CONTENIDO

Manuel Perló Cohen

Formulación de políticas 195

Alicia
 FORMULACiÓN DE POLÍTICAS

Sara Gordon R.

Introducción

e omo punto de partida, queremos señalar que el

análisis y formulación de políticas está relacionado con
el surgimiento del Estado social y del Estado que, sobre
todo a partir de la Segunda Guerra Mundial, se hace
cargo de regular la economía y del desarrollo nacional.
El gobierno proporciona un conjunto de garantías e in-
tervenciones para asegurar un standard mínimo de
salario, alimentación, salud, vivienda e instrucción a los
ciudadanos. Con este fenómeno, el conjunto de las orga-
nizaciones que integran la administración pública
aumenta y se especializa. El Estado asume funciones
relacionadas con la atención de problemas concretos,
que requieren indicadores de solución empíricos. Por
ejemplo, atiende asuntos relacionados con la economía,
como la producción, el equilibrio de la balanza de
SARAGORDON

pagos, etc., o problemas sociales relacionados con servi-

cios de salud, creación de infraestructura, etc. Todo ello
implica conocimiento científico y tecnológico y el desa-
rrollo de especialidades disciplinarias. Así, es conocido
el hecho de que el surgimiento de los seguros está muy
ligado al desarrollo de la estadística en el último tercio
del siglo pasado.
En la actualidad, el desarrollo de nuevas tecnologías
ha hecho indispensable que las crecientes responsabi-
lidades de los gobiernos incluyan una dimensión de
cálculo técnico que ha sido incorporada de modo pro-
gresivo a las decisiones públicas.
Para poder llevar a cabo sus fines, los gobiernos
instrumentan medidas políticas de carácter obligatorio,
cuya elaboración implica varias etapas: definen y ubican
los problemas, diseño de las políticas, instrumentación,
también llamada implementación, y evaluación de las
políticas puestas en marcha.
El tema que vamos a tratar se refiere justo al primer
paso de las políticas: la formulación, tema que tratare-
mos en el primer apartado, en el que también veremos
de una manera muy general los principales tipos de
políticas. En el segundo apartado trataremos las prin-
cipales corrientes en el análisis y estudio de las políti-
cas públicas de la administración pública, es decir, el
análisis convencional de las políticas, aunque no las
trataremos todas. Y, en el tercero veremos el proceso
por medio del cual un problema recibe atención institu-
cional, es decir, se constituye en agenda pública, que es
un paso previo a la formulación de políticas.

196
 FORMULACIÓN DE POLÍTICAS

¿Qué es la formulación de políticas?

La formulación es una guía para orientar la políticas. Es
por ello el primer paso para aplicar las políticas públi-
cas. Parte del proceso de formulación de las políticas es
el análisis que se lleva a cabo con el fin de formular y
elaborar políticas. Los problemas pueden ser atendi-
dos de diversas maneras y con distintos instrumentos,
es decir, no hay un modo único de afrontar la solución o
tratamiento de los problemas, sino una diversidad de
políticas.
Las políticas tienen varias rasgos que es necesario
tener en cuenta en el proceso de análisis y formulación:

• Las políticas tienen la característica de ser obligatorias

e implican coactividad.
• Otra característica de las políticas es que tienen una
dimensión técnica y una dimensión política.
• Estas dos dimensiones, la técnica y la política han dado
lugar a dos posiciones polares sobre la naturaleza e
instrumentos del análisis y sobre el papel que puede o
debe jugar en la formulación de la política: la noción
racional y la noción transaccional de la política. En un
polo, la noción racional, en el otro, la concertadora,
negociadora, pragtnática de la política.
• Por otra parte, el análisis de políticas se da en dos nive-
les: a) el que está orientado a la búsqueda de la mejor
política pública bajo criterios de eficiencia y equidad, y
b) el estudio de la elaboración de las políticas, orienta-
do a describir y estudiar el o los modelos de decisión y
operación con los que actúa un sistema políticoadmi-
nistrativo o un gobierno en sus políticas.
• La formulación de políticas es un proceso que tiene
lugar en dos ámbitos interrelacionados Y no exclu-
yentes:

197
SARA GORDON

a) La administración pública: secretarías, entidades guber-

namentales en los tres órdenes de gobierno: federal,
estatal, municipal, etcétera.
b) La arena pública: poder legislativo, opinión pública,
medios de comunicación, organizaciones, órganos de
representación, etcétera.

Tipos de políticas
1. Distributivas: son aquellas políticas en las que se
toman decisiones de corto plazo sin considerar la li-
mitación de recursos. Este término se usó por primera
vez en el siglo XIX, aunque se extendió hasta incluir
la mayoría de las políticas sobre la tierra y las pro-
piedades públicas, de investigación y desarrollo, los
servicios en favor de agricultores y empresarios, de tra-
bajadores, los impuestos y aranceles tradicionales. Las
políticas distributivas se caracterizan por la facilidad
con que pueden dividirse los recursos y repartirse en
pequeñas unidades, o bien por el hecho de que va-
rias personas pueden hacer uso de los bienes, como las
carreteras. No implican antagonismo, y en general se
satisfacen los reclamos de los grupos más activos y
organizados con una mayor desagregación de los be-
neficios.
2. Regulatorias: involucran una decisión previa
sobre quién se verá afectado en el corto plazo. Por
ejemplo, no es posible otorgar un canal de TV o una
ruta aérea a todos los solicitantes. Las decisiones par-
ticulares deben ser la aplicación de una regla general y
caen por tanto en la normatividad universal de la ley.
Los impactos más duraderos de las políticas regulato-
rias se perciben en la economía, por eso las decisiones
regulatorias se acumulan en las ramas sectoriales. Re-

