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Günter Albrecht

Axel Groenemeyer (Hrsg.)


Handbuch
soziale Probleme
Band 1
Band 2
2., überarbeitete Auflage
A R BEIT GRENZEN POLITIK HANDLUNG METHODEN GEWALT SPRACHE WISSEN
S C HAFT DISKURS SCHICHT MOBILITÄT SYSTEM INDIVIDUUM KONTROLLE
Z E IT ELITE KOMMUNIKATION WIRTSCHAFT GERECHTIGKEIT STADT WER-
T E RISIKO ERZIEHUNG GESELLSCHAFT RELIGION UMWELT SOZIALISATION
R A TIONALITÄT VERANTWORTUNG MACHT PROZESS LEBENSSTIL DELIN
Handbuch soziale Probleme
Band 1
Band 2
Günter Albrecht • Axel Groenemeyer (Hrsg.)

Handbuch soziale Probleme


Band 1
Band 2
2., überarbeitete Auflage
Herausgeber
Günter Albrecht Axel Groenemeyer
Universität Bielefeld, Deutschland TU Dortmund, Deutschland

ISBN 978-3-531-32117-2 ISBN 978-3-531-94160-8 (eBook)


DOI 10.1007/978-3-531-94160-8

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Inhalt

Teilband 1

Vorwort zur zweiten Auflage ................................................................................................ 9


Vorwort zur ersten Auflage ................................................................................................... 10

I. Soziologie und Politik sozialer Probleme

Axel Groenemeyer
Soziologie sozialer Probleme –
Fragestellungen, Konzepte und theoretische Perspektiven .................................................. 17
Axel Groenemeyer – Christoph Hohage – Melanie Ratzka
Die Politik sozialer Probleme ............................................................................................. 117

II. Ausgewählte soziale Probleme

Michael T. Wright – Rolf Rosenbrock


Aids – Zur Normalisierung einer Infektionskrankheit ....................................................... 195
Axel Groenemeyer – Marion Laging
Alkohol, Alkoholkonsum und Alkoholprobleme ............................................................... 219
Hans-Joachim von Kondratowitz
Alter und Altern ................................................................................................................. 279
Jutta Allmendinger – Wolfgang Ludwig-Mayerhofer – Eugen Spitznagel
Arbeitslosigkeit .................................................................................................................. 320
Axel Groenemeyer – Melanie Ratzka
Armut, Deprivation und Exklusion als soziales Problem .................................................. 367
Axel Groenemeyer
Drogen, Drogenkonsum und Drogenabhängigkeit ............................................................ 433
Sandra Legge – Jürgen Mansel
Ethnische Diskriminierung, Rassismus und gruppenbezogene Menschenfeindlichkeit ... 494
Ulla Knapp – Sigrid Metz-Göckel
Frauendiskriminierung ....................................................................................................... 549
Kurt Hammerich – Bettina Franke
Freizeit – oder ein Beispiel für fast beliebige Problemzuschreibungen ............................ 572
Elisabeth Wacker
Geistige Behinderung und Teilhabe an der Gesellschaft ................................................... 601
Gunnar Stollberg
Gesundheit und Krankheit als soziales Problem ................................................................ 624
Ursula Müller – Monika Schröttle
Gewalt gegen Frauen und Gewalt im Geschlechterverhältnis ........................................... 668
Hartmut M. Griese
Jugend ................................................................................................................................. 692
Anne Waldschmidt
(Körper-)Behinderung als soziales Problem ...................................................................... 716
Britta Bannenberg
Korruption und Wirtschaftskriminalität als soziales Problem ........................................... 752
Dietrich Oberwittler
Kriminalität und Delinquenz als soziales Problem ............................................................ 772

Teilband 2

Ekkart Zimmermann
Makrogewalt: Rebellion, Revolution, Krieg, Genozid ...................................................... 861
Michael Schetsche – Rüdiger Lautmann
Pornographie ...................................................................................................................... 886
Friedrich W. Stallberg
Prostitution ......................................................................................................................... 904
Reinhold Kilian
Psychische Krankheit als soziales Problem ........................................................................ 924
Rüdiger Lautmann
Sexuelle Auffälligkeit – Perversion ................................................................................... 958
Günter Albrecht
Suizid .................................................................................................................................. 979
Alfons Bora
Technologische Risiken ................................................................................................... 1174
Peter Preisendörfer Andreas Diekmann
Umweltprobleme .............................................................................................................. 1198
Melanie Ratzka
Wohnungslosigkeit ............................................................................................................ 1218
III. Soziale Probleme, soziale Kontrolle und Intervention

Helge Peters
Soziale Kontrolle .............................................................................................................. 1255
Franz-Xaver Kaufmann
Konzept und Formen sozialer Intervention ...................................................................... 1285
Fabian Kessl – Hans-Uwe Otto
Soziale Arbeit ................................................................................................................... 1306
Hans-Werner Bierhoff – Elke Rohmann
Helfer, Helfen und Altruismus ......................................................................................... 1332

IV. Soziale Probleme und empirische Forschung

Hans Hartwig Bohle


Angewandte Sozialforschung und soziale Indikatoren .................................................... 1349
Günter Albrecht
Probleme der Erforschung sozialer Probleme .................................................................. 1385
Helmut Kury – Joachim Obergfell-Fuchs
Evaluationsforschung ....................................................................................................... 1521

Verzeichnis der Autoren und Autorinnen ......................................................................... 1557


Ausführliches Inhaltsverzeichnis ...................................................................................... 1561
Vorwort zur zweiten Auflage

Nach mehr als einem Jahrzehnt liegt nun die zweite Auflage dieses Handbuches vor, das
seine bewährte Struktur im Wesentlichen beibehalten, aber auch neue Inhalte aufzuweisen
hat. An der Konzeption konnten wir nicht zuletzt deshalb festhalten, weil das Echo auf die
erste Auflage sowohl von Fachkolleginnen und -kollegen durchweg sehr positiv war und
die Leser trotz des nicht ganz unbeachtlichen Preises so interessiert waren, dass das Hand-
buch nach relativ kurzer Zeit nicht mehr lieferbar war. Andererseits ist nicht zu übersehen,
dass soziale Probleme ihre Karrieren haben und mit dem gesellschaftlichen Wandel sowohl
neue Sachverhalte auftauchen, die zum Gegenstand öffentlicher Debatten und zu Forderun-
gen nach Maßnahmen und Interventionen führen, als auch schon seit längerer Zeit gegebe-
ne Zustände durch neue Sichtweisen und Bewertungen eine gesellschaftliche Problematisie-
rung erfahren und unter Umständen als soziales Problem „Karriere“ machen. Ferner stellt
sich bei genauerer Betrachtung heraus, dass „altetablierte“ soziale Probleme durch die oben
genannten Prozesse in einem neuen Licht erscheinen, ihre scheinbare Bedrohlichkeit verlie-
ren oder neue Aspekte an ihnen in den Vordergrund der öffentlichen Wahrnehmung treten
können. Der aufmerksame Leser wird dies zum einen erkennen, wenn er die Beiträge zu
bestimmten Themen aus den nun vorliegenden beiden Auflagen miteinander vergleicht,
zum anderen daran, dass in der neuen Auflage einige Themen hinzugekommen sind, die in
der öffentlichen Diskussion eine besonders große Rolle gespielt haben. Erwähnt seien unter
anderem die Problematiken von Korruption und Wirtschaftskriminalität sowie das Problem
der technologischen Risiken.
Auch die vorliegende Auflage kann nicht reklamieren, alle derartigen Veränderungen
in der Diskussion um soziale Probleme abzudecken. Dazu sind manche gesellschaftlichen
Entwicklungen zu schnell und die Herausgeber von Handbüchern und ihre Autoren nicht
schnell genug, vor allem wenn man dem Leser, dem Charakter eines Handbuches entspre-
chend, solides empirisch gesichertes Wissen und eine angemessene theoretische Aufarbei-
tung vorlegen möchte. Die vorliegende Auflage versucht daher, Konstanz in der Konzepti-
on mit der notwendigen Anpassung an die gesellschaftliche Entwicklung zu verbinden. Das
war nicht einfach zu erreichen, weil zum einen der Alterungsprozess der Herausgeber und
der meist mehr oder weniger altersgleichen oder -ähnlichen Autoren seinen Tribut fordert
und die Reihen lichtet, zum anderen weil einige Autoren sich der Aufgabe, einen Hand-
buchtext zu schreiben nicht mehr stellen mochten. Wer die Arbeit an solchen Texten einmal
selbst durchlitten hat, kann das vermutlich gut verstehen. Auch die Gewinnung von sach-
kundigen Autorinnen oder Autoren zu den neu auftauchenden sozialen Problemen ist ein
schwieriges Unterfangen. Während die potentiellen Verfasser von Beiträgen zu den „alten“
Problemen vor der Aufgabe zurückschrecken, wieder einmal einen Kampf mit der enormen
Literatur aufzunehmen, die oft nicht viel Neues zu bieten hat, die man aber dennoch verar-
beiten muss, und dann davon nur einen winzigen Bruchteil im Rahmen eines Handbuchar-
tikels ausbreiten zu können, fürchten die Verfasser von Beiträgen zu den neuen Problemen,
dass das gesicherte Material und die vorliegenden theoretischen Erklärungsversuche nicht
ausreichen, um den Standards an Wissenschaftlichkeit zu genügen, die man verinnerlicht
hat.
10 Vorwort

Die Herausgeber denken und hoffen, dass es ihnen gelungen ist, mit der vorliegenden
Auflage die bedeutsamen Aspekte und thematischen Herausforderungen einer Soziologie
sozialer Probleme, zu der das Vorwort der ersten Auflage die notwendigen Erläuterungen
gibt, abgebildet und aufgegriffen zu haben. Natürlich war den Herausgebern schon nach
recht kurzer Zeit der Weiterentwicklung der Konzeption klar, dass es wünschenswert wäre,
die eine oder andere Thematik, die sich seit der jüngeren Vergangenheit verstärkt in den
Vordergrund drängt, noch aufzunehmen. Zu erwähnen ist unter anderem die stärkere Aus-
einandersetzung um die Globalisierungsfolgen, die sich direkt oder indirekt im Spektrum
und in der Quantität und Qualität vieler sozialer Probleme niederschlagen, aber auch die
sich dadurch ergebende Internationalisierung sozialer Probleme. Solche Versuche der the-
matischen Erweiterung hätten den Abschluss der ohnehin sehr langen Arbeiten an dieser
Neuauflage noch entschieden hinausgezögert und damit die Geduld jener sehr zu lobenden
Autoren, die ihre Beiträge pünktlich abgeliefert hatten, noch mehr strapaziert. Den überaus
kooperativen und geduldigen Autoren gilt der besondere Dank der Herausgeber, insbeson-
dere des älteren der beiden Herausgeber, der bekennen muss, dass er zwar mit großer Sorg-
falt die Beiträge der anderen Autoren redigiert und bearbeitet, aber dazu seine eigenen
Beiträge zu lange zurück gestellt hat, bis ihm der Alterungsprozess einen Strich durch seine
Pläne gemacht hat. Eine weitere Entschuldigung ist dieser Herausgeber seinen Autoren für
die Überlänge eines seiner eigenen Beiträge schuldig. Seine Beschäftigung mit dem von
ihm bearbeiteten Thema hat eine fünfzigjährige Geschichte, die in den letzten Jahren nicht
mehr nur eine akademische gewesen ist. Distanz und Engagement sind in der Wissenschaft
eine Tugend, aber sie haben auch ihren Preis.
Die Arbeit an der Erstellung des Handbuches wurde durch eine Reihe von Mitarbeite-
rinnen und Mitarbeitern unterstützt, die geholfen haben, die mühselige Arbeit bei der Re-
daktion und der Kontrolle, Ergänzung und Korrektur von fragwürdigen, fehlenden oder
nicht ganz korrekten Literaturangaben zu bewältigen. Unser Dank gilt vor allem Regina
Fischer (Bielefeld), Sarah Henn (Dortmund) und Judith Guer (Dortmund).

Günter Albrecht – Axel Groenemeyer Bielefeld/Dortmund 2011

Vorwort zur ersten Auflage

Soziale Probleme haben genauso wie auch die Soziologie sozialer Probleme immer eine
Geschichte, die manchmal eher zufällig verläuft, oft aber die Form einer Karriere annimmt.
Dies gilt auch für dieses Handbuch. Als 1976 auf dem Soziologentag in Bielefeld die Sek-
tion „Soziale Probleme und soziale Kontrolle“ in der Deutschen Gesellschaft für Soziologie
gegründet wurde, gehörten Forschungen über soziale Probleme noch keineswegs wieder
zum Kernbereich der Soziologie. In Deutschland waren zu dieser Zeit noch nicht lange die
dreißig Jahre „Wirtschaftswunder“ vergangen, in denen eine Vielzahl sozialer Probleme
über einen Ausbau sozialstaatlicher Maßnahmen zumindest abgefedert wurden, was im
Vorwort 11

öffentlichen und auch wissenschaftlichen Bewusstsein häufig mit ihrer Lösung gleichge-
setzt worden war. Von Ausnahmen abgesehen, wurden erst zu Beginn der siebziger Jahre
soziale Probleme überhaupt wieder zu einem öffentlichen Thema, zunächst über journalisti-
sche Arbeiten, dann aber auch zunehmend innerhalb der Soziologie.
Wenn soziale Probleme überhaupt zum wissenschaftlichen Thema gemacht wurden,
dann geschah dies überwiegend mit einer unmittelbaren Anbindung an praktische Erforder-
nisse. So wurden in anderen Disziplinen einzelne Probleme immer thematisiert, wie z. B. in
der Kriminologie und der Sozialpolitikforschung, für die der Problem- und Praxisbezug ge-
radezu konstitutiv ist und die häufig auf zentrale Konzepte und Perspektiven der Soziologie
zurückgegriffen haben, oder in der Psychologie und Medizin, in die soziologische Perspek-
tiven erst spärlich eingedrungen waren.
Offenbar entstand in Deutschland erst Mitte der siebziger Jahre ein öffentliches Klima,
in dem soziale Probleme grundlegender und auch soziologisch analysiert werden konnten.
Einen besonderen Einfluss auf die soziologische Behandlung sozialer Probleme hatten da-
bei die US-amerikanischen Diskussionen und Kontroversen, die nun auch hier rezipiert
wurden. Dementsprechend stand zu Beginn der Diskussionen in der Sektion „Soziale Prob-
leme und soziale Kontrolle“ die Frage nach der soziologischen Bestimmung des Gegen-
standsbereichs und dem Selbstverständnis einer soziologischen Analyse sozialer Probleme.
Diese überwiegend theoretisch geführten Diskussionen waren durchaus eingebettet in den
damals innerhalb der Soziologie vorherrschenden Theorienpluralismus und seine Suche
nach Vergleichskriterien für Theorien.
Nach dieser, gemessen am Ausstoß an Papieren und Artikeln, produktiven Phase der
Auseinandersetzung um den Sinn einer Soziologie sozialer Probleme und um „Objektivis-
mus“ und „Konstruktivismus“ innerhalb einer Soziologie sozialer Probleme sind diese Dis-
kussionen Anfang der achtziger Jahre zumindest in Deutschland nahezu vollständig ver-
ebbt. Die Hauptprotagonisten der Diskussion wandten sich wieder der Analyse von Spezi-
alproblemen oder allgemeineren Fragestellungen der Soziologie zu, ohne dass letztlich be-
friedigend erklärt worden wäre, worin denn eigentlich das Besondere einer Soziologie sozi-
aler Probleme gegenüber der Behandlung durch andere wissenschaftliche Disziplinen liegt.
Immerhin wurden die verschiedenen sozialen Probleme und die mit ihnen verbundenen
Institutionen und Mechanismen sozialer Kontrolle nun auch verstärkt und detaillierter von
Soziologen und Soziologinnen analysiert und mit soziologischen Fragestellungen und Kon-
zepten verknüpft. Vor diesem Hintergrund entwickelte sich Ende der achtziger Jahre inner-
halb der Sektion die Idee, diese Forschungen in Form eines Handbuchs zu bündeln, das
nicht nur der interessierten Fachöffentlichkeit einen Überblick geben, sondern gleicherma-
ßen als Orientierungshilfe für weitere Forschungen dienen und auch in der Lehre Verwen-
dung finden können sollte.
Die Realisierung dieses Unternehmens war allerdings von etlichen Schwierigkeiten be-
gleitet. Zwar konnte in relativ kurzer Zeit ein Konzept entwickelt und sogar ein Verlag
gefunden werden, der sich auf dieses Wagnis einließ, und selbst das Wecken einer Bereit-
schaft zum Schreiben eines Artikels bei Autoren und Autorinnen erwies sich als weniger
problematisch als angenommen, aber die Umsetzung in konkrete Schreibarbeit war bei
einigen Kollegen und Kolleginnen doch mit größeren Arbeitshemmungen verbunden als
erwartet. Es gibt in Deutschland keine Tradition für Hand- und Lehrbücher wie z. B. in den
12 Vorwort

USA, und die Überwindung, den Stand der Forschung systematisch darzustellen, scheint
hier eher noch größer zu sein.
Soziale Probleme entwickeln sich, genauso wie sich die Konzepte und manchmal auch
Moden ihrer soziologischen Thematisierung wandeln. Von daher haben Überblicksartikel
oft von vornherein eine kürzere Halbwertzeit, und eine bleibende Reputation ist damit
kaum zu gewinnen, jedenfalls im Vergleich zu Artikeln, die aktuelle Diskussionen und
Entwicklungen sozialer Probleme kommentieren, theoretische Neuentwürfe oder grundle-
gende empirische Forschungen darstellen.
Zudem kommt es bei insgesamt immerhin 37 Autoren und Autorinnen mit der Zeit er-
wartungsgemäß zu beruflichen Umorientierungen und beruflichen wie auch privaten Ar-
beitshindernissen (manchmal auch bei den Herausgebern), die in etlichen Fällen dazu ge-
führt haben, dass die Herausgeber neue Autoren und Autorinnen suchen und motivieren
mussten, was letztlich leider dazu geführt hat, dass das Erscheinen des Handbuchs immer
wieder hinausgeschoben werden musste.
Dies sind einige der Gründe dafür, dass die Realisierung dieses Handbuchs sich über
einen Zeitraum hinzog, der die Geduld besonders der Autoren und Autorinnen, die frühzei-
tig ihre Artikel abgeliefert haben, in einem Maße strapaziert hat, das normalerweise nicht
tolerabel ist. Ihnen gilt unser besonderer Dank zuallererst; unglücklicherweise sind es nun
gerade ihre Artikel, die am ältesten sind.
Wir haben davon abgesehen, die Artikel erneut überarbeiten zu lassen oder selbsttätig
Aktualisierungen vorzunehmen, was nach den von uns gemachten Erfahrungen entweder
erneut zu erheblichen Verzögerungen geführt, unsere eigene Kompetenzen in vielen Berei-
chen überfordert oder schlimmstenfalls eine Neuinterpretation der Artikel mit sich gebracht
hätte, die den Intentionen der Autoren und Autorinnen nicht mehr gerecht geworden wäre.
Da jedes soziale Problem entsprechend seiner Thematisierungskonjunktur einer spezi-
fischen Entwicklungsdynamik und Entwicklungsgeschwindigkeit unterliegt, macht sich ein
geringerer Bezug zu kurzfristiger Aktualität sehr unterschiedlich bemerkbar. In manchen
Bereichen hat sich auch nach mehreren Jahren, sowohl in den Erscheinungsformen des so-
zialen Problems wie auch in seiner sozialwissenschaftlichen Analyse, nur sehr wenig ver-
ändert, während bei anderen Problemen die Entwicklungen derart stürmisch verlaufen, dass
nahezu jeder aktuelle Bezug bereits bei Erscheinen des Artikels überholt erscheint.
Die Konzeption dieses Handbuchs und insbesondere die Auswahl der zu behandelnden
Probleme war von der Idee getragen, nicht eine Vollständigkeit anzustreben, sondern ein
möglichst breites Spektrum unterschiedlicher sozialer Probleme zu behandeln, die in der
aktuellen Diskussion stehen und die jenseits aktueller öffentlicher Thematisierungskonjunk-
turen zum „klassischen“ Repertoire der sozialwissenschaftlichen Forschung zählen. Von
daher geben die Artikel exemplarisch Auskunft über Diskussionen und Konzeptionen so-
zialer Probleme in den neunziger Jahren.
Es gibt bislang keine Theorie sozialer Probleme, gleichwohl lassen sich Bausteine und
Fragestellungen identifizieren, die dazu beitragen könnten. Die Diskussionen darüber, ob es
überhaupt sinnvoll ist, diese sehr unterschiedlichen Phänomene unter ein Konzept zusam-
menzubringen, und unter welcher Fragestellung dies analysiert werden soll, ist noch kei-
neswegs abgeschlossen. Der erste Teil dieses Handbuchs dokumentiert dieses Bemühen um
eine Soziologie sozialer Probleme. Die Diskussionen innerhalb der einzelnen Artikel zu den
Vorwort 13

verschiedenen sozialen Problemen knüpfen hieran in unterschiedlichem Ausmaß an und


spiegeln selbstverständlich immer auch die theoretischen Auffassungen und Vorlieben ihrer
Autoren und Autorinnen wieder. Dies Handbuch hätte auch dann seine Funktion erfüllt,
wenn es Anlass dazu bieten würde, aus der Gesamtschau heraus diese unterschiedlichen
Perspektiven zu reflektieren und möglicherweise eine erneute allgemeinere Diskussion über
soziale Probleme und ihre soziologische Analyse in Gang zu bringen.
Es ist ebenfalls durchaus strittig, ob und inwiefern sich die Soziologie sozialer Proble-
me in erster Linie als angewandte Soziologie verstehen oder ob ihr Anspruch darüber hin-
ausgehen und durchaus auch gesellschafts- und grundlagentheoretische Orientierungen be-
handeln soll. Unstrittig ist hingegen, dass hierbei empirische Forschungen eine zentrale
Rolle spielen müssen. So soll es auch ein vorrangiges Ziel dieses Handbuchs sein, empiri-
sches Wissen zusammenzufassen und entsprechende Forschungen zu problematisieren und
zu orientieren. Der dritte Teil informiert hierzu über methodische Verfahren und Probleme,
die in spezifischer Weise bei der empirischen Forschung über soziale Probleme zum Tragen
kommen.
Die Geschichte sozialer Probleme ist quasi per Definition nicht von den Bemühungen
ihrer Kontrolle zu trennen. Dieses kommt auch in den Artikeln zu den einzelnen Problemen
deutlich zum Ausdruck. Darüber hinaus werden im vierten Teil Diskussionen zur Interven-
tion und zu einzelnen Interventionsformen zusammengefasst, die in der sozialen Kontrolle
der sozialer Probleme in unterschiedlicher Ausprägung Verwendung finden und deren Wir-
kungsweisen hier in ihren gesellschaftstheoretischen Bezügen verortet werden.
Insgesamt stellt dieses Handbuch einen ersten Versuch dar, einen Überblick über das
sozialwissenschaftliche Wissen über soziale Probleme zusammenzutragen. Auslassungen
sind dabei unvermeidlich, dies betrifft nicht nur die Auswahl der behandelten sozialen Pro-
bleme und Interventionen, sondern auch der unterschiedlichen theoretischen Perspektiven.
Wir haben uns bemüht, durch die Wahl der Autoren und Autorinnen ein möglichst breites
Spektrum zu Wort kommen lassen, was nicht einfach war und im Resultat sicher nicht in
allen Fällen befriedigt. Vielleicht bietet auch dies Ansätze für fundierte Kritik und Diskus-
sionen, die u.E. die Entwicklung einer Soziologie sozialer Probleme befruchten und die
soziologische Konzeptualisierung sozialer Probleme voranbringen könnten. Wenn das
Handbuch über die Anregung zur Diskussion und zur empirischen Forschung hinaus auch
noch in der Lehre Verwendung findet, wäre sein Ziel mehr als erfüllt.
Neben den Autorinnen und Autoren, die die Artikel geschrieben haben und mehr oder
weniger geduldig auf ihre Veröffentlichung warteten, standen uns bei der Fertigstellung der
druckreifen Fassung, bei der unentbehrlichen Suche nach unvollständigen und obskuren
Literaturangaben und bei der Erstellung der Verzeichnisse besonders Marina Walters und
Stefan Buchholt hilfreich zur Seite. Ihnen schulden wir einen herzlichen Dank für ihr über-
wiegend unentgeltliches oder zumindest unterbezahltes Engagement.

Die Herausgeber Bielefeld/Dortmund 1999


I. Soziologie und Politik sozialer Probleme
Soziologie sozialer Probleme –
Fragestellungen, Konzepte und theoretische Perspektiven

Axel Groenemeyer

1. Probleme einer Soziologie sozialer Probleme

Es ist völlig unklar, was ein soziales Problem ist und ob es überhaupt noch sinnvoll ist, den
Begriff innerhalb der Soziologie zu verwenden. In der US-amerikanischen Soziologie wird
der Begriff „social problem“ seit mehr als hundert Jahre verwendet, und es existieren spezi-
elle Vereinigungen wie die Society for the Study of Social Problems bzw. in Deutschland
die Sektion Soziale Probleme und soziale Kontrolle innerhalb der Deutschen Gesellschaft
für Soziologie, die eigenständige Zeitschriften mit dem Titel Social Problems bzw. Soziale
Probleme herausgeben. Zudem liegen insbesondere in den USA dutzende von Hand- und
Lehrbüchern über „social problems“ vor, die in obligatorischen Grundlagenkursen der So-
ziologie Verwendung finden. Trotzdem gibt es keine einheitliche Definition, und nach wie
vor werden mit dem Konzept sehr unterschiedliche Vorstellungen und Fragestellungen ver-
bunden sowie ganz verschiedene Phänomene als soziale Probleme bezeichnet. Dementspre-
chend stellt Joel Best nach Jahren der Beschäftigung mit der Soziologie sozialer Probleme
scheinbar resigniert fest, dass “social problem has not proved to be a particularly useful
concept for sociological analysis” (2004: 15). Dies hält ihn aber nicht davon ab, selbst ein
paar Jahre später ein eigenes Lehrbuch von immerhin 360 Seiten vorzulegen (Best 2008b).
Ganz ähnlich hatten schon 1977 Spector und Kitsuse (1977: 1) konstatiert: „there is not and
never has been a sociology of social problems”.
Nun ist es für die Soziologie nicht ungewöhnlich, sondern sogar eher die Regel, dass
zentrale Konzepte und Begrifflichkeiten ihre Bedeutung wandeln und sie von verschiede-
nen Autoren und Autorinnen ganz unterschiedlich verwendet werden. Dies gilt gerade auch
dann, wenn soziologische Begrifflichkeiten in die Alltagssprache, in Medien und politische
Diskurse eingehen und von da aus dann wieder in die Soziologie zurückgespiegelt werden.
Deshalb ist es sinnvoll, zunächst einmal die gängigen Bedeutungsvarianten, theoretischen
Kontexte und Verwendungsweisen des Konzepts sowie die mit ihm verbundenen Fragestel-
lungen zu beschreiben.
Der Begriff „soziales Problem“ ist zwar in die Alltagssprache eingegangen und lässt
sich sowohl in den Medien als auch in politischen Reden finden, aber er hat dort keine
klaren Konturen und beschreibt sehr unterschiedliche Phänomene, die in irgendeiner Weise
als Störung, Missstand, Krise, Leiden, Schaden und Ungerechtigkeit o. ä. wahrgenommen
und Gegenstand von Interventionen und Politik werden oder werden sollen. Innerhalb der
Soziologie beschäftigen sich verschiedene spezielle Soziologien mit Phänomenen, die in
der Gesellschaft als problematisch angesehen werden, wie z. B. Kriminalsoziologie, Sozio-

G. Albrecht, A. Groenemeyer (Hrsg.), Handbuch soziale Probleme, DOI 10.1007/978-3-531-94160-8_1,


© VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden 2012
18 Axel Groenemeyer

logie der Armut und der Sozialpolitik, Medizin- und Gesundheitssoziologie, Soziologie der
Behinderung, des Rassismus oder der Gewalt. Es handelt sich bei diesen Phänomenen um
Missstände oder Störungen, unter denen sich die meisten Menschen etwas Konkretes vor-
stellen können. „Soziale Probleme“ bezeichnet demgegenüber kein konkretes Phänomen,
sondern bezieht sich auf eine analytische Klasse oder Kategorie unterschiedlicher Phäno-
mene, die zum Gegenstand der Analyse gemacht werden soll. In diesem Sinn ist „soziales
Problem“ ein theoretisches Konstrukt der Soziologie, das nur dann sinnvoll ist, wenn ge-
zeigt werden kann, dass die unter diesem Begriff zusammengefassten Phänomene gemein-
same Eigenschaften haben bzw. sie unter einer gemeinsamen Fragestellung analysiert wer-
den können.
Ob eine derartige analytische Zusammenfassung sehr unterschiedlicher Erscheinungen
unter ein theoretisches Konzept überhaupt möglich ist, macht eine der Schwierigkeiten aus,
von einer Soziologie sozialer Probleme zu sprechen. So kann mit Recht gefragt werden,
welche Art von Theorie es denn sein könnte, die gemeinsame Erklärungen für z. B. Arbeits-
losigkeit, Suizid, Rassismus und psychische Behinderungen entwickelt, und wie könnten
empirische Forschungen aussehen, die auf der Grundlage eines derart diffusen Konzepts
durchgeführt werden sollen? Was macht denn das Besondere dieser Phänomene aus, das es
rechtfertigt, sie als einen eigenständigen Gegenstandsbereich soziologischer Analyse oder
als Thema einer speziellen Soziologie aufzufassen?
Dabei bildeten die als soziale Probleme bezeichneten Phänomene einen der zentralen
Ausgangspunkte der Entwicklung der Soziologie als eigenständige Wissenschaft. Seit den
Anfängen der Soziologie als wissenschaftliche Disziplin gehören Missstände, Krisen und
Störungen zu den zentralen Themen der Analyse moderner Gesellschaften.

