Costa Atlántica tienen el derecho de preservar y
desarrollar su identidad cultural en la unidad nacional; dotarse de sus propias formas de
organización social y administrar sus asuntos locales conforme a sus tradiciones.388
El estado reconoce las formas comunales de propiedad de las tierras de las comunidades de la
Costa Atlántica.389
La Ley de Protección a la Propiedad Agraria de 1990 consagra que el Estado garantiza los
derechos adquiridos sobre la tierra a las comunidades indígenas y de la Costa Atlántica.390
Se establece por ley que los habitantes de las comunidades de la costa Atlántica tienen
derecho a usar, gozar y disfrutar de las aguas, bosques y tierras comunales dentro de los
planes de desarrollo nacional. Así como a acceder a formas comunales, colectivas o
individuales de propiedad y la trasmisión de la misma.391
385
Artículo 5 Constitución Política de Nicaragua
386
387
Artículo 5 Inciso 3 Constitución Política de Nicaragua
388
Articulo 89 Constitución Política de Nicaragua
389
390
Artículo 1Ley de Protección a la Propiedad Agraria (1990)
391
Artículo 11 nº 3 y 6 Ley No.28 (1987)
Página 163
Los habitantes de las comunidades de la Costa Atlántica tienen derecho a trabajar parcelas en
la propiedad comunal y al usufructo de los bienes generados por el trabajo realizado.392
El Estado garantiza plenamente los derechos adquiridos sobre la propiedad de la tierra al

campesinado, productores individuales, cooperativas, comunidades indígenas y de la Costa
Atlántica.393
Las tierras comunales que han pertenecido tradicionalmente a las comunidades de la Costa
Atlántica son inajenables; no pueden ser donadas, vendidas, embargadas, ni gravadas, y son
imprescriptibles.394
La Ley de Reforma establece que el Estado dispondrá de las tierras necesarias para las
comunidades Miskitas, Sumos, Ramas y demás etnias del Atlántico de Nicaragua, con el
propósito de elevar su nivel de vida y contribuir al desarrollo social y económico de la nación.395
En su artículo 89 la Constitución Política de Nicaragua reconoce a las comunidades de La

Costa Atlántica el goce, uso y disfrute de las aguas y bosques de sus tierras comunales.396
Igual disposición se establece a nivel legal “Se reconoce a los habitantes de las comunidades
de la Costa Atlántica el derecho a usar, gozar y disfrutar de las aguas, bosques y tierras
comunales dentro de los planes de desarrollo nacional”397
Se reconoce a los pueblos indígenas, el derecho a la explotación racional de los recursos

mineros, forestales, pesqueros, y otros recursos naturales de las Regiones Autónomas.398
La administración de los bienes que pertenezcan a las comunidades indígenas, estará a cargo
de una Junta electa por los miembros de la misma comunidad y de su seno.399 Es decir de su
interior.
En la ley General del Medio Ambiente y los Recursos naturales se contempla para la
declaración de áreas protegidas se deberá tomar en cuenta la opinión de las Comunidades
Indígenas cuando el área protegida se establezca dentro de las tierras de dichas
comunidades.400
392
393
Artículo 1Ley de Protección a la Propiedad Agraria
394
395
396
Artículo 89 Constitución Política Nicaragua
397
Artículo 11 Nº3 Ley No.28 (1987)
398
399
Artículo2 Decreto Legislativo de 3 de junio de 1914
400
Artículo 20 Ley Número 217 (1996)
Página 164
El Decreto No. 38-92 de 26 de junio de 1992 que crea las Reservas Forestales Wawashán y
Cerro Silva prescribe que: ”Las comunidades étnicas asentadas históricamente junto a las
lagunas litorales, en la ribera de los ríos que penetran en las Reservas, podrán continuar con
sus prácticas de subsistencia tradicional y aprovechamiento con fines domésticos de los
recursos vivientes de flora y fauna que tradicionalmente han extraído de las áreas declaradas
como reservas forestales.”401
La Ley General del Medio Ambiente y Los recursos naturales, prescribe que: ”El Estado debe
reconocer y prestar apoyo a los pueblos y comunidades indígenas, sean estas de las regiones
autónomas, del pacífico o centro del país, en sus actividades para la preservación con el
ambiente y uso sostenible de los recursos naturales”.402
Las concesiones y los contratos de explotación racional de los recursos naturales que otorga el
estado en las regiones autónomas de la Costa Atlántica, deberán contar con la aprobación del
Consejo Regional Autónomo correspondiente.403
La Ley Especial de Exploración y Explotación de Hidrocarburos de 1998 prescribe que para la

aprobación de los contratos de exploración y explotación de Hidrocarburos que se desarrollen
en regiones indígenas los contratos de Exploración y explotación de hidrocarburos deberán ser
de previo aprobados por el Consejo Regional Autónomo.
4.1.10.5 Estudio de Impacto Cultural como componente del Estudio de Impacto

Ambiental
4.1.11 Panamá
La Constitución Política Panameña señala que el Estado reconoce y respeta la identidad étnica
de las comunidades indígenas nacionales.404
El territorio del Estado panameño se divide políticamente en Provincias, estas a su vez en

Distritos y los Distritos en corregimientos.
401
Artículo 6 Decreto No. 38-92 (1992)
402
Artículo 4 nº4 Ley Número 217 (1996)
403
Artículo 181Constitución Política del Estado de Nicaragua
404
Artículo86.Constitución Política Panamá.
Página 165
La ley podrá crear otras divisiones políticas, ya sea para sujetarlas a regímenes especiales o
por razones de conveniencia administrativa o de servicio público.405
Estas divisiones político administrativas son las Comarcas.406
Ley General del Ambiente de la República de Panamá consagra que las tierras comprendidas
dentro de las comarcas y reservas indígenas son inembargables, imprescriptibles e
inalienables. Esta limitación no afecta el sistema tradicional de transmisión, esto es el derecho
sucesorio de tierras en las comunidades indígenas. También se establece que los pueblos y
comunidades indígenas, en general, sólo podrán ser trasladados de sus comarcas y reservas, o
de las tierras que poseen, mediante su conocimiento previo. En el evento de ocurrir el traslado,
tendrán derecho a ser indemnizados previamente, y a ser reubicados en tierras comparables a
las que ocupaban.407
En Ley 22 de 8 de noviembre de 1983 por la cual se crea la Comarca Emberá en Darién, se

dispone que se respetarán los derechos posesorios que cualquier persona, (indígenas y no
indígenas), tenga sobre parte de las tierras de la Comarca Emberá, siempre que el poseedor
demuestre ante la Reforma Agraria, que ha estado desarrollando actividades del sector
primario408 en forma pacífica y continua.
Estos derechos posesorios serán transmisibles por causa de muerte a los herederos del colono
que estén trabajando la tierra, a quienes se les reconocerá el mismo mediante procedimiento
ante la reforma agraria, y con traslado al Alcalde comarcal.
La enajenación de los derechos posesorios por actos entre vivos se ajustará al derecho de
opción preferencial a favor de la Comarca .El abandono en el uso de la tierra por parte del
poseedor, durante un término mayor de dos años, dará lugar a que estas tierras se integren al
uso colectivo de la Comarca, mediante procedimiento administrativo que el Alcalde Comarcal
promoverá ante la Reforma Agraria, la cual resolverá con traslado409 a los presuntos afectados,
y mediante previa investigación.410
El Decreto Ejecutivo No.228 de 3 de diciembre de 1998 por el cual se adopta la Carta Orgánica
Administrativa de la Comarca Kuna de Madungandi señala que la Comarca tiene derecho
exclusivo al uso, manejo y aprovechamiento tradicional de los recursos naturales renovables y
el ambiente ubicados dentro de sus linderos creados por la Ley.411
405
Artículo 5 Constitución Política de Panamá.
406
División político administrativa, cuya organización administración y funcionamiento, está establecido en la
Constitución Política del Estado de Panamá y en su Carta Orgánica
407
Artículo 102 Ley No.41 de 1998 articulo 102
408
Aquellas que obtienen recursos de la Naturaleza sin ningún proceso de transformación; esta integrado por
Agricultura, Ganadería, Silvicultura, Caza, y Pesca.
409
Instancia para que el interesado haga valer sus derechos o se pronuncie dentro de un plazo (Nota del Autor)
410
411
Artículo 44 Decreto Ejecutivo No.228 (1998 )
Página 166
Prescribe en su Artículo 95 el Decreto Ejecutivo No.84 de Abril 9 de 1999 por el cual se adopta
la Carta Orgánica Administrativa de la Comarca Emberá Wounaan de Darién que los recursos
naturales en la Comarca son patrimonio colectivo del pueblo Emberá-Wounaan y agrega más
adelante en su articulo 100, que todos los contratos que suscriba el Gobierno para la
explotación de los recursos minerales de la Comarca, el porcentaje que le corresponda será
ingresado en su totalidad para uso y beneficio de la Comarca. El uso de dichos ingresos deberá
ser aprobado mediante la elaboración de un programa de actividades, por las autoridades del
Congreso y las autoridades municipales en beneficio de los comarcanos. Bajo ningún criterio
dichos fondos pueden ser utilizados para otro fin.412
Ley General del Ambiente de la República de Panamá prescribe que para otorgar cualquier tipo
de autorización relacionada con el aprovechamiento de los recursos naturales, en las comarcas
o en tierras de comunidades indígenas, se preferirán los proyectos presentados por sus
miembros, siempre que cumplan los requisitos y procedimientos exigidos por las autoridades
competentes.
Esto no limita los derechos de explotación y aprovechamiento de los recursos naturales, que
puede tener una empresa como consecuencia de su derecho de exploración, de acuerdo con la
legislación vigente.413
La Comisión Consultiva Nacional Ambiental contará entre sus integrantes con dos
representantes de las comarcas Indígenas. Esta Comisión tiene la función de servir como
órgano de consulta de la Autoridad Nacional del Ambiente para la toma de decisiones de
trascendencia nacional e intersectorial, como así mismo emitir recomendaciones al Consejo
nacional del Ambiente.414
El Decreto Ejecutivo No.194 de agosto 25 de 1999 por el cual se adopta la Carta Orgánica
Administrativa de la Comarca Ngöbe-Buglé prescribe en su articulo 228 “Para el desarrollo de
la exploración y explotación de los recursos naturales en la Comarca, se llevará a cabo, una
consulta y una aprobación previa, garantizando una efectiva participación en la planificación y
ejecución, así como en los beneficios del pueblo Ngobe-Bugle”415
La Organización Kuna de Madungandi(ORKUM) podrá celebrar convenios con entidades del

Estado tales como la Autoridad Nacional del Ambiente(ANAM), Instituto de Investigaciones
Agropecuarias de Panamá (IDIAP), Instituto Recursos Hidráulicos y Electrificación (IRHE),
Instituto Panameño de Turismo (IPAT) para impulsar el desarrollo de la Comarca
412
Artículo 95 y 100 Decreto Ejecutivo No.84 (1999 )
413
Artículo 104 Ley No.41 ( 1998)
414
Artículos 5 y 7Decreto Ejecutivo Número 57 (2000)
415
Artículo 228Decreto Ejecutivo No.194 (1999)
Página 167
4.1.11.5 Estudio de Impacto Cultural como Componente del Estudio de Impacto

Ambiental
La Ley No.10 de Marzo 7 de 1997 por la cual se crea la Comarca Ngöbe-Bugle adicionada en
sus artículos 48 y 50 por la Ley 15 de 7 de febrero de 2001 en su articulo 48 dispone que en los
casos en que sea factible la exploración y explotación de los recursos naturales, salinas, minas,
aguas, canteras y yacimientos de minerales de toda clase, que se encuentren en la Comarca
Ngobe-Buglé, se requerirá un estudio de impacto ambiental previo, que incluya un informe de
impacto social, tomando en consideración las características culturales de la población
afectada.416
A su vez, el Decreto Ejecutivo No.194 de agosto 25 de 1999 por el cual se adopta la Carta
Orgánica Administrativa de la Comarca Ngöbe-Buglé en su articulo 229 señala “Cuando el
Congreso General tenga conocimiento de la ejecución de proyectos que causen efectos de
cualquier naturaleza y afecten el ambiente físico, cultural, social del lugar de influencia,
procederá a realizar el estudio de Impacto Ambiental con independencia del que lleve a cabo la
empresa o el gobierno”.417
En la Ley General del Ambiente de 1998 se contempla que los estudios de exploración,
explotación y aprovechamiento de los recursos naturales que se autoricen en tierras ocupadas
por comarcas o pueblos indígenas, no deben causar detrimento a su integridad cultural, social,
económica y valores espirituales.418
La Ley No.34 de Julio 25 de 2000 que crea la Comarca Kuna de Wargandi prescribe que la
administración de justicia y la resolución de conflictos en la Comarca se ejercerá de acuerdo a
la Constitución y la ley, pero se tomará en consideración su cultura. La Carta Orgánica de la
Comarca desarrollará las formas culturales de resolución de conflictos.419
4.1.12 Paraguay
La Constitución Política del Paraguay reconoce la existencia de los pueblos indígenas, definidos
como grupos de cultura anteriores a la formación y a la organización del Estado Paraguayo.420

Prescribe la constitución Política del Paraguay que los pueblos indígenas tienen derecho a la
propiedad comunitaria de la tierra, en extensión y calidad suficientes para la conservación y el
416
417
Artículo 229Decreto Ejecutivo No.194 (1999)
418
Artículo 99Ley No.41 (1998)
419
Articulo 7 Ley No.34 de 2000
420
Articulo 62 Constitución Política Paraguay
Página 168
desarrollo de sus formas peculiares de vida . El estado les proveerá gratuitamente de estas
tierras, las cuales serán inembargables, indivisibles, intransferibles, imprescriptibles, no
susceptibles de garantizar obligaciones contractuales ni de ser arrendadas; asimismo, estarán
exentas de tributo. Se prohíbe la remoción o traslado de su hábitat sin el expreso
consentimiento de los mismos421
Ley 904 de 1981, modificada por la Ley 919 de julio 31 de 1996 señala que la adjudicación de
tierras fiscales a las comunidades indígenas se hará en forma gratuita e indivisa. La fracción no
podrá ser embargada, enajenada, arrendada a terceros, prescrita ni comprometida en garantía
real de crédito alguno, en todo o en parte.422
Las comunidades indígenas podrán otorgar a sus miembros el uso de parcelas para sus
necesidades. En caso de abandono de las mismas, la comunidad dejará dicha concesión sin
efecto.423
En la Ley de Vida Silvestre se prohíbe la caza deportiva y la comercial en las áreas de

asentamiento de comunidades indígenas, excepto en el caso que realicen los pobladores
indígenas, de acuerdo con lo dispuesto en la ley.424
En La constitución Paraguaya se garantiza a los pueblos indígenas el derecho a participar en la

vida económica, social, política y cultural del país, de acuerdo con sus usos consuetudinarios,
esta Constitución y las leyes nacionales.425
No existe norma expresa sobre participación en la gestión de recursos naturales.
4.1.12.5 Estudio de Impacto Cultural como componente del Estudio de Impacto

Ambiental
No existe en la legislación
En la Constitución del Paraguay queda reconocido y garantizado el derecho de los pueblos

indígenas a preservar y a desarrollar su identidad étnica en el respectivo hábitat. En los
conflictos jurisdiccionales se tendrá en cuenta el derecho consuetudinario indígena.426
421
Articulo 64 Constitución Política Paraguay
422
Artículo 17 Ley 904 1981 modificada por la Ley 919 de julio 31 de 1996
423
Artículo 19 Ley 904 de 1981, modificada por la Ley 919 de julio 31 de 1996
424
Artículo 41 Ley 26 de 1992
425
Artículo 65, Constitución Nacional de Paraguay
426
Artículo 63, Constitución Nacional de Paraguay
Página 169
En los procesos que atañen a indígenas, los jueces tendrán también en cuenta su derecho
consuetudinario, debiendo solicitar dictamen fundado al Instituto Paraguayo del Indígena o a
otros especialistas en la materia. El beneficio de la duda favorecerá al indígena atendiendo a su
estado cultural y a sus normas consuetudinarias.427
4.1.13 Perú
La Constitución Política del Perú consagra que toda persona tiene derecho su identidad étnica
y cultural. El Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural de la Nación.428 El texto
constitucional agrega que, El Estado respeta la identidad cultural de las comunidades
Campesinas Nativas.429
En la Ley de Comunidades Nativas y de desarrollo Agrario de las regiones de selva y Ceja de

Selva. Se establece que el Estado garantiza la integridad de la propiedad territorial de las
Comunidades Nativas; levantará el Catastro correspondiente y les otorgará títulos de propiedad.
Cuando posean tierras en cantidad insuficiente, se les adjudicará el área que requieran para la
satisfacción de las necesidades de su población.430
La adjudicación de tierras con fines agropecuarios en los proyectos de asentamiento rural, se

efectuará únicamente a favor de Comunidades Nativas, Comunidades campesinas,
Cooperativas agrarias, Sociedades Agrícolas de Interés Social y Empresas de propiedad Social,
así como a personas naturales debidamente calificadas.431
En la Ley de Comunidades Nativas y de desarrollo Agrario de las regiones de selva y Ceja de

Selva se dispone que la parte del territorio de las Comunidades Nativas que corresponda a
tierras con aptitud forestal, les será cedida en uso y su utilización se regirá por la legislación
sobre la materia.432 En la ley no se especifica titulo o régimen de uso.
La Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los Recursos Naturales. Prescribe que
Las comunidades campesinas y nativas tienen preferencia en el aprovechamiento sostenible de
los recursos naturales de sus tierras, debidamente tituladas, salvo expresa reserva del Estado o
derechos exclusivos o excluyentes de terceros.433
427
Artículo 6, Ley 904 de 1981, modificada por la Ley 919 de julio 31 de 1996
428
Artículo 2, Constitución Política del Perú
429
Artículo 89, Constitución Política del Perú
430
Artículo 10, Decreto Ley No. 22175 de 1978
431
432
433
Artículo 18, Ley No. 26821 de 1997
Página 170
La Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de las Regiones de Selva y Ceja de

Selva prescribe que Los organismos del Sector Público Nacional dentro de los campos de su
respectiva competencia darán prioridad a las Comunidades Nativas para acceder a los servicios
que presten dentro de la región.434
El citado cuerpo legal señala que Las comunidades Nativas recibirán de los organismos
públicos trato prioritario en lo que se refiere a la comercialización de sus productos.435
Las Comunidades Nativas tendrán prioridad para la obtención de contratos de explotación

forestal, extracción forestal y reforestación.436
Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los Recursos Naturales da preferencia a

las comunidades campesinas y nativas en el aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales de sus tierras, debidamente tituladas, salvo expresa reserva del Estado o derechos
exclusivos o excluyentes de terceros.437
Tratándose de Áreas Protegidas, la administración de estas dará una atención prioritaria a

asegurar los usos tradicionales y los sistemas de vida de las comunidades Nativas y
campesinas ancestrales que habitan las Áreas naturales protegidas y su entorno, respetando su
libre determinación, en la medida que dichos usos resulten compatibles con los fines de las
mismas. El Estado promueve la participación de dichas comunidades en el establecimiento y la
consecución de los fines y objetivos de las Áreas Naturales protegidas.438
La Ley de Fauna Silvestre señala que las Comunidades Nativas y Campesinas, previo al
aprovechamiento de sus recursos maderables, no maderables y de fauna silvestre con fines
industriales y comerciales, deberán contar con su Plan de Manejo aprobado por el INRENA439,
de acuerdo a los requisitos que señale el reglamento, a fin de garantizar el aprovechamiento
sostenible de dichos recursos. La autoridad competente asesorará y asistirá, con carácter
prioritario, a las comunidades nativas y campesinas para el fin antes señalado.440
Los “barreales” se otorgarán en usufructo en forma gratuita en superficies no mayores de diez

hectáreas, mediante certificados de Posesión con el carácter de intransferible por el término de
una campaña agrícola. Tendrán derecho preferente los peticionarios que demuestren haberlos
cultivado en la campaña anterior, salvo que se encuentren en áreas colindantes con territorios
de Comunidades Nativas en cuyo caso los barreales se otorgarán a éstas en forma
preferencial, mediante licencia gratuita de duración indefinida. Los certificados de Posesión o
Licencias, otorgados para el uso de los barreales, tendrán validez para el otorgamiento de
créditos de campaña por el Banco Agrario del Perú y serán otorgados por el Director de la
434
Artículo 21, Decreto Ley No.22175 de 1978
435
436
437
Artículo 18, Ley No. 26821 (1997)
438
Artículo 31, Ley No. 26834 (1997)
439
Instituto Nacional de Recursos Naturales
440
Artículo 12 Ley Número 27308 (2000)
Página 171
región Agraria o por el titular de la dependencia de dicha Región Agraria a la que se delegue
esta función.441
EL Decreto Supremo 052 2001 AG del 25 de Octubre del 2001 que Declara prioritaria y autoriza
atención preferente por parte de las Instituciones del Estado de las solicitudes presentadas por
las Comunidades Nativas de Selva y Ceja de Selva para el aprovechamiento de Recursos
Forestales en sus tierras señala que se declara prioritaria y se autoriza la atención por parte de
las instituciones del Estado, de las solicitudes presentadas por las Comunidades Nativas de
Selva y Ceja de Selva para el aprovechamiento de los recursos forestales realizados en sus
tierras.442

Ambiental
El Reglamento para la protección Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos señala que

Cuando un proyecto pueda afectar a comunidades nativas o campesinas, se incluirán en el EIA
las medidas necesaria para prevenir, minimizar o eliminar los impactos negativos sociales,
culturales, económicos y de salud.443
Se establece en la Constitución Peruana que las autoridades de las Comunidades Campesinas

y Nativas, con el apoyo de las rondas Campesinas, pueden ejercer las funciones
jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario,
siempre que no violen los derechos fundamentales de la persona. La ley establece las formas
de coordinación de dicha jurisdicción especial con los juzgados de Paz y con las demás
instancias del Poder Judicial.444
4.1.14 Venezuela
El Estado reconoce la existencia de los pueblos y comunidades indígenas, su organización

social, política y económica, sus culturas, usos y costumbres, idiomas y religiones.445
La Constitución de 1999 reconoce el derecho de los pueblos y comunidades indígenas a su

hábitat y derechos originarios sobre las tierras que ancestral y tradicionalmente ocupan y que
son necesarias para desarrollar y garantizar sus formas de vida. Corresponde al ejecutivo
Nacional, con la participación de los pueblos indígenas, demarcar y garantizar el derecho a la
441
Artículo 92 Reglamento de la Ley 22175 (1978)
442
Artículo 1 Decreto Supremo 052 2001 AG (2001)
443
Artículo 12 Decreto Supremo No.046-93-EM
444
Artículo 149 Constitución Política del Perú
445
Artículo 119 Constitución Política (1999)
Página 172
propiedad colectiva de sus tierras, las cuales serán inalienables, imprescriptibles,

inembargables e intransferibles de acuerdo a lo establecido en esta Constitución y la ley.446
En cuanto al reasentamiento la Ley de reforma agraria de 1960 dispone que el Instituto Agrario
Nacional de acuerdo con el Ministerio de Justicia velará porque las reubicaciones de
comunidades o familias extensivas de la población indígena, cuando fuere procedente, se
lleven a cabo conforme a las disposiciones de la presente ley que le sean aplicables.447 Resulta
necesario consignar que de acuerdo a la Ley de Demarcación y Garantía del hábitat y Tierras
de los pueblos Indígenas. Los pueblos y comunidades indígenas que han sido desplazados de
sus tierras y se hayan visto obligados a ocupar otras, tendrán derecho a ser considerados en
los nuevos procesos de demarcación.448
No son muchas las normas en el ordenamiento jurídico venezolano que establecen derechos
de los pueblos Indígenas sobre recursos naturales, de todos modos dentro de esa escasa
normatividad podemos señalar, el Decreto No. 1635 de 5 de Junio de 1991 a través del que se
declara Reserva de Biósfera con el nombre de “Alto Orinoco-Casiquiare”, el sector sur-este del
Territorio Federal Amazonas comprendido dentro de los linderos que en él se señalan prescribe
que las tierras, bosques y aguas ocupadas por los indígenas, sus actividades económicas
compatibles con el ambiente, así como el conjunto de su patrimonio societario, cultural e
idiomático serán protegidos por las autoridades civiles y militares. Los distintos tipos de Áreas
Bajo Régimen de Administración Especial integrados a la Reserva de Biósfera, así como los
Planes de Ordenamiento respetarán la unidad territorial de las poblaciones indígenas.449
Queda expresamente prohibida, dentro de la Reserva de Biósfera “Alto Orinoco-Casiquiare”, la

ejecución de acciones de colonización, así como cualquiera otra atentatoria de los derechos de
las comunidades indígenas allí establecidas y de las integridad territorial.450
La Constitución Política de 1999 prescribe que: “El aprovechamiento de los recursos naturales
en los ámbitos indígenas por parte del Estado se hará sin lesionar la integridad cultural, social y
económica de los mismos, y está sujeto a previa información y consulta a las comunidades
indígenas respectivas. Los beneficios de este aprovechamiento por parte de los pueblos
indígenas están sujetos a la Constitución y a la ley”.451
El aprovechamiento de los recursos naturales de los territorios y el hábitat indígenas por parte
del Estado y los particulares, se hará sin lesionar la integridad cultural, social y económica de
los mismos e igualmente está sujeto a previa información y consulta452
446
447
Artículo 89 Ley de Reforma Agraria de Febrero (1960)
448
Artículo 9 Ley de Demarcación y Garantía del hábitat y Tierras de los pueblos Indígenas, Publicada en la Gaceta
Oficial de Enero 12 del 2001
449
Artículo 6 Decreto No. 1635 (1991)
450
Artículo 7 Decreto No. 1635 (1991)
451
452
Artículo 65 Constitución del Estado de Bolívar
Página 173

Ambiental
No hay legislación
La ley penal del ambiente establece un Régimen de excepción a Indígenas. En el artículo 67

de este cuerpo legal se señala :”Hasta tanto se dicte la Ley del Régimen de Excepción para
comunidades indígenas que ordena el Artículo 77 de la Constitución de la República, quedan
exentos de las sanciones previstas en esta Ley, los miembros de las comunidades y grupos
étnicos indígenas, cuando los hechos tipificados en ella ocurriesen en los lugares donde han
morado ancestralmente y hayan sido realizados según su modelo tradicional de subsistencia,
ocupación del espacio y convivencia con el ecosistema.
En ningún caso quedan exentas de la aplicación de las sanciones contempladas en esta Ley las
personas naturales y jurídicas que instiguen o se aprovechen de la buena fe de los indígenas
para generar daños al ambiente.
En caso de ser necesario, el juez podrá tomar las medidas preventivas adecuadas para
garantizar la protección del ambiente y la relación armoniosa de las comunidades indígenas con
el mismo.
En todo lo referente a las comunidades y grupos étnicos indígenas, el juez solicitará un informe
socio-antropológico del órgano rector de la política indigenista del Estado y tomará en cuenta la
opinión de la comunidad o grupo afectado.453
4.1.15 Conclusiones del Análisis del Derecho Comparado
Efectuado el análisis de Derecho comparado se ha podido comprobar que la mayoría de los

países latinoamericanos contemplan un reconocimiento constitucional de los Pueblos Indígena,
de sus comunidades o de las personas que integran estos grupos.
Los únicos países que no contemplan este reconocimiento constitucional son Costa Rica y
Chile. Sin embargo, si consideran un reconocimiento a nivel legislativo. La excepción la
constituyen Honduras y Uruguay que carecen de normas a este respecto.
El ámbito de estos reconocimientos es variable, pero la mayoría de los países latinoamericanos

reconocen constitucionalmente a los Pueblos Indígenas y le asignan expresamente el carácter
de “Pueblos”. En este estado legislativo se encuentran las Constituciones Federales de los
Estado argentinos de La Pampa Salta y Chubut, Bolivia, México, Nicaragua, Panamá454 y
Paraguay y Venezuela. Algunos textos constitucionales se limitan a reconocer el
453
Artículo 67 Gaceta Oficial No. 4358 extraordinario de 3 de enero de 1992.
454
Panamá no asigna constitucionalmente a las comunidades indígenas el carácter de Pueblo, pero la legislación
fundada en el texto constitucional reconoce les reconoce un estatuto de autonomía.
Página 174
multiculturalismo o plurietnismo que caracteriza al respectivo país tal es el caso de Brasil,

