Au coeur des métiers de la TGR Le contréle administratif des dépenses de I’Etat Mimoun LMIMOUNI . A, Directeur de la Comptabilité publique et de la Centralisation En quoi consiste le contréle administratif des dépenses de Etat au Maroc ? Quels sont ses procédures et ses circuits 2 Quelles sont sa portée, ses limites et ses perspectives d'éyolution 7 Autant de questions auxquelles le présent article se propose d'apporter quelques éléments de réponse a la lumiare de quelques expériences étrangares de contrdle financier développées dans le monde. Bll be cadre général du contréle administratif des dépenses de l'Etat Uexécution des opérations finan- cleres publiquies repose au Maroc sur le principe de séparation des fonc- tions d'ordonnateur et de comp- table, énoncé parle décret Royal du 21 avril 1967 portant reglement général de comptabilité. publique Gui dispose que « les opérations financiéres publiquosincombent aux ordonnateurs et aux comptablos publics ». Les fonctions d'ordonna- teuret de comptable public ne sont pas seulement distinctes et séparées, elle sont 2galement «incompatibles, sauf dispositions contraires (1) ». Cette séparaticn des fonctions d'or- donnateur et de comptable offte plus d'intérét en matiére de dépenses qu'en matiérede recettes, pulsqu'elle permet, en premier lieu, d’organiser un controle des opéra- tions financiéres avant exécution et dléviter, en deuxiemelieu, les risques dodérapage qui pourraient avoir lieu s1 les deux fonctions dtalont asus mées par un mame agent. Les actes pris par les orconnateurs sont ainsl soumis & un contdle pid ventif, de crainte que ceux-ci nuti sent les crécits qui leur sont aceor- désa des fins autres que celles auto- tisées parla loi de finances ou quiils observent pas les prescriptions des lols etreglementsapplicables en la matiére, La séparation vise donc & obtenir une gestion saine des finances publiques, en ce sens que si Tor donnateur est seul habilité & prendre des actes administiati’s générateurs de dépenses,ilne dispose pas maté- flellement ce fonds publics pour exécuter lul:mémele paiementdes- dites cépenses, Deméme,si le comptablea seul qua- lité pour détenir et manier les fonds publics pour payer les cdépenses publiques, il ne détient pas le pou- voir d'édicter des actes administra~ {ifs susceptibles de donner nais- sance a ces dépenses, Les dépenses de I'Etat sont en outre soumises & un contile financier exercé au niveau de ‘engagement parles contrdleurs des engagements de dépenses (2). En somme, et sous réserve ce quelques particularités, le controle administratifdes dépenses publiques obéit aux mémes ragles quien Franes. Al Khozina'n”2 (3) awil 2004 Par contre, il difére nettement des systemes de conir6le financlers de la dépanse institués notamment aux Etats-Unis, en Belgique ou en Suisse. Ans, aux Etats-Unis, ce sont les banques qui assurent le paiement des dlépenses publ ques. Toutefois, eles documents nécessaires. sont généralement prépards par 'Admmi- nistration qui a engagé les dépenses le contréle est assuré par un service relevant de 'Admi- nistration des finances et qui géné- ralement vise également le titre de paiement et le fait parvenit & son henéficlaite, Toutefois dans certains rats, ces fonctions sont assures par le Trésorier » (3). En Belgique, s'Administration de la tidsorerie, dependant du ministere des Finances, est « en premier lieu chatgée de comptaslliser toutes les opéiations aussi bien fnancleres que potrimoniales et budgétoires do différantes administrations » (4), le controle det'exécution budgétalre incombe par contre a 'administra- tion du budget et du contréle des finances (5), les comptables ne dis- posant d'aucun pouvoir de contréle des dépenses publiques. En effet, bien que l'exécution des dépenses publiques comperte les quatre phases d'engagement, de liquidation, dordonnancement et de palement,ce sont les contrdleurs des engagements et la Cour des comptes qul disposent des pouvoirs de controle, Une lol de 1921 a créée «une comptabilité des dépenses engagées devenue en 1963 le contréle des engagements (6) »Au coeur des métiers de la TGR Ge controle «est exered par des contréleurs des engagements dési- gnés par le Roi sur proposition du ministre des Finances, Leur indé~ pendance est garantie par le fait quaucune pelne ne peut leur étre infligée sans Tavis préclable de la Cour des comptes. Le controleur dolt Sassurer 5 a. de la corvecte Imputation ; b. de la disponibilité des crédits : exde la régularité de lengagement ». « En matlere dordonnancements, le contrdleur doit donner son visa et veiller 8 ce quills n'excédent pas le montantdes engagements aurquels ils se rapportent (7). + Cependant, la grande particularité du systéme belge réside dans le fait que le controle de le Cour des comptes intervient postéricurement 3 fengagement, mais préalablement au paiement, c'est-a-dire au stade de la liquidation, « La liquidation se décompose er une liquidation pro- visolte (..) et une liquidation définl- tive sous la formede visa par la Cour des comptes, IIs'agiten occurrence de verifier Nexistence d'une dette, la validité de la déclaration de ccréance (..) Lorsque la cour ne eroit pas devoir donner son visa (et que leministre competent refuse de sin~ cliner), les motifs du refus de la Cour sont examinés en consel| des rministres, Ses ministres jugent qu'll doit étre passé outte, la Cour vise avec réserve et rend Immédiate- ment compte de ses motifs aux chambres (8).» Apres liquidation definitive par la Cour des comptes, le ministte des finances procéde a l'ordonnance- ment definitif de la dépense et au paiement de celle-cl. En Suisse, la gestion des finances de la conféderation est confiée au Département fédéral des finances et des douanes (9), L'administration fédérale des finances assure les ser- vieas de caisse, de paiement et de comptabilité et gere lafortune de la conédération, La survaillance financiére est assurde par le contréle fédéral des finances qui est lorgane administratif supé- rleur de la confédération compézent en a matidre. Bien que dépendant administrative- ment du département fédéral des finances et des douanes, le contréle fédéral des finances exerce son acti- vité de maniere autonome et indé= pendante. lest chargé de sassurer «dela juste application du droit, de 'emploieffi- cace et ménager des fonds et de exactitude des écritures comp: tables (10) ». lla principalement pour tache d'exe- miner de fagon permanente 'en~ semble de la gestion financiére de la confédération, portant sur toutes les phases de l'exécution budge- taire, y compris |'établissement du compte de 'Etatet de velller ce que les services fassent un emplol judi- cioux ot opportun des erédits qui leur sent accardés, Le contréle féciéral des finances fart ses constatations et donne son appréciation par écrit. En cas de contestation, i! informe le service contrOlé et peut en outre formuler une proposition. Tout palement ou engagement se rapportant 4 une affaire faisantl'ob- jet de contestation ou d'une propo sition de sa part est suspendu jus- qu'au régiement définitif. A la lumiére des expériences déve- lopoées ci-dessus et ou égard a la diversité des formules que peut emprunter linstitution cu contréle financier, il parait opportun de s'in- tertoger sur les rouages et létendue du contrdle administratif des dépenses publiques au Maroc, a tra~ vets examen des différents procé- és utlllsés tout en suscitant une AiKhazina n°2 ( 4 ) avi 2004 réflexion sur leur portée, avant de formuler des propositions suscep tibles de permettie la simplification et l'uniformisation des. circuits actuels, Les procédures de controle administratif des dépenses de l'Etat ‘Avant leur exécution, les dépenses publiques sont soumises au Maroc a deux types de controle : l'un au stade de l'engagement canfié aux contidleurs des engagements de dépenses, lautre au stede de paic~ ment conflé aux comptables publics. Le principal objectif recherchea tra- vvers ces deux types de contrdle est d'assurer eux dépenses de |'Etat régularité et validité, pulsquills ont tous les deux pour but d'empacher la réalisation de dépenses jugées inéguligres ou non conformes aux regles de la comptabilité publique. Quels sont done les mécanismes régissant le processus diinterven- tion des controleurs des engage- ments de dépenses et des comptables publics en mati¢re d'exécution des dépenses del Etat ? 2.1. Le controle des engagements de dépenses do l'Etat Larticle33 du Réglement généralde comptabilité publique définit I'on- gagement comme étant «llacte par lequel torganisme public crée ou constate une obligation de nature & entrainer une charge. line peut étre pris que par lordonnateur agissant en vertu de ses pouvoiis » engagement est done l'acte jurl- dique ou le fait matériel dou résul- tent les dettes des organismes publics, Il reléve & [a fols du droit administratif quant a ses effets & Vegard des bénéficiaires éventuels ded paiements que de |a comptabl lité publique puisquill doit étre contenu dans la limite des créditsAu coeur des métiers de la TGR budgétaires, ce qui implique quill doit étre étroltement controle, Cost ainsi que les actes d'engage- ment pris par les ordonnatours de "état sont soumis au visa préalable du controleur des engagements de dépenses, Institué au Maroc par le dahir du 20 décembre 1921, le