1.1 Soziale Probleme und Soziale Frage


Entstanden aus der Philosophie der Aufklärung und des Positivismus wird die Soziologie in
ihren Anfängen im 19. Jahrhundert häufig als „Krisenwissenschaft“ charakterisiert, deren
genuines Themenspektrum in den Schattenseiten gesellschaftlichen Wandels gesehen wird.
Mit der industriellen Revolution waren gesellschaftliche Modernisierungsprozesse verbun-
den, deren negative Auswirkungen auf die Lebenspraxis nach neuen Deutungen und vor
allem nach Lösungen verlangten. Soziale Probleme waren im Kontext gesellschaftstheoreti-
scher Perspektiven nicht nur deutliche Indikatoren für gesellschaftliche Fehlentwicklungen
und Krisen, sondern offenbarten auch die zentralen Funktionsprinzipien gesellschaftlicher
Beziehungen und Strukturen. Vor dem Hintergrund der Aufklärungsbewegung und der po-
litischen Ideale von Freiheit, Gleichheit und Brüderlichkeit wurden Armut, Kinderarbeit,
Kriminalität, Alkoholkonsum, Krankheit und psychische Störungen in den unteren sozialen
Klassen – zusammengefasst als „soziale Frage“ – zum zentralen Bezugspunkt der Entwick-
lung der Soziologie.
Die Gegenstände der soziologischen Analyse – Kriminalität, Devianz, Krankheit, Ar-
mut, Krisen etc. – waren bereits damals keine neuen Phänomene, ihre Thematisierung als
„soziale Probleme“ ist allerdings ein Produkt der modernen Gesellschaft. Entwicklungen
der Arbeitsteilung oder der sozialen Differenzierung, die Durchsetzung der Marktvergesell-
schaftung und besonders Prozesse der Industrialisierung und Urbanisierung führten zu ge-
sellschaftlichen Anpassungsproblemen, die sich als Armut, Abweichung, Krankheit und
Soziologie sozialer Probleme 19

Leiden bisher unbekannten Ausmaßes und Konzentration ausdrückten. Begleitet und voran-
getrieben wurden diese Wandlungen durch kulturelle Entwicklungen, die im Allgemeinen
als Prozesse der Säkularisierung, Demokratisierung und der Entwicklung von aufkläreri-
schen, humanistischen Ideen sowie einer neuen wissenschaftlich rationalen Kosmologie be-
schrieben werden (vgl. als Überblick van der Loo/van Reijen 1992). Zusammen mit den po-
litischen Revolutionen im achtzehnten und neunzehnten Jahrhundert wurden das Elend und
die Leiden der unteren Klassen sichtbar und vor allen Dingen der politischen Achtung für
wert befunden. Mit der Ideen des Humanismus und den politischen Ansprüchen einer „In-
klusion“ aller wurden Armut und Leiden nicht mehr wie vorher als unausweichlich, gottge-
geben und nicht veränderbar angesehen, sondern zum Thema staatlicher Politik und eben
auch der Soziologie (D Groenemeyer/Ratzka: Armut, Deprivation und Exklusion als sozia-
les Problem).
Die soziale Frage problematisierte den gesellschaftlichen Zusammenhalt als Diskre-
panz zwischen den politischen Ansprüchen auf der Grundlage der Ideen von Freiheit,
Gleichheit und Brüderlichkeit auf der einen Seite und der Realität kapitalistischer Wirt-
schaftsorganisation auf der anderen Seite, die mit der industriellen Revolution gleichzeitig
einen Großteil der Bevölkerung von sozialer, ökonomischer und politischer Teilhabe aus-
schloss. Die politische Artikulierung dieser Probleme durch soziale Bewegungen verdeut-
lichte nicht nur die Bedrohlichkeit – als „dangerous classes“ –, sondern gab auch die politi-
schen Strategien und Ideologien vor, mit denen sie bearbeitet werden sollten (vgl. Kauf-
mann 2003; Pankoke 1970).
Die soziale Frage wurde ab Mitte des 19. Jahrhunderts im Wesentlichen als „Arbeiter-
frage“ behandelt, die sich spätestens mit den bismarckschen Sozialgesetzen (1883-1889)
von der „Armenfrage“ abgrenzte. Im Unterschied etwa zur Entstehungssituation der Sozio-
logie in Amerika wurden besonders in Deutschland und Frankreich soziale Probleme mit
der sozialen Frage als Funktions- und Folgeprobleme gesellschaftlicher Modernisierung, als
Indikatoren grundlegender Widersprüche und der Krisenhaftigkeit der gesellschaftlichen
Ordnung thematisiert. Die Zusammenfassung verschiedener Formen von Verelendung, ab-
weichenden Verhaltens, Gewalt und Krankheit unter dem Konzept der „sozialen Frage“
war insofern gerechtfertigt als die industriell kapitalistische Entwicklung als einheitliche
Ursache der als problematisch aufgefassten Entwicklungen gesehen werden konnte.
Die soziale Frage stellte immer eine Herausforderung an die Politik dar und war Be-
standteil eines auf Gesellschaftsreform zielenden Projekts, und sie war Gegenstand politi-
scher Diskurse, die im Rahmen der vorherrschenden Ideologien des Konservatismus, Libe-
ralismus oder Sozialismus und der damit verbundenen sozialen Bewegungen geführt wur-
den (Fischer 1977). Die Entwicklung des Wohlfahrtsstaates in Zusammenarbeit mit Kon-
zepten rationaler, auf Integration angelegter sozialer Kontrolle, insbesondere nach dem II.
Weltkrieg, schien auch weiten Teilen der Soziologie als Garant für die Lösung der sozialen
Frage. Mit dem Ausbau sozialer Sicherungssysteme und dem Wirtschaftsaufschwung nach
dem II. Weltkrieg verloren Probleme der sozialen Frage ihre konzeptionelle Sonderstellung
für die Gesellschaftsanalyse. Sozialen Problemen wurde fortan eher die Rolle pathologi-
scher Ausnahmeerscheinungen zugedacht, deren Thematisierung und Analyse allenfalls im
Rahmen der anwendungsorientierten Soziologie gerechtfertigt und ansonsten eher in den
Fachhochschulbereich der Sozialarbeit oder die Ausbildungsgänge der wohlfahrtsstaatli-
20 Axel Groenemeyer

chen Professionen zu gehören scheint. Dementsprechend werden soziale Probleme auch im


„Lexikon zur Soziologie“ (Fuchs-Heinritz et al. 1994) als „Herausforderung an die Sozial-
politik“ bzw. der „Social-Problems Approach“ als Soziologie mit starkem Anwendungsbe-
zug definiert.
Letztlich ist das Konzept „soziale Probleme“ eine Entwicklung der US-amerikanischen
Soziologie (vgl. Schwartz 1997). Im Unterschied zu Europa mit einer ausgeprägten Traditi-
on der Auseinandersetzung mit sozialistischen und sozialdemokratischen Arbeiterbewegun-
gen haben derartige soziale Bewegungen in den USA kaum eine Rolle bei der Formulie-
rung alternativer gesellschaftlicher und politischer Konzeptionen gesellschaftlicher Ord-
nung gespielt. Aufgrund des Fehlens entsprechender sozialer Bewegungen hat die Ausein-
andersetzung mit den in Europa konfligierenden Gesellschaftsmodellen des Liberalismus,
Konservatismus und Sozialismus auch bei der Konstitution der Soziologie in den USA
kaum Bedeutung erlangen können.
Insbesondere die erste Phase der Institutionalisierung der Soziologie in den USA Ende
des 19. Jahrhunderts wird als eine moralisierende und an praktischer Reform orientierte So-
ziologie gekennzeichnet, die sich durch das Bemühen auszeichnete, unmittelbare Praxisan-
leitungen für die Behebung konkreter sozialer Missstände über lokale soziale Reformen und
soziale Arbeit zu entwickeln, ohne damit einen starken wissenschaftlichen oder gar gesell-
schaftstheoretischen Anspruch zu verbinden (Rose 1971). Diese instrumentelle, auf konkre-
te Reformprojekte ausgerichtete Orientierung der amerikanischen Soziologie war auch be-
stimmend für die Gründung der Society for the Study of Social Problems 1952 und ihr offi-
zielles Publikationsorgan Social Problems in Abgrenzung zur stärker theoretisch und empi-
risch orientierten American Sociological Association (vgl. Lee/Lee 1976: 7).
Die gesellschaftstheoretische Fundierung von Analysen sozialer Probleme in Anleh-
nung an die Tradition der sozialen Frage ist in Europa nie völlig aufgegeben worden. Aller-
dings werden diese Analysen in der Regel eher in Zusammenhang mit einzelnen als proble-
matisch angesehenen Phänomenen durchgeführt, die dann als Ausdruck der gesellschaftli-
chen Organisation, der Struktur sozialer Beziehungen und der ungleichen Verteilung von
Ressourcen, demographischer Entwicklungen, wirtschaftlicher Krisenphänomene oder des
Wandels kultureller Deutungsmuster und Diskurse gedeutet werden. Insbesondere mit Kon-
zepten der Exklusion, der sozialen Desintegration und Ideen einer Underclass wird dabei
unmittelbar an die Tradition der sozialen Frage angeknüpft, aber auch Begrifflichkeiten wie
soziale Desorganisation, Individualisierung, Anomie, Entfremdung und Ausbeutung sowie
strukturelle Gewalt, soziale Pathologie oder Disziplinargesellschaft gehören zu zentralen
soziologischen Grundkonzepten der Analyse sozialer Probleme und zu Standards der sozio-
logischer Gesellschaftsdiagnose (siehe Kapitel 3).

1.2 Soziale Probleme und wohlfahrtsstaatliche Reformpolitik


In der deutschsprachigen Diskussion findet der Begriff „soziales Problem“ erst relativ spät
Verwendung und wird dann jeweils mit ganz unterschiedlichen Bedeutungen belegt. Wäh-
rend in Massenmedien eher selten von „sozialen Problemen“ die Rede ist, taucht das Kon-
zept seit den 1960er Jahren besonders in Beiträgen von Politikern und Politikerinnen sowie
in Gesetzesvorlagen durchaus häufiger auf, allerdings meistens eher unspezifisch und in
allgemeinen Verbindungen wie „materielle und soziale Probleme“ oder „gesellschaftliche
Soziologie sozialer Probleme 21

Probleme“. Dabei werden z. T. soziale oder gesellschaftliche Probleme abgegrenzt von po-
litischen, materiellen, ordnungspolitischen oder wirtschaftlichen Problemen. Der Begriff
„soziale Probleme“ wird manchmal zur Kennzeichnung eines problematischen Zustands der
Gesellschaft benutzt, also als „Probleme der Gesellschaft“, häufiger dient er aber zur Be-
schreibung von bestimmten Personengruppen, die „Probleme mit der Gesellschaft“ haben.
In diesem Sinne sind soziale Probleme dann als ein Synonym für den Begriff der „Rand-
gruppe“ verstanden worden (ausführlicher dazu Sidler 1999: 19 ff.). Diese Verwendungs-
weise findet sich auch heute noch in verschiedenen Konnotationen, die nicht selten zu Kon-
fusionen in Diskussionen beitragen.
Tatsächlich ist nicht immer eindeutig, was genau mit dem Adjektiv „sozial“ in sozialen
Problemen gemeint ist. So kann sich „sozial“ erstens auf den engeren Bereich der sozialen
Beziehungen im sozialen Nahraum beziehen, was dann mit sozialer Integration im engeren
Sinne thematisiert wird. Soziale Probleme werden dann als Probleme sozialer Beziehungen
und sozialer Anpassung verstanden, als soziale Desintegration, z. T. in expliziter Abgren-
zung zu materiellen, ökonomischen oder politischen Problemen. Kriminalität, Drogenkon-
sum, Gewalt oder psychische Störungen sind dann konsequenterweise selbst keine sozialen
Probleme, sondern sie haben soziale Probleme als Ursachen (z. B. Mucchielli 2001: 13). So
kann es z. B. passieren, dass eine Thematisierung von Arbeitslosigkeit als soziales Problem
mit dem Argument zurückgewiesen wird, dass es sich hierbei um ein ökonomisches und
nicht um ein soziales Problem handelt.
Damit verwandt, aber in der Konzeption scheinbar weiter angelegt, sind zweitens Vor-
stellungen, dass es sich dann um soziale Probleme handelt – in Abgrenzung zu psychologi-
schen, biologischen oder individuellen Problemen –, wenn sie auf soziale bzw. gesellschaft-
liche Ursachen zurückgeführt werden können. So werden z. B. psychische Störungen oder
Krankheiten dann zu einem sozialen Problem, wenn gezeigt werden kann, dass ihnen sozia-
le Ursachen zugrunde liegen, d. h. wenn sie auf soziale Ungleichheit, prekäre Lebenssituati-
on, Exklusion, fehlende soziale Integration und Ressourcen sowie mangelhafte Bewälti-
gungsstrategien zurückgeführt werden können (z.B. Deacon/Mann 1999; Dorvil 1990).
Schließlich kann drittens „sozial“ aber auch unmittelbar in Zusammenhang mit Sozial-
politik und Sozialer Arbeit normativ aufgeladen verwendet und an Hilfebedürftigkeit ge-
knüpft werden. Hierbei ist der Bezug zu Randgruppen unmittelbar, und soziale Probleme
sind solche, die (potenziell) als durch soziale Dienste und Pädagogik bearbeitbar angesehen
werden – und indem sie als soziale Probleme thematisiert werden, sind sie automatisch Ge-
genstand der Sozialpolitik und der Sozialen Arbeit (z. B. Staub-Bernasconi 1995, 2007:
157 ff.). So wird im Unterschied zur Verwendung des Begriffs in der Soziologie „das Sozia-
le“ in der Literatur zu Sozialer Arbeit häufig mit dem Sozialsektor bzw. mit sozialpoliti-
schen Arrangements identifiziert (D Otto/Kessl: Soziale Dienstleistungsberufe und Profes-
sionalisierung). Im Unterschied zur klassischen Bedeutung von „sozial ist es, ein gutes
Werk zu tun“ (Seneca) wird der Begriff hier mit den normativen Ideen einer Gemeinwohlo-
rientierung und dem Schutz bzw. der Förderung von Hilfebedürftigen verbunden.
In der Soziologie ist der Begriff des Sozialen demgegenüber der zentrale Grundbegriff,
mit dem jede geordnete Form von Aufeinanderbezogenheit, Interdependenzen, Wechsel-
wirkungen, Kommunikationen und Bindung zwischen Handlungen oder Systemen bezeich-
net wird. Der Gegenbegriff ist keineswegs „asozial“ oder „antisozial“, sondern eher indivi-
22 Axel Groenemeyer

duell oder desorganisiert. So stellt, soziologisch gesehen, z. B. ein Mord ebenso soziales
Handeln dar wie Helfen oder Autofahren, und selbst ein Suizid ist ein soziales Handeln,
insofern er das Ergebnis gesellschaftlicher Bedingungen darstellt und Auswirkungen auf
Andere und soziale Beziehungen hat. Die Verengung des Begriffs auf eine normative Kon-
zeption, die den Gegenbegriff zu sozial in „asozial“ oder „antisozial“ konzipiert bzw. sozia-
le Probleme auf das Feld sozialpolitischer Arrangements reduziert, ist zwar nach wie vor
weit verbreitet, führt aber dazu, das Konzept „soziales Problem“ ausschließlich im Kontext
einer anwendungsorientierten Soziologie zu verorten.
Diese Orientierung war für die Ausbreitung des Begriffs in wissenschaftlichen Kontex-
ten zunächst vorherrschend. Hier taucht der Begriff in den 1960er Jahren in etwa zeitgleich
sowohl in der Soziologie wie auch in Texten zur Sozialarbeit auf (Sidler 1999). Über die
Rezeption der US-amerikanischen Diskussion verbreitet sich dann der Gebrauch des Be-
griffs innerhalb der Soziologie in den 1970er Jahren (siehe Albrecht 1977; Haferkamp
1977; Stallberg 1979, 1981), fand Eingang in einschlägige Lexika und Handbücher (Belle-
baum/Braun 1974a; 1974b; Stallberg/Springer 1983) und 1976 seinen organisatorischen
Niederschlag in der Gründung der Sektion Soziale Probleme und soziale Kontrolle in der
Deutschen Gesellschaft für Soziologie und ab 1989 in der Zeitschrift Soziale Probleme.
Die Gründung der Sektion Soziale Probleme und soziale Kontrolle erfolgte im Kontext
einer Zeit, die man als Hochzeit sozialer Probleme bezeichnen kann. Im Klima der Protest-
bewegungen seit Mitte der 1960er Jahre, der Etablierung eines allgemeinen Reformklimas
und im Rahmen der ersten sozialliberalen Regierungskoalition war die Thematisierung so-
zialer Probleme in öffentliche Diskurse und die politische Programmatik einer allgemeinen
Gesellschaftsreform eingebunden. Zudem fand sie ihren institutionellen Ausdruck in der
Etablierung einer Vielzahl von staatlich organisierten Kommissionen, die die Reform der
Politik und öffentlichen Verwaltung sowie die planmäßige Steuerung des sozialen Wandels
und den Ausbau sozialer Dienstleistungen anleiten sollten. Begleitet und angetrieben von
immer neuen sozialen Bewegungen und den Massenmedien (z. B. Spiegel-Redaktion 1973)
funktionierten diese Kommissionen teilweise geradezu als Problemfindungs-Kommissio-
nen.
„Soziale Probleme“ verwiesen in diesem Kontext nicht nur auf professionelle Problem-
bearbeitung, sondern erhielten eine deutlich politische Konnotation im Sinne einer öffentli-
chen Anklage von Missständen und Ungerechtigkeiten in der Gesellschaft. Wie bereits bei
der Einführung des Randgruppenbegriffs in den 1960er Jahren vermischte sich diese Politi-
sierung aber auch mit Vorstellungen einer Störung gesellschaftlicher Ordnung und Stabili-
tät. Randgruppen als Betroffene von sozialen Problemen wurden als Bedrohung der sozia-
len Ordnung analysiert (Fürstenberg 1965) oder als neue (potentielle) Akteure der gesell-
schaftlichen Veränderung und als neues revolutionäres Subjekt aufgefasst (Marcuse 1967
[1964]; siehe Karstedt 1975; Sidler 1999: 85 ff.).
Die Soziologie wurde in diesem Prozess als die zentrale Leitwissenschaft ausgemacht
und mit dem Beginn der Reformära Anfang der 1970er Jahre und dem Ausbau des universi-
tären Bildungswesens entsprechend mit Stellen und Ressourcen ausgestattet. Unter den
Leitideen von Demokratie und Partizipation in allen gesellschaftlichen Teilsystemen und
sozialer Gerechtigkeit sollte sie die politische Steuerung des sozialen Wandels und politi-
sche Reformprozesse wissenschaftlich begleiten, was in diesem Kontext bedeutete, soziale
Soziologie sozialer Probleme 23

Probleme in der Gesellschaft zu identifizieren, zu beschreiben, ihre Ursachen und Entwick-


lungsbedingungen zu analysieren sowie politische Lösungen zu entwickeln und zu bewer-
ten.
Die Soziologie sozialer Probleme identifizierte sich unter dieser anwendungsorientier-
ten und reformpolitischen Perspektive mit der Analyse und Bearbeitung von Problemen ge-
sellschaftlicher Benachteiligung, wobei es im Wesentlichen um eine wissenschaftliche Fun-
dierung politischer Programme des Ausbaus und der Professionalisierung sozialer Dienste
und der Reform der Sozialverwaltung ging. Soziale Probleme oder Randgruppe bezeichne-
ten dabei kein präzises sozialwissenschaftliches Konzept, sondern eine sozialpolitische und
sozialarbeiterische Sammelbezeichnung für unterschiedliche Gruppen von Außenseitern
und Unangepassten, deren Lebensbedingungen und vor allem Defizite unter einer politisch
motivierten und praxisorientierten Perspektive analysiert werden sollten (z. B. Bellebaum/
Braun 1974a, 1974b sowie den Literaturüberblick von Kögler 1976). Das Reformklima der
1960er und 1970er Jahre und die Orientierung am Ausbau und der Professionalisierung so-
zialer Dienste können als ein zentraler Faktor für die Rezeption des Konzepts „soziale Pro-
bleme“ aus dem US-amerikanischen Kontext gesehen werden.
Parallel zu dieser Thematisierung sozialer Probleme kam seit den 1980er Jahren aber
auch das Konzept „soziale Frage“ wieder in Gebrauch. Zunächst innerhalb der politischen
Diskussion als Kritik der Sozialpolitik als „Neue soziale Frage“ (Geißler 1976) formuliert,
fand es alsbald auch Verwendung in soziologischen Analysen und wurde, ausgehend von
der französischen Diskussion, über die Thematisierung von Ausgrenzung, Marginalisierung
und Exklusion zu einem zentralen Bezugspunkt der Frage nach den Bedingungen und Prob-
lemen gesellschaftlicher Integration, Inklusion und Kohäsion (Bude/Willisch 2006; Castel
2000; Castel/Dörre 2009; Kronauer 2002; Paugam 1996). Damit knüpft diese Diskussion
zwar unmittelbar an Fragestellungen der „alten sozialen Frage“ an, allerdings nimmt sie zu-
meist die Armutsproblematik bzw. Arbeitslosigkeit als Ausgangspunt und wird trotz ihres
theoretischen Anspruchs von der Thematik zumeist enger gefasst (D Groenemeyer/Ratzka:
Armut, Deprivation und Exklusion als soziales Problem). Gleichwohl ist die mit den Kon-
zepten der Marginalisierung und Exklusion angesprochene Problematisierung der gesell-
schaftlichen Integration und Inklusion ein Bezugspunkt, der sich auch auf andere soziale
Probleme übertragen lässt und somit für die Soziologie sozialer Probleme von besonderer
Bedeutung ist.
Besonders diese praktischen, professionellen und politischen Perspektiven auf soziale
Probleme begünstigten ein Eingehen des Begriffs in professionelle und politische Alltags-
diskurse, wodurch die Grenzen zu einer präziseren soziologischen Verwendung des Kon-
zepts verschwammen. Auf die wichtige Unterscheidung zwischen dem wissenschaftlichen
und dem alltagsweltlichen Gebrauch des Begriffs haben besonders Haferkamp (1977) und
Schetsche (2008: 9 ff.) hingewiesen.

1.3 Die Entwicklung einer Soziologie sozialer Probleme in Deutschland


Die detailliertere Rezeption der US-amerikanischen Soziologie sozialer Probleme innerhalb
der deutschen Soziologie setzte erst ab Ende der 1970er Jahre ein, insbesondere über die
Überblicksarbeiten von Albrecht (1977) und Haferkamp (1977, 1978). Grundlegende theo-
retische Beiträge aus der US-amerikanischen Soziologie sozialer Probleme z. B. von Mer-
24 Axel Groenemeyer

ton (1971) und Blumer waren bereits 1975 auszugsweise auf Deutsch erschienen (Hondrich
1975), weitere Übersetzungen folgten 1983 im Band von Stallberg und Springer.
Die Thematisierung sozialer Probleme in diesem Kontext kann als der Versuch einer
stringenten Verwissenschaftlichung des Konzepts und als Abkehr von einer ausschließlich
anwendungsorientierten Soziologie verstanden werden. Nachdem zunächst durchaus An-
schluss an die gesellschaftstheoretische Perspektive der sozialen Frage gesucht worden war,
standen die 1980er und 1990er Jahre ganz im Zeichen der Auseinandersetzung zwischen
den so genannten „objektivistischen“ und „konstruktivistischen bzw. „subjektivistischen“
Perspektiven in der Soziologie sozialer Probleme. Auslöser für diese Debatten war, genau-
so wie in der US-amerikanischen Soziologie sozialer Probleme (vgl. Best 2006), die Rezep-
tion der interaktionistischen bzw. konstruktivistischen Arbeiten von Blumer (1975 [1971]),
Mauss (1975) und insbesondere von Spector und Kitsuse (1973, 1977; Kitsuse/Spector
1973).
In diesen Perspektiven werden soziale Probleme nicht als Indikatoren für Störungen der
gesellschaftlichen Entwicklung und sozialen Ordnung, sondern als Ergebnisse öffentlicher
Problematisierungsaktivitäten kollektiver Akteure oder als soziale Bewegungen verstanden.
Ausgangspunkt ist hier die Feststellung, dass Phänomene in der Gesellschaft nicht von sich
aus problematisch sind, sondern ihr problematischer Charakter erst aktiv über gesellschaft-
liche Definitions- und Konstruktionsprozesse hergestellt werden muss. Erklärungsbedürftig
an sozialen Problemen sind damit nicht mehr die Ursachen oder die Verbreitung bzw. Be-
troffenheit von sozialen Problemen, sondern die Art und Weise, wie bestimmte Phänomene
in der Gesellschaft als problematisch dargestellt bzw. konstruiert und so in öffentlichen
Diskursen als soziale Probleme wahrgenommen werden (siehe Kapitel 3).
Die Antwort auf die grundlegende Frage nach dem Gemeinsamen der unterschiedli-
chen Phänomene, die als soziale Probleme aufgefasst werden, und damit die Rechtfertigung
für ein einheitliches soziologisches Konzept der Soziologie sozialer Probleme, liegt dem-
nach darin, dass diese Phänomene als problematisch angesehen werden, d. h. sie sind Er-
gebnis erfolgreicher Problematisierungsaktivitäten kollektiver Akteure in der Gesellschaft.
Bei dieser Soziologie sozialer Probleme geht es um Fragen der Konstruktion bzw. Rekon-
struktion vermeintlicher Sachverhalte als soziales Problem, und es wird danach gefragt, wie
ein soziales Phänomen zu einem öffentlichen und politischen Thema gemacht wird. Konse-
quenterweise wird die Soziologie sozialer Probleme in dieser Perspektive zumeist als Wis-
senssoziologie identifiziert, insofern die Entwicklung und Durchsetzung kultureller Deu-
tungsmuster in der Gesellschaft im Vordergrund stehen (siehe insbesondere Schetsche
1996, 2000, 2008).
Von diesen Diskussionen und Fragestellungen einigermaßen unbeeinflusst haben sich
disziplinäre Spezialisierungen ausgebildet bzw. weiterentwickelt, in denen eingehend ein-
zelne soziale Probleme analysiert werden. So gibt es z. B. entwickelte Armutsforschungen,
die häufig eng an die Sozialpolitikforschung angelehnt sind, Forschungen zum abweichen-
den Verhalten, zur Gewalt, Kriminalität und zur Kriminalpolitik oder auch soziologische
Analysen zu Krankheiten, psychischen Störungen und zur Psychiatrie. In diesen speziellen
Forschungsfeldern der Soziologie sind z.T. jeweils spezifische theoretische Konzepte und
Erklärungen entwickelt worden, die aber zumeist nicht auf andere soziale Probleme über-
tragen werden. Typischerweise findet in diesem Feldern der Begriff soziale Probleme keine
Soziologie sozialer Probleme 25

Verwendung. Da ja kaum Vergleiche oder Beziehungen zu anderen problematischen und


problematisierten Phänomenen hergestellt werden, ist das Konzept in der Regel nicht not-
wendig. Gleichwohl werden in diesen Untersuchungen zentrale soziologische Konzepte der
Gesellschaftsanalyse entwickelt, die sich in ähnlicher Form auch zur Analyse anderer als
problematisch angesehener Phänomene anwenden lassen und die so wichtige Bausteine
einer Soziologie sozialer Probleme darstellen (siehe Kapitel 2).
In den Debatten um „objektivistische“ versus „konstruktivistische“ Perspektiven einer
Soziologie sozialer Probleme ging es zumeist um epistemologische und methodologische
Grundsatzentscheidungen; zum Teil wurde aber zunächst auch nur auf Karikaturen der an-
deren Position reagiert (vgl. aber die differenzierte Diskussion bei Albrecht 1990; Schet-
sche 2000: 18 ff., 2008: 14 ff.). Eine Unterscheidung zwischen „objektiv“ und „konstruiert“
ist allerdings keine sinnvolle Gegenüberstellung: Erstens gibt es in den Sozialwissenschaf-
ten keine wissenschaftstheoretischen Positionen, die von einer objektiven Erfassbarkeit der
sozialen Wirklichkeit ausgehen (darauf hat schon Max Weber 1904 (1988: 170) hingewie-
sen), und zweitens ist es ebenso sinnlos davon auszugehen, dass Konstruktivismus bedeu-
ten würde, die Beliebigkeit einer sozialen Wirklichkeit zu unterstellen. Schließlich kamen
auch die so genannten „objektivistischen“ Positionen in der Debatte gar nicht zu Wort, und
die Debatte verlagerte sich hin zu einer Diskussion unterschiedlicher Varianten konstrukti-
vistischer Perspektiven sozialer Probleme (siehe insbesondere die Sammelbände von Hol-
stein/Miller 1993a, 2003; Loseke/Best 2003; Miller/Holstein 1993; als Überblick Schmidt
2000).
Die Soziologie sozialer Probleme ist also durch eine besondere Spaltung charakteri-
siert, die aber nichts mit methodologischen und erkenntnistheoretischen Grundsatzfragen zu
tun hat, sondern sich auf jeweils unterschiedliche Fragestellungen im Hinblick auf soziale
Probleme bezieht: einerseits geht es um die Frage nach den Bedingungen und Prozessen der
gesellschaftlichen und politischen Thematisierung sozialer Probleme, verstanden als Pro-
zesse der aktiven Produktion, Verbreitung, Durchsetzung und Institutionalisierung von Pro-
blemdiskursen, andererseits um die Frage nach gesellschaftliche Ursachen, der Verbreitung
und den Betroffenheiten von sozialen Problemenlagen, wobei hier allerdings der problema-
tische Charakter der untersuchten Phänomene vorausgesetzt wird.
Es handelt sich um völlig unterschiedliche Fragestellungen in Bezug auf soziale Prob-
leme, die jeweils mit unterschiedlichen epistemologischen und methodologischen Perspek-
tiven beantwortet werden können. Auf der einen Seite geht es um Fragen nach den Bedin-
gungen und Prozessen der Konstitution sozialer Probleme und ihrer Problematisierung, die
auf Entwicklungen und Veränderungen von Definitionen und Konstruktionen sozialer Pro-
blemtypen oder -kategorien in der Gesellschaft zielen. Auf der anderen Seite geht es um
Fragen nach den gesellschaftlichen Ursachen für die Verbreitung und für Verläufe der Be-
troffenheit von spezifischen sozialen Problemen sowie um Fragen nach den ihnen zugeord-
neten Institutionen sozialer Kontrolle, wobei auch hier durchaus Veränderungen der gesell-
schaftlichen Definition und Konstruktion sozialer Problemtypen in Rechnung gestellt wer-
den können.
Beide Fragestellungen sind zwar aufeinander zu beziehen, beschreiben und analysieren
aber unterschiedliche Sachverhalte, denn „Antworten auf noch so intensives Fragen nach
den Umständen, unter denen soziale Probleme entstehen, auf das Fragen nach den Ursachen
26 Axel Groenemeyer

von Armut, Kriminalität und Alkoholismus etwa, würden ja nichts darüber sagen, warum
diese Phänomene als problematisch, eben als soziale Probleme gelten“ (Peters 2002: 7),
umgekehrt sagt allerdings eine noch so intensive Analyse des Prozesses der Problematisie-
rung von Phänomenen weder etwas darüber aus, warum bestimmte Kategorien von Men-
schen davon stärker betroffen sind als andere noch wie sich diese Betroffenheiten auswir-
ken. Beide Fragestellungen gehören gleichermaßen zur Soziologie sozialer Probleme, auch
wenn nicht selten ausschließlich die Frage nach den Konstruktionsprozessen der Problema-
tisierung als die einheitliche Fragestellung angesehen wird, über die das Konzept „soziales
Problem“ zu rechtfertigen ist.
Zusammenfassend können also grob vier Perspektiven der Verwendung des Konzepts
soziale Probleme unterschieden werden, die in Diskussionen über soziale Probleme häufig
zur Konfusion führen:
a) Aufgrund seiner Herkunft aus dem Kontext einer reformorientierten amerikanischen
Soziologie zu Beginn des 20. Jahrhunderts und aufgrund der unmittelbaren Verbindung
zu normativen Fragestellungen werden soziale Probleme häufig als angewandte Sozio-
logie verstanden. Diese Perspektive knüpft insofern unmittelbar an die Spezialisierun-
gen auf einzelne soziale Probleme an, bei denen die Produktion und Vermittlung von
Wissen über konkrete gesellschaftliche Missstände und über Aktivitäten zu ihrer Bewäl-
tigung im Vordergrund steht. Obwohl dies auch eine Aufgabe der Soziologie sozialer
Probleme ist (siehe hierzu Stallberg/Springer 1983: 10), neigt diese Auffassung zu nor-
mativen Bestimmungen sozialer Probleme, und zumeist fehlt dieser Perspektive ein ge-
meinsamer theoretischer Unterbau, der ein vereinheitlichendes Konzept soziale Proble-
me rechtfertigen könnte.
b) Häufig damit verbunden wird der Begriff soziales Problem auch auf bestimmte gesell-
schaftliche Störungen und Missstände eingeschränkt, die das Thema der Sozialpolitik
und der Sozialen Arbeit darstellen. Soziale Probleme, in Abgrenzung zu ökonomischen,
politischen oder materiellen Problemen, sind dann solche Missstände und Störungen,
denen Defizite der Integration im sozialen Nahraum und Anpassungsprobleme zugrunde
gelegt werden.
c) In den spezialisierten Forschungen über einzelne soziale Probleme (und auch in den
Hand- und Lehrbüchern zu sozialen Problemen) wird das Konzept „soziale Probleme“
wenn überhaupt, dann als plakativer Sammelbegriff verwendet. Die Überblicke und
auch die Forschungen beziehen sich hier auf einzelne konkrete soziale Probleme, wobei
zumeist die Frage nach dem Zusammenhang und den Gemeinsamkeiten verschiedener
sozialer Probleme nicht gestellt wird. Die oben zitierte Kritik von Spector/Kitsuse und
Best bezieht sich auf diese Form der Spezialisierung in der Soziologie sozialer Proble-
me. Häufig ist damit verbunden, dass den untersuchten Problemen soziale Ursachen zu-
grunde gelegt werden, in Abgrenzung zu psychologischen, individuellen oder biologi-
schen Problemen, denen keine sozialen Ursachen zugeschrieben werden.
d) Unter dem Anspruch einer wissenschaftlichen Fundierung und Vereinheitlichung des
Konzepts „soziales Problem“ haben sich konstruktivistische Perspektive sozialer Prob-
leme entwickelt. Während bei Forschungen zu Ursachen, Verläufen, Verbreitung und
Behandlung einzelner sozialer Probleme deren problematischer Charakter vorausgesetzt
Soziologie sozialer Probleme 27

werden muss, fragt eine konstruktivistische Perspektive nach dem Problematischwerden


sozialer Phänomene. Genau hierin wird das einende konzeptionelle Band zwischen den
unterschiedlichen als soziale Probleme aufgefassten Phänomene gesehen. Die Soziolo-
gie sozialer Probleme wird hier zu einer Wissenssoziologie der Analyse von Strategien
und Diskursen der Problematisierung gesellschaftlicher Phänomene in Öffentlichkeit
und Politik.

1.4 Was sind soziale Probleme?


Betrachtet man die Inhaltsverzeichnisse auch dieses Handbuchs oder befragt das Alltags-
wissen danach, was soziale Probleme sind, so scheint das einzig gemeinsame zwischen
ihnen zu sein, dass es dabei um unerwünschte, elende, Ekel, Leiden, Scheußlichkeiten,
Störungen und Kummer verursachende Dinge geht, die häufig gleichwohl auch die Neu-
gierde und die Phantasie anregen.
Die Versuche, das Konzept soziale Probleme soziologisch zu definieren, können be-
reits auf eine lange Geschichte zurückblicken. Definitionen dienen zunächst einmal nur der
Verständigung über die Identifizierung und Abgrenzung eines wissenschaftlichen Gegen-
standes. Sie sind logischerweise weder falsch noch richtig, sondern bestenfalls verständli-
che und nachvollziehbare Übereinkünfte über die Auswahl zentraler Eigenschaften, die als
nützlich für die Formulierung von Forschungsfragen angesehen werden. Von daher sind
Definitionen immer auch auf bestimmte Fragestellungen und Theorien bezogen und werden
erst in diesem Kontext verständlich. Die hier zusammengestellten Definitionen stammen
sowohl aus theoretischen Beiträgen zur Soziologie sozialer Probleme als auch aus „klassi-
schen“ Lehrbüchern zu sozialen Problemen, die in den USA z. T. bereits in vielfacher Auf-
lage erschienen sind. Ihre Zusammenstellung dient hier nur zur Verdeutlichung von
Schwierigkeiten, die sich bereits bei der genaueren Bestimmung des Gegenstandes einer
Soziologie sozialer Probleme ergeben.

