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Módulo 7

Procedimiento administrativo

Unidad 2
Derecho Procesal Administrativo

Sesión 2
Desarrollo del procedimiento
administrativo

Texto de apoyo
Módulo 7. Procedimiento administrativo
Unidad 2. Derecho Procesal Administrativo
Sesión 2. Desarrollo del procedimiento administrativo
Texto de apoyo

Índice

Presentación.......................................................................................................................................... 3
Definición del proceso y el procedimiento administrativo ....................................................................... 3
Principios del procedimiento administrativo ........................................................................................... 5
Derecho humano a la seguridad jurídica ................................................................................................ 6
Acto administrativo ................................................................................................................................ 7
Elementos del acto administrativo ...................................................................................................... 9
¿Cómo se ejecuta un acto administrativo? ....................................................................................... 13
Derecho de petición ......................................................................................................................... 13
¿Cómo puede extinguirse un acto administrativo? ........................................................................... 14
Nulidad y anulabilidad del acto administrativo .................................................................................. 15
Los vicios del acto administrativo ..................................................................................................... 18
El silencio administrativo .................................................................................................................. 19
Responsabilidad política de los servidores públicos ............................................................................ 20
La declaración de procedencia ......................................................................................................... 23
Responsabilidad civil de los servidores públicos .............................................................................. 26
Elementos de la responsabilidad civil de los servidores públicos ..................................................... 26
Responsabilidad patrimonial del Estado .............................................................................................. 27
Sujetos de la responsabilidad patrimonial del Estado ....................................................................... 32
Procedimiento de responsabilidad patrimonial ................................................................................. 33
Vía administrativa ......................................................................................................................... 33
Vía jurisdiccional ........................................................................................................................... 34
Requisitos de procedibilidad en la responsabilidad patrimonial ........................................................ 35
Actividad administrativa irregular ......................................................................................................... 35
Recurso administrativo ........................................................................................................................ 35
Elementos del recurso administrativo ............................................................................................... 36
Principios rectores de los recursos administrativos .......................................................................... 37
Clasificación de los recursos ............................................................................................................ 38
Recursos en la legislación mexicana ................................................................................................ 38
Sobre el procedimiento administrativo ................................................................................................. 40
Definición de autoridad..................................................................................................................... 40
Visitas de verificación ....................................................................................................................... 40
Fases del procedimiento administrativo............................................................................................ 41
Postulatoria ...................................................................................................................................... 42
Probatoria ........................................................................................................................................ 43
Alegatos o conclusiva....................................................................................................................... 44
Cierre................................................................................................................................................... 46

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Módulo 7. Procedimiento administrativo
Unidad 2. Derecho Procesal Administrativo
Sesión 2. Desarrollo del procedimiento administrativo
Texto de apoyo

Fuentes de consulta ............................................................................................................................ 46

Presentación

Administración pública
Fuente: Pixabay

En esta sesión estudiarás el acto administrativo entendido como la declaración unilateral de voluntad
de un órgano del poder público en ejercicio de la función administrativa, en qué consiste la
responsabilidad patrimonial del Estado y cuál es la actividad administrativa irregular del Estado, así
como las etapas del procedimiento administrativo.

Definición del proceso y el procedimiento administrativo

Mientras el proceso en sentido general, ha sido entendido como el conjunto de actos concatenados
entre sí, que buscan la realización de un fin determinado, en el caso que nos ocupa estaríamos
hablando de aquéllas actuaciones administrativas coordinadas y orientadas a la producción de una
decisión de quien ejerce funciones administrativas.

Por otra parte, el procedimiento se puede entender como la explicación paso a paso de los momentos
a seguir hasta llegar a un fin, siendo en este caso la actuación administrativa. Todo proceso implica la
existencia de uno o más procedimientos para el logro de sus finalidades. En otras palabras, es una
sucesión formal de actos, que culminan en la expedición de un acto administrativo. En ese orden de
ideas, el procedimiento administrativo no es otra cosa más que la forma jurídica en que actúa la
administración, instituido previamente para que a través de él, la administración emita sus actos
administrativos. En tales consideraciones, se ha deducido que la legalidad de las actuaciones

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administrativas, no se encuentra a la libre elección de los órganos correspondientes de la


administración pública y ha sido prevista de manera general por normas superiores, respetando y
garantizando en todo momento los derechos de los interesados y de la comunidad en general,
impidiendo con ello la arbitrariedad o incumplimiento de los fines sociales y del interés general.

En otros términos y de acuerdo con Couture, el proceso es…

…una secuencia o serie de actos que se desenvuelven progresivamente para resolver mediante juicio
(como acto de autoridad) el conflicto de intereses. Su función sustancial es dirimir, con fuerza vinculatoria
el litigio sometido a los órganos de la jurisdicción (1993:122).

Mientras que el procedimiento administrativo es la concatenación de diversos actos sucesivos,


vertebrados por un propósito específico de la administración pública; por lo cual, el procedimiento
administrativo será el camino a seguir para que la administración pública logre sus objetivos.

Posterior las exposiciones anteriores, se puede entender que el Derecho Procesal Administrativo es el
conjunto de reglas y principios reguladores del procedimiento, los cuales son seguidos por los órganos
administrativos, en el ejercicio de su propia función administrativa, hacia la consecución de una
decisión. Por su parte el Derecho Contencioso Administrativo comprende el conjunto de normas y
principios reguladores de los procedimientos que han de seguirse ante los tribunales jurisdiccionales
especializados, para resolver controversias o litigios suscitados entre la administración pública y sus
gobernados, buscando reestablecer un derecho subjetivo administrativo.

Conforme a lo expuesto, es de señalarse que en esta sesión se estudiará el


procedimiento administrativo, haciendo referencia a los principios seguidos por los
órganos administrativos en el ejercicio de su propia función administrativa; por lo
que el Derecho Contencioso Administrativo será objeto de estudio en la siguiente
sesión.

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Principios del procedimiento administrativo

Conforme al apartado anterior, el objeto del proceso administrativo lo es el acto administrativo, que
para la emisión del mismo deben cumplirse ciertos principios, como el de legalidad y el respeto a los
intereses particulares en general.

El principio de legalidad constituye la finalidad del proceso administrativo, ya que la administración en


todo momento debe de cumplir con ella, pues sus actuaciones y manifestaciones, deben estar acorde
con el ordenamiento jurídico actual. Por lo tanto, se debe comprender que la legalidad de la
administración constituye la finalidad del proceso administrativo, pues la garantía de los pasos a seguir
por su conducto, garantiza al particular su derecho al debido proceso y el respeto a sus derechos
subjetivos.

Este principio de legalidad tiene su origen en la doctrina de Soberanía que con base en ella, la
Suprema Corte de Justicia de la Nación señala:

PODER PÚBLICO.- El Poder Público sólo dimana del pueblo, en quien radica esencial y originalmente la
soberanía nacional, y los tres Poderes en los cuales se divide, no pueden hacer más que lo que el
pueblo, en su Ley Fundamental, establece (Tesis: 77).

Asimismo, los principios orientadores del proceso administrativo constituyen los postulados básicos de
carácter jurídico a cumplir en la actuación y participación, tanto de las autoridades como de los
asociados en los procesos tendientes a la producción de un acto administrativo. Son los elementos
rectores controladores y limitantes del ejercicio de los poderes en los procedimientos administrativos,
procurando el equilibrio entre el actuar de la autoridad y el ciudadano o interesado. Entre dichos
principios encontramos los siguientes:

 Principio de economía: Refiere a que con la debida aplicación de las normas del procedimiento
administrativo, éste se agilice en la toma de decisiones y con ello, las actuaciones administrativas
sean cumplidas en el menor tiempo posible. El procedimiento debe buscar también la disminución
de los gastos en que pueda incurrir el gobernado como la administración, al igual que no exigir
documentos y copias más que los estrictamente necesarios.

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 Principio de celeridad: Con este principio se pretende que en su actuar administrativo, las
autoridad impriman al procedimiento la máxima dinámica posible. En ese orden de ideas, la
autoridad administrativa deberá de actuar oficiosamente, pudiendo suprimir todos aquellos
trámites innecesarios. La ejecución de este principio no puede ser motivo para que las autoridades
se abstengan de considerar todos los argumentos y pruebas proporcionados por el interesado de
manera legal y oportuna.
 Principio de eficacia: Determina que mediante su aplicación, los procedimientos deberán lograr su
finalidad, para lo cual las autoridades deberán remover oficiosamente los obstáculos formales. Es
decir, quitar los vicios en la actuación administrativa que pudieran presentarse durante el
desarrollo del proceso administrativo.
 Principio de imparcialidad: Las autoridades deberán actuar teniendo considerando que la finalidad
de los procedimientos es el aseguramiento y garantía de los derechos de todas las personas sin
ningún género de discriminación, proporcionando a los ciudadanos igual trato y respetando en
todo momento, el orden en que actúen ante ellas.
 Principio de publicidad: Consiste en exteriorizar los actos administrativos ante los interesados,
mediante la notificación de los mismos para que surtan sus efectos jurídicos. Dicho principio
implica además que por regla general la actividad de la administración pública debe ser
precisamente pública, clara y transparente, negando la posibilidad de actuaciones o decisiones
fuera del conocimiento general o que produzcan efectos jurídicos de manera sorpresiva frente a
los sujetos pasivos.

Derecho humano a la seguridad jurídica

Para comprender en qué consiste el derecho humano a la seguridad jurídica, Burgoa señala que ésta
implica lo siguiente:

El conjunto general de condiciones, requisitos, elementos o circunstancias previas a que debe sujetarse
una cierta actividad estatal autoritaria para generar una afectación válida de diferente índole en la esfera
del gobernado, integrada por el summum de sus derechos subjetivos” (Burgoa, 1954:396).

Conforme a lo anterior, puede afirmarse que la seguridad jurídica excluye los actos de poder de
carácter arbitrarios, en tanto son distantes del referente del Derecho Positivo como conjunto de normas

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jurídicas claras y estables. De acuerdo con ello, los artículos 14 y 16 constitucionales son los
principales depositarios de los principios fundamentales de la garantía de seguridad jurídica.

En síntesis, la seguridad jurídica es: “la certeza que tiene el individuo de que su situación jurídica no
será modificada más que por procedimientos regulares, establecidos previamente” (IIJ, 2002:1035). Lo
cual requiere de cuatro condiciones: que el derecho esté debidamente formalizado; que el derecho sea
preciso, no objeto de interpretación arbitraria; que el derecho sea “practicable”, o sea, eficaz y
finalmente que tal derecho sea estable.

Acto administrativo

De acuerdo con Rivero, el acto administrativo es:

…una declaración de voluntad, de deseo de conocimiento y de juicio, unilateral, concreta y ejecutiva, que
constituye una decisión ejecutoria, que emana de un sujeto: la Administración Pública, en el ejercicio de
una potestad administrativa, que crea, reconoce, modifica, transmite o extingue una situación jurídica
subjetiva y su finalidad es la satisfacción del interés general.