198
 FORMULACIÓN DE POLÍTICAS

ducen O aumentan las opciones individuales. Implican

antagonismo, aunque tienen una duración limitada.
3. Redistributivas: incluyen las relaciones entre
amplias categorías sociales de individuos, por lo que las
decisiones individuales deben estar interrelacionadas. El
objetivo de la política redistributiva es la propiedad, no
el uso de la propiedad. El factor determinante son las
expectativas sobre la redistribución posible. Por ejem-
plo, los programas de bienestar social, redistributivos
para quienes reciban jubilación sin haber aportado con-
tribución. Aquí los antagonismo son más duraderos.
4. "Constituyentes": a partir del carácter coactivo de
las políticas, que tiene que ver con modificaciones del
régimen político y/o administrativo, pues aumentan o
disminuyen la jurisdicción gubernamental, alteran el
ejercicio de los derechos de los ciudadanos, aumentan o
restringen las opciones de acción privada o pública.

Las corrientes en el análisis de las políticas:

racíonalísmo e incrementalismo
El racionalismo se desarrolló durante la Segunda Guerra
Mundial, y a principios de los años 50 recibió el impul-
so de la Rand Corporation y de otras instituciones ocu-
padas en el estudio de las políticas. Incluye algunos
elementos de la investigación de operaciones, la mi-
croeconomía, ciencias administrativas y teoría de las
decisiones, así como ciencias sociales y del compor-
tamiento. Ha habido una evolución continua desde los
estudios efectuados en la guerra en la operación militar,
la logística y la táctica, hasta las primeras aplicaciones
industriales de los nuevos métodos cuantitativos, al
análisis de sistemas y al análisis de políticas. La eñcíen-

199
SARAGORDON

cia técnica como meta o criterio de elección fue sus-

tituida por la eficiencia económica y ésta a su vez ha
sido moderada por criterios de equidad y viabilidad
política.
El enfoque racionalista en el análisis de políticas es
una estrategia para solucionar problemas o realizar
objetivos, que opera bajo criterios racionales de eficien-
cia técnica y económica, y aborda problemas políticos
complejos en los que se deben contemplar conside-
raciones de equidad pública y de viabilidad política, así
como de factibilidad de carácter organízatívo-adminís-
trativo. El análisis de políticas racionalista es adecuado
para cuestiones tales como: eficiencia operativo, asigna-
ción de recursos, evaluación de programas, planeación y
presupuestación, elección estratégica (Aguilar, 1992:45).
Los pasos fundamentales son: descomponer un proble-
ma de política en sus elementos básicos, determinar
cuáles componentes se deben modificar y fijar así los
objetivos de acción e identificar las posibles opciones
de acción para lograr los objetivos, compararlos en tér-
minos de su eficacia-eficiencia esperada, utilizando téc-
nicas de cálculo cuantitativo. En otras palabras: "En
primer lugar, hay que hacer una investigación sistemáti-
ca para saber cuáles son los objetivos de quienes to-
man las decisiones y saber cuáles los criterios que
emplean para decidir entre las opciones que prometen
ser capaces de realizar los objetivos. Luego se requiere
identificar las opciones, examinar si son factibles, com-
pararlas en términos de su eficacia y costo, sin dejar de
tomar en consideración los tiempos y el riesgo. Final-
mente, se procede a diseñar las mejores opciones
de acción o a elegir otros objetivos si los anteriores se
demostraron deficientes" (Quade y Boucher, 1968:11).

200
 FORMULACiÓN DE POLÍTICAS

El racionalismo ha recibido varias críticas, entre

ellas, el hecho de que no es posible exigir "que un go-
bierno encare el conjunto de las decisiones públicas
complejas y tornadizas con un ordenamiento coherente
de valores conceptualizados correctamente, que cuen-
te oportunamente con toda la información requerida,
que construya todas las opciones políticas relevantes en
todas las circunstancias, que haga un cálculo puntilloso
de las consecuencias de sus actos y una ponderación
exhaustiva entre las opciones y cuente con un reperto-
rio de teorías causales capaces de guiar cualquier toma
de decisión".
También se ha criticado el hecho de que este enfo-
que presupone a un único tomador de decisiones o a un
grupo que actúa como una unidad, olvida los conflictos
que surgen entre intereses y puntos de vista de diversas
agencias gubernamentales. Todos los instrumentos de
políticas están limitados por consideraciones de gobier-
no y administración, de ahí la importancia de que los
íormuladores de políticas sepan cuáles variables están
bajo su control y en qué medida.
La crítica al enfoque racionalista elaborada desde la
perspectiva de las teorías administrativas y de las orga-
nizaciones, considera que la política se origina y con-
figura en el marco de un conjunto de organizaciones
públicas, cada una de las cuales posee sus redes de in-
formación propia, sus jerarquías, sus funciones y tec-
nologías, sus repertorios de respuesta y manuales de
procedimiento, sus estándares e inercias de actuación.
En esta visión, la política que se elige es la que se
adecúa a lo que las organizaciones públicas pueden
hacer. La política no puede ser disecada más allá de las
capacidades técnicas, las redes de interacción y las