Varianten der Definitionen sozialer Probleme


Ein soziales Problem meint jedwede soziale Situation, die die Aufmerksamkeit einer bedeutenden Zahl kompeten-
ter Beobachter in einer Gesellschaft weckt und die dringend eine Korrektur oder ein Gegenmittel durch soziales
bzw. kollektives Handeln erfordert. (Case 1924: 268)
Ein soziales Problem ist ein Zustand, der von einer bedeutenden Zahl von Personen als Abweichung von für ver-
bindlich gehaltenen Normen eingestuft wird. Jedes soziale Problem setzt sich also zusammen aus einem objektiven
Zustand und einer subjektiven Definition. ... Der objektive Zustand ist notwendig, aber in sich nicht hinreichend
zur Bestimmung eines sozialen Problems. Soziale Probleme sind solche Zustände, die von Personen als soziale
Probleme identifiziert werden, und falls Zustände nicht von davon betroffenen Personen als soziale Probleme
identifiziert werden, sind sie für diesen Personenkreis keine, obwohl sie Probleme für Außenstehende oder Wis-
senschaftler sein können. (Fuller/Myers 1941b: 320)
Der erste und grundlegende Bestandteil eines sozialen Problems besteht in einer wesentlichen Diskrepanz zwi-
schen sozial akzeptierten Standards und tatsächlich vorherrschenden Bedingungen. Solche Diskrepanzen variie-
ren in Grad und Ausmaß der Bedeutung, die ihnen zugesprochen wird, und haben dementsprechend soziale Pro-
bleme verschiedenen Ausmaßes und unterschiedlicher Art zur Folge. (Merton 1971: 799, hier zit. nach der deut-
schen Übersetzung Merton 1975: 113)
Ein soziales Problem ist eine Gegebenheit, die von einer signifikanten Anzahl von Personen als unerwünscht an-
gesehen wird und von der erwartet wird, dass etwas durch kollektives Handeln dagegen getan werden kann.
(Horton/Leslie 1965: 4)
28 Axel Groenemeyer

Soziale Probleme sind im wesentlichen das Ergebnis eines politischen Prozesses; ein Prozess, in dem entgegenge-
setzte Sichtweisen vorgebracht, diskutiert und Kompromisse gefunden werden; in dem Menschen mit unterschied-
lichen Interessen andere zu überzeugen suchen, so dass öffentliches Handeln in die gewünschte Richtung vorange-
trieben wird; in dem Versuche unternommen werden, die Probleme offiziell bemerkbar zu machen, so dass die
Macht und die Autoritäten des Staates sich entsprechend der einen Seite engagieren. (Becker 1966: 11)
Soziale Probleme sind im wesentlichen Produkte eines Prozesses kollektiver Definition, und sie existieren nicht
unabhängig davon als eine Konstellation objektiver sozialer Bedingungen mit einer eigenen Ausstattung. (Blumer
1971: 298, hier zit. nach der deutschen Übersetzung Blumer 1975: 102)
Als soziale Probleme bezeichnen wir die Aktivitäten von Gruppen, die – ausgehend von unterstellten Gegebenhei-
ten – Unzufriedenheit artikulieren und Ansprüche geltend machen. (Spector/Kitsuse 1973: 146)
Soziale Probleme sind jene sozialen Bedingungen, die durch wissenschaftliche Analyse und auf der Basis wissen-
schaftlicher Werte als für menschliches Wohlbefinden schädlich identifiziert werden. (Manis 1976: 25)
Soziale Probleme entwickeln sich aus sozialen Veränderungen heraus, die Wertkonflikte und Machtgefälle zwi-
schen Teilgruppen in der Gesellschaft hervorrufen. Soziale Ereignisse können als soziale Probleme definiert wer-
den, wenn eine Gruppe (oder ein Zusammenschluß von Gruppen) mit sozialen Zuständen nicht einverstanden ist
und sie zu ändern versucht, weil sie sie als unerwünscht oder nachteilig für ihre eigenen Interessen ansieht. (Hart-
jen 1977: 35, hier zit. nach der deutschen Übersetzung in Stallberg/Springer 1983: 48)
Ein soziales Problem existiert dann, wenn eine einflussreiche Gruppe eine soziale Gegebenheit erkennt, die ihre
Werte verletzt und die durch kollektives Handeln behoben werden kann. (Sullivan et al. 1980: 10)
Soziale Probleme sind Phänomene, die 1) größere Gruppen von Gesellschaftsangehörigen (bis hin zur Gesamtbe-
völkerung) in ihrer Lebenssituation beeinträchtigen, 2) öffentlich als veränderungsbedürftig definiert und 3) zum
Gegenstand spezieller Programme und Maßnahmen gemacht werden. (Stallberg/Springer 1983: 14)
Sehr vereinfacht gesagt, geht es bei sozialen Problemen um Bedingungen, die von einem signifikanten Personen-
kreis als mit den normativen Standards einer gegebenen Gesellschaft nicht vereinbar angesehen werden und zu
deren Beseitigung deshalb im Regelfall gesellschaftliche Ressourcen mobilisiert werden. (Albrecht et al. 1985:
316).
[Ein soziales Problem ist] .. alles, was von kollektiven Akteuren, der Öffentlichkeit oder dem Wohlfahrtsstaat als
solches angesehen und bezeichnet wird. (Schetsche 1996: 2)
[Soziale Probleme sind] .. (1) societally induced conditions that cause psychic and material suffering for any
segment of the population, and (2) acts and conditions that violate the norms and values found in society. The
distribution of power in society is the key to understanding these social problems. The powerless, because they are
dominated by the powerful, are likely to be thwarted in achieving their basic needs. … In contrast, the interests of
the powerful are served. (Eitzen/Baca Zinn 2000: 10)
Soziale Probleme [sind] jenes Bündel von praktischen Problemen, die sich für ein Individuum im Zusammenhang
mit der Befriedigung seiner Bedürfnisse nach einer befriedigenden Form der Einbindung in die sozialen Systeme
seiner Umwelt ergeben. (Obrecht 2005: 132 f, zit. nach Staub-Bernasconi 2007: 182, siehe auch Staub-Bernasconi
2002: 250)
[Soziale Probleme sind] .. wissenschaftlich definiert öffentliche Thematisierungen, bei denen soziale Akteure
Forderungen materieller oder immaterieller Art an gesellschaftliche Instanzen stellen, in dem sie die Existenz
sozialer Sachverhalte mit drei Eigenschaften behaupten: 1. Der betreffende Sachverhalt ist nach der dominieren-
den Werteordnung der Gesellschaft negativ zu bewerten und damit unerwünscht. 2. Es existieren Geschädigte
oder Benachteiligte, die an ihrer Lage zumindest teilweise schuldlos sind. 3. Abhilfe oder wenigstens Linderung
von Not ist im Rahmen der bestehenden Sozialordnung möglich und ethisch auch erstrebenswert. (Schetsche 2008:
48 ff., Hervorhebungen im Original)

Es sind im Wesentlichen drei Elemente, die in diesen Definitionen soziale Probleme kenn-
zeichnen. Ein Teil der Definitionen betont besonders den Aspekt des Schadens, den soziale
Probleme darstellen, bzw. das Leiden, das mit sozialen Problemen verbunden ist (2.1).
Soziologie sozialer Probleme 29

Bereits in der Definition von Case (1924) ist die besondere Bedeutung der öffentlichen
Thematisierung und Problematisierung hervorgehoben, die in vielen später erschienenen
Definitionen als zentraler Aspekt der Definition sozialer Probleme verwendet werden (2.2).
Schließlich liegt es in der Natur der Sache, dass Probleme eine Bearbeitung oder Lösung
anmahnen, ansonsten wären es ja keine Probleme. Von daher wird in nahezu allen Definiti-
onen der Apellcharakter sozialer Probleme als Aufforderung zur Veränderung der Situation
hervorgehoben (2.3).
Soziale Probleme als Schaden und gesellschaftliche Störung
Dass soziale Probleme mit Störungen und Leiden in Verbindung gebracht werden, liegt in-
sofern nahe als sie unerwünschte Zustände und Situationen bezeichnen; ansonsten könnte
man kaum von Problemen sprechen. Definitionen sozialer Probleme als Schadens- oder
Störungskategorie sind zumeist mit gesellschaftstheoretischen Perspektiven verknüpft, die
den Anspruch erheben, problematische Sachverhalte über eine soziologische Analyse aus
Defiziten oder Krisen der sozialen Struktur bzw. der gesellschaftlichen Entwicklung zu er-
klären (siehe Kapitel 2).
Die Identifikation sozialer Probleme auf der Basis gesellschaftlicher Strukturen und
Entwicklungen setzt aber immer einen Bezug auf Werte und Normen (oder auf anthropolo-
gische Grundannahmen) voraus, an denen problematische Zustände gemessen werden kön-
nen. Die Bezugspunkte sind dabei das Ausmaß der individuellen Bedürfnisbefriedigung,
das reibungslose Funktionieren sozialer Systeme oder eine Diskrepanz zwischen kulturellen
Wertvorstellungen und der vorfindbaren Realität sozialer Beziehungen und Ressourcenver-
teilung. In die soziologische Diagnose gesellschaftlicher Störungen gehen – zumeist impli-
zit – immer auch Annahmen über einen „ungestörten“, „normalen“ oder potenziell besseren
Zustand der Gesellschaft ein. Allerdings ist es geradezu ein Definitionsmerkmal von Ge-
sellschaften und sozialen Beziehungen, dass ihre Ordnung nicht stabil ist; Gesellschaft ist
die permanente Entwicklung geregelter sozialer Beziehungen. Damit ist es aber grundsätz-
lich schwierig, wissenschaftliche Kriterien für eine Abgrenzung zwischen „normalem“ von
problematischem sozialen Wandel anzugeben.
In der Regel sind weder die Betroffenheiten von sozialen Problemen noch Aktivitäten
zu und Interessen an ihrer Änderung in der Gesellschaft gleich verteilt. Zudem können so-
ziale Probleme in einem Bereich durchaus auch als notwendig für das „bessere“ Funktio-
nieren anderer sozialer System angesehen werden: Der Schaden in einem Bereich wird zum
Nutzen in einem anderen Bereich. So wird z. B. Arbeitslosigkeit als soziales Problem the-
matisiert und für Defizite der Bedürfnisbefriedigung und Leiden bei den Betroffenen ver-
antwortlich gemacht wird, gleichzeitig ist Arbeitslosigkeit aber auch ein wichtiges Element
einer auf Lohnarbeit beruhenden Wirtschaftsorganisation, indem sie zur Disziplinierung
und Aufrechterhaltung der Arbeitsmoral und Leistungsbereitschaft beiträgt. Eine soziologi-
sche Identifizierung sozialer Probleme als Schadenskategorie scheitert dann daran, dass ent-
weder nicht eindeutig zu bestimmten ist, was es genau heißt, dass ein soziales System bes-
ser funktionieren könnte, oder aber der Bezugsrahmen, an dem ein „besseres Funktionie-
ren“ des Systems gemessen wird, kann nur normativ festgelegt werden. Denn das „bessere
Funktionieren“ ist immer auch eine Frage von Macht und Herrschaft, insofern sich automa-
tisch die Frage anschließen muss: „besser, für wen?“
30 Axel Groenemeyer

Auf diese normative Festlegung von Standards beziehen sich insbesondere kritische
Positionen, die auf Defizite der Bedürfnisbefriedigung oder Verletzungen von Menschrech-
ten zur Identifizierung sozialer Probleme zurückgreifen und so „pathologische“ Gesell-
schaftszustände kritisieren. Innerhalb der Soziologie haben es diese Perspektiven schwer
sich durchzusetzen, da Bedürfnisse, zumindest oberhalb eines physiologischen Minimums,
überaus variabel und selbst Gegenstand gesellschaftlicher Formung sind. Damit wird ihre
Bestimmung ebenfalls zu einer Frage normativer Setzungen, die sich wiederum immer dem
Verdacht aussetzen, partikulare Gruppeninteressen oder -werte zu verallgemeinern (Bol-
tanski 2010). Ähnlich gelagert ist die Identifizierung sozialer Probleme über das mit ihnen
assoziierte Leiden bei Betroffenen. Leiden tritt in vielfältigen Formen auf und findet seinen
Ausdruck in Abhängigkeit unterschiedlicher kultureller und sozialer Verortungen und Posi-
tionierungen. Ähnlich wie auch Defizite der Bedürfnisbefriedigung lässt sich Leiden kaum
sinnvoll ohne Bezug auf vorgängig identifizierte Problemlagen kategorisieren (siehe Butler
2010; Kleinman/Das/Lock 1997; Wilkinson 2005). Allerdings lassen die schrecklichsten
Formen der Verursachung von Leiden, wie etwa Massaker, Folter, Genozid und andere
Formen der Entmenschlichung, schon die Frage aufkommen, ob hierfür ein Konzept wie
„soziales Problem“ wirklich angemessen und hilfreich für ein Verständnis dieser Phänome-
ne ist (Steinert 1981; vgl. dagegen aber Berger 2002).
Allerdings enthält das Reden über soziale Probleme immer – zumindest implizit – die
Idee einer Situation oder eines Verhaltens, die oder das sich von einem Sollzustand entfernt
hat. In diesem Sinne handelt es sich ganz allgemein um eine Diskrepanz zwischen Werten
und Normen einerseits und der Interpretation der aktuellen Situation andererseits. Der Be-
zug der Soziologie sozialer Probleme auf gesellschaftliche Wert- und Moralvorstellungen
führt damit unmittelbar zu der Frage, ob und inwieweit die Soziologie gegenüber den The-
matisierungen sozialer Probleme in der Gesellschaft eine eigenständige, wissenschaftlich
angeleitete Analysebasis entwickeln kann, oder ob sie nur den gesellschaftlichen Definitio-
nen sozialer Probleme innerhalb der Gesellschaft folgen kann, weil sie selbst Bestandteil
eben dieser Gesellschaft ist und gegenüber dem Alltagswissen keinen besonderen Stellen-
wert beanspruchen kann.
Zunächst einmal bedeutet der Bezug auf Wertideen und Moralvorstellungen, an denen
soziale Probleme identifiziert werden, nicht automatisch die Aufgabe der Idee von wissen-
schaftlich distanzierter Neutralität, insofern Werte und Interessen normale Gegenstände so-
ziologischer Analyse und Reflexion darstellen (klassisch hierzu Weber 1988 [1904]). Die
Soziologie hat für ihre Untersuchung ein differenziertes Instrumentarium an Konzepten und
Methoden entwickelt, das es erlaubt, differenziertere Erkenntnisse über bzw. Perspektiven
auf gesellschaftliche Phänomene zu entwickeln als das interesse- und wertgebundene All-
tagsverständnis. Der wechselseitige Bezug zwischen soziologischer Analyse und alltag-
weltlicher Lebenspraxis führt allerdings dazu, dass soziologisches Wissen auch zum Ge-
genstand und Mittel in gesellschaftlichen Konflikten um soziale Probleme wird. Soziologi-
sche Analysen stellen Deutungsangebote, also spezielle Konstruktionen der sozialen Welt,
dar. Die Auswahl ihrer Gegenstände und Themen kann dabei selbstverständlich nicht völlig
unabhängig von gesellschaftlichen Problemkonstruktionen und Relevanzkriterien sein, aber
ob diese Deutungsangebote angenommen werden und selbst relevant sind, hängt auch da-
Soziologie sozialer Probleme 31

von ab, inwiefern es der Soziologie gelingt, einen von Positionen in Konflikten um soziale
Probleme unabhängigen Standpunkt über ihre Konzepte und Methoden darzustellen.
Die meisten Definitionen sozialer Probleme gehen davon aus, dass soziale Bedingun-
gen, Strukturen und Situationen sowie die Diagnose des mit ihnen verbundenen Leidens
oder Schadens nicht unbedingt auch als soziale Probleme aufgefasst werden können. Tat-
sächlich kann man im historischen Rückblick oder im Vergleich verschiedener Gesell-
schaften eine Vielzahl von Situationen, gesellschaftlichen Entwicklungen oder Praxen fin-
den, die aus heutiger Sicht oder vom Standpunkt eines externen Beobachters ohne weiteres
als äußerst problematisch angesehen würden, die aber innerhalb ihres sozialen und histori-
schen Kontextes keine gesellschaftliche Aufmerksamkeit erfahren oder als Selbstverständ-
lichkeit hingenommen werden, wie z. B. Sklaverei, Ausrottung von Ureinwohnern, Apart-
heid oder Frauendiskriminierung. Genauso kann man eine Vielzahl von öffentlich skandali-
sierten Problemen aufzählen, denen ein gesellschaftlicher Schaden in der behaupteten Form
nicht zugrunde lag, wie z. B. die exzessive Problematisierung von Kommunisten in den
1950er Jahren in den USA. Infolgedessen wird in den meisten Definitionen davon ausge-
gangen, dass die Bestimmung eines sozialen Problems im Wesentlichen nicht als gesell-
schaftliche Schadenskategorie, sondern über seine soziale Definition als Problem innerhalb
der Gesellschaft zu erfolgen hat.
Soziale Probleme als Prozess der Problematisierung
Hauptaspekt der Bestimmung sozialer Probleme ist die kollektive Definition, darüber be-
steht weitgehend Einigkeit. In den meisten Definitionen sozialer Probleme ist unklar, was
mit „bedeutende Anzahl von Personen“ oder als „Anzahl bedeutender Personen“ gemeint
ist. Schetsche (1996: 39 ff.) unterscheidet z. B. acht Typen „kollektiver Akteure“ im Hin-
blick auf ihre Motive (Werte, Interessen), ihrer sozialen Herkunft und politischen Bedeu-
tung: Betroffene, Advokaten, Experten/Professionelle, Problemnutzer (Verbände, Parteien,
Interessengruppen), soziale Bewegungen, Moralunternehmer, Massenmedien und den
Wohlfahrtsstaat. Diese kollektiven oder kooperativen Akteure setzen mit jeweils unter-
schiedlichen Definitionspotentialen verschiedene Ressourcen (Macht, Geld, Aufmerksam-
keit) ein, um bestimmte Deutungsmuster und Sachverhalte in öffentlichen und politischen
Arenen zu platzieren. Sozialen Bewegungen und Massenmedien kommt hierbei eine beson-
dere Bedeutung zu, und ihnen ist bislang in den Forschungen zu Prozessen der Konstitution
sozialer Probleme am meisten Aufmerksamkeit gewidmet worden. Zentral ist hierbei, dass
es weniger auf die Anzahl von Personen ankommt, die sich an einem Problematisierungs-
prozess beteiligen. Vielmehr ist die öffentliche Verbreitung und politische Institutionalisie-
rung von Problemperspektiven und -kategorien an die Definitions- und Durchsetzungs-
macht der beteiligten Akteure gebunden. Problematisierung ist immer ein Prozess, in dem
(Deutungs-)Macht, Herrschaft und kulturelle Hegemonie eine zentrale Rolle spielen.
Entscheidend für die Konstitution sozialer Probleme ist die Art der Thematisierung von
Sachverhalten. Ein soziales Problem muss abgegrenzt, strukturiert und im gesellschaftli-
chen und politischen Raum definiert werden, und dazu muss es einen identifizierbaren Na-
men haben. Die Art der Definition eines sozialen Problems ist dabei bereits ebenso Identi-
fikation wie auch Grenzmarkierung von Zuständigkeiten und Aktivitäten zu seiner Lösung,
deshalb können soziale Probleme auch strategisch genutzt werden und sind häufig das Er-
32 Axel Groenemeyer

gebnis von Interessendurchsetzungen, eingebettet in die mit ihnen verbundenen Ideologien.


Moderne Gesellschaften sind in unterschiedlichem Ausmaß nicht nur sozial, sondern immer
auch (und möglicherweise zunehmend) kulturell differenziert, und grundsätzlich stellen
soziale Probleme einen sozialen Konflikt dar. In der Regel finden sich in öffentlichen Dis-
kursen unterschiedliche Deutungsmuster und Bewertungen eines sozialen Problems, die
miteinander konkurrieren. Dabei geht es nicht nur darum, die als richtig angesehene Kate-
gorisierung oder Diagnose eines Problems durchzusetzen, sondern auch um die Bewertung
seiner Dringlichkeit sowie um konfligierende Interessen und Perspektiven bei der Auswahl
von Zuständigkeiten und Lösungsmöglichkeiten. Die damit verbundene Ambiguität oder
Ambivalenz kann als ein grundlegendes Merkmal sozialer Probleme angesehen werden,
denn offensichtlich gibt es keine richtige Kategorisierung eines sozialen Problems, die mit
einem Mehr an Information und Analyse zu identifizieren wäre. Mehr oder verlässlichere
Informationen helfen z. B. bei der Reduzierung der Unsicherheit über die Verbreitung und
Folgen von HIV, aber sie sagen nichts darüber aus, ob Aids ein Gesundheitsproblem, ein
pädagogisches, moralisches oder ein politisches Problem darstellt.
Eine keineswegs selbstverständliche Grundbedingung für die Konstitution eines sozia-
len Problems ist die Definition einer Situation im Kontext kollektiver Zuständigkeiten, die
direkt mit der Unterscheidung von gesellschaftlichen Bereichen in „privat“ und „öffentlich“
zusammenhängen. Zwar sind auch individuelle, „private Probleme“ typischerweise in ge-
sellschaftliche Bedingungen, Entwicklungen und Deutungen eingebettet, gleichwohl müs-
sen sie erst in öffentliche Themen übersetzt werden, damit sie zu sozialen Problemen wer-
den können. Hierfür hat Mills (1959) die Unterscheidung von „private trouble“ und „public
issue“ eingeführt. Offenbar lässt sich nicht jedes „private Problem“ in „public issues“ über-
führen, weil z. B. institutionalisierte Werthaltungen, Ideologien oder Deutungsmuster eine
Interpretation in Kategorien des öffentlichen und politischen Diskurses sozialer Probleme
erschweren oder gar unmöglich machen.
Die öffentliche Thematisierung „sozialer Probleme“ nimmt ihren Ausgangspunkt an
der Konstruktion und Definition von Phänomenen, von denen behauptet wird, dass sie die
Ursache für Leiden oder Unbehagen darstellen. Sie sind mit einer moralischen Entrüstung,
Empörung oder einem Gefühl von Ungerechtigkeit verbunden. Dieser affektive Gehalt so-
zialer Probleme ist integraler Bestandteil sozialer Probleme, und es ist vorgeschlagen wor-
den, die emotionale Energie, mit der bestimmte sozialer Probleme aufgeladen sind, als
einen Indikator der Problemschwere zu nehmen: je heftiger die öffentlichen Reaktionen, als
desto schwerwiegender wird das Problem bewertet. In dieser Perspektive werden die Ge-
fühle nicht durch soziale Probleme hervorgerufen, sondern Situationen werden dadurch,
dass sie eben diese Gefühle hervorrufen, zu sozialen Problemen (Tallman 1976: 35 ff.).
Allerdings lassen es insbesondere interaktionistische Ansätze in der Soziologie der Emotio-
nen ebenso plausibel erscheinen, dass Gefühle von Empörung oder Entrüstung nicht unmit-
telbar durch bestimmte Situationen ausgelöst werden, sondern erst durch deren Deutung als
ein bestimmter Typus von Problem. Empörung stellt sich demnach erst ein, wenn ein Phä-
nomen bereits in einer bestimmten Form als problematisch konstruiert worden ist. Das Aus-
maß der emotionalen Energie ist dann kein Indikator für die Problemschwere, sondern ein
Indikator für eine erfolgreiche Problematisierung als soziales Problem (zu unterschiedli-
chen theoretischen Perspektiven in der Soziologie der Emotionen vgl. Gerhards 1988). Un-
Soziologie sozialer Probleme 33

abhängig von dieser Fragestellung lässt sich aber feststellen, dass eine Mobilisierung und
Sicherung von Unterstützung für bestimmte Problemanliegen häufig eine Aktivierung af-
fektive Anteile sozialer Probleme über eine Dramatisierung, Moralisierung und Produktion
von Mythen erfordert (Gerhards 1992; Schetsche 1996: 87 ff.), die damit eine Ressource für
strategische Nutzungen im Prozess der Durchsetzung von Werthaltungen, Deutungsmustern
und Interessen der verschiedenen kollektiven Akteure darstellen.
Ob diese Darstellung von Ansprüchen als soziale Probleme gelingt, d. h. Akzeptanz und
Verbreitung findet, hängt von den Möglichkeiten ab, sie mit den in der Gesellschaft verfüg-
baren kulturellen Mustern, Werte und Ideologien zu verbinden. In diesem Sinne kann auch
die Definition von Merton (1975: 113) als Strategie der Durchsetzung von Problemkatego-
rien gelesen werden (siehe Schetsche 2008: 49): Eine soziale Problemkategorie kann nur
dann erfolgreich etabliert werden, wenn es gelingt, Phänomene als signifikante Diskrepanz
zwischen gesellschaftlichen Standards und der tatsächlich vorfindbaren Situation darzustel-
len. Dabei werden Missstände und Ungerechtigkeiten nicht an individuellen Maßstäben und
Wertvorstellungen gemessen, sondern im Kontext kultureller Standards verortet, dessen
kognitive wie auch affektive Aspekte sich z. B. für moderne westliche Gesellschaften u. a.
über die Monopolisierung von Gewalt und die Entwicklung des Wohlfahrtsstaates im „Pro-
zeß der Zivilisation“ (Elias 1976) herausgebildet haben und immer wieder neu herausbil-
den.
Es bleiben allerdings auch in dieser Perspektive Schwierigkeiten der Identifizierung so-
zialer Probleme. Es ist nicht genau klar, woran das Stellen von Ansprüchen, das Problema-
tisierungen von Sachverhalten oder die Skandalisierung gesellschaftlicher Zustände zu er-
kennen ist (Albrecht 2001a). Viele der vorliegenden Definitionen sozialer Probleme lassen
sich auf die Idee „soziale Problemen sind alles, was so bezeichnet wird“ kondensieren
(Schetsche 1996: 2). Offenbar ist nicht jede Form von Ansprüchen und öffentlichen Proble-
matisierungen sinnvollerweise als soziales Problem zu bezeichnen. Die Skandalisierung
von Plagiatsvorwürfen an einen Minister oder die öffentliche Forderung von Automobil-
konzernen nach Subventionen stellen sicher Ansprüche und Forderungen als öffentliche
Themen dar, aber man würde sie kaum als soziales Problem bezeichnen. Unter den Defini-
tionen, die die gesellschaftliche Thematisierung in den Vordergrund stellen, wird einzig in
der Definition von Schetsche (2008: 48 f.) eine inhaltliche Spezifizierung vorgenommen,
die über die Qualifizierung von Akteuren der Problematisierung hinausgeht. Bestandteil
dieser Definition ist die Behauptung eines Verstoßes gegen die „dominierende Wertord-
nung“ – als Propagierung einer Diskrepanz zwischen gesellschaftlichen Werten und der tat-
sächlichen Situation, die Konstatierung der Existenz unschuldiger Opfer und das Anstreben
von Problemlösungen im „Rahmen der bestehenden Sozialordnung“. Tatsächlich schränkt
diese Definition die Sachverhalte deutlich ein und schließt sinnvollerweise aus, dass alle
Arten von „public issues“ als soziale Probleme bezeichnet werden.
Soziale Probleme und Politik
Das Reden über soziale Probleme impliziert logischerweise die Vorstellung, dass die Situa-
tion nicht so sein muss, sondern auch anders sein könnte, sonst wären sie ja keine Proble-
me. In allen Gesellschaften sind Ereignisse, Zustände und soziale Bedingungen bekannt,
die unerwünscht sind, Leiden und Kummer bedeuten oder Störungen verursachen. Aber nur
34 Axel Groenemeyer

wenn in einer Gesellschaft die Vorstellung einer gesellschaftlichen Veränderbarkeit dieser


Zustände verbreitet ist, kann man von sozialen Problemen sprechen. Solange die Lebensbe-
dingungen und das Verhalten als Akte einer höheren Macht oder der Natur angesehen wer-
den und dadurch eine Veränderung durch soziales Handeln ausgeschlossen wird, sind sie
keine sozialen Probleme.
Die moderne Gesellschaft hat im Zuge von Prozessen der Säkularisierung, der Aufklä-
rung und der Rationalisierung die „Gestaltbarkeit von Gesellschaft“ (Evers/Nowotny 1987)
institutionalisiert und damit die kulturellen Grundlagen für die Konstitution sozialer Prob-
leme in besonderem Maße geschaffen; in diesem Sinne sind soziale Probleme das Produkt
moderner Gesellschaften. Die kulturellen Werthaltungen, die ein aktives Gestalten gesell-
schaftlicher Zustände ermöglichen, sind aber durchaus zwischen verschiedenen Gesell-
schaften und innerhalb einer Gesellschaft zwischen verschiedenen Gruppen unterschiedlich
ausgeprägt. So weist z. B. Merton (1976: 18 ff.) darauf hin, dass Gesellschaften oder auch
Klassen oder Subkulturen innerhalb einer Gesellschaft im Hinblick auf die Verbreitung fa-
talistischer und aktivistischer Wertmuster differenziert werden können, womit jeweils un-
terschiedliche Thematisierungspotentiale für soziale Probleme verbunden sind. Diese Über-
legungen deuten ein methodologisches Problem der Bestimmung sozialer Probleme über
öffentliche Meinung an: häufig zeigen gerade diejenigen, die am gravierendsten von sozia-
len Problemen betroffen sind, eher fatalistische Werte, überlebenswichtige Rationalisierun-
gen und eine starke Betonung von privaten Problemen des individuellen Nahraums, so dass
eine Soziologie, die ihre Themenauswahl ausschließlich auf bereits problematisierte Phäno-
mene beschränkt, der Gefahr erliegt kann, fehlende Potentiale und Ressourcen der Proble-
matisierung bei bestimmten Gruppen nur soziologisch zu reproduzieren.
Die Definition und Konstitution von Themen als soziale Probleme und damit auch von
Konflikten und Konfliktparteien ist eine fundamentale Form politischer Macht und sozialer
Kontrolle. Diese Macht besteht nicht nur in direkter Beeinflussung von Handlungen, sie
funktioniert darüber hinaus über alltäglichere Formen der Kontrolle von Informationen,
Motiven und selbst Affekten, die bereits eine Artikulierung oder Nichtartikulierung sozialer
Probleme mitbestimmen (vgl. Lukes 2005). Soziale Probleme sind nicht nur gesellschaftli-
che Issues, die in das politische System eingebracht werden; die erfolgreiche Etablierung
von Werten und Interessen als soziale Probleme ist vielmehr auch an die Mechanismen und
Strukturen der Selektivität des jeweiligen politischen Systems gebunden. So können sich in
Abhängigkeit von der Art der Thematisierung von Sachverhalten jeweils unterschiedliche
Durchsetzungschancen daraus ergeben, inwieweit politische Problembearbeitungen etab-
lierte Ressourcenverteilungen oder die Verteilung neuer Ressourcen betreffen, ob kosten-
neutrale oder kostenintensive Lösungen oder neue Organisationen oder Reorganisationen
notwendig werden könnten etc. Die verwaltungsmäßige, bürokratische Organisationsform
stellt selbst ein Instrument der Selektion von Interessen und Problemartikulationen dar.
Auch hier etabliert sich Macht nicht unbedingt über direkte Entscheidungsbeeinflussung,
sondern tiefgreifender über Nichtbearbeitung, fehlende Zuständigkeiten oder die Unmög-
lichkeit der Formulierung von Issues in bürokratisch zu verarbeitende Formen. Diese Arten
von „non-decisions“ (Bachrach/Baratz 1976 [1970]) sind häufig genauso bedeutsam für die
Konstitution bzw. Nicht-Konstitution sozialer Probleme wie die direktere Interessenorgani-
sation (D Groenemeyer/Hohage/Ratzka: Die Politik sozialer Probleme).
Soziologie sozialer Probleme 35

Auf der anderen Seite können Organisationen aus dem politischen System (z. B. Partei-
en, Verwaltungseinheiten) selbst soziale Probleme konstruieren, z. B. zur Sicherung von
Ressourcen und Einfluss, so dass für bereits vorhandene Lösungen im politischen System
soziale Probleme über die Etablierung von Diskursen in der Gesellschaft produziert wer-
den. Obwohl in modernen Gesellschaften mit einem Wohlfahrtsstaat die Bewältigung sozi-
aler Probleme zumindest dem Anspruch nach immer noch zu den vorrangigen Politikzielen
zählt und dazu ein Arsenal von Institutionen, Organisationen und Mittel in einem Ausmaß
entwickelt wurde, welches dasjenige früherer Zeiten bei weitem übersteigt, scheinen gleich-
zeitig immer neue soziale Probleme aufzutauchen. Außerdem werden offenbar viele, wenn
nicht die meisten, wirklich gravierenden Probleme der Gesellschaft nicht gelöst, und häufig
führen die Problembewältigungen selbst zu neuen Problemen, z.T. mit anderen kollektiven
Akteuren oder Nicht-Akteuren als Hauptbetroffene. Soziale Probleme sind offenbar nicht
unbedingt dazu da, gelöst zu werden, und politische Maßnahmen können durchaus andere
Funktionen erfüllen oder Ziele verfolgen, als ihre Programmatik in Bezug auf die Bearbei-
tung sozialer Probleme angibt. Die Art der Konstituierung eines sozialen Problems kann zu
einem Objekt strategischer Politik werden, um Zuständigkeiten zu markieren und Kompe-
tenzen zu sichern. Von daher bekommen symbolische oder rhetorische Formen des politi-
schen Diskurses eine besondere Bedeutung für die Analyse sozialer Probleme (vgl. Edel-
man 2005 [1976]; 1988; Gusfield/Michalowicz 1984).
Schließlich sind die spezifischen Definitionen sozialer Probleme auch über administra-
tive oder rechtliche Kategorien abgesichert, die nicht nur zu Ansprüchen berechtigen, son-
dern auch Eingriffe und Kontrollen legitimieren und Ressourcen absichern. Die Etablierung
und Institutionalisierung gesellschaftlicher und politischer Mechanismen und Maßnahmen
in Bezug auf soziale Probleme wirkt also auf die Thematisierung des sozialen Problems in
vielfältiger Weise zurück. Mit der Institutionalisierung bestimmter Organisationen und
Maßnahmen der Problembearbeitung oder sozialen Kontrolle werden Erwartungen im All-
tag über die Existenz und Berechtigung von Problemkategorien verifiziert. Solange es keine
bearbeitende Stelle gibt, bleiben Problematisierungen vage, umstritten und können als nicht
wirklich existent angesehen werden, zumindest sind sie gesellschaftlich kaum relevant. Die
Aufnahme von Problemkategorien in Diagnosemanuals, in Strafgesetzbücher oder in die
Entwicklungen von Hilfsangeboten und Maßnahmen dokumentiert dann nicht nur Zustän-
digkeiten, sondern ermöglicht sowohl den professionellen Problemarbeitern und -arbeite-
rinnen als auch (potenziell) Betroffenen einen abgesicherten Sinn- und Interpretationsrah-
men für möglicherweise bereits vorher eher diffus als problematisch wahrgenommene Zu-
stände und Verhaltensweisen sowie für Situationen, die vorher vielleicht als eher unprob-
lematisch angesehen oder als selbstverständlich interpretiert worden sind.
Die Organisationen und Institutionen der Problembearbeitung verkörpern erfolgreich
etablierte allgemeine Kategorien von sozialen Problemen, die durch spezifisch geschultes
Personal dann auf konkrete Personen und Situationen angewendet werden. Aus den abs-
trakten Kategorien Kriminalität, Krankheit, Hilfsbedürftigkeit oder Sozialisationsdefizit
werden Fälle gemacht, die im Rahmen der institutionellen Vorgaben und Handlungslogiken
entsprechend bearbeitet werden. Über die konkrete Fallbearbeitung im Alltag von Instituti-
onen der Problembearbeitung werden also abstrakte Kategorien sozialer Probleme zu kon-
kreten Betroffenheiten gemacht (Groenemeyer 2010: 13 ff.). Die Soziologie sozialer Proble-
36 Axel Groenemeyer

me muss deshalb in wesentlichen Teilen eine Geschichte der sozialen Kontrolle sozialer
Probleme sein.