Para Royo Villanova (Der. Adm. 1, 1950, págs. 92·93), el acto administrativo se explica en los siguientes
términos: "Es un hecho jurídico que por su procedencia emana de un funcionario administrativo, por su
naturaleza, se concreta en una declaración especial y por su alcance afecta positiva o negativamente a
los derechos de las personas individuales o colectivas que se relacionan con la Administración pública
(Citado por Serra, 1977: 226).

Como ejemplos de actos administrativos se pueden mencionar los permisos, las


licencias, las autorizaciones, las clausuras, las certificaciones, las expropiaciones, los
registros, etcétera.

Asimismo Parejo indica lo siguiente:

…la Administración para actuar necesita del acuerdo, del pacto, del consenso con los administrados y así
producir un acto administrativo. En estos eventos, las prerrogativas de la Administración para expresar
decisiones unilaterales, se ven sustituidas, por la necesidad de participación del administrado,

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comprometiendo su voluntad en la formación del acto; lo cual determina que la resolución unilateral,
entendida como manifestación de decisión, se vea expresada como una resolución, pero convenida,
pactada, acordada (2003: 946)

Para tener una mayor claridad sobre el tema, se ofrece este breve glosario de
términos:

 Acto de administración: Aquel que proyecta sus efectos hacia el interior de la


administración pública.
 Actos de autoridad: Actos externos que expresan actos de poder público o de
actuación soberana, mediante los cuales el Estado procede autoritariamente por
medio de mandatos que son expresión de su voluntad, ya sea individual o
colectiva, en ejercicio de su facultad reglada o discrecional, fundados en razones
de orden público, imperativos, susceptibles de ejecución, mediante los cuales se
crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas concretas siempre que incidan
negativamente en la esfera jurídica de los gobernados en forma singular o plural.
 Hecho jurídico: Conductas administrativas de carácter técnico o material, que
producen efectos jurídicos, como la demolición de un edificio, el remolque de un
automóvil, etcétera.
 Acto jurídico: Declaraciones de voluntad o de opinión, que producen efectos
jurídicos directos. Es decir, que crean, modifican o extinguen derechos u
obligaciones del particular.
 Actos no jurídicos: Declaraciones de voluntad que no producen efectos jurídicos
particulares, como las comunicaciones generales o las recomendaciones, los
oficios internos, etcétera.

La administración pública como persona jurídica colectiva pública o persona moral pública, realiza
constantemente diversas acciones, las cuales tienen diferentes efectos jurídicos, incluso no todas
pueden considerarse como determinaciones. No obstante lo anterior, los actos administrativos se
distinguen por tener una declaración de voluntad emanado de una autoridad administrativa
competente, que tiene como fin principal la búsqueda del bien de la colectividad.

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La administración realiza actos jurídicos de distintas, entre otras: contractuales y unilaterales,


individuales y generales.

Son actos contractuales los nacidos del acuerdo entre la administración y los particulares, como la
celebración de un contrato de obra pública; a este tipo de actos la doctrina los reconoce específicamente
como contratos administrativos.

Serán actos unilaterales de la administración, los realizados por su sola declaración unilateral de
voluntad, como ocurre en la imposición de una multa, y pueden clasificarse en individuales o generales.

Se identifican como individuales los actos unilaterales de la administración con efectos jurídicos respecto
de una o varias personas determinadas, acerca de uno o varios casos específicos, como sucede en el
otorgamiento de un permiso para poner un anuncio en la vía pública o de una licencia de manejo de
vehículo, que confieren autorizaciones específicas a sus titulares.

Por el contrario, se entienden generales los actos unilaterales de la administración que producen efectos
jurídicos respecto de un conglomerado indeterminado o una generalidad de personas o casos, como
ocurre, por ejemplo, con los Reglamentos de Construcciones para la Ciudad de México, que es de
observancia general.

La doctrina denomina a los actos unilaterales generales de la administración reglamentos


administrativos, considerados materialmente como leyes, por tratarse de normas generales, abstractas,
generales, obligatorias y coercivas, emitidas por la administración (INEHRM, 2016:129-130).

Elementos del acto administrativo

Existen elementos esenciales y otros accesorios del acto administrativo. La importancia de entenderlos
radica en permitir construirlos de forma congruente, concreta y clara, defendiendo con éxito además su
validez en caso de que sean impugnados ante la autoridad administrativa competente. Con base en la
doctrina y considerando el artículo 3 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, se pueden
señalar los siguientes elementos:

 El órgano competente: Las unidades administrativas individualizadas a quienes se les otorga un


régimen competencial suficiente para lograr el cabal cumplimiento de las finalidades públicas que
se le han conferido. Tales unidades administrativas suponen la existencia de un órgano que

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cuenta con un titular y un conjunto de facultades o competencias por desarrollar, entendidas como
el poder legal de ejecutar determinados actos del órgano de la administración, o la distribución de
funciones entre los órganos del poder público, que puede derivar de la Constitución Federal
(competencia constitucional) o de una ley o reglamento administrativo (competencia legal).

Para profundizar sobre la competencia del acto, se sugiere consultar los siguientes
criterios de la Suprema Corte de Justicia:

 Tesis: Competencia constitucional y competencia jurisdiccional. Semanario


Judicial de la Federación, sexta época. Volumen CXXXVI, segunda parte, p. 21.
Tomado de: https://goo.gl/g1eZFp
 P./J. 10/94. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Núm. 77, Mayo de
1994, p. 12. Tomado de: https://goo.gl/2HK7gL

 Voluntad administrativa: Declaración de voluntad creadora de efectos jurídicos de Derecho


Público, entendida como la intención razonada y expresa de la administración de producir un acto
especial dado, que se exterioriza mediante una declaración. Siendo el acto administrativo un acto
jurídico, la voluntad puede afectarse por vicios o defectos, que pueden afectar a su validez, por
relacionarse con uno de los elementos esenciales.
 Motivo o causa: Se define como la circunstancia o conjunto de circunstancias de hecho o de
derecho, que justifican en cada caso la emisión del acto administrativo. La motivación del acto de
autoridad, exigida como condición de seguridad jurídica por la Constitución Federal, se constituye
en el juicio que expresa el órgano público actuante al apreciar el motivo y al relacionarlo con la ley
aplicable. El motivo o causa se traduce en todas aquellas circunstancias, jurídicas y no jurídicas
que dan origen, en cada caso concreto, una decisión ejecutoria de la administración pública de
dictar ese acto; son el antecedente que lo precede y provoca, constituyendo de esa manera su
razón de ser.
 Contenido u objeto: Aquello que la autoridad ha querido disponer, ordenar o autorizar. Consta de
una parte intrínseca del propio acto que lo caracteriza, una parte implícita que proviene de una
disposición legal y una parte eventual, con la que puede variar el significado de algunas partes
implícitas en el contenido.

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 Finalidad: Es el resultado mediato o inmediato que persigue la voluntad administrativa al dictar el


acto. La finalidad de todo acto administrativo es la de crear consecuencias jurídicas, pero dicho
efecto jurídico dependerá de la intención que oriente la voluntad administrativa en cada caso, al
dictar el acto de que se trate. Cualquiera que sea la finalidad, ésta siempre debe estar vinculada a
la satisfacción de un interés público.
 Forma: Se integra por los requisitos que debe revestir la declaración de la voluntad concreta
creadora de efectos jurídicos, la cual siempre debe dictarse en la forma y términos que la ley
vigente ordene, de tal manera que la ley que rija cada acto administrativo en lo concreto debe
contener la forma en que éstos deben constar.

Generalmente las leyes indican su constancia por escrito, señalar la autoridad que lo emite y estar
fundado y motivado, así como expresar la resolución, objeto o propósito de que se trate, ostentando
también la firma autógrafa del funcionario competente y en su caso, el nombre o nombres de las
personas a que vaya dirigido.

Es importante destacar que, si bien todo acto administrativo debe constar por
escrito, diversas leyes permiten la emisión en forma digital o electrónica. Incluso
se puede usar también la firma autógrafa y los sellos en forma electrónica, con el
mismo valor legal que los sellos y firmas tradicionales en papel.

También existen los elementos accidentales, o de carácter accesorio que concurren en el acto
administrativo, los cuales son:

 Mérito u oportunidad: Consiste en la apreciación dada por la administración pública, respecto de si


se debe o no de actuar en un momento determinado. Para el buen funcionamiento de la
administración pública, debe desplegar su competencia en el momento y forma precisa que cada
situación concreta requiere. Este elemento por lo tanto, se vincula con la actividad discrecional de
la administración ya que, aun cuando la ley impone una forma predeterminada de actuar, y los
actos administrativos se deben ajustar a ella, es imprescindible que sean, asimismo, adecuados
en su mérito, estando en el interés y en el derecho de todos el exigir que se dé efectivamente esa
condición, en mira a obtener una administración ceñida al derecho, pero al mismo tiempo que sea
eficaz.

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 Plazo o término. Está relacionado con la temporalidad dentro de la cual nace y surte sus efectos el
actuar del órgano administrativo, ya que señala, cuando la naturaleza del acto administrativo lo
permite, el momento en que comienzan o el momento en que cesan sus efectos. Con el término
se puede conocer con certeza cuándo el actuar público se torna administrativamente definitivo y,
en consecuencia, da lugar al nacimiento de otros términos previamente establecidos por los
ordenamientos legales, para proceder a su impugnación.

Por su parte, Serra los clasifica en elementos subjetivos, objetivos y formales:

 Elementos subjetivos:

El sujeto u órgano de la Administración competente para producir el acto. El acto administrativo es un


acto jurídico realizado por un sujeto, autoridad u órgano de la Administración pública, que obra en la
esfera de su capacidad y competencia o en casos excepcionales por una persona que ha recibido una
prerrogativa del poder público.

Comprende, por consiguiente a la administración pública los órganos, la competencia y la investidura


legítima del titular del órgano (1977: 243).

 Elementos objetivos:

- El objeto o contenido determinado por el efecto práctico producido de inmediato o directamente por
el acto, como el nombramiento de un funcionario, el otorgamiento de una concesión o una
Declaración de expropiación.
- El motivo que es el antecedente que precede al acto y lo provoca, es decir, su razón de ser o
razones que mueven a realizar el acto. En nuestro Derecho constitucional, artículo 14, es una
exigencia ineludible. En otras legislaciones se omite.
- El fin es el propósito de interés público contenido en la ley. Martín Mateo lo llama "el para qué" del
acto administrativo. d) De acuerdo con un sector importante de la doctrina, opinamos que la teoría
de la causa no tiene razón de ser en nuestro Derecho administrativo. (1977: 244).

 Elementos formales: Son también llamados de expresión externa del acto. Estos se integra con la
declaración y la notificación.

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¿Cómo se ejecuta un acto administrativo?

Existen actos administrativos que entrañan ejecución automática, es decir, con el hecho de que la
autoridad cumpla determinados requisitos para su emisión, el acto se considera ejecutado, como
ocurre, por ejemplo, en el caso de un registro. Sin embargo, cuando el acto administrativo impone a los
particulares alguna obligación o les produce o puede producir alguna afectación en su esfera jurídica,
se pueden presentar dos supuestos (PJF, 2003):

 Que el acto se obedezca voluntariamente por el particular.


 Que no se obedezca voluntariamente.