201
SARA GORDON

posibles capacidades de una organización. Los objetivos

son los productos que es razonable esperar de la ma-
quinaria organizacional. Lo deseable es lo factible.
Aunque la atención a la estructura organizativa restringe
los objetivos, hace a esta viable y eficaz.
Bajo esta perspectiva, las políticas viables son las
"incrementales", las que no se separan mucho del que-
hacer de la organización, que comportan reformas de
procedimiento moderadas e introducen innovaciones
técnico-administrativas poco radicales.
El principal autor de esta corriente es Lindblom,
para quien las decisiones siguen, más bien, la regla prag-
mática de "salir del atolladero, del lío" (muddling trough)
y el"método de las comparaciones sucesivas limitadas".
El incrementalismo procede a través de comparaciones
continuas y acotadas, bajo una estrategia que busca
simplificar el análisis y la toma de decisiones, sin caer
en la improvisación de la decisión pública. El proce-
dimiento consta de dos rasgos: a) reducir el universo de
las opciones de política a considerar, restringiendo las
comparaciones solo a las políticas que difieren muy
poco de las que se ponen en práctica actualmente, y se
estudian solo los aspectos en que la opción propuesta y
sus consecuencias difieren del statu quo; b) esto implica
ignorar muchas de las consecuencias posibles de otras
muchas políticas posibles e ignorar también otros im-
portantes valores, propios de las consecuencias que se
dejaron de lado y no se tomaron en consideración
(Lindblom, 1959:84-85).
Este método de formulación selectiva de políticas
reduce o elimina la necesidad de descansar en teorías
previas, sin por ello tomar decisiones precipitadas. Esto
se puede hacer porque una política (de salud, comercial

202
 FORMULACIÓN DE POLÍTICAS

o agrícola), no es una decisión inédita, sino que forma

parte de una historia de decisiones, de la que se cono-
cen logros y fracasos.
Elaborar una política bajo la perspectiva incremen-
tar significa efectuar un proceso de aproximaciones
sucesivas hacia algunos objetivos deseados que van
también cambiando a la luz de nuevas consideraciones.
Para los propósitos de elaboración de políticas se re-
quiere conocer solo las consecuencias de los aspectos
en los que cada política difiere (Lindbolm, 1959:87).
"El análisis incremental implica un proceso sis-
temático de intervenciones sucesivas y graduales, expe-
rimentales y correctivas, teniendo como referente de
comparación las consecuencias de la política inmediata-
mente anterior... El estilo incremental de gobernar, que
aumenta correctivamente vez por vez el margen de ma-
niobra de un gobierno, fue considerado por Lindblom
como el estilo propio y obligado de las democracias plu-
ralistas, en sociedades con grupos de interés poderosos,
bien informados, autónomos y capaces de presión efec-
tiva. Insistió en que el análisis es un elemento indispen-
sable para las negociaciones políticas. Es un 'instrumen-
to de control de los demás en la interacción política' y
'un instrutnento de persuasión' ...Los participantes en
una política mejoran su desempeño en las controversias
y transacciones políticas, si para la exposición y defensa
de su posición se apoyan en análisis de situaciones,
acciones y tendencias. Los resultados y argumentos del
análisis ayudan a sustentar más informada y rigurosa-
mente la propia posición, así como a ofrecer evidencia
contraria a los opositores; ayudan también a persuadir a
adversarios o a convencer a reticentes con correlacio-
nes o ingerencias aceptadas" (Aguilar, 1992: 54).

203
SARA GORDON

Un ejemplo de políticas de carácter incremental en

México podemos encontrarlo en las políticas de com-
bate a la pobreza y la marginación, a partir de la crea-
ción de COPLAMAR (Comisión del Plan para Atender Zonas
Marginadas) en 1977, que empezó por ubicar geográfi-
camente las zonas de marginalidad y estableció estratos
según grado de carencias. Los conocimientos acumula-
dos por COPLAMAR y los criterios que fijó para los estratos
de carencias (muy alta, alta, media, baja, muy baja) si-
guiendo estándares internacionales fueron utilizados
por los sucesivos programas de combate a la pobreza,
independientemente de que las concepciones bajo las
que se llevaban a cabo las nuevas políticas hubieran
variado.
Una alternativa al incrementalismo fue propuesta
por Etzioni, quien pretendió encontrar un tercer enfo-
que, el tnixed scanning, exploración mixta. Esta propues-
ta se ubica en la dimensión de la práctica profesional del
analista o de quien toma las decisiones. "La exploración
mixta incluye elementos de nuevos enfoques (racionalis-
mo e incrementalismo) empleando dos cámaras por así
decir: una cámara de gran angular que cubriría todo el
campo pero sin gran detalle, y una cámara que se en-
focaría aquellas áreas que, reveladas por la primera,
merecen un examen en profundidad. La exploración
mixta puede tal vez dejar de lado áreas cuyos problemas
serían puestos de manifiesto solo con un enfoque de
detalle, pero es probable que el incrementalismo no vea
los lugares más obvios de aquellas áreas que no le son
familiares" (Etzioni, 1967:389). Una visión general y con-
textual de la cuestión a resolver, que después se dedica
al estudio puntual y preciso de algunos de sus compo-
nentes particulares, sería la estrategia.