Colombia, Ecuador, Guatemala y Perú.
La carta constitucional de Nicaragua reconoce expresamente el derecho de autodeterminación

de los Pueblos Indígenas. En tanto que el ordenamiento jurídico de Bolivia, Colombia y Panamá
reconocen estatutos específicos de autonomía para gestionar determinados territorios
indígenas.
Las legislaciones que asignan el carácter de Pueblos a los Pueblos Indígenas coinciden con
una normativa más avanzada en el reconocimiento de los derechos indígenas sobre sus
territorios, tierras y recursos naturales, reconociendo expresamente derechos de gestión y
preferencia para la exploración y explotación de recursos naturales localizados en los territorios
reconocidos y delimitados como indígenas.
En este orden de ideas amerita particular mención la legislación de Bolivia que reconoce a los
Pueblos Indígenas las llamadas Tierras Comunitarias de Origen y las dota de un régimen
especial de protección; la legislación de Colombia que reconoce los Territorio Indígenas y
derechos preferentes sobre los mismos a las entidades territoriales indígenas; la legislación de
Nicaragua que reconoce las tierras comunales de las comunidades indígenas y otorga derechos
de autodeterminación a las comunidades indígenas de la Costa Atlántica; la legislación de
México que reconoce las tierras comunales indígenas bajo la forma del “ejido” y las dota de un
régimen especial de protección; la legislación de Panamá que reconoce Comarcas autónomas
como por ejemplo la Comarca Emberá Wounaan de Darién o Comarca Kuna de Madungandi;
la legislación de Venezuela que reconoce los derechos originarios indígenas sobre sus
territorios ancestrales, obliga a su demarcación y titulación en comunidad.
La mayoría de las legislaciones analizadas reconocen derechos específicos de los Pueblos

Indígenas sobre sus recursos naturales la excepción la constituyen Chile y Uruguay.
Cabe resaltar el régimen de protección de recursos naturales indígenas establecido en

Argentina donde se ha otorgado amparo constitucional a estos recursos reconociéndose
expresamente en la Constitución de la Nación Argentina la participación indígena en la gestión
referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten. Lo propio ocurre en
Bolivia, también se ha reconocido constitucionalmente el derecho de los Pueblos Indígenas
para hacer uso y aprovechamiento sostenible de sus recursos naturales. Los más relevante de
la legislación Boliviana es que, en caso de conflicto sobre el uso y manejo de los recursos
naturales existentes en territorio indígena, el legislador otorga un derecho preferente a favor de
los Pueblos Indígenas. Además, la Ley Forestal Boliviana garantiza a los Pueblos Indígenas la
exclusividad en el aprovechamiento forestal en tierras comunitarias de origen.
La Constitución de Brasil reconoce el derecho de los pueblos indígenas al aprovechamiento de

los recursos hídricos, incluidos los potenciales energéticos. Respecto de los recursos minerales
se asegura la participación indígena en los productos de las actividades extractivas.
En Colombia, se reconoce como entidades territoriales, a los territorios indígenas quienes

gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, el autogobierno, administrar los recursos
y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. En la legislación
costarricense se establece el derecho excluyente de los indígenas a construir, talar árboles y
plantar cultivos dentro de los límites de las reservas indígenas y en la Ley de Biodiversidad, de
este país se adhiere al principio distributivo en materia de acceso a los recursos naturales y a
los beneficios que provengan de su explotación.
Página 175
En Honduras, las comunidades indígenas propietarias de áreas forestales privadas tendrán

derecho, en caso de concesionarse a terceros el aprovechamiento de los bosques, al pago de
un precio cuyo monto y condiciones serán fijados por la Corporación Hondureña de Desarrollo
Forestal.
La legislación de Nicaragua reconoce a los pueblos indígenas el derecho a la explotación

racional de los recursos mineros, forestales, pesqueros, y otros recursos naturales de las
Regiones Autónomas.
La Ley General del Ambiente de la República de Panamá prescribe que para otorgar cualquier
tipo de autorización relacionada con el aprovechamiento de los recursos naturales, en las
comarcas o en tierras de comunidades indígenas, se preferirán los proyectos presentados por
sus miembros, siempre que cumplan los requisitos y procedimientos exigidos por las
autoridades competentes. A su turno, la Carta Orgánica Administrativa de la Comarca indígena
Kuna de Madungandi señala que la Comarca tiene derecho exclusivo al uso, manejo y
aprovechamiento tradicional de los recursos naturales renovables y el ambiente ubicados
dentro de sus linderos creados por la Ley. En tanto que, la Carta Orgánica Administrativa de la
Comarca Emberá Wounaan de Darién que señala que los recursos naturales en la Comarca
son patrimonio colectivo del pueblo Emberá-Wounaan y, por tanto, estipula que las utilidades
que perciba el gobierno como producto de contratos suscritos con terceros para la explotación
de los recursos minerales de la Comarca, serán ingresadas en su totalidad para uso y beneficio
de la Comarca.
La mayoría de la legislación comparada adhiere al principio establecido en el Convenio 169 de

la OIT respecto a la transferencia de población. La regla general es que se prohíbe el traslado
de población de los territorios indígenas como producto de la ejecución de un determinado
proyecto de inversión. En situación extrema y excepcional se autoriza la relocalización de las
comunidades indígenas, debiendo ser necesario garantizar su libre consentimiento, reparar los
daños con una indemnización al menos equitativa y restituir a la comunidad afectada a sus
territorios de origen tan pronto cesen las circunstancias que motivaron el traslado. Esta
situación contrasta con la realidad del ordenamiento jurídico chileno donde la transferencia de
población no sólo es aceptada, sino que es la circunstancia que se tienen en consideración
para requerir un Estudio de Impacto Ambiental respecto de proyectos que se ejecuten en
territorio indígena, exigiendo presentar como medida de mitigación el correspondiente plan de
relocalización.455
En la legislación colombiana se contempla expresamente la realización de estudios de Impacto

Cultural para el otorgamiento de licencias ambientales. En caso de daño potencial o efectivo a
la integridad económica, social o cultural de los pueblos o comunidades indígenas, se negarán,
suspenderán o revocarán las licencias, mediante resolución fundada. Respecto a los
indicadores que deben ser considerados por los Estudios de Impacto Cultural el legislador de
Colombia ha dispuesto que éstos se establezcan en los términos de referencia que expida la
autoridad ambiental para la elaboración de los estudios ambientales, donde se incluirán los
lineamientos necesarios para analizar el componente socioeconómico y cultural de las
En el Perú el Reglamento para la protección Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos

señala que Cuando un proyecto pueda afectar a comunidades nativas o campesinas, se
455
Véase artículo 11 letra c) Ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente.
Página 176
incluirán en el EIA las medidas necesaria para prevenir, minimizar o eliminar los impactos
negativos sociales, culturales, económicos y de salud.
La Ley Panameña que crea la Comarca Ngöbe-Bugle dispone que en los casos en que sea
factible la exploración y explotación de los recursos naturales, salinas, minas, aguas, canteras y
yacimientos de minerales de toda clase, que se encuentren en la Comarca Ngobe-Buglé, se
requerirá un estudio de impacto ambiental previo, que incluya un informe de impacto social,
tomando en consideración las características culturales de la población afectada. A su vez, la
Carta Orgánica Administrativa de la Comarca Ngöbe-Buglé señala que cuando el Congreso
General tenga conocimiento de la ejecución de proyectos que causen efectos de cualquier
naturaleza y afecten el ambiente físico, cultural, social del lugar de influencia, procederá a
realizar el estudio de Impacto Ambiental con independencia del que lleve a cabo la empresa o
el gobierno.
En lo que respecta a los mecanismos de resolución de conflictos ambientales resaltan algunos

cuerpos normativos a saber:
La constitución de Salta, por ejemplo, contempla mecanismos para la prevención de conflictos

relativos al uso y destino de las tierras fiscales, cuya modalidad como señaláramos en el
informe resulta interesante para los fines del establecimiento de mecanismos de resolución de
conflictos etnoambientales.
Dispone el texto constitucional que el Gobierno Provincial deberá generar mecanismos que
permitan, tanto a los pobladores indígenas como no indígenas, consensuar soluciones en lo
relacionado con las tierras fiscales, respetando los derechos de terceros.
La legislación de Bolivia dispone que para el ejercicio del derecho de los pueblos indígenas
sobre sus recursos naturales se dispone de un Servicio de Asistencia Jurídica a Pueblos
Indígenas y originarios que debe procurar y promover el reconocimiento del derecho de
propiedad a la tierra y recursos naturales de las comunidades campesinas, pueblos indígenas y
originarios. Sin perjuicio de lo cual y según evidenciamos en los párrafos precedente en caso de
conflicto sobre el uso y manejo de los recursos naturales existentes en territorio indígena, el
legislador otorga un derecho preferente a favor de los Pueblos Indígenas que zanja legalmente
los conflictos etnoambientales a favor de estos últimos.
La legislación de Colombia entrega a la Dirección General de Asuntos Indígenas, actuar como

mediador en caso de conflictos relativos a derechos a la tierra y uso de los recursos naturales,
regla que guarda similitud con aquella que en la legislación chilena reconoce igual prerrogativa
a la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena. Aunque restringido a conflicto relativos a las
tierras y las aguas.456
Panamá y Paraguay contemplan que en los mecanismos de resolución de conflictos

etnoambientales se considere el derecho consuetudinario indígena.
De la experiencia comparada y para los efectos de formular una propuesta normativa

específica para Chile recogemos los siguientes principios:
456
Véase artículo 39 letra d), Ley 19.253 sobre Protección, Fomento y Desarrollo de los Indígenas
Página 177
• Reconocimiento constitucional de los Pueblos Indígenas es indispensable para

fundar una legislación que otorgue derechos preferentes de los pueblos indígenas
sobre los recursos naturales existentes en sus territorios;
• Delimitación de territorios indígenas, como espacios geográficos donde se
materializa el reconocimiento de los derechos indígenas sobre su territorio, tierras y
recursos naturales y se ejercen derechos jurisdiccionales sobre los mismos;
• Derechos de protección de los ecosistemas y de los recursos naturales necesario
para preservar el equilibrio ecológico de los territorios indígenas;
• Derechos preferentes de gestión de los recursos naturales y paisajísticos y
participación en caso de explotación por terceros de tales recursos.
• Transferencia de población sólo en casos excepcionales, garantizándose el libre
consentimiento de los afectados, una justa indemnización y su restitución a los
territorios de origen una vez que cesen las circunstancias que motivaron el traslado.
• Exigencia de efectuar un Estudio de Impacto Cultural como componente del Estudio
de Impacto Ambiental cuando se impactan territorios o comunidades indígenas.
• En el caso de los mecanismos para la resolución alternativa de conflictos, se
favorece la mediación a través de organismos gubernamentales en especial aquellos
encargados de ejecutar la política indígena y, en todo caso, se reconoce valor al
derecho consuetudinario indígena (derecho propio) para ser aplicado en la
resolución de conflictos ambientales.
Página 178
5. MECANISMOS PARA LA RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS

ETNOAMBIENTALES
5.1 ALGUNAS PREMISAS QUE FAVORECEN LA RESOLUCIÓN NEGOCIADA DE

CONFLICTOS AMBIENTALES
Tradicionalmente los conflictos ambientales en Chile se han resuelto por la vía judicial. En
general, la legislación chilena no ha promovido la solución de conflictos por una vía alternativa a
la judicial. La incorporación de estas formulas negociadas de resolución de los conflictos, es
más bien reciente y se implementan en el marco de un procedimiento judicial o administrativo,
siendo su objeto poner fin al asunto contencioso o prevenir un conflicto judicial. (Lillo 2002:
39)457
El único caso propiamente de resolución negociada de conflictos en la legislación chilena es la

negociación en materia sindical, a través de la cual se busca el consenso en torno a un
convenio colectivo, donde se transan las condiciones laborales de los trabajadores en una
negociación colectiva en la que convergen los intereses de los trabajadores y de la empresa
(Lillo, 2002: 39).
La ley de bases del medio ambiente no contempla mecanismos de solución negociada de

conflictos ambientales.
La ley Indígena en cambio faculta a CONADI para asumir, cuando así se le solicite, funciones
de conciliación y arbitraje en conflictos sobre tierras y aguas, de acuerdo a lo establecido en la
ley458. Sin embargo, esta prerrogativa jamás se ha usado para resolver conflictos ambientales
en los que estén involucrados personas indígenas o sus comunidades.
La existencia de legislación apropiada para favorecer soluciones negociadas de los conflictos

etno - ambientales y su no utilización hasta la fecha, hace suponer que la experiencia chilena
en materia de resolución alternativa o negociada de conflictos, se irá construyendo caso a caso
a medida que prolifere la casuística de gestión exitosa de conflictos ambientales a través de la
resolución negociada o alternativa de los mismos.
En este acápite exploraremos propuestas de resolución negociada de conflictos que favorecen

fórmulas democráticas, consensuadas entre las partes, y que aspiran a gestionar de manera
menos confrontacional los conflictos ambientales.
457
En 1994, se introdujo modificaciones al Código de Procedimiento Civil, proponiendo una instancia de conciliación
durante el curso del juicio. En 1997, la ley de protección al consumidor (N° 19.496), contempla la pos ibilidad de una
conciliación ante el Servicio Nacional del Consumidor (SERNAC), con el objeto de prevenir un potencial conflicto
judicial. Asimismo, en 1994, la ley sobre procedimiento y sanciones relativos a los actos de violencia intrafamiliar,
regula un proceso conciliatorio previo al juicio. la ley indígena dispone la existencia de un abogado conciliador, que
sin solemnidad alguna, actuará como conciliador para prevenir o terminar un juicio sobre tierras (artículo 55). “Cabe
señalar que el procedimiento de la conciliación, que opera con muy pocos recursos humanos (un abogado y un
topógrafo), y materiales, es utilizado prioritariamente cuando existen conflicto entre indígenas. Cuando no hay
acuerdo entre las partes, luego de concurrir a terreno, los casos se derivan a la Corporación de Asistencia Judicial
457
para su atención”
458
Artículo 39 letra d), Ley Indígena.
Página 179
El concepto “resolución negociada de conflictos ambientales” se refiere a una variedad de

enfoques que permiten a las partes enfrentarse para una solución mutuamente aceptable de los
temas en conflicto o situaciones de controversia potencial. Existen, claro está diferencias
respecto a los enfoques que favorecen una resolución negociada de conflictos ambientales,
pero en todo caso se trata de procesos voluntarios que implican arribar a un consenso,
solucionar conjuntamente el problema o convenir una transacción. (Lladser, Octubre 1994: 1)
A continuación reseñamos las premisas básicas que deben ser consideradas en un proceso de
resolución negociada de conflictos, conforme a las recomendaciones del Centro de
Investigación y Planificación CIPMA, en el marco del Proyecto de Resolución Negociada de
Conflictos que ejecuta dicha entidad.459
1. La predisposición potencial de los actores envueltos en el conflicto – especialmente

los inversionistas - a sentarse en una mesa de negociación se resumen en las
siguientes hipótesis:
• Mientras más equilibrada la distribución de poder entre los actores involucrados mayor
será la predisposición a negociar. La hipótesis se sustenta en que la correlación de
fuerza favorece la necesidad de negociar, en tanto que no ha lugar a la negociación
cuando uno de los actores tienen tanto poder que considera innecesario negociar460.
• La presión Internacional, ejercida por grupos ecologistas o por los mercados
internacionales461, eleva la disposición a negociar de los inversionistas462.
• La disposición a negociar por parte de los agentes productivos es más alta cuando
mayor es la viabilidad económica y material de la renovación tecnológica. Esta última,
puntualizan los autores en comento, suele conllevar disminuciones sensibles de la
externalidades ambientales negativas en los procesos productivos463.
2. El aspecto de manejo ambiental tiene relevancia en el conflicto. La predisposición a

negociar parece ser mayor cuando se trata de conflictos ambientales relativos a
problemas de contaminación que cuando se refieren a la destrucción de recursos
renovables o a la no-capitalización de la explotación de recursos no renovables, lo
que se expresa en algunas hipótesis a saber:
459
Recogemos en este punto las recomendaciones de CIPMA, pues hemos constatado que esta organización no
gubernamental a través de su equipo de investigación viene ejecutando desde hace 10 años a la fecha un Proyecto
de Resolución Negociada de Conflicto que ha arrojado como resultado un prolífico material de investigación en la
materia, que no tiene parangón en Chile. Para la elaboración de este acápite fueron consultados: Sabatini, Francisco
y Guillermo Geisse (Septiembre 1994). Informe Proyecto Resolución Negociada de Conflictos Ambientales. Serie de
Documentos de Trabajo N° 34. Centro de Investigació n y Planificación del Medio Ambiente CIPMA. Santiago, Chile.
Lladser, María Teresa (Octubre 1994). Resolución Negociada de Conflictos Ambientales. Recopilación de Casos
Internacionales. Serie de Documentos de Trabajo N° 31. Centro de Investigación y Planificación del Medio Ambiente
CIPMA. Santiago, Chile. Sabatini, Francisco (enero 1995). Que Hacer con los Conflictos Ambientales. Serie de
Documentos de Trabajo N° 37. Centro de Investigació n y Planificación del Medio Ambiente CIPMA. Santiago, Chile
Sabatini, Francisco (abril 1996). Conflictos ambientales locales y profundización democrática. Serie de Documentos
de Trabajo N° 46. Centro de Investigación y Planifi cación del Medio Ambiente CIPMA. Santiago, Chile. pp. 39
460
Hipótesis 1.1
461
Los mercados internacionales suelen presionar por la fijación de estándares internacionales en materia ambiental
que graven de igual forma los procesos productivos y, por esa vía, evitar situaciones de competencia desleal que
imponen las legislaciones menos gravosas.
462
Hipótesis 1.2
463
Hipótesis 1.3
Página 180
• Se espera – señala Sabatini & Geisse - que los problemas de contaminación envuelvan
con más claridad que los otros a intereses locales, facilitando un tipo de negociación
más pragmática. Por el contrario, frente a conflictos del segundo orden, es frecuente
sentencian que los conflictos se polaricen y se planteen en la forma de “todo o nada”
entre fundamentalismos ecológicos y económicos. Cabe hacer presente que los
conflictos etnoambientales están mas cerca de los conflictos del segundo tipo464.
3. La cantidad de agentes productivos involucrados en el origen del conflicto ambiental

también determina la potencialidad de manejo del conflicto.
• Uno o pocos proyectos productivos de envergadura favorecen la disposición a negociar,

más que en el caso de que concurrieran una multiplicidad de ellos465.
El desarrollo en Chile de una economía de rápido crecimiento, sustentada fundamentalmente

en la explotación de los recursos naturales y que se ha materializado en numerosas inversiones
productivas en el territorio chileno ha hecho emerger en la sociedad chilena, durante las últimas
dos décadas, numerosos conflictos ambientales.
Paralelamente, asistimos al surgimiento de una creciente conciencia ambiental en la ciudadanía

lo que ha contribuido a generalizar los conflictos ambientales. Coincidimos con lo expresado por
Sabatini y Geisse en orden a señalar que la explicitación de estos conflictos de intereses, “lejos
de ser perjudicial, es el primer paso para abordar su resolución democrática y oportuna”
(Sabatini et. al, septiembre 1994: anexo 2)
La capacidad de manejo y resolución de estos conflictos, entonces, depende en primer lugar de

ciertas cuestiones macro estructurales, tales como: Los logros del país en materia de
profundización democrática; la adopción de políticas de desarrollo sustentable; la
descentralización política y el desarrollo regional; y, finalmente la competitividad de la economía
chilena (Sabatini et. al, septiembre 1994: anexo 2)
En este marco, los conflictos que resultan más difíciles de manejar son aquellos que se dan
entre empresas productoras de bienes y servicios estratégicos y las comunidades territoriales.
Este tipo de conflicto, involucra a: los inversionistas; otros productores cuyos procesos
productivos son fuertemente dependientes de dichos bienes y servicios estratégicos; las
autoridades gubernamentales, toda vez que estos proyectos comprometen el desarrollo local,
regional y, algunas veces, nacional; y, las comunidades territoriales, cultural, económica y
socialmente arraigadas a su terruño.
5.2 ALGUNAS ORIENTACIONES PARA EL MANEJO DE CONFLICTOS AMBIENTALES
1. Profundización democrática y generación participativa de políticas públicas
El balance entre conservación y crecimiento debe ser resuelto, de una manera informada y
democrática. El involucramiento de los actores directamente afectados y la constitución de
intereses locales en torno al crecimiento y la conservación según los investigadores de CIPMA
parecen ser claves para favorecer la negociación y la transacción de cara a conflictos
ambientales. En este contexto, las decisiones se focalizan en el interés de los afectados, más
464
Hipótesis 2
465
Hipótesis 3
Página 181
que en las posiciones. Una negociación centrada en los intereses locales, favorece una
transacción más pragmática que fundamentalista. El fundamentalismo prevalece cuando la
discusión se centraliza y se impone a los actores locales imponiéndoles el costo de la
conservación ambiental o del crecimiento económico, dependiendo cual postura haya primado.
(Sabatini, septiembre 1994: Anexo 2)
Dos son los elementos que se privilegian en esta postura como mecanismos coadyuvantes al
manejo de conflictos ambientales: participación de los actores directos y descentralización de la
toma de decisiones.
No supone este planteamiento que el manejo de conflictos ambientales se debe traducir

necesariamente en un espiral que tiene indefectiblemente a la aprobación de todo proyecto de
inversión. Por el contrario, lo que se sugiere es que sea la ciudadanía potencialmente afectada
la que enfrente la decisión de aprobar, rechazar o modificar un proyecto y, en caso, que al
interior de dicha comunidad primen posturas de carácter “fundamentalistas”, renuentes a la
transacción, la comunidad adopte esta postura conciente de los costos que le impone una
opción irrestricta por el crecimiento económico o por la conservación, según sea el caso.
Hay, sin embargo, ciertas condiciones mínimas para que esto opere como se plantea, la más
fundamental es que existan o de lo contrario se garantice condiciones de equiparidad de las
partes en el proceso de negociación. Es nuestro parecer que corresponde al Estado a través de
sus instituciones garantizar dicha igualdad relativa instaurando condiciones que permitan una
justa negociación.
Participación ciudadana, descentralización política – administrativa y desarrollo regional

parecen ser las claves estratégicas para contrapesar el poder de los inversionistas y fortalecer
el ejercicio democrático a través de la ciudadanía.
Entre las medidas concretas que deben ser adoptadas por el Estado para favorecer la
resolución negociada de conflictos ambientales y el equilibrio de fuerza entre las partes se
pueden reseñar las siguientes:
• Establecimiento de un nuevo acuerdo institucional que imponga reformas a los

procedimientos judiciales favoreciendo los procesos conciliatorios y, en general, a
los cuerpos legales tendientes a proteger los intereses de grupos afectados por la
acción de terceros sobre el medio ambiente y garantizar el ejercicio efectivo de sus
derechos, a través del fortalecimiento de mecanismos como el de participación
ciudadana.
• Mejorar la calidad y flujo de la información relativa a impactos y conflictos

ambientales. Favorecer la denuncia pública y una prensa responsable.
• Otorgar asistencia técnica para apoyar a las partes más débiles en la negociación
ambiental
2. Favorecer la opción económica por el Desarrollo Sustentable
Hecha la adscripción del Estado por promover el Desarrollo Sustentable, favorece condiciones
para que la gestión de los conflictos ambientales se resuelva en términos de armonizar la
conservación del medio ambiente y el crecimiento económico.
Página 182
Sobre esta base, es evidente que la gestión descentralizada de los conflictos ambientales
puede contribuir significativamente al desarrollo sustentable, a través de dar cuenta de la
especificidad territorial que suelen presentar los conflictos ambientales.
3. Compatibilizar estándares nacionales e internacionales sobre protección al medio

ambiente, desarrollo sustentable, participación ciudadana y gestión de conflictos
ambientales.
La gestión de conflictos medio ambientales conforme a estándares generalmente aceptados

coloca un piso irrefutable a las partes en conflictos para iniciar el proceso de negociación y
arribar a una solución que satisfaga sus respectivos intereses y desestime la confrontación.
La gestión de conflictos ambientales conforme a estándares generalmente aceptados garantiza

una mayor competitividad de la economía nacional, favorece la resolución de conflictos y,
consecuencialmente, evita costos adicionales a los proyectos por demoras excesivas en la
materialización de la inversión. (Sabatini, septiembre 1994)
5.3 RESOLUCIÓN NEGOCIADA DE CONFLICTOS AMBIENTALES EN LA PRÁCTICA

INTERNACIONAL
La experiencia internacional demuestra que la práctica de resolver en forma negociada los

conflictos ambientales mediante la implementación de Sistema Alternativos de conflictos ha
crecido.
El caso de Estado Unidos así lo evidencia. En Estados Unidos, a fines de 1977, se habían
mediado nueve conflictos ambientales a nivel nacional. En 1978, se habían mediado 11 y 19 en
1979. En 1984, la cifra de mediación de conflictos ambientales se había elevado a alrededor de
160 conflictos ambientales. (Lladser, Octubre 1994: 1)
La práctica de estas negociaciones ha medida que han aumentado los casos se ha ido
institucionalizando. Refiriéndose a la situación particular de Estados Unidos Lladser señala a
modo de ejemplo: Los estatutos de Massachussets, Rhode Island, Texas, Virginia y Wisconsin
autorizan o incluso exigen negociaciones en ciertos conflictos ambientales como la instalación
de plantas de desechos sólidos o de desechos peligrosos. Otros como el Estatuto de Virginia
especifican procedimientos para negociaciones y mediaciones de conflictos. La generalidad de
los Estados ha consolidado rutinas prácticas y cuentan con procedimientos escritos que regulan
mediaciones y negociaciones. (Lladser, Octubre 1994: 1)
Sin embargo, un estudio de 161 casos de resolución negociada de conflictos en Estado Unidos
demuestra que existe una enorme diversidad de casos y que las particularidades de los mismos
determinan el mecanismo de negociación y las bases de los potenciales acuerdos
transaccionales466.
466
Véase: Lladser, María Teresa (Octubre 1994). Resolución Negociada de Conflictos Ambientales. Recopilación de
Casos Internacionales. Serie de Documentos de Trabajo N° 31. Centro de Investigación y Planificación d el Medio
Ambiente CIPMA. Santiago, Chile
Página 183
5.4 MECANISMOS DE RESOLUCIÓN ALTERNATIVA DE CONFLICTOS

ETNOAMBIENTALES
La gran cuestión que aquí debemos plantearnos es: ¿cómo se manifiesta la resolución
negociada de conflictos ambientales cuando estos afectan comunidades indígenas y sus
territorios? En este caso, ¿cuales son las particularidades del proceso de negociación y las
bases de los potenciales acuerdos transaccionales? Finalmente, ¿difieren estos procesos de
negociación de aquellos que rigen en caso de conflictos ambientales que afectan a
comunidades no indígenas?.
En primer lugar, es importante constatar que en la búsqueda por resolver los conflictos sobre
reconocimiento y protección de sus derechos específicos, los pueblos indígenas han acudido a
formulas alternativas que permitan resolver de manera más adecuada sus conflictos de
intereses con los actores de la sociedad mayor, principalmente, Estado y empresas. Los
pueblos indígenas de América del Norte ha promovido soluciones alternativas de conflicto para
resolver sus controversias, bajo la convicción que estos mecanismos se constituyen en una
buena posibilidad para resguardar sus derechos y para evitar una forma de resolución de
conflictos, por la cual puedan ser aún más perjudicados (Lillo, 2002: 40).
Sin embargo, la sola implementación de mecanismos alternativos de resolución de conflictos no

es garantía sine qua non de la resolución de los mismos a satisfacción de los Pueblos y
Como ya señaláramos una de las principales dificultades que enfrentan los indígenas en el
proceso de negociación es la desigualdad con su contraparte y la dimensión étnica de estos
conflictos.
Respecto a la desigualdad de las partes son, en general, aplicables los criterios que analizamos
en los acápites precedentes a propósito de la gestión de conflictos ambientales en general.
Valga, no obstante, hacer algunas precisiones a este respecto el equilibrio de fuerzas en el
caso de conflictos heteroculturales como es el caso de los conflictos etnoambientales requiere
validar en el proceso de solución alternativa los mecanismos que los pueblos indígenas utilizan
para resolver sus conflictos y de esta manera permitir un diálogo a dos voces.
La situación se complejiza desde la perspectiva étnica. Aquella que determina que los conflictos
etnoambientales son manifestaciones tangenciales de una lucha mayor de los Pueblos
Indígenas con el Estado por el control jurisdiccional de su territorio y el manejo soberano de sus
recursos. Desde este punto de vista, el establecimiento de condiciones para un manejo
alternativo de conflictos etnoambientales en territorio indígena requiere de una negociación
global previa entre los Estados y los Pueblos Indígenas, que redefina las relaciones de
dominación respecto del Estado - Nación que caracteriza esta relación y la reemplace por un
nuevo acuerdo institucional, a través del cual se reconozcan derechos políticos y territoriales a
los Pueblos Indígenas que le restituyan el control sobre sus territorios y recursos.
Bajo esta concepción - que es la que ha primado en el derecho internacional y a la que

adhieren mayoritariamente las organizaciones indígenas - serán los pueblos indígenas los que
determinarán, sin intervención externa, las bases de un potencial acuerdo transaccional y, por
lo mismo, asumirán conciente y razonadamente los costos de asumir posturas pragmáticas o
fundamentalistas, sean estas últimas conservacionistas o desarrollistas.
Página 184
Por lo demás y, esa es nuestra convicción, en estas condiciones de respeto a los derechos
políticos y territoriales indígenas se favorece mas bien la emergencia de proyectos identitarios
que pueden expresarse en la adopción de propuestas de desarrollo propias que tienen un
potencial inspirador de consensos diversos en torno al uso de los recursos naturales.
Página 185
Página 186
CAPITULO II: VARIABLE ANTROPOLÓGICA
6. EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL Y LA VARIABLE