Frente a este último supuesto, para evitar que la obligación quede incumplida, el Estado puede llevar a
cabo, de acuerdo con la situación concreta, las siguientes acciones:

 La ejecución directa, con lo que sustituye al particular en el cumplimiento de la obligación.


Ejemplo: una clausura.
 La imposición de una sanción, para compeler al particular al cumplimiento. Ejemplo: la imposición
de una multa.
 La coacción física, que se ejecuta en la persona del particular. Ejemplo: la aplicación forzosa de
una medida sanitaria cuando se presenta una epidemia.

Derecho de petición

El derecho de petición establecido en el artículo 8 constitucional impone a los titulares de los órganos
administrativos, la obligación de dar pronta respuesta a las peticiones o instancias de los gobernados,
al disponer:

Artículo 8o. Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de petición,
siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia política sólo
podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la República.

A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene
obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario.

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Por lo anterior, en nuestro país todos los funcionarios y empleados públicos están
obligados a respetar el ejercicio del derecho de petición y además, toda autoridad
está obligada a dictar un acuerdo escrito por cada petición que reciba, así como
hacerla del conocimiento del peticionario en breve término.

¿Cómo puede extinguirse un acto administrativo?

El acto administrativo se puede extinguir de pleno derecho, por las siguientes causas conforme al
artículo 11 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo:

 Cumplimiento de su finalidad.
 Prescripción o caducidad.
 Cuando la formación del acto administrativo esté sujeta a una condición o término suspensivo y
éste no se realice dentro del plazo señalado en el propio acto.
 Acaecimiento de una condición resolutoria.
 Renuncia del interesado, cuando el acto hubiere sido dictado en exclusivo beneficio de éste y su
extinción no sea en perjuicio del interés público.
 Por revocación, cuando así lo exija el interés público, de acuerdo con la ley de la materia.

Por otra parte, conforme lo establece el capítulo primero del título sexto de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, en su artículo 83, se señala lo siguiente:

Los interesados afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas que pongan fin
al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, podrán interponer el recurso
de revisión o, cuando proceda, intentar la vía jurisdiccional que corresponda.

En los casos de actos de autoridad de los organismos descentralizados federales, de los servicios que el
Estado presta de manera exclusiva a través de dichos organismos y de los contratos que los particulares
sólo pueden celebrar con aquéllos, que no se refieran a las materias excluidas de la aplicación de esta
Ley, el recurso de revisión previsto en el párrafo anterior también podrá interponerse en contra de actos y
resoluciones que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente.

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Nulidad y anulabilidad del acto administrativo

Los actos de la autoridad administrativa deben respetar el principio de legalidad y de presunción de


validez. Ello significa que los actos administrativos deben estar apegados a las normas jurídicas, pues
las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite, además, de que todos los actos
administrativos nacen a la vida jurídica con la presunción de ser válidos. En consecuencia, todos los
poderes públicos han de actuar siempre, y en todos sus actos, con apego a las leyes. Es decir, bajo la
protección de una norma jurídica previa, siendo que la Administración Pública no queda exenta de
realizar sus funciones sometiéndose plenamente a la ley y al Derecho.

Por tanto, en la emisión, aplicación y ejecución de sus actos, las autoridades administrativas tienen
una potestad que está normativamente “tasada”, de modo que sólo pueden llevar a cabo lo que el
orden jurídico les faculta para hacer.

En ese orden de ideas, los actos administrativos nacen al mundo jurídico amparados por la presunción
de legalidad, gozando de fuerza jurídica formal y material, es decir, se presumen válidos, salvo prueba
en contrario.

Es este último principio el que nos conduce al tema de la Teoría de la Nulidad del Acto Administrativo,
la que, doctrinalmente, se nutre y deriva de la influencia del Derecho Privado en su configuración de la
Teoría General de la Nulidad de los Actos Jurídicos.

Es de destacarse que la Teoría de la Nulidad del Acto Jurídico recibe un tratamiento


diferente en el campo del Derecho Público, atendiendo a que en el Derecho Privado
se persigue la satisfacción de intereses de particulares; mientras que en el Derecho
Público, los actos administrativos siempre deben someterse a la ley y al Derecho y
persiguen la satisfacción de intereses públicos.

El régimen de nulidad permite al juzgador construir calificaciones como la nulidad lisa y llana o la
nulidad para efectos, que le permiten resolver los casos particulares con mayor libertad y autonomía.

Al respecto, se debe considerar lo que dispone y ha dispuesto la ley en cuanto a los efectos de las
sentencias emitidas dentro del juicio contencioso administrativo, también llamado juicio de nulidad y a

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las tesis aisladas y de jurisprudencia emitidas por el propio Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa y por el Poder Judicial Federal.

Un ejemplo de lo anterior, es la diferenciación realizada entre nulidad e inexistencia


de los actos administrativos, donde la inexistencia del acto tiene importancia cuando
los tribunales con base en su facultad de control, tienen que declarar la inexistencia
de algunos actos y se pregunta si ésta distinción (nulidad e inexistencia) la
estableció la ley.

La jurisprudencia ha utilizado otros términos diferentes a la inexistencia para sancionar y calificar las
irregularidades graves de los actos administrativos muy diversos a los de simple nulidad.

Esquema 1. Determinación de la nulidad del acto

Ineficiencia
Ilegalidad Nulidad Invalidez
Sanción que puede
Irregularidad o Técnica procesal o Cuando concurren ser de carácter:
disconformidad sistema de razones no - Formal y jurídico:
jurídica. De acciones, la cual invalidantes o de Nulidad de pleno
presentarse se permite al juez conservación del derecho o lisa y
ejerce la siguiente declarar la acto para conducir llana.
acción. invalidez del acto. a la ineficencia. - Material, fáctica y
funcional.

La ilegalidad del acto administrativo es, un hecho objetivo, resultado de la constatación que hace el
juzgador de cada uno de los elementos del acto y los presupuestos establecidos por la norma jurídica.
Si el acto se estima viciado, tal vicio será una causa potencial de su invalidez.

En el Derecho Administrativo la nulidad deriva de la imposibilidad de integración del acto a un


ordenamiento jurídico dado o de su violación objetiva de principios jurídicos. Podemos señalar que
existen tres tipos de invalidez de los actos administrativos:

 Actos inexistentes: La contra versión al orden jurídico es notoria y evidente, por lo que representa
la nada jurídica. Por ello se dice que un acto administrativo es inexistente cuando no contempla ni

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siquiera remotamente, las condiciones mínimas para aparentar que se trata efectivamente de un
acto administrativo.
 Actos absolutamente nulos: Aquellos que adolecen de vicios ostensibles y particularmente graves.
Este tipo de actuación administrativa, defectuosa en su totalidad, no puede ser convalidada bajo
ninguna forma o mecanismo.
 Actos anulables: Actos administrativos defectuosos, cuya formulación viciada no atenta contra el
orden público, por lo que es anulable o viciado de nulidad relativa, misma que es convalidable por
el consentimiento del afectado.

De lo hasta aquí expuesto podemos determinar que a cada causa de ilegalidad corresponde un fin
específico. Por ello, la nulidad es el medio del que se vale el juzgador para calificar el acto como ilegal,
evaluando también la magnitud y trascendencia de esa ilegalidad (sus consecuencias), pues la simple
falta de formalidades, podría provocar que el acto sea ilegal, pero no por ello inválido.

Así lo ha reconocido el Poder Judicial a través de la siguiente tesis, la cual se sugiere


su consulta.

 Tesis: I.4o.A.443 A. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena


época. T. XX, Noviembre de 2004, p. 1914. Tomado de: https://goo.gl/YFGzp1

Por lo anterior, la validez del acto administrativo, no es sinónimo de su legalidad. Por ello, lo importante
no es la validez del acto, sino su presunción de encontrarse apegado al orden jurídico. Esta presunción
es la que debe destruirse o conservarse. Un acto administrativo es válido, no por su legalidad, sino
porque su conservación está garantizada por el Derecho que estima necesario asegurar que el acto
cumpla los fines y la función práctica que motivaron su emisión. Este principio de conservación del
acto ilegal, pero válido, lo recoge el artículo 51 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo.

En virtud de lo expuesto, podemos afirmar que por el principio de conservación del acto, éste puede
ser ilegal, pero no por ello, se declarará inválido o nulo, sino que se estimará eficaz, en razón de
criterios que calificarán la gravedad o levedad de las repercusiones de la violación cometida. Sobre la
nulidad y la anulabilidad está regulada en Ley Federal de Procedimiento Administrativo que dispone:

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Unidad 2. Derecho Procesal Administrativo
Sesión 2. Desarrollo del procedimiento administrativo
Texto de apoyo

Artículo 6.- La omisión o irregularidad de cualquiera de los elementos o requisitos establecidos en las
fracciones I a X del artículo 3 de la presente Ley, producirá la nulidad del acto administrativo, la cual será
declarada por el superior jerárquico de la autoridad que lo haya emitido, salvo que el acto impugnado
provenga del titular de una dependencia, en cuyo caso la nulidad será declarada por el mismo.

El acto administrativo que se declare jurídicamente nulo será inválido; no se presumirá legítimo ni
ejecutable; será subsanable, sin perjuicio de que pueda expedirse un nuevo acto. Los particulares no
tendrán obligación de cumplirlo y los servidores públicos deberán hacer constar su oposición a ejecutar el
acto, fundando y motivando tal negativa. La declaración de nulidad producirá efectos retroactivos.

En caso de que el acto se hubiera consumado, o bien, sea imposible de hecho o de derecho retrotraer
sus efectos, sólo dará lugar a la responsabilidad del servidor público que la hubiere emitido u ordenado.

Artículo 7.- La omisión o irregularidad en los elementos y requisitos señalados en las Fracciones XII a
XVI del Artículo 3 de esta Ley, producirá la anulabilidad del acto administrativo.

El acto declarado anulable se considerará válido; gozará de presunción de legitimidad y ejecutividad; y


será subsanable por los órganos administrativos mediante el pleno cumplimiento de los requisitos
exigidos por el ordenamiento jurídico para la plena validez y eficacia del acto. Tanto los servidores
públicos como los particulares tendrán obligación de cumplirlo.

El saneamiento del acto anulable producirá efectos retroactivos y el acto se considerará como si siempre
hubiere sido válido.

Los vicios del acto administrativo

Palomo Carrasco menciona que la autoridad para emitir el acto:

…debe tener un motivo, objeto o un fin, ser competente para ello y tener la voluntad de hacerlo. Estos
elementos ocasiona la emisión de un acto viciado.

Por su parte, al emitirlo debe plasmar los indicados presupuestos de manera formal; es decir,
establecerlos fehacientemente en el propio acto: que es competente para emitirlo, que tiene un motivo,
objeto y un fin y, además, debe hacerlo de la manera en que se otorga seguridad a los gobernados; esto

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Texto de apoyo

es, por escrito, con lugar y fecha, estableciendo los motivos que tiene para emitirlo, los que deben
corresponder al fundamento utilizado, de manera que se configure las hipótesis normativas, contener la
firma autógrafa del funcionario correspondiente, ser emitido en el momento oportuno si es con motivo de
un procedimiento y cumplir con las formalidades del procedimiento y de las notificaciones, así como ser
expedido sin que medie error (lo que tiene que ver con el fondo del asunto) y hacer mención de la oficina
en que se encuentra el expediente de donde emana el acto, así como, en su caso, señalar los recursos
que en su contra procedan. Cabe señalar que la falta de precisión de alguno de los anteriores elementos
ocasiona igualmente la invalidez del acto, en la medida en que no se establecen, debe entenderse que
no existen (2015: 64).