2. Soziologische Konzepte und gesellschaftliche Diskurse


der Analyse sozialer Problemlagen

In der Geschichte der Soziologie sozialer Probleme haben bis in die 1970er Jahre Perspek-
tiven dominiert, die den problematischen Charakter sozialer Probleme unhinterfragt voraus-
setzen haben. Soziale Probleme als Gegenstand soziologischer Analysen werden als Kate-
gorie des Schadens, des Leidens oder der gesellschaftlichen Störung im Hinblick auf ihre
Ursachen, Verbreitung und Möglichkeiten der Kontrolle untersucht. Sie stellen Indikatoren
für krisenhafte gesellschaftliche Entwicklungen und Defizite der sozialen und politischen
Ordnung dar, deren Entstehung und Betroffenheiten über gesellschaftstheoretische Konzep-
te erklärbar gemacht werden sollen.
Die Konzepte von Sozialpathologie, sozialer Desorganisation, Anomie, sozialer Desin-
tegration oder Wertkonflikt sind aber für eine Soziologie sozialer Probleme nicht nur von
historischem Interesse. Es handelt sich um nach wie vor aktuelle soziologische Deutungs-
angebote für soziale Probleme. Ihre Verwendung sowie die mit ihnen verbundenen Per-
spektiven (und theoretischen Probleme) finden sich auch heute noch oder haben gar wieder
an Popularität für die Gesellschaftsdiagnose gewonnen, nachdem sie für einige Zeit in Ver-
gessenheit geraten waren. Zum Teil haben die Perspektiven und Konzepte auch den Rah-
men soziologischer Analysen verlassen und prägen als grundlegende Diskurse über soziale
Probleme die Arbeit von Instanzen sozialer Kontrolle ebenso wie politische und mediale
Thematisierungen. So ist nicht nur der Begriff soziales Problem in die Alltagssprache ein-
gegangen, auch Konzepte wie z. B. soziale Desintegration, Anomie, Exklusion oder soziale
Pathologie gehören mittlerweile zu bekannten Vokabeln des Feuilletons. In diesem Sinne
prägen diese Konzepte auch gesellschaftliche Diskurse und sind von daher auch für die
Analyse von Problematisierungsprozessen sozialer Probleme relevant.
Dies trifft auch auf ein weiteres Konzept zu, das in enger Verbindung zu sozialen Pro-
blemen gesehen werden kann. Die Idee des „Risiko“ hat sowohl in politischen und media-
len als auch in soziologischen Diskussionen seit den 1980er Jahren eine außerordentlich
steile Karriere gemacht. Seinen Ausgangspunkt nahm die Thematisierung von Risiken an
der Problematisierung technologischer Risiken und Problemen der Umweltsicherung (D
Bora: Technologische Risiken), und das Konzept fand weite Verbreitung über die publizis-
tisch sehr erfolgreiche Propagierung der „Risikogesellschaft“ (Beck 1986). Aus diesem
Kontext wurde es übertragen und weiterentwickelt für soziologische Analysen zur Armut
und Sozialpolitik (Evers/Nowotny 1987; Ewald 1993), zum abweichenden Verhalten (Gro-
enemeyer 2001a), in der Gesundheitsforschung und Gesundheitspolitik (Wambach 1982)
sowie in Analysen von Kriminalität und Kriminalpolitik (Ericson/Haggerty 1997; O’Malley
1998; Schmidt-Semisch 2002).
Es gibt nicht nur deutliche inhaltliche Überschneidungen zwischen der Thematisierung
sozialer Probleme und Risiken, teilweise sind auch ganz ähnliche methodologische und er-
kenntnistheoretische Probleme der Begriffsbestimmung und Konzeptualisierung – vor al-
Soziologie sozialer Probleme 37

lem was die Auseinandersetzung mit konstruktivistischen Perspektiven betrifft – in beiden


Diskussionssträngen in gleicher Weise thematisiert worden (vgl. Krohn/Krücken 1993).
Allerdings bezeichnen Risiken nicht inhaltlich bestimmte Sachverhalte, sondern eine be-
stimmte Perspektive auf unterschiedliche Missstände, Katastrophen oder soziale Probleme.
Die Thematisierung von Armutsrisiken stellt einen bestimmten Diskurs dar, mit dem Unsi-
cherheiten über das Eintreten von Armutsbelastungen und dessen Folgen rationalisiert und
damit abgebaut werden können (Ewald 1993), und analog beschreiben technologische Risi-
ken eine bestimmte Form des gesellschaftlichen und politischen Umgehens mit der Mög-
lichkeit von Katastrophen. Als ein zentrales Merkmal gilt hierbei der Rückgriff auf eine
Versicherungslogik, bei der Risikofaktoren und Risikopopulationen zum Gegenstand der
Kontrolle gemacht werden (D Peters: Soziale Kontrolle).

2.1 Soziale Probleme als soziale und individuelle Pathologie


Inspiriert durch Erfolge bei der Behandlung von Krankheiten durch Hygiene und Medizin
lag die Organismusanalogie auch für soziologische Analysen von Gesellschaften im ausge-
henden 19. Jahrhundert nahe. Soziale Probleme sind demnach Abweichungen von einem
normalen, „gesunden“ Funktionieren der Gesellschaft, die in Analogie zur damaligen Auf-
fassung in der Biologie und der Medizin als harmonisches Zusammenwirken und Funktio-
nieren von Teilsystemen (Organen) angesehen wurde. Die einflussreichsten und gleichzei-
tig am differenziertesten entwickelten Grundlagen der Organismusanalogie finden sich in
der Soziologie bei Herbert Spencer (1820-1903). In der Soziologie sozialer Probleme waren
Perspektiven der Sozialpathologie besonders gegen Ende des 19. Jahrhunderts dominie-
rend, allerdings sind sie im Laufe der Geschichte nie verschwunden, sondern tauchen in
verschiedenen Varianten der Argumentation immer wieder auf.
Gesellschaftliche Zustände können demnach eindeutig als „gesund“ oder „patholo-
gisch“ bestimmt werden (siehe Davis 1975; Rubington/Weinberg 2002: 15 ff.). Es ist aber
auch heutzutage bei der Verwendung des Begriffs soziale Pathologie zumeist nicht klar, ob
soziale Probleme ein Indikator für Sozialpathologie sind oder ob soziale Pathologien die
Ursache für soziale Probleme darstellen sollen. Schließlich wäre es auch möglich, dass So-
zialpathologie eine Folge sozialer Probleme ist. Tatsächlich ist es schwierig, von einem prä-
zisen Konzept Sozialpathologie zu sprechen, es handelt sich eher um einen Sammelbegriff
für normative Perspektiven, die den Bezugspunkt ihrer Analyse entweder direkt in der Bio-
logie oder in Organismusanalogien suchen. Durchaus verbreitet ist nach wie vor auch ein
Gebrauch der Pathologiemetapher als politische Rhetorik der Kritik und Dramatisierung ge-
sellschaftlicher Zustände. Als Sammelbegriff für Verhaltensweisen oder Lebensbedingun-
gen, die nicht den Vorstellungen eines „gesunden“ und „guten“ Lebens entsprechen, wer-
den in der Regel weder die moralischen Grundlagen noch das Problematische an sozialen
Problemen zum Thema gemacht, sondern als allgemein anerkannt und unmittelbar evident
vorausgesetzt.
Sozialpathologie als normatives Konzept
Zentrales Merkmal der klassischen Sozialpathologieperspektive ist die Bestimmung sozia-
ler Probleme anhand normativer bzw. moralischer Kriterien, von denen angenommen wird,
dass sie jeder vernünftige Mensch nachvollziehen und anerkennen können müsste. Deren
38 Axel Groenemeyer

ideologische Grundlagen hat Mills 1943 herausgearbeitet: Das Leitbild der Analyse wie
auch der Reformbemühungen waren bestimmt durch eine Idealisierung kleinstädtischer Le-
bensweisen und eine Orientierung an den protestantisch-puritanisch religiösen Werten der
weißen US-amerikanischen Mittelschicht. Typischerweise wurden soziale Probleme in Zu-
sammenhang mit dem Leben in der Großstadt thematisiert. Soziale Pathologien waren so
diejenigen Handlungen, die gegen die Ideale der Stabilität, der Nüchternheit, des Privatei-
gentums, gegen die Arbeitsmoral und den Geist des freien Unternehmertums, gegen sexuel-
le Keuschheit und die Solidarität der Familie und der Gemeinde sowie gegen die Diszipli-
nierung des Willens verstießen (Lemert 1951: 5).
In Abgrenzung gegen diesen konservativen Bias gewann der Pathologiebegriff in der
Soziologie in den 1960er Jahre wieder an Bedeutung, wobei explizit der kritische Anspruch
nach Entwicklung normativer, handlungsleitender Theorien für die Soziologie sozialer Pro-
bleme formuliert wird. Tallman und McGee (1971) haben dementsprechend vorgeschlagen,
den Begriff der Sozialpathologie in Abgrenzung von einer empirischen, „reinen“ Soziologie
für normative Theorien sozialer Probleme zu reservieren, die im Kontext expliziter oder im-
pliziter Annahmen über einen wünschbaren Zustand von Gesellschaft argumentieren. In
diesem Sinn sind soziale Pathologien auch der zentrale Gegenstand in kritischen Theorien.
Zunächst eingeführt bei Fromm (1991, 1993 [1955]) im Hinblick auf die psychosoziale De-
formierung des Menschen durch die moderne, kapitalistisch geprägte Gesellschaft, wird das
Konzept auch in neueren Ansätzen verwendet und auf die Entwicklungsdynamik kapitalis-
tischer Modernisierung bezogen (Rosa 2005), als Pathologie des Rollenverhaltens beschrie-
ben (Dreitzel 1968), bei Habermas (1988) als Folgen der Kolonialisierung der Lebenswelt
durch Systemrationalitäten im Hinblick auf Sinnverlust, Entfremdung, Anomie und die Ent-
wicklung von Psychopathologien diagnostiziert (Band 2: 215) und ganz ähnlich auch bei
Honneth (2007) mit Bezug auf destruktive Konsequenzen der Rationalisierung für die Ent-
faltung von Subjektivität verwendet
Während in den kritischen Ansätzen die normative Grundlage über vermeintlich abge-
sicherte sozialphilosophische Setzungen von Gerechtigkeit, Autonomie, Authentizität und
Anerkennung abgesichert wird, reproduzieren andere Perspektiven, die mit dem Konzept
der Sozialpathologie argumentieren, auch heutzutage noch den bereits 1943 von Mills kriti-
sierten konservativen Mittelschichtsbias. So wurden z. B. in den 1990er Jahren mit der
kommunitaristischen Bewegung sozialwissenschaftliche Perspektiven populär gemacht, die
mit klaren Wertsetzungen Handlungsanweisungen zu geben versuchen und dabei explizit
auf die Kategorisierung gesund/krank für soziale Phänomene zurückgreifen (Etzioni 1995
[1993]).
Die Kritik der ideologischen Basis der Social-Problems-Handbücher von Mills (1943)
bezieht sich auf ein umfassendes, letztlich eher theorieloses Konzept von Sozialpathologie,
das als Sammelbegriff oder Metapher für verschiedene soziale Probleme Verwendung fand
und synonym mit „sozialer Desorganisation“ oder „angewandter Soziologie“ gebraucht
wurde (siehe auch Sutherland 1945). Erklärungen greifen dabei in der Regel nicht auf ir-
gendein konsistentes theoretisches Modell zurück, sondern operieren mit Alltagsvorstellun-
gen und einem nach allen Seiten offenen Multifaktorenansatz. Diese Orientierung auf
„praktische Probleme“ (Mills 1943: 168) macht das Konzept der „Pathologie“ aber auch
Soziologie sozialer Probleme 39

besonders attraktiv für Problematisierungsaktivitäten, indem damit auf die evidente Not-
wendigkeit, Dringlichkeit und Möglichkeit einer Veränderung hingewiesen wird.
In den 1950er Jahren geriet dann das Konzept Sozialpathologie innerhalb der Soziolo-
gie zunächst außer Mode und wich funktionalistischen Konzepten einer gesellschaftlichen
Organisation auf der Basis systemtheoretischer Begrifflichkeiten, die eine eher technische,
wert- und moralfreie Perspektive versprachen. Das schwerwiegendere Argument gegen
eine an Konzepten von Gesundheit und Krankheit ausgerichteten Soziologie sozialer Prob-
leme ergibt sich aber aus der Relativität und Pluralität von Werten innerhalb differenzierter
Gesellschaften. Viele soziale Bedingungen, die „Gesundheit“ in einem Bereich der Gesell-
schaft markieren, haben gerade eine „Pathologie“ in anderen Bereichen zur Voraussetzung,
so dass allein dadurch den mit medizinischen Analogien operierenden Modellen in norma-
tiven Ansätzen die Basis entzogen ist. So macht es wenig Sinn, von einer „kranken Gesell-
schaft“ zu sprechen, denn soziale Probleme gibt es nur innerhalb von Gesellschaften. Al-
lenfalls weist diese Metapher darauf hin, dass eine Gesellschaft und/oder Teilbereiche ihre
Fähigkeit zur Integration eingebüßt haben. Dies wird aber besser über die Konzepte der
sozialen Desorganisation, sozialen Desintegration und der Anomie thematisiert.
Soziale Probleme als Folge individueller Pathologie
Im Unterschied zur klassischen Perspektive der Sozialpathologie und der Diagnose sozialer
Pathologien in kritischen Theorien gehen direkt an der Biologie orientierte Varianten der
Pathologieperspektive von Ursachen für soziale Probleme in der biologischen Ausstattung
von Individuen aus. Auch wenn die Menschen in Gruppen leben und Gruppen angehören,
so bestimmt letztlich das Individuum mit seinen Merkmalen und Motiven das Verhalten.
Die Grundlage für soziale Probleme und soziale Pathologien sind dann individuelle Fehlan-
passungen, Krisen, Demoralisierung oder Desorganisation, die auf organische Ursachen zu-
rückgeführt werden, und soziale Probleme werden zu einem Ausdruck der Verbreitung „de-
generierter“ und kranker Individuen.
Eine besondere Rolle spielten hierbei zunächst Vorstellungen über die Vererbung der
Disposition zu abweichendem Verhalten. Diese Vorstellung hatte im letzten Drittel des 19.
Jahrhunderts unmittelbare Evidenz, und sie lässt sich auch heute noch gelegentlich in medi-
alen Dramatisierungen der Entwicklung sozialer Probleme in Stadtteilen mit einem hohen
Anteil von Menschen mit Migrationshintergrund finden. Aus der Konzentration und Stabi-
lität aller möglichen Formen von Abweichung und Problemen in den unteren Schichten
wird unmittelbar auf Vererbung geschlossen. Da aber zudem in diesen Schichten (oder
Gruppen) die Kinderzahl erheblich über derjenigen in gut situierten Bürgerfamilien liegt,
wird damit gerechnet, dass allein durch die demografische Entwicklung das Ausmaß von
Abweichung und sozialen Problemen dramatisch zunähmen müsse und somit die gesamte
Kultur und Gesellschaft gefährdet scheint. So formulierte noch 1981 eine Gruppe deutscher
Professoren öffentlichkeitswirksam: „Mit großer Sorge beobachten wir die Unterwande-
rung des deutschen Volkes durch Zuzug von vielen Millionen von Ausländern und ihren
Familien, die Überfremdung unserer Sprache, unserer Kultur und unseres Volkstums. ...
Völker sind (biologisch und kybernetisch) lebende Systeme höherer Ordnung mit voneinan-
der verschiedenen Systemeigenschaften, die genetisch und durch Traditionen weitergege-
ben werden. Die Integration großer Massen nichtdeutscher Ausländer ist daher bei gleich-
40 Axel Groenemeyer

zeitiger Erhaltung unseres Volkes nicht möglich und führt zu den bekannten ethnischen Ka-
tastrophen multikultureller Gesellschaft“ (Heidelberger Kreis 1981, ähnliche Argumentati-
on finden sich auch bei Sarrazin 2010).
In Verbindung mit den gegen Ende des 19. Jahrhunderts sehr verbreiteten Ansichten
des Sozialdarwinismus erlangten eugenische Vorstellungen eine große Popularität und ent-
wickelten sich zu einer internationalen Bewegung (vgl. Kühl 1997; Rafter 1988; Weingart/
Kroll/Bayertz 1992). Die Humangenetik wurde zu einer Leitwissenschaft für soziale Pro-
bleme und staatliche Geburtenkontrolle zu einem wichtigen Politikfeld in vielen Ländern
Europas und den USA. Das grundlegende Ziel der Eugenik liegt in der Verbesserung des
Genpools in einer Gesellschaft („Rassenhygiene“). Mittel dieser Politik war zumeist geneti-
sche Aufklärung, allerdings wurden in Bezug auf bestimmte Probleme wie Geisteskrank-
heit und Behinderung in vielen Ländern staatliche Geburtenkontrollen und Verbote reali-
siert. Zudem wurde die Möglichkeit von Abtreibungen und Zwangssterilisationen aus eu-
genischen Gründen als ein Instrument zur Erreichung der Ziele in vielen Ländern gesetzlich
eingeführt. Schließlich spielten eugenische Überlegungen auch eine entscheidende Rolle
bei der Formulierung restriktiver Einwanderungsgesetze in den USA der 1920er Jahre,
durch die Einwanderer aus Nord- und Westeuropa gegenüber Süd- und Osteuropäern und
Asiaten bevorzugt wurden.
Vor dem Hintergrund der rassistischen Volksideologie wurden die staatlichen eugeni-
schen Kontrollen dann im nationalsozialistischen Deutschen Reich radikalisiert und auf
„Gewohnheitsverbrecher“, Alkoholiker, Drogenabhängige und sonstige „asoziale“ Elemen-
te sowie auf „nicht-arische Volksgruppen“ im Allgemeinen ausgeweitet. Die Fortpflan-
zungserlaubnis ist nicht nur von einem durch eine staatliche Behörde ausgestellten eugeni-
schen Zeugnis abhängig gemacht worden, sondern die genannten Gruppen wurden auch
systematisch und im großen Umfang der Vernichtung in Konzentrationslagern zugeführt
(D Groenemeyer/Laging: Alkohol, Alkoholkonsum und Alkoholprobleme; D Ratzka: Woh-
nungslosigkeit; D Waldschmidt: (Körper-)Behinderung als soziales Problem).
Die Interpretationen sozialer Probleme vor dem Hintergrund der Vererbung und euge-
nischer Vorstellungen hatten ihre Blüte in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts. Aufgrund
des Fehlens einer empirischen Fundierung des erblichen Charakters abweichenden Verhal-
tens, besonders aber durch die grausame Radikalisierung dieser Vorstellungen in den Kon-
zentrationslagern des Nationalsozialismus sind sie danach zunächst moralisch und politisch
in Verruf geraten. Allerdings wurden eugenische Maßnahmen in einer Reihe von Ländern
durchaus noch lange nach dem II. Weltkrieg weiterhin praktiziert.
Neuen Auftrieb erhielten Vererbungsdiskurse in den 1980er und 1990er Jahre durch die
Fortschritte bei der Entschlüsselung des Erbgutes („Human Genom Project“) und die Mög-
lichkeiten der gezielten Beeinflussung von Erbanlagen im Rahmen der Stammzellenfor-
schung sowie in Zusammenhang mit den Möglichkeiten der Präimplantationsdiagnostik.
Zwar bewegten sich die entsprechenden wissenschaftlichen Diskurse nahezu ausschließlich
im Rahmen der Prävention von Erbkrankheiten und erblich bedingten Behinderungen (vgl.
aber Vellemann/Orford 1984; Walters 1992; Wilson/Herrnstein 1985), in medialen und
öffentlichen Diskursen wurden die Möglichkeiten der Humangenetik häufig auf andere
soziale Probleme projiziert, indem auf die Möglichkeit der Entdeckung und Kontrolle von
Soziologie sozialer Probleme 41

Genen für Kriminalität, Sucht und Alkoholismus, psychischen Störungen oder Gewalt ver-
wiesen wurde.
Von entsprechenden Vorstellungen geht nach wie vor eine große Attraktivität in öffent-
lichen und medialen Diskursen aus, insofern sie die Möglichkeit einer technologischen
Lösung sozialer Probleme suggerieren. Darüber hinaus haben diese Diskurse aber durchaus
auch praktische Konsequenzen, wenn etwa Möglichkeiten der pränatalen Gendiagnostik
und der Präimplantationsdiagnostik zu normativen Vorgaben der individuellen Gesund-
heitsvorsorge werden und in der Folge dann Behinderungen, Geistesstörungen und psychi-
sche Krankheiten als Unterlassung der Vorsorge zusätzlich stigmatisiert werden (Kollek/
Lemke 2008).
Grundlegendes Erklärungsprinzip der „Vererbung sozialer Probleme“ ist die Annahme
von Ursachen in der biologischen Ausstattung von Individuen. Auch unabhängig von der
Eugenik sind derartige Diskurse über soziale Probleme in verschiedenen Varianten weit
verbreitet und haben ebenfalls eine lange Tradition. In Bezug auf Kriminalität wird diese
Perspektive in den einschlägigen Lehrbüchern meistens mit dem Erscheinen der Arbeit von
Cesare Lombroso, L’uomo delinquente von 1876 [1889], und der Gründung der „positiven
Schule“ markiert. Aus verschiedenen äußeren Merkmalen der Schädelform, des Gesichts
u. ä. von Strafgefangenen schloss Lombroso auf jeweils spezifische Charaktermerkmale, die
die Person für bestimmte Verbrechenstypen prädestinieren und so den Typus des „gebore-
nen Verbrechers“ ergeben. Tatsächlich gibt es aber vielfältige Vorläufer auf dem Gebiet der
Anthropologie, der Phrenologie und der Psychiatrie, die bis in die zwanziger und dreißiger
Jahre des 19. Jahrhunderts zurückreichen und in denen medizinisch-psychiatrische Perspek-
tiven der Kriminalität entwickelt worden waren (Wetzell 2000: 17 ff.). Aus heutiger Sicht
scheinen die Bilder von Kriminellen, die in diesen Untersuchungen produziert wurden, eher
skurril. Gleichwohl gleichen sie durchaus den heute noch, insbesondere über Trivialro-
mane, Filme und anderen Medien verbreiteten Stereotypen von Verbrechern.
Lombroso interpretierte den „geborenen Verbrecher“ als einen atavistischen Men-
schentypus, das heißt als Ausdruck eines Rückschlags in eine niedrigere biologische Ent-
wicklungsstufe. Im Unterschied zu den USA fand diese Vorstellung in Deutschland und
Frankreich eher wenig Anhänger, ohne allerdings grundsätzlich die Beziehung zwischen
biologischem Phänotyp und Charaktereigenschaften sowie die Verursachung des kriminel-
len Verhaltens in biologischen Gegebenheiten bestimmter Individuen abzulehnen. Insbe-
sondere in Deutschland und Frankreich sind Konzepte der „Degeneration“ und der „psy-
chopathischen Minderwertigkeit“ wirkmächtiger geworden. Mit ihnen wurde in verschie-
denen Varianten abweichendes Verhalten als Folge eines Wechselspiels zwischen anlage-
bedingten und Umweltfaktoren beschrieben und so Kriminalität, psychische Krankheiten,
Nichtsesshaftigkeit, aber auch auf Armut, Arbeitslosigkeit, Prostitution, Homosexualität,
Alkoholismus und Drogenabhängigkeit erklärt (vgl. Baumann 2006: 36 ff.). Erst in den
1960er und 1970er Jahren verloren derartige biologische und pathologische Diskurse über
abweichendes Verhalten und soziale Probleme an Bedeutung. Allerdings kann ihr Einfluss
durchaus bis heute weiterverfolgt werden, und sie scheinen seit Mitte der achtziger Jahre
gerade bei der Ursachenerklärung abweichenden Verhaltens sogar wieder an Boden zu ge-
winnen, einschließlich der erbbiologischen Varianten (z. B. Velleman/Orford 1984; Walters
1992; Wilson/Herrnstein 1985).
42 Axel Groenemeyer

Nach der „Entschlüsselung“ des menschlichen Genpools Anfang der 1990er ist aber
das Interesse an erbbiologischen Perspektiven auf soziale Probleme deutlich zurückgegan-
gen. An ihre Stelle treten in den letzten Jahren neurobiologische Perspektiven, die gerade
auch im Hinblick auf Kriminalität, Alkoholismus und Drogenabhängigkeit in den Medien
und von einigen Sozialwissenschaftlern als Herausforderung der Erklärung abweichenden
Verhaltens interpretiert werden (D Oberwittler: Kriminalität und Delinquenz als soziales
Problem; Markowitsch/Siever 2007; Piefke/Markowitsch 2007). Daneben finden auch evo-
lutionsbiologische Interpretationen sozialer Probleme, die unmittelbar an Charles Darwin
anschließen, durchaus weiterhin ihr Publikum (Daly/Wilson 2002; Euler 2004; Meyer
2004).
Die Interpretation sozialer Probleme aus biologischen Perspektiven stellt einen Spezial-
fall der Erklärung sozialer Probleme durch Merkmale von Individuen dar, die als patholo-
gisch oder defizitär vorgestellt werden und so von der normalen Population abweichen, so-
ziale Probleme werden in diesem Sinne individualisiert.
Soziale und individuelle Pathologien als Medikalisierung sozialer Probleme
Die Perspektive individueller Pathologien bedeutet eine Interpretation sozialer Probleme im
Rahmen eines medizinischen Modells, dessen Entwicklung Conrad und Schneider (1980;
Conrad 1992, 2007) als Prozess der Medikalisierung sozialer Probleme beschrieben haben.
Sie konstruieren diesen Prozess als eine gesellschaftliche Entwicklung (From Badness to
Sickness), in der Probleme zunehmend in medizinischen Begriffen definiert, im Rahmen
eines medizinischen Diskurses verortet oder in medizinischen Institutionen bearbeitet wer-
den. Dabei geht es nicht nur um eine Thematisierung oder Behandlung biologischer Patho-
logien, die einer medikamentösen Behandlung zugänglich gemacht werden, auch Interpre-
tationen psychischer oder psychologischer Defizite und Pathologien als Grundlage sozialer
Probleme gehören in diesen Prozess der Medikalisierung.
Die Diagnose einer Medikalisierung sozialer Probleme hat ihren Ausgangspunkt in so-
ziologischen Kritiken an den medizinischen bzw. psychiatrischen Professionen sowie an
deren „Imperialismus“ (Strong 1979) bei der Definition und der Monopolisierung von In-
terventionen abweichenden Verhaltens. Schließlich wurde das Konzept ausgeweitet auf die
Verbreitung medizinischer und pathologisierender Diskurse, die sich in verschiedenen ge-
sellschaftlichen Bereichen finden lassen (vgl. als Überblick Davis 2010). Tatsächlich lässt
sich die von Conrad und Schneider (1980) propagierte Abfolge von Problematisierungsdis-
kursen hin zu einer medizinischen oder pathologisierenden Perspektive für eine Reihe sozi-
aler Probleme nachzeichnen (z. B. Alkohol- und Drogenkonsum, Verhaltensstörungen bei
Kindern, abweichendes Verhalten im Bereich der Sexualität, psychische Störungen, Behin-
derungen, Kriminalität). Daneben finden sich Tendenzen der Medikalisierung aber auch als
Ansätze der Problematisierung individueller Alltagsprobleme (z. B. Menopause, Geburt,
Attraktivität und Fitness, sexuelle Leistungsfähigkeit; für einen Überblick über entspre-
chende Fallstudien vgl. Conrad 2007; Conrad/Schneider 1980; Davis 2010; D Stollberg:
Gesundheit und Krankheit als soziales Problem).
Soziologie sozialer Probleme 43

2.2 Soziale Probleme als Folge sozialer Desorganisation in urbanen Milieus


Mit dem Beginn des 20. Jahrhunderts beschleunigten sich in den USA Prozesse der Indus-
trialisierung und Urbanisierung durch technische Entwicklungen sowie infolge von Migra-
tion und Immigration in einem bislang unbekannten Maße. Die Bevölkerungsbewegungen
umfassten nicht nur die Wellen der Einwanderung aus Europa – 1930 war ein Drittel aller
weißen Amerikaner nicht in Amerika geboren –, sondern auch die Schwarzen aus den Plan-
tagen im Süden und die der Landarbeiter. Diese Bewegungen führten in den sich rapide ent-
wickelnden Städten nicht nur zu Konflikten zwischen den kulturellen Traditionen der ver-
schiedenen ethnischen Gruppen, sondern auch zu einem Zusammenbruch der bislang er-
lernten und akzeptierten Lebensorientierungen und zu einer Auflösung der traditionellen
dörflichen oder kleinstädtischen Mechanismen sozialer Kontrolle. Das Ausmaß der mit die-
sen Entwicklungen verbundenen sozialen Probleme war mit einer am Individuum orientier-
ten Pathologieperspektive nicht zu erfassen.
Im Unterschied zur Perspektive der Sozialpathologie wurde mit dem Ansatz der sozia-
len Desorganisation ein genuiner Gegenstand der Soziologie in Abgrenzung zu anderen So-
zialwissenschaften und der Medizin etabliert. Damit konnten die Probleme in der Gesell-
schaft in einer Art und Weise definiert und analysiert werden, für die die Soziologie das
notwendige Handwerkzeug bereitstellt (Rubington/Weinberg 2002: 47 ff.). Soziale Proble-
me sind demnach Indikatoren oder Ergebnis eines Versagens von Regeln und sozialer Kon-
trolle infolge von Prozessen zu raschen sozialen Wandels. Hieraus entsteht einerseits per-
sonale Desorganisation, die sich als individuelle Verhaltensunsicherheit, Überlastung und
Fehlanpassung manifestiert, und andererseits eine soziale Desorganisation, bei der Regeln
gänzlich fehlen oder die Abstimmung der Regeln nicht mehr gewährleistet ist. Soziale Des-
organisation ist demnach über das Auseinanderfallen oder die Desintegration verschiedener
Elemente oder Sphären der Kultur aufgrund unterschiedlicher Entwicklungsgeschwindig-
keiten zu erklären. So entwickeln sich z. B. die Technik und die damit verbundenen Formen
der Arbeitsorganisation schneller als die dazu gehörigen kulturellen Orientierungen, und es
kommt zu einem Zusammenbruch handlungsleitender Regeln und normativer Strukturen.
Eine erste explizite Konzeptualisierung sozialer Desorganisation im Kontext der ame-
rikanischen Soziologie sozialer Probleme findet sich in der Untersuchung von Thomas und
Znaniecki The Polish Peasant in Europe and America (1918-20), in der sie die Auswirkun-
gen der Migration auf die individuellen Handlungsorientierungen rekonstruierten. Soziale
Desorganisation wurde hier definiert als schwindender Einfluss sozialer Regeln auf das
Verhalten der Mitglieder einer Gruppe. Diese Prozesse drücken sich in einer individuellen
Desorientierung aus, weil die gelernten Regeln und Normen in der „neuen Welt“ nicht
mehr funktionieren und damit sichere normative Standards fehlen. Als Folge entsteht dann
entweder die Haltung eines „anything goes“ oder eine generelle Handlungsverunsicherung,
die zu individueller Überforderung und so auch zu erhöhten Raten psychischer Störungen
beitragen kann. Aufgrund des Zusammenbrechens stabiler handlungsleitender Regeln ist
zudem die effektive Ausübung sozialer Kontrolle über die Mitglieder der Gruppe ge-
schwächt, was mit erhöhten Raten abweichenden Verhaltens einhergeht.
Aufbauend auf diese Ideen wurde das Konzept einer sozialen Desorganisation von
Park, Burgess und McKenzie (1925) mit Konzepten der Ökologie verknüpft, um so beson-
ders die räumliche Verteilung sozialer Probleme erklärbar zu machen. Entsprechend den
44 Axel Groenemeyer

