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FINANÇAS PÚBLICAS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ORÇAMENTO. CONCEITO E ESPÉCIES.

NATUREZA
JURÍDICA. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS.

Harrison Leite
Tathiane Piscitelli
1 O Direito Financeiro

A atividade financeira engloba a:

Obtenção de recursos Gerência dos recursos Dispêndio de recursos Obtenção de


recursos
emprestados
Receita pública Orçamento público Despesas públicas Crédito público

O direito financeiro é o conjunto de normas e princípios que estuda a atividade financeira do Estado,
compreendida esta como receita, despesa, orçamento e créditos públicas.

Como se dá a legislação relacionada a direito financeiro?


A competência é CONCORRENTE da união, estados e DF para legislarem sobre direito financeiro:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
II - orçamento;
(…)
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas
gerais.
§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar
dos Estados.
§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena,
para atender a suas peculiaridades.
§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que
lhe for contrário.

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E quanto aos municípios?
Seguindo interpretação literal do art. 24 da CF, os Municípios não estão abrangidos pela atribuição de
competência concorrente, contudo, numa interpretação sistemática, o Município pode legislar sobre
matérias previstas no art. 24 da CF. (STF)
Cite-se da CF:
Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

Seguindo uma interpretação literal do art. 24 da CF, os Municípios não estão abrangidos pela atribuição
de competência concorrente. Isso não significa, porém, que, via interpretação sistemática, o
Município não possa legislar sobre matérias previstas no art. 24 da CF. Do STF:

(…) O Ministro Edson Fachin destacou as diferenças existentes entre o federalismo da Constituição de
1988 e o das que a antecederam. Apontou que uma das mais fundamentais inovações consistira na
elevação dos Municípios a entes federativos. Como consequência da maior autonomia outorgada pela
CF, também se previu um conjunto de competências próprias aos Municípios. Assim, além da
distribuição expressa de competências e da competência concorrente, a Constituição ainda teria
incluído competências residuais (para os Estados) e locais (para os Municípios), além de competências
comuns e competências complementares extensíveis aos Municípios (CF, art. 30, II). Defendeu que, no
complexo feixe de competências criado pela CF/1988, seria possível sustentar existir o princípio da
subsidiariedade no direito brasileiro, o qual, porém, não indicaria qual seria o conteúdo a ele atribuído,
nem qual a extensão de sua aplicação. De igual forma, a proporcionalidade também deveria ser
utilizada para soluções de problemas que envolvessem competência. RE 194704/MG, rel. Min. Carlos
Velloso, 11.11.2015. (RE-194704)

Como caiu em prova:


Procurador Federal 2010 (CESPE): Os municípios não podem legislar sobre normas de direito
financeiro concorrentemente com a União.
ERRADO.

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PGE-AM 2016 (CESPE): A competência legislativa municipal suplementar não se estende ao direito
financeiro, uma vez que o constituinte, ao tratar da competência concorrente para legislar sobre tal
matéria, não contemplou os municípios.
ERRADO
PGE-BA 2014 (CESPE): De acordo com a CF, os municípios podem legislar sobre direito financeiro, de
forma concorrente com os demais entes da Federação
CERTO

Ademais, em direito financeiro, existem alguns temas só podem ser veiculados por LEI
COMPLEMENTAR, como finanças públicas, dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias,
fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público, concessão de garantias pelas entidades
públicas, emissão e resgate de títulos da dívida pública, fiscalização financeira da administração pública
direta e indireta, operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da
União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao de
desenvolvimento regional. Art 163, CF:
Art. 163. Lei complementar disporá sobre:
I - finanças públicas;
II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades
controladas pelo Poder Público;
III - concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 40, de 2003)
VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios;
VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as
características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.

Ainda, nos termos do art 165, §9º, cabe à LEI COMPLEMENTAR dispor sobre:
§ 9º Cabe à lei complementar:

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I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano
plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem
como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
III - dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados
quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das
programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto no § 11 do art. 166. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 86, de 2015)

Dentre as leis complementares existentes, em matéria financeira, chama-se atenção para a LC n.


101/00, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
Ademais, as LEIS ORDINÁRIAS são comumente utilizadas em direito financeiro, destacando-se aqui as
principais leis como dessa categoria: Lei do Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) que, por sua vez, NÃO podem ser delegadas (art 68, §1º, I, CF).

Medida provisória e o direito orçamentário:


NÃO cabe Medida Provisória em matéria reservada à lei complementar, bem como em relação a planos
plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, SALVO para
atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou
calamidade pública. Art 167, §3º, CF.
Importante: A despeito da previsão legal, durante muito tempo a União se valeu de MP's para a
abertura de crédito extraordinário em situações distintas de guerra, comoção interna ou calamidade
pública, tão somente alegando relevância e urgência.
Em virtude dessa atuação repetida, que trazia vários problemas à execução do orçamento, já que o
mesmo era aprovado pelo Parlamento e logo após alterado via medida provisória pelo Executivo,
diversas foram as Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADI) ajuizadas no Supremo Tribunal Federal
(STF), com o fito de controlar a adequação dessas medidas provisórias com o art. 167, § 5° da CF, mas
todas sem êxito, sob o argumento de que (i) não cabia controle de constitucionalidade em relação às
leis orçamentárias; (ii) não cabia ao judiciário analisar a hipótese de compatibilidade da medida
provisória com situações que ensejam o seu cabimento, quais sejam, a relevância e a urgência.
Contudo, no julgamento da ADI 4048, ajuizada contra a Medida Provisória 405/2005, convertida na Lei
n. 11.685/2008, em que foram abertos créditos extraordinários em situações distintas da prevista no

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permissivo constitucional, o STF deu uma grande reviravolta no seu posicionamento ao permitir o
controle concentrado de constitucionalidade de normas orçamentárias, além de delimitar a utilização
de medidas provisórias apenas para situações semelhantes às descritas no art. 167, § 3° da CF.

Ainda, o direito financeiro é encontrado em fontes como decretos, atos normativos, decisões
administrativas do tribunal de contas e afins, decisões judiciais com a crescente judicialização de
políticas públicas em que se defende a aplicabilidade dos direitos sociais em contraponto à reserva do
possível.

Atividade financeira:
A atividade financeira é representada pelo conjunto de ações que o Estado desempenha visando a
obtenção de recursos para seu sustento e a respectiva realização de gastos para a execução de
necessidades públicas.
Disso decorre que a referida atividade depende de três elementos que se interconectam na definição
da proposta: a) o orçamento público, como peça responsável pela delimitação das receitas e despesas
em um dado exercício, b) as formas, condições e limites de obtenção de receita para fazer frente às
despesas fixadas e c) as formas, condições e limites de gasto do dinheiro público e, assim, os métodos
de aplicação e dispêndio de receitas.

2. PRINCÍPIOS EXCLUSIVOS DO DIREITO FINANCEIRO

Legalidade:
O gasto de dinheiro público somente será possível diante de prévia autorização legislativa.
Somente em casos muito extremos é que seria possível a realização de uma despesa sem a respectiva
autorização proveniente do Poder Legislativo: essas hipóteses limitam-se à abertura de créditos
adicionais extraordinários, via medida provisória, mas somente nos casos de guerra, comoção interna
ou calamidade pública, nos termos do artigo 167, § 3º, da Constituição.
Do ponto de vista especifico do direito financeiro e, portanto, da atividade financeira do Estado, o
princípio da legalidade pode ser visto tanto do ângulo da realização de despesas públicas quanto se
considerando a perspectiva da aprovação do orçamento – e, assim, do esquema de receitas e
despesas.
IMPORTANTE!!! Quanto à realização de dispêndios e, pois, gasto de dinheiro público, este somente
será possível diante de prévia autorização legislativa. Referida autorização pode se dar seja pela própria

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lei orçamentária, seja pela abertura de créditos adicionais – que nada mais são que autorizações de
despesas –, seja por fim, pela realização de operações de crédito que resultam em endividamento.
Essas normas estão previstas no art. 167 da CF:
Art. 167. São vedados:
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos
orçamentários ou adicionais;
III - a realização de operações de créditos que EXCEDAM o montante das despesas de capital,
ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa,
aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, RESSALVADAS a repartição do
produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos
para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para
realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts.
198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita,
previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação
dos recursos correspondentes;
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação
para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;
VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados;
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da
seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive
dos mencionados no art. 165, § 5º;
IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa.
X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de
receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas
com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

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XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para
a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de
que trata o art. 201. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)

IMPORTANTE! Segundo o STF, os CRÉDITOS ADICIONAIS somente poderão ser abertos por medida
provisória caso reste demonstrada a existência de pressupostos materiais, como situações de guerra,
comoção interna ou calamidade pública.

De outro lado, o orçamento público e, assim, as normas relativas as metas e diretrizes da


Administração, bem como a distribuição de receitas e despesas, será objeto de aprovação pelo poder
legislativo. O orçamento é lei em sentido formal e eventuais alterações somente serão permitidas
também pelo mesmo instrumento, garantindo-se a plena observância ao princípio da legalidade.

Economicidade:
Trata-se de exigência relativa à eficiência, do ponto de vista econômico, do gasto público: com o
mínimo de recursos possíveis, deve-se atingir o máximo de satisfação das necessidades públicas.