El silencio administrativo

Refiere a la prolongada abstención del órgano administrativo de manifestar su voluntad, pese a ser
requerido para tal efecto por un particular.

En la normatividad mexicana, los elementos esenciales del silencio administrativo son, en primer lugar, la
petición del particular que debe cubrir los requisitos de formularse de manera respetuosa y de forma
escrita; otro elemento será la presentación de la petición del particular a un órgano de la administración
pública; otro elemento más: la falta de respuesta de la respectiva administración pública y un último
elemento consiste en el transcurso de un lapso de tiempo determinado en la ley durante el cual la
administración pública mantenga su silencio respecto de la petición recibida.
[…]
Es importante precisar que puede haber falta de pronunciamiento de la administración pública en alguna
etapa de un procedimiento iniciado de oficio, no obstante a estar obligada a pronunciarse, sin que por
ello se configure la categoría jurídica del silencio administrativo, sino otra distinta relacionada con el
transcurso del tiempo por ejemplo la caducidad o la prescripción (INEHRM, 2016:129-150).

Las consecuencias del silencio administrativo son: la negativa ficta, la positiva y la indefinida. La
negativa ficta se encuentra regulada por la LFPA en su artículo 17 que establece:

Salvo que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se establezca otro plazo, no
podrá exceder de tres meses el tiempo para que la dependencia u organismo descentralizado resuelva lo
que corresponda. Transcurrido el plazo aplicable, se entenderán las resoluciones en sentido negativo al
promovente, a menos que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se prevea lo
contrario. A petición del interesado, se deberá expedir constancia de tal circunstancia dentro de los dos

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Texto de apoyo

días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud respectiva ante quien deba resolver; igual
constancia deberá expedirse cuando otras disposiciones prevean que transcurrido el plazo aplicable la
resolución deba entenderse en sentido positivo.
[…]

La afirmación ficta se encuentra regulada por la fracción III del artículo 2 de la Ley de Procedimiento
Administrativo del Distrito Federal en los siguientes términos:

III. Afirmativa ficta: Figura jurídica por virtud de la cual, ante la omisión de la autoridad de emitir una
resolución de manera expresa, dentro de los plazos previstos por esta Ley o los ordenamientos jurídicos
aplicables al caso concreto, se entiende que resuelve lo solicitado por el particular, en sentido afirmativo.

La indefinida refiere a la obligación del órgano administrativo a contestar la instancia o petición del
particular, habida cuenta que se trata de uno de los derechos humanos que nuestra Constitución
federal protege mediante uno de los derechos fundamentales establecido en el artículo 8° de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Responsabilidad política de los servidores públicos

Esta responsabilidad es regulada constitucionalmente en su título cuarto, y se persigue a través de


juicio político, del cual Serra menciona lo siguiente:

Tiene por objeto investigar los actos u omisiones productores de daños que, por culpa o negligencia o
irregulares, causen o puedan causar perjuicios pecuniarios, pero sobre todo que redunden en perjuicio
de los intereses públicos fundamentales o en su buen despacho (1999: 506).

Por otra parte, Licona señala que es “un mecanismo para fincar responsabilidad política y sancionar
con destitución y/o inhabilitación a funcionarios o servidores públicos de alto nivel que, en el ámbito de
sus atribuciones, han incurrido en arbitrariedad o abuso o acceso de poder” (2007: 15).

Adicionalmente, encuentra su fundamento en los artículos 109 constitucional, fracción I, 110 y 114,
primer párrafo, así como en los títulos I y II de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Públicos. El Artículo 110 de la Constitución señala como sujetos de la responsabilidad política a:

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Texto de apoyo

 Senadores y diputados al Congreso de la Unión


 Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
 Consejeros de la Judicatura Federal
 Secretarios de despacho
 Fiscal General de la República
 Ejecutivos de las entidades federativas
 Magistrados de circuito y jueces de distrito
 Consejero Presidente, Consejeros Electorales, y Secretario Ejecutivo del Instituto Nacional
Electoral
 Magistrados del Tribunal Electoral
 Integrantes de los órganos constitucionales autónomos
 Directores generales y sus equivalentes de organismos descentralizados, empresas de
participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos
públicos
 Diputados locales
 Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia locales
 Miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales
 Miembros de los organismos a los que las constitucionales locales

Las autoridades en la materia son las Cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la
Unión. Ambas Cámaras, en ejercicio de sus facultades exclusivas, serán órgano de acusación y jurado
de sentencias, respectivamente, por lo que resultan inatacables sus declaraciones y resoluciones, en
términos de lo previsto en el último párrafo del artículo 110 de la Constitución. El Ministerio Público lo
será durante la averiguación previa, y el juez en materia penal, durante el juicio, llevándose a cabo
éste una vez que el Ministerio Público determine la presunta responsabilidad y el cuerpo del delito.

Las sanciones aplicables a los servidores públicos que incurran en responsabilidad penal son: prisión,
multa, destitución e inhabilitación para desempeñar empleos, cargos o comisiones públicas.

Los servidores públicos que pueden incurrir en este tipo de responsabilidad son los que tienen
atribuidas facultades de gobierno y administración y que, por lo tanto, su actuación puede ser
trascendente respecto a intereses públicos fundamentales. Conforme a lo anterior, las conductas que

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Texto de apoyo

afectan dichos intereses se encuentran enlistadas en el artículo 7 de la Ley Federal de


Responsabilidades de los Servidores Públicos:

Artículo 7º. Redundan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales y de su buen despacho:

I.- El ataque a las instituciones democráticas;


II.- El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo, federal;
III.- Las violaciones graves y sistemáticas a las garantías individuales o sociales;
IV.- El ataque a la libertad de sufragio;
V.- La usurpación de atribuciones;
VI.- Cualquier infracción a la Constitución o a las leyes federales cuando cause perjuicios graves a la
Federación, a uno o varios Estados de la misma o de la sociedad, o motive algún trastorno en el
funcionamiento normal de las instituciones;
VII.- Las omisiones de carácter grave, en los términos de la fracción anterior; y
VIII.- Las violaciones sistemáticas o graves a los planes, programas y presupuestos de la Administración
Pública Federal o del Distrito Federal y a las leyes que determinan el manejo de los recursos económicos
federales y del Distrito Federal.

No procede el juicio político por la mera expresión de ideas.

El Congreso de la Unión valorará la existencia y gravedad de los actos u omisiones a que se refiere este
artículo. Cuando aquellos tengan carácter delictuoso se formulará la declaración de procedencia a la que
alude la presente ley y se estará a lo dispuesto por la legislación penal.

Asimismo, conforme a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, en su artículo


5°:

Los gobernadores de los estados, los diputados de las legislaturas locales y los magistrados de los
tribunales superiores de justicia locales podrán ser sujetos de juicio político por violaciones graves a la
Constitución General de la República, a las leyes federales que de ella emanen, así como por el manejo
indebido de fondos y recursos federales

Las sanciones que pueden ser impuestas se encuentran en el párrafo III del artículo 110 constitucional:
“las sanciones consistirán en la destitución del servidor público y en su inhabilitación para desempeñar

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funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público”. Además, el


artículo 8º de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos establece:

Si la resolución que se dicte en el juicio político es condenatoria, se sancionará al servidor público con
destitución. Podrá también imponerse inhabilitación para el ejercicio de empleos, cargos o comisiones en
el servicio público desde un año hasta veinte años.

La declaración de procedencia

Conforme al Sistema de Información Legislativa (SIL) de la Secretaría de Gobernación, se define de la


siguiente manera:

Acto legislativo conocido comúnmente como desafuero. Con esta figura concluye el procedimiento que
refiere a la facultad exclusiva de la Cámara de Diputados para conocer y resolver las acusaciones de los
ciudadanos, los particulares con derecho o el Ministerio Público en contra de los servidores públicos que
señala la Constitución, para ponerlos a disposición de una autoridad judicial a fin de que ésta los juzgue
por delitos cometidos durante el desempeño de su encargo. Cuando la Cámara emite la declaración de
procedencia no prejuzga sobre la posible responsabilidad del acusado, aunque considera que existen
elementos para suponer su probable responsabilidad.

Por otra parte, de acuerdo con el artículo 10 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Públicos:

La Cámara de Diputados sustanciará el procedimiento de juicio político por conducto de las Comisiones
Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Justicia, quienes al momento de su instalación
designarán a cinco miembros de cada una de ellas para que en unión de sus Presidentes y un Secretario
por cada Comisión, integren la Subcomisión de Examen Previo de denuncias de juicios políticos que
tendrá competencia exclusiva para los propósitos contenidos en el Capítulo II de esta Ley.

Para conocer el procedimiento por el cual se sujeta, se recomienda consultar los


artículos 8, 12, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23 y 24 de la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos.

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Texto de apoyo

La Cámara de Diputados, erigida en Jurado de Procedencia, discute y vota el dictamen preparado por
la Comisión Jurisdiccional, a través de la Sección Instructora, en el que se declara que ha lugar a
proceder en contra del inculpado, caso en el cual éste será destituido de su cargo y quedará sujeto a la
jurisdicción de los tribunales competentes. Se fundamenta en el artículo 111 constitucional, que dice:

Para proceder penalmente contra los diputados y senadores al Congreso de la Unión, los ministros de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, los magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral, los
consejeros de la Judicatura Federal, los secretarios de Despacho, el Fiscal General de la República, así
como el consejero Presidente y los consejeros electorales del Consejo General del Instituto Nacional
Electoral, por la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo, la Cámara de Diputados declarará
por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión, si ha o no lugar a proceder contra el
inculpado.

Si la resolución de la Cámara fuese negativa se suspenderá todo procedimiento ulterior, pero ello no será
obstáculo para que la imputación por la comisión del delito continúe su curso cuando el inculpado haya
concluido el ejercicio de su encargo, pues la misma no prejuzga los fundamentos de la imputación.

Si la Cámara declara que ha lugar a proceder, el sujeto quedará a disposición de las autoridades
competentes para que actúen con arreglo a la ley. […]

En síntesis, cuando los actos cometidos por servidores públicos tengan carácter delictuoso, se
formulará la declaración de procedencia y se realizará lo dispuesto por la legislación penal.

Si bien se ha citado el artículo, para profundizar en lo que en éste se establece, se


recomienda su consulta directa, considerando además las constantes reformas a
las que se exponen las leyes, tanto en este artículo 111 constitucional, como en los
artículos de demás legislaciones.