ANTROPOLÓGICA
El Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental vigente en Chile introduce la variable

antropológica en tres circunstancias a saber:
Reasentamiento de comunidades humanas, o alteración significativa de los sistemas de

vida y costumbres de grupos humanos467; y
Emplazamiento del proyecto o actividad en o alrededor de áreas donde habite población

protegida por leyes especiales468;
Alteración de monumentos, sitios con valor antropológico, arqueológico, histórico y, en

general, los pertenecientes al patrimonio cultural.
Los contenidos mínimos detallados para la elaboración de los Estudios de Impacto

Ambiental469, están establecido en los artículos 11 y 12 de la Ley 19.300 y 8, 9 y 11 del
Reglamento de Impacto Ambiental, Decreto Supremo N° 95/2001 del Ministerio Secretaría
General de la Presidencia de la República, los que a su vez reglamentan la variable
antropológica determinando sus estándares específicos.
El artículo 8, Reglamento 95/01, dispone que a objeto de evaluar si el proyecto o actividad

genera reasentamiento de comunidades humanas, se considerará el desplazamiento y
reubicación de los grupos humanos que habitan en el área de influencia del proyecto o
actividad, incluidas sus obras y/o acciones asociadas.
Para estos efectos se entenderá por comunidades humanas o grupos humanos a todo conjunto
de personas que comparte un territorio, en el que interactúan permanentemente, dando origen
a un sistema de vida formado por relaciones sociales, económicas, y culturales, que
eventualmente tienden a generar tradiciones, intereses comunitarios y sentimientos de arraigo.
467
468
actividad se localiza próximo a población, recursos y áreas protegidas susceptibles de ser afectados, así como el
valor ambiental del territorio en que se pretende emplazar.
A objeto de evaluar si el proyecto o actividad se localiza próximo a población, recursos o áreas protegidas
susceptibles de ser afectados, se considerará:
existen recursos protegidos en forma oficial; o
c)la magnitud o duración de la intervención o emplazamiento del proyecto o actividad en o alrededor de áreas
protegidas o colocadas bajo protección oficial.
469
Artículo 11 y 12, Ley 19.300.
Página 187
Asimismo, a objeto de evaluar si el proyecto o actividad genera alteración significativa de los

sistemas de vida y costumbres de grupos humanos, la normativa ambiental vigente identifica las
dimensiones que caracterizan dichos sistemas de vida y que requieren una ponderación de
potenciales impactos:
Dimensión geográfica, consistente en la distribución de los grupos humanos en el territorio y la

estructura espacial de sus relaciones, considerando la densidad y distribución espacial de la
población; el tamaño de los predios y tenencia de la tierra; y los flujos de comunicación y
transporte;
Dimensión demográfica, consistente en la estructura de la población local por edades, sexo,

rama de actividad, categoría ocupacional y status migratorio, considerando la estructura urbano
rural; la estructura según rama de actividad económica y categoría ocupacional; la población
económicamente activa; la estructura de edad y sexo; la escolaridad y nivel de instrucción; y las
migraciones;
Dimensión antropológica, considerando las características étnicas; y las manifestaciones de

la cultura, tales como ceremonias religiosas, peregrinaciones, procesiones, celebraciones,
festivales, torneos, ferias y mercados;
Dimensión socio-económica, considerando el empleo y desempleo; y la presencia de

actividades productivas dependientes de la extracción de recursos naturales por parte del grupo
humano, en forma individual o asociativa; o dimensión de bienestar social básico, relativo al
acceso del grupo humano a bienes, equipamiento y servicios, tales como vivienda, transporte,
energía, salud, educación y sanitarios.
A objeto de evaluar si el proyecto o actividad, respecto a su área de influencia, genera impactos

que signifiquen la alteración de monumentos, sitios con valor antropológico, arqueológico,
histórico y, en general, los pertenecientes al patrimonio cultural, se considera la proximidad a
lugares o sitios en que se lleven a cabo manifestaciones propias de la cultura o folclore de
algún pueblo, comunidad o grupo humano470.
El legislador es específico en identificar los componentes de las dimensiones geográfica,

demográfica y socio económica. Sin embargo, la norma es más ambigua al tratarse de la
dimensión antropológica. Nos detendremos, por tanto, en esta dimensión a fin de identificar el
verdadero sentido y alcance de la normativa y establecer los términos en que deben
pronunciarse los Estudios de Impacto Ambiental, desde la variable antropológica.
470
actividad genera o presenta alteración de monumentos, sitios con valor antropológico, arqueológico, histórico y, en
general, los pertenecientes al patrimonio cultural.
A objeto de evaluar si el proyecto o actividad, respecto a su área de influencia, genera o presenta alteración de
monumentos, sitios con valor antropológico, arqueológico, histórico y, en general, los pertenecientes al patrimonio
cultural, se considerará:
la proximidad a algún Monumento Nacional de aquellos definidos por la Ley 17.288;
b)la magnitud en que se remueva, destruya, excave, traslade, deteriore o se modifique en forma permanente algún
Monumento Nacional de aquellos definidos por la Ley 17.288;
c)la magnitud en que se modifique o deteriore en forma permanente construcciones, lugares o sitios que por sus
características constructivas, por su antigüedad, por su valor científico, por su contexto histórico o por su
singularidad, pertenecen al patrimonio cultural; o
d)la proximidad a lugares o sitios en que se lleven a cabo manifestaciones propias de la cultura o folclore de algún
pueblo, comunidad o grupo humano.
Página 188
Dispone la Ley Ambiental que desde la dimensión antropológica los instrumentos de gestión
ambiental deberán considerar las características étnicas; y las manifestaciones de la cultura,
tales como ceremonias religiosas, peregrinaciones, procesiones, celebraciones, festivales,
torneos, ferias y mercados471.
Una primera consideración es que si bien no hay en la Ley 19.300 una definición de la
expresión “características étnicas” si la hay en la Ley Indígena que identifica las etnias
indígenas de Chile y determinan quienes debieran ser considerados indígenas.
Dispone el legislador que los indígenas de Chile son los descendientes de las agrupaciones
humanas que existen en el territorio nacional desde tiempos precolombinos, que conservan
manifestaciones étnicas y culturales propias, siendo para ellos la tierra el fundamento principal
de su existencia y cultura472.
El Estado reconoce como principales etnias indígenas de Chile a: la Mapuche, Aimara, Rapa
Nui o Pascuense, Atacameñas, Quechuas, Collas, Kawashkar o Alacalufe y Yámana o
Yagán473.
Para determinar quienes son indígenas la Ley apela a criterios tales como: filiación;
descendencia de las etnias indígenas que habitan el territorio nacional, siempre que posean al
menos un apellido indígena; autoidentificación condicionada a mantener rasgos culturales de
alguna etnia indígena o ser cónyuge de una persona de origen indígena474.
También ha sido determinado por el legislador que se entiende por Comunidad Indígena,
estimando que son tal toda agrupación de personas pertenecientes a una misma etnia indígena
y que se encuentran en alguna de las siguientes circunstancias: Provengan de un mismo
tronco familiar; reconozcan una jefatura tradicional; Posean o hayan poseído tierras indígenas
en común; y/o provengan de un mismo poblado antiguo475.
La acreditación de estas circunstancias en todos los casos ha sido encomendada por la Ley
Indígena a la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena, según se expresa en el artículo 3 y
artículo 11 de la Ley Indígena.
Bajo estas circunstancias estimamos que la condición de etnia, indígena y comunidades

indígenas tiene estatus legal. En este sentido, el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental
por el sólo ministerio de la Ley deberá exigir que los instrumentos de gestión ambiental al
pronunciarse sobre la variable antropológica evalúen los potenciales impacto del proyecto sobre
los sistemas de vida y costumbre de las etnias indígenas, sus comunidades e individuos,
debiendo pronunciarse sobre los derechos susceptibles de serles amagados.
La Ley ambiental ha hecho suyo este criterio al exigir un Estudio de Impacto cuando el proyecto
o actividad se emplaza en o alrededor de áreas donde habite población protegida por leyes
especiales.
471
Artículo 8, Reglamento 95/01.
472
Articulo 1, inciso 1, Ley Indígena
473
Artículo 1, inciso 2, Ley Indígena
474
475
Página 189
Desde esta perspectiva, un primer criterio sustentador de la variable antropológica en el marco

del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental será contar con elementos de análisis que
permitan la efectiva protección de los indígenas, sus comunidades y etnias conforme a los
principios consagrados por el artículo 1° de la Ley Indígena.
Estos principios imponen al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y a las instituciones –

administrativas y judiciales – a cargo de su implementación, las siguientes obligaciones:
• Conservar las manifestaciones étnicas y culturales propias de las etnias indígenas;

• Proteger las tierras indígenas como fundamento de la existencia y cultura indígenas;
• Valorar la existencia de las etnias indígenas por ser parte esencial de las raíces de la
nación chilena, su integridad y desarrollo, de acuerdo a sus costumbres y valores.
• Respetar, proteger y promover el desarrollo de los indígenas, sus culturas, familias y
comunidades, adoptando las medidas adecuadas para tales fines.
• Proteger las tierras indígenas, velar por su adecuada explotación, por su equilibrio
ecológico y propender a su ampliación.
La efectiva implementación de estos principios generan efectos jurídicos que presionan sobre la
adecuada interpretación de las normas de la Ley 19.300. Estos principios son los siguientes:
Se amplía el concepto de “manifestaciones de la cultura”, y que en la legislación ambiental se

reduce a ceremonias religiosas, peregrinaciones, procesiones, celebraciones, festivales,
torneos, ferias y mercados. Debiendo considerarse las manifestaciones étnicas y culturales que
son propias de los pueblos indígenas y en el que convergen aspectos sociales, económico,
religiosos y jurídicos.
Obliga a proteger las tierras indígenas, en cuanto mandato legal que se expresa en una
diversidad de aspectos: dimensión cultural, conforme a la cual la tierra es el fundamento de la
existencia y cultura de los indígenas476; dimensión económica, conforme a la cual la tierra es un
recurso esencial para el desarrollo de los indígenas, sus culturas, familias y comunidades477; y,
dimensión medio ambiental, conforme a la cual es deber del Estado velar por la adecuada
explotación de las tierras y por su equilibrio ecológico478.
En este punto el estudio nos enfrenta, en primer lugar, a la disyuntiva de definir que se entiende
por “cultura propia” (Bonfil: 1982, pp 131 – 145) o por “sistemas de vida o costumbres” (Ley
19.300, artículo 11, letra c y f) de estas culturas societales que conforman los Pueblos
Indígenas.
6.1 PREMISAS JURÍDICAS, SOCIALES Y POLÍTICAS DE LA VARIABLE

ANTROPOLÓGICA
Las tesis más difundidas suelen concebir la cultura como una categoría descriptiva. Estas
posiciones, es nuestro parecer, resultan impertinentes en el marco del Sistema de Evaluación
de Impacto Ambiental donde, según señalamos en los párrafos anteriores, es el propio
ordenamiento jurídico el que define el sujeto y le asigna titularidad sobre ciertos bienes jurídicos
protegidos que deben ser considerados en el marco de la evaluación de impacto, haciendo
476
477
478
Página 190
titulares de los mismos, en el caso chileno, a las comunidades o personas de origen indígena,
utilizando elementos histórico, sucesoriales y de filiación para identificar al sujeto del derecho .
Desde esta perspectiva, quedan superadas propuestas metodológicas de tipo descriptivo que
sugieren que a través del estudio y la interpretación de ciertos rasgos identificatorios de un
determinado grupo social puede hacerse explícita su cosmovisión y, por tanto, los indicadores
que deben ser considerados dentro de una Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental.
Por el contrario, estimamos que la cuestión de la cultura propia y la evaluación de los

potenciales impactos sobre la misma es un asunto jurídico – político que debe ser evaluado en
el marco de los derechos indígenas y no desde una perspectiva etnográfica. Finalmente, lo que
está en juego es el control de los Pueblos Indígenas sobre sus recursos, de los cuales depende
su pervivencia como tales y en los que fundan su estrategia de desarrollo económico y cultural.
Desde esta perspectiva, nos parece adecuada la tésis de Guillermo Bonfil Batalla quién
introduce el concepto de control cultural a propósito de establecer las premisas jurídicas,
política y de organización que constituyen el eje del concepto de etnodesarrollo. Este concepto,
sostiene el autor permite establecer una diferenciación en el seno de la totalidad cultural, pero
no a partir de criterios descriptivos, ni de categorías cerradas cuyos contenidos están
preestablecidos, sino a partir de una definición política expresada en la capacidad de decisión
autónoma de los Pueblos de optar en cada caso concreto entre diversas alternativas y, por
tanto, determinar por sí mismos los elementos de la cultura que podrán en juego para formular y
realizar un propósito social.
Así concebida la temática de la cultura propia, determinar que se entiende por manifestaciones
étnicas y culturales de los pueblos indígenas e identificar los aspectos sociales, económico,
religiosos y jurídicos que la componen es una prerrogativa de los Pueblos involucrados y no de
actores externos, sean éstos agentes del Estado o representantes del inversionista.
Bajo esta concepción la expresión recursos alude a todos los elementos de una cultura que
resulta necesario poner en juego para realizar un propósito social. Lo que incluye no solo los
que podríamos denominar recursos propios, sino también aquellos que recursos ajenos que
han sido apropiados por el grupo social y sobre los cuales ejercen control. Ambos los recursos
propios y los apropiados conforman la cultura propia en la medida que las comunidades
involucradas ejercen control sobre los mismos y cuentan con estos recursos para programar
sus estrategias de futuro (Bonfil, 1995: 469).
El concepto de recursos que estamos utilizando incluye los recursos materiales (naturales y
transformados), organizacionales (estructuras socio – políticas) intelectuales (conocimientos) ,
simbólicos y emotivos, etc.
A partir de las últimas décadas se han ido imponiendo los criterios que esbozamos en los
párrafos anteriores, así lo devela la discusión en el ámbito de los derechos indígenas que se
gesta a nivel de la comunidad internacional a partir de la década de los ochenta, donde los
Pueblos Indígenas a través de sus autoridades tradicionales, líderes y organizaciones han
hecho explicita su demanda para autodeterminar su destino, particularmente en el ámbito del
control sobre sus recursos, ciertos de que ello le permitirá definir su propia estrategia de
desarrollo y no ser pasivos frente a las propuestas de desarrollo impuesta desde la Sociedad
mayor.
Página 191
Estas posturas se alejan de las exigencias impuestas por el Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental vigente en Chile que a través de sus articulado entrega categorías de análisis para
la descripción de ciertos aspectos de la vida de los Pueblos Indígenas que permitan determinar
los impactos de un proyecto sometido a evaluación, entregando al inversionista la ejecución del
Estudio de Impacto Ambiental y, por tanto, la tarea de definir los potenciales impactos
antropológicos y las medidas para su mitigación.
Estimamos que lo pertinente es alejarse de esa postura paternalista y, por el contrario, darle a
la variable antropológica una dimensión política sustentada en la capacidad de decisión de los
Pueblos Indígenas sobre sus recursos. Así concebida, la variable antropológica refiere a
relaciones dinámicas de los Pueblos con sus ecosistemas, admitiendo contenidos diversos, no
predeterminados, que sólo cabe sustanciar en cada situación concreta.
Para la adecuada implementación de esta tesis es necesario ampliar el ámbito de control

cultural de los Pueblos Indígenas sobre sus recursos y, por tanto, reconocerles derechos
específicos que garanticen la autogestión y propiedad indígenas sobre sus territorios, tierras,
recursos naturales y recursos patrimoniales, y participación efectiva en las decisiones que les
afecten.
La primera condición en consecuencia consiste en concebir a los Pueblos Indígenas como

unidades políticas diferenciadas en el seno de los Estados Nacionales de los que hoy forman
parte y donde son concebidos como cualquier grupo social.
La tradición liberal clásica que prima en las Repúblicas decimonónicas, como es el caso
chileno, promovieron la negación de un personalidad política propia para los Pueblos Indígenas,
asignándoles en la coyuntura histórica de la independencia un estatuto ciudadano, declarando
la igualdad jurídica de los individuos que integraban estos Pueblos con los demás estamentos
de la sociedad. El pensamiento liberal ingenuamente concebía que la carta de ciudadanía
otorgada a cada individuo garantizaba por sí mismo la consolidación de un proyecto
democrático y que, por el contrario, el pluralismo cultural y el reconocimiento de identidades
diversas con sus propios proyectos civilizatorios boicoteaba cualquier proyecto de unidad
nacional y por ende la democracia (Bonfil, 1995: 472)
La independencia de los países latinoamericanos no se hizo cargo de las injusticias que

pesaban sobre los Pueblos Indígenas producto de la imposición del régimen colonial, sino que
generó una acción premeditada de despojo y desestabilización de los Pueblos Indígenas
confiscando sus tierras y recursos e interviniendo, mediante la asimilación, la organización
social y el proyecto identitario de los pueblos originarios.
La independencia de las República latinoamericanas, además, trajo consigo la imposición de

fronteras que fragmentaron los territorios indígenas y, por tanto, desestructuraron las unidades
sociopolíticas que conformaban estos grupos étnicos. Este el caso por ejemplo de casi todos
los Pueblos Indígenas que hoy habitan dentro de las fronteras de Chile, cuyas unidades socio
políticas fueron fragmentadas por la imposición de las fronteras de Perú, Bolivia, Chile y
Argentina. Como consecuencia de esta división política – administrativa un mismo Pueblo ha
sido dividido y sometido a la soberanía de distintos países. Por ejemplo, el Pueblo Aymara y
Quechua ha quedado dividido entre Perú, Chile y Bolivia; el Pueblo Lickanantay entre Bolivia,
Chile y Argentina; El Pueblo Mapuche y Yagán, entre Chile y Argentina.
Página 192
Conjuntamente con lo anterior los países han impuestos dentro de sus territorios nacionales sus
propios divisiones políticas administrativas, cada uno con su propio régimen de gobierno la que
han sido impuestas a los Pueblos Indígenas.
Esta situación sin lugar a dudas complejiza el ejercicio de los derechos políticos de los Pueblos
Indígenas, los que se han reducido al menos en el caso chileno al ejercicio de los derechos del
propietario sobre las tierras reduccionales. Esta mirada reduccional ha permeado el ejercicio de
los derechos indígenas y, conforme a ella, cuando se trata de evaluar impactos, el sistema no
da cuenta de la realidad cultural, sino de la realidad impuesta a partir de la intervención de los
territorios indígenas.
Sobre este punto escribe Bonfil Batalla: “En un nivel político, más allá de las reservas, los
resguardos o las tierras comunales, la división política administrativa de los territorios étnicos
se expresa como una realidad impuesta y mantenida por los colonizadores en detrimento de la
unidad interna (histórica) de los pueblos indios, de sus posibilidades de organización y
desarrollo, de sus propios perfiles civilizatorios. Porque en este contexto las tierra es más que
un recurso económico fundamental para la sobrevivencia biológica: es un territorio vinculado
específicamente a cada pueblo por la historia y la cultura (una cultura y una historia
incomprensible sin la referencia precisa a ese territorio)” (Bonfil, 1995: 473)
Lo que queremos resaltar con esta reflexiones es que el Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental al considerar la denominada “variable antropológica” debe hacerse cargo de la
circunstancia de que las comunidades o individuos susceptibles de ser impactados por un
determinado proyecto forman parte de un Pueblo Indígena y que este Pueblo constituye una
unidad política diferenciada que posee su propia organización social y política y que tienen un
proyecto civilizatorio propio, también susceptible de impacto a consecuencia de las decisiones
adoptadas afectando a uno de sus miembros o parte de su territorio jurisdiccional.
Frente a estas categóricas afirmaciones muchos reaccionarán argumentando que ello

corresponde a una realidad superada por el proceso de asimilación y/o integración y que, por
tanto, esta postura no hace sino resurgir un arcaísmo.
La realidad de los movimientos indígenas en todos los países del orbe evidencia que los
Pueblos Indígenas están en un proceso de reconstitución de las unidades socio – políticas que
lo conforman y que como consecuencia de estos procesos se están redefiniendo no sólo el
concepto de Estado – Nación napoleónico, sino también el concepto de Democracia, exigiendo
que los Estados reconozcan su condición de Estado pluriétnico o multinacionales.
El asunto es de diametral importancia cuando se trata de precisar que rol cabe a los Pueblos
Indígenas en las tomas de decisiones que afectan sus recursos económico y culturales.
Cuando hablamos de reconocimiento político estamos hablando precisamente de autogestión

sobre los recursos que conforman lo que denominamos precedentemente la cultura propia. Los
recursos propios y apropiados que sustenta el proyecto político, económico, social y cultural de
los Pueblos Indígenas y sus comunidades.
Desde esta perspectiva es obligación del Estado y un derecho de los Pueblos Indígenas el que
sus capacidades reales y potenciales para la autogestión de sus recursos no se vean
vulnerados como producto de la imposición de un modelo de desarrollo impuesto desde el
Estado y asociado a la ejecución de proyectos de inversión en sus territorios. Es decir,
reconocer la autonomía de los Pueblos Indígenas ejercida a través de la organización social
Página 193
que funciona en el seno de la comunidad étnica (Bonfil, 1995: 474) para disponer
autónomamente de sus recursos.
Es nuestro parecer que sólo estas premisas hacen compatibles el Sistema de Evaluación de
Impacto Ambiental con una propuesta de etnodesarrollo para los Pueblos Indígenas, si se
entiende por etnodesarrollo “la capacidad autónoma de una sociedad culturalmente
diferenciada para guiar su propio desarrollo” (Bonfil, 1995: 478)
Queremos insistir que las culturas indígenas como toda cultura no son estáticas y que, por
tanto, en el dinamismo que es propio de todas las culturas humanas tienen derecho a preservar
sus formas de organización y técnicas tradicionales y apropiarse con igualdad de derecho de
aquellas que ofrece la modernidad y que estiman necesaria para el desarrollo de sus propios
proyectos de desarrollo.
Lo importante es respetar a los Pueblos Indígenas y sus comunidades como unidades políticas
diferenciadas y no como meros grupos sociales y hacer desaparecer la arcaica disyuntiva entre
lo “nuevo” o “moderno” y “lo tradicional”, para que emerjan los sistema políticos de gobierno que
prevalecen – muchas veces en calidad de clandestinos - al interior de las comunidades
indígenas donde son perfectamente compatibles todas las formas de conocimiento bajo la
gestión de la organización social indígena.
El ejercicio del derecho de autodeterminación, así concebido, implica reconocer que los
Pueblos Indígenas tienen formas de organización del poder que lo identifican como unidades
políticas administrativas diversas, con autoridad sobre un territorio definido y con capacidades
de decisión en los ámbitos que constituyen sus proyectos de desarrollo, incluido la facultad de
oponerse a decisiones de terceros susceptibles de afectar su estrategia de desarrollo, como
ocurre en el caso de que el Estado o particulares dispongan de recursos de los Pueblos
Indígenas sin su consentimiento libre e informado.
Las premisas anteriores se traducen en el plano jurídico en el reconocimiento por el Estado de

las organizaciones indígenas, la jurisdicción de sus autoridades para gobernar sus asuntos
internos, en particular aquellos que tienen que ver con la propiedad, uso y goce de los recursos,
en síntesis el derecho propio indígena y su vigencia en los territorios indígenas.
Página 194
CAPITULO III
DESCRIPCIÓN AMBIENTAL GENERAL DE LOS PRINCIPALES

ECOSISTEMAS QUE CARACTERIZAN LOS TERRITORIOS DE
LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE CHILE
Desarrollo de las Facetas Ambientales del Sistema de Información Ambiental del MOP,
Descripción General de los Ecosistemas Indígenas y Descripción de los Elementos
Ambientales Mínimos para la Elaboración de una Línea Base
7. ANTECEDENTES PRELIMINARES PARA LA CARACTERIZACIÓN

AMBIENTAL
El presente capítulo tienen por objeto entregar información general respecto de los principales
ecosistemas que habitan los Pueblos Indígenas de Chile. La información que se entrega
permite caracterizar estos ecosistemas a nivel de los recursos físicos de origen natural y
aquellos constitutivos del Patrimonio Arqueológico.
Recogemos en este capítulo toda la información disponible en la agencias estatales - Ministerio

de Obras Públicas, Corporación Nacional Forestal y Comisión Nacional del Medio Ambiente –
respecto a la existencia de estos recursos físicos en los territorios donde existen asentamientos
indígenas y las exigencias de evaluación de impactos ambientales que estos bienes imponen.
El capítulo que a continuación se desarrolla tiene fuentes diversas entre los que pueden
mencionarse la siguientes:
1. Para la descripción del territorio se ha utilizado el “Estudio de Facetas Ambientales”,

desarrollado por el Ministerio de Obras Públicas y la Unidad Técnica de Medio Ambiente, años
1995-1998.
Sobre la utilización de los diversos informes a nivel regional, se optó por presentar los
resultados del mismo como parte del anexo ambiental, y sólo utilizar en este capítulo los
elementos que tienen que ver con la descripción de los principales territorios de los pueblos
indígenas.
2. En el caso de que en los territorios de los pueblos indígenas de Chile, existan sitios prioritarios
para conservación biológica, estos han sido relevados en el presente informe. La fuente de
información es la descripción que han realizado en conjunto la Corporación Nacional Forestal
(CONAF) y la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA), y lo que ha quedado
establecido en los denominados “Libros Rojos”.479
479
Libro Rojo de los Vertebrados Terrestres de Chile (1993). Corporación Nacional Forestal. Alfonso A. Glade, Editor.
Libro Rojo de la Flora Terrestre Chilena (1989). Corporación Nacional Forestal. 1993. Iván Benoit C., Editor.
Libro Rojo de los Sitios Prioritarios para la Conservación de la Diversidad Biológica en Chile (1996). Corporación
Nacional Forestal. Mélica Muños SCH., Hernán Núñez C., José Yánez V., Editores.
Página 195
A la data proporcionada, debe agregarse ciertos criterios de evaluación para el análisis

pertinente de esta base de datos ambiental cuando se trata de evaluar proyectos que afectan
territorios indígenas. El principal criterio de evaluación lo constituye el principio precautorio,
definido por la Convención para la Conservación de la Biodiversidad de la siguiente forma:
“cuando haya peligro de daño grave o irreversible la ausencia de información o certeza

científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces, en
función de los costos, para impedir la degradación del medio ambiente”.
Es decir, la carga sobre el posible daño e impacto sobre el medio ambiente natural y construido
es una responsabilidad del proponente, y bajo ninguna circunstancia puede argumentar que no
existiendo pruebas científicas que den cuenta que efectivamente se va a producir daño,
significa que ello no ocurrirá. En consecuencia, no existiendo prueba fehaciente que acredite - a
contrario sensu -que el daño no se va a producir, o que produciéndose es susceptible de ser
mitigado, el proyecto no sería viable.
Para el caso de los proyectos sobre pueblos indígenas, donde se mezclan tanto elementos
físicos (impacto sobre el territorio y sus características), como elementos de tipo cualitativo
(impacto sobre cultura y sistemas de vida), este principio es clave, ya que remite a la necesidad
de asumir que hay impactos que no pueden ser previstos, que no pueden ser medidos y mucho
menos mitigados y que, por tanto, determinan la inviabilidad del proyecto sometido evaluación
bajo estas circunstancias.
Conjuntamente al principio precautorio, la Convención para la Conservación de la