Transparência:
A LRF, em seus artigos 48 e 49, estabelece instrumentos pelos quais os cidadãos poderão exercer o
controle das contas públicas, e tal é possibilitado pelas vias da transparência.
O art. 48 da LRF assegura a transparência de dois modos diversos.

- Pela disponibilização, ao público, em meios eletrônicos, das versões completa e simplificada das leis
orçamentarias,
- bem como das prestações de contas e relatórios de execução orçamentária e gestão fiscal.

Obs. O art. 49 da LRF determina disponibilização das contas do Chefe do Poder Executivo por todo o
exercício financeiro.
O art. 48 ainda dispõe:
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação,
inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes

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orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da
Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

§ 1o A transparência será assegurada também mediante: (Redação dada pela Lei Complementar nº
156, de 2016)
I – INCENTIVO À PARTICIPAÇÃO POPULAR e REALIZAÇÃO DE AUDIÊNCIAS PÚBLICAS, durante os
processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; (Incluído
pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
II - liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em TEMPO REAL, de
informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de
acesso público; e (Redação dada pela Lei Complementar nº 156, de 2016)
III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo
de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A. (Incluído pela Lei
Complementar nº 131, de 2009) (Vide Decreto nº 7.185, de 2010)
§ 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disponibilizarão suas informações e dados
contábeis, orçamentários e fiscais conforme periodicidade, formato e sistema estabelecidos pelo órgão
central de contabilidade da União, os quais deverão ser divulgados em meio eletrônico de amplo
acesso público. (Incluído pela Lei Complementar nº 156, de 2016)

§ 3o Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios encaminharão ao Ministério da Fazenda, nos termos


e na periodicidade a serem definidos em instrução específica deste órgão, as informações necessárias
para a constituição do registro eletrônico centralizado e atualizado das dívidas públicas interna e

externa, de que trata o § 4o do art. 32. (Incluído pela Lei Complementar nº 156, de 2016)
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§ 4o A inobservância do disposto nos §§ 2º e 3º ensejará as penalidades previstas no § 2º do art. 51.
(Incluído pela Lei Complementar nº 156, de 2016)

§ 5o Nos casos de envio conforme disposto no § 2º, para todos os efeitos, a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios cumprem o dever de ampla divulgação a que se refere o caput.
(Incluído pela Lei Complementar nº 156, de 2016)

§ 6o Todos os Poderes e órgãos referidos no art. 20, incluídos autarquias, fundações públicas,
empresas estatais dependentes e fundos, do ente da Federação devem utilizar sistemas únicos de

1 § 2o O descumprimento dos prazos previstos neste artigo impedirá, até que a situação seja regularizada, que o
ente da Federação RECEBA TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS e contrate operações de crédito, exceto as destinadas ao
refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária.

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execução orçamentária e financeira, mantidos e gerenciados pelo Poder Executivo, resguardada a
autonomia. (Incluído pela Lei Complementar nº 156, de 2016)

Responsabilidade fiscal:
Trata-se de assegurar que o gasto público seja realizado dentro de certos limites e de acordo com
regras estritas que, se não cumpridas, acarretam sanções aos entes públicos.

3. ORÇAMENTO

Conceito de orçamento público:


Segundo Aliomar Baleeiro, o orçamento público é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder
Legislativo autoriza, por certo período de tempo, a execução das despesas destinadas ao
funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do País,
assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.

Natureza jurídica:
Há controvérsia. Parte da doutrina, entende que o orçamento público, em relação às despesas, é um
mero ATO ADMINISTRATIVO, e em relação à receita, é uma LEI EM SENTIDO FORMAL (Léon Duguit).
Contudo, esse conceito enfraquece no Brasil, pois, como se sabe, o orçamento não tem o poder de criar
receitas ou revogar o seu ingresso, mormente receitas advindas de tributos. O tributo nasce de lei
específica, que, deve reger todos os critérios para a sua regular cobrança, cabendo ao orçamento tão
somente prever o montante a ser arrecadado.
Para outra corrente, o orçamento não passava de ATO-CONDIÇÃO. É dizer, as receitas e as despesas já
possuíam outras normas que previam a sua criação, não passando o orçamento de mera condição para
a realização do gasto e para o ingresso da receita. NÃO ERA LEI, portanto.
Terceira corrente: MAJORITÁRIA no Brasil, defende que o orçamento é uma LEI, mas uma lei
MERAMENTE FORMAL, que apenas prevê as receitas públicas e autoriza os gastos. Isso porque,
partindo-se da classificação das normas jurídicas pela sua origem, e não pelo conteúdo, o orçamento
tem apenas forma de lei, mas não tem o conteúdo de lei, visto que não veicula direitos subjetivos,
tampouco é norma abstrata e genérica.

Em nosso ordenamento o orçamento é autorizativo ou impositivo?

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Ainda prevalece ser, no geral, autorizativo. No Brasil, a efetivação da despesa fica condicionada à
“execução orçamentária”, a cargo de decreto do Poder Executivo que estabelecerá a Programação
Financeira e o Cronograma Mensal de Desembolso, a ser editado em até 30 dias da publicação da LOA.
O orçamento autorizativo prega a mera previsão de despesas, que somente serão realizadas se houver
receitas suficientes e caso se ajustarem às necessidades coletivas que surgirem ao longo do exercício
financeiro (discricionariedade do Poder Público).
Por essa razão, como não cria gastos, mas apenas os autoriza, o orçamento é chamado, como regra, de
meramente autorizativo e não impositivo. (Harrison Leite)

Essa característica de ser autorizativo é absoluta no Brasil?


NÃO, pois há despesas que constam no orçamento e o Executivo tem o DEVER de realizá-las, tornando-
o, nesse ponto, IMPOSITIVO. Mas a imposição do seu cumprimento não surgiu por força da norma
orçamentária, e, sim, das normas pré-orçamentárias que vinculam o Executivo ao seu cumprimento.

Resumindo:
Podemos separar as normas da lei orçamentárias em normas ORÇAMENTÁRIAS e normas PRÉ-
ORÇAMENTÁRIAS. As primeiras nasceram no orçamento público e são autorizativas. As últimas
nasceram antes do orçamento e vinculam-no à sua efetivação, chamadas de impositivas.
Exemplo: as normas que versam sobre gastos com pessoal são impositivas, obrigatórias e devem ser
cumpridas, não porque veiculadas no orçamento, mas sim porque previstas em outros instrumentos
com força normativa mais vinculante do que as normas orçamentárias.

EC 86/2015:
Destaca-se que a EC 86/2015 trouxe uma impositividade parcial, relacionada apenas com as emendas
parlamentares. É que, como a execução do orçamento perpassa pela vontade do Executivo, o que deixa
o Legislativo sem segurança quanto à efetivação de suas emendas, houve essa preocupação em tornar
impositivo, não todo o orçamento pelo Legislativo aprovado, mas apenas uma parte de suas emendas.
Cite-se o art. 166 da CF:
Art. 166 (…)
(…)
§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% (um
inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo

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Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de
saúde. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)
§ 10. A execução do montante destinado a ações e serviços públicos de saúde previsto no § 9º, inclusive
custeio, será computada para fins do cumprimento do inciso I do § 2º do art. 198, vedada a destinação
para pagamento de pessoal ou encargos sociais. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)
§ 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o § 9º deste
artigo, em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente
líquida realizada no exercício anterior, conforme os critérios para a execução equitativa da
programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 86, de 2015)
§ 12. As programações orçamentárias previstas no § 9º deste artigo não serão de execução obrigatória
nos casos dos impedimentos de ordem técnica. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)
§ 13. Quando a transferência obrigatória da União, para a execução da programação prevista no §11
deste artigo, for destinada a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, independerá da adimplência do
ente federativo destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente líquida para fins de
aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput do art. 169. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 86, de 2015)
§ 14. No caso de impedimento de ordem técnica, no empenho de despesa que integre a programação,
na forma do § 11 deste artigo, serão adotadas as seguintes medidas: (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 86, de 2015)
I - até 120 (cento e vinte) dias após a publicação da lei orçamentária, o Poder Executivo, o Poder
Legislativo, o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública enviarão ao Poder Legislativo
as justificativas do impedimento; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)
II - até 30 (trinta) dias após o término do prazo previsto no inciso I, o Poder Legislativo indicará ao Poder
Executivo o remanejamento da programação cujo impedimento seja insuperável; (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 86, de 2015)
III - até 30 de setembro ou até 30 (trinta) dias após o prazo previsto no inciso II, o Poder Executivo
encaminhará projeto de lei sobre o remanejamento da programação cujo impedimento seja
insuperável; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)
IV - se, até 20 de novembro ou até 30 (trinta) dias após o término do prazo previsto no inciso III, o
Congresso Nacional não deliberar sobre o projeto, o remanejamento será implementado por ato do
Poder Executivo, nos termos previstos na lei orçamentária. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86,
de 2015)

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§ 15. Após o prazo previsto no inciso IV do § 14, as programações orçamentárias previstas no § 11 não
serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos justificados na notificação prevista no inciso
I do § 14. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)
§ 16. Os restos a pagar poderão ser considerados para fins de cumprimento da execução financeira
prevista no § 11 deste artigo, até o limite de 0,6% (seis décimos por cento) da receita corrente líquida
realizada no exercício anterior. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)
§ 17. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá resultar no não cumprimento
da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias, o montante previsto no § 11
deste artigo poderá ser reduzido em até a mesma proporção da limitação incidente sobre o conjunto
das despesas discricionárias. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)
§ 18. Considera-se equitativa a execução das programações de caráter obrigatório que atenda de forma
igualitária e impessoal às emendas apresentadas, independentemente da autoria. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 86, de 2015)

Portanto, segundo Harrison Leite, o percentual de 1,2% da Receita Corrente Líquida do Orçamento da
União está vinculado por uma norma constitucional, portanto, pré-orçamentária, às emendas
individuais parlamentares, tornando-se impositivo, o orçamento, nesse ponto.
Só não haverá execução obrigatória nos casos de impedimentos de ordem técnica (§ 12), que não
permitam a realização do empenho da despesa. Não sendo possível a execução da emenda, nos termos
do § 15, ela passa a ser meramente autorizativa, e com razão, tendo em vista a série de requisitos
porque passa a realização do gasto público, que não poderá ser efetivado pela sua simples previsão no
orçamento com status de impositividade.