Respecto a la persona que promueva el escrito de denuncia, el artículo 9° de la Ley Federal de


Responsabilidades de los Servidores Públicos señala:

Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad podrá formular por escrito, denuncia contra un
servidor público ante la Cámara de Diputados por las conductas a las que se refiere el artículo 7 de esta

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Texto de apoyo

propia Ley y por las conductas que determina el párrafo segundo del artículo 5 de esta misma Ley, por lo
que toca a los Gobernadores de los Estados, Diputados a las Legislaturas Locales y Magistrados de los
Tribunales de Justicia Locales. En el caso de ciudadanos, pueblos y comunidades indígenas del país,
serán asistidos por traductores para elaborar la denuncia, si así lo solicitan. Dicha denuncia podrá
presentarse por escrito en la lengua indígena.

Asimismo, de acuerdo con lo señalado por la Dirección General del Centro de Documentación,
Información y Análisis de la Secretaria de Servicios Parlamentarios, se indicia que:

La denuncia deberá estar apoyada en pruebas documentales o elementos probatorios suficientes para
establecer la existencia de la infracción y estar en condiciones de presumir la responsabilidad del
denunciado. En caso de que el denunciante no pudiera aportar dichas pruebas por encontrarse estas en
posesión de una autoridad, la subcomisión de examen previo, ante el señalamiento del denunciante,
podrá solicitarlas para los efectos conducentes. Las denuncias anónimas no producirán ningún efecto

El juicio político sólo podrá iniciarse durante el tiempo en que el servidor público desempeñe su empleo,
cargo o comisión, y dentro de un año después de la conclusión de sus funciones.

Las sanciones respectivas se aplicarán en un plazo no mayor de un año, a partir de iniciado el


procedimiento (Art. 9º LFRSP) (DGCDI, 2005).

Del presidente de la República y su responsabilidad

Respecto al juicio de procedencia en el caso del presidente de la Republica, el Artículo 111 de la


Constitución indica:

[…] por lo que toca al Presidente de la República, sólo habrá lugar a acusarlo ante la Cámara de
Senadores en los términos del artículo 110. En este supuesto, la Cámara de Senadores resolverá con
base en la legislación penal aplicable.

Respecto al juicio político, se aplica el Artículo 109, respecto a lo indicado en su primera fracción, tal
como ya se ha citado.

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Texto de apoyo

Mientras el Artículo 110, ya analizado, no contempla como sujeto a juicio político al


presidente de la Republica, es de subrayar el Artículo 108 constitucional, segundo
párrafo, que indica: “el Presidente de la República, durante el tiempo de su encargo,
solo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común”.

Responsabilidad civil de los servidores públicos

Miguel Pérez López menciona que el Artículo 1928 del Código Civil para el Distrito Federal “fue la
primera disposición de carácter general que estableció la responsabilidad patrimonial del Estado” (s. f.:
2), estableciendo que el Estado tenía la obligación de responder por daños causados por sus
servidores públicos en el ejercicio de sus funciones, siempre que existiese culpa, sin que fuese
considerado como responsabilidad objetiva por riesgo creado.

Así, la responsabilidad de los servidores públicos se estableció vía civil, y consistía en ejercer un
derecho subjetivo, de manera que un particular que hubiera recibido una afectación o daño por un
servidor público, podría demandar ante un juzgado civil a la autoridad causante del daño, implicando la
existencia de una relación procesal entre un actor, un demandado y un órgano jurisdiccional. Así,
particulares podían reclamar a funcionarios públicos o servidores públicos los daños que les causaran.

Elementos de la responsabilidad civil de los servidores públicos

Se produce por hechos o actos realizados en ejercicio de sus funciones, que causen daños a
particulares. Esta responsabilidad civil se integra por los siguientes elementos:

 Los sujetos: Tratándose de una responsabilidad oficial, resulta indispensable que el agente sea un
servidor público.
 La acción u omisión: Sea llevado a cabo precisamente en ejercicio de las funciones que le están
encomendadas, en los términos del Artículo primero transitorio del Código Civil, ya que si el daño
se produce cuando el agente no actúa investido del cargo, no obstante que la responsabilidad se
genere, no lo es imputable en su carácter de servidor público. Resulta indispensable además que
el daño sea producido como resultado de una actuación humana, realizada en contra de lo que la
ley establece, u omisa de lo que ordena.

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 El daño: Puede ser material o moral, ya que el Artículo 2108 del Código Civil para el Distrito
Federal lo identifica como “la pérdida o menoscabo sufrido en el patrimonio por falta de
cumplimiento de una obligación” y el 1916 del mismo ordenamiento, establece que el daño moral
es “la afectación que una persona sufre en sus sentimientos, afectos, creencias, decoro, honor,
reputación, vida privada, configuración física, o bien en la consideración que de sí misma tienen
las demás”.
 El nexo causal: Implica que el daño se produzca precisamente como consecuencia directa e
inmediata de la actuación del servidor público, ya que si se genera por una causa diferente o si
intervienen excluyentes de responsabilidad, como la culpa inexcusable de la víctima, el hecho de
un tercero, el caso fortuito o la fuerza mayor, la responsabilidad no se produce.

La responsabilidad civil de los servidores públicos sólo se genera entre particulares, por los daños que
aquellos les ocasionen en ejercicio de las funciones públicas, y debe ser demandada conforme a
normas de carácter civil. Por lo tanto, para que una responsabilidad pueda ser denominada “civil”,
independientemente de que su contenido sea resarcitorio, es necesario que se produzca entre
particulares y se regule y demande por leyes civiles. De lo contrario, se trata de responsabilidades
penales o administrativas, según la naturaleza de los sujetos y de la legislación que la establezca.

Responsabilidad patrimonial del Estado

Concepto y elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado

En 2003, se reformó la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se estableció en el


artículo 113 una figura innovadora denominada Responsabilidad Patrimonial del Estado, la cual
sustituye la acción civil, con las siguientes diferencias: ya no es subjetiva, sino objetiva en el código
civil. Es decir, la objetividad refiere a que no se tiene que probar una responsabilidad específica de un
servidor público, como en el modelo civilista, donde se tenía que señalar nombre y cargo del servidor
público, sino que la responsable es la institución, que se debe referir como responsable.

La segunda característica de la reforma constitucional la constituye el ser directa, lo cual quiere decir
que no requiere demostrar la responsabilidad de la persona, sino sólo la reclamación, al igual que
tampoco requiere intermediario para presentar dicha solicitud. Los elementos de esta reforma son tres,
sin los cuales no se puede probar la responsabilidad patrimonial:

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 Existencia de daño: Se debe aportar elementos de prueba que den cuenta de la existencia del
daño, obedeciendo al principio general del Derecho que establece que el que afirma está obligado
a probar. Si es posible, se debe plantear el daño de forma cuantificada.
 Existencia de una actividad administrativa irregular del Estado. En todas las administraciones
públicas, la función pública tiene la acepción de Derecho Burocrático (regulado por el apartado B
del Artículo 123 constitucional) y la de imperio (que tiene el propósito de alcanzar los fines
públicos del Estado). Para comprobar la existencia de una actividad irregular de forma positiva,
debe existir en la función pública una actividad regular y la autoridad específica tener la obligación
de su cumplimiento a través del servicio público y que; sin embrago, se cause daño ante la
deficiencia en su realización. Por lo tanto, se tiene que probar no sólo el daño, sino también indicar
la actividad administrativa irregular. La actividad administrativa regular describe lo que debió ser
(lo que la norma obliga y se debe realizar). La excepción para que se configure la responsabilidad
patrimonial del Estado es que el servidor público que haya causado el daño se encuentre obligado
a soportar el daño. Como es el caso de los servidores públicos ante un proceso de auditoría
cuando sea sujeto de fiscalización.
 Nexo causal. Se tiene que referir el daño y la irregularidad administrativa. Es decir, comprobar que
existe un nexo entre ellos.

Si bien la reforma realizada de 2003 se estableció en el artículo 113 de la


Constitución, hoy este derecho se encuentra en el artículo 109 de la Carta Magna.

Con la reforma de 2015 se creó el Sistema Nacional Anticorrupción; por ello, los
legisladores trasladaron la responsabilidad patrimonial del artículo 113 al 109. Por
otro lado, la reforma de 2011, reflejada en el artículo 1° de la Constitución, garantiza
los derechos humanos en la Constitución y en los tratados internacionales suscritos
por México. En este sentido, la Convención Interamericana de los Derechos
Humanos dice que los ciudadanos tienen derecho a la indemnización.

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De la cuantificación del daño y el perjuicio

La consecuencia del daño causado por la actividad administrativa irregular del Estado es el
reconocimiento del derecho a la indemnización conforme a los artículos 11, 12, 13 y 14 de la Ley
Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.

Tratándose de daño moral causado por la irregular actuación del Estado, la fracción II del artículo 14
de la ley en la materia prevé que la autoridad administrativa o judicial debe realizar el cálculo
correspondiente conforme al segundo párrafo del artículo 1916 del Código Civil Federal, tomando en
consideración dictámenes ofrecidos por la víctima; es decir, la prueba pericial médica correspondiente
para comprobar bienes jurídicamente tutelados por este precepto:

Cuando un hecho u omisión ilícitos produzcan un daño moral, el responsable del mismo tendrá la
obligación de repararlo mediante una indemnización en dinero, con independencia de que se haya
causado daño material, tanto en responsabilidad contractual como extracontractual. Igual obligación de
reparar el daño moral tendrá quien incurra en responsabilidad objetiva conforme a los artículo 1913, así
como el Estado y sus servidores públicos, conforme a los artículos 1927 y 1928, todos ellos del presente
Código.

En consecuencia, en el ámbito de la responsabilidad patrimonial del Estado, la indemnización del daño


moral lleva implícita su reparación, que debe cuantificarse en dinero. El derecho a la indemnización no
nace de manera automática, por el hecho de actualizarse una actividad irregular del ente público
federal, sino que para ello es necesario que el reclamante demuestre los demás elementos que la ley
exige para que se actualice la responsabilidad patrimonial del Estado.

¿Cómo se ejercita materialmente una responsabilidad patrimonial del Estado?

En la reforma de 2002, cuando se creó la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, se
estableció que se reclamará ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
Posteriormente, se reformó la manera de establecerla, en la cual el procedimiento se hace mediante
una reclamación de daños a la autoridad administrativa, en ejercicio del derecho constitucional o
derecho humano a la indemnización, tal como lo clasifica la Convención Interamericana de Derechos
Humanos (ya no por responsabilidad objetiva directa) a través de la responsabilidad patrimonial del

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Estado. Al solicitar la reclamación ante la misma autoridad que causa el daño, es la misma autoridad la
que debe contestar la reclamación.

Si no contesta, se le puede demandar por la figura de la negativa ficta. Si se negara a hacerlo, se


puede demandar la resolución en tribunales administrativos; es decir, en el Tribunal Federal de Justicia
Administrativa; y en el ámbito local, los Tribunales de Justicia Administrativa instituidos por la
Constitución en el artículo 116, fracción V, así como por las leyes de los estados para que la autoridad
jurisdiccional analice si existen elementos o no para configurarse la responsabilidad patrimonial del
Estado (objetiva directa), demostrándolo con los tres elementos que requiere. Finalmente, se puede
interponer amparo indirecto. El derecho humano de esta responsabilidad es el derecho a la
indemnización (probando los tres elementos).