Prozessen der Konkurrenz und der Symbiose in der Pflanzenökologie wurden gut organi-
sierte menschliche Gemeinschaften als soziale Symbiose aufgefasst, in der sich die norma-
tiven Strukturen über die Mechanismen der Verdrängung und Assimilation stabilisieren.
Rascher sozialer Wandel infolge von Industrialisierung, Urbanisierung und besonders von
Immigration stört dieses Gleichgewicht. Diese Störungen werden als Invasion aufgefasst,
die zu Konflikten um die kulturelle Dominanz in der Gemeinde führt und zunächst einen
Zusammenbruch der normativen Struktur bedingt. Erst im Laufe der Zeit wird dann über
Prozesse der Assimilation und Akkommodation eine symbiotische Reorganisation der Ge-
meinschaft um eine neue dominante Ordnung ermöglicht.
Aus diesen Prozessen ergeben sich in den Großstädten „natural areas“ von hoher und
niedriger Belastung mit sozialen Problemen und abweichendem Verhalten, entsprechend
dem Ausmaß der durch sozialen Wandel ausgelösten Veränderungen. Diese „natural areas“
werden als konzentrische Kreise um das ökonomisch aktivste und expandierende Ge-
schäftszentrum vorgestellt, wobei sich insbesondere die Zone um das Zentrum als beson-
ders problembelastet herausgestellt hat. Dieses Zonenmodell bildete im Folgenden die
Grundlage für viele empirische Forschungen zu verschiedenen Formen abweichenden Ver-
haltens. Zu den bekanntesten zählt die klassische Studie von Shaw, McKay und Kollegen
(1929) zur Jugendkriminalität, die in den folgenden Jahrzehnten für weitere Städte in den
USA wiederholt wurden (Shaw/McKay 1969) und die später Grundlage für spezielle Re-
formprogramme in den belasteten Gebieten bildeten (siehe z. B. Albrecht 1982; Byrne/
Sampson 1986; Pfohl 1994: 190 ff.; D Oberwittler: Kriminalität und Delinquenz als sozia-
les Problem). Ebenfalls auf der Grundlage dieses ökologischen Modells wurde von Faris
und Dunham (1939) in Chicago die Verteilung psychischer Störungen untersucht (D Kili-
an: Psychische Krankheit als soziales Problem).
Hintergrund des Ansatzes der sozialen Desorganisation ist die Idee von Gesellschaft als
eines sozialen Systems, dessen Teile über verschiedene Mechanismen miteinander koordi-
niert werden. Soziale Desorganisation bedeutet den Zusammenbruch oder die fehlende Ab-
stimmung zwischen verschiedenen Wertesystemen, Rollen und Systemen. Die Folge hier-
von sind einerseits Störungen der adäquaten Zielerreichung und des funktionalen Zusam-
menhangs spezialisierter Systeme sowie andererseits eine Schwächung der sozialen Kon-
trolle und der sozialen Bindungen von Individuen sowie eine mangelhafte Internalisierung
von Werten und Normen im Prozess der Sozialisation (vgl. Faris 1948).
Das Konzept soziale Desorganisation ist zunächst im Hinblick auf methodologische
Probleme kritisiert worden. So wird in der Theorie angenommen, dass soziale Desorgani-
sation eine Ursache für soziale Probleme (Kriminalität, Suizid, psychische Störungen etc.)
darstellt. Diese Annahme könnte aber nur dann tatsächlich empirisch überprüft werden,
wenn es gelänge, soziale Desorganisation unabhängig vom Auftreten sozialer Probleme zu
diagnostizieren. Dies ist allerdings gerade in den klassischen Studien nicht erfolgt, und das
Auftreten erhöhter Raten abweichenden Verhaltens wurde als Folge sozialer Desorganisati-
on gedeutet, ohne dass diese selbst empirisch gemessen wurde. Betrachtet man die dynami-
schen Prozesse der räumlichen Verteilung sozialer Probleme, so wird der Stellenwert sozia-
ler Desorganisation unklar, weil hier meistens Selektionsprozesse nicht klar genug von Ver-
ursachungsfaktoren getrennt werden. So kann zwar einerseits soziale Desorganisation eine
Ursache für des Entstehen abweichender Orientierungen sein, allerdings können sich ande-
Soziologie sozialer Probleme 45

rerseits erhöhte Raten von Kriminalität oder psychischen Störungen in bestimmten Stadtge-
bieten auch dadurch ergeben, dass diese Gebiete bevorzugt von Personen, die bereits ab-
weichende Orientierungen haben, als Wohnort gewählt werden. Dann wäre soziale Desor-
ganisation keine Ursache abweichenden Verhaltens, sondern eher eine Folge der Abwei-
chung. Beide Erklärungshypothesen brauchen sich zudem nicht auszuschließen, und die in
ihnen postulierten Prozesse der Sozialisation, Kontrolle und Selektion können sich gegen-
seitig verstärken, was empirisch kaum adäquat geprüft worden ist.
Von sozialer Desorganisation kann man nur reden, wenn man die Bedingungen der so-
zialen Organisation und Ordnung bestimmen kann. Hier zeigte sich dann auch die größte
Schwäche dieser Perspektive. So ist der analytische Stellenwert und die Bedeutung der so-
zialen Desorganisation unklar geblieben. Gerade in den empirischen Überprüfungen der
klassischen Studien zeigte sich, dass soziale Desorganisation typischerweise nicht von As-
pekten sozialer Benachteiligung wie niedriger Schichtzugehörigkeit, Bildung und ethni-
scher Zusammensetzung getrennt wurde. Es lässt sich auch kaum unterscheiden, wodurch
soziale Desorganisation letztlich bestimmt sein soll und wo die Grenze zwischen „norma-
lem“ und desorganisierendem sozialen Wandel liegt bzw. unter welchen Bedingungen so-
ziale Desorganisation gar notwendigen sozialen Wandel einleiten kann. Neuere Perspekti-
ven in der Tradition der Idee der sozialen Desorganisation sind von daher dazu übergegan-
gen, alternative Konzepte zu entwickeln, die die soziale Integration, das soziale Kapital
oder „community efficacy“ in Stadtvierteln zur Grundlage der Analyse machen (vgl. Bot-
toms 2007; Sampson 2008; Sampson/Morenoff/Gannon-Rowley 2002), damit aber auch auf
eine Beschreibung von sozialer Desorganisation verzichten können.
Cohen (1959) hat deutlich gemacht, dass sich abweichendes Verhalten an festgelegten
Werten und Normen misst, während soziale Desorganisation gerade das Fehlen dieser ver-
bindlichen Handlungsregeln thematisiert. Bereits in den Arbeiten von Thomas und Znanie-
cki (1918-1920) war die Idee enthalten, dass soziale Desorganisation auch über konfligie-
rende Wertesysteme zu beschreiben ist. Allerdings wurde daraus noch nicht der Schluss ge-
zogen, dass abweichendes Verhalten gerade dadurch entstehen kann, dass die Regeln eines
anderen Bezugssystems befolgt werden. Ethnographischen Studien haben gezeigt, dass von
einem Zusammenbruch der Normen und Werte in den „desorganisierten Milieus“ der Groß-
stadt keine Rede sein kann. Vielmehr bildeten sich hier eigene Werte- und Normensysteme
mit Formen sozialer Kontrolle, die z. T. sehr viel rigider und effektiver funktionierten als
diejenigen in den als konform angesehenen Milieus. Viele der als soziale Probleme be-
zeichneten Situationen und Verhaltensweisen sind in Bezug auf das spezifische Milieu, in
dem sie gezeigt werden, keineswegs abweichend. Sie folgen den Mustern einer Subkultur,
die von der sie umgebenen Gesellschaft abweicht (Anderson 1999; Groenemeyer 2005).
Bei der Erklärung abweichenden Verhaltens kann also auf individuelle Eigenschaften
der Akteure verzichtet werden, weil das Verhalten über die Anpassung an (sub-)kulturell
und sozialstrukturell differenzierte Muster innerhalb einer Gesellschaft beschrieben wird
(Sack 1971). Die dabei zum Tragen kommenden Mechanismen des Lernens und der sozia-
ler Kontrolle wurden später als Theorie differentieller Assoziation (Akers 1973; Sutherland/
Cressey 1939) und als Subkulturtheorie (Cohen 1961 [1955]) zu bedeutsamen Erklärungs-
figuren für abweichendes Verhalten weiterentwickelt. Damit wurde soziale Desorganisation
eher auf Gruppenprozesse in spezifischen städtischen Milieus bezogen oder auf Sozialisati-
46 Axel Groenemeyer

onsprozesse in der Familie und in Gleichaltrigengruppen reduziert (siehe Albrecht 1982;


Bottoms 2007; Bursik 1988; Byrne/Sampson 1986; Kornhauser 1978; D Oberwittler: Kri-
minalität und Delinquenz als soziales Problem).
In der Perspektive der sozialen Desorganisation der Chicagoer Schule war die Bestim-
mung des problematischen Charakters kein Thema, weil implizit von einem einheitlichen
Wertesystem zur Bestimmung von Ordnung ausgegangen wurde. So wurde auch der Per-
spektive der sozialen Desorganisation vorgeworfen, sie speise sich aus den gleichen rück-
wärtsgewandten Ideologien, die bereits in Bezug auf die Sozialpathologie kritisiert wurden
(Mills 1943; Wirth 1944). Die Kriterien und Wertmaßstäbe, an denen soziale Desorganisa-
tion von Stadtvierteln und Quartieren beurteilt würden, seien zumindest implizit meistens
eher aus romantisierenden Vorstellungen dörflichen oder kleinstädtischen gemeinschaftli-
chen Zusammenlebens entnommen, die dem modernen Charakter von Städten als Formen
eines pluralen und eher durch soziale Distanz gekennzeichneten Lebenszusammenhangs
nur selten gerecht würden.
Das Konzept ist in den USA in den fünfziger Jahren aus der Mode gekommen, nicht
nur weil sich z. T. an der Kritik des Konzepts alternative Erklärungen sozialer Probleme
entwickelt hatten, sondern auch weil über gesetzliche Einschränkungen der Immigration
und Reorganisationsprozesse der Gesellschaft der Gegenstand selbst an Evidenz eingebüßt
zu haben schien. Trotz konzeptioneller und theoretischer Schwächen findet die Idee sozia-
ler Desorganisation aber auch heute noch Verwendung und erlebte besonders mit der Pro-
blematisierung von Integrationsprozessen im Rahmen der Migration seit den 1990er Jahre
eine Wiederbelebung (z. B. Eisner 1997; Heitmeyer/Anhut 2000).
Obwohl das Konzept sozialer Desorganisation der Chicagoer Schule für Untersuchun-
gen von Ursachen abweichenden Verhaltens in Zusammenhang mit deren räumlichen Ver-
teilung durchaus einen sinnvollen Beitrag leisten kann, ist es mit der Frage nach einer The-
matisierung des problematischen Charakters sozialer Probleme überfordert. Letztlich fehlte
den Arbeiten zur sozialen Desorganisation der Chicagoer Schule ein konsistenter theoreti-
scher Unterbau, um tatsächlich die Organisation einer Gesellschaft als soziales System und
damit auch die Bedingungen sozialer Desorganisation als soziales Problem bestimmen zu
können. So kommt z.B. Mills (1943) zu dem vernichtenden Urteil, dass die Arbeiten in die-
ser Perspektive eine „occupationally trained incapacity to rise above a series of ‚cases‘“ de-
monstrieren. Eine überaus einflussreiche Grundlage für diese theoretische Fundierung ent-
wickelte sich in den vierziger Jahren in den USA mit dem Strukturfunktionalismus. In die-
sem Kontext wurde auch die Idee sozialer Desorganisation aufgegriffen, aber ergänzt um
nähere Bestimmungen mit Hilfe der zentralen Konzepte „Anomie“ und „soziale Desinte-
gration“.

2.3 Soziale Probleme als Struktur- und Funktionsproblem sozialer Systeme


Bereits der Ansatz der Sozialpathologie und erst recht die Perspektive sozialer Desorganisa-
tion verfolgten im Prinzip funktionalistische Argumentationen, auch wenn eine entspre-
chende Begrifflichkeit nicht entwickelt war. In Bezug auf die Analyse sozialer Probleme
fand diese ihre elaborierteste Fassung im Anschluss an Parsons durch Merton (1971, 1976).
Soziologie sozialer Probleme 47

Soziale Probleme und funktionale Analyse


In funktionalistischer Perspektive wird von der Grundannahme ausgegangen, dass die Ge-
sellschaft aus verschiedenen miteinander interagierenden Strukturen oder Teilsystemen be-
steht, die jeweils unterschiedliche Beiträge für den Bestand und die Arbeitsweise des ge-
sellschaftlichen Systems erfüllen. Spezifische kulturelle oder Handlungsmuster werden im
Hinblick auf ihre Funktionen bzw. Konsequenzen für die Herstellung oder Wiederherstel-
lung eines Systemgleichgewichts betrachtet. Die Bestandserhaltung des Gesamtsystems
wird hierbei als vermeintlich neutrale, d. h. von Wertsetzungen unabhängige, Bezugsgröße
der Analyse sozialer Systeme angenommen. Von zentraler Bedeutung hierfür ist die Erfül-
lung theoretisch bestimmter „funktionaler Erfordernisse“. Nach Parsons muss jedes soziale
System vier Aufgaben zur Bestandserhaltung erfüllen: Anpassung an die externe Umwelt
(adaptation), Integration der verschiedenen Systemelemente wie Werte, Rollen, Interessen
und Motive der Mitglieder (integration), Erreichung kollektiver Ziele (goal attainment) und
die fortgesetzte Reproduktion und Kontrolle der kulturellem Muster sowie die Reduktion
von systemischen Spannungen (latency: pattern maintenance – tension reduction) (Parsons/
Bales/Shils 1951). Auf der Grundlage einer kybernetischen Perspektive aktivieren Span-
nungen und Abweichungen innerhalb eines sozialen Systems verschiedene Anpassungsme-
chanismen – soziale Kontrolle –, die das Systemgleichgewicht beständig regulieren. In Be-
zug auf abweichendes Verhalten sind dieses im Wesentlichen Sozialisation, Profit/Gratifi-
kation, Überzeugung und als Ultima Ratio Zwang/Gewalt. Auf institutioneller Ebene kom-
men neben der Ökonomie den Professionen (z. B. der Medizin), der Technologie und der
Erziehung eine besondere Rolle bei der rationalen Lösung sozialer Probleme zu (Parsons
1939).
Im Bemühen, diese abstrakten Prinzipien für gesellschaftliche Analysen zu nutzen,
geht Merton im Unterschied zu Parsons davon aus, dass die Bedingungen und Mechanis-
men, mit denen soziale Systeme ihren Bestand und ihre Arbeitsweise sichern, nicht theore-
tisch vorab, sondern jeweils empirisch bestimmt werden müssen (Merton 1995 [1968]).
Ebenfalls im Unterschied zu Parsons wird zudem angenommen, dass Integration nicht not-
wendigerweise auf das Gesamtsystem bezogen werden muss, sondern auch davon unabhän-
gig für Teilsysteme untersucht werden kann. Soziale Systeme können demnach durchaus
langfristig Bestand haben, auch wenn sie in Bezug auf das Gesamtsystem keine oder gar
dysfunktionale Konsequenzen haben Für die Analyse sozialer Probleme sind in dieser Per-
spektive zwei Aspekte von besonderer Bedeutung: Erstens können soziale Probleme so-
wohl positive wie auch negative Funktionen erfüllen und für verschiedene Gruppen oder
Teilsysteme in der Gesellschaft jeweils unterschiedliche Konsequenzen haben. Zweitens
besteht der Anspruch, soziale Probleme ohne Rückgriff auf a priori Wertentscheidungen
aus der jeweiligen Organisation der Gesellschaft als Muster, die dysfunktional sind, bestim-
men zu können und einer technischen Lösung zuzuführen.
Die Vorstellung, soziale Probleme wären tatsächlich dazu da, gelöst zu werden und
könnten auch tatsächlich bewältigt werden, hat erhebliche Attraktivität. Offenbar überleben
Staaten und Gesellschaften aber auch, wenn sie die gravierendsten sozialen Probleme unge-
löst lassen. Neben diesem eher empirischen Argument gibt es aber auch einige theoretische
Argumente dafür, dass Gesellschaften ohne soziale Probleme nicht denkbar sind. Am be-
kanntesten hierfür ist die funktionale Argumentation von Durkheim (1982 [1895]) hinsicht-
48 Axel Groenemeyer

lich der Kriminalität geworden. Demnach sind gesellschaftliche Phänomene „normal“ und
letztlich auch für Gesellschaften notwendig, wenn sie in allen bekannten Gesellschaften
vorkommen und wenn nachgewiesen werden kann, dass diese Phänomene zentrale Aufga-
ben für das Funktionieren und die Reproduktion von Gesellschaften erfüllen. Demnach
erfüllen das abweichende Verhalten und die darauf folgenden gesellschaftlichen Reaktionen
unverzichtbare Funktionen für den Bestand und das Funktionieren jeder Gesellschaft (siehe
Cohen 1975 [1966]; Phillipson 1982 [1971]; vgl. aber auch die Kritik an dieser Annahme
bei Albrecht 1981). Über abweichendes Verhalten, bzw. über die daran anknüpfenden Re-
aktionen sozialer Kontrolle, können Grenzen des Erlaubten markiert und symbolisiert, die
Solidarität innerhalb der Gruppe über die Konstruktion eines gemeinsamen Feindes gestärkt
oder auch Spannungen abgebaut werden, abweichendes Verhalten kann zudem notwendige
Systemanpassungen einleiten und die Flexibilität in der Umweltanpassung sichern. Parado-
xerweise kann also eine Analyse sozialer Probleme als Kategorie gesellschaftlicher Schä-
den und Störungen zu dem Ergebnis führen, dass sie zwar möglicherweise für einzelne In-
dividuen oder Gruppen Leiden verursachen und Nachteile bringen, aber in einer gesell-
schaftlichen Perspektive keineswegs eine Störung darstellen, sondern ihre Existenz funkti-
onale Erfordernisse erfüllt. Allerdings zeigen Normverstöße dann eine „pathologische“ Ge-
sellschaftsentwicklung an, wenn es zu drastischen Veränderungen von Kriminalität kommt.
Soziale Probleme sind dann zwar ein Indikator für Störungen der sozialen Ordnung, aber
dafür müssen diese Phänomene schon vorab als problematisch bestimmt sein, sonst könnte
man pathologische Gesellschaftsentwicklungen kaum identifizieren.
Die Frage nach den im Einzelnen erfüllten manifesten und latenten Funktionen sozialer
Probleme und ihren Mechanismen ist eine durchaus bedeutsame soziologische Fragestel-
lung, die sehr viel über das Funktionieren moderner Gesellschaften erhellt. Prinzipiell kann
aber hierdurch nur erklärt werden, warum bestimmte Probleme möglicherweise weiterhin
existieren und wie sie sich entwickeln, aber nicht, warum sie entstanden sind. Klassische,
wenn auch nicht unbestrittene Beispiele für eine funktionale Analyse sind die historische
Studie über die Puritaner von Erikson (1978 [1966]) und die Untersuchung der Funktionen
von Armut in den USA von Gans (1992). Eine Gesellschaft ohne soziale Probleme setzt
voraus, dass alle Individuen einer Gesellschaft ihren jeweiligen Rollen und sozialen Regeln
vollständig angepasst wären, dass ein vollkommenes Gleichgewicht und eine widerspruchs-
freie Organisation aller gesellschaftlichen Teilsysteme entwickelt werden könnte und dass
damit jegliche Veränderung und sozialer Wandel sowohl als Realität wie auch als Idee aus
der Welt geschaffen wäre. Letztlich bedeutet also die Vorstellung einer Lösung aller sozia-
len Probleme entweder die Auflösung allen gesellschaftlichen Lebens oder die Abschaffung
jeglicher Individualität und Subjektivität, was auf das Gleiche hinausliefe (Horowitz/Lie-
bowitz 1968: 294).
Soziale Probleme als Desorganisation sozialer Systeme
Die zentrale Charakterisierung sozialer Probleme als soziale Desorganisation sozialer Sys-
teme im Sinne einer fehlenden Abstimmung verschiedener Teilsysteme oder -einheiten des
sozialen Systems in einer strukturfunktionalistischen Perspektive fasst das klassische Zitat
von Merton zusammen: „Social disorganization refers to inadequacies or failures in a so-
cial system of interrelated statuses and roles, such that the collective purposes and indivi-
Soziologie sozialer Probleme 49

dual objectives of its members are less fully realized than they could be in an alternative
workable system. ... When we say that a particular group or organization or community or
society is disorganized in some degree, we mean that the structure of statuses and roles is
not as effectively organized as it, then and there, might be. This type of statement, then,
amounts to a technical judgment about the workings of a social system. And each case
requires the sociological judge to supply competent evidence that the actual organization of
social life can, under attainable conditions, be technically improved.” (Merton 1971: 820).
Im Unterschied zur Verwendung des Begriffs soziale Desorganisation in der Chicagoer
Schule geht es hier nicht um Störungen handlungsleitender Normen und fehlende soziale
Kontrolle, sondern allgemeiner um fehlende Abstimmung von Rollen und Positionen in
oder zwischen sozialen Systemen. In aktuelleren Arbeiten wird hierfür häufiger auf den Be-
griff der Systemintegration zurückgegriffen (Lockwood 1969 [1964]; zur Unterscheidung
von Desintegration und Desorganisation vgl. auch König 1974 [1945]).
Nach Merton soll es sich bei der soziologischen Bestimmung sozialer Probleme sowohl
um eine „technische“ Analyse der strukturellen und normativen Funktionsbedingungen so-
zialer Systeme und nicht um ein Problem der moralischen Bewertung handeln (vgl. Alb-
recht 1977, 1990; Kitsuse/Spector 1973; Schetsche 2000: 18 ff.). Auch wenn eingeräumt
wird, dass soziale Probleme von unterschiedlichen Akteuren und Gruppen unterschiedlich
definiert und beurteilt werden können, so sollen Funktionsbeeinträchtigungen doch von so-
ziologisch geschulten Beobachtern und Beobachterinnen anhand objektiver Kriterien fest-
gestellt und damit auch unabhängig von Interpretationen und Bewertungen durch Beobach-
ter und Betroffene als soziales Problem diagnostiziert werden können; soziale Probleme
sollen gerade nicht an „subjektive“ Interpretationen gebunden sein.
Bezugspunkt sollen in jedem Fall die Bestandserhaltung und das Gleichgewicht des so-
zialen Systems sein, d. h. von sozialer Desorganisation wird dann gesprochen, wenn funkti-
onale Systemerfordernisse nicht oder nur unzureichend erfüllt werden. Eine soziologische
Analyse sozialer Probleme müsste zu deren Bestimmung allerdings über ein abgesichertes,
fundiertes Wissen über der Funktionsweise sozialer Systeme verfügen und gleichzeitig vor-
aussagen können, dass es unter alternativen Bedingungen besser funktioniert. Dies ist tat-
sächlich ein sehr hoher Anspruch an die Soziologie, und realistischerweise muss man wohl
davon ausgehen, dass die zu berücksichtigenden Bedingungen und Prozesse zu vielfältig
sind, als dass man zu einer eindeutigen Einschätzung und Bewertung der Funktionsweise
eines Gesellschaftssystems und seiner Entwicklung kommen kann (Albrecht 1977: 150).
Mit der Bestimmung sozialer Desorganisation am Vergleichsmaßstab einer möglichen
besseren Funktionsweise wird dann zudem der vermeintlich neutrale Bezugspunkt der Ana-
lyse, die Bestandserhaltung des Systems, selbst zu einem theoretischen Problem, müsste
doch entschieden werden, worin das bessere Funktionieren liegen könnte und wem das bes-
sere Funktionieren zugutekommt. Auf der Ebene von Teilsystemen kann möglicherweise
analysiert werden, welche Elemente, Handlungsmuster oder Strukturen mit welchen Konse-
quenzen (Funktionen) verbunden sind, allerdings setzt eine Bestimmung dieser Konsequen-
zen als soziales Problem voraus, dass das reibungslose Funktionieren des Systems nicht
gerade selbst die Ursache des Problems ist (Gouldner 1974 [1970]). Letztlich geht es also
auch dann nicht mehr um ein rein technisches Problem, sondern mit der Wahl dieses Be-
zugspunkts der Analyse ist zumindest eine Wertentscheidung für den Status quo verbunden.
50 Axel Groenemeyer

Eine wichtige Aufgabe für die Soziologie besteht allerdings darin, nicht nur bereits eta-
blierte soziale Probleme zu analysieren, sondern bislang unbearbeitete Problemlagen zu er-
kennen. Hierfür wird von Merton die Unterscheidung zwischen latenten und manifesten so-
zialen Problemen eingeführt. Über die Analyse von Funktionsproblemen oder defizitären
Bedürfnisbefriedigungen in einer Gesellschaft kann die Soziologie dazu beitragen, latente
Problemlagen zu erkennen, auch wenn sie in der Gesellschaft nicht oder noch nicht als pro-
blematisch interpretiert worden sind. Im Gegenzug können auch vermeintliche oder schein-
bare soziale Probleme als solche erkannt und kritisiert werden, z. B. indem die Soziologie
zeigt, dass eine vermeintlich problematische Gegebenheit die Bedürfnisbefriedigung und
die Funktionsweise des System gar nicht in der behaupteten Weise beeinträchtigt, womit
die Soziologie ein bedeutendes kritisches Potential gewinnen könnte.
Allerdings stellt sich auch hier das Problem der Wahl des Bezugspunkts bei der sozio-
logischen Bestimmung sozialer Probleme Merton geht davon aus, dass bei Vorliegen einer
Diskrepanz der Problemdefinitionen zwischen Soziologie und Öffentlichkeit letztlich die
Soziologie das nötige Wissen mitbringen kann und soll, um latente in manifeste Probleme
zu überführen und scheinbare Probleme als solche zu entlarven (vgl. Albrecht 1977: 150f.;
Kitsuse/Spector 1973: 410 f.). Es ist nicht ganz klar, wie der Bezugspunkt, die „gesell-
schaftlich geteilten Standards“, gemessen und auf eine funktionale Analyse bezogen wer-
den soll. Die Orientierung an empirischen Vorstellungen von Werten und Standards in der
Öffentlichkeit würde – so die Kritik von Manis (1976) – letztlich zum Paradox führen, dass
die öffentliche Meinung die Grundlage für ein soziales Problem abgibt. So läge z. B. sozio-
logisch kein soziales Problem vor, wenn die Erwartungen bzw. die Werte der öffentlichen
Meinung hinsichtlich einer rassistischen Diskriminierung mit der rassistischen Wirklichkeit
übereinstimmen. Die gleichen Konsequenzen hätte u. U. auch eine Bestimmung „gesell-
schaftlich geteilter Standards“ über allgemeine Verfassungen, Gesetzbücher oder politische
Programme, deren Status als geteilte Standards höchst unsicher sein kann. Es besteht somit
keine Möglichkeit zu bestimmen, ob oder inwieweit mit den Standards, Werten oder Erwar-
tungen nicht Ideologien oder Idealvorstellungen zum Maßstab für soziale Problem erhoben
werden (vgl. Albrecht 1977: 153). Verkompliziert wird dieses Problem noch, wenn man
mit Merton (1976) eben nicht mehr von einem notwendigerweise einheitlichen Wertekanon
in einer Gesellschaft ausgeht, sondern realistischerweise zulässt, dass in differenzierten Ge-
sellschaften die Interessen, Standards und Werte für verschiedene soziale Gruppen sehr un-
terschiedlich sind und häufig miteinander konfligieren.
Zusammenfassend kann man also sagen, dass das auch bei Merton grundlegende Kon-
zept der sozialen Desorganisation vage bleibt und der Anspruch einer „technischen“ Kon-
zeption sozialer Probleme auf der Grundlage funktionalistischer Annahmen kaum eingelöst
werden kann, ohne Bezug auf Wertentscheidungen zu nehmen.
Soziale Probleme als Anomie und soziale Desintegration
Eine gesellschaftstheoretische Analyse des Auftretens, der Verbreitung und Betroffenheit
von sozialen Problemen kann sich allerdings nicht auf eine strukturelle Perspektive der
Diagnose sozialer Desorganisation innerhalb bestimmter sozialer Systeme und gesellschaft-
licher Teilbereiche beschränken, sondern muss auch gesellschaftliche Veränderungen zum
Thema machen. Neben Marx und Engels ist hier als soziologischer Klassiker besonders
Soziologie sozialer Probleme 51

Durkheim hervorzuheben, der mit dem Konzept der Anomie in seinen Bemerkungen zur
Kriminalitätsentwicklung und seiner Untersuchung zum Selbstmord gesellschaftliche Ent-
wicklungen direkt auf soziale Probleme bezogen hat. Die Grundprämisse dieser Perspektive
ist, dass sich an der Verbreitung sozialer Problemen die zentralen Funktions- und Entwick-
lungsprinzipien von Gesellschaften analysieren lassen. Insofern soziale Probleme als Stö-
rungen der gesellschaftlichen Ordnung und Quelle individuellen Leidens thematisiert wer-
den, geht es bei Durkheim um die „pathologischen“ Folgen des Modernisierungsprozesses,
die Störungen der gesellschaftlichen Integration anzeigen.
Die Anomieperspektive erlebte in den USA ihre Blüte in Zusammenhang mit der Ana-
lyse abweichendem Verhaltens in den 1950er und 1960er Jahren, als auf der Grundlage der
von Merton (1968 [1938]) reformulierten und über Cohens Subkulturtheorie (1961 [1955])
popularisierten Anomietheorie die verschiedenen groß angelegten Programme des „War
against Poverty“ begründet wurden. Danach ließ ihre Popularität deutlich nach und wich
eher interaktionistischen Erklärungen abweichenden Verhaltens und sozialer Probleme. In
Zusammenhang mit der Wahrnehmung gravierender gesellschaftlicher Transformationen
und ökonomischer Krisen in den 1980er und 1990eer Jahren fand allerdings eine Art Re-
naissance statt, und die klassische Fragestellung der Anomieperspektive nach den Mecha-
nismen, die die Gesellschaft zusammenhalten, gewann in Kombination mit der Idee der
Individualisierung und Thematisierungen von Exklusion erneut an Überzeugungskraft für
soziologische Diagnosen der Gegenwartsgesellschaften. Wenn es um die Diagnose und Er-
klärung von Ursachen, Verbreitung und Betroffenheit von sozialen Problemen geht, scheint
sich das Deutungsmuster sozialer Desintegration in modernen Gesellschaften zu einer Art
Passepartout zu entwickeln, mit dem zumindest sehr viele soziale Probleme auf einen Nen-
ner gebracht werden.
In der klassischen Perspektive von Durkheim (1988 [1893]) standen zunächst die ano-
mischen Folgen der Arbeitsteilung im Modernisierungsprozess zur Erklärung gesellschaftli-
cher „Pathologien“ im Vordergrund, die sich in sozialen Problemen, wie Depression, Ar-
mut, Suizid oder Kriminalität ausdrücken. Anomie als soziale Desintegration wird hier als
Zusammenbruch sozialer Normen oder als Verlust handlungsleitender Prinzipien und Kon-
trollen infolge der zu raschen Entwicklung der Arbeitsteilung und der Wirtschaft beschrie-
ben. Während Durkheim in seiner Untersuchung zur Arbeitsteilung (1988 [1893]) Anomie
noch überwiegend in einem Mangel an Integration oder wechselseitiger Abstimmung der
unterschiedlichen Arbeitsfunktionen sieht, d. h. überwiegend als Störungen und Abstim-
mungsprobleme von Leistungszusammenhängen oder als Desintegration von Teilfunktio-
nen, spezifiziert er in der Studie zum Selbstmord (1983 [1897]) zwei weitere Problemas-
pekte (Albrecht 1987; 1997). Dabei unterscheidet Durkheim die Dimensionen der Integrati-
on in soziale Beziehungen (Integration) vom der sozialen Kontrolle der Bedürfnisse (Regu-
lation). Der „altruistische Selbstmord“ kann bei einer starken Identifikation mit sozialen
Normen und emotionalen Bindungen auftreten, wie sie in Gemeinschaften mit einer starken
sozialen Integration und Bindung des Einzelnen an ein Kollektiv erwartet werden. Der
Selbstmord begründet sich hier in einer Erfüllung von Erwartungen und Pflichten für das
Kollektiv. Als Gegentypus hierzu kann der „egoistische Selbstmord“ aufgefasst werden.
Hierbei ist die soziale Integration eher gering, der Selbstmord letztlich eher eine Folge ver-
einzelnder Individualisierung. Mit dem „anomischen Selbstmord“ wird schließlich der Ver-
52 Axel Groenemeyer

lust sozialer Orientierungen und sozialer Regulierungen der Bedürfnisse thematisiert. An-
omie bezeichnet dann das Fehlen oder Versagen eines Systems verbindlicher moralischer
und normativer Orientierungen. Ein vierter Typus, der durch ein Zuviel an Regulation und
Kontrolle gekennzeichnet werden könnte, taucht als „fatalistischer Selbstmord“ nur in einer
Fußnote auf.
Der soziale Wandel nimmt demnach dann „pathologische Formen“, die ihren Ausdruck
in steigenden Raten unterschiedlicher sozialer Probleme finden, wenn die Balance zwischen
zu viel und zu wenig sozialer Einbindung einerseits und zu viel und zu wenig Kontrolle und
Regulation verlorengeht. Dies sind aber genau die Bedingungen, die in verschiedenen neue-
ren Gesellschaftsdiagnosen als problematisch für die aktuelle Phase gesellschaftlicher Mo-
dernisierung angesehen werden. Während bei Durkheim die Idee vorherrscht, dass Anomie
eher eine pathologische Ausnahmeerscheinungen im Modernisierungsprozess darstellt,
wird in neueren Gesellschaftsdiagnosen eher davon ausgegangen, dass Anomie und Desin-
tegration zu bedeutsamen Struktureigenschaften heutiger moderner Gesellschaften gewor-
den sind (vgl. Albrecht 2001b: 26 ff.). Der Grund hierfür liegt in der deutlichen Beschleuni-
gung von Modernisierungsprozessen, die alle Sphären der Gesellschaft betrifft und über
Globalisierungs- und Transnationalisierungsprozesse nicht mehr auf den nationalstaatlichen
Rahmen beschränkt ist, so dass es außerdem schwieriger wird, die als soziale Probleme ma-
nifest werdende Folgen von Strukturkrisen und -umbrüchen (sozial)politisch zu bearbeiten
(vgl. Bohle et al. 1997; Heitmeyer/Anhut 2000).
Insbesondere die Perspektive der Desintegrationsthese diagnostiziert vor diesem Hin-
tergrund drei Ebenen der Desintegration bzw. Anomie: a) auf der Ebene soziale Systeme
(Systemintegration) als Auseinanderfallen verschiedener Systemlogiken und Entwicklungs-
dynamiken; b) auf der Ebene der Teilhabe an den Leistungen sozialer Systeme (Inklusion/
Exklusion) sowie c) auf der Ebene der Integration und Regulation personaler Beziehungen
und Identitäten (Sozialintegration). Integration umfasst damit verschiedenen Dimensionen,
die im Zuge von Modernisierungsprozessen in unterschiedlicher Weise für die Erklärung
sozialer Probleme herangezogen werden können (vgl. Esser 2000: 233 ff.; Friedrichs/Jagod-
zinski 1999; Heitmeyer 1997a, 1997b; Heitmeyer/Imbusch 2005; Münch 1997).