204
 FORMULACIÓN DE POLÍTICAS

Para Etzioni, un enfoque más activo de la torna de

decisiones sociales requiere dos series de mecanismos
(:273):
a) procesos de decisión de políticas fundamentales, de
altura, que definan la dirección básica de la política, y
b) procesos incrementales que preparen las decisiones
fundamentales y/o las lleven a cabo una vez que han
sido adoptadas. El modelo de exploración combinada
busca dar respuesta a estos dos requisitos.

"La exploración combinada es tanto una descripción

de la estrategia que utilizan de hecho los actores en una
gran variedad de políticas, como la estrategia que
deberían seguir los actores reales. La estrategia combina
un análisis detallado (racionalista) de algunos sectores
que ... resultan interesantes o necesarios, junto con una
revisión selectiva de los demás sectores. La inversión re-
lativa en las dos clases de exploración la detallada y la
selectiva, dependen de qué tan costoso sería ignorar un
evento, por ejemplo, un huracán. Propone un nivel que
abarque todo el universo de observación y uno de gran
detalle" (:275).
La exploración mixta propone una combinación de
varios niveles de exploración y proporciona una serie
de criterios para las situaciones en las que hay que enfa-
tizar uno u otro nivel. Resulta esencial diferenciar las
decisiones fundamentales de las esenciales ( :276).
Por otra parte, las ideas de Lindblom dieron lugar a
la corriente del análisis como arte y artesanía, sustenta-
da por Majone, quien ve en el análisis de las políticas un
proceso de argumentación y a la vez un trabajo de arte-
sanía. "Un buen trabajo analítico no puede ser produci-
do mecánicamente, como tampoco puede ser la artesa-
nía fina un producto en serie. El estilo importa mucho

205
SARA GORDON

tanto para determinar el valor y la aceptabilidad de un

producto analítico, como para la elaboración de un pro-
ducto de artesanía" (Majone, 1978:170).
"El carácter artesanal del análisis de políticas quiere
decir la capacidad personal del analista de ser convin-
cente mediante la producción de sólidos argumentos,
con buenas razones y evidencia plausible, a partir de la
información y teoría disponibles" (Aguilar, 1992:58).
Además de los datos, técnicas de procesamiento, méto-
dos, o modelos, se exige el trabajo personal del analista
que los usa y adapta de manera singular a una política
precisa, tratando de controlar o evitar las restricciones
y oposiciones, para lograr el consenso y convertir así un
análisis en política real. Este trabajo personal se realiza
mediante la argumentación, que es el "vínculo que
conecta los datos y la información con las conclusiones
del estudio analítico" en "una mezcla compleja de enun-
ciados factuales y apreciaciones subjetivas". Argumen-
tación que, para su éxito persuasivo, requiere evidencia
relevante, no simplemente hechos y datos, sino "infor-
mación seleccionada e introducida en puntos claves del
argumento con el fin de persuadir a un auditorio particu-
lar de la verdad o falsedad de un enunciado de hecho"
(Majone 1978:171).
Majone ubica y discute el análisis en el marco del
gobierno democrático. El modelo de la hechura de las
políticas democrático es el del gobierno mediante dis-
cusión y deliberación pública, y que la argumentación es
central en la política democrática. Para Majone: "Deja-
mos de lado muchas cosas importantes, si entendemos
el proceso de hechura de las políticas solo en términos
de poder, influencia y negociación, excluyendo el debate
y el argumento. La argumentación es el proceso cla-

206
 FORMULACIÓN DE POLÍTICAS

ve mediante el cual los ciudadanos y elaboradores

de las políticas llegan a juicios morales y a elecciones de
políticas. La discusión pública moviliza el conocimiento,
la experiencia y el interés de mucha gente, y hace que
concentren su atención en un conjunto limitado de cues-
tiones. En la discusión cada participante es acicateado a
ajustar sus puntos de vista con la realidad y puede llegar
hasta cambiar sus valoraciones como resultado del pro-
ceso de persuasión recíproca. De esta manera la dis-
cusión puede producir resultados que van más allá de la
capacidad de los métodos autoritarios o tecnocráticos
de la elaboración de las políticas" (Majone, 1989:2).
Para Majone, "el trabajo del analista es producir evi-
dencias y argumentos persuasivos, en favor de una de-
cisión, si es que se trata de políticas que han de desa-
rrollarse realmente en una comunidad política y no solo
de buenas ideas de expertos sobre futuros sociales posi-
bles. El análisis convencional puede operar tal vez bajo
el supuesto de que un pequeño círculo de hombres
decide por sí mismo las políticas públicas y que procede
asesorarlos científicamente. Pero lo más probable en las
democracias activas es que el proceso decisorio sea más
complejo, abierto y controvertido, por lo que para llegar
a decidir una política y sobre todo para desarrollarla
operativamente con eficacia, se exigirá contrastar posi-
ciones y compatibilizar diferencias, mediante un inten-
so proceso de persuasión que depure y acerque los pun-
tos de vista basados en hechos y valorativos de los
diversos interesados y competidores" (Aguilar, 1992:61).
Por otra parte, en el análisis y formulación de políti-
cas como labor del encargado de formular políticas, se
ha puesto gran atención en el entorno político de las
medidas que instrumentan los gobiernos. Vamos ahora a