Biodiversidad, ha definido otro principio evaluativo que es el de prevención, que se define como:
“las causas y las fuentes de los problemas ambientales se atenderán en forma prioritaria e
integrada, tratando de prevenir los efectos negativos que sobre el ambiente se pueden
producir”.
Es decir, nuevamente se pone el énfasis en el tema de la prevención, exigiendo buscar con

ahínco prevenir los efectos negativos que sobre el ambiente pueda generar el respectivo
proyecto. Este elemento es clave para el análisis del Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental en Chile, donde el 98% de los proyectos que ingresan al mismo son aprobados. No
se desea plantear que el Sistema es bueno o malo por aprobar los mismos, sino más bien
hacer el énfasis de que es un Sistema que de a poco ha devenido hacia la aprobación de los
proyectos vía medidas de mitigación que se proponen para compensar efectos adversos sobre
territorios, medio ambiente natural y culturas originarias. Cabe resaltar que la mitigación tiene
un componente de aceptación del daño ambiental, que puede devenir al lugar común de que
todo daño puede ser mitigado. Ello, según se evidenciará en la descripción ambiental como en
la descripción de proyectos emblemáticos, no siempre es factible, habiendo efectos adversos
que generan daños irreparables que no son mitigables, y respecto de los cuales, el sistema
tiende a ofrecer como medida de mitigación la compensación económica del daño.
La conclusión de todos los componentes revisados a nivel de la información territorial, indica

que hay una apropiación del territorio por parte de los pueblos afectados, que escapa a la mera
cuantificación del daño real o posible. Es decir a medida que se avanza en la comprensión del
territorio y sus particularidades a nivel físico y de percepción por parte de las comunidades que
en el interactúan, se puede afirmar que hay un efecto sobre la forma de ser de las
comunidades, un daño que puede ser denominado como un daño a la cultura y a la forma de
Página 196
ser de una comunidad en particular. Este potencial daño cualitativo es tratado en los capítulos
donde se analizan los ámbito jurídico – normativo y antropológico.
7.1 ESTUDIO DE FACETAS AMBIENTALES Y SU RELEVANCIA PARA LA DEFINICIÓN

DE UNA LÍNEA DE BASE AMBIENTAL EN TERRITORIOS INDÍGENAS
La opción de utilizar las Facetas Ambientales como fuente básica de información, se debe a que
se trata de una fuente validada por el Ministerio de Obras Públicas, órgano cuya competencia
específica es desarrollar, entre otras, la infraestructura vial. Tal y como los indicó en su oportunidad
el Ministerio de Obras Pública las “Facetas Ambientales” responden básicamente a la necesidad
de contar con un sistema de información espacial y bases de datos relacionales que permitieran
identificar, analizar, actualizar y obtener Facetas Ambientales para todo el país y contar con un
instrumento de base en las etapas de planeamiento y desarrollo de las obras de infraestructura y
así orientarlas con mayor precisión a las exigencias de las Evaluaciones de Impacto Ambiental.
En el ámbito cartográfico se decidió que las escalas de trabajo serían dos. La primera a nivel
regional, escala 1:250.000; la segunda a nivel local, a una escala 1:50.000. Esta segunda escala
de trabajo aún no ha sido desarrollada, y se pretende que la misma se haga a futuro a nivel de
zonas representativas de cada Región del país.
El estudio incluye la definición y determinación inicial de Facetas Temáticas en los aspectos de

geomorfología, vegetación, suelos, hidrología, clima y variables socioeconómicas. De la unión de
todas las Facetas Temáticas más distintos criterios de selección, se generaron planos de
información final conteniendo las Facetas Ambientales. Cada Faceta contiene las restricciones y
recomendaciones referidas a problemas ambientales en relación a la implementación de distintos
tipos de obra, con especial énfasis en las obras de infraestructura.
El objetivo que se persigue al incorporar las Facetas Ambientales en el Estudio “Investigación

Evaluativa de Impacto Ambiental en Territorios Indígenas” responde básicamente a la
necesidad de contar con una línea base ambiental descriptiva, sobre la cual poder superponer la
información espacial disponible sobre los pueblos indígenas, de forma tal que se tengan al menos
antecedentes mínimos que ayuden a evaluar el impacto de proyectos de inversión en los territorios
indígenas.
Estamos conscientes que la información disponible en el ámbito de las Facetas Ambientales

elaboradas por el Ministerio de Obras Pública no agota la multiplicidad de aspectos – medio
ambientales - que deben ser evaluados por los instrumentos de gestión ambiental y en cada caso
debiera confeccionarse la correspondiente línea de base. No obstante, esta información tiene la
ventaja de haber sido creada por un organismo del Estado, y por ende goza de una plataforma de
reconocimiento oficial como información ambiental relevante constitutiva de un estándar mínimo.
La escala de trabajo, aún siendo de escala estratégica - regional, brinda todos los elementos
básicos con los cuales los Pueblos Indígenas, sus comunidades y miembros y la autoridad medio
ambiental puede tomar decisiones o al menos hacer diagnósticos iniciales sobre la situación
ambiental de los distintos territorios, razón por la cual esta línea de trabajo se considera clave para
el desarrollo de la presente investigación solicitada por la Corporación Nacional de Desarrollo
Indígena.
Los objetivos generales de las Facetas Ambientales fueron estandarizar la información de las
Facetas Ambientales (Unidades Ambientales Homogéneas) a nivel regional (escala 1:250.000). La
orientación de estas Unidades Ambientales está dirigida – en su concepción originaria - a los
Página 197
requerimientos ambientales y acciones de proyectos, estudios y diseño de obras públicas.

Además, comprende la proposición de recomendaciones y restricciones ambientales generales de
las zonas de emplazamiento de las potenciales obras de infraestructura del Ministerio de Obras
Públicas que se desarrollen en cada una de las Regiones del país.
Así, ha quedado consignado en los objetivos específicos del Estudio, conforme a los cuales se
determina que la descripción de Facetas Ambientales perseguía lo siguiente:
• Confeccionar una base de datos gráfica y alfanumérica de los siguientes planos de

información temáticos: Geomorfología, Hidrología, Climatología, Suelo, Vegetación y
Variables Socio-Económicas a escala 1:250.000.
• Determinar el estado de equilibrio morfodinámico de cada una de las Facetas

Ambientales y el nivel de vulnerabilidad de las Facetas Temáticas reconocidas en
Geomorfología, Hidrología, Climatología, Suelo, Vegetación y Variables Socio-
Económicas, en base a Unidades Territoriales Homogéneas.
• Indicar las restricciones ambientales y recomendaciones generales en torno a los

problemas que presentan o pueden presentar las obras de infraestructura publica en
operación o en proyecto.
• Identificar y proponer los estudios específicos, con sus correspondientes alcances,

relacionados con las restricciones y recomendaciones identificadas anteriormente.
• Determinar el estado de equilibrio morfodinámico de cada una de las Facetas

Ambientales y el nivel de vulnerabilidad de las Facetas reconocidas en geomorfología,
hidrología, topoclimatología, vegetación y variables sociales.
• Indicar, para cada Faceta reconocida en el estudio regional 1:250.000 (en

geomorfología, hidrología, climatología, vegetación, Facetas Ambientales y
socioeconómicas), las restricciones ambientales y recomendaciones en torno a los
problemas que presentan o pueden presentar Obras de Infraestructura Pública en
operación o en proyecto.
• Caracterizar las comunas en base a su población, uso del suelo, actividad industrial y
base económica, en el estudio regional (1:250.000).
• Determinar el grado de vulnerabilidad social que presenta cada comuna en el estudio

regional.
• Desarrollar el procedimiento metodológico de la Guía Práctica de Recomendaciones

Ambientales para proyectos de infraestructura del MOP, que señale el cambio de nivel
de detalle desde las Facetas Ambientales (1:250.000) hasta la escala 1:50.000.
• Elaborar la Guía Práctica de Recomendaciones Ambientales para Proyectos de

Infraestructura del MOP. Esta debe identificar zonas representativas dentro de cada
región y obtener, en escala 1:50.000, un instructivo o manual de interpretación y
aplicación práctica de los resultados obtenidos en las Facetas Ambientales.
Página 198
Para los efectos del Estudio solicitado por CONADI a esta consultoría, los últimos objetivos
específicos son los de mayor relevancia. Esto porque deja establecido cuales son los
estándares ambientales aceptados por el MOP y que deben ser observados al momento de
querer desarrollar algún tipo de obra de infraestructura o cualquier otra especie de proyecto en
los territorios a que se refieren dichos requerimientos. Particular relevancia presenta la
exigencia que se desarrolla en la generación de las Facetas Ambientales, y que demanda para
los proyectos propiamente dichos la generación de información a nivel local o específico (escala
1:50.000 o mayor).
Estos estándares ambientales serán utilizados a continuación para caracterizar ambientalmente

los territorios de los Pueblos Indígenas del país.
7.2 CARACTERIZACIÓN AMBIENTAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN CHILE
El objetivo de este apartado es hacer una caracterización ambiental de cada uno de los
ecosistemas de Chile en los que es posible encontrar asentamiento humanos con población
perteneciente a los pueblos originarios. Esto debido a que como se plantea en el acápite
titulado “caracterización de los conflictos etnoambientales”, para los pueblos indígenas sus
culturas y medios de subsistencia están íntimamente ligados a sus territorios y recursos
naturales. Haciendo la lectura desde el efecto a la causa, puede afirmarse que la degradación
del medio físico en territorios indígenas, cualquiera sea la causa, incide sustancialmente en el
mantenimiento de la cultura como forma de ser y en su supervivencia como pueblos.
En ello radica la importancia de lo que a continuación se desarrolla, cuyo objeto es

precisamente identificar los recursos físicos o materiales más relevantes existentes en los
territorios indígenas.
7.2.1 Los Pueblos Altiplánicos: Aymaras, Atacameños, Quechuas y Collas

7.2.1.1 Ecosistemas Altiplánicos
El clima altiplánico, en términos generales, es seco y frío, con grandes contrastes de

temperatura a lo largo del día, con mínimas cercanas a los 0°C durante todo el año. Los meses
que van desde Noviembre a Marzo son los más cálidos (13°-14° C), mientras que Junio, Julio y
agosto son los meses más fríos (- 7°C a – 13°C). Da do el alto grado de continentalidad de esta
región y su elevada altura, se presentan variaciones de temperatura durante las 24 horas del
día. Asimismo, se observan notables diferencias entre las temperaturas al sol y a la sombra o
entre la temperatura del aire, del suelo y las rocas. El viento y la irradiación solar actúan como
factores decisivos en el régimen térmico de los ambientes alto andinos. Así, la radiación es el
factor preponderante en la marcha anual y diaria de la temperatura y del clima en general, en
los ecosistema de la Puna.
Estas peculiares condiciones de altura configuran una biogeografía única y exclusiva, donde
sólo puede vivir una flora y fauna muy específica. Desde el punto de vista vegetacional, hasta
los 3.500 metros de altura se observa el tolar del desierto marginal de altura, donde predominan
arbustos de hasta un metro de altura, con hojas resinosas y de especies Baccharis tola
(ñacutula, ñaca) y B. Santelices, Senecio eriophyton (charchacoma), que se mezcla con plantas
anuales como Acantholippia desertícola y gramíneas como el Bromus catharticus, (estas dos
últimas reciben nombres como shulla, sonsa, cobadilla, suqlla). Sobre los 4.000 metros existe
otro tipo de tolar, formado por Senecio graveolens, Opuntia atacamensis Ephedra andinam,
Página 199
Mulinum crassifolium, entre otras. En este tipo altitudinal es importante destacar el cultivo de
Quinoa (Chenopodium quinoa), platas de régimen anual con importantes propiedades nutritivas.
A esta misma altura (1.800-3.500 msnm), en las laderas occidentales de la Cordillera de los
Andes, hay algún tipo de desarrollo de vegetación debido a precipitaciones irregulares en las
zonas andinas. Se presentan en dicha franja cactáceas, plantas suculentas especialmente
adaptadas para soportar las condiciones de extrema aridez. Son notables los cactus
candelabro, guacalle, chastudo, achacaño, y cardón, que crecen mezclados con variedad de
arbustos, hierbas y pastos.
La comunidad vegetal de esta zona (Gajardo), la constituye el Tamarugo, siendo su máxima

expresión la Pampa del Tamarugal.
Por sobre los 3.900 metros de altura se desarrolla la estepa andina, caracterizada por una
disminución de la densidad de los arbustos, los cuales dan paso a básicamente dos tipos de
formaciones vegetales: la pradera andina perenne o pajonal y el bofedal.
Otro tipo vegetacional característico de la zona prealtiplánica y altiplánica, lo constituye los

bosques de queñoas, Polylepis tarapacana, árboles robustos y antiguos de hasta 7 m. de alto.
Los queñoales altiplánicos son los bosques que crecen a más altura en Chile, sobre los 3.500
msnm. Se desarrollan en condiciones en extremo difíciles para la vida: suelos pobres, clima frío,
agua escasa, vientos huracanados, granizo y radiación solar intensa.
Más arriba de los 4.300 0 4.400 metros de altura la vegetación estepárica se interrumpe con
frecuencia por áreas rocosas, donde se desarrollan formaciones de Azorella compacta y de
otras especies de cojines.
La vegetación andina posee un marcado comportamiento estacional en su desarrollo y

crecimiento anual. En los meses cálidos y con precipitaciones, que corresponden al verano, es
cuando la vegetación se desarrolla y crece . Por el contrario, durante los meses de invierno la
vegetación detiene su crecimiento y no se renueva. De esta forma los pastos naturales que
sirven de forraje a los animales presentan en el invierno un considerable déficit, situación que
afecta la actividad ganadera, determinando la aplicación de estrategias de pastoreo que
permiten aprovechar al máximo los pastos.
En el contexto de este Estudio, es necesario destacar que hasta finales del siglo XIX lo que hoy
constituye la Región de Tarapacá, albergaba un floreciente bosque de tamarugo (Prosopis
tamarugo), con una extensión calculada entre 60.000 y 70.000 ha. Sin embargo, producto de la
fiebre extractiva sobre los recursos naturales de la Región, principalmente el salitre, fue
deforestada aproximadamente el 90% de la superficie de bosque existente hasta ese entonces.
A la fecha se calculan en unas 7.680 ha. la existencia de bosque de tamarugo, pero que el
mismo se encuentra bajo fuerte amenaza, ya sea por el pastoreo, por la extracción de leña y
por la producción de carbón.
En definitiva, los bosques en esta Región se encuentran en retroceso, con el agravante de que
la mayoría de las especies en peligro, son consideradas endémicas. Además se ha dado una
degradación de los pocos suelos con cubierta vegetal producto del sobre pastoreo (eso incluye
hasta la III Región), y la extracción de leña.
Asimismo, existe un uso intensivo del recurso hídrico por parte de la actividad minera, la
agricultura de exportación, y los asentamientos humanos, de forma tal que no existe el recurso
Página 200
siquiera para la conservación del caudal ecológico, o en su defecto para el uso que
consuetudinariamente y de tiempos inmemoriales le ha correspondido a los pueblos indígenas
de esta zona.
7.2.1.2 Sitios Prioritarios para la Conservación Biológica
De acuerdo al “Libro Rojo de los sitios prioritarios para la conservación de la diversidad

biológica en Chile” (CONAF, 1996), existen al menos los siguientes sitios que deberán incluirse
en el actual Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas (SNASPE), para esta Región.
Estos sitios fueron determinados bajo la categoría de “Urgentes”.
• Ampliación hacia el oeste del Parque Nacional Lauca y de la Reserva Nacional Las Vicuñas,
I Región. El tipo de vegetación que se encuentra es del tipo de matorral desértico con
suculentas columnares, la estepa altoandina altiplánica y la estepa arbustiva prealtiplánica.
De acuerdo a la misma fuente, este sitio es fundamental en tanto que se hace necesaria la
protección de la vegetación y la fauna de la precordillera en esta zona, escasamente
representados en el actual SNASPE. Al momento de la elaboración del “Libro Rojo”, no se
tenían mayores antecedentes sobre la propiedad de la tierra, aunque se presuponía que
probablemente existía predominancia de propiedad fiscal. En lo que refiere a las especies
de flora consideradas importantes, por la necesidad de protección, se contaban 4 especies
en calidad de vulnerables, 2 en calidad de raras, 1 de interés. En lo que refiere a fauna, se
consideraban dos especies en calidad de vulnerables: hippocamelus antisensis, lamma
guanicoe. Sus nombres comunes son la taruca y el guanaco.
• Salares de Huasco y Coposa, I Región. El área de interés se señala en la ruta a Pica, por lo
que es de suponer que puede afectar territorios indígenas. Esta zona se describe como una
zona de tendencia tropical, o como una región tropical de altura, que incluye salares de
altura con sitios de nidificación de aves y peces nativos, los que se encuentran
escasamente representados en el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas
(SNASPE). Respecto de la propiedad de la tierra no se tenían mayores antecedentes,
presuponiendo mayoría de propiedad fiscal. Del mismo no habían mayores antecedentes
respecto de la flora y fauna específica a la que era necesario proteger.
Otra clasificación dada por el “Libro Rojo”, respecto de las áreas prioritarias, es la categoría de
“Importante”. Dado que la implementación de estas áreas pueden afectar a los pueblos
indígenas del norte de Chile, se considera importante dar una descripción de las mismas y
señalar cuáles son las áreas y ecosistemas que afectan.
• Desembocadura del Río Loa. El tipo de vegetación se describe como desierto costero de
Tocopilla (clasificación dada por el Catastro del Bosque Nativo), básicamente se considera
que toda la flora existente es endémica, aunque no existe un registro detallado de la misma.
Tampoco existen mayores antecedentes respecto la existencia o clasificación de la fauna
del área. La propiedad de la tierra no fue determinada exactamente por el Libro Rojo,
aunque presuponía dominancia de propiedad fiscal. De todos los datos a rescatar se
considera la existencia de una especie de la flora clasificada como en peligro: Copiapoa
tocopillana, nombre común, cactus copiapoa. Es necesario destacar que probablemente al
día de hoy la presencia de los pueblos indígenas en este sector no sea importante, pero
tiene mucha relación con la presencia ancestral de los mismos en el área. Ello hace mucha
relación con la siguiente área.
Página 201
• Cuenca superior Río Loa y Cerro Colorado. El tipo de vegetación descrito para esta área es
el de desierto de la cuenca del río Loa y el de estepa arbustiva pre-puneña. Se considera
por parte de los elaboradores del Libro Rojo, que las formaciones vegetacionales del sector
se encuentran escasamente representadas (caso desierto de la cuenca superior del Loa), o
derechamente no representadas (caso estepa arbustiva pre-puneña) en el SNASPE. La
propiedad de la tierra se considera de tipo fiscal, aunque para este Estudio es necesario
considerar la presencia de pueblos indígenas en el sector. Para los efectos de conservación
de la biodiversidad se clasificaron 159 especies de flora, de las que se consideran 26 como
endémicas. Se consideran 2 especies vulnerables y 2 especies raras. En lo que respecta a
fauna se clasificaron 110 especies, de las que 6 fueron clasificadas como endémicas. Para
el caso de la fauna, la situación es más preocupante, ya se consideran en peligro 1 especie
de pez, 1 de ave (Falco peregrinus anatum), el halcón peregrino boreal. 2 especies de
mamíferos (Chinchilla brevicaudata, Felis colocola), conocidos como chinchilla andina y gato
colocolo. Se clasificaron como vulnerables a 1 especie de pez, 1 especie de anfibio, 2
especies de aves, 3 especies de mamíferos (Felis concolor, Lagidium viscacia, Lama
guanicoe), cuyos nombres comunes son el puma, la vizcacha de montaña y el guanaco. Se
clasificaron como inadecuadamente conocidas 1 especie de reptil, 4 especies de
mamíferos. 1 especie de mamífero fue clasificada como de interés. Lo fundamental a
rescatar en esta área, es la riqueza de la biodiversidad de la misma en un entorno donde se
puede llegar a pensar que la misma es nula o inexistente. Del mismo modo este dato
confirma la tesis de que frente a ecosistemas más agrestes, las formas de vida que se
desarrollan son mucho más frágiles y por ende más interdependientes como sistemas. Esto
es una constante para todos aquellos ecosistemas clasificados como únicos.
• Volcán Licancabur y El Tatio. En este sector la vegetación ha sido clasificada como estepa
arbustiva pre-puneña y estepa arbustiva subdesértica. La fundamentación dada para la
inclusión de este sector como un área prioritaria es el hecho de ser una zona de
endemismos faunísticos compartidos con Argentina y Bolivia. En este territorio se encuentra
emplazado el Parque Nacional Licancabur, con una cabida de 173.000 ha. Respecto de la
clasificación de la flora, se catastraron 81 especies, considerando a 12 como endémicas. Se
consideraron 2 especies como vulnerables. En lo que refiere a la fauna, se catastraron 81
especies, aunque ninguna fue considerada endémica. Sin embargo de igual forma la misma
reviste peligro. Se considera que al menos existen 3 especies de mamíferos en peligro
Euphractus nationi, Chinchilla brevicaudata, Felis colocola: el quirquincho de la puna, la
chinchilla andina y gato colocolo. Como vulnerable califican 2 especies de aves, 5 especies
de mamíferos. Como rara se clasifican a 1 especie de ave y 1 especie de mamífero. Como
inadecuadamente conocida se clasifican a 5 especies de mamíferos. Se clasifica como de
interés a 1 especie de mamífero.
• Volcán Llullaillaco, río Frío y Salar Punta Negra. Este sitio rojo de interés también se
encuentra en la II Región. La formación vegetacional en la que fue clasificado, es la estepa
desértica de los salares andinos. La fundamentación para incluirlo como un sitio prioritario
es el hecho de que no se encuentra debidamente representado en el SNASPE. La
propiedad de la tierra es de tipo fiscal, y desde 1995 el sitio se está incorporando al Parque
Nacional Llullaillaco, con una extensión total de 262.000 ha. No existen para este sector
mayores antecedentes en lo que refiere a flora y fauna, sus endemismos, o la clasificación
de especies de acuerdo a su situación de peligro, vulnerable, rara o inadecuadamente
conocida.
Página 202
Debido a las dificultades que ofrece el área altoandina para el desarrollo de actividades
productivas, la población altiplánica ha desarrollado un tipo de económica ganadera
caracterizada por el manejo de recursos diferentes en espacios geográficos distantes. La
ganadería se desarrolla en un sistema de trashumancia que considera el uso de pisos
ecológicos diferenciados por la altura, denominados invernadas y veranadas. La agricultura se
desarrolla bajo el esquema de chacras que combinan la agricultura de secano y el riego sobre
terrazas.
En este ecosistema se distribuyen entre la I a III Región del país, los pueblos Aymaras,
Atacameños, Quechuas y Collas, los cuales a pesar que comparte ciertas características
medioambientales poseen diferencias étnicos culturales relevantes y se identifican con un
territorio precisamente determinado desde tiempos inmemoriales.
Las áreas específicas de localización de estos pueblos altiplánicos son:
Aymaras: I Región de Tarapacá, Provincia de Arica, Parinacota e Iquique.
Atacameños y Quechuas: II Región de Antofagasta, Provincia de el Loa.
Collas: Provincia de Chañaral y Copiapó.
Breve reseña de los territorios que habitan los pueblos indígenas altiplánicos de Chile, desde el
punto de vista de la propiedad sobre la tierra.
Esta información se basa en los Catastros de Tierras Indígenas efectuados por el Ministerio de
Bienes Nacionales en la I, II y III Región más la bibliografía pertinente.
7.2.1.3 El Territorio Aymara
El territorio Aymara corresponde a tierras ocupadas y demandadas históricamente por

comunidades indígenas, algunas de las cuales poseen títulos de dominio a su favor y otras se
encuentran emplazadas en terrenos que del punto de vista del dominio inscrito figuran como
tierras fiscales.
Se examinó el “Plan de Saneamiento para Tierras Aymaras y Atacameñas de la I y II Región”,

documento elaborado por la División de Planificación y Presupuesto del Ministerio de Bienes
Nacionales, que data de Enero de 1998, y cuyos resultados fueron los siguientes:
Resultados del Estudio 1 Plan de Saneamiento de Tierras Aymaras:
De acuerdo a los resultados obtenidos en el estudio correspondiente, se detectó un total de 190

propiedades, de las cuales 30 de ellas (15,8%) son fiscales y 160 (84,2 %) son particulares -
Aymaras. La superficie que abarcan alcanza aproximadamente 1.400.000 hectáreas, siendo
sólo unas 100.000 hectáreas de propiedad fiscal.
En los valles altos de Putre se detectaron nueve propiedades correspondientes a pastizales

comunitarios de grandes extensiones de los cuales siete son fiscales (superficie aproximada
200.000 hectáreas) y dos son particulares (200.000 hectáreas). Estos nueve predios contienen
a su vez 3.522 propiedades individuales correspondientes a pequeñas áreas de cultivo que
representan en su conjunto alrededor del 1% de la superficie del pastizal.
Página 203
Del total de propiedades particulares – Aymaras, existen 15 regularizadas, principalmente de

carácter individual, faltando por regularizar 145, de las cuales 125 propiedades se encuentran
inscritas (títulos imperfectos) y sólo 20 de ellas no registran inscripción de dominio (sin títulos)
aunque disponen de algún documento que acredita dominio u ocupación.
Situación de Propiedades Aymaras insertas en Áreas Silvestres Protegidas:
De acuerdo a los antecedentes recopilados, se tiene una cifra aproximada de 68 propiedades

con ocupación indígena en territorio correspondiente a Áreas Silvestres Protegidas del
SNASPE, las que en conjunto suman aproximadamente 311.906,7 hectáreas (58,5% del total
del SNASPE de la I Región). De éstas 9 son fiscales y 59 corresponden a propiedad particular
Aymara de las cuales 4 de ellas se encuentran regularizadas
7.2.1.4 El Territorio Atacameño
La situación de tenencia de las tierras de los atacameños de la II Región difiere de la de los