De la responsabilidad patrimonial del Estado en el ámbito local

El decreto de junio de 2002 que reformó el artículo 113 de la Constitución establece, en su único
artículo transitorio, la obligación de las entidades federativas de expedir leyes en un plazo máximo de 2
años, leyes que deben establecer la responsabilidad patrimonial del Estado de forma directa y objetiva,
obligando además a especificar los tribunales que resolverán la solicitud de indemnización. Por lo
anterior, diversos estados del país han expedido leyes aplicables a administraciones públicas estatales
y municipales. Al respecto, se presentan datos relevantes en la materia:

Cuadro 1. Expedición de leyes en los Estados, conforme al decreto de junio de 2002, reforma
del artículo 113 constitucional en su artículo transitorio
Entidad federativa Características
Ley de responsabilidad El artículo 3 define la actividad administrativa irregular; el Artículo 4 enlista
patrimonial para el estado y 11 supuestos jurídicos donde no existe actividad administrativa irregular, y
municipios de Baja California. el capítulo II define las bases de la indemnización.
Expedida en 2009.
Ley de responsabilidad El artículo 4° transitorio obliga al ejecutivo estatal incluir en el presupuesto
patrimonial del estado de una partida presupuestal para pago de indemnizaciones por
Yucatán y sus municipios. responsabilidad patrimonial directa y objetiva. Se reforma el artículo 100
Expedida en 2008. bis de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Yucatán.
Ley de responsabilidad El artículo 8° faculta para interpretar la ley al Tribunal Contencioso
patrimonial del estado y Administrativo del Estado; el artículo 21 refiere que cuando se trate de
municipios de San Luis Potosí, reclamaciones a municipios se deberá presentar ante el T.C.A. de San
expedida en 2004. Luis Potosí.

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Ley de responsabilidad El artículo 1° establece que esta ley es reglamentaria del Artículo 113 de la
patrimonial del estado de C.P. de los E.U.M.; el artículo 5° cita que cuando una reclamación implique
Morelos. Expedida en 2011. la comisión de un delito, la autoridad está obligada a hacerlo del
conocimiento del ministerio público.
Ley de responsabilidad El artículo 21 refiere que la reclamación se realizará ante la autoridad
patrimonial del estado y responsable y abre la posibilidad de llegar a un convenio con el municipio
municipios de Nuevo León. respectivo para su pago. El artículo 24 determina como competente para
Expedida en 2013. resolver sobre el reclamo aun órgano que designe el respectivo municipio.
Ley de responsabilidad El artículo 1° unifica otros procedimientos de indemnización contemplados
patrimonial del estado de en otras leyes locales a las bases establecida en esta ley. El artículo 21
Guanajuato y sus municipios. señala que en el ámbito municipal es optativo presentar la reclamación
Expedida en 2013. ante el juzgado administrativo municipal o ante el Tribunal Contencioso
Administrativo del estado.
Ley de responsabilidad El artículo 12 refiere que la indemnización será íntegra con independencia
patrimonial del estado de del ingreso del reclamante. El artículo 13 establece la posibilidad de que
Tamaulipas y sus municipios. las entidades públicas contraten seguros que garanticen la reparación del
Expedida en 2005. daño derivada de responsabilidad patrimonial.
Ley de responsabilidad Artículo 31: contiene que en caso de concurrencia de diversos órganos, la
patrimonial del estado de indemnización se pagará de forma proporcional por diversos órganos. El
Jalisco y sus municipios. artículo 36 refiere que existe el derecho a repetir contra el servidor público
Expedida en 2003. responsable si se tratare de infracción grave de servidores públicos, esto a
través del procedimiento que indica la Ley de responsabilidades de los
servidores públicos del estado de Jalisco.

Así, diversas entidades federativas cumplieron con el artículo transitorio que obligaba a expedir leyes
locales que permitieran hacer realidad, en ámbito de gobierno local y municipal, la responsabilidad
objetiva y directa del orden patrimonial. Son leyes con características distintas, pero que en general
unifican tópicos específicos, como establecer la vía administrativa para el reclamo de indemnizaciones.

Para clarificar las condiciones en las que se realizaron los cambios mencionados,
se cita a continuación un fragmento sobre dicho decreto:

Artículo Único.- El presente Decreto entrará en vigor el 1o. de enero del segundo
año siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. La
Federación, las entidades federativas y los municipios contarán con el periodo
comprendido entre la publicación del presente Decreto y su entrada en vigor, para
expedir las leyes o realizar las modificaciones necesarias, según sea el caso, a fin
de proveer el debido cumplimiento del mismo, así como para incluir en sus
respectivos presupuestos, una partida para hacer frente a su responsabilidad
patrimonial.

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Módulo 7. Procedimiento administrativo
Unidad 2. Derecho Procesal Administrativo
Sesión 2. Desarrollo del procedimiento administrativo
Texto de apoyo

Sujetos de la responsabilidad patrimonial del Estado

Por sujeto activo de la responsabilidad patrimonial del Estado, se hace referencia a un órgano del
Estado que desarrolle actividades de carácter administrativo. Lo anterior se desprende del párrafo
segundo del artículo 2 de la Ley de la materia, mismo que establece:

ARTÍCULO 2.- Son sujetos de esta Ley, los entes públicos federales. Para los efectos de la misma, se
entenderá por entes públicos federales, salvo mención expresa en contrario, a los Poderes Judicial,
Legislativo y Ejecutivo de la Federación, organismos constitucionales autónomos, dependencias,
entidades de la Administración Pública Federal, la Procuraduría General de la República, los Tribunales
Federales Administrativos y cualquier otro ente público de carácter federal.

Los preceptos contenidos en el Capítulo II y demás disposiciones de esta Ley serán aplicables, en lo
conducente, para cumplimentar los fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como
las recomendaciones de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, aceptadas por los entes públicos federales y por el Estado
Mexicano en su caso, en cuanto se refieran al pago de indemnizaciones.

La aceptación y cumplimiento de las recomendaciones a que se refiere el párrafo anterior, en su caso,


deberá llevarse a cabo por el ente público federal que haya sido declarado responsable; lo mismo deberá
observarse para el cumplimiento de los fallos jurisdiccionales de reparación. Será la Secretaría de
Relaciones Exteriores el conducto para informar de los cumplimientos respectivos, tanto a la Comisión
como a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, según corresponda.

La Comisión Nacional de los Derechos Humanos y sus servidores públicos, no son sujetos de
responsabilidad patrimonial por las opiniones y recomendación.

Por otra parte, como sujeto pasivo se señala al particular, lo cual se indica en el artículo 1º de la
LFRPE:

ARTÍCULO 1.- La presente Ley es reglamentaria del segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones son de orden público e interés general;
tiene por objeto fijar las bases y procedimientos para reconocer el derecho a la indemnización a quienes,
sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos como

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Sesión 2. Desarrollo del procedimiento administrativo
Texto de apoyo

consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado. La responsabilidad extracontractual a


cargo del Estado es objetiva y directa, y la indemnización deberá ajustarse a los términos y condiciones
señalados en esta Ley y en las demás disposiciones legales a que la misma hace referencia.
[…]

Es de resaltar que el texto legal no limita a la figura del particular, por lo que
deberemos de entender que el sujeto pasivo podrá ser una persona física o moral.

Procedimiento de responsabilidad patrimonial

El procedimiento de reclamación por responsabilidad patrimonial se conforma de dos vías o instancias:


la administrativa y la jurisdiccional. La primera ante la propia autoridad presuntamente responsable, y,
la segunda ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Vía administrativa

La primera instancia del procedimiento de reclamación por responsabilidad patrimonial se realiza ante
el órgano al que se le impute la supuesta actividad administrativa irregular, bajo las reglas de la Ley
federal de Procedimiento Administrativo. Los artículos 17 y 18 de la Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado establecen:

ARTÍCULO 17.- Los procedimientos de responsabilidad patrimonial de los entes públicos federales se
iniciarán por reclamación de la parte interesada.

ARTÍCULO 18.- La parte interesada deberá presentar su reclamación ante la dependencia o entidad
presuntamente responsable u organismo constitucional autónomo, conforme a lo establecido en la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo.

Los particulares en su demanda, deberán señalar, en su caso, el o los servidores públicos involucrados
en la actividad administrativa que se considere irregular.

Si iniciado el procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado, se encontrare pendiente alguno


de los procedimientos por los que el particular haya impugnado el acto de autoridad que se reputa como

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Módulo 7. Procedimiento administrativo
Unidad 2. Derecho Procesal Administrativo
Sesión 2. Desarrollo del procedimiento administrativo
Texto de apoyo

dañoso, el procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado se suspenderá hasta en tanto en los
otros procedimientos, la autoridad competente no haya dictado una resolución que cause estado.

En tales condiciones, las disposiciones adjetivas aplicables a la responsabilidad patrimonial serán


sustancialmente la que rigen a los procedimientos administrativos contenidos en la LFPA, es decir,
mediante escrito, el cual debe reunir los requisitos de forma correspondientes, en el que se deberá
acreditar el interés jurídico con el que se promueve; describir con claridad los hechos o abstenciones
en las que incurrió, supuestamente, la autoridad a la que se le imputa la actividad administrativa
irregular y los efectos de ésta en la persona o bienes del reclamante; y, las pruebas que se ofrezcan
para demostrar los extremos de la reclamación.

Esta última parte es sumamente importante, ya que como veremos posteriormente, la carga de la
prueba es precisamente para el reclamante. Agotado el procedimiento, se dictará resolución,
debidamente fundada y motivada, en la que se determine si ha lugar o no al pago de la indemnización
respectiva. En caso de que se haya negado el pago de la indemnización, o que exista inconformidad
del reclamante por el monto cuantificado para la indemnización, se podrá acudir en vía jurisdiccional
ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Vía jurisdiccional

Como se señaló en la parte final del apartado precedente, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa es el órgano competente para conocer en segunda instancia del procedimiento de
reclamación por responsabilidad patrimonial. Cabe hacer mención que la vía jurisdiccional ante el
Tribunal es optativa, ya que el reclamante puede intentar ésta instancia o el recurso administrativo, tal
y como lo contempla el artículo 24 de la Ley de la materia:

ARTÍCULO 24.- Las resoluciones de la autoridad administrativa que nieguen la indemnización, o que, por
su monto, no satisfagan al interesado podrán impugnarse mediante recurso de revisión en vía
administrativa o bien, directamente por vía jurisdiccional ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa.

El procedimiento de reclamación por la vía jurisdiccional no es propiamente un juicio, ya que si bien


son aplicables las reglas de la Ley federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, no menos

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Texto de apoyo

cierto es que en la especie no estamos en presencia de una acción que persiga declarar la validez o
nulidad de un acto administrativo, sino el reclamar el pago de una indemnización por responsabilidad
patrimonial de una autoridad administrativa.

Requisitos de procedibilidad en la responsabilidad patrimonial

Después de haber realizado un análisis general de la responsabilidad patrimonial del Estado, podemos
establecer que los requisitos de procedibilidad de esta figura jurídica son los siguientes:

a) Una conducta administrativa irregular, que puede ser de acción u omisión, por parte de un órgano del
Estado; y
b) Una relación causa-efecto entre dicha conducta y el daño que cause en la persona o bienes de los
particulares (Castrejón, 2011:19).