Jurisprudência:
O tema da natureza jurídica do orçamento público, historicamente, tem tido posicionamento unânime
pelo STF: trata-se de lei meramente formal (MS 12.343-DF). Assim, diferentemente das demais normas
que veiculam uma matéria representativa de direitos, o orçamento é uma lei que não veicula direitos,
não podendo, por isso, ser considerada lei em sentido material.
Da conclusão ressai que o orçamento é meramente autorizativo e não impositivo, alinhando-se a
jurisprudência com a doutrina dominante.

Como caiu em prova:

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TCE PB 2018 (CESPE): O modelo de orçamento anual adotado na CF é meramente autorizativo, apesar
da existência de dispositivos constitucionais que tornam obrigatória a despesa nas áreas de saúde e
educação.
Certo.

3.1 CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DO ORÇAMENTO

Primeiramente o STF entendia não ser possível o controle abstrato de constitucionalidade, por ser a lei
do orçamento uma lei de efeitos concretos (ADI 1.640)

Na ADI 2.925 o STF começou a alterar o posicionamento. Na oportunidade, pronunciou-se pela


possibilidade de controle abstrato de constitucionalidade da lei orçamentária anual de 2003, sob o
entendimento de que, no caso, diferentemente das demais leis orçamentárias, esta apresentava o
caráter abstrato e genérico, na medida em que previa normas que regulamentavam a aplicação de
outras normas. Daí que, por encontrar aspectos de generalidade e abstração na lei orçamentária, o STF
pela primeira vez deu interpretação conforme a lei orçamentária, para evitar que houvesse aplicação
dos recursos da CIDE-combustíveis em locais distintos dos previstos na CF.

Em 2008, o STF enfrentou o pedido de controle de constitucionalidade de medida provisória, que, por
alterar o orçamento através da abertura de créditos extraordinários, violou a Constituição Federal, na
medida em que o Executivo não fez as alterações pautado nas hipóteses previstas no art. 167, §3º, da
CF. Diferentemente do que ocorria no passado, em que demandas desse jaez eram, de pronto, sequer
apreciadas, sob o argumento de que as leis orçamentárias eram de efeito concreto, e, por isso, não
cabia controle de constitucionalidade, o STF superou esse óbice sob o auspício de que as leis
orçamentárias são leis, como as demais, e por esta razão, podem ser objetos de controle concentrado
de constitucionalidade, dando, assim, uma virada jurisprudencial na matéria (ADIs 4048 e 4049).

Resumindo: A lei orçamentária poderá ser objetivo de controle concentrado de constitucionalidade,


não impostando se é lei de efeito concreto ou não.

3.2 ESPÉCIES DE ORÇAMENTO

Existem quatro tipos de orçamento: tradicional, de desempenho, orçamento-programa e orçamento


base-zero:

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Orçamento tradicional:
É o orçamento desvinculado de qualquer planejamento, com foco mais em questões contábeis, em
detrimento de um foco administrativo de gestão. É uma mera peça contábil, sem qualquer menção a
qualquer objetivo ou meta a ser atingida

Orçamento de desempenho:
É o orçamento que apenas estima e autoriza as despesas pelos produtos finais a obter ou tarefas a
realizar, com ênfase limitada no resultado, sem vinculação a um programa ou planejamento
governamental central das ações do governo. Aqui não há vinculação entre planejamento e orçamento

Orçamento programa:
É uma verdadeira evolução dos modelos anteriores. Trata-se de modalidade em que os recursos se
relacionam a objetivos, metas e projetos de um PLANO DE GOVERNO.
É o modelo adotado no Brasil a partir da Lei n. 4.320/64, que preza por um instrumento de
organização da atuação estatal.
Resumindo: consiste em um verdadeiro instrumento de planejamento da ação do governo, por meio de
programas de trabalho, projeto e atividades, com o estabelecimento de objetivos e metas a serem
implantados.

Orçamento base zero:


O orçamento-programa pode ser elaborado com uma técnica chamada de orçamento base zero ou por
estratégia. Trata-se de um método em que deve-se justificar todos os gastos pormenorizadamente no
início de cada ciclo orçamentário SEM que haja qualquer vinculação ao exercício anterior como
parâmetro para o valor inicial mínimo gasto.

3.3 PRINCÍPIOS DO ORÇAMENTO

Princípio da Legalidade:

Como visto, as finanças públicas não podem ser manejadas sem autorização da lei. A Constituição está
repleta de artigos que dispõem sobre a necessária observância da legalidade nos gastos públicos (Arts.
48, II, IV; 166; 167, I, III, V, Vl e IX). Esses dispositivos proíbem a realização de qualquer despesa ou a

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obtenção de empréstimo sem a autorização legal. A única hipótese em que um instrumento, que não a
lei, pode ser utilizado, para a realização de gastos, é a da medida provisória, para gastos extraordinários
em caso de calamidade e afins.
CF, Art. 167. São vedados:
I - o início de programas ou projetos NÃO incluídos na lei orçamentária anual;
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos
orçamentários ou adicionais;

Destaca-se que a EC n. 85/15 trouxe uma exceção ao princípio da legalidade, ao permitir, no âmbito das
atividades de ciência, tecnologia e inovação, a transposição, o remanejamento ou a transferência de
recursos de uma categoria de programação para outra SEM PRÉVIA AUTORIZAÇÃO DO LEGISLATIVO:
Art. 167, § 5º A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de
programação para outra poderão ser admitidos, no âmbito das atividades de ciência, tecnologia e
inovação, com o objetivo de viabilizar os resultados de projetos restritos a essas funções, mediante ato
do Poder Executivo, sem necessidade da prévia autorização legislativa prevista no inciso VI deste artigo.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 85, de 2015)

Princípio da exclusividade – art 165, §8º, CRFB


A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa.
Ou seja, uma lei orçamentária só pode conter matéria orçamentária e nada mais.
O princípio da exclusividade está positivado no art. 165, § 8º da CF:
§ 8º - A Lei Orçamentária Anual NÃO conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação
da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

O objetivo do legislador constituinte foi o de afastar a possibilidade de as leis orçamentarias conterem


previsões absolutamente estranhas ao direito financeiro, tal como temas afetos ao direito privado.
Com isso se evita as chamadas CAUDAS ORÇAMENTÁRIAS ou os ORÇAMENTOS RABILONGOS.

Exceção:
Pode-se autorizar abertura de CRÉDITOS SUPLEMENTARES, bem como existir contratação de
OPERAÇÕES DE CRÉDITO (empréstimo público), ainda que por antecipação de receita orçamentária

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(ARO). É que, quando a despesa fixada não é suficiente para atender ao seu desiderato, o orçamento
pode conter uma autorização para a abertura de crédito suplementar, que visa a reforçar a dotação
orçamentária, a fim de que sejam destinados mais recursos para a realização das despesas. Por outro
lado, quando a receita prevista também não é suficiente para alcançar o seu fim, a lei orçamentária
pode conter previsão autorizando o executivo a realizar operações de crédito (empréstimos públicos), a
fim de se buscar mais receitas para a concretização dos gastos.

REGRA A lei orçamentária anual NÃO conterá dispositivo estranho à previsão da receita e
à fixação de despesas.

EXCEÇÕES a) autorização para abertura de créditos suplementares;


b) contratação de operação de crédito, ainda que por antecipação de receita
orçamentária (ARO).

Como caiu em prova:


CESPE TCE-RS (2013): Dado o princípio da exclusividade orçamentária, exige-se que o orçamento
contenha apenas matéria financeira, não podendo conter assuntos estranhos à previsão de
receita e à fixação de despesa, ressalvadas as hipóteses previstas na CF.
CERTO.

CESPE ABIN (2010): De acordo com o princípio da exclusividade orçamentária, a lei orçamentária
anual não compreende dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa,
ressalvando-se a essa proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita.
CERTO.

CESPE TCE-BA (2010): É vedada a previsão, na lei orçamentária anual, de autorização para
contratar operações de crédito, por antecipação de receita, por violar o princípio orçamentário
da exclusividade.
ERRADO.