Aymaras, pues en la provincia del Loa se detectaron solo 19 comunidades indígenas que
ocupan grandes extensiones territoriales fiscales en donde realizan sus actividades productivas.
El resto de la propiedad corresponde básicamente a predios individuales insertos en las
referidas comunidades, los que comprenden casa habitación y pequeñas superficies de cultivo
aledañas. El número de propiedades individuales asciende a 5.426 de la cuales 4.667 poseen
título y 541 no lo poseen (fiscales).
El área que ocupan los 4.667 predios con título inscrito es de 2.706,3 hectáreas con una
superficie promedio de 0.58 hectáreas por propiedad, lo que representa un 0,19% del total del
área comunitaria.
7.2.1.5 El Territorio Colla
Situación de la propiedad de las comunidades Collas de la III Región de Atacama
También se analizó la situación de la propiedad del Pueblo Colla en la III Región de Atacama.
Para estos efectos, se consultaron los informes elaborados para la Corporación Nacional de
Desarrollo Indígena (CONADI) por la Consultora Tepú Limitada, en el proyecto de Apoyo
Predial para las comunidades Collas de la III Región.
Conforme a este informe la situación de las tierras ocupadas por las comunidades Collas es la
siguiente:
Las comunidades Collas se localizan en la Precordillera y Cordillera de los Andes, entre los 25º
15` y los 28º10` de Latitud Sur, específicamente desde el límite de la Tercera con la Segunda
Región, por el Norte, y el río Copiapó, por el Sur. Esta extensión territorial comprende desde el
altiplano hasta las primeras vegas y aguadas que aparecen en límite occidental de la
precordillera. Abarca, de norte a sur, quebradas y cuencas, siendo las más relevantes las de:
La Encantada, Doña Inés Chica, de la Sal, Salado y Jardín, Chañaral Alto, Mocobí, Paipote,
San Miguel, San Andrés, Carrizalillo, Río Jorquera y Río Figueroa y sus afluentes. En especifico
cada comunidad ejerce o ha ejercido dominio territorial sobre los siguientes territorios:
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• Comunidad Colla de Diego de Almagro o Potrerillos, abarca los sectores geográficos

denominados Precordillera del sector La Encantada hasta Inca de Oro y el altiplano desde
Pedernales a Vega Pastos Largos, comprendiendo las cuencas y quebradas denominadas;
La Encantada, Doña Inés Chica, Vicuñita, Agua del Palo, Mostazal, Valiente, Indaguás,
Chinches y de Varas y algunos de sus afluentes. También usa los campos de pastoreo del
altiplano ubicados en la cuenca del río La Ola y del Salar de Pedernales, y las quebradas de
Pedernales, Barros Negros, Carachitas y Teteritas, y las vegas de Pastos Largos. La
superficie del perímetro territorial alcanza aproximadamente las 500.000 hectáreas.
• La comunidad Colla de Paipote, Pastos Grandes y Sinchi Waira, ocupan un mismo territorio
en la comuna de Copiapó y que abarca los sectores geográficos correspondientes a la
zona de precordillera y cordillera de los Andes, desde los 2.000 a los 4.000 metros de altura
aproximadamente, sin extender sus áreas de pastoreo más allá del cordón de cerros que
separan la cuenca de los salares. Longitudinalmente se extiende desde la Hacienda la
Puerta, o Quebrada Paipote, hasta la Quebrada Monardes y San Miguel, deslindando por su
lado Sur con la comunidad indígena colla Río Jorquera para el caso de las comunidades de
Paipote y Pastos Grandes y la cuenca de Ojo de Maricunga para el caso de la comunidad
Sinchi Waira. Las Cuencas y Quebradas que forman este territorio son dos; Paipote y San
Miguel, de las que se derivan sub cuencas como Los Chinches, Maricunga, Cortadera, en
sector Paipote, y quebradas La Noria y Romero, en sector San Miguel.. Las veranadas se
encuentran en el sector de la cuenca alta del río Figueroa que tributa hacia el sector de
Jorquera. Este territorio comprende en total una superficie total 289.941,04 hectáreas,
desagregada en 288.492,04 hectáreas de campos de pastoreo y suelos eriazos; 1.312,89
hectáreas en 75 vegas y 38 hectáreas en igual número de aguadas.
• La comunidad Colla de Río Jorquera: se localiza en la comuna de Tierra Amarilla y

comprende sectores geográficos de la Precordillera y Cordillera de los Andes, entre los
2.000 y 4.000 metros de altura, y longitudinalmente se extiende entre la Quebrada Chañar,
Sierra El Gato, nacimiento del Río Figueroa y Sierra Caserones y Cerro Paredones por el
Norte, deslindando con la Comunidad Colla de Quebrada Paipote, y por el Sur una línea
quebrada por cumbres de cerros antes de llegar al valle del Río Copiapó. Las cuencas
principales son las de Quebrada de Carrizalillo y la del Río Jorquera, que considera
numerosas quebradas y ríos afluentes. La cuenca del Carrizalillo es zona de invernada sin
aguas corrientes pero con un gran numero de aguadas, en cambio la cuenca del río
Jorquera es zona de invernada alta y veranada, posee escurrimiento de aguas permanentes
y gran números de vega. Los principales ríos afluentes del Jorquera son Figueroa, Turbio,
Aguas Blancas, Mondaca, Pircas Negras, Nevado, La Gallina, entre otros. Este territorio
comprende en total una superficie total de 451.975,61 hectáreas, desagregada en
448.583,75 hectáreas de campos de pastoreo y suelos eriazos; 3.320,86 hectáreas en 223
vegas y 171 hectáreas en igual número de aguadas.
7.2.1.6 Sitios Prioritarios para la Conservación de la Diversidad Biológica
De acuerdo al “Libro Rojo de sitios prioritarios para la conservación de la diversidad biológica”,

en esta zona también existiría un sitio calificado como urgente para la conservación biológica.
• Laguna del Negro Francisco, Laguna Santa Rosa, Salar de Maricunga, ampliar hasta
Quebrada Paipote, Cerro Bravo, San Andrés, Pedernales. El tipo de vegetación se describe
como estepa desértica de los salares andinos. Los aspectos considerados claves para
determinar que esta área debiera se incluida en el SNASPE, fueron el alto endemismo de
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reptiles e insectos de la estepa desértica, la existencia de humedales, el endemismo de

flora, concentración de vicuñas y guanacos, además de que algunos de los tipos de flora y
fauna de este sector no se encuentran representados en el SNASPE. Respecto de la
propiedad de la tierra, se consideraba que todo el sector es fiscal, ya que se encuentra
afecto a protección por el “Parque Nevado de Tres Cruces”, creado en 1994, con 59.081 ha.
De acuerdo a las cifras de flora clasificadas en el área, se consideraban 70 especies, de las
que 16 están clasificadas como endémicas. 1 se considera rara. En lo que refiere a fauna,
están clasificadas en el área 55 especies, de las que 3 se consideran endémicas. Se
consideran como especies raras una especie de pez y dos de mamíferos (Chinchilla
brevicaudata y Felis colocola): la chinchilla andina y el gato colocolo. Se consideran como
especies vulnerables 1 especie de pez, 1 especie de anfibio, 7 especies de aves, 4 especies
de mamíferos (Felis concolor, Lagidium viscascia, Lama guanicoe, Vicugna vicugna): el
puma, la vizcacha de montaña, el guanaco y la vicuña. Se consideran como especies raras
5 especies de aves, 2 especies de mamíferos se consideran escasamente conocidos y 1
especie de reptil está clasificada como de interés.
También existe en esta área una zona clasificada como “Importante” para la conservación de la
diversidad biológica en Chile.
• Lagunas Grande, Chica y Lago de Valeriano. La clasificación de acuerdo al catastro de

bosque nativo es como estepa altoandina de Coquimbo. En la misma existe la confluencia
de flora altiplánica y andina mediterránea (cordillera de Huasco), existe humedal de altura.
Estas formaciones no se encuentran representadas en el SNASPE. La propiedad de la tierra
se considera como fiscal, aunque con presencia de privados. Respecto de la flora del
sector, se clasificaron 281 especies, de las que se consideran 63 endémicas. En la
categoría vulnerable, rara y de interés, se clasificaron 1 especie por cada categoría.
Respecto de la fauna, se clasificaron 54 especies, de las que 3 se consideran endémicas.
En la categoría de peligro se consideran 2 especies de mamíferos (Chinchilla brevicaudata,
Felis colocola): chinchilla andina y gato colocolo, en la categoría de vulnerables se
consideran 3 especies de peces, 1 especie de anfibio, 1 especie de reptil, 7 especies de
aves. En la categoría de rara se consideran 1 especie de reptil y 1 especie de mamífero. En
la categoría inadecuadamente conocida se encuentra 1 especie de mamífero.
Estos territorios collas son en su gran mayoría de propiedad del Fisco de Chile, y en menor
medida de particulares correspondiente a la Hacienda La Puerta en la Quebrada de Paipote y a
los predios “El Encanche” y “Vegas Quemadas” de propiedad de Codelco Chile en Potrerillos.
En la actualidad se encuentra en proceso de regularización las tierras ocupadas por las

comunidades Collas en terrenos fiscales.
Las tierras fiscales ocupadas y solicitadas para transferencia por la comunidad Colla de
Potrerillos al Ministerio de Bienes Nacionales corresponde a fondos de valle donde yacen las
vegas y aguadas y a campos de pastoreo, por una superficie de 30.547,54 hectáreas.
La solicitud de las comunidades de Paipote, Pastos Grandes y Sinchi Waira, corresponde en el

caso de las dos primeras a 3.061,57 hectáreas y en el caso de Sinchi Waira a 121,26.
La demanda territorial Colla en Río Jorquera y sus afluentes, correspondiente a fondo de

quebradas y valles, es de 11.766,27 hás.
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7.2.2 El Pueblo Rapa Nui: Ecosistema Insular
La Isla de Pascua está situada a 3.700 kilómetros de Chile continental. Sus coordenadas
geográficas son 27° 09´ latitud Sur y 109° 26´ long itud Oeste, en el centro de la Región Oriental
del Pacífico Sur.
El lugar habitado más cercano es la isla inglesa Pitcairn a 2.000 kilómetros de distancia. Su
superficie es de 166 kilómetros cuadrados, 16.600 hectáreas.
Su origen geológico data de 3.300.000 años atrás, inserto en la fractura geológica de la placa
de Nazca.
Los recursos hídricos los constituyen abundantes napas subterráneas alimentadas por las
lagunas en los cráteres de los volcanes que acumulan aguas lluvias.
La vegetación en Isla de Pascua ha experimentado profundos cambios en los últimos 10.000

años. Antes de la llegada de los conquistadores se estima que las especies vegetales
dominantes eran el toromiro, el hau hau, palmas, probablemente makoi, y diferentes especies
herbáceas y helechos.
La colonización polinésica introdujo en Rapa Nui una variedad de especies que se usan para el
consumo de la población: plátano, taro, camote, calabaza, caña de azúcar, conocida en lengua
Rapa Nui como mahute y pua. Los ingleses, por su parte, introdujeron la higuera y el poroto.
La fauna silvestre terrestre originaria de Rapa Nui es muy escasa. Se observan 14 especies de
aves marinas diferentes, de las cuales sólo cinco nidifican en la isla: kena, tavake, makohe,
kakapa y kuma. La fauna marina es muy diversa registrándose 111 especies.
El clima es oceánico ecuatorial con presión atmosférica alta, especialmente primavera – verano.
La humedad relativa es homogénea, entre el 76 y el 81%. La época de mayor nubosidad es
junio. El promedio anual de precipitaciones es de 1.126 mm. La temperatura oscila entre 15,5°
C en los días más fríos hasta 27,3° C los días calu rosos. El clima es muy agradable durante
todo el año, tonándose relativamente fresco en el mes de junio.
Las principales actividades productivas de los Rapa Nui son la pesca, el turismo y la artesanía.
7.2.2.1 El Territorio Rapa Nui
El territorio Rapa Nui ancestral lo compone toda la Isla. Los isleños no han cesado en la lucha
por la restitución de sus tierras. Las posturas entre los Rapa Nui son diversas algunos sectores
demandan del Estado chileno la restitución total e inmediata de su territorio en tanto otros han
optado por un proceso de regularización paulatino.
En la actualidad la distribución de la tierra en Isla de Pascua ha sufrido modificaciones producto

de la transferencia de tierras fiscales a miembros de la comunidad Rapa Nui o Pascuense,
proyecto en ejecución, por lo que sólo se cuenta con cifras aproximada pero que dan cabal
cuenta de las tierras que se encuentran bajo control de la etnia y la que permanecen en poder
del Estado:
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El territorio de Rapa Nui tiene una superficie de 16.554,75 hectáreas. La distribución de la

propiedad en la isla, al año 1999, era la siguiente:
Parque Nacional Rapa Nui, administrado por CONAF : 7.130,00 hectáreas480

Fundo Vaitea, administrado por SASIPA - filial CORFO : 6.096,80 hectáreas
Pueblo Rapa Nui, rural : 2.907,26 hectáreas
Pueblo Rapa Nui, urbano (645 propiedades) : 379,04 hectáreas
Fisco, urbano (71 destinaciones) : 41,65 hectáreas
En marzo del año 2002, el Ministerio de Bienes Nacionales transfirió tierras a 281 familias de
origen rapa nui. Esta transferencia corresponde a la ejecución de la primera etapa del programa
“Manejo, administración y disposición de la propiedad fiscal en Isla de Pascua”. En el marco de
este programa fueron desafectadas 254 hectáreas del Parque Nacional Rapa Nui, 755
hectáreas del Fundo Vaitea y 500 hectáreas de reserva territorial fiscal481. Las tierras fueron
parceladas en predios de 5 hectáreas de terreno y adjudicada a familias jóvenes de la etnia que
carecían de tierra.
En ejecución se encuentra la segunda etapa del programa, que consiste en darle tramitación a
541 solicitudes de posesión regular482.
Respecto al estado de regularización del dominio Rapa Nui sobre las tierras de posesión
individual, a la fecha, los títulos inscritos en el conservador de bienes raíces pertenecientes a
rapa nui alcanzan a 217 de un total de 645 poseedores regulares.
7.2.3 El Pueblo Mapuche: Diversidad De Ecosistemas
Previo a la descripción del territorio donde es posible localizar al pueblo mapuche hoy día es
necesario hacer una pequeña descripción de las zonas de transición vegetacional que se
encuentran en el centro sur del país. Ello es importante debido a que es la zona que marca el
fin de la vegetación más arbustiva y de pradera propia de la región central de Chile, e inicia una
zona donde la vegetación adquiere más características de bosque latifoliado, esencial para la
supervivencia de las comunidades humanas existentes.
Entre la cuenca del río Maule y el río Bío Bío hay una zona de transición, cuya vegetación
presenta una alta diversidad biológica, ya que contiene elementos de la zona mediterránea y de
la zona más húmeda que sigue hacia el sur. Contiene además una cantidad importante de
especies endémicas.
En la cuenca del Maule la vegetación natural está dominada por los Notofagos, que pierden su
follaje durante el invierno, tales como el “hualo” o “roble marino” (Notofagus glauca), combinado
con el roble pellín o hualle (Notofagus obliqua). Esta región vegetacional tiene gran importancia
florística debido a la presencia de varias especies endémicas, entre las que sobresalen el ruil
(Notofagus alessandrii) y huala (Notofagus leonii). Hay que destacar también la presencia del
480
En 1972 se creó la CONAF y se incorporó el Parque de Isla de Pascua al Sistema Nacional de Areas Silvestres
Protegidas (SNASPE). A partir de esa época recibió la denominación de Parque Nacional Rapa Nui, con 4.755
hectáreas. Los deslindes del parque y su superficie serán modificados en 1983 (6.666 hectáreas) y 1999 (7.130
hectáreas).
481
Estas 500 hectáreas de reserva territorial fiscal corresponden a intentos de desafectación anteriores, que habían
quedado inconcluso y no se habían materializado en transferencias de dominio a favor de los rapa nui.
482
Artículo 69, Ley 19.253 en relación con los artículo 7 y siguientes del D.L. 2.885
Página 208
queule (Gomortega keule), como una especie monotípica de carácter muy primitivo, que habita
los bosques de la cordillera de la costa, además de las especies exóticas cada vez más
presentes como pino y eucalipto.
La hoya del río Bío Bío es de gran tamaño respecto de lo que suelen ser las cuencas
hidrográficas en Chile. Tiene una superficie superior a los 24.000 km2. El valle de la cuenca está
formado por una asociación de árboles siempreverdes como boldo, peumo, olivillo, canelo y
petra. Debido a su ubicación privilegiada, en una zona de transición, los bosques nativos de las
partes medias y altas de la cuenca presentan una interesante diversidad. Destacan los bosques
de coigüe, de roble-raulí, de mañío de hojas largas, de lenga y ñirre, de ciprés de la cordillera,
también florestas mixtas de peumo, laurel, tepa, avellano, y los bosques de araucarias.
7.2.3.1 Comunidad Vegetacional Araucaria. Las Comunidades Pewenche
Desde la perspectiva ecológica, el Alto Bío Bío, donde se ubica la comunidad vegetacional
araucaria (Gajardo, 1994), es un ecotono; es decir, es una zona de confluencia donde se
encuentran dos ecosistemas o comunidades vegetacionales distintas. Una es el sistema
mediterráneo por el norte y el bosque valdiviano por el sur. Esta zona está caracterizada por
una rica diversidad biológica y vegetacional, valorada como única en el país y a nivel mundial.
Además, la cuenca del Bío Bío constituye el hábitat de variadas especies, muchas escasas o en
peligro/vulnerables según la clasificación del “Libro Rojo de la Flora Terrestre de Chile”
(CONAF, 1989). El clima se caracteriza básicamente por ser una zona de inviernos fuertes y
lluviosos, con sequías en el verano (algunas prolongadas). Es en este bosque donde se han
desarrollado grandes formaciones de araucaria (Araucaria araucana). Este es un tipo de
conífera que crece sobre los 900 msnm. En el idioma vernáculo recibe el nombre de pewen.
La importancia de la araucaria no sólo radica en su valor como símbolo de un tipo de bosque

único en el mundo, sino además por el hecho de estar estrechamente vinculada a la
supervivencia de un grupo especial de pobladores de esta zona. Se trata del pueblo pewenche.
Tradicionalmente los pewenches han desarrollado su cultura agrupándose en dos espacios
económicos de trashumancia; estos son la invernada y la veranada. La invernada se encuentra
en las partes bajas y abrigadas, situadas en los fondos de los valles que aseguren la
supervivencia en tiempos fríos. La veranada la constituyen terrazas de alturas que aseguran el
pasto para el ganado y donde se encuentran los pewenentos o bosques de araucarias. La
trashumancia estacional, asociada al régimen climático anual dependiente de la presencia o
ausencia de nieve, es el reflejo del antiguo nomadismo pewenche, que vivía de la caza y la
recolección, agregándose la actividad ganadera y agrícola posteriormente (Molina y Correa,
1996).
La invernada es un espacio económico y el lugar donde se encuentra la vivienda, los corrales

las praderas y parte del bosque nativo. La familia permanece en la invernada durante los meses
de mayo a diciembre. En primavera, cuando la nieve empieza a disminuir en la veranada o alta
montaña, un nuevo ciclo comienza. La familia o parte de ella, inicia el ascenso a la veranada,
llevando sus animales a los pastos nuevos y realizando la segunda cosecha del piñón que la
nieve, el viento y la lluvia terminaron de arrojar y sepultar bajo las piñalerías de pewen. La
primera cosecha de piñón es a partir de marzo hasta el mes de mayo, aproximadamente
(Aldunate, 1996).
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El consumo del piñón ha sido ancestralmente la base de la dieta alimenticia de pueblo

pewenche. El fruto es rico en almidón, y se consume de diversas formas, utilizándose en la
preparación de variados tipos de harina, de pan y bebidas.
7.2.3.2 Ecosistema de Bosques Húmedos Templados. El Bosque Siempreverde
Básicamente el Tipo Forestal Siempreverde, puede definirse como constituido por una gran
variedad de comunidades que tienen las siguientes características:
1. La dominancia por un número variable de especies perennifolias de latifoliadas, entre las

que también se encuentran coníferas podocarpáceas.
2. La ocurrencia en un clima de altas precipitaciones pluviales y gran humedad durante

todo el año.
Como se señala más abajo, al empezar en el 38° de l at. S y extenderse hasta los 47° S
aproximadamente, experimenta esta zona una gran variación en el clima y en el régimen de
lluvias. A ello hay que agregar que esta zona incluye tanto la Cordillera de los Andes como la
Cordillera de la Costa, así como la depresión central. Esto hace que haya variaciones en la
pluviometría que oscila entre los 1.300 mm anuales en el límite norte de la zona, hasta los
5.000 mm en las laderas de ambas cordilleras. También se señala que se produce una
importante variación en los sustratos y material de origen de los suelos a lo largo y ancho de la
distribución del tipo forestal (Gajardo y Donoso, 1993). Esta gran variación ambiental señalada
determina una diversidad florística, que produce mezclas de especies de gran complejidad, las
que aumentan al considerar las áreas de contacto con otros tipos forestales.
La región de los bosques húmedos – templados se desarrolla desde el río Bío Bío (38° lat. S) al
sur, ocupando principalmente las regiones de La Araucanía y Los Lagos. Se caracteriza por
tener una alta disponibilidad de aguas, con precipitaciones de mínimo 2.000 mm anuales,
distribuidas durante todo el año, con un reducido período seco y sin temperaturas extremas.
La orografía del país se vuelve algo diferente al sur del Bío Bío, con una cordillera de la costa
baja, con cimas que no sobrepasan los 1.000 msnm, excepto en la cordillera de Nahuelbuta. El
valle longitudinal se transforma en una planicie fuertemente ondulada en la VIII Región; en un
valle ancho sembrado de Lagos en las regiones IX y X, y se hunde en el mar al Sur de Puerto
Montt transformándose en un mundo de archipiélagos, islas, fiordos y canales. La cadena
andina se presenta mucho más baja que en la zona central, favoreciendo los procesos
migratorios. Destacan en el cordón cordillerano los volcanes Lonquimay, Tolhuaca, Llaima,
Villarrica, Choshuenco, Puntiagudo y Osorno.
Esta región, que corresponde a las regiones IX y X estuvieron originalmente cubiertas de

espesos bosques. Lo que aún persiste de este bosque se caracteriza por su alta biodiversidad,
contiene alrededor de 443 especies de plantas vasculares, que incluyen 44 especies de
árboles, 81 especies de arbustos, 22 especies de enredaderas y 31 especies de epifítas.
Poseen además un número indeterminado de especies de musgos y líquenes, que constituyen
una significativa parte de la biomasa del bosque.
Estos bosques templados lluviosos representan uno de los ecosistemas más escasos del
mundo. El 0,9 % de todo los bosques a nivel mundial corresponden a este tipo. Además, son
una de las últimas reservas mundiales de bosques templados con escasa alteración antrópica.
Página 210
La relación del pueblo mapuche con este ecosistema lo indica su propia autodenominación:
mapuche (hombre de la tierra)
Mapu significa tierra y che gente. Los mapuches se diferencian internamente conforme a sus
respectivas identidades territoriales: Lafkenche, aquellos que viven cerca del mar, en la zona
costera; Pikunches, aquellos que habitan al norte del Río Bío Bío; Williche, los que habitan del
río TolTén al sur hasta la Isla de Chiloé; Nagche o Wenteche, los que habitan los Llanos,
debiendo su denominación al hecho de habitar el valle alto o el valle bajo; y, Pehuenches o
Puelches, los que habitan en el Este, emplazados en la cordillera de Los Andes.
“Para los antiguos mapuches los árboles eran como antenas que captaban los mensajes
enviados desde arriba y los trasmitían a los hombres a través de señales en sus troncos. Los
sabios de la Araucanía relataban que en la corteza de los árboles como el foie (canelo; Drymis
winteri) o el Triwe (laurel; Laurelia sempervirens), todas las mañanas se podía “leer el deseo de
los de arriba” o consultar “como venía el día” (Ziley Mora. La Antigua Visión Indígena de la
Naturaleza).
Un aporte importante a esta discusión lo realiza Lillo Vera (Lillo, 2000:14-15), al hacer un
análisis de discurso respecto de lo que exigían las comunidades pewenches frente a la
Represa Ralco y como expresaban su disconformidad respecto de la permuta de las tierras:
Aquí caben opiniones como: “no se compara lo que tenemos con lo que se nos
ofrece y con las riquezas que se sacarán del proyecto”483, aquellas que se refieren
comparativamente a sus tierras y las ofrecidas (Fundo el Barco) para la
relocalización. También quienes fustigan la actuación de ENDESA484, no tienen
confianza en el cumplimiento de sus compromisos.
Sin embargo, parece desprenderse de las expresiones de los pewenche, recogidas

por la investigadora del Instituto de Estudios Indígenas, que las ofertas realizadas
por la empresa no cumplen con sus expectativas. Existe, al parecer, una distancia
entre las ideas que se sugieren por la empresa sobre el desarrollo y el bienestar,
que no son compartidas por los afectados. Cuando declaran que “no se compara lo
que tenemos con lo que se nos ofrece”, o que “nuestras tierras son las mejores”485,
lo que parece querer decirse, y que está detrás de esta negativa condicional, es que
los criterios con que justiprecian sus tierras no corresponden a un carácter
puramente patrimonial y en sentido económico como el que es utilizado entre
nosotros, en las políticas gubernamentales; donde el problema de los indígenas
constituye un problema ambiental, y el problema ambiental, un problema de
compensación económica486.
483
Relmuan, M:A:, op. cit., p. 222.
484
Se califica “a Endesa como usurpador, tal cual los winka que antaño les quitaron las mejores tierras” (Relmuan,
op. cit.:197). Se señaló que “Endesa continúa trabajando sin siquiera consultarles o pedir permiso a las personas
pehuenches” (Relmuan, op. cit.:196)
485
Relmuan, M:A:, op. cit., p. 222.
486
Morales, Roberto. “Una visión crítica a la modernidad impuesta a los pewenche del Alto Bío Bío”, en Roberto
Morales, compilador. Ralco: modernidad o etnocidio en territorio pewenche. Instituto de Estudios Indígenas,
Universidad de la Frontera. Temuco, 1998. (p. 253-272); p. 263.
Página 211
El “no hay compensación posible para nuestra cultura”, parece dar cuenta de esta
incongruencia entre lo que me “ofrecen” y lo que “pido”. Porque si para los mapuche
los “che” (las personas) forman parte del “medio ambiente” (mapu), ello significa que
las personas están comprometidas en mantener el equilibrio de la naturaleza; y que
el desequilibrio que se provoca con la transgresión de un espacio significativo (que
tiene un dueño, gnen), no se repara con el pago en dinero a un che. Pues quedará
una deuda pendiente con el “dueño” del espacio.
7.2.3.3 La Selva Valdiviana
La selva valdiviana es un conjunto de formaciones boscosas con mayor o menor grado de

intervención antrópica. De estas formaciones es posible detallar las siguientes.
• Bosques de ciprés de las guaitecas y alerce. Estos bosques se encuentran en los sitios más
húmedos, en depresiones con mal drenaje por encima de los 500 msnm. En estos sectores
la asociación del alerce es con formaciones de ciprés de las guaitecas y de tepu, o con
canelo. Se trata de sitios que corren el peligro de transformarse en pantanos si se altera el
balance hídrico por destrucción del bosque. Muchas de estas áreas al día de hoy,
incluyendo la Reserva Nacional Valdivia487, se encuentran fuertemente alteradas.
• Bosques de alerce con especies siempreverdes, “alerzales”. Esta unidad boscosa se

encuentra generalmente por encima de los 500 msnm, en la vertiente occidental de la
cordillera de la costa. Los alerzales crecen en sitios con leve pendiente y con un mejor
drenaje del suelo, que en las formaciones de alerce con ciprés. La parte norte de los
alerzales de la cordillera de la costa limitan con la Reserva Nacional Valdivia. Las especies
asociadas a estas formaciones de alerces suelen ser el coigüe de chiloé, canelo, mañío
macho, mañío hembra, tepa. Estas especies forman parte de los estratos arbóreos
superiores. Como especies acompañantes se reconocen la luma, meli, sauco del diablo y
tineo.
Hoy día casi no quedan alerzales adultos que no hayan sufrido impactos en tiempos históricos
recientes. La mayor parte de estos corresponden a bosques secundarios, originados por
incendios históricos, floreo de alerce, o con una historia de intervención mucho más compleja,
en la que se mezclan ambos elementos de explotación. Debido a este tipo de explotación
intensiva de todos los bosques de alerce, se presentan para los investigadores problemas para
la identificación de la composición florística original de este bosque. Lo que los expertos llaman
“vegetación natural potencial”. Los rodales poco intervenidos destacan por la gran importancia
de epífitas, tanto en número como en abundancia. Se nota la presencia de tocones de alerce en
este tipo de bosque, aunque actualmente se encuentran en forma esporádica ejemplares
adultos de alerce en los rodales de menor alteración. Debido a la inexistencia de bosques
antiguos no intervenidos, queda incierta cual era la importancia absoluta que tenía
originalmente la especie. Sin embargo no hay duda que el alerce constituyó originalmente, un
elemento principal en este tipo de bosque.
• Bosques de trevo, tepa y mañío hembra. Esta formación se considera una de las
formaciones “típicas” de los bosques o selva valdiviana. Otras especies que se encuentran
487
Esta Reserva Nacional se encuentra en la X Región de Los Lagos, Provincia de Valdivia, Comuna de Corral.
2
Tiene una extensión de 9727 km . Fue creada mediante el Decreto Nº 47 del Ministerio de Bienes Nacionales e, 28
de enero de 1983, publicado en el Diario Oficial del día 8 de abril de 1983.
Página 212
asociadas, pero no logran imponerse como comunidades bióticas, son las especies de
melo, ulmo, canelo, mañío macho, fuinque y algunas otras especies arbóreas. Se
encuentran en la vertiente oriental de la cordillera de la costa a partir de alturas de más de
300 msnm. Las diferencias notables en la composición florística respecto a la parte oeste de
la cordillera de la costa, los alerzales, se deben posiblemente a una menor pluviosidad y a
suelos con mayor participación de cenizas volcánicas recientes, lo que influye en la
capacidad de agua aprovechable, estado nutricional del bosque, etc. Además de las
diferencias básicas que parece haber en la intervención antrópica.
Uno de los sistemas claves para definir la calidad del medo ambiente en la zona sur de Chile, lo
constituye la Cordillera de la Costa en el sector específico de San Juan de la Costa. Dado que
este sector forma parte del estudio de caso, se ha optado por dejar su definición y
caracterización al final de este apartado.
7.2.3.4 Isla de Chiloé
Esta faceta ambiental se localiza al sur del canal del Chacao y representa a Chiloé Insular.
Comprende los distritos agroclimáticos de Maullín, Castro y Guaitecas.
La cordillera de la costa se presenta sobre la isla de Chiloé en macizos de escasa altura, sin
embargo preserva algo de su efecto orográfico, eso sí suavizado por la presencia cercana del
océano. Presenta un importante sistema hidrográfico, donde se han identificado alrededor de 56
hoyas hidrográficas independientes, que desaguan tanto a mar abierto como al canal del
Chacao y mar interior (Golfo de Ancud y Corcovado), lo cual debe ser considerado en la
localización de obras y los estudios hidrológicos correspondientes.
Las características climáticas particulares de esta faceta son las siguientes:
Precipitaciones Medias Anuales 2.000 - 4.000 mm

