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Revista Estado y Políticas Públicas Nº 4. Año 2015.

ISSN 2310-550X pp 107-126

Presupuesto con Adjetivos:


Un abordaje institucional de las experiencias
de Presupuesto Participativo en los
gobiernos locales argentinos.
Adjectives Budget: An institutional approach to the experiences of
Participatory budget in Argentine local governments.

Por Sonia Liliana Ramella*


Fecha de Recepción: 23 de noviembre de 2014.
Fecha de Aceptación: 03 de marzo de 2015.

RESUMEN ABSTRACT
El Presupuesto Participativo es un mecanis- Participative Budget is used by Argentinean
mo de control social difundido y promovido local governments for making social accou-
en los gobiernos locales argentinos. A raíz de ntability. Since 2011, there were around 46
esto, el tema cobró relevancia y visibilidad en experiences in Argentina, everyone with its
el ámbito académico en distintas revistas, se- particular institutional design. At the same
minarios, publicaciones, etc. Sin embargo, al time, in many publications defines his attribu-
ser en la Argentina aún incipiente su debate tes like universal participation, redistribution,
teórico, es usual encontrar conceptualizacio- adaptability, etc. however, each one of those
nes de Presupuesto Participativo que incluyan adjectives are linked with a particular insti-
como elementos constitutivos algunas carac- tutional design strategy. This article discusses
terísticas que responden a diseños institucio- the convenience of the different concepts of
nales específicos. Este trabajo propone una participative budget. First of all, I describe the
conceptualización de carácter procedimental mains institutional designs in terms of partici-
de Presupuesto Participativo y representativa pative, territorial normative and financial di-
de las experiencias argentinas vigentes durante mensions. Finally, I propose a concept which
el año 2011. Asimismo, describe algunas va- represents all the different Argentinean cases.
riantes más usuales de su diseño institucional Keywords: Participative Budget, Institutio-
y agendas pendientes de investigación. nal Design, Comparative Analysis.
Palabras clave: Presupuesto Participativo,
Diseño institucional, Análisis comparado.
I. Definiendo el Presupuesto
Participativo en la Argentina

* Magister en Administración Pública por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Licenciada en


Ciencia Política y en Relaciones Internacionales por la Universidad Católica de Córdoba (UCC)
y doctoranda en Ciencias Sociales y Humanas de la Universidad Nacional de Quilmes (UNQ).
Correo electrónico: soniaramella@yahoo.com.ar
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Sonia Liliana Ramella “Presupuesto con Adjetivos: Un abordaje institucional de las experiencias de...”

¿De qué hablamos cuando hablamos de Respecto a las concepciones de naturale-


Presupuesto Participativo (en adelante, PP) za procedimental, podemos destacar la seña-
en la Argentina? ¿Cuáles son los elementos lada por Goldfrank quien lo identifica como
comunes entre las experiencias de Presupues- “un proceso a través del cual los ciudadanos,
to Participativo que se implementan en la ac- de forma individual o por medio de organi-
tualidad? El presente artículo de investigación zaciones, pueden contribuir en la toma de
surge a partir de estos interrogantes los cuales, decisiones acerca del presupuesto público”
a su vez, son fundamentales a fin de elaborar (2006:2). Asimismo, y siguiendo la misma lí-
una definición conceptual mínima de lo que nea, Cabannes lo define como “un mecanismo
se entiende por Presupuesto Participativo en (o un proceso) por el cual la población defi-
el marco de las experiencias registradas en la ne o contribuye a definir el destino de todo
Argentina durante el año 2011. Si bien se ha una parte de los recursos públicos” (2005:15).
escrito en abundancia sobre dicho fenómeno Por último, y entre los enunciados elaborados
desde hace más de dos décadas, es común por académicos argentinos, podría señalarse
encontrar en numerosas conceptualizaciones la propuesta por Rofman que entiende al PP
la inclusión de propiedades características como: “la habilitación de espacios de partici-
pertenecientes a casos puntuales que luego se pación directa o semidirecta (ya sea vinculante
“hicieron extensibles” a todo el universo. En o consultiva) de los ciudadanos respecto de la
consecuencia, no permite cristalizar la multi- asignación del presupuesto en ámbitos locales,
plicidad de “tipos” o modelos institucionales organizados territorialmente” (2007:11).
existentes y, al mismo tiempo, conspira contra Por su parte, en las tradiciones más nor-
la posibilidad de avanzar hacia sistematiza- mativas, muchas de ellas inspiradas en la expe-
ciones y clasificaciones que permitan conocer riencia de Porto Alegre, encontramos concep-
mejor el fenómeno. tualizaciones que utilizan una gran variedad
En este contexto, y siguiendo la innova- de “propiedades” inherentes a determinadas
dora propuesta de Collier y Levitsky (1998) formas que adopta este mecanismo de parti-
para aportar un enfoque metodológico más cipación ciudadana. En efecto, es posible ha-
adecuado a los debates sobre la conceptuali- llar definiciones de Presupuesto Participativo
zación de la democracia en América Latina, es como las expuestas por los promotores de la
que nos proponemos analizar críticamente el experiencia de Porto Alegre; quienes lo entien-
uso de ciertos adjetivos y proposiciones en la den como “un proceso de democracia directa,
definición conceptual de experiencias de Pre- voluntaria y universal, donde el pueblo puede
supuesto Participativo vigentes en gobiernos discutir y decidir sobre el presupuesto y las po-
locales argentinos durante el 2011. líticas públicas. El ciudadano no limita su par-
En el ámbito académico es posible iden- ticipación al acto de votar para elegir al Ejecu-
tificar diversos esfuerzos tendientes a concep- tivo o al Parlamento, sino que también decide
tualizar al Presupuesto Participativo como las prioridades de gastos y controla la gestión
mecanismo de participación ciudadana. Aun- de gobierno. Deja de ser un coadyuvante de la
que, si bien es cierto que las definiciones que política tradicional para ser protagonista per-
se dieron sobre el mismo son muy variadas, es manente de la gestión pública” (Genro y De
posible distinguir dos grandes corrientes: de- Sousa, 1998: 123). También bajo esta mirada
finiciones mínimas basadas en características prescriptiva podemos ubicar la definición pro-
procedimentales; y aquellas de índole norma- puesta por Llamas (2004) quien entiende al
tiva que lo conciben bajo determinados “tipos PP como:
ideales” o metas que deben alcanzarse.