Princípio da programação - (arts. 48, II e IV e 165, § 4° da CF c/c arts. 47 a 50 da Lei n. 4320/64)

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A programação remete à ideia do planejamento das ações, as quais devem ser vinculadas por um nexo
entre os objetivos constitucionais e aqueles traçados pelo governante, iniciando-se com a observância
das prescrições constitucionais (arts. 1°, 3° e 5° da CF) e implementando-as no plano plurianual (PPA),
na lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e na lei orçamentária anual (LOA).
Segundo Tathiane Piscitelli, de acordo com esse princípio, o orçamento NÃO deve conter apenas as
estimativas para as receitas e despesa do próximo exercício financeiro, mas, também, a previsão de
OBJETIVOS e METAS relacionados à realização das necessidades públicas.
Trata-se de utilizar os orçamentos não apenas como instrumentos para a previsão de receitas e
despesas, mas, igualmente, como FORMA DE ATINGIR OBJETIVOS ALMEJADOS PELO LEGISLADOR
CONSTITUINTE.
Sobre o tema:
CF, Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão
elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.

Princípio do equilíbrio orçamentário


Embora não expresso, é um princípio que norteia toda a Administração, mormente após a LRF, uma vez
que se tornou regra elaborar um orçamento equilibrado, ainda que haja necessidade de se contrair
empréstimos, desde que acompanhado da concomitante capacidade de pagamento. Por esse princípio
busca-se assegurar que as despesas autorizadas na lei orçamentária NÃO sejam superiores à previsão
das receitas.
Segundo Piscitelli, a CF de 88 não contempla tal princípio (ele não tem hierarquia constitucional,
consoante questões da Banca CESPE). Contudo, a análise da LRF demonstra que apesar de não se tratar
de uma diretriz constitucional, a busca pelo equilíbrio está presente em suas disposições e, assim, deve
ser entendida como uma meta a ser atingida na elaboração dos orçamentos.
Seguindo a evolução desse princípio do equilíbrio orçamentário tem-se que, do ponto de vista
CLÁSSICO, ter equilíbrio nas finanças públicas era a regra de ouro.
Contudo, segundo Harrison Leite o equilíbrio não está mais vinculado à premissa de que só pode haver
gasto na proporção da receita, mas que pode haver gasto até maior do que a receita, DESDE QUE OS
EMPRÉSTIMOS REALIZADOS E OS INVESTIMENTOS FEITOS PERMITAM HAVER CAPACIDADE DE
PAGAMENTO DA DÍVIDA, SUA AMORTIZAÇÃO OU SEUS JUROS, DENTRO DE UMA REALIDADE
PARTICULAR DE CADA ESTADO.

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Dessa forma, a LRF NÃO impede a existência de déficits públicos, mas exige que haja EQUILÍBRIO
entre receitas e despesas, nos termos do seu art. 4º:

Art. 4o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do art. 165 da Constituição e:


I - disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;

Segundo Harrison Leite, exige-se, como contraponto, que haja METAS FISCAIS. Tais metas podem ser
deficitárias, mas devem estar explicitadas na Lei de Diretrizes
Resumindo: Poder haver orçamento deficitário?
Pode, desde que haja uma previsão no orçamento de reequilíbrio através de programas, metas e
amortização de despesas e juros.
Os recentes desequilíbrios fiscais, inclusive, comprovados em ORÇAMENTOS DEFICITÁRIOS, levaram o
Congresso a aprovar a PEC dos gastos, convertida na EC 96/15, que teve por finalidade limitar o
aumento dos gastos públicos à variação da inflação pelos próximos 20 anos.
Como caiu em prova:
AGU 2008 (CESPE): O equilíbrio formal do projeto de lei do Orçamento (total de receita nominal igual
ao total da despesa nominal), que o Poder Executivo encaminha para o exame e aprovação do Poder
Legislativo, é uma premissa básica de finanças públicas que não consta de norma constitucional
expressa.
CERTO

Princípio da anualidade
O orçamento é ânuo. Ou seja, o intervalo de tempo em que se estima as receitas e se fixa as despesas é
de um ano, coincidente com o exercício civil, conforme redação do art. 34 da Lei n. 4.320/64.
Como regra, os orçamentos valerão para um único exercício financeiro, que, atualmente, compreende
um intervalo entre primeiro de janeiro a 31 de dezembro (ano civil) de cada ano. Dispõe a Lei 4.320/64:
Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.

Anualidade x anualidade tributária


Não se confunde com a anualidade tributária, não mais presente no sistema brasileiro. É que, no
passado, para se cobrar tributos, o orçamento deveria autorizar dita cobrança. Ou seja, não bastava a

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lei instituir o tributo. Deveria, além disso, a lei orçamentária autorizar a sua arrecadação (súmula 66,
STF). Com a entrada em vigor da anterioridade tributária (EC 01/69), isso não foi mais necessário.

Anualidade e o PPA:
O fato de haver uma lei orçamentária com vigor de 4 (quatro) anos, como o PPA (§1 do art. 167 da CF),
bem como uma lei com vigência superior a um ano, como a LDO, não invalida o princípio da anualidade,
visto que todas essas leis convergem para a aplicação de programas, projetos, atividades e ações
previstos na lei orçamentária, cuja vigência é de um ano.

Princípio da unidade - art. 2° da Lei n. 4.320/64.


A unidade significa que deve existir apenas um orçamento para cada ente da federação em cada
exercício financeiro, ainda que vertido em mais de um documento, ou em subdivisões, como ocorre
com a lei orçamentária anual, que comporta três suborçamentos, quais sejam, o orçamento fiscal, o
orçamento da seguridade social e o orçamento de investimentos (art. 165, § 5° da CF). Logo, não se
refere a uma unidade documental, mas de orientação política.
O objetivo estaria na possibilidade de verificar todas as receitas e todas as despesas a um só tempo e,
ainda, identificar a existência ou não de equilíbrio orçamentário.

Princípio da universalidade - art. 3° da Lei n. 4.320/64


O princípio da universalidade estabelece a necessidade de todas as receitas e despesas estarem
previstas na LOA. Trata-se do princípio do orçamento global (segundo José Afonso da Silva).
É dever de a União trazer na LOA as receitas e despesas não apenas de seus órgãos e poderes, mas
também das empresas em que detenha maioria de capital, com direito a voto, além dos órgãos
vinculados a seguridade social.

Princípio da universalidade e criação e exigência de tributos:


O princípio da universalidade não impossibilita a criação e exigência de tributos após a aprovação da
lei orçamentaria, sem que tenha havido a inclusão da receita a ser gerada pela arrecadação futura da
exação nas previsões respectivas. Isso decorre especialmente do fato de que não há, na CF de 88,
exigência de cumprimento do princípio da anualidade para a exigência do tributo.

Universalidade x Unidade:

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Embora fácil de ser identificado, não deve ser confundido com o princípio da unidade. É que, enquanto
o princípio da unidade se refere à unidade de programação ou de coerência, ainda que não
necessariamente documental, o princípio da universalidade está ligado à ideia de o orçamento conter
todas as receitas e todas as despesas da Administração.

Cite-se da Lei 4.320/64:


Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito
autorizadas em lei.

Obs.: Não são computadas no orçamento aquelas receitas que efetivamente não pertencem à
Administração, como são os ingressos EXTRAORÇAMENTÁRIOS, como exemplo: as cauções, os
depósitos, retenções, restos a pagar, dentre outras, que não são computados para efeito de
universalidade.

Princípio do orçamento-bruto
As receitas e as despesas deverão constar na lei orçamentária pelos seus TOTAIS, vedadas quaisquer
deduções (art. 6° da Lei n. 4.320/64). Logo, os entes que repartem as suas receitas devem constar o
valor integral a ser arrecadado, na parte da receita, e o valor a ser repartido, na parte da despesa.
Resumindo: Não pode haver lançamento apenas do valor líquido.

Princípio da transparência orçamentária


Embora não expressamente previsto na Constituição, infere-se o seu conteúdo do art. 37 da CF, caput,
quando menciona a publicidade como princípio norteador da Administração Pública.
Na Parte referente ao orçamento, a Constituição Federal determina, no art. 165, § 3°, que o Poder
Executivo deve publicar, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da
execução orçamentária (RREO). Além desse mandamento, há diversos outros (que reveem a efetivação
da transparência, mormente o art. 31, § 3°, que obriga a divulgação e o acesso das contas municipais
durante sessenta dias, anualmente, a qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá
questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.
Também, a lei de responsabilidade fiscal diz que são instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos
quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos,
orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias.

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Da legislação:
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação,
inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes
orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da
Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

§ 1o A transparência será assegurada também mediante: (Redação dada pela Lei Complementar nº 156,
de 2016)
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de
elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; (Incluído pela Lei
Complementar nº 131, de 2009).
II - liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações
pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público;
e (Redação dada pela Lei Complementar nº 156, de 2016)
III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo
de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A. (Incluído pela Lei
Complementar nº 131, de 2009) (Vide Decreto nº 7.185, de 2010)
§ 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disponibilizarão suas informações e dados
contábeis, orçamentários e fiscais conforme periodicidade, formato e sistema estabelecidos pelo órgão
central de contabilidade da União, os quais deverão ser divulgados em meio eletrônico de amplo acesso
público. (Incluído pela Lei Complementar nº 156, de 2016)

§ 3o Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios encaminharão ao Ministério da Fazenda, nos termos


e na periodicidade a serem definidos em instrução específica deste órgão, as informações necessárias
para a constituição do registro eletrônico centralizado e atualizado das dívidas públicas interna e

externa, de que trata o § 4o do art. 32. (Incluído pela Lei Complementar nº 156, de 2016)

§ 4o A inobservância do disposto nos §§ 2o e 3o ensejará as penalidades previstas no § 2o do art. 51.