Precipitaciones Máximas en 24 Horas 80 - 100 mm
Temperaturas Medias Anuales 6.2 - 10.9ºC
Parámetros Agroclimáticos:
Período libre de heladas 3 - 9 meses
Temperatura media máxima de enero 10.6 - 20.14ºC
Temperatura media de octubre a marzo 7.4 - 13ºC
Humedad relativa media del aire de octubre a marzo 82%
Radiación solar de enero (cal/cm2/día) s/i
(275 Glover - 299 Black, en Islote Evangelista).
Temperatura mínima media de julio 2.4 - 4ºC
Temperatura media junio - Agosto 4 - 7ºC
Humedad relativa media del aire junio - agosto 82%
Radiación solar de julio (cal/cm2/día) s/i
(40 Glover - 59 Black, en Islote Evangelista).
Clasificación Climática de Köppen :
Templado Cálido lluvioso con influencia mediterránea (Cfsb), en el sector norte y sur-este de la
faceta.
Página 213
Templado Cálido sin estación seca (Cfb) en el sector medio y sur-oeste de la faceta.
En la Isla de Chiloé y en los canales y mares interiores también se debe incluir como elementos
característicos los siguientes:
• Ñadis, que se desarrollan en áreas muy húmedas y están conformados por canelo, fuinque,
notro, mirtáceas y un sinnúmero de plantas acompañantes. Dadas sus características,
algunos investigadores prefieren describirlos en conjunto con los tepuales (Berninger, 2000).
• Tepuales, lugares pantanosos, preferidos por el tepú. En la mayor parte de los casos se
trata de existencias de Tepualia stipularis grieseb, que se tupen hasta el punto de llegar a
ser intransitables. Se encuentran en los cursos inferiores de los ríos, y pueden resistir agua
salobre y de mar.
7.2.3.5 Sitios Prioritarios para la Conservación de la Diversidad Biológica
De acuerdo al “Libro Rojo para la conservación de la diversidad biológica en Chile”, existe al

menos un área clasificada como “Urgente” para la conservación de la biodiversidad, localizada
en territorio con influencia mapuche y huilliche.
• Cordillera Pelada, Ríos Colun por el norte y Bueno por el sur. El tipo de vegetación en que
se ha clasificado esta zona es del tipo bosque laurifolio de Valdivia y Bosque siempreverde
de la Cordillera Pelada. Para los proponentes, esta área es fundamental de incluir en el
SNASPE, a fin de contar con unas 45.000 ha. más para la protección del alerce (Formación
de alerce costero de acuerdo al Catastro del Bosque Nativo). En esta misma zona es
importante la presencia del “olivillo”, además de turberas. También es esta zona hábitat del
“liguay”, conocida como la sanguijuela más grande del mundo. También existen en esta
zona bosques de raulí hacia el sector oriental. Uno de los elementos claves a considerar es
que la propiedad de la tierra es considerada como privada. En lo que respecta a la
caracterización de flora y fauna, se han clasificado 155 especies de las que 29 son
consideradas como endémicas. Se consideran 1 especie en peligro (Blechnum corralense),
palmilla de corral, 1 vulnerable (Fitzroya cupressoides), alerce, 1 rara (Gleichenia litoralis),
hierba loza, 6 se consideran de interés. En lo que refiere a fauna se han clasificado 115
especies, de las que 17 son clasificadas como endémicas. Se consideran en peligro 1
especie de ave (Falco peregrinus anatum), halcón peregrino boreal, y 1 especie de
mamífero (Felis guigna), güiña. En categoría de vulnerable se encuentran 3 especies de
peces, 3 especies de anfibios, 1 especie de reptil, 6 especies de aves, 3 especies de
mamíferos. En categoría de rara se clasifican 1 especie de anfibio, 1 especie de ave, 1
especie de mamífero. En categoría de inadecuadamente conocida se encuentran 2
especies de anfibios, 3 especies de aves y 2 especies de mamíferos.
Del mismo modo existen las siguientes áreas clasificadas como “Importantes” para la
conservación de la diversidad biológica.
• Cerro Andecul, IX Región. El acceso al mismo es por el camino desde Traiguén a Victoria.
El tipo de vegetación que puede observarse es el del bosque caducifolio de la frontera. La
fundamentación para incluir esta formación en el listado obedece básicamente al hecho de
la pristinidad del bosque roble-laurel-ligue de carácter mediterráneo, mezclado con el tipo
valdiviano. Representación de una formación que no está presente en el SNASPE, dándose
la suerte de existir comunidades vegetacionales muy bien conservadas en un entorno que
Página 214
se encuentra muy alterado. La propiedad de la tierra en este sector es de tipo privada (564
ha. aproximadamente). No existe una clasificación ni cuantificación exacta de la flora
existente, sin embargo se da cuenta de que existen 4 especies en categoría de vulnerables,
4 especies clasificadas como raras y 3 especies clasificadas como de interés. Respecto de
la fauna han sido catastradas 135 especies, de las que 21 se consideran como endémicas.
En peligro se clasifican 2 especies de peces, 2 especies de aves, 1 especie de mamífero.
Como vulnerables se clasifican 5 especies de peces, 2 especies de anfibios, 2 especies de
reptiles, 6 especies de aves y 3 especies de mamíferos. Como raras fueron clasificadas 4
especies de aves, 1 especie de mamífero. Como inadecuadamente conocida 1 especie de
anfibio, 1 especie de ave y 1 especie de mamífero.
• Rucamanque, IX Región. Ubicado al noroeste de Temuco, por el camino a Chol-Chol,

siguiendo el camino secundario Trabunco-Los Copihues, hasta el fundo Los Copihues. El
tipo vegetacional de acuerdo al Catastro del Bosque Nativo, es el bosque caducifolio de La
Frontera. La necesidad por la cual se clasifica este sector como un sitio prioritario para la
biodiversidad es por la protección de la red hídrica para las necesidades futuras de Temuco.
Existen presencia de renovales de roble, olivillo, laurel y de menta de árbol, (Satureja
multiflora), además de cinco especies de anfibios. Se trata de un fundo privado, de
aproximadamente 438 ha., propiedad de la Universidad de la Frontera. Existe un catastro de
flora de 208 especies, donde no se registran especies vulnerables. Se consideran a 5
especies como raras y 1 especie como de interés. En lo referido a flora, se catastraron 139
especies, de las 23 se consideran como endémicas. Se clasificaron como en peligro 2
especies de peces, 2 especies de aves, 1 especie de mamífero. Como vulnerables fueron
clasificadas 9 especies de peces, 2 especies de anfibios, 2 especies de reptiles, 7 especies
de aves, 3 especies de mamíferos. Como raras se clasificaron a 4 especies de aves y una
especie de mamífero. Como inadecuadamente conocidas 1 especie de anfibio, 1 especie de
ave, 2 especies de mamíferos.
• Vegas del río Chol-Chol, IX Región. Se llega a este sector por el camino de Temuco a
Nueva Imperial y de allí bordeando el río hasta Galvarino. La clasificación de este sector es
como bosque caducifolio de La Frontera. Se considera importante como un área de
preservación por la existencia de praderas y vegas con vegetación nativa. Se supone que la
propiedad del sector es privada y no existían al momento de la elaboración del Libro Rojo
mayores antecedentes respecto de la flora y fauna del sector.
• Lago Budi, IX Región. El acceso es desde Temuco a Puerto Saavedra. La clasificación por
tipo de vegetación es de bosque caducifolio de Concepción. La fundamentación para
proponer este sector como área prioritaria, es como un proyecto de restauración, por ser
una cuenca cerrada, y ofrecer protección para humedales y marismas. Es un sector para
especies que soportan altas concentraciones de salinidad. Existe un pez endémico de la
zona (Micropogonias furnieri); además es la única residencia reproductiva del cisne de
cuello negro en la IX Región, lo que motivó la prohibición de caza en el sector. El humedal
completo es de 14.000 ha., de las que 5.200 corresponden a la extensión del Lago Budi. La
propiedad del sector es tanto fiscal como privada. En lo que refiere a la clasificación de
especies de flora, se catastraron 180 especies. No se especifica si existen especies
endémicas. Se señala que exsiten 2 especies clasificadas como vulnerables, 2 como raras y
2 como de interés. En lo que refiere a la fauna, se han catastrado 156 especies, de las que
se consideran en peligro 1 especie de pez, 2 especies de aves, 1 especie de felino. Como
vulnerables fueron clasificadas 5 especies de peces, 2 especies de anfibios, 2 especies de
reptiles, 7 especies de aves, 2 especies de mamíferos. Como especies raras fueron
Página 215
clasificadas 6 especies de aves, 1 de mamíferos. Como inadecuadamente conocidas 1

especie de anfibios, 4 especies de aves y 2 de mamíferos.
• Sector Lastarria, río Mahuidanchi (Bosque Pantanoso de Gorbea), IX Región. Se accede por
la Ruta 5 Sur entre Gorbea y Loncoche (Sector Lastarria), por caminos secundarios desde
Gorbea o Pitrufquén hasta la localidad de Comuy (Mahuidanchi). El tipo vegetacional de
este sector es el de bosque caducifolio del Sur (Catastro del Bosque Nativo). La razón por la
cual se considera este sector como un sitio prioritario, es por la existencia de hualves a
orillas del río Mahuidanchi, con presencia de huillines (Lutra provocax). Presencia de
mirtáceas como pitra y temu. Existe diversidad de insectos. El área está en situación de
riesgo debido a actividades antrópicas, básicamente el drenaje del río. Existe desde 1993
un convenio entre la CONAF y el propietario para la protección del hábitat del huillín. La
propiedad del sector es privada. Respecto de la flora se han catastrado más de 42 especies
de helechos, arbustos y árboles. Se considera 1 especie en categoría vulnerable. Respecto
de la fauna existen unas 80 especies registradas. Se consideran en peligro 2 especies de
mamíferos (Felis guigna, Lutra provocax), güiña y hullín. Como vulnerables fueron
clasificadas 1 especie de pez, 1 especie de anfibio, 4 especies de aves, 2 especies de
mamíferos. Como inadecuadamente conocidas 1 especie de ave y 1 especie de mamífero.
• Isla Guafo, X Región, vinculado a la Isla Grande De Chiloé. El acceso a este sector es sólo
por vía marítima, en embarcaciones pesqueras o mayores, desde Quellón o Puerto Montt.
El tipo de vegetación representativa es la de bosque laurifolio de Chiloé. El fundamento por
el que se considera que el sitio es de interés “importante” para ser considerado como sitio
de conservación de la biodiversidad biológica, es el hecho de contar con la presencia de
Peperomia fernandeziana, conguinilla, congona, en el límite sur de su distribución como
especie (se encuentra desde la región de Coquimbo). Esta es un especie catalogada como
“de interés” en el Libro Rojo para la Conservación de la Biodiversidad, y como “vulnerable”
en el Libro Rojo de la Flora Terrestre de Chile. Del mismo modo a nivel de la fauna, se
encuentra en categoría de “vulnerable”, la Lutra Felina, el chungungo.
• Otro sitio prioritario para la conservación de la biodiversidad biológica, clasificado como “de
interés”, son los Archipiélagos Guapiquilan y Esmeralda, también vinculados a la Isla de
Chiloé. El acceso a los mismos es desde Quellón, por vía marítima. El tipo de vegetación
representativa de este sector es el bosque laurifolio de Chiloé. La fundamentación por la
que se incluye el sitio en los sitios prioritarios, es por la presencia de la planta insectívora
Drosera uniflora, rocío del sol488. No hay otros aspectos de interés registrados, ya sea de
flora o de fauna. No hay en el “Libro Rojo” referencias respecto de la propiedad de la tierra
en el sector.
El dilema principal en todas los sitios considerados prioritarios de la III Región al Sur, es
básicamente el dilema de la propiedad de la tierra. La propiedad fiscal prácticamente
desaparece desde el Valle Central hacia la costa, lo cual hace que sitios y ecosistemas con
importancia biológica, no estén debidamente representados en el SNASPE. Esto sin contar
además con el grado de intervención antrópica que en estos sectores se han dado en la historia
reciente de Chile. Sin embargo en todas las áreas mencionadas es posible encontrar población
originaria, lo que hace aún de más interés la conservación de estas áreas, cualesquiera sea su
modalidad.
488
Esta planta insectívora mide de 4 a 5 mm. Sus tentáculos de color rojizo, segregan en los extremos una sustancia
melosa que le sirve para atraer y atrapar a los insectos. Crece sólo en lugares muy húmedos y florece en diciembre y
febrero.
Página 216
7.2.3.6 El Territorio Mapuche. Algunos Datos Referenciales
En el presente acápite vamos a dar cuenta de los títulos a través de los cuales se constituyó y/o
se reconoció la propiedad indígena durante el período republicano. No pretendemos hacer un
análisis de la territorialidad indígena, ni menos de los distintos procesos jurídico - histórico de
pérdida, radicación, reducción y división del territorio y de las tierras indígena. El único objetivo
es dar cuenta de los principales títulos a través de los cuales el Estado de Chile reconoció la
propiedad indígena y que en la actualidad constituyen una de los principales fundamentos
jurídicos de la demanda de restitución de tierras enarboladas por las comunidades y
organizaciones mapuches y, como tales, debieran ser considerados cuando se trata de evaluar
los derechos territoriales indígenas afectados por un determinado proyecto de inversión en el
marco del Sistema de Evaluación Medio Ambiental.
Títulos de Merced Entregados por la Comisión Radicadora de Indígenas por Región,

Provincia y Comuna, 1984 y 1929
REGIÓN PROVINCIA COMUNA Nº DE Superficie

Reserva o (Ha)
T.M.
Bío Bío Arauco Los Álamos 1 235,00
Cañete 19 561,79
Contulmo 23 4088,80
Tirúa 34 4815,00
Bío Bío Santa Bárbara 3 16008,00
Mulchen 3 659,00
Subtotal 83 26367,59
Araucanía Malleco Angol 16 2778,50
Puren 27 7246,00
Los Sauces 27 6142,00
Renaico 1 1304,00
Collipulli 58 5512,00
Ercilla 22 6430,00
Traiguen 21 7333,00
Lumaco 56 12529,75
Victoria 37 9579,00
Lonquimay 9 20950,00
Cautín Temuco 394 50781,90
Vilcún 62 7806,00
Freire 120 21724,00
Cunco 28 7531,80
Lautaro 155 15201,20
Perquenco 26 8485,00
Galvarino 92 25202,50
Nueva Imperial 310 54132,00
Carahue 117 14746,90
Saavedra 110 19472,04
Pitrufquen 110 13788,84
Gorbea 35 2840,16
Tolten 47 9011,50
Loncoche 162 15599,50
Página 217
REGIÓN PROVINCIA COMUNA Nº DE Superficie

Reserva o (Ha)
T.M.
Villarrica 146 25059,50
Pucon 16 10440,00
Melipeuco 28 5806,60
Curarrehue 28 5806,60
Teodoro Schmidt 65 13549,20
Subtotal 2317 407799,06
Los Lagos Valdivia Valdivia 25 2658,94
Mariquina 57 9334,77
Lanco 92 8020,40
Futrono 8 3376,00
Mafil 3 236,25
Panguipulli 202 38132,02
La Unión 18 438,40
Osorno Río Bueno 49 1811,40
Lago Ranco 24 7115,50
San Pablo 14 90,25
Puerto Octal 2 90,25
San Juan de la Costa 10 2693,30
Subtotal 518 76601,13
GRAN TOTAL 2918 510767,78
FUENTE: Héctor González (1986). Propiedad Comunitaria o Individual: Las Leyes Indígenas y el Pueblo
Mapuche, Revista Nutran, Año II, Nº 3, Santiago, Chile.
RADICACIÓN CON TÍTULOS DE MERCED EN MALLECO Y CAUTIN

(1884- 1929)
PROVINCIA Nº de Títulos de Superficie Personas Promedio

Merced Has. Hás/persona
Malleco 280 80.900,75 9.465 8,56
Cautín 2.038 326.795,31 61.798 5,29
FUENTE: El Estado Chileno, el Territorio y Las Tierras Mapuches (2003). Comisión Verdad Histórica y
Nuevo Trato. Elaborado en base a información del Ministerio de Tierras y Colonización, Archivo de
Asuntos Indígenas, CONADI.
RADICACIÓN CON TÍTULOS DE MERCED EN ARAUCO Y BIO BIO

(1900- 1929)

Arauco 77 9.700,59 2.477 3,92
Bío Bío 6 1.666,7 804 20,73
Página 218
RADICACIÓN CON TÍTULOS DE MERCED EN VALDIVIA Y OSORNO

(1908 - 1929)

Valdivia 477 70.852,32 7.091 9,99
Osorno 40 5.470,7 1.004 5,45
Fuente: Héctor González (1986). Propiedad Comunitaria o Individual: Las Leyes Indígenas y el Pueblo
Mapuche. Revista Nutran, Año II, Nº 3. Santiago, Chile.
RECONOCIMIENTO PROPIEDAD INDÍGENA EN SAN JUAN DE LA COSTA: TITULOS DE

COMISARIO
AREA SUPERF. HAS. APROX. OCUPACIÓN ACTUAL

San Juan de la Cos – 313.442,2 104.999,51
Purranque
Pilmaiquen – Río Bueno 47.370,2 S/I
Lago Ranco 126.525,3 S/I
Panguipulli 8.569,8 S/I
TOTAL 495.907,6
FUENTE: Raúl Molina y Martín Correa (1996). Territorios Huichilles de Chiloé, CONADI, Temuco. Raúl
Molina (1987). El Pueblo Huilliche de chiloé, OPDECH, Chonchi, Chile.
RECONOCIMIENTO PROPIEDAD INDÍGENA EN CHILOE: POTREROS DE REALENGOS
NOMBRE POTRERO ADJUDICATARIO FECHA SUPERFICIE

APROXIMADA
(Has)
Coiguin de Compu Cacique Miguel Inaicheo 9 septiembre 1823 15.000
Guaipulli Cacique Manuel Millalonco 1823 2.553
Guequetrumao Domingo Rain y otros 10 octubre de 1823 12.000
Huildad-Coinco Los Raimapu 12 noviembre 1823 6.000
Yaldad Gonzaga y Bautista Colivoro 15 septiembre 1823 22.000
Coldita Mariano Llancalahuan 15 septiembre 1823 16.000
TOTAL 73.553
FUENTE: Raúl Molina y Martín Correa (1996). Territorios Huichilles de Chiloé, CONADI, Temuco. Raúl
Molina (1987). El Pueblo Huilliche de chiloé, OPDECH, Chonchi, Chile.
RADICACIÓN CON TITULOS GRATUITOS MINISTERIO DE TIERRAS Y COLONIZACIÓN Y

JUZGADOS DE INDIOS: VIII, IX Y X REGIÓN (1931–1972)
REGIÓN SUPERFICIE Nº DE TÍTULOS AÑOS

ENTREGADA
Bío Bío 4284,86 100 1942 a 1972
Araucanía 14787,81 249 1933 a 1970
Los Lagos 27041,74 309 1931 a 1972
TOTAL 46114,41 658 1931 A 1972
Página 219
7.2.3.7 Tierras Indígenas En Propiedad O Tenencia en las Comunas de San Juan de las
Costa, Río Negro y Osorno
El total de tierras indígenas ocupadas en propiedad o tenencia en San Juan de la Costa, Río
Negro y Osorno por comunidades Huilliches ascienden en la actualidad a 104.999.51
hectáreas489.
FUNDO FISCALES O N° de Superficie Comunidades Huilliches

CONADI comunidades ocupadas
Huitrapulli 8 19.187 Neipan Pailapan, Neipan Imilmaqui,
Neipan Huitrapulli; Namun Lahual;
Alerces Panguinamun; Trafunco Los
Bados, Chalguaco y Aucapan de
Trufun
Trufun 1 1.440 Aucapan de Trufun
Punquintrin 1 1.568 Punotro
Cheuquemapu 1 822 Choroy Traiguen
Quihue 1 2096 Choroy Traiguen
Pucatrihue 1 2672 Choroy Traiguen
Pulamemo rural 2 4919 Pucomo; Ancapanes
Quemeumo S/i 308 S/I
Llesquehue S/i S/I
Algunos sectores S/i 4200 S/I
Sub Total 37.212 hás.
FUNDOS
PARTICULARES
Aleucapi 1 1120 Aucamapu
Pucatrihue 1 4525 Punol
Maicolpi 1 1 6940 Maicolpi
Maicolpi 2 1 4470 Maicolpi
Maicolpi 3 1 1433,40 Maicolpi
Hueyelhue 1 7800 Catrihuala
Cordill. Hinostroza 1 11326,30 Catrihuala
P. N. Cord. Río Blanco 1 4000 Manquemapu
Monte Verde 1 2164 Monte Verde
Quebrada del Diablo 1 745,5 Manquel – La Cumbre
Sub Total 44.524,20 hás
TITULOS DE MERCED 31 5.224 hás.
TOTAL 104.999,5 hás.
FUENTE: Molina y Correa. Las Tierras Huilliches de San Juan de la Costa, CONADI, 1998, pág. 102
489
Molina y Correa. Las Tierras Huilliches de San Juan de la Costa, CONADI, 1998, pág. 102
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7.2.4 Los Pueblos Kawashkar o Alacalufe y Yámanas o Yáganes, el Ecosistema de la

Patagonia
La extremidad austral del continente americano se divide en dos mundos bien distintos: al Este
el lado Atlántico, las inmensas pampas de la Patagonia que se prolonga hasta Tierra del Fuego;
al Oeste bordeando el pacífico, la alturas rocosas de los Andes que terminan en el Océano con
un fantástico desparramiento de islas e islotes montañosos. Glaciares completamente
inexplorados forman un obstáculo infranqueable entre las dos vertientes, que por más de 12
grados de latitud, no se comunican sino por la única ruta marítima del Estrecho de Magallanes.
Al oeste de los 2.000 kilómetros, a lo largo de los cuales se despliega la extremidad de la
cadena andina, se extienden los territorios desolados de los archipiélagos de la Patagonia.
En este ecosistema habitan las Comunidades Kawashkar y las Comunidades Yámanas. Las
primeras emplazadas en la provincia de Puerto Natales, específicamente en Puerto Edén,
sector de los archipiélagos, conocidos como los Nómades del Mar y de los cuales hoy día
sobreviven apenas 15 personas. Los Yámanas o Yáganes, emplazados en la provincia
Antártica, en el sector de caleta Mejillones, cerca de Puerto Williams, integrado por 70 a 80
personas.
Ambos corresponden a pueblos indígenas prácticamente extinto, que han perdido gran parte de
sus referentes culturales y étnicos. De hecho los exponentes de estos pueblos, como se ha
señalado, se limitan a un pequeño grupo de personas, de edad bastante avanzada y afectados
en la mayoría de los casos de serios problemas de salud.
7.3 DETECCIÓN Y EVALUACIÓN DEL PATRIMONIO ARQUEOLÓGICO

7.3.1 Prospección
Una vez definida el área de influencia directa de un proyecto, se deberán aplicar las
metodologías propias de la disciplina arqueológica, de acuerdo con el marco legal y
procedimientos establecidos por el Consejo de Monumentos Nacionales, en la detección,
registro y presentación de recursos prehistóricos con valor patrimonial.
En general, esta etapa incluye:
a) Revisión bibliográfica especializada, arqueológica y antropológica, consulta del registro

nacional de declaratorias de monumentos nacionales, santuarios de la naturaleza y
zonas típicas. Consulta de antecedentes aportados por estudios de impacto, proyectos
Fondecyt y Catastro de Identificación de Restos Arqueológicos en Cuencas Priorizadas
(MOP).
b) Prospección Arqueológica Sistemática: Detección, registro y caracterización de

recursos culturales arqueológicos y de interés histórico. La prospección sistemática
incluirá rasgos visibles, no habiéndose planteado para esta etapa la excavación de
pozos de sondeo ni la recolección de materiales, lo cual formaría parte de una
Ampliación de Línea Base y requeriría de una autorización específica del Consejo de
Monumentos Nacionales. El registro de los sitios identificados y su estado de
conservación se realizará mediante fichas especializadas, georeferenciación y ubicación
cartográfica.
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c) Elaboración de la línea de base para el componente Patrimonio Cultural.
d) Evaluación de impacto y proposición de medidas de mitigación y contingencia,

incluyendo áreas de restricción de instalaciones anexas, jerarquización de sitios, y otros.
7.3.2 Ampliación de Línea Base
En general, en los estudios del patrimonio cultural sometidos al sistema de evaluación de

impacto, para los sitios con valor patrimonial que resultan impactados por un Proyecto, el
Consejo de Monumentos solicita una Ampliación de Línea Base. Esto significa la excavación de
sondeos que permitan detectar la potencia y adscripción cultural de la o las ocupaciones de los
sitios. Nuevamente, la realización de estos sondeos, así como toda intervención de los sitios,
requiere de la autorización del Consejo de Monumentos. Sobre la base de estos antecedentes,
los sitios se califican como registrables, rescatables o preservables, y se somete al Consejo de
Monumentos una serie de medidas de mitigación de acuerdo a la categoría en que fue
calificado cada sitio y a la forma en que resulta impactado por el proyecto.
En general, una Ampliación de Línea Base contempla:
a) Gestión ante el Consejo de Monumentos Nacionales para la obtención de permisos para

la ampliación de Línea Base.
b) Excavación de sondeos para delimitar el sitio tanto en su extensión horizontal como en

su potencia. Además, los materiales culturales obtenidos permitirán su adscripción
cultural relativa en la Prehistoria de Chile.
c) Análisis de laboratorio de los materiales culturales obtenidos. En general, estos análisis

consisten en el lavado, registro, clasificación y descripción de la cerámica, los
materiales líticos y óseos encontrados en la excavación, para lograr una apropiada
descripción de los contextos.
d) Elaboración de la línea de base completa del sitio.
e) Evaluación de impacto y proposición de medidas de mitigación y contingencia, dados

las características de la línea base completa y la superposición de proyecto.
7.3.3 Calificación de Sitios Arqueológicos
Se ha llamado "umbral de referencia" al mínimo impacto aceptable que el desarrollo del

asentamiento humano moderno puede generar sobre el Patrimonio Arqueológico Cultural.
Cuando los impactos combinados exceden este "umbral de referencia", puede decirse que se
tiene un efecto adverso sobre el recurso arqueológico, y es aquí cuando corresponde mitigar tal
efecto. A partir de este juicio, es posible clasificar los sitios arqueológicos de acuerdo a las
categorías incluyentes de: registrable, preservable y rescatable.
Estas categorías se definen como sigue:
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Sitios Registrables: Todos aquellos "locus" de actividad humana pasada que presentan
evidencias de cultura material y/o transformaciones medioambientales. El registro mínimo
contempla la localización, medición y recolección superficial de los materiales culturales
presentes.
Sitios Rescatables: Del total de sitios registrables, algunos pueden ser clasificados además
como rescatables. Por rescatable se entiende aquellos sitios que dados sus atributos deben
someterse a un mayor grado de intervención arqueológica, para salvaguardar y recuperar
adecuadamente su contexto.
Sitios Preservables: Por preservables se entienden aquellos sitios registrables y rescatables

cuyo interés de conservación y puesta en valor trascienda las categorías anteriores, importe a la
ciencia y al patrimonio cultural de la nación, por su naturaleza única. En caso que lo amerite, se
pueden realizar acciones de restauración en diversos grados.
7.3.4 Aplicación de Medidas de Mitigación