Übersicht 1: Modi der Integration

1. Systemintegration funktionale Interdependenz, Koordination von Systemen


2. Inklusion Teilhabe von Personen an Leistungen von Systemen
x politische Inklusion Teilnahmerechte an politischen Rechten, Partizipation
x ökonomische Inklusion Teilhabechancen an Märkten
x rechtliche Inklusion Teilhabe an zivilen Staatsbürgerrechten

3. soziale Integration kommunikative Bindungen zwischen Individuen


x kulturelle Integration durch geteilte Normen, Werte, Wissen, Perspektiven
x normative Integration durch Zwang/Gewalt
x solidarische Integration durch affektive Bindungen, Anerkennung
Soziologie sozialer Probleme 53

Sofern die Gesellschaftsdiagnosen an Konzepte der sozialen oder funktionalen Differenzie-


rung moderner Gesellschaften anknüpfen (vgl. als Überblick Schimank 1996), werden Pro-
bleme der Integration vorzugsweise als Koordinierungsproblem und Externalisierung nega-
tiver Folgen der nach eigenen Logiken operierenden Systeme behandelt. So entstehen z. B
Umweltprobleme aus einer ausschließlich an Gewinnen orientierten Wirtschaftsorganisati-
on, für die ökologische Ressourcen allenfalls als möglichst zu vermeidender Kostenfaktor
relevant werden, oder Arbeitslosigkeit als fehlende Koordination zwischen den Anforde-
rungen des Wirtschaftssystem und der Organisation des Bildungssystems. Desintegration
tritt hier als Probleme der Systemintegration auf, d.h. als Störungen der gesellschaftlichen
Struktur infolge von Störungen funktionaler Interdependenzen oder mangelhafter Koordi-
nation zwischen sozialen Systemen. Auf der Ebene der Beziehungen von Personen zu sozi-
alen Systemen werden Integrationsprobleme als Probleme der Inklusion, als Exklusionen
manifest. Sofern Gesellschaftsdiagnosen eher Prozesse der kulturellen Differenzierung,
Pluralisierung und Individualisierung zum Ausgangspunkt nehmen (Beck 1986, Heitmeyer/
Anhut 2000), stehen Probleme einer Erosion bzw. eines Akzeptanzverlusts verbindlicher
Werte und Normen, defizitäre Anerkennungsbilanzen durch Individualisierung, Krisen in-
dividueller Orientierungen und Identitätsdiffusionen auf der Ebene der sozialen Integration
im Vordergrund.
Eine gelingende Integration, die als positiv und erstrebenswert angesehen wird, umfasst
im Desintegrationsansatz alle drei Ebenen: reibungsloses Funktionieren der Systemkoordi-
nation, gelingende Inklusion durch gleichberechtigte Teilhabe oder zumindest Teilhabe-
chancen im Bildungssystem, auf dem Arbeitsmarkt und im politischen System, soziale Bin-
dungen an Familie, Freundeskreis oder soziale Milieus sowie eine Anerkennung der Nor-
men und Wertvorstellungen der Gesellschaft. Dementsprechend sind auch die Ebenen der
Desintegration, die als problematisch angesehen wird, miteinander verknüpft und können
zu wechselseitiger Verstärkung von Krisenerscheinungen beitragen, insofern z. B. Störun-
gen der Systemintegration zu Defiziten der Inklusion führen, wodurch Prozesse einer sozia-
len Polarisierung verstärkt werden und Formen der Exklusion und der Marginalisierung ku-
mulieren. Der Verlust an Teilhabechancen bedroht die Zugehörigkeiten zu sozialen Milieus
und kann zu einer Schwächung kulturelle Integration führen, was dann als Orientierungs-
und Sinnkrise gedeutet wird. Dies wiederum erhöht dann über den Verlust von Quellen der
Anerkennung das Niveau (gewaltförmiger) sozialer Konflikte, reduziert gesellschaftliche
Solidarität, trägt aber möglicherweise auch zu einem Akzeptanzverlust des politischen
Systems bei und begünstigt Prozesse der Fremd- und Selbstethnisierung. Prägnant bringt
Heitmeyer (1994: 46) den Zusammenhang zwischen Modernisierungsprozessen und Desin-
tegration auf den Punkt: „– Je mehr Freiheit, desto weniger Gleichheit; – je weniger
Gleichheit, desto mehr Konkurrenz; – je mehr Konkurrenz, desto weniger Solidarität; – je
weniger Solidarität, desto mehr Vereinzelung; – je mehr Vereinzelung, desto weniger sozia-
le Einbindung; – je weniger soziale Einbindung, desto mehr rücksichtslose Durchsetzung.“
Diese Ideen des Desintegrationstheorems waren Gegenstand etlicher empirischer Un-
tersuchungen, insbesondere in der Gewaltforschung, in Analysen zu ethnisch-religiös-kul-
turellen Konflikten, zu Diskriminierungen und zu rechtsextremen Einstellungen (Heitmeyer
1994; Heitmeyer/Anhut 2000; Thome/Birkel 2007; D Legge/Mansel: Ethnische Diskrimi-
nierung, Rassismus und gruppenbezogene Menschenfeindlichkeit).
54 Axel Groenemeyer

Das Desintegrationstheorem ist nur eine Variante gesellschaftstheoretisch angeleiteter


Krisendiagnosen moderner Gesellschaften, die allerdings in ihrer theoretischen Komplexität
und Offenheit den Anspruch erhebt, eine Vielzahl sozialer Probleme direkt auf Strukturdy-
namiken moderner Gesellschaften zurückzuführen. Als soziologisches Deutungsmuster so-
zialer Probleme hat diese Perspektive erhebliche Verbreitung gefunden, was allerdings
wohl auch daran liegt, dass die zentralen theoretischen Konzepte so offen angelegt sind,
dass sie für sehr unterschiedliche Deutungen anschlussfähig sind. Die theoretischen Formu-
lierungen schließen unmittelbar an die soziologischen Klassiker der Anomietheorie an, die
sehr stark Desintegration und Anomie überwiegend als Verfall verbindlicher Normen und
Werte gedeutet hatten, und ergänzen diese durch Anknüpfung an aktuelle Gesellschaftsdi-
agnosen beschleunigter und sozial entgrenzter Individualisierung und Pluralisierung sowie
um ebenfalls aktuelle Debatten um Probleme der Anerkennung. Diese Offenheit erschwert
zwar die empirische Überprüfung (vgl. Albrecht 2001b: 29 ff.), macht die Perspektive aber
gleichzeitig anschlussfähig und attraktiv für ganz unterschiedliche politische Orientierun-
gen. Die zentrale Bedeutung von Inklusionschancen legitimiert sozialpolitische Strategien
der Förderung, die Einbeziehung von Problemen der Anerkennung im Anschluss an die Ar-
beiten von Honneth (1992) öffnet den Ansatz für Perspektiven einer kritischen Soziologie.
Zudem erlaubt die Betonung der kulturellen Integration eine Anschlussfähigkeit an eher
konservative Diagnosen eines Werteverfalls und der Auflösung traditioneller Bindungen in
Familie, Religion und Nachbarschaft.
Allerdings ist es strittig, ob für moderne pluralisierte und individualisierte Gesellschaf-
ten noch sinnvollerweise von einer kulturellen Integration der gesamten Gesellschaft über
alle Milieu-, Klassen-, System- oder Religionsgrenzen hinweg ausgegangen werden kann
oder also normatives Ideal ausgegangen werden sollte (Kraemer 2007). Implizit gehen
Diagnosen sozialer Desintegration von einem normativen Ideal harmonischer Konfliktlo-
sigkeit aus, und auftretende Konflikte werden als Anzeichen für Desintegration gedeutet.
Gerade auch im Bereich der historischen Gewaltforschung hat sich gezeigt, dass Moderni-
sierungs- und Individualisierungsprozesse keineswegs zu einem Ansteigen von Gewaltraten
geführt haben, sondern in einer langfristigen Perspektive ein deutliches Absinken des Ge-
waltniveaus die Folge war (Eisner 1997), hierauf hatte schon Durkheim (1991 [1950]:
156 ff.) am Ende des 19. Jahrhunderts hingewiesen (vgl. allerdings Thome/Birkel 2007).
Auch im internationalen Vergleich zeigt sich, dass Gesellschaften mit einer starken kultu-
rellen Integration und kollektiven Orientierungen eher höhere Gewaltraten aufweisen als
Gesellschaften, in denen individualisierte Orientierungen vorherrschen (Karstedt 2001).
Zudem weisen Kraemer/Speidel (2005) daraufhin, dass es problematisch sein kann, In-
klusion undifferenziert als Beitrag zur Integration zu betrachten. Prekäre und unsichere
Arbeitsverhältnisse stellen z. B. zwar eine Form der Inklusion in Erwerbsarbeit dar, und von
ihnen geht auch eine Disziplinierung im Hinblick auf Leistungsbereitschaft und niedrige
Raten von Krankmeldungen aus. Diese Form der Inklusion beruht allerdings eher auf
Zwang und hat erhebliche Unsicherheit der Lebensplanung zur Folge, die dann durchaus als
Ursache für verschiede soziale Probleme relevant werden kann.
Sowohl die deutliche Betonung kulturellen Integration als auch die Orientierung an
harmonischer Konfliktlosigkeit für den „Zusammenhalt der Gesellschaft“ birgt gerade in
Soziologie sozialer Probleme 55

multikulturellen Gesellschaften immer die Gefahr einer ungerechtfertigten „Kulturalisie-


rung“ sozialer Probleme.
Soziale Desintegration als Kulturkonflikt und die Kulturalisierung sozialer Probleme
Bereits in Bezug auf die Studien der Chicagoer Schule ist darauf hingewiesen worden, dass
soziale Desorganisation in den US-amerikanischen Großstädten möglicherweise die Folge
von Kulturkonflikten sein könnte. Verschiedene soziale Probleme und Formen abweichen-
den Verhaltens sind demnach Ausdruck und Folge unterschiedlicher Normen und Werte in
den verschiedenen ethnisch-kulturellen Milieus. Innerhalb dieser Milieus handelt es sich
keineswegs um abweichendes Verhalten, sondern nur im Hinblick auf die kulturell domi-
nierende Mehrheitskultur. Es folgt dem Muster einer Subkultur, die von der sie umgebenen
Gesellschaft abweicht (vgl. z. B. Frank 1925; Thomas/Znaniecki 1918-20; Whyte 1996
[1943]). Diese Ideen werden in den Lehrbüchern nach wie vor als Wertkonfliktansatz als
eine allgemeine Perspektive zur Erklärung sozialer Probleme diskutiert (vgl. z. B. Rubing-
ton/Weinberg 2002), wobei der Ansatz zumeist als einer der ersten Vorläufer für Perspekti-
ven beschrieben wird, die auch Prozesse der Problematisierung und der öffentlichen Defini-
tion sozialer Probleme in den Blick nehmen (siehe Abschnitt 3.1). Auch wenn die grundle-
gende Idee, dass soziale Probleme ihre Ursache in Kulturkonflikten haben, bereits in den
1920er Jahren entwickelt wurde, ist sie in Europa erst seit den 1980er Jahren zu einem weit
verbreiteten Deutungsmuster in öffentlichen und politischen Diskursen geworden.
Die Problematik der Desintegration wird hier im Wesentlichen als Ausdruck eines Un-
behagens mit der Realität multikultureller Gesellschaften verwendet und damit Integration
auf kulturelle Integration verkürzt. Zumindest implizit, häufig aber auch explizit wird eine
Vielzahl sozialer Probleme unmittelbar mit dem vermeintlich anderen kulturellen oder reli-
giösen Hintergrund von Migranten und Migrantinnen erklärt, oder es wird vor der Gefahr
von „Parallelgesellschaften“, „ethnischen Ghettos“ und einer „schleichenden Islamisie-
rung“ gewarnt, die die gesellschaftliche Kohäsion bedrohen sollen.
Tatsächlich haben kulturelle, ethnische und religiöse Kategorisierungen und Identitäts-
konstruktionen in den letzten 30 Jahren in einem Ausmaß zugenommen, das von den klassi-
schen soziologischen Modernisierungstheorien nicht erwartet worden war (vgl. Groene-
meyer 2003a). Der Ansatz der Desintegration hat hierfür eine plausible Deutung entwickelt,
die auch auf der Ebene internationaler Konflikte anwendbar erscheint. Demnach führen der
beschleunigte soziale Wandel mit seinen Pluralisierungs- und Individualisierungstendenzen
zu allgemeinen Verunsicherungen im Aufbau stabiler sozialer Beziehungen und Identitäten
(vgl. auch Bauman 2003 [2000]). Diese Verunsicherung wird insbesondere im Jugendalter
virulent, in dem der Aufbau stabiler Identitäten erwartet wird. Wenn nun aber die sozialen
identitätsstützenden Bindungen und Inklusionen brüchig und instabil werden, so liegt es
nach Heitmeyer (1994: 44 ff.) nahe, dass nach Gewissheiten und Identitätsankern gesucht
wird, von denen angenommen wird, dass sie stabil und klar sind. Hier bieten sich dann
Rückgriffe auf vermeintlich feststehende Merkmale an, wie die Zugehörigkeit zu einer
Rasse, einem Geschlecht, einer Religion oder zu einer Nation, die es erlauben, so etwas wie
„imaginierte Gemeinschaften“ zu schaffen (Anderson 1993). Rassismus, Nationalismus,
Islamismus und religiöser Fundamentalismus sind demnach Reaktionen auf Erfahrungen
der Verunsicherung in modernen Gesellschaften sowie Ausdruck von Diskriminierungser-
56 Axel Groenemeyer

fahrungen und der Verweigerung von Inklusionschancen. Ethnische Zugehörigkeit und de-
ren Selbststilisierung sind also kein Rückgriff auf konfligierende Traditionsbestände, die
aus kulturellen Unterschieden zwischen Herkunfs- und Einwanderungsland resultieren,
sondern entstehen erst durch spezifische Erfahrungen von Diskriminierung und Deklassie-
rung. Allerdings hat es auch immer wieder Versuche gegeben, soziale Desintegration und
die mit ihr verbundenen sozialen Probleme als Folge eines essentiellen Kulturkonflikts zu
erklären. Hintergrund hierfür bilden politikwissenschaftliche und modernisierungstheore-
tisch argumentierende Diagnosen zur Unausweichlichkeit und notwendigen Zunahme eth-
nisch-kulturell-religiöser Konflikte, wie sie z. B. als „Kampf der Kulturen“ (Huntington
1996) oder „Krieg der Zivilisationen“ (Tibi 1995) beschrieben wurden.
In den letzten 10 Jahren hat ein weiterer Diskurs der Kulturalisierung sozialer Proble-
me erneut an Verbreitung gewonnen, der implizit an Ideen einer „Kultur der Armut“ aus
den 1960er Jahren und an Debatten über die „underclass“ in den USA der 1980er Jahre an-
schließt (D Groenemeyer/Ratzka: Armut, Deprivation und Exklusion als soziales Problem).
Armut, Arbeitslosigkeit und in dessen Folge auch weitere soziale Probleme wie Gewalt,
Kriminalität, Alkoholkonsum oder allgemein Verwahrlosung werden hier als Folge einer
spezifischen Kultur in Unterschichten, dem „abgehängten Prekariat“, gedeutet und medial
dramatisiert (z. B. Nolte 2004, weitere Beispiele finden sich auch in Chassé 2010; siehe
auch Altenhain et al. 2008). Auch in diesen sozialwissenschaftlichen und medialen Diskur-
sen geht es nicht nur um kulturelle Ursachenzuschreibungen für soziale Probleme, sondern
immer auch um die Diagnose einer Gefahr der gesellschaftlichen „Spaltung“ und sozialen
Desintegration. Deren Ursache liegt dann in der Annahme einer grundsätzlichen kulturellen
Andersartigkeit. Die besondere Popularität derartiger Diskurse in Medien und Öffentlich-
keit ergibt sich daraus, dass damit vermeintlich eindeutig Schuldige identifiziert werden
können und eine Moralisierung sozialer Probleme ermöglicht wird, insofern die postulierte
kulturelle Andersartigkeit als individuelles Defizit der Anpassung gedeutet werden (siehe
Albrecht 1969; Lewis 1966; Valentine 1968). Entgegen den impliziten Intentionen soziolo-
gischer Subkulturtheorien, die auf eine Entindividualisierung und Entpathologisierung ab-
weichenden Verhalten zielten (Sack 1971), tragen diese kulturalistischen Deutungen nicht
nur zu einer Moralisierung, sondern gerade zu einer Individualisierung sozialer Probleme
bei.

2.4 Soziale Probleme als Folge von Konflikten und strukturellen Widersprüchen
Ausgangspunkt kritischer Analysen sozialer Probleme sind durchweg konflikttheoretische
Grundannahmen, in denen soziale Probleme auf der Basis einer Ungleichverteilung von
Macht und Herrschaft in Auseinandersetzungen und Konflikten konstituiert werden. Es
handelt sich hierbei um einen Sammelbegriff verschiedener Perspektiven, in die allgemein
konflikttheoretische, marxistische, feministische und radikal multikulturelle Orientierungen
eingehen und die sich jeweils in ihrer spezifischen Interpretation gesellschaftlicher Macht-
verhältnisse unterscheiden. Wichtige Gemeinsamkeit kritischer Perspektiven ist ihre expli-
zit normative und politische Orientierung. Nicht notwendigerweise, aber sehr häufig, ist
dieses mit einer direkten Anbindung an soziale Bewegungen (Arbeiterbewegung, Bürger-
rechtsbewegung, Studentenbewegung, Frauenbewegung) gekoppelt, zumindest aber wird
die Entwicklung kritischer Perspektiven sozialer Probleme mit dem Entstehen neuer sozia-
Soziologie sozialer Probleme 57

ler Bewegungen in den 1960er Jahren erklärt (Davis 1975: 197 ff.; Pfohl 1994: 417 ff.). In
marxistischen Ansätzen werden soziale Probleme in Zusammenhang mit Klassenkonflikten
und ökonomischer Ungleichheit, in feministischen Absätzen in Bezug auf patriarchale
Machtverhältnisse und in radikalen multikulturellen Ansätzen in Bezug auf rassistische und
ethnische Diskriminierungen gesehen.
Das klassische Modell des Strukturfunktionalismus und die Systemtheorie betonen mit
ihren Anleihen bei der Kybernetik die Prozesse und Mechanismen, die die Arbeitsweise des
Gesamtsystems regulieren und sichern. Der Schwerpunkt liegt auf Reproduktion des Sys-
tems und damit auf Konformität. Veränderungen und eine aktive Gestaltung des Systems,
z.B. über soziale Bewegungen werden tendenziell als Devianz bzw. als Ordnungsstörung,
d.h. als soziales Problem thematisiert, erhalten so den Charakter einer „pathologischen“
Ausnahme. Dieses hat den klassischen Modellen von Anomie und Desintegration den Vor-
wurf eingebracht, ein zu harmonisches utopisches Gesellschaftsmodell zugrunde zu legen.
Gesellschaften funktionieren in der Realität gerade nicht als funktionale Einheit, sondern
über Auseinandersetzungen und Konflikte der verschiedenen mehr oder weniger organisier-
ten Gruppen (z. B. Dahrendorf 1992). Soziale Integration ist weniger auf Konsens oder
Übereinkunft gegründet, sondern als ein prekäres Resultat der gesellschaftlichen Auseinan-
dersetzung um Ressourcen und Macht anzusehen. Gesellschaften und gesellschaftliche Ins-
titutionen werden zumindest auch über Zwang und Gewalt zusammengehalten. Inklusion
und Exklusion sind nicht die automatische Folge funktionaler Differenzierung, sondern Er-
gebnis sozialer Konflikte, und selbst Systemintegration stellt sich nicht reibungslos selb-
ständig her, sondern produziert Ungleichheiten und Exklusionen, die auf Interessenkonflik-
ten basieren und diese andererseits zur Folge haben.
Die in ihren Grundzügen im neunzehnten Jahrhundert entwickelte Position des histori-
schen Materialismus von Karl Marx und Friedrich Engels ging davon aus, dass Entwick-
lungen der verschiedenen gesellschaftlichen Teilbereiche letztlich über Entwicklungen der
(Produktions-)Technologie und der Form der ökonomischen Beziehungen erklärt werden
können. Die Grundlage gesellschaftlicher Konflikte bilden Auseinandersetzungen zwischen
sozialen Klassen um die Teilhabe an gesellschaftlichen Ressourcen. Macht und Herrschaft
sind in diesem Kontext über die Stellung im Produktionsprozess bestimmt und als Ver-
fügungsmacht über die Ergebnisse und den Prozess der wirtschaftlichen Produktion anzuse-
hen. Die Grundlage der Entstehung verschiedener sozialer Probleme und die Verteilung der
Betroffenheit konnte so als Resultat der Widersprüche kapitalistischer Wirtschaftsentwick-
lung einerseits und der damit verbundenen politischen Auseinandersetzungen von Klassen
und sozialen Bewegungen andererseits analysiert werden. Im Kontext der „sozialen Frage“
wurden also verschiedene soziale Probleme auf einheitliche Ursachen der Entwicklung des
politisch-ökonomischen Systems und der ökonomisch bedingten sozialen Ungleichheit
zurückgeführt. Im Gegensatz zum Strukturfunktionalismus sind soziale Probleme also nicht
die Folge einer spezifischen und behebbaren Fehlentwicklung gesellschaftlicher Entwick-
lungen, in denen Ansprüche, Erwartungen und Realisierungschancen auseinander fallen,
sondern sie sind das Ergebnis des normalen Funktionierens kapitalistischer Gesellschaften
aufgrund deren interner, unaufhebbarer Widersprüchlichkeit einer privaten Aneignung des
gesellschaftlich produzierten Reichtums (Gouldner 1974 [1970]; Steinert 1981).
58 Axel Groenemeyer

Mit der Entwicklung des Wohlfahrtsstaates, einer zunehmenden Versorgungssicherheit


in Bezug auf wichtige Güter und einer darauf aufbauenden Individualisierung haben aller-
dings die relative Bedeutung klassenspezifischer Betroffenheiten von sozialen Problemen
und die Klassengebundenheit von Macht abgenommen, und es wurde zunehmend in Frage
gestellt, ob das Zentrum der gesellschaftlichen Entwicklung überhaupt noch im ökonomi-
schen System zu suchen sei. In entwickelten modernen wohlfahrtsstaatlichen Gesellschaf-
ten treten neben den ökonomischen Bestimmungen sozialer Ungleichheit andere, politisch
vermittelte sowie geschlechtliche und kulturelle Differenzierungen deutlicher hervor, und
eine Bestimmung und Analyse sozialer Probleme ist nicht mehr allein auf der Basis einheit-
licher (ökonomischer) Ursachenzuschreibungen zu leisten (vgl. allerdings Castel/Dörre
2009).
Mit der Verlagerung des Analyseschwerpunkts auf den Prozess der Konstitution sozia-
ler Probleme in öffentlichen und politischen Arenen wurde auch in kritischen Perspektiven
der Aspekt der Definitions- und Thematisierungsmacht stärker betont. Daneben geraten
auch der Staat und die mit ihm verbundenen Instanzen, Institutionen und Organisationen
stärker ins Blickfeld einer Soziologie sozialer Probleme.

3. Soziale Probleme als Prozess der Problematisierung

Ein zentrales Problem der soziologischen Analyse sozialer Probleme liegt in der Bestim-
mung dessen, was an sozialen Problemen problematisch ist. Die Soziologie sozialer Prob-
leme muss sich mit der Frage nach den Bedingungen und Prozessen beschäftigen, die be-
stimmte Phänomene in der Gesellschaft als störend und veränderbar erscheinen lassen und
die deshalb Aktivitäten zu ihrer Veränderung veranlassen.
In Arbeiten zur Soziologie sozialer Probleme ist es vielfach geübte Praxis, die Argu-
mentation auf eine Kontroverse zwischen „konstruktivistischen“ und „objektivistischen“
Ansätzen zuzuspitzen. Demnach lassen sich die Perspektiven und Theorien sozialer Proble-
me zwei allgemeinen Positionen zuordnen, die jeweils unterschiedliche Auffassungen über
den Stellenwert und die Möglichkeiten der soziologischen Analyse „sozialer Probleme“ be-
schreiben: Untersuchungen, die einzelne konkrete Formen sozialer Probleme als gesell-
schaftliche Schadens- oder Störungskategorien verstehen, gehen häufig davon aus, dass der
Soziologie mit ihrem spezifischen methodischen und begrifflichen Instrumentarium in be-
sonderem Maße die Möglichkeit gegeben sei, problematische gesellschaftliche Bedingun-
gen oder Verhaltensweisen auch unabhängig von gesellschaftlichen oder politischen The-
matisierungskonjunkturen zu identifizieren. Damit wird der Soziologie u.a. die Aufgabe zu-
geschrieben, die gesellschaftlichen Thematisierungs- und Mobilisierungsaktivitäten für so-
ziale Probleme in Hinblick auf ihre Angemessenheit und Richtigkeit zu überprüfen. Dem-
gegenüber wird der Soziologie in Analysen, die sich mit der Frage nach der Problematisie-
rung von Phänomenen als soziale Probleme beschäftigen, zumeist nur der Status eines kol-
lektiven Akteurs neben anderen im Prozess der Thematisierung und Problematisierung zu-
gedacht; soziologische Kategorisierungen unterscheiden sich demnach nicht grundsätzlich
von denen anderer kollektiver Akteure, und ihre „Richtigkeit“ erweist sich nur an ihrer
tatsächlichen Durchsetzungsfähigkeit im Mobilisierungsprozess.
Soziologie sozialer Probleme 59

Soziale Probleme müssen als „public issue“ in die öffentliche und politische Arena ge-
bracht werden, so werden sie überhaupt erst zu „sozialen Problemen“. Die Fragestellung
nach den Mechanismen und sozialen Bedingungen des Prozesses, mit dem soziale Proble-
me zu einem öffentlichen Thema definiert und klassifiziert und in politische Maßnahmen
umgesetzt oder nicht umgesetzt werden, ist die Perspektive, die eine eigenständige Sozio-
logie sozialer Probleme neben der Beschäftigung mit einzelnen Problemen im Rahmen
einer Bindestrichsoziologie (des abweichenden Verhaltens, der Krankheit, der Armut etc.)
rechtfertigt. Grundlegendes Element dieser Fragestellung ist die Annahme, dass sich die
Problematisierung auf aktives, sinnhaftes Handeln von (kollektiven oder kooperativen) Ak-
teuren zurückführen lässt.
Hieraus ergeben sich zwei Forschungsperspektiven, die im Prinzip mit jeweils unter-
schiedlicher Resonanz seit den 1960er Jahren die Soziologie sozialer Probleme beschäftigt
haben: Erstens geht es um die Frage der sozialen Konstruktion sozialer Probleme in der
Gesellschaft. Hierbei handelt es sich um die zumeist eher mikrosoziologische Beschäfti-
gung mit den Methoden und Prozessen der Entwicklung von Wirklichkeitsdeutungen in in-
teraktiven Prozessen gesellschaftlicher Akteure, wie soziale Bewegungen, Moralunterneh-
mer oder Professionsverbände. Damit werden sehr verschiedene Ansätze zusammengefasst,
die ihre Wurzeln im Symbolischen Interaktionismus und der Phänomenologie sowie, z. T.
darauf aufbauend, in ethnomethodologischen, kognitivistischen und diskursanalytischen
Perspektiven haben. Zweitens geht es um die Frage der öffentlichen Konstitution sozialer
Probleme als politischen Prozess. Diese Fragestellung ist als direkte Weiterentwicklung
konflikttheoretischer und kritischer gesellschaftstheoretischer Argumentationen mit einer
Betonung von Prozessen der Macht, Herrschaft und Gewalt konzipiert.
Ihren Ausgangspunkt nahm die Fragestellung nach der Problematisierung sozialer Pro-
bleme bereits in den 1920er Jahren in den USA mit der Idee von Wert- und Kulturkonflik-
ten sowie in den interaktionistischen Perspektiven der Soziologie abweichenden Verhaltens
in den 1950er und 1960er Jahren.

3.1 Werte- und Kulturkonflikte im Definitionsprozess sozialer Probleme


In seiner allgemeineren Orientierung in Bezug auf die Bestimmung sozialer Probleme geht
der Wertkonfliktansatz auf Frank (1925) zurück und findet seine Ausformulierung bei Ful-
ler (1937) bzw. Fuller und Myers (1941a). Im Unterschied zu Vorstellungen einer Bestim-
mung sozialer Desorganisation durch die Soziologie wird hier die besondere Bedeutung der
gesellschaftlichen Definition sozialer Probleme hervorgehoben und damit die Unterschei-
dung von „objektiven“ Bedingungen und „subjektiven“ Interpretationen eingeführt: Soziale
Probleme lassen sich nicht allein auf spezifische soziale Bedingungen zurückführen, son-
dern bedürfen immer der subjektiven Bewertung, die das eigentlich Problematische an so-
zialen Problemen ausmacht. Soziale Probleme werden über die in der Gesellschaft vorhan-
denen Meinungen bestimmt: „Social problems are what people think they are“ (Fuller/
Myers 1941b: 320). Nicht die Bedingungen eines reibungslosen Funktionierens oder eines
Gleichgewichtszustandes sozialer Systeme bilden den Bezugspunkt der Analyse sozialer
Probleme, sondern sie werden in einem Aushandlungsprozess von Wertvorstellungen und
Interessen unterschiedlicher gesellschaftlicher Gruppen bestimmt.
60 Axel Groenemeyer

Werte und Werturteile und die mit ihnen verbundenen Konflikte um soziale Probleme
treten bei Fuller/Myers in drei Formen auf: Erstens bilden Werte die Grundlage für die Be-
wertung bestimmter Sachverhalte, d. h. auf der Grundlage von Werturteilen werden be-
stimmte Phänomene als unerwünscht und veränderbar definiert. Zweitens können sie die
Ursache für soziale Probleme abgeben, wenn bestimmte Werte ein abweichendes Verhalten
nahe legen, und drittens liegen Werte den Konflikten über die Wahl von Lösungsmöglich-
keiten für bereits definierte soziale Probleme zugrunde. Fuller und Myers gehen davon aus,
dass es sich in vielen Fällen von Konflikten nicht um grundlegende Differenzen um die
Existenz eines Phänomens als soziales Problem geht, sondern zumeist um Verteilungskon-
flikte, in der Regel durchaus auf der Basis allgemeiner geteilter Wertideen. Im Hinblick auf
den Grad der in den Konflikten zum Ausdruck kommenden Differenzen wert- oder interes-
senmäßiger Grundlagen muss man von einem Kontinuum zwischen Interessenkonkurren-
zen, also Konflikten auf der Basis geteilter Grundorientierungen (Prioritätenkonflikt, Kon-
flikt um Ressourcen und Maßnahmen), und Konflikten als grundlegendem Kulturkonflikt
um die Existenz eines soziales Problems ausgehen.

3.2 Symbolischer Interaktionismus und abweichendes Verhalten


In verschiedenen Feldern der Soziologie sozialer Probleme, insbesondere in der Kriminolo-
gie, der Medizinsoziologie und der Soziologie abweichenden Verhaltens, entwickelte sich
in den 1960er Jahren der Symbolische Interaktionismus in Gestalt des Labeling Approachs
zu einer theoretischen Alternative gegenüber dem bis dahin vorherrschenden Strukturfunk-
tionalismus. Als Verbindung aus den Ideen des Kulturkonflikts und lerntheoretischer Über-
legungen der differentiellen Assoziation wurden die Prozesse der Normdefinitionen, der
Normanwendung und deren Konsequenzen zu zentralen Forschungsfragen. Abweichendes
Verhalten, Krankheit, psychische Störung usw. werden nun als gesellschaftliche Kategorien
aufgefasst, die auf bestimmte Personen und Verhaltensweisen angewendet werden. Ab-
weichung ist also eine Zuschreibung, die relativ zum jeweiligen Kontext, zur jeweiligen
Situation und zum Status der betroffenen Person erfolgt und keine feststehende Eigenschaft
der Handlung: „Gesellschaftliche Gruppen (schaffen) abweichendes Verhalten dadurch ..,
daß sie Regeln aufstellen, deren Verletzung abweichendes Verhalten konstituiert, und daß
sie diese Regeln auf bestimmte Menschen anwenden, die sie zu Außenseitern abstempeln. ...
abweichendes Verhalten ist Verhalten, das Menschen so bezeichnen.“ (Becker 1981 [1963]:
8). Becker knüpft damit auch wörtlich an die Formulierung von Fuller/Myers (1941b) an.
Der Zusammenhang zwischen abweichendem Verhalten und sozialer Kontrolle wird
also genau entgegengesetzt zur Position des Strukturfunktionalismus thematisiert: soziale
Kontrolle ist keine Reaktion auf abweichendes Verhalten, sondern sie konstituiert erst das
abweichende Verhalten als eigenständige Kategorie. Die Grundideen dieser Perspektive
waren bereits in den dreißiger Jahren von Tannenbaum (1938) und in elaborierterer Fas-
sung vom Lemert 1951 formuliert worden. Allerdings entwickelte sich erst in den 1960er
Jahren ein gesellschaftliches und intellektuelles Klima, in dem diese Perspektive eine weite
Verbreitung finden konnte. Mit der Entstehung neuer sozialer Bewegungen und sozialer
Unruhen an den Universitäten gegen Ende der 1950er und zu Beginn der 1960er Jahre in
den USA schien es evident, dass die Zuweisung von Kategorien abweichenden Verhaltens
nicht nur vom jeweiligen sozialen Kontext abhängt, sondern ihnen auch eine politische Be-
Soziologie sozialer Probleme 61

deutung zukommen kann. Schließlich waren viele Studierende und Soziologen bzw. Sozio-
loginnen über ihr Engagement in den sozialen Bewegungen selbst direkt von der Zuwei-
sung und Aushandlung abweichender Labels betroffen (Pfohl 1994: 348).
Im Kontext dieses Ansatzes wurden zwei Themen als besonders relevant angesehen:
einerseits die Frage nach den Bedingungen und Prozessen der sozialen Interaktionen, in
denen abweichende Labels bestimmten Personen zugewiesen, diese ausgehandelt oder ab-
gewehrt werden, und andererseits die Entstehung und historische Konstruktion der Labels
oder abweichenden Kategorien selbst. Besonders die zweite Fragestellung ist unmittelbar
relevant für die Analyse der Konstitution sozialer Probleme geworden. Eine programmati-
sche Ausformulierung fand diese Perspektive in dem viel beachteten Aufsatz von Blumer
(1971), der genauso wie Becker direkt an die Überlegungen von Fuller/Myers anknüpft.
Seine Hauptthese ist, dass „soziale Probleme hauptsächlich Resultate eines Prozesses kol-
lektiver Definition sind“ (Blumer 1975: 102). Werte, Ziele, Forderungen, Definitionen oder
Bedürfnisse, die im Definitionsprozess zum Ausdruck kommen, müssen kollektiv artiku-
liert und z. T. gegen andere Werte und Definitionen durchgesetzt werden. Hierbei spielen
Prozesse der Organisierung von Werten und der Formierung von Interessen eine bedeuten-
de Rolle. Gusfield (1963) hat vor diesem Hintergrund die Thematisierungsgeschichte des
Alkoholproblems als Ergebnis „symbolischer Kreuzzüge“ sozialer Bewegungen untersucht.
Ebenfalls in diesem Kontext steht die Studie von Platt (1969) über die Konstituierung der
Jugendkriminalität als soziales Problem. Von Becker (1981 [1963]) stammt der Begriff der
„Moralunternehmer“ zur Kennzeichnung strategischer Interessendurchsetzungen im Pro-
zess der Etablierung des Marihuanarauchens als soziales Problem, und in ähnlicher Per-
spektive führte Cohen (2002 [1972]) das Konzept der „moralischen Panik“ ein, um damit
die Art der Konstruktion und öffentlichen Dramatisierung jugendlicher Delinquenz zu be-
schreiben.