(Incluído pela Lei Complementar nº 156, de 2016)

§ 5o Nos casos de envio conforme disposto no § 2o, para todos os efeitos, a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios cumprem o dever de ampla divulgação a que se refere o caput.
(Incluído pela Lei Complementar nº 156, de 2016)

§ 6o Todos os Poderes e órgãos referidos no art. 20, incluídos autarquias, fundações públicas, empresas
estatais dependentes e fundos, do ente da Federação devem utilizar sistemas únicos de execução

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orçamentária e financeira, mantidos e gerenciados pelo Poder Executivo, resguardada a autonomia.
(Incluído pela Lei Complementar nº 156, de 2016)
Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os entes da Federação
disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a: (Incluído pela
Lei Complementar nº 131, de 2009).
I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da
despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao
número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou
jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado; (Incluído
pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive
referente a recursos extraordinários. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o
exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para
consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.
Parágrafo único. A prestação de contas da União conterá demonstrativos do Tesouro Nacional e das
agências financeiras oficiais de fomento, incluído o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e
Social, especificando os empréstimos e financiamentos concedidos com recursos oriundos dos
orçamentos fiscal e da seguridade social e, no caso das agências financeiras, avaliação circunstanciada
do impacto fiscal de suas atividades no exercício.

Consequência do não cumprimento:


Os municípios que não cumprirem as disposições do art. 48, §1º, II, e art. 48-A da LC 101/2000,
divulgando em site da internet informações em tempo real sobre a execução orçamentária e financeira
municipais, podem ficar, por força de lei, IMPEDIDOS DE RECEBER TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS
(art. 23, §3º, “I”, 25, §3º; e 73-C, todos da LRF).
O cumprimento disto pode ser visto nos sítios oficiais dos entes federativos.

Não bastasse, mais recentemente entrou em vigor a Lei n. 12.527/11, conhecida como Lei de Acesso à
Informação, que dá ao cidadão o direito de requisitar dos poderes públicos informações de seu
interesse particular ou geral, sob pena de responsabilização dos Poderes Públicos.
OBS: O STF tem posicionamento no sentido de que a divulgação de subsídio de servidores públicos,
inclusive identificando os seus nomes, não fere a Constituição. É que o ingresso no serviço público traz

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consigo a sujeição a um regime jurídico próprio, no qual se insere o encargo de respeitar de forma
ampla o princípio da publicidade, inclusive no que se refere aos detalhes de sua condição
remuneratória. (ARE 652777)
A remuneração dos agentes públicos constitui informação de interesse coletivo ou geral, sendo a sua
divulgação amparada no art. 5º, inciso XXXIII, da Constituição. Assim, há a divulgação de informações
como remuneração bruta, cargo, função e órgão de lotação, que são dados constitutivos de interesse
geral, expondo-se a divulgação oficial, já que relacionados ao cargo ocupado pelo agente público.
No entanto, deve haver o respeito à intimidade, à vida privada e à segurança dos servidores públicos,
não se permitindo, pois, a revelação de dados pessoais, a exemplo do CPF, RG e endereço residencial,
evitando a exposição indevida dos servidores públicos e de seus familiares.

Princípio da não afetação ou não vinculação dos impostos


Como visto nos estudos em Direito Tributário, os impostos são tributos de arrecadação NÃO vinculada,
por não gozarem de referilidade). Assim, é vedada a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo
ou despesa.
Da Constituição:
Art. 167. São vedados:
(…)
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto
da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as
ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de
atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e
37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art.
165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42,
de 19.12.2003)

Exceções:

EXCEÇÕES AO PRINCÍPIO DA NÃO VINCULAÇÃO

Repartição constitucional dos impostos (art. 167, IV, da CF/88)

Destinação de recursos para a SAÚDE (art. 167, IV, da CF/88)

Destinação de recursos para o desenvolvimento do ensino (art. 167, IV, da CF/88)

23
Destinação de recursos para a atividade de administração tributária (art. 167, IV, da CF/88)

Prestação de GARANTIAS às operações de crédito por antecipação de receita (art. 167, IV, da CF/88)

GARANTIA, CONTRAGARANTIA à União e pagamento de débitos para com esta (art. 167, §4º, da CF/88)

Vinculação de até 0,5% da receita tributária LÍQUIDA (tributos arrecadados, excluído o valor que deverá
ser repassado obrigatoriamente para os Município) para os Programas de Apoio a Inclusão e Promoção
Social (art. 204, parágrafo único da CF/88)

Vinculação de até 0,5% da receita tributária LÍQUIDA (tributos arrecadados, excluído o valor que deverá
ser repassado obrigatoriamente para os Município) dos Estados e do DF a Fundos destinados ao
financiamento de PROGRAMAS CULTURAIS (art. 216, §6º da CF/88)

Art. 100, § 19. Caso o montante total de débitos decorrentes de condenações judiciais em
precatórios e obrigações de pequeno valor, em período de 12 (doze) meses, ultrapasse a média do
comprometimento percentual da receita corrente líquida nos 5 (cinco) anos imediatamente
anteriores, a parcela que exceder esse percentual poderá ser financiada, excetuada dos limites de
endividamento de que tratam os incisos VI e VII do art. 52 da Constituição Federal e de quaisquer
outros limites de endividamento previstos, não se aplicando a esse financiamento a vedação de
vinculação de receita prevista no inciso IV do art. 167 da Constituição Federal. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 94, de 2016)

Essa última exceção foi imposta pela EC 94/2016. Segundo Harrison Leite, “ocorre quando o Estado, DF
ou Município, carente de recursos para o pagamento de precatórios, e não tendo condições de quitá-los
nos prazos previstos na Constituição, vê-se premido pela necessidade de financiar este pagamento,
momento em que poderá dar os recursos dos impostos em garantia do aludido pagamento, nos
termos do §19 do art. 100 da CF.”

A vedação à vinculação da receita de impostos é dada pela Constituição. Logo, apenas por emenda
constitucional pode-se estabelecer outras vinculações ou retirar-se as vinculações existentes. Exemplo
clássico dessa desvinculação se deu com a criação da Desvinculação da Receita da União (DRU), desde o
ano 2000, e sucessivamente prorrogada, inclusive com a EC n. 93/2016, até 31 de dezembro de 2023,
em que é dado à União o direito de desvincular tributos vinculados. Art 76 ADCT.

24
Princípio da especificação ou especialização
Com base no princípio da especificação entende-se que as receitas e despesas devem ser discriminadas,
demonstrando a origem e a aplicação dos recursos, de modo a facilitar o controle dos gastos públicos.
Veda-se, pois, que se consignem no orçamento dotações globais para atender indiferentemente as
despesas nele previstas (art. 5° da Lei n. 4.320/64).
Igual recomendação há no § 4° do art. 5° da LRF, quando veda a consignação de crédito orçamentário
com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada, exigindo a especificação da despesa. Há, porém,

DUAS EXCEÇÕES ao princípio da especificação:


i) programas especiais de trabalho: programas que, pela singularidade, não podem ser detalhados.

ii) reserva de contingência: tem por finalidade atender aos passivos contingentes e outros riscos e
eventos fiscais imprevistos (art. 5°, III, “b”, da LFR)

Atenção: As duas exceções acima se referem à discriminação de receita. Não se pode confundir
DOTAÇÃO GLOBAL com DOTAÇÃO ILIMITADA, que é aquela sem valores definidos. As duas exceções
apresentadas se referem à DOTAÇÃO GLOBAL. Assim, NÃO há exceção à vedação da dotação ilimitada.
Todos os programas devem ter dotação delimitada e, ao fazê-lo, deve-se detalhar a despesa.

Princípio da proibição de estorno


Trata-se da vedação a realocações de recursos orçamentários de uma categoria de programação para
outra, ou de um órgão para outro, o que, para ocorrer, sempre depende de autorização a ser
consignada por meio de lei específica.

Exceção: Incentivo ao desenvolvimento científico, tecnológico e à inovação:


Art. 167 (…), § 5º A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria
de programação para outra PODERÃO SER ADMITIDOS, no âmbito das atividades de ciência, tecnologia
e inovação, com o objetivo de viabilizar os resultados de projetos restritos a essas funções, mediante
ato do Poder Executivo, sem necessidade da prévia autorização legislativa prevista no inciso VI deste
artigo. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 85, de 2015)

Princípio da Precedência:

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O orçamento (LOA) deverá ser aprovado no exercício financeiro anterior a que se refere. Exceção:
Créditos adicionais que são abertos e autorizados durante o próprio exercício financeiro.