7.3.4.1 Monitoreo o Situación de Arqueólogo Presente y Salvataje
Si no se detectaron sitios arqueológicos por medio de la prospección, pero existen

antecedentes en el área de hallazgos no visibles en superficie, es posible que el Consejo de
Monumentos Nacionales exija un Monitoreo Arqueológico. Esto significa que durante las faenas
de remoción de tierras se cuente con un “Arqueólogo Presente”, cuya función es evaluar la
presencia de restos arqueológicos en las faenas e implementar planes de salvataje para la
debida recuperación de dichos restos (Art. 20, Reglamento de Ley 17.288).
Esta presencia de un profesional también facilita las cosas al titular del proyecto, ya que si no
hubiera un especialista y se hiciese algún descubrimiento arqueológico, se debería paralizar las
faenas y proceder a denunciar el hecho a la autoridad competente en la persona del
Gobernador Provincial, el que ordenaría a carabineros que vigile el lugar hasta que el Consejo
de Monumentos Nacionales se haga cargo de él, como se establece en el artículo 23 del
Reglamento de la Ley 17.288.
En este contexto, se propone contar con presupuestos reservados para la realización de al

menos un rescate de hallazgos fortuitos. Cada vez que deba realizarse un salvataje en un sitio
arqueológico, haciendo una estimación hipotética, sin los antecedentes del caso, en general se
contempla:
a) Excavación del área de los hallazgos de tal forma de recuperar los contextos y los
materiales culturales que permitirán su adscripción cultural y descripción apropiada.
b) Análisis de laboratorio de los materiales culturales obtenidos. En general, estos
análisis consisten en el lavado, registro, clasificación y descripción de la cerámica,
los materiales líticos y óseos encontrados en la excavación, para lograr una
apropiada descripción de los contextos.
c) Elaboración de informe de los hallazgos, con copia al Consejo de Monumentos
Nacionales.
d) Embalaje apropiado de los materiales y entrega de éstos al Museo o sitio
determinado con antelación. de Concepción.
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7.3.4.2 Modificación de Proyecto y Preservación
En la situación de haber detectado sitios con valor patrimonial en el área de impacto directo de
un Proyecto, y bajo un precepto fundamental de conservación, el primer intento debe ser
siempre el de no intervenir dichos sitios. Para ello, se debe intentar modificar el Proyecto, de
manera de preservar los sitios. Si esto se lograse, el Consejo de Monumentos Nacionales
indicará la forma de cercar o señalizar apropiadamente el área de conservación (Art. 20,
Reglamento de Ley 17.288).
7.3.4.3 Registro de Sitios Arqueológicos
Los sitios que hayan sido calificados como Registrables, podrán ser intervenidos por el
Proyecto, pero antes deberán ser objeto de una recolección superficial de materiales
arqueológicos, los cuales deben ser analizados preliminarmente (análisis morfofuncional para
materiales líticos y análisis tradicionales para la cerámica, hueso y concha).
7.3.4.4 Rescate de Sitios Arqueológicos
Los sitios que hayan sido calificados como Rescatables, podrán ser intervenidos por el Proyecto
total o parcialmente, según haya aprobado el Consejo de Monumentos pero antes deberán ser
objeto de:
1. Excavación de una red de pozos de sondeo, para evaluar los sectores de mayor
densidad e importancia.
2. Estos sectores deberán ser excavados en su totalidad.
3. Deberá rescatarse un porcentaje apropiado de las áreas definidas como de menor

importancia. Los materiales excavados deben ser analizados y fechados. Además,
deberán hacerse análisis arqueobotánicos y arqueofaunísticos (Reglamento de la Ley
17.288).
7.3.4.5 Medidas de Compensación
En algunas ocasiones se utiliza la alternativa de compensar en parte el daño irreversible de la

pérdida de recursos arqueológicos. Esto se hace mediante el expediente de realizar aportes a
instituciones o iniciativas de promoción y estudio del patrimonio. La decisión de aprobar estas
medidas, así como todo el protocolo anterior, debe ser sometido a la aprobación del Consejo de
Monumentos Nacionales, organismo que tiene la facultada de decisión en estas materias.
7.4 CONCLUSIONES E INDICADORES DESDE LA DESCRIPCIÓN AMBIENTAL
En este apartado se pretende básicamente señalar cuales deberían ser los elementos mínimos
constitutivos de la base ambiental que debe considerarse al momento de evaluar la pertinencia
de ejecutar un proyecto de inversión de infraestructura o de cualquier otro tipo, que tenga
efectos directos sobre territorios indígenas.
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La información que aquí se considera entrega antecedente para configurar la línea de base
ambiental mínima a nivel de recursos físicos, constitutivos de los ecosistemas naturales que
albergan los territorios indígenas y que son susceptibles de impacto.
1. Línea base ambiental mínima: Todo el territorio chileno se encuentra estudiado a nivel
de facetas ambientales, y sobre el mismo existe al menos una línea base, fundamental
para la planificación del territorio (escala 1:250.000). Esta línea base ha sido generada
por el Estado, se encuentra en formato digital (sus mapas e informes), y cómo se ha
señalado, uno de sus objetivos básicos es que sirva de apoyo a las decisiones que tanto
actores públicos como privados tuvieran sobre el territorio.
2. Generar información escala 1:50.000: El mismo objetivo señalado para la generación

de información de tipo general o de planificación, indicaba que para los temas
específicos es necesario trabajar a escala 1:50.000. Este proceso aún no se realiza,
siendo que se propuso sólo a nivel de áreas claves, para luego desarrollarlo a nivel de
país. Sin embargo, el avance mismo de la información georreferenciada que ha tenido el
país, además del crecimiento económico sostenido durante gran parte de la década de
1990, permitió la generación de multiplicidad de información, realizada a escala de
detalle mucho más precisa que 1:50.000. Por tanto, todos los proyectos que afecten a
pueblos y territorios indígenas, deben al menos considerar la base de información para
la planificación existente y continuar su desarrollo hasta el nivel de proyecto, tanto la
información física como la información temática. Ello es absolutamente factible y no
impacta en los costos reales del proyecto.
3. Información complementaria para la generación de la línea de base ambiental

mínima: Se cuenta a nivel nacional con otro tipo de información que también es clave
en la toma de decisión que afecten variable ambientales. Tal es el caso del “Catastro del
Bosque Nativo”, proyecto desarrollado en conjunto por CONAF y CONAMA, que a
pesar de la polémica que ha levantado en algunos momentos respecto de la
interpretación que de sus cifras se puedan hacer, el mismo es un instrumento útil y clave
para la planificación en el territorio. Es necesario indicar también que este catastro se
actualiza a un ritmo de dos a tres regiones por año, de tal manera que siempre el mismo
mantiene una antigüedad máxima de cuatro años por región. Eso lo convierte en uno de
los instrumentos nacionales más dinámico sobre información territorial. La planimetría
entregada en esta Investigación respecto a la Cordillera de la Costa, toma este proyecto
como base física de información. Del mismo modo ha ocurrido con estudios
emblemáticos como el desarrollado por la Coalición para la Conservación de la
Cordillera de la Costa, o de grupos que se opusieron a la construcción de Ralco. Es
decir, ha sido la base de información generada por el Estado un aporte clave al
momento de evaluar las particularidades del territorio y la influencia de variables
ambientales en los distintos proyectos de inversión que afectan espacio territoriales de
relevancia ecológica.
4. Información complementaria para la evaluación de impacto sobre otros recursos

materiales de valor patrimonial: Otra variable, no puramente ambiental, tiene que ver
con la evaluación de recursos patrimoniales. Al respecto, existe información a nivel
nacional, también generada por el Estado, que da cuenta de la presencia de sitios
arqueológicos en todo el territorio nacional. Se trata del “Catastro de Sitios
Arqueológicos de Chile”, desarrollado por el Ministerio de Obras Públicas. En el mismo
están catastrados todos los sitios arqueológicos de Chile, además de sus áreas de
Página 225
influencia. También cuenta con una base de datos que señala sus características, la
condición en que se encuentra el sitio, la data del mismo y el área de influencia de este.
Este Catastro, generado en los años 1994-1995, no ha tenido una etapa de
actualización, e incluso los nuevos datos que se pueden ir agregando al mismo y que
provienen de distintos Estudios de Impacto Ambiental (caso By Pass Temuco o Ralco),
solo es posible verlos a nivel de cartografía en papel, más no en formato digital. En el
último tiempo se ha observado un serio impedimento para el avance de la información
sobre sitios arqueológicos de Chile. En efecto, en algunos casos donde se han
catastrado nuevos sitios arqueológicos, se ha argumentado que dado el origen privado
de la información, hay derechos de propiedad sobre la misma y por tanto no puede ser
libremente incorporada al Catastro de Sitios Arqueológicos de Chile.
Página 226
CAPITULO IV
PROPUESTA NORMATIVA
8. PROPUESTA NORMATIVA. LINEAMIENTOS GENERALES
Como se ha señalado latamente en este capítulo el respeto de los derechos indígenas sobre el
Medio Ambiente, el Desarrollo y los recursos naturales requiere estándares específicos que han
tenido un interesante desarrollo en el derecho internacional y en el debate que se ha originado
al respecto en la comunidad internacional dando lugar a una profusa producción de
declaraciones e instrumentos.
Los estándares incorporados por la legislación chilena al Sistema de Evaluación de Impacto

Ambiental mediante el reconocimiento de la variable antropológica no dan cuenta de la
especificidad de los derechos indígenas sujetos a protección durante el proceso de evaluación,
lo que la coloca a mucha distancia de los estándares aprobados internacionalmente.
La legislación medio ambiental exige la elaboración de un Estudio de Impacto Ambiental

cuando el proyecto genera como efecto el reasentamiento de comunidades humanas, o
alteración significativa de los sistemas de vida y costumbres de grupos humanos490;
El Sistema vigente requiere que el Estudio correspondiente, haciéndose cargo de esta variable
antropológica, se pronuncie sobre un serie de aspectos que pasan a señalarse y, hecho,
sugiera medidas de mitigación:
El medio humano: dimensión geográfica, demográfica, antropológica, socioeconómica y de

bienestar social y otros similares que aporten información relevante sobre la calidad de vida de las
comunidades afectadas. En caso de poblaciones protegidas por leyes especiales, como es el caso
de los Pueblos Indígenas, deberá entregarse información acerca de los sistemas de vida y las
costumbres de estos grupos humanos.
El medio simbólico: Descripción de los elementos naturales y artificiales que componen el

patrimonio histórico, arqueológico, antropoarqueológico, paleontológico, religioso y, en general, los
que componen el patrimonio cultural, incluyendo la caracterización de los Monumentos Nacionales.
El medio escénico: Descripción del paisaje, que incluirá, entre otros, la caracterización de su
visibilidad, fragilidad y calidad.
El medio físico: Identificación de las áreas – territorio - donde puedan generarse contingencias
sobre la población y/o el medio ambiente, con ocasión de la ocurrencia de fenómenos natu-
rales, el desarrollo de actividades humanas, la ejecución o modificación del proyecto o
actividad, y/o la combinación de ellos.
La limitación se presenta cuando se trata de determinar que rol corresponde a los Pueblos y/o
comunidades indígenas involucradas y sus miembros para identificar impactos en el medio
490
Página 227
humano, simbólico, escénico o físico y proponer medidas de mitigación de efectos dañinos o

compensaciones.
Conforme a la legislación ambiental chilena las comunidades y personas indígenas sólo tienen
derecho a participar en el marco del proceso de participación ciudadana que contempla la Ley
19.300.
Nos hemos referido latamente a las debilidades que presenta el proceso de participación
ciudadana en la legislación ambiental chilena y la parcialidad de la política pública en la
implementación de estos procesos con claro desmedro de los derechos ciudadanos. No
obstante, señalamos que estas normas de participación deben complementarse con las
normas que en la ley indígena reconocen derecho a los pueblos indígenas de participación,
estableciendo que se trata de derechos participatorios que imponen a los órganos de la
administración encargados de ejecutar la política ambiental y garantizar un adecuado proceso
de participación ciudadana la obligación de escuchar y considerar la opinión de las
organizaciones indígenas reconocidas por la Ley Indígena como son: comunidades indígenas,
asociaciones indígenas, Consejo de Caciques Huilliches, Consejo de Ancianos Rapa Nui,
Consejo Indígena que cumple funciones de participación y consulta en las Subdirecciones de la
Corporación Nacional de Desarrollo Indígena491
Dejamos establecido que este procedimiento debe instaurarse conforme a los principios que
impone la buena fe y que obligan a una participación informada y a considerar efectivamente la
opinión indígena en la toma de decisiones y su participación en el proceso de seguimiento de
las medidas que se adopten en consecuencia.
Conjuntamente, fue establecido en el estudio que la legislación ambiental contempla la

participación de los órganos sectoriales con competencia específicas en las materias sobre las
cuales debe pronunciarse los instrumentos de gestión que conforme el Sistema de Evaluación
de Impacto Ambiental – Educación Ambiental, Estudio de Impacto Ambiental y Declaración de
Impacto Ambiental – y sobre todo sobre las implicancias ambientales para el sector. La
participación sectorial se canaliza a través de un sistema de ventanilla única, por medio del cual
cada entidad se pronuncia sobre los permisos sectoriales que deben ser otorgados para
aprobar o rechazar el proyecto sometido a evaluación. Constatamos en este estudio que el
sistema ha preterido la participación de la CONADI en este proceso, no obstante, que la Ley
Indígena le asigna facultades en ese sentido, artículo 39 letra f) de la Ley Indígena, conforme al
cual son funciones de la Corporación Promover la adecuada explotación de las tierras indígena
y velar por su equilibrio ecológico.
Asimismo, se obvió la competencia de CONADI para promover el reconocimiento y respeto de

las etnias indígenas, de sus comunidades y de las personas que las integran, y su participación
en la vida nacional, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 39 letra a) de la Ley Indígena.
Conforme a esta normativa la CONADI debiera ser consultada cuando el proyecto o actividad
sometido a evaluación es susceptible de afectar derechos indígenas.
La autoridad ambiental no ha reconocido las competencias sectoriales de CONADI en materias

medio ambientales que inciden en los derechos de los Pueblos Indígenas, lo que ha frustrado
las posibilidades de que esta institución actúe como agente de promoción de los derechos
indígenas y vele por su adecuada protección.
491
Página 228
De acuerdo a lo expuesto en esta investigación ha quedado establecido que los proyectos de

inversión en territorio indígena generan potenciales impactos sobre las tierras, los recursos
naturales y los recursos patrimoniales de los pueblos indígenas, afectando de esta manera sus
culturas y formas de vida.
En el derecho interno, existen resguardos respecto a las tierras indígenas y a los recursos
patrimoniales indígenas, no así respecto a los recursos naturales. Al contrario, la legislación
chilena siguiendo las directrices del capitalismo moderno, para el cual los recursos naturales
son bienes de consumo de alta rentabilidad, ha instaurado diversos mecanismos jurídicos de
apropiación de estos bienes por parte del Estado y su concesión a terceros de modo de permitir
su libre disponibilidad en el mercado, tales como: concesión de los recursos minerales; derecho
real de aprovechamiento de las aguas; concesiones marinas; concesiones acuícolas;
concesiones eléctricas; derecho al vuelo sobre los recursos forestales, etc.
Las falencias normativas para la protección de estos derechos indígenas en el ordenamiento

jurídico chileno, se ha expresado en la devastación de los recursos naturales indígenas y su
apropiación por terceros, según lo evidencian los principales conflictos etnoambientales en la
última década.
Finalmente, podemos concluir que la legislación indigenista chilena presenta serios vacíos en el
reconocimiento de los derechos de los Pueblos Indígenas al Medio Ambiente pues no otorga
derechos específicos sobre los recursos naturales. Tampoco reconoce derechos políticos a los
pueblos Indígenas que les permitan ejercer el control sobre estos recursos y definir sus propias
estrategias de desarrollo, de modo que a la postre no constituye una herramienta óptima para
complementar la Legislación Ambiental General y garantizar efectivamente los derechos
indígenas, por tanto, corresponde sugerir modificaciones legales.
Además, de lo expresado hemos constatado que el no-reconocimiento constitucional de los

Pueblos Indígenas y la no-ratificación por parte de Chile del Convenio 169 de la O.I.T. frustran
la protección de los Derechos Indígenas reconocidos – como el derecho a la tierra y los
derechos patrimoniales indígenas492 - permitiendo la prevalencia de otros cuerpos normativos
como el Código de Aguas, el Código de Minería, Ley de Concesiones Eléctricas, etc., por sobre
la Ley Indígena, no obstante, las sólidas argumentaciones jurídicas que sustentan la
preeminencia de la Ley Indígena por sobre estos otros cuerpos legales, al menos sobre la Ley
de Concesiones Eléctricas.
La política pública no ha garantizado la participación indígena en las instancias de decisión

donde se resuelve respecto del uso de los recursos naturales y la intervención de los
ecosistemas indígenas, donde no ha existido una adecuada representación indígena.
Los mecanismos de resolución alternativa de conflictos en la legislación chilena son incipientes

y se caracterizan por la desigualdad de las partes en conflicto lo que boicotea un acuerdo
equitativo.
Sobre la base de estas consideraciones, hemos elaborado una propuesta normativa que aspira
a garantizar, en primer lugar, los derechos indígenas sobre sus recursos naturales y
patrimoniales; en segundo lugar, la participación indígena en el Sistema de Evaluación de
Impacto Ambiental; y, en tercer lugar, los mecanismos de resolución de conflictos ambientales.
492
Página 229
Estimamos que el reconocimiento de derechos específicos a los Pueblos Indígenas sobre sus
territorios, tierras, recursos naturales y patrimoniales es la única manera de garantizar su
empoderamiento sobre bienes que les pertenecen, derecho que al no serles reconocidos o al
no estar regularizados en su favor los colocan en condiciones de vulnerabilidad frente a un
conflicto etnoambiental. La participación indígena es otro componente de relevancia, el que
debe estar presente desde el proceso de diseño de un proyecto hasta su posterior
implementación, debiendo garantizarse la participación indígena hasta la plena ejecución del
proyecto. Finalmente, es nuestra convicción que un adecuado mecanismo de resolución de
conflictos entomabientales es básico para la convivencia pacífica y democrática en una
sociedad pluriétnica, como es el caso chileno.
Dados estos lineamientos generales presentamos a continuación la propuesta normativa

destinada a resguardar los derechos indígenas frente a proyectos de inversión públicos o
privados que se pretenden ejecutar en sus territorios o tierras y que se basa en la explotación
de recursos naturales o que atendida la envergadura de los mismos son susceptibles de
impactar las formas de vida y costumbres de los Pueblos Indígenas.
Página 230
9. RECONOCIMIENTO DE DERECHOS INDÍGENAS: TERRITORIOS, TIERRAS,

RECURSOS NATURALES Y PATRIMONIALES
9.1 PROTECCIÓN TERRITORIOS INDÍGENAS
Los conflictos etnoambientales comprometen lo que en el derecho internacional y comparado

se ha denominado “los derechos territoriales indígenas”. En consecuencia, lo primero que es
necesario garantizar son estos derechos territoriales, de modo de sentar bases jurídicas sólidas
desde las cuales posicionar a los Pueblos, comunidades y personas indígenas frente a
potenciales conflictos etnoambientales.
Los derechos territoriales se refieran a la capacidad de los Pueblos Indígenas para gestionar,
utilizar, gozar, disponer y contribuir a la conservación de sus territorios, tierras y recursos
naturales existentes en dichos espacios territoriales
El reconocimiento de derechos territoriales a los Pueblos Indígenas debe comenzar

reconociendo, tal y como se consagra en el derecho internacional y comparado, la especial
relación de los Pueblos Indígenas con sus tierras y territorios, no bastando que este
reconocimiento se exprese en términos de derechos individuales, sino que debe resguardarse
los aspectos colectivos de esa relación493. Los Pueblos Indígenas poseen áreas territoriales
que les pertenecen desde tiempos inmemoriales y que requieren una especial protección pues
ellos albergan recursos naturales, patrimoniales y simbólicos que son esenciales para la
pervivencia de su cultura y formas de vida.
Los derechos que deben ser reconocido en este marco de reconocimiento territorial son:
• Reconocimiento de los territorios indígenas y acciones para su efectiva

demarcación
• Reconocimiento del derecho de los Pueblos Indígenas a autogestionar estos
territorios
• Reconocimiento del derecho de los Pueblos Indígenas al desarrollo y a definir y
priorizar estrategias para el ejercicio de este derecho.
9.1.1 Reconocimiento de los Territorios Indígenas y Acciones para su Efectiva

Demarcación
Para la delimitación de los “territorios indígenas” se sugiere utilizar los criterios adoptados por la
Ley Indígena vigente para delimitar las áreas de desarrollo indígena.494 Los criterios de
delimitación son:
• Identificación de espacios territoriales en que han vivido ancestralmente las etnias

indígenas;
• Existencia al interior de los territorios indígenas de tierras de comunidades o
individuos indígenas;
• Homogeneidad ecológica de los espacios objeto de demarcación;
493
Convenio 169, artículo 13.
494
Página 231
• Dependencia de recursos naturales para el equilibrio de esos territorios, tales como

manejo de cuencas, ríos, riberas, flora y fauna.
Para la identificación de espacios territoriales en que han vivido ancestralmente las etnias
indígenas, se debe considerar las categorías y concepciones territoriales que emergen del
derecho propio indígena. Asimismo, se deben considerar las particularidades culturales de cada
Pueblo Indígena, incluyendo las formas específicas de significación, ocupación y utilización del
territorio y sus recursos.
Finalmente, es necesario reconocer que la delimitación y demarcación de estos territorios debe

ser el resultado de un proceso de consulta y acuerdo, de buena fe, entre el Estado y los
Pueblos Indígenas a través de autoridades autogeneradas.
9.1.2 Reconocimiento del Derecho de los Pueblos Indígenas a Autogestionar estos

Territorios
Reconocer territorios indígenas equivale a reconocer espacios jurisdiccionales, es decir, áreas

geográficas para gestionar, utilizar, gozar, disponer y contribuir a la conservación de los
ecosistemas que caracterizan esos territorios, las tierras y recursos naturales existentes en
dichos espacios territoriales y garantizar en general el equilibrio ecológico de estos territorios.
La legislación internacional ha reconocido como titulares de estos derechos jurisdiccionales a

los Pueblos Indígenas, a través de sus propias organizaciones e instituciones. Este
reconocimiento es expresión del derecho de autodeterminación de los Pueblos Indígenas y que
se expresa en el ámbito de esta propuesta en el gobierno - a través de autoridades
autogeneradas por las comunidades indígenas o sus miembros - de los territorios indígenas y
los recursos que estos espacios albergan.
9.1.3 Reconocimiento del Derecho de los Pueblos Indígenas al Desarrollo y a Definir y

Priorizar Estrategias para el Ejercicio de este Derecho
El derecho a determinar y a elaborar prioridades y estrategias para el ejercicio del derecho de

los Pueblos Indígenas al desarrollo, exigen conjuntamente el reconocimiento del derecho a la
utilización de sus tierras, territorios y otros recursos, en particular el derecho a exigir a los
Estados que obtengan su consentimiento, expresado con libertad y pleno conocimiento antes
de aprobar cualquier proyecto que afecte a sus tierras, territorios y otros recursos,
particularmente en relación con el desarrollo, la utilización o explotación de recursos minerales,
hídrico u otros recursos naturales o patrimoniales de los cuales depende su sobrevivencia
cultural y económica.
En este marco debe ser reconocido, al menos, el derecho de los Pueblos Indígenas a participar
efectivamente en la generación de los planes de salud, vivienda y demás programas
económicos y sociales que les afecten y, en lo posible, a autogestionar esos programas
mediante sus propias instituciones495.
495
Página 232
9.2 PROTECCIÓN TIERRAS, RECURSOS NATURALES Y PATRIMONIALES
El régimen de protección que se sugiere para garantizar los derechos indígenas sobre las
tierras, los recursos naturales y patrimoniales existentes en los territorios indígenas es el que se
expone a continuación.
9.2.1 Protección de las Tierras Indígenas
En lo que respecta al régimen de protección de las tierras indígenas incorporadas o en proceso

de incorporación al patrimonio indígena, la Ley Indígena establece un régimen de protección
que esta a nivel de los estándares reconocidos internacionalmente al disponer la inalienabilidad,
inembargabilidad e imprescriptibilidad de las tierras indígenas, el que debe mantenerse
inalterable.
Sin embargo, existen muchas tierras reivindicadas por los Pueblos Indígenas y sobre las cuales
demandan propiedad ancestral, y en muchos casos ejercen ocupación efectiva desde tiempos
inmemoriales, que no le han sido reconocidas por el ordenamiento jurídico interno en propiedad
y que, por el contrario, figuran inscritas en dominio del Fisco o de particulares no indígenas.
Respecto de estas tierras la comunidades y personas indígenas demandantes se encuentran
en una particular situación de vulnerabilidad cuando se trata de enfrentar conflictos
etnoambientales. El no ser propietarios determina, finalmente, que no sean consultados, y de
serlo que su posiciones no sean ponderadas debidamente por no ser propietarios de acuerdo al
derecho nacional y, a la postre, que sus derechos no sean compensados con una justa
indemnización en caso de privación o daño.
Respecto de éstos derechos ancestrales no reconocidos la propuesta que formulamos sugiere:
Restitución, demarcación y titulación a favor de las comunidades indígenas demandantes de

aquellas tierras sobre las cuales se demuestre propiedad ancestral y que estén poder del Fisco,
mediante la instauración de procedimientos administrativos efectivos y expeditos. Estos
procedimientos administrativos, en todo caso, deberán garantizar la participación efectiva de las
comunidades indígenas beneficiarias en el procedimiento de demarcación y titulación.
Establecimiento de Mecanismos de reclamación de las tierras reivindicadas por comunidades

indígenas que se encuentran en poder de particulares no indígenas. Para estos efectos se
recomienda instaurar en el ordenamiento jurídico chileno procedimientos administrativos
expeditos y de bajo costo para que las personas y comunidades indígenas interesadas
presenten sus reclamaciones de tierras actualmente en poder de particulares, conforme a lo
establecido en el artículo 14.3 del Convenio 169 de la OIT.
En este marco, se propone crear un órgano ad – hoc encargado de recibir estas reclamaciones
con el objeto de que el Ejecutivo, a través de esta entidad, se forme convicción sobre la justicia
de la reclamación indígenas destinada a determinar si las tierras reivindicadas fueron objeto de
usurpación al constituirse la propiedad particular, fueron objeto de un doble acto de disposición
por parte del Estado en el que terminó imponiéndose la propiedad particular por sobre la
propiedad indígena, o bien, han sido apropiadas ilegítimamente mediante vías de hecho por
particulares no indígenas.
Determinada la legitimidad de la demanda indígena, el Ejecutivo debería proceder a expropiar

las tierras reivindicadas y pagar a los actuales titulares de la propiedad una justa indemnización.
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El procedimiento expropiatorio debe ser efectuado de conformidad a lo dispuesto en la

Constitución Política de la República, artículo 19 N° 24, esto es, a través de una Ley que
autorice la expropiación por razones de interés nacional.
Se deja constancia que encontrándose las tierras revindicadas por comunidades y personas
indígena en manos de particulares que gozan de derecho de dominio sobre las mismas, los
únicos mecanismos jurídicos para sacarlas del dominio particular y transferirlas al dominio
indígena son: compraventa o expropiación.
Estimamos que el mecanismo de expropiación es mas apropiado que el de compraventa. El

procedimiento de expropación es la institución que permite que el Estado, por razones de
interés nacional, prive a un particular de su dominio previo pago de una justa indemnización, de
esta manera el ordenamiento jurídico da una salida institucional a una situación de conflicto que
altera la paz social y, paralelamente, reconoce la justicia de la demanda indígena sobre sus
tierras ancestrales. La compraventa, en cambio, es un mecanismo que se funda en la
autonomía de la voluntad, quedando la decisión de vender y el precio de venta entregado a la
voluntad del vendedor particular lo que favorece la especulación y no garantiza la restitución de
las tierras.
9.2.2 Protección de los Recursos Naturales
Respecto a los recursos naturales - determinados los territorios y tierras indígenas - esta
propuesta sugiere que se reconozcan los derechos indígenas sobre los recursos naturales
existentes en los territorios y tierras indígenas496.
Los derechos que debieran ser reconocido en este marco son los siguientes.
9.2.2.1 Derecho de Propiedad, Uso y Goce sobre los Recursos Naturales y Patrimoniales
Existentes en Territorios y Tierras Indígenas
Para el ejercicio de estos derechos se propone reconocer los siguientes derechos específicos:
• Derecho de preferencia para la obtención de concesiones del Estado para la

explotación de recursos naturales localizados en territorios y tierras indígenas.
Se propone reconocer a los Pueblos Indígenas el derecho preferente a obtener del Estado
concesiones de exploración y explotación sobre los recursos naturales existentes en sus
territorios y tierras, tanto recursos del suelo como del subsuelo. Este derecho concierne
especialmente a los recursos naturales sobre los cuales el Estado tiene el derecho eminente,
con independencia al propietario del suelo superficial o colindante a aquel donde yacen los
recursos concesibles, tales como recursos minerales, recursos hídricos (incluidas aguas
superficiales y subterráneas), borde costero, terrenos de playa, porciones de mar, lagos
lagunas, fuentes termales y acuíferos en general.
496
El concepto de tierra indígenas abarca las reconocidas por la Ley Indígena 19.253 y las que se reconozcan en el
futuro como tierras indígenas en caso de acogerse la propuesta formulada en este estudio o en virtud de la
promulgación de cualquier otra Ley.
Página 234
Este derecho de preferencia otorga prioridad para la constitución de la concesión, frente a un

tercero que demanda el mismo derecho. Para el efectivo ejercicio de este derecho el Estado a
través de sus instituciones debiera desarrollar planes y programas para que los Pueblos
Indígenas constituyan estos derechos de concesión sobre los recursos naturales renovables y
no renovables existentes en sus tierras y territorios. Estos planes y programas gubernamentales
deben considerar acciones no solo para financiar el procedimiento destinado a obtener la
concesión y pagar las costas que imponen los procedimientos de constitución o regularización
de los derechos correspondiente, sino que además financiar a las comunidades interesadas
para que encarguen estudios de factibilidad técnica, de mercados u otros que sean pertinente
desde un punto técnico.
El derecho de preferencia que se propone, no es un derecho exclusivo o excluyente. El objeto

es no inmovilizar esta riquezas naturales y permitir que en caso que las comunidades indígenas
no hagan uso del derecho de preferencia, por considerar que el ejercicio de la concesión
excede sus capacidades económicas y técnicas, otro inversionista – persona natura o jurídica –
pueda solicitar el otorgamiento de la concesión. En este caso, debiera considerarse que las
comunidades indígenas ejerzan los derechos que corresponden cuando se ejecutan proyectos
de inversión público y/o privados en sus tierras y territorios, a los que nos referiremos en el
acápite correspondiente, en particular el derecho a participar en los beneficios.
• Derechos de protección de los ecosistemas, bellezas escénicas y otros recursos

patrimoniales relevantes para el desarrollo económico y la preservación cultural
de los Pueblos Indígenas
La efectiva apropiación de los Pueblos Indígenas sobre sus recursos exige la protección de los
ecosistemas, bellezas escénicas y otros recursos patrimoniales existentes en sus territorios y
tierras de los que depende su desarrollo económico y su preservación cultural. Para estos
efectos el Estado a través de sus instituciones debería instar por la efectiva aplicación de las
normas que en el ordenamiento jurídico chileno vigente permiten proteger estas riquezas. En
particular, las normas que en la Ley Indígena 19.253 otorgan a la Corporación Nacional de
Desarrollo Indígena CONADI facultades especiales para promover la adecuada explotación de
las tierras indígenas, velar por su equilibrio ecológico, por el desarrollo económico y social de sus
habitantes a través del Fondo de Desarrollo Indígena;497 y, asimismo, para velar por la
preservación y la difusión del patrimonio arqueológico, histórico y cultural de las etnias.498
No obstante los expuesto, las normas vigentes debía ser perfeccionadas de manera de garantizar
derechos específicos a los pueblos indígenas sobre sus bienes patrimoniales, debiendo serles
reconocido el derecho de propiedad, al menos, sobre su patrimonio arqueológico, sobre todo
cuando se trata de restos humanos, y sobre su patrimonio histórico.
Conjuntamente con lo anterior, y en caso que los Pueblos Indígenas así lo soliciten, se propone
que el Estado adopte las medidas que sean necesarias para dotar a estos espacios de un
estatuto de protección, tales como: promover la declaración de estos espacios como Santuarios
de la Naturaleza, de conformidad a la Ley 17.288 sobre Monumentos Nacionales; Promover su
Declaración como Areas Silvestres Protegidas Privadas de conformidad a la Ley 19.300 y su
reglamento; incorporarlos a la Lista de Humedales de importancia internacional, conforme a la
Convención sobre zonas Húmedas de Importancia Internacional (RAMSA), especialmente como
Hábitat de Aves Acuáticas, suscrita en Irán el 2 de Febrero de 1971, que fue publicada como
497
498
Página 235
Ley de la República el 11 de noviembre de 1981; o solicitar la declaración de estos espacios

como Patrimonio Natural Mundial, conforme a la Convención sobre la Protección del Patrimonio
Mundial, Cultural y Natural de la UNESCO, acordada en París el 16 de Noviembre de 1972, que
fue publicada como Ley de la República el 16 de Noviembre de 1972.
En caso de someterse los territorios y tierras indígenas - a petición de las comunidades

interesadas - a un estatuto de protección, deberá dejarse establecido que ello no priva a las
comunidades indígenas del derecho a hacer uso sustentable de estos espacios conforme ha
sido su costumbre desde tiempos inmemoriales.
En este contexto, deberán proveerse mecanismos que permitan a los Pueblos Indígenas
participar en la gestión y conservación de las Areas Silvestres Protegidas del Estado
reivindicadas como territorio indígena por comunidades y /o personas indígenas y no sólo en
aquellas que se encuentran localizadas en las denominada “Areas de Desarrollo Indígenas” de
conformidad a la Ley Indígena 19.253.
9.2.2.2 Derechos Indígenas Vinculados a la Implementación de Proyectos de Inversión