207
SARA GORDON

revisar una modalidad de análisis desde la adminis-

tración pública sobre cómo proceder para efectuar un
análisis que considere las implicaciones políticas de las
medidas.
En principio, para establecer el vínculo entre las
alternativas de recomendación con el entorno político
dominante, se debe definir en primer lugar el espa-
cio de la. política (policy space) y, después, el área de
acción de la política (policy issue area). "Un espacio
de la política es más inclusivo que un área de acción y
contiene aquellos ingredientes políticos que nos per-
miten comprender una amplia gama de problemas,
como... la salud o la educación. Todo sistema político
contiene un número determinado de espacios de políti-
cas que coexisten. Existe un espacio de las políticas
relacionado con la salud, un espacio correspondiente a
la educación y un espacio concerniente al transporte...
El espacio se caracteriza por un conjunto estable de
actores cuyas preferencias específicas por una deter-
minada política son ambiguas. Debido a su interés
constante, ciertos actores y públicos atentos domi-
nan el espacio de determinadas políticas" (Meltsner,
1992:371).
Por ejemplo, en el espacio de la salud, la Secretaría
de Salud, el IMSS, el ISSSTEE, los sindicatos de cada una de
estas tres entidades, la Comisión de Salud de la Cámara
de Diputados, la Asociación de Médicos, y cada una de
estas tiene un peso diferencial en el espacio de las políti-
cas de salud. Para determinar si estos actores van a ejer-
cer o no su potencial de influencia, es necesario definir
las áreas de acción de las políticas.
El área de acción de la política es la parte del en-
torno que está directamente ligada con el análisis

208
 FORMULACIÓN DE POLÍTICAS

de una política particular. El área delimita la porción de

realidad que constituye el objeto del análisis. El seguro
de salud, (oo.) la construcción de hospitales, la pres-
tación de servicios médicos son áreas diversas de ac-
ción de la política que forman parte del espacio más
inclusivo de la política de salud ( :3 7 1).
Además de la sustancia, existen otras dimensiones
de la política como el tiempo y la visibilidad, que per-
miten definir los límites, y prever el tipo de actividad po-
lítica que podría tener lugar. Ciertas políticas, como por
ejemplo las que implican grandes inversiones de capital,
suelen cubrir periodos más prolongados que otras.
Además, dentro de un periodo determinado, algunas
políticas favorecen una actividad política frecuente y
continua, en tanto que otras la inhiben. Por ejemplo, las
reformas fiscales profundas ocurren muy rara vez; en
cambio, año con año, se toman decisiones respecto
al impuesto sobre los ingresos. La visibilidad es otra
dimensión importante (:372). Así por ejemplo, los
esfuerzos dirigidos a efectuar reformas en el sistema de
atención a la salud, como la del Seguro Social son, por lo
general muy evidentes; en cambio, la reforma constitu-
cional al artículo 27, que hace algunos años era muy visi-
ble, ha perdido atención por parte del público.
"Una
Una manera de organizar la información política
consiste en escribir escenarios, los cuales se ocupan del
futuro... Simplemente expresan lo que uno sabe acerca
de la política que se desarrolla en un determinado
momento en las áreas vigentes de acción de las políti-
cas, y lo aplican a la selección y evaluación de futuras
políticas alternativas. El diseño de un escenario político
tiene más de arte que de ciencia; es un acto de
especu-lación y conjetura. Haciendo uso de la
extrapolación,

209
SARA GORDON

de la analogía, de las relaciones causales conocidas, de

los hechos y las tendencias, el escenario esboza la fac-
tibilidad política de una política determinada".
Para simplificar la elaboración del escenario se
puede elaborar una lista de las categorías políticas
necesarias para el análisis. En general la lista de cate-
gorías más utilizada es la siguiente: actores, motiva-
ciones, creencias, recursos, sitios e intercambios.
l. Los actores. Se distinguen entre sí por las posiciones
que adoptan frente a un área de acción de una política.
Amigos, enemigos, neutrales. El grado de polarización
depende directamente del área de acción específica
y del contexto particular en el que tiene lugar el proce-
so de toma de decisiones. Así, se identifican políticas
en las que los asuntos se hallan dispersos y en los
que están polarizados. Los actores también se diferen-
cian por su actividad. Algunos muestran más interés
que otros: tienen más que ganar o perder que los
demás y, por lo mismo, trabajan más a favor o en con-
tra de una determinada medida ( :374). Además, cabe
recordar que el término actor es un concepto abierto,
puede ser un individuo, un grupo, un comité, un equipo
burocrático, una coalición, etc ( :375).
2. Las motivaciones. Son los motivos, necesidades, de-
seos, impulsos, metas y objetivos de los actores que
influyen en la determinación de su preferencia por
alguna política o en su respuesta a las preferencias de
otros actores. Las motivaciones son elementos de tipo
singular y que no dependen solo del individuo, sino del
tiempo y del lugar. La motivación de un actor determi-
na el precio que otro actor tendrá que pagar para con-
seguir su apoyo, y es labor del analista descubrir lo
que los actores van a pedir o tornar. Si el precio que fija
uno de los actores es tan alto que resulta imposible
pagarlo, el problema de la factibilidad queda resuelto,
es decir, no es factible. Las motivaciones constituyen