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una herramienta de intervención ciudadana, neidad de “modelos” o diseño institucionales


probablemente la más compleja y conocida obedece que a múltiples causas (tradiciones,
de las modalidades de democracia participati- cultura cívica, historia local, etc.); también
va local, que permite implicar a la población se manifiesta entre las experiencias de Presu-
en la toma de decisiones públicas y persigue puesto Participativo de los gobiernos locales
promover la participación de la población en argentinos.
la gestión pública, concretamente en la toma Tomando como referencia la definición
de decisiones sobre los gastos y recursos de la procedimental de Presupuesto Participativo
planificación presupuestaria. Donde en última elaborada por Goldfrank, se intentará cons-
instancia, el valor agregado es la disminución truir una definición conceptual “representa-
de las desigualdades y la reducción de la segre- tiva” de las experiencias registradas en la Ar-
gación espacial y social (Llamas Sánchez, 2004: gentina durante el año 2011 sin incurrir en
330). estiramientos conceptuales1 y demás errores
de generalización. Para ello, se tomará como
Finalmente, y ya en el caso argentino, debe
referencia un estudio previo en el cual se des-
mencionarse que la Secretaría de Relaciones
criben los diseños institucionales de los casos
Parlamentarias de Jefatura de Gabinete de Mi-
registrados en la Argentina (Ramella, 2012).
nistros de la Nación entiende al PP como “un
El presente artículo de investigación se
proceso de intervención directa, permanente,
estructura de la siguiente manera: a continua-
voluntaria y universal en el cual la ciudada-
ción, se analizarán los principales adjetivos
nía, conjuntamente con el gobierno, delibera
que se proponen para conceptualizar de una
y decide la asignación de recursos públicos y
manera más adecuada a los casos de Presu-
controla su ejecución” (2011:4).
puestos Participativos vigentes. En ese mismo
Si se analizan las definiciones propuestas
apartado, se debatirá respecto de algunas va-
desde una perspectiva normativa, se observa
riantes que adoptan tres de sus dimensiones (la
que al Presupuesto Participativo se le suman,
Normativa, la Financiera y la Participativa), de
como elementos constitutivos del mismo, ad-
las cuales se desprenden los adjetivos y afirma-
jetivos y propiedades que, en realidad, estará
ciones vinculadas a las bondades o propiedades
condicionada según el diseño institucional
del instrumento de participación institucional.
adoptado. Algunos de los elementos habitual-
Luego de describir cada una de ellas, presenta-
mente comprendidos en las conceptualizacio-
remos algunas conclusiones de carácter preli-
nes de Presupuesto Participativo son:
• -La flexibilidad institucional y su capacidad
adaptativa (ajustarse su metodología de im-
plementación año tras año). 1 Tal como lo destaca Sartori (1994), uno de los
• -La participación universal de los ciudadanos. riesgos presentes al desarrollar estudios com-
• -Referencias a participación ciudadana uni- parados es establecer conceptualizaciones que
versal en la toma de decisiones, asignación y contengan elementos que no necesariamen-
control de los recursos. te son propios del fenómeno, sino más bien
• -La capacidad redistributiva del PP. manifestaciones específicas del mismo, come-
Tal como ocurre a nivel mundial (Cabannes, tiendo “estiramiento conceptual”. Particular-
2005:17), no existe un modelo único de Pre- mente en materia de diseño institucional de
supuesto Participativo sino que, por el con- Presupuesto Participativo, se incurre en esta
trario, es posible identificar diversas formas falencia si se incluyen en la categoría general
de organizarlo. La presencia de esta heteroge- más abstracta elementos característicos de las
distintas tipologías de PP.
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minar, las cuales a su vez, apuntan a fijar agen- cesariamente se debe profundizar en las par-
das de investigación sobre el tema. ticularidades de la “Dimensión Normativa”,
es decir, en la existencia (o ausencia) de regla-
mentos codificados y/o de instrumentos jurí-
II. El diseño institucional dicos locales que articulen su metodología de
del PP y sus adjetivos implementación.
Desde una perspectiva de ingeniería institu- En efecto, quienes difunden la inclusión
cional, la utilización del método comparado del PP como mecanismo de participación
para el análisis de las distintas experiencias de ciudadana, argumentan que dada la flexibili-
Presupuesto Participativo, nos permite identi- dad de su diseño institucional, cada gobierno
ficar tanto sus elementos constitutivos comu- local puede adaptarlo permanentemente a la
nes como las particularidades encerradas en realidad de manera dinámica. Esto significa
cada una de ellas. Este proceso nos habilita- que cada gobierno local organiza2 y ajusta el
rá, a su vez, a colaborar en el debate concep- procedimiento de participación ciudadana de
tual en torno al mismo. En diversos estudios acuerdo a las necesidades y a los recursos con
comparados del diseño institucional de las los que cuentan, a sus objetivos estratégicos, a
experiencias de Presupuesto Participativo (Ca- sus demandas ciudadanas, etc., sin necesidad
bannes, 2004; Cabannes, 2005; Montecinos, de apelar a mecanismos institucionales com-
2011, etc.), se aborda el análisis bajo cuatro plejos. Sin embargo, esta capacidad adapta-
grandes dimensiones: tiva puede estar condicionada por distintos
1. Normativa: los criterios según los cua- elementos, tales como: el tipo de instrumento
les se estructura (no codificación y codifica- que regula la metodología de implementación,
ción) la metodología de implementación de la existencia de un reglamento de aplicación
cada experiencia de Presupuesto Participativo. que cuente con mecanismos específicos de re-
2. Territorial: criterio bajo los cuales se visión y, como ocurre en algunos casos, puede
organiza el territorio del gobierno local en el darse que a pesar de existir mecanismos de
que se llevará a cabo la experiencia. revisión metodológica, el equipo técnico mu-
3. Financiera: mecanismos de cálculo y nicipal no incorpore las sugerencias y/o mo-
asignación de los recursos económicos que dificaciones necesarias a la luz de la puesta en
se destinarán para la ejecución de proyec- práctica del proceso.
tos elaborados en el marco del Presupuesto De acuerdo a las experiencias de Presu-
Participativo. puesto Participativo registradas en la Argenti-
4. Participativa: los criterios ordenadores
de la participación ciudadana.
Estas dimensiones serán los ejes sobre los 2 Si bien el presupuesto participativo es un
cuales se ordenará el debate en torno a las afir- instrumento de participación ciudadana que
maciones y a los adjetivos asignados a dicho requiere de ciertas condiciones institucionales
mecanismo de participación ciudadana. para ser implementado, cada gobierno local
puede estructurar el proceso de acuerdo a sus
prioridades y objetivos políticos. Por ejemplo,
II.1. La flexibilidad del si quieren fomentar la participación de las
diseño institucional del instituciones intermedias, si se desea llevar a
Presupuesto Participativo cabo una política de inclusión social de deter-
Si lo que se pretende es indagar en torno de minados sectores sociales, anclarlo institucio-
la flexibilidad de su diseño institucional, ne- nalmente en el área de hacienda, etc.
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na durante el año 2011, es posible identificar por el organismo local encargado de su puesta
(casi en igual cuantía)3 diseños institucionales en marcha.
cuyo protocolo de implementación se encuen- Una segunda consideración en relación a
tra diseños normativos “formales”4 e informa- la codificación de su procedimiento está vin-
les. En el primer caso, se hace referencia a las culada al contenido incluido en su codifica-
experiencias que articulan algún grado de co- ción, tales como la existencia de una “cláusula
dificación en documentos escritos (ya sea total revisora” que prevé la modificación de las pau-
o parcialmente). Por el contrario, las segundas tas allí contenidas.
son tan sólo reglas de juego conocidas y com- Finalmente, el último punto a considerar-
partidas por los participantes no articuladas se es la revisión metodológica efectiva, es decir,
bajo ningún documento y que son creadas, co- su capacidad adaptativa. Ello significa que si
municadas y reforzadas por fuera de los cana- una vez identificadas las falencias en la imple-
les oficiales (Helmke y Levitsky, 2004: 727). mentación del proceso, se modifican con la in-
Respecto de aquellos casos que reglamen- tención de mejorar el desempeño del mismo.
taron su procedimiento es posible a su vez or- En efecto, y tras revisar las experiencias argen-
denarlos según se trate de instrumentos jurídi- tinas vigentes durante el año 2011, se identifi-
cos locales de mayor jerarquía legal tales como có situaciones de “rigidez” (de no adaptación
las Cartas Orgánicas5, ordenanzas o decretos de su metodología) tanto en las que contaban
municipales), o bien de reglamentos dictados con reglamentos codificados como quienes no
la compilaron.
De esta manera, y con ánimo de mostrar
3 En base a un estudio comparado de las dis- las grandes variaciones en la materia, es posi-
tintas experiencias de Presupuesto Participati- ble ordenar a los diseños institucionales de los
vo registradas en la Argentina durante el año marcos normativos bajo cuatro grandes tipos:
2011, se identificó que de las 48 experiencias, Rigidez Estructural: en ella están com-
23 cuentan con reglamentación a través de prendidas las experiencias que cuentan con un
instrumento jurídico y una por reglamento reglamento totalmente codificado, sin ninguna
interno dictado por el equipo técnico muni- cláusula revisora y, por ende, se implementa de
cipal encargado de la puesta en marcha del manera sostenida en el tiempo sin evaluar su
proceso (Ramella: 2012, 34). funcionamiento y las modificaciones necesa-
rias. Por ejemplo, el Presupuesto Participativo
4 Uno de los ejes para identificar las institu- de Río Grande es reconocido en el artículo
ciones informales lo constituye la existencia 72 de su Carta Orgánica6 y, tiene estipulada
o ausencia de codificación (Leiras; 2004:69).
En este sentido, son plausibles de identificar-
se como informales aquellas experiencias de
Presupuesto Participativo que no articulan sus testad, siendo imposible que los Municipios
reglas de juego bajo codificaciones. dictasen su Carta Orgánica Municipal.
5 En virtud del artículo 5 de la Constitución 6 El artículo 72 de la Carta Orgánica de la Mu-
Nacional de la República Argentina, los regí- nicipalidad de Río Grande establece: El meca-
menes municipales de las Provincias deben re- nismo participativo en materia presupuestaria
conocer la autonomía institucional, política, tiene como objetivo promover la intervención
administrativa y financiera a sus Municipios. de la ciudadanía en la toma de decisiones pú-
Sin embargo, para el 2011, cinco provincias blicas y su control.
aún no reconocía de manera plena esta po- El Municipio consecuentemente asegura:
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en la Ordenanza N° 25887 su metodología de doba, cuenta con una amplia codificación de