Públicos y Privados en Territorios y Tierras Indígenas
Los derechos que debieran se reconocidos en este marco son:
• Derecho de consulta
Se propone instaurar procedimientos de consulta, destinados a obtener el consentimiento libre

e informado de los Pueblos, comunidades y/o personas indígenas cuando el Estado o un
particular quiera hacer uso y aprovechamiento de los recursos naturales localizados en tierras
indígenas.
Conforme a los lineamientos del derecho internacional los mecanismos de consulta deberán
considerar y resguardar la dimensión colectiva de los derechos potencialmente amagados y ser
implementados conforme a lo principios de la buena fe.
La consulta informada impone al Estado y a los inversionistas la obligación de informar a los

Pueblos Indígenas sobre los derechos indígenas sobre los recursos naturales, los que le
corresponden conforme a la Ley y al derecho propio indígena. Asimismo, se les deberá
comunicar los impactos potenciales que estos proyectos tendrían para el modo de vida
indígena, el medio ambiente y el uso de los recursos naturales.
La consulta a los Pueblos Indígenas, en todo caso, debe ser efectuada tempranamente, esto es
en la etapa de diseño del proyecto y deberán estar siempre involucrados en las tomas de
decisiones que puedan afectarles.
Además de lo expuesto y en pro de una efectiva participación indígena en el proceso de

consulta es necesario consignar que dicha participación tiene costos de asociatividad muy altos
y las comunidades indígenas carecen de los recursos necesarios para cubrir adecuadamente
los costos de una efectiva participación. Asimismo, carecen de recursos que les permitan contar
con una asesoría profesional independiente para pronunciarse sobre Estudios de Impacto
Ambiental u otros instrumentos técnicos sometidos a su consideración, pues en general no
tienen capacidades técnicas propias en este ámbito. Estas circunstancias se traducen, a la
Página 236
postre, en desmedro de la defensa de los derechos indígenas y determinan condiciones de

inequidad entre las contrapartes que se enfrentan en un conflicto etnoambiental.
Para evitar esta situación de inequidad y potencial vulnerabilidad de los derechos indígenas, se
sugiere que los costos que trae asociada la participación indígena llamada a pronunciarse sobre
un proyecto de inversión sean asumidos por los inversionistas interesados en la ejecución del
proyecto. También se sugiere que sean de costo del inversionista los gastos que imponga una
adecuada asesoría técnica a los participantes - afectados, esto es indígenas y sus
comunidades. Se estima que cualquier otra solución en este plano que imponga los costos en
una persona distinta al inversionista – indígenas, ciudadanía o Estado – supone un subvención
para el primero que carece de causa.
• Acuerdo Impacto - Beneficio
Previo a la implementación de un proyecto de inversión publico o privado en territorios o tierras

indígenas, y en el proceso de consulta, deberían generarse condiciones que permitan la
generación libremente consentida entre Pueblos Indígenas e Inversionistas de acuerdos previos
de impacto – beneficio.
Mediante estos acuerdos, las partes (Pueblos Indígenas e Inversionistas) establecen las
directrices que regirán sus relaciones mutuas, los procedimientos para la resolución de
conflictos que se generen como consecuencia de la ejecución del proyecto o del cumplimiento
del acuerdo impacto – beneficio, se determinan los beneficios directos que percibirán los
Pueblos Indígenas con cargo a las utilidades que genere el proyecto, los beneficios indirectos
(económicos, laborales y sociales), la participación indígena en la gestión del proyecto y las
condiciones para la ejecución del mismo, incluyendo identificación de potenciales impactos,
prohibiciones y medidas de mitigación.
• Derecho de participación en los benéficos sociales y económicos provenientes de

los proyectos de inversión
Siguiendo las orientaciones que contempla la legislación internacional y comparada y que están
recogidas en los lineamientos del Banco Mundial (Directrices Operativas BM 4.20, 1991) para
proyectos de explotación de recursos naturales que afectan a pueblos indígenas, se propone
reconocer el derecho de los Pueblos Indígenas a participar en las utilidades que generan los
proyectos de inversión que se ejecuten en sus tierras y territorios, independiente de las
compensaciones que se adeuden a los Pueblos Indígenas o las medidas de mitigación que
correspondan adoptar como consecuencia de eventuales efectos adversos del proyecto.
Las directrices Operativas del Banco Mundial imponen al inversionista o prestatario la obligación
de elaborar un plan de desarrollo “... culturalmente apropiado, basado en la plena consideración
de las opciones preferidas por los Pueblos Indígenas involucrados en el proyecto.” La entidad
bancaria impone a dichos planes de desarrollo el deber de respetar en sus respectivos diseños
los patrones de organización social, creencias religiosas y los usos asignados por los Pueblos
Indígenas a los recursos naturales. Asimismo, insta a los inversionistas para: evitar que esto
planes creen o agraven las condiciones de dependencia de los Pueblos Indígenas; fomentar el
temprano traspaso de la dirección de estos proyectos de desarrollo a la población local;
incorporar dentro de estos planes entrenamientos específicos que doten a las comunidades
indígenas de habilidades para la gestión.
Página 237
• Obligatoriedad de certificación técnica, social y ambiental en actividades de uso

intensivo de recursos naturales
Para acreditar que el inversionista ha cumplido cabalmente con las obligaciones que se le
imponen en virtud de la carta de derechos indígenas que conforma esta propuesta, resulta
necesario exigir que obtengan una certificación técnica, social y ambiental de las actividades
productivas que desarrollen en territorios o tierras indígenas, cuando esas actividades
productivas implican el uso intensivo de recursos naturales.
Para la implementación de este sistema se propone que los estándares de certificación sea
ponderados por una institución idónea, que cuente con la participación de las empresas
privadas y los Pueblos Indígenas.
Los estándares mínimos para el otorgamiento de la certificación que se propone debieran ser
los siguientes:
- Llevar la empresa hasta las comunidades para que sea conocida por éstas;
involucrar a personal permanente de la empresa en la vida de la comunidad; y,
contratar mano de obra de la comunidad, para faenas permanentes o temporales, en
un número que represente al menos el 20% del total de trabajadores de la empresa.
- Coordinar acciones Inter. – empresas a nivel territorial, con el objeto de garantizar la
oferta de empleos y disminuir los riesgos de inestabilidad laboral;
- Elaborar y potenciar la ejecución de planes de desarrollo autogestionados que
favorezcan a las comunidades involucradas;
- Promover a nivel local la integración de redes técnico – productivas certificadas con
fines comerciales, entre la producción primaria de las comunidades y la producción
secundaria de la agroindustria;
- Mantener condiciones laborales óptimas y sobre todo adoptar medidas que permitan
minimizar las necesidades de pernoctación de los empleados fuera de su hogar;
- Privilegiar las compras de insumos en las comunidades en cuyos territorios se
realizan las operaciones de la empresa;
- Solucionar los conflictos de propiedad que pudieran afectar a los predios donde se
ejecutan las operaciones, responsabilidad que compete a la empresa y al Estado;
- Extender la responsabilidad social de la empresa a los sub – contratistas de la
entidad.
Se sugiere seguir en materia de certificación forestal los criterios adoptados por el Forest
Stewardship Council (FSC), que es uno de los más prestigioso en el mundo.
• Compensación por daños
El ordenamiento jurídico interno debe regular la responsabilidad y compensación para el caso

de daños al ambiente y a la cultura provocados por terceros en tierras indígenas con motivo de
la explotación de recursos naturales. En este caso, se debe estipular que en todo proyecto que
afecte a un Pueblo Indígena, los impactos adversos deben ser evitados, minimizados, y los
beneficios deben ser culturalmente compatibles.
• Condicionamiento para el traslado de Pueblos o comunidades indígenas
Siguiendo los preceptuado por el artículo 16 del Convenio 169 de la OIT se debe prohibir el
traslado total o parcial de Pueblos o comunidades indígenas de sus territorios de origen a otros
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espacios territoriales, a menos que los afectados consientan libre e informadamente en ello. En
todo caso, deberá garantizarse una justa compensación económica y cultural cuando
excepcionalmente estas circunstancias se produzcan. Cuando cesen las condiciones que
motivaron el traslado, deberán adoptarse medidas para el retorno de los Pueblos o
comunidades indígenas afectadas a sus territorio de origen.
9.3 PARTICIPACIÓN INDÍGENA EN EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DE IMPACTO

AMBIENTAL VIGENTE
En el marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, como propuesta a corto plazo y
sin perjuicio de la propuesta de reconocimiento de derechos precedente, es necesario darle
efectivo cumplimiento a la normativa vigente en Chile a pesar de sus limitaciones y garantizar
la efectiva participación de los afectados, personas y comunidades indígenas.
El derecho interno chileno contempla normas específicas de participación indígena, en

particular en la Ley Indígena. Especial importancia tienen la norma que consagra el principio
general de participación indígena instaurado por el artículo 34 de la Ley Indígena en vigencia y
que impone a los Servicios de la administración del Estado y a las organizaciones de carácter
territorial, cuando traten materias que tengan injerencia o relación con cuestiones indígenas, el
deber de escuchar y considerar la opinión de las organizaciones indígenas.
La participación indígena y en especial la dimensión colectiva de esta participación deberá ser

garantizada mediante la efectiva participación, al menos de las organizaciones indígenas
reconocidas por la Ley, esto es: cuando se encuentre comprometido el interés indígenas a
consecuencia de un proyecto de inversión en los términos establecidos en el artículo 39 de la
Ley Indígena.
Esta normativa, además, garantiza un derecho de representación al establecer que en aquellas

regiones y comunas de alta densidad de población indígena, éstos a través de sus
organizaciones y cuando así lo permita la legislación vigente, deberán estar representados en
las instancias de participación que se reconozcan a otros grupos intermedios.
Se trata de un derecho fundamental que puede ser suficientemente resguardado por un simple
instructivo presidencial en el cual la máxima autoridad de la República instruye a los órganos de
la administración para dar pleno cumplimiento a la norma legal y garantizar su efectiva
implementación. De esta manera se puede asegurar una efectiva participación indígena en el
Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental.
Estimamos que una manera de garantizar la efectiva participación indígena es que las
COREMA, haciendo uso de las prerrogativas que le concede la Ley 19.300 para reglamentar
los mecanismos de participación ciudadana en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental,
instauren el procedimiento de consulta temprana a través de la participación indígena en la
elaboración de los términos de referencia de los Estudios de Impacto Ambiental, tal y como en
la actualidad se hace en la Comisión Regional del Medio Ambiente de la V Región y como se ha
hecho en casos puntuales en la Comisión Regional del Medio Ambiente de la XI Región, según
detallamos latamente en el presente informe.
En lo que respecta al derecho de representación a que se refiere el artículo 34 inciso 2°, se

propone indagar acerca de la factibilidad de que en la regiones y comunas de alta densidad
indígena las organizaciones indígenas estén representadas a nivel de los Consejos Consultivos
Página 239
Regionales del Medio Ambiente, haciendo uso del cupo que la ley asigna a las organizaciones
no gubernamentales, de conformidad al artículo 82 letra d) de la Ley 19.300.
Conjuntamente debiera ser instruido dar cumplimiento a la normativa que otorga a CONADI la
facultad de promover, coordinar y ejecutar, en su caso, la acción del Estado a favor del desarrollo
integral de las personas y comunidades indígenas, especialmente en lo económico, social y
cultural y de impulsar su participación en la vida nacional, artículo 39 Ley Indígena.
En particular, se debe exigir el cumplimiento de las siguientes atribuciones específicas de CONADI

las que debieran ser respetadas por los demás órganos de la administración :
• Promover el reconocimiento y respeto de las etnias indígenas, de sus comunidades y de

las personas que las integran, y su participación en la vida nacional499;
• Velar por la protección de las tierras indígenas a través de los mecanismos que establece
esta ley y posibilitar a los indígenas y sus comunidades el acceso y ampliación de sus
tierras y aguas a través del Fondo respectivo500;
• Promover la adecuada explotación de las tierras indígenas, velar por su equilibrio
ecológico, por el desarrollo económico y social de sus habitantes a través del Fondo de
Desarrollo Indígena y, en casos especiales, solicitar la declaración de Areas de Desarrollo
indígena de acuerdo a esta ley501;
• Velar por la preservación y la difusión del patrimonio arqueológico, histórico y cultural de las
etnias...502;
• Sugerir al Presidente de la República los proyectos de reforma legales y administrativas
necesarios para proteger los derechos de los indígenas503.
Como consignamos en el estudio la CONADI posee plena competencia para incidir en las
decisiones donde se afecten derechos indígenas sobre las tierras, el desarrollo y el equilibrio
ecológico de los ecosistemas donde habitan comunidades indígenas. Además, posee
competencia para promover y garantizar la participación indígena en las instancias de decisión
gubernamental que afecten sus intereses. Finalmente, es de su competencia sugerir al
Presidente de la República las reformas legales y administrativas que permitan suplir los vacíos
normativos de los instrumentos jurídicos vigentes.
Señalamos también que a pesar de estas claras competencias sectoriales en el ámbito

ambiental que la ley ha asignado a la CONADI, la entidad no ha sido considerada por la
autoridad ambiental en el marco del Sistema de Evaluación Ambiental, de hecho los permisos
ambientales aun cuando se refieren a materias que comprometen el interés indígena no
consideran la opinión técnica de CONADI.
Para la efectiva aplicación de estas normas se sugiere solicitar con calidad de permiso
ambiental un pronunciamiento de CONADI, cuando se encuentre comprometido el interés
indígenas a consecuencia de un proyecto de inversión en los términos que establecidos en el
artículo 39 de la Ley Indígena. Para la implementación de esta medidas es necesario incorporar
como permiso ambiental un pronunciamiento general de CONADI respecto a si el proyecto
499
Artículo 39, letra a), Ley Indígena.
500
Artículo 39, letra e), Ley Indígena.
501
502
503
Artículo 39, letra j), Ley Indígena
Página 240
compromete las formas de vida o costumbres de algunas de las etnias indígenas el pías, afecta
sus derechos de propiedad o posesión sobre las tierras, compromete las posibilidades de
ampliación de las mismas, afecta los derechos de aguas de comunidades indígenas, impacta la
adecuada explotación de las tierras indígenas y su equilibrio ecológico, o compromete el
patrimonio arqueológico, histórico y cultural de las etnias.
Asimismo, debiera ser solicitado un pronunciamiento de la Comisión de Desarrollo de Isla de

Pascua cuando se encuentre comprometido el interés de los miembros de la comunidad Rapa
Nui o Pascuense a consecuencia de un proyecto de inversión en los términos que establecidos
en el artículo 68 de la Ley Indígena.
9.4 MECANISMOS PARA LA RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS AMBIENTALES
Para favorecer una adecuada gestión de los conflictos etnoambientales se sugiere el

establecimiento de mecanismos alternativos de resolución de conflictos, como son el arbitraje o
la conciliación. Estos mecanismos deberán recoger las instituciones a través de los cuales las
comunidades indígenas involucradas resuelven habitualmente sus conflictos de intereses. En lo
inmediato se propone usar las prerrogativas de CONADI para ejercer funciones de conciliación
y arbitraje, de conformidad a las normas del artículo 39 letra d) de la Ley Indígena.
No obstante, un adecuado sistema de conciliación o arbitraje requiere - para alzarse como una
instancia jurisdiccional equitativa - que sean reconocidos los derechos específicos
recomendados en esta propuesta bajo el título “reconocimiento de derechos indígenas:
territorios, tierras, recursos naturales y patrimoniales”, pues de lo contrario las comunidades y
personas indígenas estarán en condiciones de vulnerabilidad frente al inversionista o ejecutor –
público o privado – según ha quedado demostrado con la experiencia arrojada por los
principales conflictos etnoambientales.
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Página 246
ANEXOS
11. ANEXOS
Página 247
Página 248
ANEXO 1
INSTRUCTIVO PRESIDENCIAL SOBRE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
La participación ciudadana es una dimensión fundamental de todo sistema democrático, pues

contribuye a que los derechos y deberes institucionalmente establecidos sean efectivamente
reconocidos y ejercidos.
La participación requiere, por una parte, que el sector público tenga la apertura, genere la
información y establezca espacios y mecanismos que acojan las preocupaciones, necesidades
y propuestas provenientes de la ciudadanía. Por otra parte, la participación necesita de una
ciudadanía que se involucre en las cuestiones públicas, con organizaciones fuertes que
representen toda su diversidad.
Entendida así, la participación tiene la virtud de contribuir a generar una relación de

colaboración y respeto mutuo entre el Estado y la ciudadanía. Asimismo, favorece el
fortalecimiento de la sociedad civil y permite una mayor legitimidad de las políticas públicas.
Mi Gobierno está decidido a desarrollar con fuerza la participación de los ciudadanos en todos
los ámbitos de la vida nacional.
La participación que deseo impulsar, tiene como principios orientadores los siguientes:
Buen trato, fundado en la dignidad de todas las personas y en el deber de servicio del sector
público.
Transparencia en nuestra gestión, a través de la mayor información y apertura a la ciudadanía.
Igualdad de oportunidades para la participación, generando condiciones de acceso para los

más vulnerables.
Respeto a la autonomía y diversidad de las organizaciones de la sociedad civil, evitando toda

forma de discriminación e instrumentalización.
Orientación al ciudadano, priorizando la participación de los destinatarios finales de las

políticas, programas y servicios, es decir, de los usuarios, consumidores, beneficiarios, etc.
Para tal propósito, he resuelto que los Órganos de la Administración del Estado deberán:
Otorgar la mayor información posible acerca de sus políticas y programas públicos, de manera
integral y accesible a todos los ciudadanos.
Incorporar la participación ciudadana como variable de análisis en las evaluaciones de las

políticas y programas públicos, en especial en la evaluación de los destinatarios de las mismas.
Generar los mecanismos que garanticen la respuesta pertinente y oportuna a las peticiones,
reclamos y recursos que presenten o interpongan las personas.
Página 249
Desarrollar estrategias de fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil de su

sector, concordadas con éstas.
Incorporar, en la Red de Capacitación del Sector Público, contenidos de formación en materia

de Participación Ciudadana en Políticas Públicas y de Relaciones Gubernamentales con la
Sociedad Civil.
Incorporar iniciativas de participación ciudadana en los compromisos que cada organismo

asuma en virtud del Programa de Mejoramiento de la Gestión.
Establecer compromisos de participación ciudadana en sus políticas y programas públicos,

como parte de la programación gubernamental que coordina el Ministerio Secretaría General de
Gobierno.
Establecer instancias internas de información y diálogo respecto de las políticas y programas a

su cargo, con el fin de generar compromiso institucional de sus funcionarios.
Establecer mecanismos de participación formal de los trabajadores des sector público en el

proceso de reforma y modernización del Estado.
Generar los mecanismos para incorporar el principio de igualdad de oportunidades entre

hombres y mujeres, a fin de garantizar la participación de las mujeres en las políticas y
programas públicos.
Considerar en el Premio Nacional de la Calidad de los Servicios Públicos, entre sus criterios de
adjudicación, la relación que éstos establecen con la ciudadanía y sus organizaciones.
Proponer, cuando corresponda, las modificaciones normativas y legislativas para fortalecer los
mecanismos de participación ciudadana en sus Políticas, Planes y Programas.
Con el propósito de implementar un proceso de participación ciudadana como requisito de

admisibilidad en el Sistema Nacional de Inversiones de los proyectos de inversión pública que
corresponda, se establecerá un proyecto piloto, que definirá los tipos de proyectos, los
requisitos y las modalidades de operación.
Los Gobiernos Regionales deberán elaborar un Plan Regional de Participación Ciudadana, que
será incorporado a la Estrategia de Desarrollo Regional.
Los Ministerios y Gobiernos Regionales realizarán, entre diciembre y enero de cada año,
reuniones con las organizaciones de la sociedad civil de su sector, a objeto de presentar una
cuenta pública de su gestión anual y dialogar acerca de las prioridades para el período
siguiente.
La aplicación de este instructivo se realizará en forma paulatina, de acuerdo a la situación

particular de cada sector e institución. En todo caso, al 1° de enero del 2003, este instructivo
deberá estar en plena aplicación.
Para facilitar su cumplimiento, el Ministerio Secretaría General de Gobierno dará seguimiento a

su aplicación y evaluará su cumplimiento, así como también apoyará metodológicamente y con
capacitación a las distintas instituciones públicas que deberán ponerlo en práctica.
Página 250
Por otra parte, los Órganos de la Administración del Estado deberán definir un encargado de
participación, que actúe como contraparte del Ministerio Secretaría General de Gobierno en las
tareas de coordinación interministerial, sin que ello implique desligar a las autoridades
institucionales de su responsabilidad en este ámbito.
Dicho encargado deberá estar vinculado directamente al Ministro, Intendente o Jefe de Servicio
que representa, según corresponda, y tener autoridad para tomar decisiones oportunas.
Sin perjuicio de todo lo anterior, adjunto al presente instructivo están los compromisos
particulares de cada Ministerio y/o Servicio Público en materia de participación.
Saluda atentamente a Ud.,
RICARDO LAGOS ESCOBAR

Presidente de la República
Página 251

25d Evaluacion de Impacto Ambiental Enero 2004

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GOBIERNO DE CHILE

MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN

INVESTIGACIÓN EVALUATIVA DE IMPACTO

El presente Estudio, “Investigación Evaluativa de Impacto Ambiental en Territorios

A cargo del desarrollo del Estudio, estuvieron las siguientes personas:

• Nancy Yánez Fuenzalida, Abogado, Jefe de Proyecto

3.5 LEGISLACIÓN SECTORIAL: REGLAMENTACIÓN SOBRE EL APROVECHAMIENTO DE

4.1.7.1 Reconocimiento ....................................................................................................... 158

4.1.15 Conclusiones del Análisis del Derecho Comparado .............................................. 174

9. RECONOCIMIENTO DE DERECHOS INDÍGENAS: TERRITORIOS, TIERRAS,

Presentación del Estudio, Objetivos Generales y Específicos de la Investigación

Por especial encargo de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI) se ha

Si bien el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental vigente en el derecho interno chileno

amenaza a la sobrevivencia cultural y material de los pueblos indígenas, lesionando incluso

En función de estos aspectos, se han establecido distintos objetivos específicos a saber:

Capítulo I: Análisis Normativo Jurídico.

c) Reasentamientos de comunidades humanas, o alteraciones significativa de los

inversión, ni menos de las alteraciones al patrimonio cultural de estas agrupaciones. Estas se

A través de este análisis determinaremos las fortalezas y debilidades de la Ley Indígena en lo

Finalmente, efectuaremos un análisis de derecho internacional y comparado con el objeto de

Estamos ciertos que la adecuada identificación de los derechos individuales y colectivos

Capitulo II: Análisis Antropológico

En el pensamiento de Bonfil Batalla introducir el concepto de control cultural permite establecer

Capítulo III: Análisis Medio Ambiental.

denominados “Libros Rojos”1 y el catastro de sitios arqueológico elaborado también por el

Estamos conscientes que la información disponible en el ámbito de las Facetas Ambientales

Capítulo IV: Propuesta Normativa

La propuesta normativa, en primer lugar, aspira a mejorar el Sistema de Evaluación de Impacto

Conjuntamente con lo anterior, la propuesta propone un modelo base de negociación

De esta manera la definición de estándares destinados a regir la evaluación de impacto de

determinado proyecto puede alterar el equilibrio ecológico de los ecosistemas indígenas,

Será, en consecuencia a partir de estas constataciones de donde emergerán la base de

MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL

2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA: CARACTERIZACIÓN DE LOS

La preocupación internacional y nacional por la protección del Medio Ambiente es un fenómeno

No obstante, el desarrollo de esta normativa es aún incipiente. El reconocimiento del derecho al

Tratándose de los Pueblos Indígenas el tema es particularmente sensible, habida consideración

Degradación ambiental masiva, fragmentación cultural, relocalización, pérdida de recursos

El conflicto se agudiza en aquellos Estados cuyas economías se centran en la explotación de

Esta es la percepción que hoy emerge de la demanda indígena y que se ha traducido en la

A partir de estas constataciones y de la creciente convicción de que los conocimientos

Esta preocupación se ha manifestado en el surgimiento de una incipiente normativa que ha

Los conflictos a que aludimos corresponden a los denominados “conflictos etnoambientales”,

El año 1971, la Subcomisión de Prevención de la Discriminación y Protección de las Minorías

realización de un estudio denominado “Estudio del problema de la discriminación contra las

El informe sugiere una definición de comunidades, poblaciones y naciones autóctonas, en los

Sobre lo expresado, argumenta Martínez Cobo:

Se evidencia de la cita precedente y lo confirma el desarrollo posterior del Derecho

Desde la perspectiva del desarrollo, el asunto es complejo, también lo es desde el punto de

La mayoría de los países latinoamericanos, particularmente Chile, están promoviendo

La evidencia empírica muestra que en esta confrontación se ha impuesto históricamente la

Los conflictos etnoambientales se han caracterizado por la desigualdad de las partes. En

Los mecanismos de participación ciudadana también están mediatizados por la estructura de

Esta concepción cosificada del espacio impone, además, un determinado régimen de

A lo anterior se suma un sistema de evaluación de impactos que determina también el que y el

La generalidad de las presentaciones ante las instancias internacionales se centran en la

El objetivo de esta investigación es precisamente identificar los principales conflictos

También indagaremos en los mecanismos disponibles en el derecho interno, en el derecho

3. EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL Y LOS

El proceso de evaluación de impacto ambiental aspira a ser un instrumento preventivo de

Conforme a lo indicado, el sistema pretende ser un instrumento preventivo de efectos adverso y

El sistema de evaluación de impacto ambiental, al menos en términos teóricos, ha sido

Desde esta perspectiva el sistema de evaluación de impacto ambiental se asocia al concepto