Actividad administrativa irregular

La conducta administrativa irregular se encuentra definida en el artículo 1, en el segundo párrafo de la


Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, en el cual se señala:

Para los efectos de esta Ley, se entenderá por actividad administrativa irregular, aquella que cause daño
a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportar, en virtud de
no existir fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimar el daño de que se trate.

Conforme al dispositivo legal, la actividad desplegada por el órgano del Estado debe ser,
necesariamente, de naturaleza administrativa, lo que deja fuera aquellas actividades materialmente
legislativas o jurisdiccionales.

Recurso administrativo

Son los medios legales que dispone el particular para obtener de la autoridad administrativa la revisión
de un acto particular determinado, por el cual dicho particular es afectado en sus derechos o intereses.
Esta revisión se realiza a fin de revocarlo, anularlo o reformarlo en caso de encontrar comprobada la
ilegalidad o la inoportunidad del mismo. Por lo anterior, los recursos administrativos son los medios de

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Sesión 2. Desarrollo del procedimiento administrativo
Texto de apoyo

defensa establecidos en ley, para que la administración pública revise de nueva cuenta un acto y lo
confirme, modifique o revoque.

La autoridad competente puede ser la misma que dictó el acto, la jerarquía superior, o un órgano
especial distinto. Cuando lo revisa la autoridad superior, examina no solamente la legalidad sino
también la oportunidad del acto impugnado. En este contexto, el recurso puede ser un recurso
jerárquico, cuyo desahogo otorga competencia a otra autoridad distinta a aquella de quien dictó el acto
combatido, por lo que es competente para conocer de él.

Elementos del recurso administrativo

El recurso administrativo es un derecho por medio del cual se impugna un acto administrativo. Esta se
tramita mediante un procedimiento, para obtener una resolución también de carácter administrativo.
Los elementos del recurso administrativos son:

 La existencia de una resolución administrativa que afecte un derecho o un interés legítimo del
particular recurrente.
 El particular que interpone el recurso.
 El acto a revisar que afecta al particular y que debe estar establecido en la ley, aunque sea
enunciativamente, sólo indicando el nombre del recurso y el plazo para interponerlo.
 La autoridad de carácter administrativo ante el cual se interpone y la fijación en la ley de las
autoridades administrativas ante quienes debe presentarse.
 Plazo para interponerlo. Puesto que nunca se tramita de oficio, debe tramitarse en el tiempo que
dispone el particular, según el ordenamiento aplicable.
 Los requisitos de forma y elementos que deben incluirse en el escrito de interposición del recurso.
 Procedimiento adecuado para la tramitación del recurso. El Código Federal de Procedimientos
Civiles es supletorio de la legislación administrativa, inclusive respecto a la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo.
 La obligación de la autoridad revisora de dictar nueva resolución en cuanto al fondo. Partiendo del
derecho de petición, con base constitucional en el artículo 8º, que consistirá en anular, modificar o
confirmar el acto que se impugnó. La resolución es un nuevo acto administrativo.

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El fundamento constitucional de los medios de defensa de los particulares, es el derecho de petición al


que se refiere el artículo 8º constitucional.

Principios rectores de los recursos administrativos

Los principios a los que están sujetos los recursos administrativos son:

 Principio de legalidad objetiva: Además de procurar los intereses de los administrados, pretende
mantener el empleo de la legalidad y la justicia en el funcionamiento de la administración.
 Principio de oficialidad: Si bien se inicia a petición de parte, su impulsión es de oficio y la autoridad
debe realizar todos los actos necesarios para integrar el expediente a fin de dictar resolución.
 Principio de la verdad material. La autoridad debe tomar en cuenta todos los elementos posibles.
No sólo lo alegado por el particular, sino allegándose también por todos los elementos que
considere necesarios, con el fin de tomar una decisión justa.
 Principio de informalidad. Se deben establecer el mínimo de requisitos para que el recurrente
acredite los presupuestos de sus agravios y, en caso de alguna omisión, deberá dársele la
oportunidad para aclarar, corregir o completar el escrito en que interponga su recurso.
 Principio de debido proceso. Consagrado en los artículos 14 y 16 de la Constitución:

- Tramitado y resuelto por autoridad competente.


- Que se otorgue al particular la oportunidad de formular agravios, los cuales deben ser
analizados y valorados por la autoridad.
- Que se le permita ofrecer y rendir pruebas.
- Que se deje constancia por escrito de todas las actuaciones.
- Que sea ágil, sin trámites que dificulten su desarrollo.
- Que el particular conozca todas las actuaciones administrativas.
- Que se funde y motive la resolución.

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Clasificación de los recursos

 Recurso administrativo obligatorio: No habiendo disposición expresa que dé a un recurso


administrativo el carácter de optativo, se entenderá de ejercicio obligatorio para, eventualmente,
estar en condiciones de proceder a su combate a través de ejercicio de una acción futura, sea
ésta contencioso-administrativa de anulación o simplemente judicial.
 Recurso administrativo optativo: Recursos de los cuales no deriva ninguna obligación que vincule
en su ejercicio a los afectados, salvo que, habiendo decidido agotarlas, por un principio de
consistencia, deben esperar hasta la determinación final para proceder a combatir el mismo acto a
través del ejercicio de otras acciones que estimen pertinentes. Son optativos aquellos recursos
que expresamente así lo señale la ley.

Para profundizar en esta clasificación se ofrece la consulta del siguiente amparo:

 Tesis: Recursos administrativos, cuando son optativos y cuando obligatorios.


Semanario Judicial de la Federación. T. VII, Enero de 1991, p. 414. Tomado de:
https://goo.gl/Hie2Z6

Recursos en la legislación mexicana

Es la defensa legal que antecede a cualquier intervención judicial o contencioso-administrativa.

 Reconsideración administrativa: Llamada oposición, revocación o reclamación. Agotan la vía


administrativa y pueden interponerse ante la misma autoridad que dicta la resolución que agravia
al particular. El particular solicita la modificación o reconsideración. Puede encontrarse
contemplado en un ordenamiento legal o no estar establecido en ella expresamente. La
reconsideración de actos propios se interpone ante el órgano responsable del acto administrativo
impugnado, para que el mismo pondere, reformulando el contenido de su determinación, con
nuevas observaciones y argumentaciones, que quizá en principio no haya tomado en cuenta al
dictar la decisión que se le impugna.
 Revocación administrativa: Deja sin efecto un acto administrativo, una decisión. Comprende
también la anulación, situación de una orden o fallo por una autoridad administrativa. Ha sido
empleada como reconsideración, recurso jerárquico, oposición o inconformidad. Es la revisión

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ante de la autoridad superior, oposición o inconformidad. Sólo procede contra resoluciones


definitivas en las que se determinen contribuciones omitidas o accesorios. Conforme al Código
Fiscal de la Federación, en su artículo 116 se señala este recurso “contra los actos administrativos
dictados en materia fiscal federal”; mientras que en el artículo 117 establece que el recurso
procederá contra:

I.- Las resoluciones definitivas dictadas por autoridades fiscales federales que:
a) Determinen contribuciones, accesorios o aprovechamientos.
b) Nieguen la devolución de cantidades que procedan conforme a la Ley.
c) Dicten las autoridades aduaneras.
d) Cualquier resolución de carácter definitivo que cause agravio al particular en materia fiscal, salvo
aquéllas a que se refieren los artículos 33-A, 36 y 74 de este Código.

II.- Los actos de autoridades fiscales federales que:


a) Exijan el pago de créditos fiscales, cuando se alegue que éstos se han extinguido o que su monto
real es inferior al exigido, siempre que el cobro en exceso sea imputable a la autoridad ejecutora o se
refiera a recargos, gastos de ejecución o a la indemnización a que se refiere el artículo 21 de este
Código.
b) Se dicten en el procedimiento administrativo de ejecución, cuando se alegue que éste no se ha
ajustado a la Ley, o determinen el valor de los bienes embargados.
c) Afecten el interés jurídico de terceros, en los casos a que se refiere el artículo 128 de este Código.

 Recurso de revisión. Es un recurso ordinario que no agota la vía administrativa y puede


interponerse ante el superior jerárquico de la autoridad que dicta la resolución que agravia al
particular. El recurso jerárquico es el que con más frecuencia se emplea, y debe concederse
expresamente por una ley o reglamento. La Ley Federal de Procedimiento Administrativo en su
Título Sexto establece un solo recurso (el de revisión), del que se puede destacar:

Artículo 83. Los interesados afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas
que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, podrán
interponer el recurso de revisión o, cuando proceda, intentar la vía jurisdiccional que corresponda.

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Sesión 2. Desarrollo del procedimiento administrativo
Texto de apoyo

Sobre el procedimiento administrativo


Definición de autoridad

Para Fraga, el concepto de autoridad se desarrolla en los siguientes términos:

… se comprende no sólo aquellas que tienen el carácter de órganos del Estado y se encuentran
facultados para decidir o ejecutar sus, resoluciones, sino también todas aquellas personas que disponen
de la fuerza pública, en virtud de circunstancias ya legales, ya de hecho y que, por lo mismo, estén en
posibilidad material de obrar como individuos que ejercen actos públicos por el hecho de ser pública la
fuerza de que disponen (2000:126).

La Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal indica en el artículo 2° que la autoridad es:

V. Autoridad: Persona que dispone de la fuerza pública, en virtud de circunstancias legales o de hecho.
VI. Autoridad competente: Dependencia, Órgano Desconcentrado, Órgano Político Administrativo o
Entidad de la Administración Pública del Distrito Federal facultada por los ordenamientos jurídicos, para
dictar, ordenar o ejecutar un acto administrativo.

Visitas de verificación

Sobre la justificación de las visitas de verificación, la LFPA en su artículo 62 establece:

Las autoridades administrativas, para comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales y


reglamentarias podrán llevar a cabo visitas de verificación, mismas que podrán ser ordinarias y
extraordinarias; las primeras se efectuarán en días y horas hábiles, y las segundas en cualquier tiempo.

Por otra parte, sobre la forma de efectuarse la diligencia, en el 63 de la ley en comento indica lo
siguiente:

Los verificadores, para practicar visitas, deberán estar provistos de orden escrita con firma autógrafa
expedida por la autoridad competente, en la que deberá precisarse el lugar o zona que ha de verificarse,
el objeto de la visita, el alcance que deba tener y las disposiciones legales que lo fundamenten.
[…]

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Sesión 2. Desarrollo del procedimiento administrativo
Texto de apoyo

De toda visita de verificación se levantará acta circunstanciada, en presencia de dos testigos propuestos
por la persona con quien se hubiere entendido la diligencia o por quien la practique si aquélla se hubiere
negado a proponerlos.
De toda acta se dejará copia a la persona con quien se entendió la diligencia, aunque se hubiere negado
a firmar, lo que no afectará la validez de la diligencia ni del documento de que se trate, siempre y cuando
el verificador haga constar tal circunstancia en la propia acta.