implementación. Cabe destacar que en dicho su metodología de implementación y dentro
plexo normativo, su implementación se realiza de ese plexo normativo, está contemplada la
sin posibilidad reales8 de modificar su procedi- posibilidad de generarle modificaciones a
miento a menos que se modifique la ordenanza los fines de mejorar su funcionamiento. En
(imposible sin consenso político en la Honora- efecto, el Grupo Promotor de Participación
ble Concejo Deliberante) actualmente vigente. Ciudadana emite un documento en el cual se
Rígido: Dentro de esta categoría se en- recomiendan aspectos metodológicos que pre-
marcan los casos que independientemente de cisarían ser modificados (e incluso se sugieren
su codificación en documentos escritos, y la alternativas pertinentes). Sin embargo, y más
existencia de “cláusulas revisoras”, su imple- allá de las recomendaciones elevadas de ma-
mentación se lleva a cabo sin introducir las nera reiterada, la Secretaría de Participación
modificaciones tendientes a remover las fallas Ciudadana (a través de la Junta de Participa-
o dificultades detectadas durante el proceso. ción Vecinal) no incorpora ninguna de ellas
Por ejemplo, el Presupuesto Participativo Cór- (Ramella, 2012). Tal como lo refleja el docu-
mento presentado por la agrupación ciudada-
na “Nuestra Córdoba”:
1. Participación en la formulación de metas y (…) En ese informe, a lo largo de 57 ítems (des-
prioridades presupuestarias. de el 16 al 73) con observaciones y propuestas,
2. Los procedimientos para un adecuado contra- algunas en forma general y otras puntualmente,
lor comunitario de la ejecución presupuestaria. brindábamos nuestros puntos de vista, basados
3. La difusión del régimen participativo para la en la experiencia del seguimiento a prácticamen-
planificación presupuestaria. te todas las instancias del PPC -desde la presenta-
4. La generación, sistematización y libre acceso ción del correspondiente proyecto de Ordenan-
a la información pública de manera completa, za, su discusión en el Concejo Deliberante, la
veraz, adecuada y oportuna. aprobación de la Ord. 11.499-, durante todo el
5. La generación de indicadores y parámetros de proceso de su implementación en 2008 y realiza-
evaluación homogéneos en todo el Municipio.” ción en el 2009. Procuramos en dicho documen-
7 En la Ordenanza N° 2588, se establece que to, reflejar los antecedentes, definiciones y demás
el Poder Ejecutivo deberá reglamentar la pre- normas contenidas en la ordenanza citada, con
sente ordenanza. Sin embargo, este proceso el sentido de enfatizar los aspectos conceptuales
nunca fue concluido. Asimismo, cabe desta- sobre los que se fundamentara. Asimismo punto
car que de esta ordenanza (hoy vigente), no a punto analizamos cada una de sus instancias
se desprende la posibilidad de modificar sus metodológicas, observando también aquellos as-
aspectos metodológicos. pectos operativos que se ponen de manifiesto en
la práctica. Las observaciones y sugerencias, en
8 En el artículo N° 16 de la Ordenanza N° términos generales siguen siendo válidas hasta la
2588 se establecía que el Poder Ejecutivo Mu- actualidad, ratificando lo escrito en ellas, puesto
nicipal debía reglamentarla. Sin embargo, e que en lo fundamental, el proceso ha continuado
independientemente de la inexistencia de ese de la misma forma durante 2010 (…)9.
reglamento, cabe destacar dicha ordenanza re-
gula prácticamente la totalidad de los aspectos
vinculados a la participación, monto asigna- 9 Fragmento del Acta de Compromiso Públi-
do, criterio de distribución de los fondos, la co con la Ciudadanía de Córdoba, Por una
zonificación, instancias del proceso, etc. “Córdoba Sustentable”, pág. 18.
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Semirrígido: Aquí se posicionan todos los re- Flexibilidad Plena (Flexibles): Estos son
glamentos de funcionamiento que se encuen- aquellos diseños institucionales que no están
tran codificados y que, dentro de su cuerpo codificados en instrumentos jurídicos y/o re-
normativo, cuentan con una cláusula revisora glamentos escritos, y cuya metodología se va
que permiten ajustar el diseño institucional modificando de acuerdo a los resultados de su
a fin de mejorar el rendimiento. En estos ca- puesta en práctica. Dentro de este grupo de
sos, periódicamente se incorporan las suge- experiencias, una de las más destacadas son las
rencias y cambios emanados de la puesta en llevadas a cabo por los Municipios de General
marcha del proceso. Dentro de esta categoría San Martín, La Costa y Morón (todos perte-
encontramos al Presupuesto Participativo de necientes a la Provincia de Buenos Aires). El
Avellaneda, cuyas reglas de juego se encuen- Presupuesto Participativo Morón por ejemplo,
tran contenidas en un reglamento elaborado y de manera ininterrumpida a la fecha, no ha
por el técnico local. Si bien en el mismo no elaborado documento alguno que articule y
está explicitada ninguna cláusula revisora, lo estructure las principales reglas de juego de
cierto es que todos los años (al finalizar cada la experiencia. No obstante ello, la Dirección
edición) los participantes recomiendan aque- de Organización y Participación Comunitaria
llos aspectos que desean modificar al proceso revisa y ajusta la metodología del proceso es
de implementación y son incorporadas en la al finalizar cada edición. Tal como lo señala la
edición del año próximo. Tal como lo expresa dirección:
el responsable del programa:
(….) En nuestra experiencia no tenemos ar-
(…) No, nosotros tenemos un reglamento mado un reglamento de funcionamiento del
interno que es el… que tiene ver con quiénes Programa de Presupuesto Participativo, entre
pueden votar… esto sí lo tomamos desde La otras razones porque todos los años evaluamos
Plata, tomamos bastante, (…) el armado de la experiencia y realizamos modificaciones para
asambleas…. Nosotros de un año para el otro, tratar de mejorar su funcionamiento (….).11
ya cambiamos (…) Sí, cambiamos el reglamen-
A modo de cierre, y bajo los elementos ana-
to, cambiamos el Plan de Trabajo, de donde
lizados hasta el momento, algunas de las ex-
fijamos sede… hicimos bastantes cambios. Si
periencias vigentes podrían ser ordenadas del
querés yo te digo cómo empezamos en el 2010
siguiente modo:
y después como (….).10