210
 FORMULACIÓN DE POLÍTICAS

una guía muy general de lo que puede suceder o de las

tendencias. A los analistas les será más dificil que a los
políticos descubrir la relación existente entre las moti-
vaciones de un actor y una política determinada,
ya que puede no haber relación directa entre ambas,
dado que a menudo se establecen convenios entre dis-
tintos actores. Quien está formando una coalición pre-
fiere recibir como pago algún beneficio colateral que
no incida en sus preferencias respecto de alguna políti-
ca particular, por ello, tiene muy en cuenta a quienes
se mantienen neutrales y se muestran indiferentes ante
la política propuesta. Otra dificultad es que no siempre
los actores adoptan una posición explícita y abierta.
3. Las creencias. Las motivaciones se relacionan con las
creencias, actitudes y valores de un actor. Los siste-
mas de creencias, los códigos operativos o los sis-
temas de juicio (apreciación), son los modos específi-
cos con que los actores se orientan hacia sus mundos
empíricos. Cada uno percibirá las políticas a través de
su muy particular marco de referencia. El marco de re-
ferencia de un actor, es decir, los lentes a través de los
cuales mira la realidad, puede configurarse a partir de
una ideología política bien estructuada, o puede estar
formado por un conjunto de creencias que no se re-
lacionan entre sí, e incluso estar concentradas en unas
cuantas palabras dominantes, como por ejemplo, la
"competencia" el "control local", o la "descentra-
lización". Las creencias afirman lo que se considera
deseable y expresan concepciones sobre los medios y
fines. las causas y los efectos. Las creencias consti-
tuyen juicios acerca de la realidad ( :3 77).
4. Los recursos. Son medios con los que cuenta el actor
que se destaca en una determinada área de acción para
satisfacer las motivaciones. Así como los motivos son
diversos, también lo son sus recursos: el dinero, un

211
SARA GORDON

empleo, la ley, el amor. En política hay recursos genéri-

cos. Por ejemplo:
Recurso genérico Recurso específico
Material Un empleo bien pagado
Simbólico Dirigente de Cámara empresarial
Físico Violencia
Posición Alto funcionario público
Información Experiencia en cabildeo
Habilidad Sentido de la oportunidad

Por ejemplo, el sentido de la oportunidad de un ac-

tor puede ser determinante para saber cuándo utilizar
las normas de la reciprocidad, cuando recordar a los de-
más actores las reglas del juego, o cuando proponer
temas a la discusión. Un actor puede fabricar recursos
estimulando los sentimientos de otros actores, su res-
peto por la autoridad y sus nociones respecto de la legi-
timidad.
• Los sitios. Un sitio constituye un punto desde donde
se toman decisíones trascendentes. Al igual que la va-
riable temporal, el sitio fija la acción. Constituye un
punto de referencia para analizar a los actores clave,
sus valores, motivaciones, creencias y recursos. Para
cada sitio, el analista debe elaborar un mapa político en
el cual se indican las distintas posiciones que ocupan
las fuerzas políticas relevantes. Por ejemplo:

Política especifica: Fobaproa

Sitio: Cámara de Diputados
Partidarios Indiferentes Opositores

Es importante empezar por la definición de actores,

no por la de sitios. Además, se debe ser selectivo, no

212
 FORMULACIÓN DE POLÍTICAS

importa toda la historia, y tampoco es necesario fijarse

en todos los detalles.
• Intercambios. Los juicios y el diseño de las políticas.
"Después de organizar su información bajo la forma de
un conjunto de mapas políticos, el analista procede a
hacer la predicción o el cálculo de los posibles resulta-
dos ..." El analista identifica las áreas de política en
las que puede presuponerseque habrá consenso y
en las que se puede esperar conflicto (:382). El analista
debe ser capaz de diseñar una propuesta política alter-
nativa capaz de concitar el apoyo político necesario.
Este diseño supone prever qué estructura deben poseer
las coaliciones necesarias para que la política sea acep-
tada en los sitios decisivos. Esas coaliciones, cuya
cohesión depende de las ganancias indirectas y de los
ajustes que se le hagan a la política, se construyen a
partir de una serie de intercambios. Los actores inter-
cambian recursos específicos para obtener resultados
determinados, como el apoyo político. De hecho gran
parte de la dinámica de la política se fundamenta en la
noción de intercambio. Sin embargo, hay muchas
acciones como algunos casos de cooperación en los
que nada tiene que ver el intercambio de recursos.
También hay actores que invierten sus recursos sin
esperar nada a cambio (:383).

Los procedimientos del análisis de políticas que he-

mos explicado constituyen un modo de identificar y
evaluar cuáles son actual o virtualmente las restriccio-
nes políticas (institucionales, burocráticas, partidarias,
etc.) que limitan la capacidad de elección en un área de
políticas, pero no son los únicos. Es preciso tener en
cuenta que una idea exclusiva o exageradamente eco-
nomicista del análisis de políticas resulta inoperante en
la mayor parte de los casos. Los cálculos de eficiencia

213
SARA GORDON

técnica y/o eficiencia económica deben complementarse

con análisis de factibilidad de las opciones, sobre todo,
el de su factibilidad política, ya que no toda política es
políticamente posible ni siempre puede realizarse por
motivos del sistema político o por circunstancias de
carácter político administrativo (Aguilar, 1992:62).