4. NORMAS GERAIS DE DIREITO FINANCEIRO

4.1 ASPECTOS GERAIS: CARACTERÍSTICAS E TRAMITAÇÃO NO PODER LEGISLATIVO

O art. 165 da CF estabelece a existência de três leis orçamentárias em nosso ordenamento, TODAS
DE INICIATIVA DO PODER EXECUTIVO: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) e a Lei Orçamentaria Anual (LOA).
O PPA é a lei orçamentária mais ABSTRATA de todas, já que trata dos grandes objetivos da
administração pelo prazo de quatro anos, enquanto a LOA é a mais CONCRETA, pois tem a função de
estabelecer, detalhadamente, as receitas e despesas públicas de um dado exercício.
Obs. Ainda que, em todos os casos, a iniciativa seja do Poder executivo, deve-se notar que, tendo
em vista a autonomia administrativa e financeira do Poder Judiciário, a este competirá o
encaminhamento de proposta orçamentária relativa a seus interesses, a qual será objeto de análise
pelo Congresso Nacional juntamente com a proposta do Executivo.
Uma vez consolidada a proposta, ela será encaminhada para análise conjunta das duas casas do CN,
que a fará por meio de uma comissão mista permanente de deputados e senadores. Dispõe o art.
166 da CF:
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento
anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do
regimento comum.
§ 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:
I- examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas
anualmente pelo Presidente da República;
II- examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos
nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação
das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.

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§ 2º - As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas,
na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.

Assim é que, antes de submeter o projeto do Executivo à apreciação pelo Legislativo, o projeto será
encaminhado à Comissão mista parlamentar (CMP), que o examinará e emitirá parecer, sendo que
durante a análise do orçamento, os congressistas poderão oferecer emendas aos projetos de leis
orçamentária. O mesmo procedimento há de ser observado quando dos projetos de lei que solicitem
autorizações para a abertura de créditos adicionais.
Importante! Esses projetos de lei poderão ser objeto de alteração posterior por iniciativa do próprio
presidente da república via mensagem encaminhada ao CN, desde que ainda não tenha sido iniciada
a votação, pela Comissão Mista, da parte cuja alteração é proposta. E eventuais emendas ao projeto
da LDO não poderão ser aprovadas se incompatíveis com o PPA.
As emendas parlamentares sofrem algumas restrições. No âmbito material, as emendas devem possuir
afinidade lógica da lei que pretendem alterar com as que lhe são anteriores. Ou seja, a alteração da
LOA exige compatibilidade com o PPA e com LDO.
Obs.: Sendo o PPA ou a LDO lacunosa quanto a algum ponto, o preenchimento desse vaio pela LOA é
possível, desde que realizado na elasticidade possível, aferida pela ausência de conflito entre as
normas.
Além disso, a emenda deve indicar os recursos para os gastos (ADI 2619). Esses recursos NÃO PODEM
SER NOVOS, ou seja, não pode um parlamentar CRIAR um projeto ou um programa indicando novas
fontes de recursos, ou informar que os recursos para esse programa virão de tributos a serem criados
ou majorados. Até porque, segundo o art. 63, I, CF, NÃO será admitido aumento da despesa prevista
nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República. Dessa forma, o único recurso para
fazer face à emenda parlamentar é aquele proveniente de anulação de despesa já prevista pelo
Executivo.
Assim, são vedadas anulações das seguintes despesas (§3º art. 166 CF): a) dotações de pessoal e seus
encargos; b) serviços da dívida; e c) transferências tributárias constitucionais para Estados,
Município e Distrito Federal. Logo, tirante essas despesas, outras poderão ser alteradas na proposta
do parlamentar.
STF (ADI 2810/RS): É inconstitucional norma resultante de emenda parlamentar a projeto de lei de
iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, na hipótese em que a emenda apresentada acarrete
aumento de despesa (CF, art. 61, §1º, II, “a”, e art. 63, I).

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Do ponto de vista FORMAL, só poderão ser aceitas as emendas relacionadas como a correção de erros
ou omissões ou como os dispositivos do texto do projeto de lei.
Devo lembrar: Após a EC n. 86/15, conhecida como emenda do orçamento impositivo, 1,2% da
Receita Corrente Líquida do Orçamento da União está vinculada às emendas individuais dos
parlamentares, sendo a metade desde percentual destinada a ações e serviços públicos de SAÚDE.
Dispõe o § 3º do art. 166 CF:
Art. 166 § 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem
somente podem ser aprovadas caso:
I- sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa,
excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
III- sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

O Executivo também poderá fazer emendas ao orçamento, se ainda não iniciada a votação, nas
Comissões, da parte cuja alteração é proposta. É o que reza o art.166, §5º, da CF:
§ 5º O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor
modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão
mista, da parte cuja alteração é proposta.

Prescreve ainda o § 8º do art. 166 da CF:


§ 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária
anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante
créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.

Devo lembrar!!! O PPA NÃO poderá sofrer emendas que visem a majoração de despesas nele previstas
(art. 63, I, da CF).

28
O prazo para o encaminhamento das propostas orçamentárias é afeto a disciplina de lei
complementar. Essa lei ainda não foi criada, por isso esses prazos ficam disciplinados pelo art. 35 do
ADCT.
Resumindo os prazos:

Tipo de LO Encaminhado até Devolvida para sanção até

PPA 4 meses antes do encerramento do


primeiro exercício financeiro (31 de Encerramento da sessão
agosto do primeiro ano de mandato) legislativa (22 de dezembro)

LDO 8 meses e meio antes do Encerramento do primeiro


encerramento do exercício financeiro período da sessão legislativa (17
(15 de abril de cada ano). de julho de cada ano).

LOA 4 meses antes do encerramento do Encerramento da sessão


exercício financeiro (31 de agosto de legislativa (22 de dezembro)
cada ano).

IMPORTANTE! O Poder Legislativo tem a prerrogativa de rejeitar o projeto da LOA – mas não o da
LDO (art. 57 § 2º da CF) – e o resultado será o de que o ente federativo restará sem orçamento para
o exercício seguinte. Nesta hipótese, a solução para a realização de despesas está na abertura de
créditos suplementares.

4.2 EXECUÇÃO

Aprovada e publicada a lei orçamentária, ela entra em vigor e começa a ser cumprida.
Assim, o primeiro mandamento da LRF (art. 8º) é que o Executivo estabeleça, em até 30 dias após a
publicação dos orçamentos, a programação financeira e o cronograma de execução mensal de
desembolso.
Nessa programação, o Executivo estipula, mês a mês, quanto cada Ministério, Secretaria ou outro órgão
receberá, para que possa planejar seus gastos.

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Sendo assim, o Executivo divulga o QUADRO DE DETALHAMENTODE DESPESAS (QDD) ou
Detalhamento de Despesas por elemento (QDE), autorizando o Ministério ou Secretaria responsável a
proceder a liberação dos respectivos créditos às unidades orçamentárias (UO) a ele vinculadas.
IMPORTANTE! Após o final de BIMESTRE, o Executivo publicará o RELATÓRIO RESUMIDO DA
EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA (RREO), por imperativo do art. 165, §3º da CF, a fim de permitir que, cada
vez mais, a sociedade, por meio dos diversos órgãos de controle, conheça acompanhe e analise o
desempenho da execução orçamentária do Governo.
Segundo o art. 9º da LRF, se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não
comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de
Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes
necessários, nos trinta (30) dias subsequentes, LIMITAÇÃO DE EMPENHO e movimentação financeira,
segundo os critérios fixados na LDO.
Há despesas que não poderão ser objetos de limitação de empenho: a) as que constituam obrigações
constitucionais e legais do ente; b) as destinadas ao pagamento do serviço da dívida; e c) as ressalvadas
pela LDO (§2º).
Quanto ao repasse aos demais órgãos e Poderes, o art. 168 da CF dispões: Art. 168. Os recursos
correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais,
destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria
Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar
a que se refere o art. 165, § 9º. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
Obs. O § 3º foi declarado inconstitucional pelo STF, por se tratar de ingerência do executivo nos
demais poderes e no Ministério Público.
§ 3º No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não promoverem a limitação
no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros
segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

Realizada a programação financeira e o cronograma acima referido, os Poderes e o Ministério Público


poderão dar início aos gastos, e o primeiro passo para tanto é o empenha da despesa.

Empenho:

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O EMPENHO é “ato emanado de autoridade competente que CRIA para o Estado, OBRIGAÇÃO de
pagamento pendente ou não de implemento de condição”. Com o empenho, tem-se o
comprometimento e, assim, a vinculação da receita orçamentaria com aquela despesa específica.

Materialização do empenho:
Esse ato é materializado na nota de empenho. O objetivo, nesse momento, é o de conferir CERTEZA e
PREVISIBILIDADE para a despesa empenhada, que será objeto de realização. De outro lado, funciona
como um título em favor do credor, na medida em que garante o recebimento do valor empenhado.

Modalidades de empenho:
Existem três modalidades de empenho: a) empenho ORDINÁRIO, b) empenho por ESTIMATIVA e c)
empenho GLOBAL.
O empenho ordinário é o mais usual e tem lugar sempre que a Administração já tem conhecimento
prévio do montante da despesa, que deverá ser paga de uma só vez.
Pode haver casos em que não é possível determinar o valor exato da despesa (empenho por
estimativa), ou situações em que a despesa será paga parceladamente (empenho global).
IMPORTANTE! Em quaisquer dos casos, haverá a emissão da nota de empenho respectiva, salvo
situações expressamente previstas em lei quanto à dispensa da emissão de tal nota, mas não do
empenho em si.