10 Fragmento de entrevista de la autora con el res- 11 Respuesta enviada el día 18 de mayo de 2011
ponsable del programa, 13 de Agosto de 2011. a una solicitud de información de la autora.

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TABLA N° 1:
Adjetivo para describir la capacidad de adaptabilidad al contexto
local según la clase de codificación del reglamento del PP.
Clase de Codificación
Codificación Cláusula Modificación Adjetivo
Experiencia de metodología revisora del Reglamento Sugerido
Avellaneda Si No Si Semirrígido
Córdoba Sí Si No Rígido
Río Grande Si (ambigua) No Rígido
Gral. San Martín No No Si Estructural
Morón No No Si Flexible
Viedma No No No Flexible
No Rígido
Fuente: Elaboración propia.

En efecto, a la luz de los casos mencionados cación (el carácter de imposición, recomenda-
se observa que la flexibilidad del PP se vincu- ción o bien reconocimiento) (Ramella, 2012).
la tanto con algunas decisiones de ingeniería
institucional adoptada como también de las
prácticas habituales en la gestión local. De ello II.2. La participación ciudadana
se desprende que la ausencia de codificación en el Presupuesto Participativo
de su metodología de implementación no se
traduce necesariamente en un diseño institu- “(…) Y para mí es una tranquilidad
cional “flexible”. Si se observan las experiencias porque el presupuesto participativo es muy
de General San Martín (Provincia de Buenos sencillo: eligen la obra los vecinos, la votan,
Aires) y Viedma (Provincia de Río Negro), si y fundamentalmente la van controlando
bien ambas coinciden en carecer de protoco- en la ejecución. Entonces prácticamente
lo de implementación escritos, sus compor- yo ni necesito inspectores municipales: los
tamientos son completamente diferentes. La inspectores municipales son los frentistas
primera de ellas, generó modificaciones me- que están permanentemente delante de
todológicas permanentemente (siendo un PP la obra para que la obra se realice como
Flexible), mientras que la segunda no revisa y corresponde (…)”12.
por consiguiente no ajusta su mecanismo de
implementación (Ramella, 2012). En conse- Tal como lo refleja el comentario con el que
cuencia, la “flexibilidad” del diseño institucio- abrimos este segundo tipo, es común referirse
nal de cada experiencia estará condicionada al Presupuesto Participativo bajo proposicio-
tanto por la cultura revisora como por la de- nes tales como: “los vecinos eligen, votan y con-
cisión de codificar el protocolo de implemen- trolan la ejecución de las obras”. Sin embargo,
tación, el mecanismo de codificación selec-
cionado (reglamento interno, Carta Orgánica
Municipal, ordenanza, etc.), el alcance de la 12 Discurso en la localidad de Los Hornos del
codificación (la totalidad o parcialidad de las Intendente Pablo Bruera, 4 de octubre de
reglas de juego) y la rigurosidad de la codifi- 2011.
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y a los fines de no incurrir en generalizaciones tituciones intermedias. Una experiencia com-


indebidas, es preciso analizar con mayor dete- prendida dentro de este grupo lo constituye
nimiento al menos los siguientes tres aspectos el Presupuesto Participativo de San Miguel14
vinculados a la participación ciudadana: (Provincia de Buenos Aires).
• Actores habilitados a la participación Mixto estratificado: Aquí se encuentran
ciudadana. aquellos diseños en los cuales la participación
• Instancias del proceso abiertas a la participa- de los distintos actores (tanto los de naturaleza
ción ciudadana. universal como colectiva) está circunscripta a
• El máximo rol adoptado por la ciudadanía instancias específicas del proceso (Villa María,
durante el proceso. Rafaela, Río Grande)15.