3.3 Soziale Probleme als Konstruktion


Dass bestimmte gesellschaftliche Bedingungen oder individuelle Verhaltensweisen proble-
matisch sind, ist keineswegs unmittelbar evident. Zumindest werden sie gesellschaftlich
und politisch erst dann relevant, wenn sie öffentlich als problematisch thematisiert werden.
Eine zentrale Gemeinsamkeit der verschiedenen sozialen Probleme ist, dass sie gesell-
schaftlich als problematisch und veränderbar interpretiert und so zum Gegenstand von öf-
fentlichen und politischen Debatten geworden sind. Es hat immer Bedingungen gegeben,
die zu bestimmten Zeiten als normal und selbstverständlich angesehen wurden, während sie
zu anderen Zeiten als zentrale politisch zu veränderte Probleme thematisiert wurden (z. B.
Diskriminierungen von Frauen oder Tabakkonsum), genauso wie es Probleme gegeben hat,
die zu heftigen Konflikten und rechtlichen Verboten geführt haben, die heutzutage aber als
normale und unproblematische Lebensstilelemente aufgefasst werden (z. B. Homosexualität
oder Masturbation). Selbst wenn bestimmte Sachverhalte in der Gesellschaft nahezu durch-
gängig als problematisch aufgefasst wurden, so haben sich ihr problematischer Charakter,
die ihnen zugeschriebenen Ursachen, institutionellen Zuständigkeiten und Behandlungswei-
sen im Laufe der Zeit verändert oder sind nach wie vor umstritten (z. B. Drogen und Alko-
holkonsum als Sünde, Krankheit oder Kriminalität). Soziale Probleme stellen also gesell-
schaftliche Konstruktionen dar, und die Soziologie sozialer Probleme hat die Frage zu be-
62 Axel Groenemeyer

arbeiten, wie und unter welchen Bedingungen bestimmte Sachverhalte, Konditionen oder
Verhaltensweisen in der Gesellschaft problematisiert, d. h. zu sozialen Problemen gemacht
worden sind und gemacht werden.
In diesem Forschungsprogramm der Analyse sozialer Probleme geht es in erster Linie
um die Analyse von Aktivitäten, Strategien und Prozessen, über die individuelle, kollektive
oder kooperative Akteure es schaffen, gesellschaftliche Bedingungen oder Verhaltenswei-
sen öffentlich als problematisch zu konstruieren und bestimmte Charakterisierungen des
Problems zu verbreiten. Soziale Probleme werden demnach nicht als evident problemati-
sche Bedingungen oder Verhaltensweisen aufgefasst, die einen Schaden verursachen oder
gegen Moral und Normen verstoßen, sondern als Strategien der öffentlichen Erhebung von
Ansprüchen (claims-making activities). Von daher ist auch folgerichtig vorgeschlagen wor-
den, statt des Begriffs „social problem“ eher von „public problems“ zu sprechen (Gusfield
1981). In diesem Programm wird nicht nach den Ursachen für oder die Verbreitung von
Betroffenheiten gefragt, und die Wirksamkeit und Folgen politischer Maßnahmen auf die
Problembetroffenen sind ebenfalls nicht Gegenstand der Analyse. Vielmehr geht es um Fra-
gen der Art, wie und warum sind bestimmte soziale Phänomene zu einer bestimmten Zeit
und an einem bestimmten Ort als problematisch und veränderungsbedürftig konstruiert
worden? Wie und warum waren bestimmte Akteure an diesem Prozess der Problematisie-
rung beteiligt, wie und warum wurden soziale Probleme gerade in dieser Form und nicht in
einer anderen problematisiert? Wie und warum fanden diese Charakterisierungen des sozia-
len Problems allgemeine Verbreitung und Anerkennung oder Akzeptanz? Wie und warum
sind mit diesen Charakterisierungen des sozialen Problems bestimmte Politiken verbunden?
Welche Folgen haben die Formulierung und Institutionalisierung von Politiken für die Kon-
stitution des sozialen Problems? (Groenemeyer 2003b: 10f.).
Bereits an diesen Fragestellungen wird deutlich, dass der Begriff soziale Probleme hier
etwas völlig anderes meint als in Analysen, die sich den Fragen nach Ursachen, Verbrei-
tung und Betroffenheiten von konkreten Formen sozialer Probleme widmen: Soziale Pro-
bleme sind hier keine Bezeichnung für Problemlagen, sondern für Problemdefinitionen
(Schmidt 1999: 17).
Obwohl bereits in den sechziger Jahren die soziale Konstruktion von Abweichungska-
tegorien untersucht wurde, gelten meistens die Arbeiten von Kitsuse und Spector (1973;
Spector/Kitsuse 1973, 1977) als theoretische Grundlegung einer so genannten „konstrukti-
vistischen“, „konstruktionistischen“, „rekonstruktionistischen“ „interaktionistischen“ oder
auch „subjektivistischen“ Perspektive der Soziologie sozialer Probleme (z. B. Albrecht
1977, 1990; Schetsche 1996, 2000; 2008; Schneider 1985). Im Unterschied etwa zu Becker
(1966) und Blumer (1971) gehen Spector/Kitsuse (1977) nicht davon aus, dass soziale Pro-
bleme als Resultate oder Ergebnisse von Interpretationsprozessen innerhalb der Gesell-
schaft aufgefasst werden können, insofern damit die Idee verbunden ist, dass Definition im-
mer auf gegebene Sachverhalte aufbauen, die den Gegenstand der Interpretation bilden.
Dem stellen Spector und Kitsuse gegenüber, dass soziale Probleme erst durch diejenigen
Aktivitäten, die sie zu etablieren suchen, existieren: „as the activities of individuals or
groups making assertions of grievances and claims to some putative conditions“ (1977: 75).
Die Existenz sozialer Probleme hängt also von der dauerhaften Existenz von Gruppen ab,
die bestimmte Bedingungen als Probleme definieren.
Soziologie sozialer Probleme 63

Die Aufgabe einer Soziologie sozialer Probleme besteht darin zu erklären, wie „claims-
making activities“ zustande kommen und aufrechterhalten werden. Diese Aktivitäten als
Forderungen, Beschwerden und Protest beziehen sich auf Situationen, deren problemati-
scher Charakter über diese Aktivitäten behauptet wird und durch sie zum Ausdruck kommt.
Dabei kann es nicht darum gehen, die Angemessenheit oder die tatsächliche Existenz der
behaupteten Phänomene zu prüfen. Dieses gilt auch für die Aktivitäten selbst, die nur inso-
fern als „claims-making“ zu analysieren sind, wie sie als solche von den Akteuren aufge-
fasst werden (vgl. demgegenüber Albrecht 2001a). Der Soziologie kommt insofern auch
keine privilegierte Rolle der Wissensproduktion zu, vielmehr sind wissenschaftliche Er-
kenntnisse selbst als Konstruktionen aufzufassen, die im Prozess der Problematisierung
Verwendung finden können und insofern zu Bestandteilen des Problematisierungsprozesses
werden (Aronson 1984).
Wichtig ist hierbei, dass den problematisierten Phänomenen selbst keine Bedeutung für
die Erklärung der Problematisierung zukommen kann. Sie werden erst durch die Themati-
sierung und Problematisierung zu relevanten Sachverhalten, und zwar in der durch „claims-
making activities“ behaupteten Form („putative conditions“). Ob den behaupteten Phäno-
menen eine wie auch immer geartete Realität zugrunde liegt, wird als nicht relevant für die
Analyse sozialer Probleme betrachtet. Sie sind nicht Gegenstand der Analyse, weil es keine
Möglichkeit gibt, den Realitätsgehalt sozialer Probleme unabhängig von der Verwendung
von Problemkategorien zu beschreiben, die aber ja erst über den Problematisierungsprozess
hergestellt werden oder worden sind. Eine soziologische Analyse problematischer Sachver-
halte (Problemlagen) beteiligt sich also an „claims-making activities“, weil sie für die Be-
schreibung der Sachverhalte bestimmte Kategorisierungen von sozialen Problemen ver-
wenden muss, die auch in „claim-making activities“ eingesetzt werden.
Symbolische Kreuzzüge und moralische Paniken
Mit dem Konzept „moralischer Paniken“ (moral panic), das von Young (1971) und Cohen
(2002 [1972]) entwickelt wurde, sollen zunächst spezifische soziale und kulturelle Prozesse
der öffentlichen Konstruktion von Bildern abweichenden Verhaltens und sozialer Probleme
thematisiert werden. In der klassischen Formulierung von Cohen (2002: 9) entstehen mora-
lische Paniken, wenn „a condition, episode, person or groups of persons emerge to become
defined as a threat to societal values and interests, its nature is presented in a stylized and
stereotypical fashion by the mass media; the moral barricades are manned by editors,
bishops, politicians and other right-thinking people; socially accredited experts pronounce
their diagnoses and solutions; ways of coping are evolved (or more often) resorted to; the
condition then disappears, submerges or deteriorates and becomes more visible “. Unter
Bezugnahme auf das von Gusfield (1963) entwickelte Konzept “moralischer Kreuzzüge”
(moral crusade) und die Idee „moralischer Unternehmer“ (moral entrepreneurs) von Be-
cker (1981 [1963]) werden in der Öffentlichkeit aktiv Feindbilder und Dramatisierungen
sozialer Problem über eine expressive und stilisierte Symbolisierung produziert, die geeig-
net sind moralische Entrüstung herzustellen.
Eine „moralische Panik“ stellt eine besondere Form der öffentlichen Problematisierung
dar, die gekennzeichnet ist durch eine hohe moralische Aufladung des Themas, die Emoti-
onen, Unterstützung und Konsens mobilisieren, wofür sich die Konstruktion von eindeutig
64 Axel Groenemeyer

Schuldigen und Feindbildern besonders eignen. Schließlich symbolisiert die Art der Prob-
lematisierung und Dramatisierung deutlich, dass etwas getan werden muss. Damit ergibt
sich auch eine besondere Bedeutung moralischer Paniken für politische Prozesse, einerseits
daraus, dass sie Ereignisse und Entwicklungen problematisieren, die innerhalb der Organi-
sationen des politischen System mit besonderer Aufmerksamkeit beobachtet werden und
einen Anlass für politisches Handeln darstellen. Andererseits können Organisationen oder
Personen des politischen Systems aber auch selbst als „moralische Unternehmer“ auftreten,
d. h. bestimmte Ereignisse und Entwicklungen aktiv dramatisieren und damit moralische
Paniken unterstützen (vgl. Hall et al. 1978; Kramer 2010; McRobbie/Thornton 1995;
Schinkel 2009; Weitzer 2007; D Groenemeyer/Hohage/Ratzka: Die Politik sozialer Prob-
leme).
Neben der hohen moralischen Aufladung und der besonders stilisierten, und stereotypi-
sierten Form der Problematisierung unterstellt allerdings die Diagnose einer „moralischen
Panik“ zumeist zusätzlich, dass die Art der Problematisierung dem Thema bzw. seiner Ent-
wicklung nicht angemessen, also übertrieben ist. Dieses Kriterium für eine „moralische
Panik“ suggeriert allerdings, dass eine „angemessene“ Form der Problematisierung identifi-
ziert werden kann. Goode und Ben-Yehuda (1994) geben hierfür mögliche Indikatoren an.
So weisen Beschreibungen, Zahlen und Statistiken, die über die Art der suggestiven Dar-
stellung das Ausmaß des Problems dramatisieren sowie falsche Behauptungen und Statisti-
ken, die in Beziehung zu vorliegenden empirischen Ergebnissen falsche Darstellungen lie-
fern auf eine moralische Panik. Schließlich kann das Ausmaß der öffentlichen Thematisie-
rung mit anderen sozialen Problemen verglichen werden, um zu zeigen, dass „eigentlich“
andere Probleme wichtiger und gravierender sind, oder es kann gezeigt werden, dass sich
im Zeitverlauf das Problem selbst nicht verändert hat, aber die öffentliche Problematisie-
rung deutlich angestiegen ist. In diesem Sinne kann man z. B. von einer „moralischen Pa-
nik“ sprechen, wenn Kindesmisshandlungen und Kindstötungen oder Jugendgewalt zu
einem bestimmten Anlass zu einem zentralen dramatisierten und skandalisierten Thema ge-
macht wird, das für einige Zeit die mediale und politische Öffentlichkeit beherrscht und
Forderungen nach einer Verschärfung von Gesetzen laut werden lässt, obwohl die verfüg-
baren statistischen Daten allgemein eher einen Rückgang von Gewalt in der Familie und
von Jugendgewalt anzeigen, und von daher die Diagnose einer „Unangemessenheit“ der
Problematisierung fundiert werden kann.
Hieraus ergibt sich allerdings ein methodologisches Problem, insofern im Modell der
„claims-making activities“ von Spector/Kitsuse (1977) die in Problematisierungsaktivitäten
entwickelten Typisierungen, Kategorisierungen und Diskursstrategien nicht daraufhin un-
tersucht werden können, ob sie in irgendeiner Weise angemessen sind oder warum sie unter
bestimmten soziohistorischen Bedingungen produziert und erfolgreich werden, sondern es
wird nur untersucht, wie sie von den Teilnehmern und Teilnehmerinnen diskursiv verwen-
det werden, um eine Problemkonzeption auszudrücken (Ibarra/Kitsuse 1993: 24). Soziale
Probleme sind demnach konsequenterweise nur als diskursive Prozesse, als Sprachspiele,
zu untersuchen. Die Forschungsfrage zielt dann auf die rhetorischen Strategien der Proble-
matisierungsdiskurse und es geht um die Entwicklung einer Theorie der Rhetorik von Prob-
lemdiskursen (Schmidt 2000: 161). Während in der klassischen Version des Constructing
Socal Problems (1977) kollektive Akteure und ihr Interaktionskontext noch Gegenstand der
Soziologie sozialer Probleme 65

Analyse sind, wird diese nun allein auf die sprachlichen Definitionsleistungen reduziert,
und alle nicht-sprachlichen Objekte der Problemdiskurse werden aus der Analyse ausge-
schlossen (Ibarra/Kitsuse 1993: 27). Diese Wendung der Argumentation hin zur Analyse
von Sprachspielen der Problematisierung stellt eine Entscheidung für die radikale Durch-
führung eines spezifischen erkenntnistheoretischen und methodologischen Programms dar,
das in den 1980er Jahren Gegenstand einer Grundsatzdebatte über „Objektivismus“ und
„Konstruktivismus“ in der Soziologie sozialer Probleme wurde.
Konstruktivismus als methodologisches und epistemologisches Paradigma
Die skizzierte Perspektive und Fragestellung der Soziologie sozialer Probleme wurde seit
den 1970er Jahren als „konstruktivistisch“ (oder „konstruktionistisch“) bezeichnet und in
Abgrenzung zu einem so genannten „Objektivismus“ einem bestimmten erkenntnistheoreti-
schen Programm zugerechnet. Allerdings ist in den Diskussionen zunehmend unklarer ge-
worden, was Konstruktivismus in diesem Kontext eigentlich genau bedeutet und ob es
überhaupt noch notwendig und sinnvoll ist, die Fragestellung nach den Prozessen der Prob-
lematisierung an ein bestimmtes wissenschafts- und erkenntnistheoretisches Programm zu
binden.
Bereits im Symbolischen Interaktionismus in der Folge von George Herbert Mead und
bei Max Weber ist die besondere Bedeutung subjektiver Interpretation und Sinnkonstrukti-
onen für die Erklärung sozialen Handelns hervorgehoben worden. Im Prinzip geht es dabei
um die allgemeine Idee, dass Wirklichkeit nicht direkt für menschliches Bewusstsein zu-
gänglich und für Handeln relevant wird, sondern nur über die in Interaktionen entwickelte
Zuschreibung von Bedeutungen und Sinn, auf dessen Grundlage das Handeln dann orien-
tiert wird. Auch phänomenologische Ansätze in der Tradition von Alfred Schütz gehen da-
von aus, dass soziale Wirklichkeit und die Erfahrungen der Akteure erst im Alltagshandeln
über Typisierungen jeweils konstruiert und mit Sinn gefüllt werden. Vor diesem Ausgangs-
punkt haben dann ethnomethodologische Ansätze die Frage nach den situativ wirksam wer-
denden Regeln sozialer Interaktionen im Alltag weiterentwickelt und damit rekonstruiert,
wie die Teilnehmer und Teilnehmerinnen an Interaktionen jeweils situativ Handeln und so-
ziale Beziehungen strukturieren und Sinn aushandeln (siehe Arbeitsgruppe Bielefelder So-
ziologen 1973). Diese Perspektiven wurden durch die Arbeit von Berger und Luckmann
Die soziale Konstruktion von Wirklichkeit (1968 [1966] als allgemeine Wissenssoziologie
formuliert und fanden so ein breites Publikum. Wissen wird dabei in einem umfassenden
Sinn gebraucht und bezieht sich sowohl auf Interpretationen, Glaubenssysteme, Sprache,
Typisierungen und Ideen als auch auf inkorporiertes und nicht-reflektiertes Erfahrungswis-
sen, das Handlungen im Alltag orientiert und motiviert.
Der zentrale Ausgangspunkt der Wissenssoziologie ist, dass jegliche Art von Wissen
und Denken durch den sozialen Kontext und die soziale Position der Handelnden geprägt
ist. Diese klassische soziologische Fragestellung nach dem Zusammenhang von Gesell-
schaft, sozialen Strukturen oder Positionierungen und dem Denken, Bewusstsein oder dem
Wissen wird in diesem Buch auf der Grundlage phänomenologischer und interaktionisti-
scher Perspektiven neu formuliert und unter dem Begriff der sozialen Konstruktion von
Wirklichkeit zusammengefasst (als Überblick über die Geschichte und Perspektiven der
Wissenssoziologie siehe z. B. Holstein/Gubrium 2008; Keller 2005; Knoblauch 2005;
66 Axel Groenemeyer

Schützeichel 2007). Auch wenn es bereits Vorläufer gab, die den Begriff der Konstruktion
von Wirklichkeit benutzten, so ist das Konzept durch das Buch von Berger und Luckmann
populär geworden, und „Konstruktivismus“ (oder Konstruktionismus) wurde insbesondere
in den 1980er und 1990er Jahren nicht nur zu einer in nahezu allen Disziplinen verbreiteten
Forschungsperspektive, sondern auch zu einer politischen „Kampfvokabel“ (Hacking 1999)
der wissenschaftlichen Auseinandersetzung (siehe auch Best 2008a).
Zunächst könnte man den Eindruck haben, dass es sich um einen Modebegriff handelt,
der in ganz verschiedenen Zusammenhängen und Bedeutungen gebraucht wird und ein ge-
meinsames Verständnis suggeriert, auch wenn das gar nicht der Fall ist. Eine Internet-Re-
cherche in der Library of Congress und in deutschen Bibliotheken zur Verwendung des Be-
griffs Konstruktivismus in den Titeln von Büchern und Aufsätzen ergab 2001 (Groenemey-
er 2001b), dass insbesondere nach 1980 insgesamt etwa 1.600 Arbeiten mit „social con-
struction“, „sozialer Konstruktion“ oder „inventing“ im Titel erschienen sind. Wenn man
sich die Titel anschaut, dann findet man darunter auf den ersten Blick durchaus merkwürdi-
ge Dinge: „Inventing the Ocean“, „ Inventing the American Congress“, „The Social Con-
struction of Schools“, „The Social Construction of Nature“ usw., wo nicht unmittelbar
deutlich wird, was genau damit gemeint sein könnte (weitere Beispiele bei Hacking 1999:
11 ff.).
Mittlerweile können verschiedene Varianten der Verwendung und Bedeutungen des
Konstruktivismus unterschieden werden, die entweder auf einer kognitiven Ebene ansetzen
und das Problem der interpretativen Vermittlung von Wirklichkeit zum Ausgangspunkt
nehmen oder eher auf das aktive Handeln bei der Herstellung gesellschaftlicher Ordnungen
zielen. Den kleinsten gemeinsamen Nenner konstruktivistischer Analysen bringt Hacking
(1999: 19) mit der Ausgangsannahme auf den Punkt, dass „X hätte nicht existieren müssen
oder müsste nicht so sein, wie es ist. X – oder X, wie es gegenwärtig ist – ist nicht vom
Wesen der Dinge bestimmt; es ist nicht unvermeidlich“, wobei X für nahezu jedes beliebige
Phänomen stehen kann. Ganz ähnlich bestimmt auch Weinberg (2008: 14) soziale Kon-
struktionisten als „all researchers who seek to demonstrate either that or, specifically, how
certain states of affairs that others have taken to be eternal and/or beyond the reach of social
influence are actually products of specific socio-historical and/or social interaction process-
es”.
Betrachtet man die Beispiele von Arbeiten mit „Konstruktion“ im Titel, so legen diese
bereits zwei Bedeutungen von „Konstruktivismus“ nahe. Während es sich bei Schulen oder
dem amerikanischen Kongress um soziale Gebilde handelt, die das Ergebnis politischer
Entscheidungen darstellen, bezieht sich die Thematisierung des Ozeans oder der Natur auf
Gebilde, deren Realitätsgehalt unabhängig von menschlichen Aktivitäten unstrittig sein
dürfte. Tatsächlich geht es in der ersten Variante um die Geschichte der Entstehung sozialer
Gebilde – ihrer Herstellung oder gesellschaftlichen Produktion –, während in der zweiten
Variante der Bedeutungswandel, der Wandel von Interpretation gegebener Sachverhalte
diskutiert wird.
In Bezug auf die soziale Welt ist es unstrittig und selbstverständlich, dass z. B. Institu-
tionen, Märkte, Organisationen und soziale Beziehungen Produkte sozialen Handelns oder
sozialer Bedingungen darstellten, sie in diesem Sinne als sozial konstruiert angesehen wer-
den müssen. In diesen Arbeiten geht es dann um die historische Analyse, wie es zu be-
Soziologie sozialer Probleme 67

stimmten Einrichtungen oder Institutionen gekommen ist und wie sie sich entwickelt haben,
und zwar als Folge aktiven Handelns von Individuen oder kollektiven Akteuren. Die sozia-
len Phänomene werden durch aktives Handeln und andere soziale Bedingungen (die in
irgendeiner Weise auch das Produkt von Handlungen sind) hervorgebracht und in ihrer
Existenz reproduziert. Nur solange Akteure den expliziten und impliziten Regeln von Insti-
tutionen und anderen sozialen Gebilden zumindest halbwegs mit ihrem Handeln folgen,
existieren diese Gebilde: Wenn kein Mensch mehr heiraten würde, gäbe es die Institution
Ehe nicht. Möglicherweise wäre es klarer, hier nicht von Konstruktion, sondern von gesell-
schaftlicher Produktion zu sprechen.
Die Vorstellung, dass soziale Institutionen das Ergebnis aktiven Handelns darstellen,
ist allerdings nicht neu und kann kaum den Boom der konstruktivistischen Perspektive er-
klären. Schließlich findet sich bereits bei Marx die Idee, dass Menschen ihre Geschichte
machen, wenn auch nicht aus „freien Stücken“. Es ist kaum übertrieben zu sagen, dass
letztlich die gesamte soziologische Theoriebildung immer um diese These kreist, nämlich
um die Beziehung zwischen gesellschaftlichen Bedingungen und individuellen bzw. kol-
lektiven Handlungen. In diesem Sinne ist die Idee der Herstellung gesellschaftlicher Struk-
turen und deren Rückwirkungen auf das Handeln konstitutiv für die Soziologie. Das kriti-
sche Potential derartiger Aussagen beschränkt sich darauf, Ideen einer Selbstverständlich-
keit und natürlich gegebenen Unvermeidlichkeit sozialer Ordnung in Frage zu stellen. Col-
lin (2008) verwendet hierfür den Begriff eines „ontologisches Konstruktivismus“ in Ab-
grenzung zu einem „erkenntnistheoretischen Konstruktivismus“ (ähnlich Hacking 1999;
Harris 2008), der davon ausgeht, dass nicht die Wirklichkeit, sondern das Wissen und die
Interpretationen von der sozialen Welt sozial konstruiert werden, was den eigentlichen
Kern der Wissenssoziologie betrifft. Hierin zeigt sich auch das kritische Potential konstruk-
tivistischer Perspektiven für die Analyse sozialer Probleme: Sie werden nicht als in ihrem
Charakter oder Wesen feststehende Sachverhalte aufgefasst, sondern als historisch und so-
zial bedingte Phänomene, sowohl im Hinblick auf die Betroffenheit von Problemlagen als
auch in Bezug auf die Art der Problemdefinitionen.
Beide Verwendungsweisen der Vokabel „Konstruktion“ sind für die Soziologie heutzu-
tage nicht nur unspektakulär, sondern gehören mittlerweile zum basalen Ausgangspunkt der
Disziplin. Auch die Soziologie selbst ist eine spezifische Form des Wissens, die kein ge-
treues Spiegelbild der sozialen Welt liefert, vielmehr ist sie eine gesellschaftliche Instituti-
on innerhalb des Wissenschaftssystems mit spezifischen expliziten und impliziten Regeln,
die nicht nur bestimmen, was als soziologisches Wissen gilt, sondern auch, in welcher Wei-
se die Welt betrachtet wird. Die Soziologie produziert also spezifische soziale Konstruktio-
nen (Deutungsangebote) von der sozialen Welt.
Dass allerdings diese Ideen nicht nur für die soziale Welt, sondern auch für materielle
Umwelt und für die Naturwissenschaften Geltung beanspruchen, hatte demgegenüber sehr
viel mehr Brisanz, wird doch zumeist davon ausgegangen, dass naturwissenschaftliches
Wissen die materielle Welt umfassend und genauso erklärt, wie sie wirklich ist. Naturwis-
senschaftliches Wissen wird demnach nicht konstruiert oder „erfunden“, sondern besten-
falls entdeckt. Das Wissen ist demnach also schon in den Dingen selbst angelegt, die zudem
– im Unterschied zur sozialen Welt – nicht durch die Art ihrer Interpretation beeinflusst
werden (siehe Collin 2008: 37 ff.). Sachverhalte wie „der Ozean“ oder „die Natur“ existie-
68 Axel Groenemeyer

ren als natürliche Gegebenheiten; sie haben aber im Laufe einer Geschichte eine neue Be-
deutung für das Handeln der Menschen erhalten.
Etwas komplizierter wird dieser Aspekt im Hinblick auf soziale Institutionen, und es
entsteht automatisch die Frage, ob mit neuen Bedeutungen nicht auch neue Phänomene ent-
stehen, womit wir aber dann wieder bei der ersten Bedeutung von „Konstruktion als Her-
stellung oder Produktion“ wären. Problematischer und strittiger für die Analyse der sozia-
len Welt ist also die Beziehung zwischen den Produkten der „ontologischen Konstruktion“
und dem Wissen von ihnen, d. h. die wissenssoziologische Frage nach den Bedingungen,
Möglichkeiten und Folgen des Wissens über die soziale Welt. Wenn davon ausgegangen
wird, dass die Welt nicht direkt und unmittelbar für das Handeln relevant ist, sondern nur
über die Deutungen und Interpretationen, die sich Handelnde von ihr machen, dann stellt
sich die Frage, wie diese Deutungen und Interpretationen zustande kommen und welcher
Status ihnen in Bezug auf die soziale Welt zukommt.
Der Sozialkonstruktivismus bei Berger und Luckmann (1968 [1966]) betont, dass sozi-
ale Strukturen, Institutionen aber auch Wissensbestände über das Handeln der Mitglieder in
einer Gesellschaft sozial konstruiert und rekonstruiert werden, aber es wird explizit nicht
davon ausgegangen, dass diese Konstruktionen völlig beliebig sind oder auch nur in jeder
Situation neu erfunden werden müssen. Vielmehr tritt die sozial konstruierte Wirklichkeit
den Handelnden in der Regel als Realität gegenüber, die das weitere Handeln mitbestimmt,
d. h. die gesellschaftlich konstruierte Wirklichkeit erhält einen „objektiven“ Charakter. Die
Konstruktionen sind dann zu „sozialen Tatsachen“ in dem Sinne geworden, dass sie der Be-
liebigkeit des Interpretierens und Handelns deutliche Grenzen setzen. Wichtige Konzepte
sind in diesem Zusammenhang „Institutionalisierung“, d. h. die Habitualisierung von Hand-
lungsmustern, Handlungserwartungen und sozialen Rollen, die „Legitimierung“ und „Ob-
jektivierung“ als Prozesse der Abstraktion und Kommunikation von Erfahrungen und Wis-
sensbeständen über die Sprache sowie „Internalisierung“ bzw. „Sozialisation“ als Grundla-
ge der subjektiven Aneignung gesellschaftlicher Wirklichkeit.
Demgegenüber betont die Ethnomethodologie, dass gesellschaftliche Realität jeweils in
interaktiven Prozessen neu geschaffen und ausgehandelt werden muss. Die Bedeutung und
der Sinn bestimmter Äußerungen oder Handlungen ergeben sich konsequenterweise nur
über die jeweilige Situation und den jeweiligen Interaktionskontext und können prinzipiell
nicht als „Objektivierung“ von externen Beobachtern und Beobachterinnen unabhängig von
den in der Situation Handelnden analysiert werden. In dieser Perspektive wird davon aus-
gegangen, dass soziale Regeln (etwa analog einer Grammatik) identifiziert werden können,
mit denen die Teilnehmer und Teilnehmerinnen an Interaktionen gemeinsam zumindest
einen Grundstock an geteilter Deutung der Wirklichkeit herstellen, auf deren Grundlage so
etwas wie Interaktion überhaupt erst möglich wird.
Die bereits in dieser Perspektive eingebaute Relativität (oder Kontingenz), dass man
nie sicher sein kann, ob Interaktionspartner die gleiche Deutung haben, kann radikalisiert
werden. Da für einzelne Handelnde die soziale Welt nur in den eigenen Deutungen relevant
wird und Sinn macht, ist in der Philosophie schon sehr früh die Idee aufgekommen, dass
eigentlich von einer gemeinsam geteilten Welt nichts ausgesagt werden kann; wir noch
nicht einmal wissen können, ob so etwas wie eine Welt mit eigenen identifizierbaren Merk-
malen außerhalb des jeweils spezifischen individuellen Bewusstseins der Menschen über-
Soziologie sozialer Probleme 69

haupt existiert. Dieser „ontologische Solipsismus“ wird z. B. Ideen des „radikalen Kon-
struktivismus“ (fälschlicherweise) unterstellt (als Überblick vgl. Stangl 1989: 217ff.). Der
Solipsismus kann prinzipiell empirisch nicht widerlegt werden, führt allerdings zu Wider-
sprüchen. Immerhin muss er ja davon ausgehen, dass zumindest ein individueller Mensch
existiert, der diese Idee hat, und zudem stellt er sie in einer sprachlichen Form dar, von der
ausgegangen wird, dass sie für andere verständlich ist, also auf eine existierende soziale
Welt bezogen ist. Gleichwohl bleibt natürlich das Grundproblem erhalten, dass die soziale
Welt sowohl im Alltag als auch durch die Wissenschaften grundsätzlich nur über die Ver-
wendung sozial konstruierter Kategorien, Typisierungen und Konzepte beschrieben werden
kann („epistemologischer Solipsismus“). Es ist nur konsequent, dass hierbei der Sprache,
die das Denken strukturiert, eine besondere Rolle zukommt. Sprache ist allerdings ebenfalls
eine soziale Konstruktion, die den Möglichkeiten der Interpretation nicht nur der Situatio-
nen, sondern dadurch auch den eigenen und fremden Handlungen Grenzen setzt.
Die soziologische und auch gesellschaftspolitische Brisanz dieser erkenntnistheoreti-
schen Überlegungen ergibt sich im Hinblick auf soziale Probleme aus dem Vorwurf, kon-
struktivistische Perspektiven würden sozialen Problemen eine Existenz in der Wirklichkeit
absprechen; sie seien nur im Bewusstsein und in spezifischen Deutungen existent. Dieser
Vorwurf wurde allerdings insbesondere durch frühe konstruktivistische empirische Fallstu-
dien bekräftigt, insofern ihr Anliegen explizit oder implizit als Entlarvung und Kritik des
nur konstruierten Charakters sozialer Probleme formuliert wurde. Aus der Grundannahme,
dass bestimmte Auffassungen über das soziale Problem X das Ergebnis historischer und so-
zialer Prozesse und Aktivitäten sind, wurde der Schluss gezogen, dass diese Auffassungen
deshalb „falsch“ und der Kritik würdig sind (siehe auch Hacking 1999). Dem Vorwurf wur-
de auch deshalb Vorschub geleistet, weil etliche der konstruktivistischen Fallstudien „exo-
tische“ Themen wählten, an denen dann gezeigt werden konnte, dass sie überhaupt nicht
oder zumindest nicht in der allgemein behaupteten Form existierten (siehe Best 2008a:
43 ff.). Tatsächlich erreichten konstruktivistische Analysen zunächst erhebliche Aufmerk-
samkeit und ein kritisches politisches Potential durch die „Entlarvung“ des „nur“ konstru-
ierten Charakters eines sozialen Problems, das dann „wirklichen“ sozialen Problemen ge-
genüber gestellt werden konnte. Vor diesem Hintergrund ist es dann auch konsequent,
wenn z. B. soziale Bewegungen darauf beharren, dass z. B. Frauendiskriminierung oder
sexueller Missbrauch keine „konstruierten Probleme“ seien. Schließlich wird Konstruktion
dahingehend verstanden, dass es eben auch ganz anders sein könnte, womit eben häufig
dann ihre Relativierung assoziiert wird.
Woolgar/Pawluch (1985) rekonstruieren die Argumentationsweisen einiger der frühen
konstruktionistischen Fallstudien als dreistufigen Prozess: Zuerst werden bestimmte Bedin-
gungen oder Handlungsweisen identifiziert, die das Thema der Studie bestimmen, dann
werden verschiedene Definitionen bzw. Aktivitäten öffentlicher Rhetorik über diese Bedin-
gungen oder Handlungsweisen beschrieben, um dann schließlich in einem dritten Schritt
die Relativität der öffentlichen Definitionen in Bezug auf das „eigentlich“ konstant geblie-
bene soziale Problem oder das „eigentlich“ unverändert gebliebene Ausmaß und die Ver-
breitung der Bedingungen oder Handlungsweisen zu betonen. Im Prinzip wird also in den
konstruktionistischen Fallstudien selektiv auf Bedingungen oder Sachverhalte zurückge-
griffen, die unabhängig von Deutungen und Konstruktionen existieren sollen. Diese metho-
70 Axel Groenemeyer

dologische Inkonsistenz bezeichnen sie als „ontological gerrymandering“, d. h. als willkür-