contrdle des engagements de dépenses de état est 16g) actuellement par le décret n® 2-75-839 du 27 hijja 1395 (30 décembre 1975) ralatif au contrdle des engagements des dépenses de I'Etat, tel quill a ete modifié et complété par le décret n? 201.2678 du 15 Chaoual 1422 (31 décembre 2001). La récente réforme introduite par to cécrat du 31 décembre 2001 précité, a visé institution d'un contréle rénove, allégé-et sélectif, modulé selon le niveau de la dépense. Controle adml histratif préventif, le contréle des engagements de dépenses de I'Etat a, conformémantaux dispositions de Varticle 3 du decret précité, pour mission : © de controler la réguiarité budge- talredes propositions c’engagement des dépenses ; © diinformer je ministre charge des finances sur les conditions d’execu- tion du budget ; ‘® d’apporter son concours et son aide aux services de gestion et notam- ment aux services des marchés. Sil exclut toute intervention tou chant & la décision d'engager, Cest- a-dire aopportunite de la depense qui releve de la seule autorité des ordonnateurs,le contréle de la régu: larité des engagements de dépensos permet néanmeins au contréleur, en application de Harticle 15 dudit décret, d'aviser, a toutes fins utiles, Je ministre intéressé et le ministre des Finances lorsqu'll a des doutes, sur lintérét ou 'utilité de la dépense engagée, sans que cet avis soit sus- pensif de visa, Intervenant préalablement a tout engagement (att. 4),ce contrdle est sanctionné soitpar un visa donne sur la proposition d'engagement, solt ar un visa avec observations, soit par la mention de certification (art. ‘5bis), soft par lerefus de vise dament motive. Une fois visé, tengagement peut donner lieu a Nexécution de Nopération, Les contidteurs des engagements de dépenses ont pour mission de vérifier @ la disponibilité des crédits de la rubrique budgétaire ou titre de laquelle Il est proposé d'imputer la dépense, étant précisé que la notion de crédit sentend non seulement des ctédits de paiement de l'année, mals aussi des crédits d'engagement des années ultérieures ; # fimputation budgétalte, en s'as- surant que l'objet de la dépense correspond bien a la rubrique bud gétaite cont il est propose dutiliser les crédits ; ‘@ Vexactitude des calculs, en s'assu- rant cu résultat des opérationsarith- métiques pour arreter te montant réel de la proposition d’engagement dle dépenses ; @ la régularité au regard des dispo- sitions légisiatives et réglementalres dordre financier, sachant que méme correct d'un point de vue stricte- ment budgétaire, un engagement peut étre irrégulier au regard de V'as- pect financier d'une disposition legislative ou réalementaire ; la correcte évaluation de fengage- ‘ment propose, en s‘assurantqueledit engagement porte sur le total de la dépense & laquelle fadministration s'oblige, ce qui améne le contrdleur a vérifier que le service gestionnaire essaie ni de minorer le montant de engagement afin de pouvoir ten- ‘gager plus facilement, nidele sures- timer au profit du eréaneier ; @ a répercussion de la proposition d'engagement sur 'emploi total du ‘A\Khazina n°? (5) evil 2004 crédit de année en cours et des années ultérieures. Co contréle ost assuré pour tat par le contrdleur général des engage: ments de dépenses nommé par dahir, sur proposition du. ministre des Finances et par les controleurs centraux, régionaux, préfectoraux ou provinciaux. Le Controleur général dirige les ser- vices de contrdle des engagements de dépenses de IEtat, coordonne activité des contrdleurs et veille & Nunité d‘application et d'interpréta- tion des textes par les controleurs centraux, régionaux, préfectoraux ou provinciaux, Si le contréle des engagements de dépenses intervient au niveau de Nacte administratif générateur de ta dépense de |'Etat, quien est-il du contréle dévolu aux comptables publics ? 2.2. Le contréle des comptables publics Nous avons vu que engagement «xe ou constate les obligationsct'ot tésulteront les dettes. pul mals celles-ci n'existeront qu’ par- tir de l'exécution desdites obliga- tions, Ce n'est done que lorsque 'abliga- tion est exécutée que l'administra- tion vérifie la réalité de ta dette Publique et arréte le montant de la dépense dont elle se reconnalt débi- tice ;cest la phase de "liquidation. Une fois Ia dépense liquidée et son montant arrété, 'ordonnateur établit, tun ordre de paiement qu'il adresse au comptable assignataire pour réglement, Les dépenses de l'état sont cepen- dant sourises avant paiement a un contréle de valldité de la créance exercé par les comptables publics en application des dispositions de larticle 11 dudécret royal du 21 avril 1967 portant Reglement général de