A. Actores habilitados
a la participación 14 En San Miguel, para que pueda funcionar el
Una de los principales aspectos a ser anali- Foro Barrial, el mismo debe estar integrado
zados es en relación a los actores habilitados por un mínimo de 30 vecinos/as y estar avala-
formalmente a participar de las distintas ins- do por tres organizaciones sociales de trabajo
tancias del PP; independientemente de qué reconocido en el barrio y estar debidamen-
tipo de actores tengan mayor injerencia en el te acreditadas (personería jurídica) ante la
proceso13. En efecto, de acuerdo a los actores municipalidad.
habilitados a participar durante el proceso, 15 En Villa María, depende la instancia, son los
los casos registrados en los gobiernos locales actores habilitados para participar. Por ejem-
argentinos pueden ser clasificados en torno a plo, la identificación de necesidades y proble-
cinco categorías: mas la hacen las organizaciones intermedias
Modelos Universales: Cualquier ciuda- (en el Consejo Barrial) y la votación es gene-
dano a título individual (no organizado), es ral. En el caso de Rafaela, hay mucho cambio
decir, sin necesidad de pertenecer a alguna en relación al rol de los actores: el voto es “por
organización. Entre las experiencias más des- familia”, en las asambleas diagnósticas parti-
tacadas se encuentran: el Partido de La Costa cipa cualquiera y, finalmente las comisiones
(Provincia de Buenos Aires), y Rosario (Pro- vecinales tienen varios roles destacados. En
vincia de Santa Fe). palabras de una responsable del Equipo Téc-
Mixta: En estos diseños institucionales, nico Local: “Las comisiones vecinales están con-
pueden ser protagonistas del proceso tanto formadas por vecinos que son elegidos en eleccio-
los ciudadanos no organizados como las ins- nes democráticas cada dos años, y por lo tanto,
entendemos que son sus representantes legítimos.
(…)Las comisiones vecinales nos ayudan a orga-
13 Al igual que lo acontecido en otras experien- nizar cada una de las asambleas vecinales, in-
cias de Presupuesto Participativo llevadas a formando a los vecinos y chequeando el espacio
cabo en otros países (Blanco: 2002, 16), en la físico, que generalmente es la sede vecinal, un
práctica la participación ciudadana puede es- edificio municipal que se les cede en comodato
tar “sesgada” hacia determinados sectores. Sin para que ellos lo gestionen (lo pueden alquilar
embargo, y dado que no todas las experiencias para fiestas, organizar talleres, etc.). Durante la
argentinas sistematizan los perfiles sociopolí- asamblea, son considerados como otros vecinos
ticos y socioeconómicos de los ciudadanos, más. Luego, en la etapa de análisis de factibi-
no es posible realizar este tipo de clasificacio- lidad y confección de anteproyectos, ellos actúan
nes de manera sistemática. como delegados, chequeando y corrigiendo cada
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Colectivos: Sólo participan las personas de esta categoría es posible encontrar al


que representan instituciones intermedias presupuesto participativo del municipio de La
y/o determinados colectivos sociales. Dentro Matanza, en la Provincia de Buenos Aires.
Colectiva Exclusiva: A diferencia de los
modelos de participación colectiva, en estos
uno de ellos. En la distribución de encuestas, sólo se prevé que la participación ciudadana
también colaboran, chequeando esta actividad, gire en torno a un único actor durante todo el
comunicando a los vecinos, explicando el proce- proceso. Concretamente, dentro de este gru-
so. Están presenten en el escrutinio, necesaria- po encontramos el Presupuesto Participativo
mente, como fiscalizadores. Luego en la etapa de Viedma y que, al igual que el otro caso de
de definición final del proyecto técnico vuelven participación exclusiva, el actor habilitado es
a evaluar los proyectos y controlan toda la eje- la organización intermedia de carácter territo-
cución. Esta última tarea es central. Inclusive rial denominada “Vecinales” (Ramella, 2012).
permanentemente se realizan reuniones con las De este modo, si se ubicara a las experien-
áreas técnicas y ejecutivas para rendir cuentas cias en una línea que va de mayor a menor
del grado de avance o resolver problemas que participación, aquellas experiencias tales como
puedan surgir durante la ejecución”. Por últi- La Costa (Provincia de Buenos Aires) que pro-
mo, en el caso de Río Grande, para el proce- mueven una mayor presencia del ciudadano
so de diagnóstico tanto zonal como del Foro individual podrían ser asociadas a un modelo
ciudad pueden participar todos los vecinos; de “Democracia Participativa”; mientras que
mientras que en las Organizaciones No Gu- casos como La Matanza estarían más cercanas
bernamentales están autorizadas a participar al Modelo de Democracia Representativa (Ca-
sólo como ejecutoras de proyectos. bannes; 2004).

TABLA N° 2:
Casos de PP en la Argentina según tipos de actores sociales
habilitados a participar del Presupuesto Participativo
Democracia Participativa Democracia representativa
Universal Mixto en todo el proceso Mixto Estratificado Colegiados /
Colegiado exclusivo
La Costa Gral San Martín Córdoba La Matanza
Rosario La Plata Villa María Neuquén
Morón Rafaela Viedma
San Miguel
Mendoza
Río Grande
Fuente: Elaboración propia.
B. Instancias abiertas a la participativos argumentando que en ella existe
participación ciudadana una intervención integral del ciudadano a lo
largo de todo el proceso. En efecto, y más allá
Cuando se referencia a la participación ciuda-
de la cantidad y el formato de las asambleas
dana dentro de esta herramienta, suele pon-
existentes en cada experiencia de Presupues-
derársela por encima de otros instrumentos
to Participativo, lo importante es analizar las
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Revista Estado y Políticas Públicas Nº 4. Año 2015. ISSN 2310-550X pp 107-126

instancias del proceso abiertas a la ciudadanía, Asimismo, si ordenáramos los diseños


pudiendo así identificarse: según su carácter participativo, no sería con-
• Procesos de exclusiva participación en el veniente considerar que aquellas experiencias
diagnóstico.16 que permiten la intervención del ciudadano
• Procesos participativos centrados en el diag- en la elección de los proyectos, también lo son
nóstico y elaboración de proyectos. en la elaboración de los mismos. En otras pala-
• Participación en la selección de los proyectos bras, y a la luz de experiencias como la de Mo-
elaborados. rón16, las instancias participativas no necesa-
• Revisión metodológica y monitoreo de pro- riamente respetan el orden lógico del proceso
yectos en ejecución. (diagnóstico, formulación del proyecto, selec-
Nuevamente, en este punto hay una gran di- ción de proyectos y monitoreo y evaluación).
versidad de “modelos” entre las experiencias A continuación, y a los fines de mostrar
argentinas. En efecto, si se pretende anali- la heterogeneidad en materia de apertura a la
zar la apertura del proceso a la participación participación ciudadana, se ilustrarán algunas
ciudadana, es importante identificar cuáles y experiencias de presupuesto participativo.
cuántas son las instancias dispuestas a la inter-
vención del vecino.
TABLA N° 3:
Nivel de democracia participativa en casos de PP de la Argentina (2011)
según las instancias abiertas a la participación ciudadana en el proceso.
- Democracia Participativa +

Asamblea diagnóstica Elaboración de Selección de proyectos Monitoreo


proyectos
La Costa La Costa La Costa La Costa
La Plata La Plata La Plata La Plata
Morón San Fernando Morón Morón
San Fernando Córdoba San Fernando San Fernando
Córdoba Villa María Córdoba Córdoba
Villa María Rafaela Villa María Villa María
Rafaela Rio Grande Rafaela
Rio Grande Rio Grande
Mendoza
Viedma
Fuente: Elaboración propia.

Finalmente, y en base a las experiencias previa- mover la participación ciudadana vinculante,


mente caracterizadas, se observa que los dise- dado que las personas pueden tener un rol más
ños institucionales con más instancias abiertas protagónico y trascender a la mera consulta.
a la participación ciudadana, tienden a pro-
monitoreo de la ejecución de estos se lleva a
16 En el caso de Morón, durante el 2011, los cabo mediante los Consejos Vecinales (creados
proyectos se elaboran por los equipos de Uni- en el marco de Plan de Desarrollo Estratégico
dades de Gestión Comunitaria (UGC) y el 2004) que tienen lugar dentro de cada UGC.
117
Sonia Liliana Ramella “Presupuesto con Adjetivos: Un abordaje institucional de las experiencias de...”