La agenda
Otro proceso ligado a la formulación de políticas es la
conversión de determinados problemas sociales en
asuntos de atención institucional. El término agenda
comprende un conjunto de asuntos, fruto de la selec-
ción y jerarquización de las cuestiones sociales que lle-
van a cabo diferentes instituciones. Un problema accede
a la agenda política si se convierte en objeto de la acti-
vidad del gobierno, del debate parlamentario o de la
competencia electoral. Para ello se requiere que un
problema sea reconocido como tal. La competencia pue-
de ser intensa entre los problemas que buscan atención
por parte de los elaboradores de políticas.
El control de la agenda es la capacidad de intro-
ducir o excluir ciertos problemas, asignar prioridades y
fijar sus posibles soluciones, descartando otras alterna-
tivas.
Las preguntas ligadas al estudio de la agenda ex-
ploran un ciclo de "atención" que despiertan ciertas
cuestiones sociales cuando se transforman en políticas
públicas e información. Así, son preguntas comunes:

a) ¿Cuándo y con qué intensidad se introduce una deman-

da social en las agendas? Dicha intensidad vendrá me-
dida por el rango y número de iniciativas políticas y los
flujos de información que difunden por los medios.

214
 FORMULACIÓN DE POLÍTICAS

b) ¿Quién introduce y promueve (o veta y expulsa) un

tema determinado en las agendas?
e) ¿Cómo? Es decir, ¿en qué términos se formula ese tema
para convertirlo en cuestión política o informativa?
¿Qué causas se le atribuyen? ¿Qué soluciones se propo-
nen? ¿Qué actores deben encargarse de desarrollarlas?
el) ¿Con qué resultados? ¿Qué intereses resultan favore-
cidos?
e) ¿Por qué? ¿Qué factores dan cuenta de la prominencia o
exclusión de ciertos temas en las agendas?

La teoría de la agenda política se basa en los si-

guientes supuestos:

Las fases iniciales del proceso político (anteriores a

la toma de decisiones) son las más importantes, ya que
fijan los temas de la agenda, restringen las futuras alter-
nativas y, por tanto, determinan en gran medida las
decisiones. A veces, los órganos de decisión se limitan a
avalar, documentar y ratificar formalmente el resulta-
dos de esas etapas previas.
El acceso y la influencia de la agenda política están
distribuidos desigualmente. Por tanto, las instituciones
operan a favor de ciertos actores, en un abanico de te-
mas y medidas políticas necesariamente reducido. Esta
restricción procede, por un aporte, de imperativos es-
tructurales, ya que los recursos son limitados. Pero tam-
bién todo sistema político se mantiene gracias a la
supresión de ciertos conflictos. Algunos problemas son
sistemáticamente excluidos, ya que cuestionan el equi-
librio de poder entre las fuerzas políticas legítimas.
Como consecuencia, la inercia favorece los problemas y
las soluciones tradicionales, resultando muy costoso
alterar este rasgo.

215
SARA GORDON

El acceso de una demanda social a la agenda política

requiere la conjunción de tres procesos. En primer lugar,
es necesario definir el problema para demandar la
acción de los poderes públicos. En segundo lugar, deben
avanzarse propuestas que lo solventen. Y, finalmente,
los actores y acontecimientos políticos han de resultar
favorables al tema.
La definición de los problemas expresa la insatisfac-
ción con las presentes circunstancias, y juegan un papel
en colocar problemas particulares en la agenda de políti-
cas. La definición del problema, implica imponer el
marco dlscursívo ', es decir, enmarcar las reivindi-
caciones para influir en la opinión pública, captar o
movilizar seguidores, y competir con otros actores. La
función de la definición de los problemas es al mismo
tiempo explicar, describir, recomendar y sobre todo,
persuadir.
La definición de un problema debe capturar y man-
tener la atención de los hacedores de políticas para lle-
gar a lo alto de la agenda. Debe alcanzar y sostener
un grado de visibilidad suficiente para urgir acciones de
política, y hacer a un lado otros temas. Hay distintas
maneras de alcanzar la visibilidad. Hay las siguientes
posibilidades: severidad, incidencia, novedad, proximi-
dad y crisis (Portz, 1996:377). No es necesario que la
definición reúna todas estas medidas, pero necesita
generar suficiente atención a través de la combinación
de tales características.
Los dos últimos procesos de la agenda -propuestas
y acontecimientos políticos- se traslapan con la estruc-

I Goffman (1 974:2 1) definió el marco como "un instrumento men-

tal" que permite a los individuos "localizar, percibir, identificar y
nombrar" acontecimientos e informaciones.

216
 FORMULACIÓN DE POLÍTICAS

tura de oportunidad política, concepto que también apli-

ca la teoría de los nuevos movimientos sociales y que
engloba los factores del contexto institucional en el
que los actores desarrollan sus actividades y que condi-
cionan su éxito. Es importante subrayar el rol de un
emprendedor de políticas en impulsar los problemas
hacia la agenda de las decisiones. El emprendedor se
adhiere a tres corrientes de procesos: problemas, políti-
cas (policies) y política (politics), cuando una ventana de
oportunidad se abre ( :372). El emprender parece ser
una condición necesaria aunque no suficiente para re-
definir y acercarse hacia la agenda.
La configuración de un asunto como problema po-
lítico (varias instituciones reconocen una demanda)
requiere indicadores y datos de su relevancia social.
Asimismo, ciertos acontecimientos, al margen de es-
trategia alguna, pueden hacer evidente la urgencia de
solucionar dicho problema (por ejemplo, las sequías
agravan problemas agrícolas estructurales). Por último,
es preciso desarrollar argumentos que atribuyan res-
ponsabilidades e identifiquen las causas del problema,
de forma que éste no parezca inevitable o justificable
(por ejemplo, la escasez del agua como consecuencia
de la mala gestión de los recursos hidráulicos y no co-
mo factor climatológico endémico).
La generación de propuestas resulta favorecida:

a) si se formulan en comunidades de expertos cohe-

sionados y sin confusiones de competencias, b) si reca-
ban apoyos políticos significativos y e) si se ajustan a
los criterios técnicos y a los valores sociales imperan-
tes. Por lo que respecta al curso de los acontecimientos
políticos, resultan claves 1. los resultados electorales y
los cambios de gobierno, 2. la distribución ideológica o