Liquidação:
Após o empenho e a emissão da nota respectiva, a despesa será objeto de LIQUIDAÇÃO, a qual
consiste na verificação do direito adquirido pelo credor de receber a quantia empenhada e na
segunda etapa da execução orçamentária. Trata-se de garantir que a Administração vá pagar os
valores certos a pessoa certa e em razão do motivo previamente estabelecido na nota de empenho.
Apenas diante do implemento da condição e, pois, da existência efetiva da prestação do serviço ou
fornecimento de bem, é que surge o direito de recebimento da importância liquidada e, assim, a
possibilidade de exigência do pagamento pelo credor.
Realizada a liquidação, cumprida está o requisito para que a despesa seja paga. Porém, antes do
pagamento em si, deverá haver a EMISSÃO DE UMA ORDEM DE PAGAMENTO, realizada pelos
serviços de contabilidade. Após, apenas, é que o pagamento será feito, dessa vez pela tesouraria
regularmente instituída por estabelecimentos bancários credenciados.

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Resumo Esquematizado:
Empenho: Vinculação da receita com a despesa que se quer realizar. Existem três modalidades:
ordinário, por estimativa e global (parcelado).

Nota de empenho: deve conter o nome do credor, importância exata a pagar, e a quem pagar para
extinguir a obrigação. Confere certeza e previsibilidade para a despesa empenhada. É um título em
favor do credor.

Liquidação: deve-se apurar a origem e objeto do que se deve pagar, a importância exata a pagar, e a
quem pagar para extinguir a obrigação. Garante o pagamento do valor certo para a pessoa certa. É
uma condição para o pagamento.

Ordem de pagamento: realizada pelos serviços de contabilidade.

Pagamento: realizado pela tesouraria.

4.3 Plano plurianual – PPA (art. 165, § 1º, CF)

Dispõe o art. 165 da CF:


Art. 165. Leis de INICIATIVA do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. (DOM)
O PPA terá vigência de QUATRO anos e segundo o § 4º do art. 165:
§ 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão
elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.

O Plano Plurianual – PPA é o instrumento de PLANEJAMENTO do Governo Federal que estabelece, de


forma REGIONALIZADA, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal para as
DESPESAS DE CAPITAL e OUTRAS DELAS DECORRENTES e para as relativas aos PROGRAMAS DE
DURAÇÃO CONTINUADA. Retrata, em visão macro, as intenções do gestor público para um período de
quatro anos, podendo ser revisado, durante sua vigência, por meio de inclusão, exclusão ou alteração
de programas.

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Resumindo: O PPA assume o papel de ser padrão do planejamento das ações do governo pelos
próximos quatro anos.
O PPA deve ser elaborado de forma regionalizada. Um grande desafio do planejamento é promover, de
maneira integrada, oportunidades de investimentos que sejam definidas a partir das realidades
regionais e locais, levando a um desenvolvimento mais equilibrado entre as diversas regiões do País.
As diretrizes são normas gerais, amplas, estratégicas, que mostram o caminho a ser seguido na gestão
dos recursos pelos próximos quatro anos.
Os objetivos correspondem ao que será perseguido com maior ênfase pelo Governo Federal no período
do Plano para que, a longo prazo, a visão estabelecida se concretize.
As metas são medidas do alcance do objetivo, podendo ser de natureza quantitativa ou qualitativa, a
depender das especificidades de cada caso.
As DESPESAS DE CAPITAL são aquelas que contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de
um bem de capital, como, por exemplo, a pavimentação de uma rodovia.
Os PROGRAMAS DE DURAÇÃO CONTINUADA são aqueles cuja duração se estenda pelos exercícios
financeiros seguintes.
IMPORTANTE! Quanto aos investimentos, determina o art. 167 da CF/1988: Nenhum investimento cuja
execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano
plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade”.
Atenção: investimento, na linguagem do dia a dia, refere-se normalmente a uma aplicação ou aquisição
que proporciona algum retorno financeiro. Exemplo: ações na bolsa de valores.
O PPA é elaborado no primeiro ano de governo e entra em vigor no segundo ano. A partir daí, tem sua
vigência até o final do primeiro ano do mandato seguinte. A ideia é manter a continuidade dos
programas.

4.4 Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO (art. 165, § 2º, CF; art. 4º, LRF)

Dispõe o art. 165 da CF:


Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
II - as diretrizes orçamentárias;
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública
federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a

33
elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e
estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (objetivos da LDO).

OBS.: A LDO visa dar concretude ao PPA.

PPA x LDO:
O PPA é um orçamento-programa, que define as grandes metas e prioridades da administração por
um período maior de tempo – trata-se de norma com alto grau de abstração. Já a LDO, cuja vigência
será apenas de um ano, deve garantir a concretização do PPA e conferir as metas ali fixadas, a
possibilidade de uma realização mais imediata; já no próximo exercício.
A LDO também surgiu por meio da CF/88, almejando ser o elo entre o planejamento estratégico (Plano
Plurianual) e o planejamento operacional (Lei Orçamentária Anual).
Segundo a CF, a LDO compreenderá as metas e prioridades da Administração Pública Federal; incluirá
as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente; orientará a elaboração da LOA; disporá
sobre as alterações na legislação tributária; estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras
oficiais de fomento.
A LRF amplia as funções da LDO: disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do
inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do § 1o do art. 31;
c e d (vetados)
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com
recursos dos orçamentos;
f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas.
Parte da doutrina afirma que a vigência da LDO é de um ano. Todavia, a LDO extrapola o exercício
financeiro, uma vez que ela é aprovada até o encerramento do primeiro período legislativo e orienta a
elaboração da LOA no segundo semestre, bem como estabelece regras orçamentárias a serem
executadas ao longo do exercício financeiro subsequente. Por exemplo, a LDO elaborada em 2015 terá
vigência já em 2015 para que oriente a elaboração da LOA e também durante todo o ano de 2016,
quando ocorrerá a execução orçamentária.

Análise do art. 169, §1º, CF:

34
O referido dispositivo diz que a despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
A LDO autoriza a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração de servidores, a
criação de cargos, empregos, funções ou alteração na estrutura de carreira, bem como a admissão e
contratação de pessoal a qualquer título na Administração, exceto para as empresas públicas e
sociedade de economia mista (art. 169, §1º, da CF).
Segundo Harrison Leite qualquer gasto público com o setor de pessoal necessariamente deve ter a sua
previsão na LDO, a fim de compatibilizar esses gastos com as metas de crescimento, endividamento e
outros gastos previstos. O STF já decidiu que a previsão na LDO é necessária para ao aumento da
remuneração dos servidores. No entanto, se for dado um aumento sem essa previsão, tal não significa
que o aumento seja inválido, mas tão somente que não valerá para o exercício em que foi concedido,
e, sim, para o exercício seguinte.
A LRF, por sua vez, diz que os aumentos de despesas com pessoal, independentemente da forma ou do
órgão, só poderão ser feitos:
a) se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de
pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;
b) se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas
públicas e as sociedades de economia mista.
Dessa forma, para aumentar as despesas com pessoal deve haver autorização específica na LDO.
Entretanto, para apenas esse inciso II, há uma ressalva: as empresas públicas e as sociedades de
economia mista não exigem autorização específica na LDO para aumentar suas despesas com pessoal.
Devo lembrar: O STF, interpretando esse art 169, §1º diz que a ausência de dotação orçamentária
prévia em legislação específica não autoriza a declaração de inconstitucionalidade da lei, impedindo tão
somente a sua aplicação naquele exercício financeiro. A única restrição é que ela não poderá ser
aplicada naquele exercício financeiro. Caso no exercício seguinte exista dotação na LOA e autorização
na LDO, a lei que concedeu o aumento poderá ser aplicada.

LDO

Estabelece as METAS e PRIORIDADES da administração, incluindo as despesas de capital para o


exercício subsequente;

Orienta a elaboração da LOA

Dispõe sobre as alterações na legislação tributária

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Fixa a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento

Autoriza a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração de servidores, a criação de


cargos, empregos, funções ou alteração na estrutura de carreira, bem como a admissão e contratação
de pessoal a qualquer título na Administração, exceto para as empresas públicas e as sociedades de
economia mista (art. 169, §1º. da CF)

Anexo de riscos fiscais


O art. 4º, §3º, da LC 101, prescreve a necessidade de a LDO conter um Anexo de Riscos Fiscais, cujo
objetivo será avaliar não apenas os possíveis passivos da administração e os outros riscos que possam
ter efeitos danosos sobre as contas públicas, como também informar quais providências deverão ser
tomadas na hipótese de as contingências previstas virem à tona.
A LRF também dispõe acerca de normas relativas ao projeto da LDO em seu art. 4º § 1º
§ 1º Integrará o PROJETO de lei de diretrizes orçamentárias ANEXO DE METAS FISCAIS, em que serão
estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas,
resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e
para os dois seguintes.