C. Máximo rol de la ciudadanía • Electivo (si pueden decidir qué proyectos


durante el proceso priorizar).
• Evaluativo (si tienen facultades para inter-
Un tercer elemento, y muy vinculado a las fa-
venir en la revisión metodológica y/o segui-
ses abiertas a la participación ciudadana es el
miento de ejecución de los proyectos).
rol que cada uno de ellos obtiene. En efecto, de
En este sentido, y teniendo en cuenta las ins-
acuerdo a los momentos habilitados para par-
tancias del proceso habilitadas a la participa-
ticipar, las personas podrán incidir con un rol:
ción ciudadana podríamos caracterizar a las
• Consultivo (si sólo participan diagnosticando).
experiencias del siguiente modo:
• Deliberativo (si tienen la posibilidad de cola-
borar en la elaboración del proyecto).

TABLA N° 4:
Casos de PP en la Argentina (2011) según el máximo
rol permitido de participación en el PP.
- Participación + Participación
Consultiva Electiva Evaluativa
Mendoza La Costa La Costa
Viedma La Plata La Plata
Morón Morón
Córdoba Córdoba
Villa María Villa María
Rafaela
Rio Grande
Fuente: Elaboración propia.

De los tres aspectos inherentes al carácter de inclusión participativa, es posible observar


participativo desagregados anteriormente, una gama que va desde aquellos casos como
se observa que los distintos adjetivos referi- el Partido de La Costa que abren la partici-
dos a la participación ciudadana tales como pación al ciudadano individual con capacidad
“universalidad”, “carácter vinculante”; estarán de intervenir tanto en la selección como en las
condicionados por las particularidades ins- instancias evaluativas; hasta los que sólo per-
titucionales que adopte cada experiencia. En miten la participación de un único actor para
efecto, si se ordenan los PP de acuerdo a las la instancia de diagnóstico (tal como sucede
instancias abiertas a la participación y el grado en Viedma).

118
Revista Estado y Políticas Públicas Nº 4. Año 2015. ISSN 2310-550X pp 107-126

GRÁFICO N° 1:
Los roles participativos según la máxima instancia abierta a la
participación ciudadana en algunas experiencias de PP17

Fuente: Elaboración propia.

II. 3. Distribución de los recursos17 En definitiva, de la combinación de elementos


Una de las principales decisiones en materia institucionales, podría clasificarse a sus dise-
de diseño institucional que deberán ser aten- ños según los fines perseguidos y/o su impac-
didas por el Presupuesto Participativo consiste to esperado. En este sentido, y en un intento
en definir si a través del mismo se desarrolla- por caracterizar el impacto social esperado con
rá una política de inclusión social, si utilizará la implementación de mecanismos de Presu-
como premio al “buen ciudadano”, o bien si puesto Participativo, encontramos diseños:
se mantendrán las estructuras sociales preexis- 1. Equitativos: Bajo estos diseños ins-
tentes. Estas metas a su vez, deberán cristali- titucionales se propone brindar igualdad de
zarse en la adopción de los criterios de asigna- preferencias a todos los grupos sociales prota-
ción de fondos entre las “áreas operativas”18. gonistas del Presupuesto Participativo, man-
teniendo así las brechas sociales preexistentes.
Esta clase de diseño se corresponde a su vez
17 La clasificación aquí presentada es para fines
estrictamente descriptivos y didácticos.
18 Dado que cada una de estas áreas o zonas en
las que se divide el territorio comprometido
en el programa de PP tiene una finalidad me- ción ciudadana; a partir de aquí, me referiré a
ramente instrumental de facilitar la participa- ellos como “áreas operativas”.
119
Sonia Liliana Ramella “Presupuesto con Adjetivos: Un abordaje institucional de las experiencias de...”

con criterios de Asignación Uniforme19 de se encuentran los hogares con mayores carencias
fondos públicos entre las distintas “regiones del distrito) se le destinaron la mayor cantidad de
administrativas” bajo las cuales se ordena la recursos para la elaboración de proyectos21.
jurisdicción que participará de la experiencia. Por su parte, en el Presupuesto Participa-
Ello significa que cada una de ellas recibe igual tivo de San Fernando, la asignación de fondos
cantidad de dinero para la formulación de entre las distintas zonas, era la resultante entre
proyectos bajo el PP. el tamaño poblacional22 y demás indicadores
2. Redistributivo / inclusivo: Tiene por socioeconómicos mensurados por el Insti-
finalidad utilizar los fondos del PP para redu- tuto Nacional de Estadísticas y Censos de la
cir la brecha de desigualdad social entre los República Argentina (INDEC). Tal como lo
distintos grupos participantes del PP. En estos describe una responsable del Presupuesto Par-
casos, la distribución monetaria para la elabo- ticipativo San Fernando:
ración de proyectos es realizada siguiendo pa-
(…) Entonces, lo que hicimos fue nuclear esta
trones de discriminación positiva asignándoles
zona, o sea… con… después, cuando quedan
montos superiores a las regiones administra-
divididas así en 5, la zona más poblada obvia-
tivas que presentan mayor nivel de carencias
mente es la zona oeste, que es la más desfavore-
y/o vulnerabilidad social. Entre los criterios
cida digamos de una manera… porque son los
comúnmente empleados para establecer una
barrios que lindan con Reconquista que son,
asignación de recursos encontramos:
bastante…. Digamos, ahora tienen una serie de
1. Poblacionales.
mejoras a través del promedio, etc.… pero his-
2. Necesidades Básicas Insatisfechas (infraestruc-
tóricamente fue el más desfavorecido y es el sec-
tura urbana, social, etc.).
tor más favorecido. Así que de alguna manera
3. Combinado: bajo este criterio se ponderan
sí, porque bueno: las zonas más pobladas van a
dos o más elementos que dan cuenta de la
tener más plata pero acá se divide en tres, y vos
situación socioeconómica de la población.
ves que acá esta división en tres, eh… obvia-
Algunas de las experiencias registradas durante el mente la más poblada es esta, después el sigue
2011, y más allá del efecto redistributivo alcanza- esta, después la zona de (…), después Virreyes
do, una parte de los recursos económicos se dis- Centro y después (…) es la que menos pobla-
tribuyeron entre las áreas operativas del distrito ción tiene….” (…) “”…Porque nos parecía…
teniendo en cuenta diferentes criterios que obe- o sea el dato de NBI primero que teníamos
decían a la vulnerabilidad social y/o necesidad en era del censo. Porque si bien nosotros tenemos
ellos. Por ejemplo, en el caso de Morón, la distri- datos del AUMEC, los datos del AUMEC son
bución de los recursos fue estructurada en base a datos de encuestas, son datos que…. Los últi-
la cantidad de habitantes y a la situación socioe- mos datos son del 2001, por ende también nos
conómica de la población20. En efecto, se pudo parecía que tomar un dato de NBI no sé si iba a
saber que a zonas como Castelar Sur, Morón Sur tener mucho sentido y aparte porque capaz que
y en algunos barrios de El Palomar (en donde