Artículo 67.- En las actas se hará constar: - En las actas se hará constar:

I. Nombre, denominación o razón social del visitado;


II. Hora, día, mes y año en que se inicie y concluya la diligencia;
III. Calle, número, población o colonia, teléfono u otra forma de comunicación disponible, municipio o
delegación, código postal y entidad federativa en que se encuentre ubicado el lugar en que se practique
la visita;
IV. Número y fecha del oficio de comisión que la motivó;
V. Nombre y cargo de la persona con quien se entendió la diligencia;
VI. Nombre y domicilio de las personas que fungieron como testigos;
VII. Datos relativos a la actuación; VIII. Declaración del visitado, si quisiera hacerla; y
IX. Nombre y firma de quienes intervinieron en la diligencia incluyendo los de quien la hubiere llevado a
cabo. Si se negaren a firmar el visitado o su representante legal, ello no afectará la validez del acta,
debiendo el verificador asentar la razón relativa.
[…]
Artículo 69.-Las dependencias podrán, de conformidad con las disposiciones aplicables, verificar bienes,
personas y vehículos de transporte con el objeto de comprobar el cumplimiento de las disposiciones
legales, para lo cual se deberán cumplir, en lo conducente, las formalidades previstas para las visitas de
verificación.

Fases del procedimiento administrativo

A grandes rasgos, las fases de este procedimiento son las siguientes:

 Postulatoria: Se fija el contenido del procedimiento, que equivaldría a la fijación de la litis en el


procedimiento civil.
 Probatoria: Se ofrecen, admiten y desahogan las pruebas.

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Unidad 2. Derecho Procesal Administrativo
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Texto de apoyo

 Alegatos o conclusiva: Los interesados en el procedimiento administrativo hacen la relación del


contenido de las constancias del expediente respectivo con los hechos controvertidos, para
formular su petición a la autoridad administrativa. Con esta actividad concluye el procedimiento y
se inicia la etapa de decisión.

Postulatoria

Se parte de la entrega del escrito para instar las autoridades administrativas e iniciar el procedimiento
administrativo, por lo cual la acción se realiza a instancia de parte conforme al artículo 18 de la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo, cubriendo los requisitos indicados por el artículo 15 de la ley
en comento. Por otra parte, como lo previene el artículo 42, estos escritos deben presentarse ante
oficialía de partes de las dependencias y entidades de la administración pública federal.

Si el escrito se presenta ante un órgano incompetente, supliendo la deficiencia, la


autoridad ante la que se presentó deberá remitirlo a la que sea competente en un
plazo de cinco días. Esta circunstancia debe hacerse constar en el mismo
documento y en la copia sellada del mismo.

Asimismo, en el artículo 15 ya mencionado, atendiendo al principio de legalidad contenido en el


artículo 13, obliga a las autoridades a no exigir mayores formalidades que las previstas en la ley. Por
su parte, el artículo 15-A regula respecto de los documentos que se adjunten con la promoción.

Para el supuesto que la promoción no cumpla con los requisitos legales señalados en el artículo 15 o
en las leyes administrativas aplicables al acto, como lo establece el artículo 17-A, se debe prevenir al
promovente para que subsane la omisión dentro del plazo que señale la autoridad administrativa, la
cual no podrá ser inferior a cinco días hábiles. En caso de que no se desahogue la prevención dentro
del plazo señalado se desechará el trámite.

Para la respuesta de la petición por parte de la autoridad, en el artículo 17 de la ley en comento se


señala:

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Artículo 17.- Salvo que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se establezca otro
plazo, no podrá exceder de tres meses el tiempo para que la dependencia u organismo descentralizado
resuelva lo que corresponda. […]

Por otra parte, salvo disposición en contrario, se entiende que el silencio de la autoridad configura la
negativa ficta, con lo que se puede iniciar la impugnación correspondiente ante el Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa.

En relación a la seguridad y certeza jurídicas, respetando el derecho de petición que regula el artículo
8 constitucional, el artículo 43 de la ley señala que por ningún motivo se podrán rezar los escritos en
las unidades de recepción de documentos, esto con el propósito de evitar que la discrecionalidad en la
recepción de las promociones, posibilite a la autoridad administrativa vulnerar los derechos legítimos
de los gobernados y se convierta en fuente de arbitrariedad en perjuicio de los ciudadanos.

El artículo 44 faculta al órgano administrativo para adoptar las medidas provisionales establecidas en
las leyes administrativas de la materia a que se refiere el acto, atendiendo el carácter supletorio de la
Ley Federal de Procedimiento administrativo; además, permite que se apliquen las medidas
provisionales reguladas en la propia ley para asegurar la eficacia de las resoluciones.

Probatoria

De acuerdo con la LFPA sobre los incidentes se tiene lo siguiente:

Artículo 47.- Las cuestiones incidentales que se susciten durante el procedimiento no suspenderán la
tramitación del mismo, incluyendo la recusación, en la inteligencia que de existir un procedimiento
incidental de recusación, éste deberá resolverse antes de dictarse resolución definitiva o en la misma
resolución.

Artículo 48.- Los incidentes se tramitarán por escrito dentro de los cinco días siguientes a la notificación
del acto que lo motive, en el que expresará lo que a su derecho conviniere, así como las pruebas que
estime pertinentes fijando los puntos sobre los que versen; una vez desahogadas, en su caso, las
pruebas que hubiere ofrecido, en el término que se fije y que no excederá de diez días, el órgano
administrativo resolverá el incidente planteado.

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Los artículos 49 al 55 regulan lo relacionado con la pruebas en el procedimiento administrativo. Los


actos para determinar, conocer y comprobar los hechos se realizarán de oficio; en los procedimientos
administrativos se admiten toda clase de pruebas excepto la confesional de la autoridad.

De acuerdo al principio de oficiosidad, el órgano de decisión se puede allegar de los medios de prueba
que considere necesarios para solucionar el asunto planteado, con los límites establecidos en la ley. Se
deben admitir las pruebas que presenten las partes, estas sólo podrán ser desechadas en los siguientes
casos:

a) Si no son ofrecidas conforme a derecho


b) Si no tienen relación con el fondo del asunto
c) Si son improcedentes e innecesarias, o
d) Si son contrarias a la moral o al derecho (Márquez, 2003:71).

Por otra parte, en el artículo 51 se establecen los plazos para el desahogo de las pruebas:

El desahogo de las pruebas ofrecidas y admitidas se realizará dentro de un plazo no menor a tres ni
mayor de quince días, contado a partir de su admisión.

Si se ofreciesen pruebas que ameriten ulterior desahogo, se concederá al interesado un plazo no menor
de ocho ni mayor de quince días para tal efecto.

Las pruebas supervenientes podrán presentarse siempre que no se haya emitido la resolución definitiva.

Alegatos o conclusiva

En esta etapa la autoridad administrativa realiza una importante labor al aplicar el Derecho al caso en
concreto, establecer una relación entre los hechos probados por los particulares y la norma que
soluciona la situación planteada en el procedimiento. En el artículo 56 se indica lo siguiente:

Artículo 56.- Concluida la tramitación del procedimiento administrativo y antes de dictar resolución se
pondrán las actuaciones a disposición de los interesados, para que en su caso, formulen alegatos, los
que serán tomados en cuenta por el órgano competente al dictar la resolución.

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Sesión 2. Desarrollo del procedimiento administrativo
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Los interesados en un plazo no inferior a cinco días ni superior a diez podrán presentar por escrito sus
alegatos.

Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifestaran su decisión de no presentar alegatos, se
tendrá por concluido el trámite.

Por otra parte, en el artículo 57 de la LFPA establece las formas para concluir el procedimiento:

Artículo 57.- Ponen fin al procedimiento administrativo:

I. La resolución del mismo;


II. El desistimiento;
III. La renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el
ordenamiento jurídico.
IV. La declaración de caducidad;
V. La imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, y
VI. El convenio de las partes, siempre y cuando no sea contrario al ordenamiento jurídico ni verse sobre
materias que no sean susceptibles de transacción, y tengan por objeto satisfacer el interés público, con
el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regula.

La resolución que ponga fin al procedimiento administrativo deberá decidir todas las cuestiones
planteadas por los interesados y de oficio las que deriven del propio procedimiento. Para ello, la
autoridad deberá poner a la vista de los interesados el procedimiento, previo a la resolución, por un
plazo no superior a diez días para que manifiesten lo que a su derecho convenga y aporten las
pruebas respectivas.

División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 45


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Sesión 2. Desarrollo del procedimiento administrativo
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Cierre

Cierre
Fuente: Flaticon

A lo largo de esta sesión estudiaste lo referente a los actos administrativos, las responsabilidades
civiles y políticas de los servidores públicos y las responsabilidades patrimoniales del Estado y
finalmente las etapas del procedimiento administrativo.

Fuentes de consulta

Fuentes de consulta
Fuente: Flaticon

 Couture, E. J. (1993). Fundamentos del Derecho Procesal Civil. Buenos Aires: De Palma.
 Dromi, J. R. (1997). El acto adminstrativo. Buenos Aires: Ciudad de Argentina.
 Fraga, G. (2000). Derecho Administrativo. México: Porrúa. Recuperado de:
http://www.inap.mx/portal/images/RAP/derecho%20administrativo.pdf
 Fraga, G. (2000). Derecho Administrativo. México: Porrúa. Recuperado de:
http://www.inap.mx/portal/images/RAP/derecho%20administrativo.pdf

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 Instituto Nacional de Estudios Históricos de las Revoluciones de México (INEHRM) (2016). Derecho
Administrativo. México: INEHRM.
 Márquez Gómez, D. (2003). Los procedimientos administrativos materialmente jurisdiccionales
como medios de control en la administración pública. México: UNAM.
 Palomo Carrasco, Ó. (2015). La observancia de la jurisprudencia emanada de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación y de los tribunales colegiados de circuito en los actos administrativos. México:
UNAM. Recuperado de: http://bibliohistorico.juridicas.unam.mx/libros/8/3964/5.pdf
 Parejo Alfonso, L. (2003). Derecho administrativo – Instituciones. Barcelona: Ariel.
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México: Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis de la
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 Licona, C. (2007). Juicio político. México: Comité del Centro de Estudios de Derecho e
Investigaciones Parlamentarias.

Jurisprudencia

 Tesis: Competencia constitucional y competencia jurisdiccional. Semanario Judicial de la


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 P./J. 10/94. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Núm. 77, Mayo de 1994, p. 12.
Tomado de: https://goo.gl/2HK7gL
 Tesis: 77. Apéndice 2000, Suprema Corte de Justicia de la Nación, quinta época. T. I, P.R.
Acciones de Inconstitucionalidad y C.C., p. 244. Tomado de: https://goo.gl/SpSDUv
 Tesis: I.4o.A.443 A. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época. T. XX,
Noviembre de 2004, p. 1914. Tomado de: https://goo.gl/YFGzp1

División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 47


Módulo 7. Procedimiento administrativo
Unidad 2. Derecho Procesal Administrativo
Sesión 2. Desarrollo del procedimiento administrativo
Texto de apoyo

 Tesis: Recursos administrativos, cuando son optativos y cuando obligatorios. Semanario Judicial
de la Federación. T. VII, Enero de 1991, p. 414. Tomado de: https://goo.gl/Hie2Z6

Legislación

 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM).


 Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal (LPADF).
 Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA).
 Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado (LFRPE).
 Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo (LFPCA).
 Código Fiscal de la Federación (CFF).

División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 48