O Anexo de Metas Fiscais tem por objetivo primordial estabelecer os resultados financeiros
pretendidos para o futuro e tal é alcançado não apenas pela previsão genérica de números, mas
especialmente pela comparação das metas atuais com aquelas estabelecidas no passado, além de
prever a necessidade de avaliação tanto do patrimônio líquido atual do ente quanto de obrigações
cuja realização não se dará imediatamente (como os programas de natureza atuarial). Trata-se,
portanto, de documento que prima pela consistência passada e futura em relação aos dados
apresentados e deve ser visto com um importante instrumento de controle para a elaboração do
orçamento.

4.5 Lei orçamentária anual - LOA (art. 165, § 5º, CF; art. 5º, LRF)

A LOA é a lei orçamentária mais concreta de todas, na medida em que dispõe, quase que
exclusivamente, acerca das receitas e despesas para o exercício financeiro seguinte.
Dispõe o § 8º do art. 165 CF:

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§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da
despesa (princípio da exclusividade), não se incluindo na proibição a AUTORIZAÇÃO PARA ABERTURA
DE CRÉDITOS SUPLEMENTARES e CONTRATAÇÃO DE OPERAÇÕES DE CRÉDITO, AINDA QUE POR
ANTECIPAÇÃO DE RECEITA, nos termos da lei.

Dispõe ainda o Art. 5º §1º:


Art. 5º O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual,
com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:
§ 1º Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as
atenderão, constarão da lei orçamentária anual.

A LOA é um instrumento que expressa a alocação de recursos públicos, sendo operacionalizada por
meio de diversas ações. É o orçamento propriamente dito.
Deverá estar compreendido na LOA:
a) orçamento fiscal: nele estão as autorizações para as despesas do Poder Público. Nele deverá estar
incluído o orçamento referente: aos Poderes da União; aos fundos federais; aos órgãos e entidades da
administração direta e indireta; as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; às despesas do
Banco Central.

b) orçamento de investimentos: abrange sociedades de economia mista e empresas estatais em que a


União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.

c) orçamento da seguridade social: abrange as despesas ligadas às entidades relacionadas a saúde,


previdência e assistência social.
É vedado o início de programa ou projeto não incluído na LOA. [art. 167, I, CF].
Dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro somente poderá estar na
LOA se constar na PPA ou em lei que ali autorize sua inclusão.
Prescreve o §5º do Art. 5º da LC 101:
§ 5º A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a um
exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão,
conforme disposto no § 1º do art. 167 da Constituição.

Importante!! Não é possível o uso de recursos do orçamento fiscal e da seguridade social para cobrir
déficit de empresas, fundações e fundos sem autorização legislativa específica. [art. 167, VIII da CF]

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Todos os créditos previstos na lei orçamentária devem ter uma finalidade determinada e uma dotação
específica e certa. [art. 5, §4º, LRF]; Exceção: DRU [desvinculação das receitas da União] - 20 % da
receita da União está desvinculada para se garantir maior margem de manobra.
Todas as despesas e relativas à DÍVIDA PÚBLICA, DÍVIDA MOBILIÁRIA, dívida CONTRATUAL, bem como
as receitas que as atenderão, deverão constar na LOA.
Refinanciamento da dívida pública deverá constar separadamente da LOA. Atualização monetária do
principal da dívida mobiliária refinanciada não poderá superar a variação do índice de preços previsto
na lei de diretrizes orçamentárias, ou em legislação específica.
A LOA não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação de despesa. [princípio da
exclusividade]
Validade da LOA: 1 ano.
A CF é expressa em atribuir competência ao Poder Executivo para iniciativa das leis orçamentárias, mas
é omissa quanto aos projetos de lei que visem alterar a LOA.
O projeto da LOA, a ser encaminhado ao Poder Legislativo pelo Poder Executivo, deverá ser
acompanhado de um demonstrativo regionalizado acerca do efeito das renúncias de receitas (leia-se:
concessão de incentivos e benefícios de natureza tributária, financeira e creditícia) sobre as receitas e
despesas. Ou seja, deve apresentar as consequências da opção pela redução de receitas.
A LRF complementa a CF e apresenta em seu art. 5 º novas exigências quanto ao projeto da LOA.

Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual,
com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:
I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os
objetivos e metas constantes do documento de que trata o § 1º do art. 4º;
II- será acompanhado do documento a que se refere o § 6º do art. 165 da Constituição, bem como
das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de
caráter continuado;
III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na
receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao:
a) vetado
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.

4.6 Créditos adicionais

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Os créditos adicionais são necessários quando as dotações inicialmente previstas na LOA se revelam
INSUFICIENTES para os programas nela previstos ou quando há necessidade de realização de despesa
nela não autorizada. Desse modo, altera-se a LOA durante a sua execução para atender as
necessidades, através dos créditos adicionais.
Os CRÉDITOS ADICIONAIS (gênero) são autorizações de despesas não computadas no orçamento ou
dotadas de forma insuficiente – o que significa dizer que a despesa se revelou maior do que prevista
inicialmente.
Há três modalidades de créditos adicionais (gênero): os créditos suplementares, os créditos
especiais e os créditos extraordinários (espécies).
Os créditos suplementares caracterizam-se por serem destinados ao reforço da dotação
orçamentária; ou seja, nos casos em que ele se faz presente, houve previsão da despesa no
orçamento, mas no curso da execução orçamentária provou-se que a referida previsão seria
insuficiente para realizar todas as despesas necessárias.
Tanto os créditos especiais quanto os extraordinários (os extraordinários – somente estes – podem
ser abertos por MP) caracterizam-se pelo fato de as despesas que devem ser autorizadas não estarem,
originalmente, computadas no orçamento. A diferença entre elas está, novamente, na motivação da
autorização da despesa:
Os créditos especiais são destinados a atender quaisquer despesas para as quais não haja dotação
orçamentária.

Os créditos extraordinários são aqueles que devem ser utilizados tão somente para atender a
despesas urgentes e imprevistas, decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública.
Nesse caso, a CF autoriza que tais créditos sejam abertos via medida provisória.

CF Art. 167 § 3º - A abertura de CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO somente será admitida para atender a
despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade
pública, observado o disposto no art. 62.

DEVO LEMBRAR! O STF entende que os créditos extraordinários são exceções à regra e somente
devem ter lugar diante das situações fáticas discriminadas na CF. Uma despesa que seja urgente, mas
que não esteja relacionada com as motivações constitucionais (guerra, calamidade pública ou
comoção interna) não pode ser objeto de autorização via crédito extraordinário e,
consequentemente, via medida provisória.

39
Esquematizando:

SUPLEMENTARES ESPECIAIS EXTRAORDINÁRIOS

São os créditos destinados São os créditos destinados a São os créditos destinados a despesas
a reforço de dotação despesas para as quais não haja urgentes e imprevisíveis, como em caso
orçamentária já existente. dotação orçamentária de guerra, comoção interna ou
específica. calamidade pública.
Tanto podem reforçar dotações
orçamentárias como criar novas
dotações.

Têm vigência limitada ao Em princípio, tem vigência Em princípio, tem vigência limitada ao
exercício em que forem limitada ao exercício em que exercício em que foi autorizado, MAS,
autorizados. foi autorizado, MAS, caso caso promulgado nos últimos quatro
promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, poderá viger
meses daquele exercício, até o término do exercício financeiro
poderá viger até o término do subsequente (art. 167, § 2° da CF).
exercício financeiro
subsequente (art. 167, § 2° da
CF).

Dependem de lei para a sua Devem sempre ser autorizados Não dependem de lei autorizativa, uma
autorização, e, como por lei, que não pode ser a vez que sua abertura será feita por
exceção ao princípio da LOA, dependendo, para a sua Decreto do Poder Executivo ou por
exclusividade, a própria abertura, da existência de Medida Provisória, no caso da União
LOA poderá conter recursos disponíveis, com uma (art. 167, § 3° da CF/88).
autorização ao Poder exposição que a justifique. Uma Antes, porém, deverá ser decretado o
Executivo para a sua vez autorizados, os créditos são estado de calamidade pública ou
abertura até determinada abertos por decreto do Poder situação equivalente, que deles dará
importância ou percentual Executivo. imediato conhecimento ao Poder
Legislativo, através de mensagem
esclarecedora.

40
4.7 Fiscalização e controle interno e externo dos orçamentos

A receita e o gasto público impõem acompanhamento.


Dispõe o art 70 da CF que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da
União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Outra possibilidade, ainda, é o controle privado, exercido pelos cidadãos, a partir de denúncias enviadas
ao Tribunal de Contas, previsto no artigo 74, § 2º, da Constituição.

4.7.1 Controle interno – art 74, caput e §1º, CF

O controle interno consiste no sistema integrado de fiscalização dos três Poderes, que, com o objetivo
de apoiar o controle externo nas suas missões institucionais, verificam, por exemplo, o cumprimento
das metas do PPA e orçamento da união, a legalidade nos gastos públicos, os direitos e deveres da
união e afins.
OBS: A constatação de irregularidades ou ilegalidades na gestão orçamentária deve ser imediatamente
comunicada ao Tribunal de Contas da União, sob pena de RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DO CHEFE do
Poder que se omitiu a esse respeito.

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