21 Esta referencia se encuentra en la página 10 del


19 Aclarar que suelo hablar de asignación territo- informe “Presupuesto Participativo: en Mo-
rial uniforme porque generalmente hay organi- rón, los vecinos y las vecinas deciden” elabora-
zación territorial para implementación del PP. do por la Municipalidad de Morón, 2009.
20 Este indicador fue construido en base a los 22 El tamaño poblacional de cada zona era ex-
datos obtenidos en el Censo Nacional 2010. traído de las mediciones del AUMEC.
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Revista Estado y Políticas Públicas Nº 4. Año 2015. ISSN 2310-550X pp 107-126

se te dispara mucho la diferencia. Entonces, se aquellos Gobiernos Locales cuya economía


priorizó tener en cuenta el dato de menores de se estructura en torno a la industria turística.
18 como un dato de bueno: de alguna manera En efecto, la asignación de los recursos se cal-
tener más población joven, también una señal cula en base a una combinación de elemen-
de… de que por ahí necesitan un poco más de tos como: Población estable, propietarios no
recursos…. Pero bueno, fue un criterio como residentes24, Necesidades Básicas Insatisfechas
puede ser otro. Por eso también San Fernando (NBI), “Cobrabilidad” de las Tasas Municipales
Oeste y ¿Carupà? Tienen población más en- y el financiamiento de infraestructura social y
vejecida, entonces por eso también le dispara urbana proveniente del Gobierno Nacional y
un poco para abajo el monto. Ehmmm… pero Provincial en cada una de las zonas en las que
bueno, este año lo cambiamos de alguna ma- se subdivide el territorio para la implementa-
nera porque teníamos datos nuevos, aumentó ción del PP.
el monto…. Entonces cuando fuimos a hacer Finalmente, el Presupuesto Participativo
un análisis del 50 y 50 se disparaba mucho la de Rosario, establece que se deberán distribuir
diferencia. Entonces queríamos que a todos los recursos asignados al PP entre los 6 (seis)
les aumente más o menos proporcionalmen- distritos de la ciudad en un 50% en partes
te el monto, entonces al final hicimos 75% y iguales y, el 50% restante, de manera direc-
25%. O sea, el 25% del presupuesto respecto tamente proporcional al grado de escasez que
a la población… y teníamos datos del 2010 establezca el índice de Carencia25.
del censo (ya los datos provisionales) y después 3. Indefinida / ambigua: La asignación
sumamos el 25% respecto de las situaciones de fondos públicos entre las áreas operativas
poblacionales. Que también es un corte medio no necesariamente conlleva como finalidad
raro porque nosotros tenemos dividido en zona provocar un impacto redistributivo hacia las
1, 2 y 3 pero uno no puede hacer el corte en la zonas más vulnerables. Este es el caso de aque-
zona 2. Entonces también es un dato que no es
muy muy específico por ese motivo. De cual-
quier manera, como la distribución… tanto el 24 El Partido de la Costa, al ubicarse en la zona
monto como la distribución la decide el ejecu- costera de la Provincia de Buenos Aires, cuen-
tivo. Entonces nosotros tenemos la posibilidad ta con barrios en los cuales se registra una gran
de año a año cambiarlo. O sea aumentarlo y cantidad de propiedades con residentes no
vemos cómo lo distribuimos. También vamos permanentes dado que las mismas fueron con-
viendo eso, o sea si en un momento se ve la cebidas como residencias para épocas estivales.
necesidad de cambiar el criterio se puede hacer:
25 Según el artículo 5 de la Ordenanza N° 7869
no es que está fijo por reglamento sino que el
dictada por el Honorable Concejo Deliberante
ejecutivo tiene la potestad de determinarlo año
de Rosario, “La distribución de recursos asigna-
a año…”23.
dos al Presupuesto Participativo para cada dis-
Por su parte, el Partido de la Costa estructura trito se realizará de la siguiente forma: el 50%
su lógica redistributiva tomando en consi- (cincuenta por ciento) en partes iguales para cada
deración algunas particularidades propias de uno de los 6 (seis) distritos y el 50% (cincuenta
por ciento) en forma directamente proporcional
al grado de marginación urbana que establezca
23 Entrevista a Virginia Sanz, Miembro del anualmente el cálculo del Índice de Carencia
Equipo Técnico del Presupuesto Participativo para el que se utilizarán datos disponibles del úl-
del Municipio de San Fernando, realizada en timo censo, Encuesta Permanente de Hogares y
Agosto de 2011, mimeo, pp. 5 y 6. estadísticas por las dependencias municipales.”
121
Sonia Liliana Ramella “Presupuesto con Adjetivos: Un abordaje institucional de las experiencias de...”

llos presupuestos participativos cuyo criterio i) Devolutivo: criterio fiscal. Está conforma-
de asignación de recursos es Por proyecto. Esta do por el porcentaje de cumplimiento tribu-
modalidad, garantiza cierta equidad entre las tario realizado en cada Distrito sobre el total
distintas áreas en que se subdividió el munici- de recaudación del Municipio. La recaudación
pio. En este caso, el punto de comparación (o genuina se define como todo ingreso del Mu-
equidad) no es en términos monetarios (canti- nicipio por impuestos, tasas, contribuciones,
dad de dinero) sino de los proyectos que serán multas, etc., que por Ordenanza Municipal
financiados por cada área. Sin embargo, ello los contribuyentes que habitan la ciudad, de-
no necesariamente se traduce en la realización ban realizar. El porcentaje obtenido por cada
de los proyectos más costosos en las áreas más Distrito en este rubro, se aplica en forma di-
desfavorecidas. En palabras de la responsable recta y automática sobre la partida del Presu-
del Presupuesto Ciudadano y Gestión Partici- puesto Participativo correspondiente al Criterio
pativa de Rafaela: Devolutivo.
ii) Poblacional: criterio demográfico. Está con-
(…) Respecto a la distribución del dinero, lo formado por el porcentaje de población que ha-
que planteamos es que  colocamos por delan- bita en cada Distrito o beneficiarios directos e
te la necesidad antes que el monto. Es decir, indirectos de la organización temática respecto
existen barrios que necesitan obras más costo- del total del Municipio. El resultado que ob-
sas que otros y no necesariamente por la situa- tenga cada Distrito y organización temática se
ción económica de la población. Por ejemplo, aplica en forma directa y automática sobre la
en la edición 2009, la obra más costosa fue un partida del Presupuesto Participativo corres-
desagüe en un barrio de clase media. De todas pondiente al Criterio Poblacional.
formas, se fija un monto mínimo y máximo es- iii) Responsabilidad Comunitaria: Es un crite-
timativo y flexible por año. Si tenemos que ha- rio de responsabilidad social. A través de éste,
blar de un criterio que defina una situación en se busca calificar la conducta de los individuos
casos específicos es el de la equidad (…)26. que influyen en el cotidiano desenvolvimiento
4. Regresiva: Estos casos se caracterizan de cada Distrito. Por reglamentación se esta-
por organizar la distribución de los recursos blecen los Indicadores de Afinidad Social que
monetarios del PP como “premio” al desem- se evalúan. La medición de los mismos está a
peño ciudadano de cada sector participante en cargo de los organismos públicos competentes,
cuestión. En términos concretos, en el Artí- responsables y correspondientes para cada indi-
culo 22 de la Ordenanza 3352 el Presupuesto cador, los cuales elevan la información recabada
Participativo de Ushuaia asigna los recursos al Municipio, el cual la remite a la institución
del siguiente modo: que se define en el Artículo 12 para la realiza-
ción de los cálculos. El resultado que obtenga
Los Distritos obtienen su porción del Presu- cada Distrito u organización temática se aplica
puesto Participativo de acuerdo a los resultados en forma directa y automática sobre la partida
obtenidos a lo largo del período analizado, para del Presupuesto Participativo correspondiente
lo cual se definen a continuación los paráme- al Criterio de Afinidad Social.
tros que se utilizan para la medición de cada iv) Participación: Es un criterio que refleja el
uno de los criterios: nivel de participación de la sociedad en activi-
dades, campañas y herramientas institucionales
e informales de participación, propuestas por
el Municipio u promovidas por autogestión.
26 Respuesta del funcionario enviada por correo
Mediante sus indicadores se busca calificar el
electrónico a la autora el 8 de julio de 2011.
122
Revista Estado y Políticas Públicas Nº 4. Año 2015. ISSN 2310-550X pp 107-126