217
SARAGORDON

partidista de las fuerzas parlamentarias, 3. la coo-

peración de los diferentes niveles administrativos y
4. la presión de los grupos de interés". Si los tres proce-
sos señalados convergen, el tema se incorpora a la
agenda, siendo posible después el diseño y desarrollo
de una política pública: es decir, el problema social ha
sido reconocido como tal, se han acordadolas propues-
tas para su solución y la competencia entre las fuerzas
políticas ha seleccionado a los responsables de llevar-
las a cabo.

Esquema sobre actividades y variables relevantes que

conforman la agenda política
I. Definición del problema social:

• Datos de la relevancia social del problema

• Sucesos que inciden en el problema
• Argumentos que identifican causas y atribuyen respon-
sabilidades

11. Movilización de recursos, según la estructura de oportu-

nidad política:
Propuesta I demanda de soluciones políticas (policies)

• Comunidades de expertos y gestores

• Apoyos políticos relevantes (sindicatos, ibid que la
siguiente)
• Criterios técnicos y valores sociales

Búsqueda de portavoces oficiales en el juego político

(politics)

• Resultados electorales y cambios de gobierno

• Representación parlamentaria
• Cooperación entre diferentes niveles de la administración

218
 FORMULACIÓN DE POlÍTICAS

• Grupos de interés (corporativos: sindicatos, cámaras

empresariales, asociaciones)

En resumen, la atención institucional a determi-

nadas reivindicaciones no siempre responde al número
de afectados o a su nivel de agravio. Se ha subrayado
que la clave reside en el éxito que alcanzan las inter-
pretaciones de ciertas situaciones como injustas e inde-
seables. Esto es, la gravedad de los problemas resulta
menos importante que la definición que de ellas se rea-
liza. También la naturaleza misma de la definición de los
problemas puede jugar un papel importante en conver-
tirse en parte de la agenda (Portz:373). La definición de
un problema debe capturar y mantener la atención
de los hacedores de políticas para llegar a lo alto de la
agenda. Debe alcanzar y sostener un grado de visibili-
dad suficiente para urgir acciones de política, y hacer a
un lado otros temas. Hay distintas maneras de alcanzar
la visibilidad, entre otras, la severidad de los aconte-
cimientos, incidencia (frecuencia), novedad, proximidad
y crisis ( :377). No es necesario que la definición reúna
todas estas medidas, pero necesita generar suficiente
atención a través de la combinación de tales caracterís-
ticas ( :378).
La generación de soluciones (policies) y el juego
político (politicsy conforman una estructura de opor-
tunidad, que condiciona el éxito de las demandas.
Respecto del diseño de las políticas públicas, se ha de
cooperar con las comunidades de expertos, recabando
apoyos políticos entre los representantes en las institu-
ciones. Además, las propuestas han de ajustarse a los
criterios técnicos y a los valores sociales, que permiten
presentarlas como medidas factibles y populares.

219
 SARA GORDON

En las etapas iniciales del proceso político: la identi-

ficación de los temas y la formulación de soluciones los
medios de comunicación ejercen mayor influencia.
Coinciden por tanto, con las fases políticas en las que
los actores sociales con menos recursos podrían desa-
rrollar una labor política más significativa: identificar
problemas sociales, antes ignorados o soslayados por
las instituciones, cuando la agenda gubernamental no
está todavía cerrada.

Bibliografía
Aguílar, L. F., (1992), "Estudio introductorio", en Aguilar, Luis
F. (comp.) La hechura de las políticas, Miguel Ángel
Porrúa, México, segunda antología.
Etzioní, A. "La exploración combinada: un tercer enfoque de la
toma de decisiones", en Aguilar, L. F., Op. cit.
Kingdon, J., (1988), Agendas, alternativas and public policies,
Boston, Little, Brown & Co.
Lindblom, Ch. E., "La ciencia de 'salir del paso", en Luis
Aguilar,op. cit.
Lowi, T., "Políticas públicas, estudios de caso y teoría políti-
ca", en Aguilar, L. F., op. cit.
Majone, G., "Los usos del análisis de políticas", en AguiJar,
L.F.,op. cit.
(1997), Evidencia, argumentación y persuasión en
la formulación de políticas, Colegio Nacional de Cien-
cias Políticas y Administración Públíca/Fülí, México.
Meltsner, Arnold J., "La factibilidad política y el análisis de
políticas", en Aguilar, op. cit.

220
 FORMULACiÓN DE POLÍTICAS

Portz, John (1996), "Problem Definitions and Policy Agendas:

Shaping the Edueafional Agenda in Boston', en Policy
Studies Joumal, vol, 24, núm 3.
Roehefort, D. y Cobb R., (1993), "Problern definition, agenda
aeeess, and poliey choice", en Policy Studies Joumal,
vol. 2 1.
Stone, D. A., (1988), Policy paradox and political reason,
Glenview, IL, Seott, Foresman/Líttle Brown.
_ _ _ _ _ (1989), "Causal stories and the formation of po-
liey agendas", en Political Science Quarterly, vol. 104.

221