involucramiento vecinal a través de la partici- Finalmente, si bien no se pretende ordenar las


pación directa y de las organizaciones formales experiencias de acuerdo al impacto que cada
e informales de cada distrito y eje temático. Por diseño alcanza en materia de inclusión/exclu-
reglamentación se establecen los Indicadores de sión, podría afirmarse que los modelos adop-
Participación. La medición de estos indicadores tados por Rosario, San Fernando, La Costa,
está a cargo de los organismos públicos muni- Morón (independientemente de la intensidad
cipales, respaldada por diversos registros de sus de cada uno) se ubican entre los más inclusivo;
actividades. El resultado que obtenga cada Dis- mientras que el criterio distributivo estableci-
trito y organización temática se aplica en forma do por el Municipio de Ushuaia se encontraría
directa y automática sobre la partida del Presu- en el extremo opuesto.
puesto Participativo.
TABLA N° 5:
Casos de PP en la Argentina (2011) clasificados por grado de
inclusividad, criterio distributivo e impacto social.
CRITERIO DISTRIBUTIVO IMPACTO SOCIAL/ EFECTO
MENOS INCLUSIVO
/ MÁS INCLUSIVO

ZONA/ TEMÁTICA REDISTRIBUTIVO / INCLUSIVO (PARTIDO


PONDERADA DE LA COSTA, MORÓN; SAN FERNANDO)
POR PROYECTO AMBIGUO (RAFAELA)
ASIGNACIÓN UNIFORME EQUIDAD DE TRATO (VIEDMA, NEUQUÉN,
MENDOZA)
MERITOCRÁTICOS REGRESIVO (USHUAIA)
Fuente: Elaboración propia.

Conclusiones modo, al referenciar al Presupuesto Partici-


A lo largo de este artículo de investigación se pativo se supera la barrera de la casuística o
ha puesto en evidencia la complejidad de refe- autorreferencia sin incurrir en problemas ta-
rirse al presupuesto participativo bajo un con- les como el “estiramiento conceptual”. Por su
cepto que sea representativo de todo el uni- parte, esto también nos ha permitido apreciar
verso de casos y que, al mismo tiempo, refleje la “capacidad de viaje” del concepto. Ello sig-
las particularidades y/o características propias nifica que de acuerdo al diseño institucional
de cada una de las experiencias vigentes en la adoptado por cada experiencia, se cristalizarán
Argentina. De este modo, y evitando caer en en “variantes” a través de las cuales será posible
definiciones imprecisas, se puede proponer identificar las “tipologías” emergentes. De este
conceptualizar al PP como: “un proceso de modo, un mismo PP es susceptible de adquirir
consulta popular respecto del uso de una cier- múltiples adjetivos de acuerdo a las particu-
ta cantidad de fondos públicos para la elabora- laridades adoptadas en materia normativa, te-
ción de proyectos que la ciudadanía considere rritorial, participativa y financiera. En efecto,
primordiales” (Ramella, 2012). una experiencia podrá ser al mismo tiempo
Partiendo de esta definición mínima y flexible, universal y redistributiva.
procedimental, es posible referirse al fenóme- Por otra parte, la descripción de las distin-
no identificando aquellos elementos a partir tas formas o “modelos” en las que se cristalizan
de los cuales se obtiene variabilidad. De este los elementos propios de cada diseño institu-

123
Sonia Liliana Ramella “Presupuesto con Adjetivos: Un abordaje institucional de las experiencias de...”

cional, nos ha permitido reflejar con mayor de http://www.bvsde.paho.org/bvsacd/cd30/


claridad el vínculo entre ellas y determinados arriagada.pdf
resultados. De este modo, nos ha sido posi- Blanco, I. (octubre, 2002). Presupuestos partici-
ble identificar bajo qué condiciones un Pre- pativos y democracia local: una comparación
supuesto Participativo puede ser adjetivado entre las experiencias brasileñas y españolas.
como universal, redistributivo, flexible, etc. Ponencia presentada en el VII Congreso In-
Asimismo, a lo largo de este artículo se ternacional del CLAD sobre la Reforma del
ha propiciado no sólo la construcción de un Estado y de la Administración Pública. Lisboa,
concepto abarcador y representativo de las Portugal.
experiencias argentinas, sino también se ha Cabannes, Y. (2005). Presupuesto Participativo y
buscado conocer más sobre las distintas “for- Finanzas Locales. Segunda versión ampliada.
mas” adoptadas en cada una de ellas por un Programa de Gestión Urbana. Coordinación
instrumento de gestión “transversal” a toda la para América Latina y el Caribe. PGU –ALC /
administración pública local. UN – HABITAT, Alcaldía Municipal de Por-
Al igual que otros instrumentos de ges- to Alegre, Brasil- Quito.- Programa de Ges-
tión, el presupuesto participativo permite tión Urbana – UN/HABITAT.
alcanzar distintos objetivos políticos. Cada Cabannes, Y. (2004). Participatory Budgeting:
uno de los “adjetivos” utilizados para referirse Conceptual Framework and Analysis of its
al Presupuesto Participativo se encuentra en Contribution to Urban Governance and the
estrecha vinculación con los objetivos políti- Millennium Development Goals. UN-HA-
cos propuestos, los cuales, a su vez, deberán BITAT. Quito - Urban Management Pro-
encontrar un correlato con un determinado gramme / UN-HABITAT.
diseño institucional. Cabannes, Y. (2005). ¿Qué es y cómo se hace el
Finalmente, este trabajo deja abierta la Presupuesto Participativo? 72 respuestas a preguntas
agenda de investigación de distintos temas frecuentes sobre Presupuestos Participativos
vinculados a la eficiencia de la gestión públi- Municipales. Colombia: USAID.
ca, en particular para aquellos aspectos que no Collado, A. (2004). Análisis espacial y localiza-
se relacionen directamente con la ingeniería ción geográfica de la pobreza en el gran área
institucional del PP como ser: el carácter re- Metropolitana de Costa Rica. Documento
distributivo de cada experiencia, el grado de N°10 elaborado por la Academia de Centroa-
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