lichen und rhetorischen Rückgriff auf zwei unterschiedliche Ebenen der Realität: eine, wie
sie wirklich ist, und eine, die nur als Deutung existiert. Die Analyse eines Phänomens als
konstruiertes soziales Problem klärt dann darüber auf, dass es sich eigentlich nicht um ein
„wirkliches“ soziales Problem handelt, sondern nur um das Produkt von zumeist interesse-
geleiteten Mächten. Best (1995: 345) spricht in diesem Zusammenhang von „vulgar con-
structionism“.
Aus diesem Vorwurf, der sich auch explizit an das Forschungsprogramm von Spector
und Kitsuse (1977) richtete, wurden unterschiedliche Konsequenzen in Bezug auf die theo-
retische Weiterentwicklung der konstruktivistischen Position gezogen (siehe Schetsche
2000: 18 ff.). Woolgar/Pawluch (1985) selbst erwarten einen Erkenntnisgewinn in Form ei-
nen „reflexiven Konstruktivismus“, d. h. die soziologischen Analysen über soziale Proble-
me sollten als Texte selbst zum Gegenstand einer konstruktivistisch angeleiteten Analyse
werden (vgl. Schmidt 2000). Allerdings ist hiermit die Gefahr eines unendlichen Regresses
verbunden, wenn dann wiederum diese Texte zur Grundlage der weiteren konstruktivisti-
schen – d. h. letztlich sprachanalytischen oder linguistischen – Analyse gemacht werden.
Ibarra/Kitsuse (1993) schlagen im Prinzip eine ähnliche Hinwendung zur Analyse sprachli-
cher Strukturen von Rhetoriken vor, um „Rückfälle in Objektivismus“ künftig zu ver-
meiden. Letztlich wird so die Soziologie sozialer Probleme allerdings reduziert auf ein lin-
guistisches oder erkenntnistheoretisches Programm, und das Ziel der Entwicklung einer
empirisch fundierten Theorie wird aufgegeben zugunsten eines theoretischen Projektes der
vermeintlichen Bewahrung einer internen Konsistenz der konstruktivistischen Position. Da-
mit geraten andere empirische Forschungsfragen gänzlich aus dem Blick (siehe Schmidt
1991, 2000). Tatsächlich ist die Fragestellung nach der sprachlichen und rhetorischen
Struktur von Prozessen der Problematisierung eine durchaus wichtige Fragestellung in der
Soziologie sozialer Probleme – z. B. über die Logiken der Anwendung von Kategorisierun-
gen im Alltag und die konversationsanalytischen Mikroregeln ihrer Konstruktion, über die
Regeln der Herstellung von Kompatibilität von Perspektiven oder die sprachliche Repro-
duktion von Machtprozessen und Phänomenen der Produktion von Ungleichheiten und
Diskriminierungen –, bei der ethnomethodologische, phänomenologische und sprach- bzw.
konversationsanalytische Perspektiven Anwendung finden (vgl. z. B. Gubrium 2005; May-
nard 1988; Zimmerman 2005).
Allerdings geht es nach Meinung von Woolgar und Pawluch hierbei um ein grundle-
gendes erkenntnistheoretisches Problem. Die Frage ist nicht, ob eine (soziale) Wirklichkeit
existiert, sondern was über ihre sprachliche Vermittlung hinaus an dieser Wirklichkeit er-
kannt werden kann. Das erkenntnistheoretische Problem besteht darin, dass die Welt grund-
sätzlich nicht unmittelbar, sondern nur über kognitive Strukturen erfahrbar ist. Damit stellt
sich die Frage nach den Kriterien, mit denen aus der unendlichen Zahl möglicher Deutun-
gen einige als sinnvoll ausgewählt werden. Tatsächlich wird das konstruierte Wissen an der
Wirklichkeit erprobt und kann daran scheitern oder auch nicht, wobei scheitern heißt, dass
die Interpretationen und Handlungen von Anderen nicht verstanden werden oder dass
Handlungspläne nicht zum erwarteten Ergebnis führen. Wirklichkeit ergibt sich insofern
aus „Intersubjektivität“ über das Kriterium der „Anschlussfähigkeit“, d. h. bei Interaktions-
partnern und -partnerinnen wird eine bestimmte Sicht der Welt unterstellt, die dann bestä-
Soziologie sozialer Probleme 71

tigt wird, wenn er oder sie so reagiert, wie man es vorher antizipiert hatte oder zumindest
so, dass man darin in seinen Deutungen einen Sinn und eine Erklärung findet. Konstruktio-
nen können auch pragmatisch scheitern, wenn die behaupteten Eigenschaften von Phäno-
menen nicht mit den tatsächlichen Konsequenzen für das Handeln kompatibel zu machen
und inkonsistent sind. Handeln in Bezug auf materielle Realitäten unterscheidet sich dabei
nur insofern von Handeln in Bezug auf soziale Realitäten als letztere in interaktiven Aus-
handlungsprozessen ihren Widerstand entfaltet, und in diesem Sinne ein „bewegliches Ziel“
darstellen, während die Auseinandersetzung mit materiellen Realitäten eher dem Modus der
Anpassung an die gegebenen Eigenschaften folgt, also ein „festes Ziel“ darstellt.
Auf dieser Grundlage sind soziale Probleme immer sozial konstruiert, aber empirische
Analysen können die Bedingungen klären, unter denen sich bestimmte Konstruktionen als
Normalverständnis durchgesetzt haben. Dies ist quasi definitionsgemäß angelegt, denn die
jeweils spezifischen Deutungen sozialer Probleme müssen eine gesellschaftliche Anerken-
nung erreichen, damit sie überhaupt soziale Probleme sind. Sie sind aber gleichzeitig wirk-
lich, weil ihre Klassifizierung und Typisierung Konsequenzen hat. Es handelt sich hierbei
um kulturelle „Objektivierungen“, die aber nicht nur darin bestehen, dass sie intersubjektiv
und kulturell geteilt und als selbstverständlich angesehen werden, sondern auch darin, dass
sie dann dem Interpretieren, Handeln und Wollen Grenzen und Widerstand entgegen set-
zen. Es geht dann auch nicht mehr um ein „ontological gerrymandering“, auf alle Fälle wird
die Frage irrelevant, wenn man Objektivierungen wiederum als erfolgreiche Institutionali-
sierung sozialer Konstruktionen versteht und historisch rekonstruiert (ganz ähnlich auch die
Argumentation bei Berger/Luckmann 1966 [1968]; Pfohl 2008; Schetsche 2008: 42 ff.,
70 ff.).
Auch wenn Konstruktivismus zumeist als ein spezifisches methodologisches und epis-
temologisches Forschungsprogramm verstanden wird, so bleibt die Fragestellung nach den
Prozessen und Bedingungen der öffentlichen und politischen Problematisierung gesell-
schaftlicher Phänomene auch unabhängig davon eine zentrale Fragestellung der Soziologie
sozialer Probleme. Die Frage nach der dafür anzuwendenden Methodologie ist von der sub-
stanziellen Fragestellung zu trennen. In ähnlicher Weise schließen bereits Berger und Luck-
mann (1968 [1966]: 15) erkenntnistheoretische und methodologische Probleme explizit aus
dem Objektbereich ihrer Wissenssoziologie aus, und ihre Formulierungen können unmittel-
bar auf die Soziologie sozialer Probleme übertragen werden: „Wir betrachten die Wissens-
soziologie als ein Teilgebiet der empirischen Wissenschaft Soziologie. Unser spezielles
Vorhaben ist zwar theoretischer Natur. Aber unsere Theorien gehören in das empirische
Fach und zu seinen konkreten Problemen und haben nichts mit der Frage nach den Grund-
lagen des empirischen Fachs zu tun. Summa summarum betreiben wir theoretische Sozio-
logie, nicht Methodologie der Soziologie“.
Die Gegenüberstellung zwischen konstruierten und wirklichen sozialen Problemen
bzw. auch nur die Idee, dass Konstruktionen von Wirklichkeit weniger wirklich seien als
die Wirklichkeit, machen keinen Sinn. Selbst die Analyse des Holocaust unter einer kon-
struktivistischen Perspektive (siehe Alexander 2002; Berger 2002) bedeutet keineswegs
eine Leugnung oder auch nur Relativierung der Massenvernichtung. Auch eine Gegenüber-
stellung von „objektivistischen“ und „konstruktivistischen“ Positionen ist nicht besonders
hilfreich. Zwar scheinen sich die damit angesprochenen Unterschiede auf methodologische
72 Axel Groenemeyer

Grundentscheidungen zu beziehen, letztlich werden aber unterschiedliche Fragestellungen


bzw. völlig unterschiedliche Forschungsobjekte in Bezug auf soziale Probleme in den Blick
genommen. So war auch das konstruktivistische Forschungsprogramm von Spector und
Kitsuse eigentlich nicht als Konkurrenzunternehmen zu Fragen nach den Ursachen, der
Verbreitung und Betroffenheit von Problemlagen verstanden worden, sondern eher als die
Einführung eines neuen Forschungsobjektes der Soziologie sozialer Probleme (Spector/
Kitsuse 1977: 39). Darüber hinaus sind auch Analysen zur Betroffenheit von Problemlagen,
biographische Verläufe abweichenden Verhaltens und subjektive Interpretationen sowie
Neutralisierungstechniken von Akteuren Gegenstände der Analyse von Problemlagen unter
einer phänomenologischen, interaktionistischen oder konstruktivistischen Perspektive ge-
worden, genauso wie auch repräsentative Umfragen, z. B. zur Entwicklung von Kriminali-
tätsfurcht und punitiven Einstellungen, bedeutsame Hinweise auf Problematisierungspro-
zesse gegen. Auch von daher stellt dann die Debatte um „Objektivismus“ und „Konstrukti-
vismus“ als methodologische und erkenntnistheoretische Grundsatzdebatte innerhalb der
Soziologie sozialer Probleme eine falsche Gegenüberstellung dar.
In diesem Sinne wird die Fragestellung nach den Prozessen der Problematisierung in-
nerhalb der Soziologie sozialer Probleme dann auch konsequenterweise – durchaus auch
z. T. in Abgrenzung zum begrenzten Programm der Rhetorik von Problemdiskursen von
Ibarra und Kitsuse – zumeist als ein wissenssoziologisches und nicht als ein erkenntnistheo-
retisches Forschungsprogramm verstanden (Schetsche 2000, 2008). Dieses Programm ist zu
einem fruchtbaren eigenständigen empirischen Forschungsfeld geworden, das mittlerweile
über eine unübersehbare Vielzahl von Fallstudien abgebildet wird (siehe z. B. Best 1995,
2001a; Holstein/Miller 1993a, 2003; Loseke/Best 2003; Maynard 1988; Miller/Holstein
1993; Schetsche 2008; Schneider 1985).
Grenzen einer mikrosoziologischen Analyse von Problematisierungsprozessen
Allerdings finden die Konstruktionen sozialer Probleme nicht beliebig oder willkürlich
statt, sondern sie sind eingebunden in spezifische kulturelle und institutionelle Kontexte,
die als Bedingungen der Möglichkeit für Problemkonstruktionen funktionieren. Zum Ver-
ständnis der Prozesse der Konstruktion sozialer Problemkategorien erscheint es demnach
sinnvoll, über die Rekonstruktion rhetorischer Strategien hinaus auch deren Verbindung zu
institutionellen und kulturellen Kontexten mit in den Blick zu nehmen.
In Frontstellung zu strukturfunktionalistischen oder strukturalistischen Gesellschaftsdi-
agnosen der 1960er Jahre hatte die Wiederentdeckung interaktionistischer und phänomeno-
logischer Perspektiven in der Soziologie eine durchaus befreiende Wirkung, die Energien
für neue Sichtweisen auch auf soziale Probleme erzeugen konnte. Aber diese haben sich
dann erschöpft, wenn sie nicht an umfassendere Diagnosen gesellschaftlicher Entwicklung
zurückgebunden werden und so auch bei der Frage nach den Bedingungen und Prozessen
der Problematisierung die notwendige Verbindung zur allgemeineren soziologischen Theo-
rieentwicklung hergestellt wird.
Soziale Probleme sind als jeweils spezifische Problemkategorien sozial konstruiert, und
diese Konstruktionen sind in vielen Fällen folgenreich, indem mit ihnen Politiken, Interven-
tionen und Kontrollen funktionieren und legitimiert werden. Sie müssen sich zudem an
einer kulturellen Wirklichkeit bewähren, denn nicht alle Perspektiven, die auf ein Phäno-
Soziologie sozialer Probleme 73

men gerichtet werden können, sind gleichwertig und vor allem nicht gleich folgenreich.
Während auf der einen Seite manche Interpretationen vor den Hintergrund bisheriger Erfah-
rungen in einer bestimmten Kultur als Fiktion identifiziert werden, weil sie nicht kompati-
bel mit etablierten Deutungsmustern sind, stehen andere Interpretationen so fest, dass sie
als selbstverständliche soziale bzw. kulturelle Tatsachen oder als Fakten aufgefasst werden
müssen (die gleichwohl sozial konstruiert sind), z. B. weil sie sich in sozialen Institutionen
manifestieren bzw. weil sie selbst zu Institutionen geworden sind. Auch diese können
selbstverständlich auf Fiktionen aufbauen, aber sie sind durch die Institutionalisierung zu
folgenreichen sozialen Tatsachen geworden. Sowohl im Alltagsbewusstsein als auch in der
Wissenschaft ist die Unterscheidung zwischen Glauben und Wissen verankert, was nicht
ausschließt, dass Institutionen wie die Religion wirkmächtig Wirklichkeit strukturieren,
nicht obwohl, sondern gerade weil sie auf dem Glauben der Gläubigen aufbauen.
Weiterentwicklungen der Fragestellung nach der sozialen Konstruktion von Problem-
kategorien haben diese Problematik der gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Ein-
bindung und Rahmung mittlerweile aufgegriffen, wobei sich besondere Anknüpfungspunk-
te über die Analyse überindividueller sozialer Deutungsmuster, Rahmen oder Diskurse er-
geben (Schetsche 2008: 108 ff.). Vielversprechend erscheint in diesem Zusammenhang
auch die Untersuchung von Prozessen der Institutionalisierung von Problemdiskursen so-
wie die Anwendung und Reproduktion von Problemkategorien im Alltag von Organisatio-
nen der Problembearbeitung, was über das von Holstein und Miller vorgeschlagene Kon-
zept der „social problems work“ (Holstein 1992; Holstein/Miller 1993b; Miller 1992; Mil-
ler/Holstein 1989) bzw. über die Idee des „doing social problems“ angeleitet wird (Groene-
meyer 2010).

3.4 Soziale Problemkategorien als Ideologie und Kampf um Deutungsmacht


Im Unterschied zur Perspektive des Kulturkonflikts und zu interaktionistischen Analysen
der Konstruktion von Problemkategorien, die jeder Art von Problematisierung im Prinzip
eine Durchsetzungschance einräumen, gehen kritische Konflikttheorien von einer struktu-
rell bedingten Ungleichheit des Zugangs zu Ressourcen, Macht und Wissen aus.
In einschlägigen Hand- und Lehrbüchern werden Marx und Engels als die ersten Wis-
senssoziologen angeführt (z. B. Keller 2005: 25 ff.; Knoblauch 2005: 42 ff.). Es wird davon
ausgegangen, dass die Ideen, Vorstellungen und das Wissen mit Form der sozialen Organi-
sation, d. h. mit der Art und Weise, wie Menschen die Produktion ihrer Subsistenzmittel
und die damit verbundenen sozialen Beziehungen organisieren, verbunden sind. Hierbei
sind insbesondere Eigentumsverhältnisse relevant, die die Grundlage für soziale Klassen
darstellen und über antagonistische Interessen und daraus resultierende Klassenkonflikte
die gesellschaftliche Entwicklung bestimmen. Bewusstsein, Wissen, Interessen und Ideen
hängen von der jeweiligen sozialstrukturellen Position ab und sind in diesem Sinne Ideolo-
gie: „Die Gedanken der herrschenden Klasse sind in jeder Epoche die herrschenden Gedan-
ken“ (Marx/Engels 1958 [1845/46]: 46). Ideologie bezeichnet demnach eine interessenge-
leitete Deutung der Wirklichkeit, die auf die Aufrechterhaltung und Legitimierung einer be-
stimmten sozialen Ordnung gerichtet ist. Allerdings ist die Grundlage hierfür nicht eine
strategische Täuschungsabsicht der Herrschenden, vielmehr wird von einem „notwendig
74 Axel Groenemeyer

falschen Bewusstsein“ gesprochen, das sich aus den Erfahrungen und Regeln der sozial-
strukturellen Position ergibt.
Auch wenn die Klassenstruktur und ihre ökonomischen Basis heutzutage nicht mehr
unbedingt im gleichen Maße als bestimmend für das Denken und die kulturellen Deutungen
angenommen wird, so ist die allgemeine Grundstruktur der Argumentation eines Zusam-
menhangs zwischen sozialer Position, Macht und Wissen nach wie vor grundlegend für
Analysen im Rahmen kritischer Theorien der Gesellschaft und der Wissenssoziologie (sie-
he Hirseland/Schneider 2006). Dazu können die Beziehungen zwischen Macht und Wissen
auf drei Ebenen analysiert werden: kognitiv, moralisch und körperlich (Pfohl 1994: 410 ff.).
Auf der kognitiven Ebene werden Auffassungen und Erklärungen über die Wirklichkeit
entwickelt, die jeweils spezifischen historisch gewachsenen Rationalitätskriterien folgen.
Hierbei handelt es sich um ein „natürliches“ Wissen, das als kognitive Selbstverständlich-
keit behandelt wird und, meistens unhinterfragt, dem Alltagshandeln zugrunde liegt. In
ähnlicher Weise funktionieren die Beziehungen zwischen Macht und Wissen auf der mora-
lischen und körperlichen Ebene. Moralisches Wissen bezieht sich auf unhinterfragte Bewer-
tung von Situationen und deren Abbildung in Affekten. So sind z.B. bestimmte Kategorien
sozialer Probleme automatisch mit affektiven Reaktionen einer Empörung oder Ablehnung
gekoppelt. Dieses „moralische Wissen“ ist vielfach über körperliche Reaktionen unter-
stützt: Empörung, Ekel, Scham und Peinlichkeit angesichts sozialer Probleme bezeichnen
in diesem Sinne Beispiele für Formen eines „körperlichen Wissens“ über soziale Probleme.
Das Zusammenwirken dieser drei Ebenen konstituiert verinnerlichte Selbstverständlichkei-
ten eines „Wissens“ über soziale Probleme, in dem ihr Charakter als Ausdruck sozialer Un-
gleichheit und Ergebnis sozialer Konflikte nicht mehr sichtbar ist.
Die Konstruktion sozialer Probleme wird also nicht nur über die Kontrolle der politi-
schen Agenda oder die Beeinflussung von Definitionsaktivitäten gesteuert, sondern darüber
hinaus auch grundlegender über die Kontrolle der Art und Weise wie Interessen, soziale
Kategorien und selbst Gefühle konstruiert werden (vgl. Lukes 2005). In der marxistischen
Diskussion hat Antonio Gramsci für die damit implizierte Form der Organisierung von Zu-
stimmung und Legitimation als Verinnerlichung von Macht ohne Rückgriff auf Gewalt und
Zwang den Begriff der „hegemonialen Herrschaft“ eingeführt (vgl. Barrett 1991: 51 ff.).
Eine Hauptquelle von Macht besteht demnach darin, eine spezifische Sicht der Welt zu
einem dominierenden Wissen werden zu lassen. Hierzu unterscheidet Giddens (1983:
193ff.) drei Hauptformen, mit denen in modernen Gesellschaften Herrschaft ideologisch
untermauert wird: a) über die Repräsentation partikularer Interessen einzelner Gruppen als
Universalinteresse, b) über die Negierung von Widersprüchen und Konflikten und c) durch
die Reifikation oder Naturalisation von Wirklichkeit, d. h. durch die Negierung ihres Cha-
rakters als historische soziale Konstruktion. Die „Medikalisierung sozialer Probleme“
(Conrad/Schneider 1980) könnte als eine ideologische Auffassung in diesem Sinne inter-
pretiert werden, insofern mit dem Krankheitskonzept dessen politische, konfliktuelle und
normativen Grundlagen verschwinden und in eine individuell zu behandelnde Pathologie
umgewandelt werden (siehe Armstrong 1983; Gerhardt 1989: 249ff.; Haines 1979, für Fall-
studien der ideologischen Konstruktion von Abweichungskategorien aus dem Bereich der
Strafrechtsnormen siehe Hester/Eglin (1992: 47 ff.).
Soziologie sozialer Probleme 75

Insbesondere die These einer Medikalisierung abweichenden Verhaltens wurde zu-


nächst auf die interessengeleiteten und damit ideologischen „claims-making activities“ der
medizinischen Profession zurück geführt und dementsprechend dann als medizinischer
„Imperialismus“ kritisiert (vgl. Strong 1979). In Weiterentwicklungen dieser Idee wurde
allerdings der Bezug auf interessegeleitetes Handeln bestimmter Professionen mehr und
mehr aufgegeben zugunsten einer Analyse grundlegender Diskurse, die die Unterscheidung
zwischen „normal“ und „krank“ markieren. Wenn heutzutage der Zusammenhang zwischen
Macht und Wissen angesprochen wird, so sind damit zumeist die Arbeiten von Foucault zur
Formierung von Diskursen und Dispositiven, zur Disziplinargesellschaft und zur Gouver-
mentalité gemeint (siehe Groenemeyer/Rosenbauer 2010; Petersen/Bunton 1979). Foucault
schließt zwar zumindest indirekt ideengeschichtlich an Marx und Engels an, gleichzeitig
grenzt er sich aber explizit von einer ideologiekritischen Perspektive ab, weil darin die zu-
mindest prinzipiell enthaltene Möglichkeit des Erkennens einer wahren, richtigen Perspek-
tive angelegt ist. Er folgt vielmehr einer radikal konstruktivistischen Rekonstruktion von
Wissen, für die sich die Frage nach der Übereinstimmung mit der Wirklichkeit nicht stellen
kann, da diese über die in den Diskursen festgelegten Kategorisierungen erst erzeugt wird.
Dementsprechend zielen seine Analysen im Unterschied zu wissenssoziologischen Perspek-
tiven nicht auf die soziale Verortung der Inhalte von Diskursen, sondern zunächst auf ihre
inneren Strukturen und Regeln, mit denen die Inhalte konstruiert werden. So geht er in
seinen frühen Untersuchungen z. B. der Fragestellung nach, wie die Unterscheidungen in
„vernünftig“ und „unvernünftig“ oder in „wahr“ und „falsch“ sich historisch über Diskurse
hergestellt haben (Foucault 1973, 1977a). Zudem löst sich der Konstruktivismus Foucaults
zunächst grundsätzlich von handlungstheoretischen Vorstellungen der Entstehung von Dis-
kursen. Vielmehr wird die Vorstellung von handlungsfähigen Subjekten, die Diskurse pro-
duzieren oder denen die Produktion von Diskursen zugeschrieben wird, selbst als ein Er-
gebnis von normativen und kognitiven Prozessen in der Entwicklung von Diskursen darge-
stellt.
Die Kriterien, die tatsächlich gemachte Aussagen über bestimmte Objekte und Gege-
benheiten zu einer gegebenen Zeit in diesem Sinne als evident und als logisch erscheinen
lassen, bilden ein System und kennzeichnen so einen jeweils spezifischen Diskurs, der der
gesellschaftlichen Erfahrung Sinn verleiht. Gleichzeitig schließen sie aber immer logischer-
weise andere oder Gegen-Diskurse aus bzw. führen zu Deutungskonflikten und „Wahr-
heitspolitiken“, in denen die Überlegenheit bestimmter Deutungsmuster demonstriert und
durchgesetzt wird. Wissen und selbst die Kriterien für Wahrheit sind das Ergebnis von „Re-
gimen des Wissens“ in denen festgelegt ist, was als sinnvolle Deutung der Welt gelten kann
und was wahre Aussagen über die Welt sind. So rekonstruiert Foucault die Entstehung der
für heutige Gesellschaften grundlegenden Unterscheidung in Vernunft und Wahnsinn an
der Entstehung von ausschließenden Institutionen und Organisationen, aus denen dann die
Psychiatrie hervorgegangen ist, oder die Entwicklung medizinischen Wissens an der Ent-
stehung spezialisierter Organisationen der Krankenversorgung (Foucault 1973, 1988).
Die kategorialen Unterscheidungen entstehen nicht nur zur gleichen Zeit wie wissen-
schaftliche Rationalität, sondern im Kontext eines allgemeinen Prozesses der Rationalisie-
rung und der Disziplinierung. Krankheiten und psychische Störungen sind demnach also
keine „natürlichen“ Ereignisse, sondern die Produkte medizinischer Diskurse, die in einer
76 Axel Groenemeyer

bestimmten Epoche der gesellschaftlichen Entwicklung zusammen mit spezialisierten Or-


ganisationen entstanden sind und sich über ihre Institutionalisierung in diesen Organisatio-
nen als selbstverständliche Kategorien im Allgemeinwissen moderner Gesellschaften etab-
liert haben. Diese Einrichtungen und Organisationen sichern den Diskurs ab, reproduzieren
ihn über die in ihnen alltäglich angewandten Technologien der Behandlung, verleihen ihm
Sinn und Legitimität, und auch alternative Auffassungen über ein problematisches Phäno-
men müssen sich erst gegen diese etablierten Perspektiven bewähren: „Die ‚Diskursprakti-
ken‘ ... nehmen Gestalt an in technischen Komplexen, in Institutionen, in Verhaltensmus-
tern, in Vermittlungs- und Verbreitungsformen, in pädagogischen Formen, die sie aufzwin-
gen und aufrechterhalten“ (Foucault 1976: 193). Sie formen zusammen mit den eher
sprachlich konzipierten Diskursen jeweils spezifische Dispositive der Macht, Disziplinie-
rung und Kontrolle der Problematisierung.
Im Unterschied zur klassischen Wissenssoziologie des Sozialkonstruktivismus und
auch in Abgrenzung zu einer Thematisierung von „claims-making activities“ bei Spector
und Kitsuse (1977) geht es hier nicht um eine Rekonstruktion von Strategien kollektiver
oder kooperativer Akteure der Problematisierung, sondern um überindividuelle Deutungs-
muster und die durch sie konstituierten Institutionen. Kollektive Akteure als handelnde
Subjekte mit spezifischen Interessen und Wertvorstellung werden als Ergebnis von Diskur-
sen und Dispositiven behandelt. Auch wenn Akteure Diskurse in praktisches Handeln um-
setzen, so kommt die Analyse in dieser Perspektive gänzlich ohne sie aus.
Die öffentliche Thematisierung sozialer Probleme ergibt sich aber weder automatisch
aus einer Eigenlogik von Mängellagen und Betroffenheiten noch aus der eigenlogischen
Entfaltung moralischer Diskurse, sondern erst über die macht- und interessengestützte Poli-
tik kollektiver Akteure, ihre politischen Ressourcen und institutionalisierten Handlungs-
möglichkeiten. Allerdings konstituieren sich kollektive Akteure ebenfalls über die Existenz
bzw. Entwicklung zumindest allgemein geteilter Weltbilder und Diskurse, die sich dann in
der Formierung gemeinsamer Interessen und Deutungsmuster ausdrücken (vgl. als Verbin-
dung von Diskursanalyse und Wissenssoziologie Keller 2005).

3.5 Soziale Problemkategorien als Institutionalisierung von Diskursen


Klassischerweise wird der Begriff der Institution einerseits mit der von Durkheim und Par-
sons begründeten soziologischen Tradition verbunden, andererseits mit eher anthropologi-
schen Grundannahmen, wie sie von Gehlen und Plessner insbesondere in der deutschen
Diskussion vertreten wurden. Hierbei wird darauf abgehoben, dass Institutionen als verfes-
tigte normative Erwartungsstrukturen verstanden werden müssen, über die soziales Handeln
reguliert, d. h. eingeschränkt und ermöglicht wird. In dieser klassischen Tradition des Insti-
tutionalismus werden insbesondere die handlungsregulierende Funktion sozialer Normen
und die mit ihrer Durchsetzung verknüpften Prozesse von Normverinnerlichung und Sank-
tion hervorgehoben. Demgegenüber betonen neo-institutionalistische Perspektiven, wie sie
insbesondere in der US-amerikanischen Wirtschafts-, Organisations- und Politikforschung
entwickelt wurden, die Bedeutung handlungsregulierender Prozesse durch unhinterfragtes
Wissen und kulturelle Selbstverständlichkeiten, die sich durch wechselseitige Gültigkeits-
unterstellung im Interaktionsprozess selbständig reproduzieren können. Diese Perspektive
der Institutionalisierung knüpft ebenfalls an die Wissenssoziologie, wie sie von Berger/
Soziologie sozialer Probleme 77

Luckmann (1966 [1968]) entwickelt wurde, sowie an ethnomethodologische Perspektiven


an.
Institutionen können dann verstanden werden als kulturelle Regeln, Deutungsmuster,
Frames oder Codes, die bestimmten sozialen Einheiten und Handlungen einen allgemein
verständlichen kollektiven Sinn verleihen und sie in einen größeren sozialen und kulturel-
len Kontext integrieren (vgl. auch Schetsche 2008: 108 ff.): „Institutionalisierung ist dann
der Prozess, durch den bestimmte Einheiten und Handlungsmuster normative und kognitive
Gültigkeit erlangen und praktisch als Selbstverständlichkeiten und Gesetzmäßigkeiten ak-
zeptiert werden (sei es durch formales Recht, durch Gewohnheit oder durch Wissen)“ (Me-
yer/Boli/Thomas 2005: 18; siehe auch Hasse/Schmidt 2010).
Mit dieser Neuorientierung wird auch die traditionellerweise mit dem Begriff der Insti-
tution verbundene Stabilitätsannahme modifiziert. Obwohl er insbesondere auf die selbst-
verständliche normative und kognitive Gültigkeit von Interpretations- und Handlungsmus-
ter Bezug nimmt, wird in dieser Perspektive gleichzeitig die Notwendigkeit ihrer Repro-
duktion und Veränderung im Handeln betont. Von daher ist eine Institution keine stabile
Einheit, sondern bestenfalls ein für einige Zeit stabiles Muster der Institutionalisierung.
Allerdings sind Institutionen bzw. Prozesse der Institutionalisierung gerade nicht von Inter-
aktionsprozessen zwischen Akteuren her zu rekonstruieren, sondern über die Analyse um-
fassenderer kultureller Makrostrukturen, in die Institutionen, Organisationen, kollektive
Akteure, soziale Beziehungsmuster und Interaktionsprozesse eingebettet sind.
In Bezug auf die Soziologie sozialer Problem wird deshalb von der Grundannahme
ausgegangen, dass die Institutionalisierung von Problemdiskursen bzw. ihr Scheitern von
sozialen und kulturellen Kontexten abhängt. Dabei können drei Ebenen der Analyse der
Institutionalisierung sozialer Probleme unterschieden werden: Erstens geht es um die Ana-
lyse sozialer, kultureller und politischer Kontexte, in die Problemdiskurse eingebettet sind
und aus denen sie Deutungsmuster, Ressourcen der Mobilisierung und Chancen der gesell-
schaftlichen Akzeptanz erhalten. Zweitens geht es um die Analyse der Formen der Instituti-
onalisierung, bei der die Untersuchung von Organisationen der Mobilisierung und der Prob-
lembearbeitung mit ihren Prozessen der Kanalisierung von Ansprüchen im Vordergrund
steht. Schließlich werden drittens die Mechanismen und Formen der in Organisationen ins-
titutionalisierten Problemdiskurse in ihrem alltäglichen Wirken thematisiert. Hierbei geht es
um ihre konkrete Umsetzung in Maßnahmen und Interventionen und die damit verbundene
routinisierte Reproduktion als Institution.
Während im klassischen Programm der Konstruktion sozialer Probleme zunächst die
Aktivitäten kollektiver und kooperativer Akteure, wie z. B. soziale Bewegungen und Pro-
fessionsverbände oder moralische Unternehmer, eine besondere Aufmerksamkeit erfuhren,
wurde die stärkere Berücksichtigung der Ebene der konkreten Problemkonstruktion im All-
tag von Holstein und Miller mit dem Konzept der „social problems work“ vorgeschlagen
(Holstein 1992; Holstein/Miller 1993b; Miller 1992; Miller/Holstein 1989). Intention war
hierbei eine Erweiterung des konstruktivistischen Programms, „to include those practices
that link public interpretive structures to aspects of everyday reality, producing recognizab-
le instances of social problems“ (Holstein/Miller 1993b: 132, siehe auch Schmidt 2008).
„Social problems work“ bezieht sich nun nicht nur auf interne Strukturen und Regeln
des Hervorbringens von Problemkategorien, sondern erhebt explizit den Anspruch, institu-
78 Axel Groenemeyer

tionelle und organisatorische Kontexte bei der Analyse zu berücksichtigen: „While studies
on social problems work focus on interpretated practice, they also incorporate context. Not
only are social problems representations organizationally produced and preferred models
for interpretations, but their use is conditioned by prevailing local preferences, practices
and resources. Both image and attachment are organizationally embedded …; categories
and practices through which they are applied reflect local interpretative circumstances and
culture.” (Holstein/Miller 1993b: 148).
Damit wird der Anspruch erhoben, dass die Interpretationslogiken auch über ihre Ein-
bettung in institutionelle Kontexte rekonstruiert werden müssen. Das heißt, die in Organisa-
tionen stattfindenden Interaktions- und Aushandlungsprozesse in Bezug auf Problemkate-
gorien sind nur verständlich zu machen über ihre Rückbindung an Prozesse der gesell-
schaftlichen, kulturellen und politischen Konstruktion von Problemkategorien und ihre
Ausstattung mit Ressourcen, Macht, institutionellen Regeln, Orientierungen und Legitima-
tion. „Social problems work“ wird so als eine aktive Verwendung von Problemkategorien
in einem spezifischen Kontext – als lokale Artikulation gesellschaftlicher Problemdiskurse
– rekonstruiert. Holstein und Miller machen bei dieser Begriffsverwendung direkte Anlei-
hen bei Foucault und beziehen sich auf die Idee des „institutionellen Denkens“ von Doug-
las (1991). Das heißt, es geht um die Analyse der praktischen Verwendung von Problemka-
tegorien im Alltag. Social Problems Work wird dementsprechend definiert als „any and all
activity implicated in the recognition, identification, interpretation, and definition of condi-
tions that are called ‘social problems’. Social problems work can be any human activity
contributing to the practical ‘creation’ or understanding of an instance of a social prob-
lem“ (Miller/Holstein 1989: 5). Das Konzept ist demnach zunächst sehr breit angelegt und
zielt ganz allgemein auf die Verwendung von Problemkategorien im Alltag, was sich so-
wohl auf professionelle Problemarbeit in Organisationen der Problembearbeitung als auch
auf Alltagskonstruktionen von sozialen Problemen, z. B. in privaten und öffentlichen Dis-
kursen, in sozialen Bewegungen, Interessenverbänden oder Organisationen des politischen
Systems bezieht, also auf die Frage, wie abstrakte Problemkategorien im praktischen Han-
deln im Alltag eingesetzt werden, was in allen Phasen oder auf allen Ebenen des Problema-
tisierungsprozesses stattfindet (Loseke 2003b). Manchmal wird allerdings das Konzept
auch enger gefasst und dann nur auf die Arbeit innerhalb von Institutionen und Organisati-
onen der Problembearbeitung bezogen (Best 2008; Schmidt 2008). Zur Verdeutlichung
dieses Unterschiedes wird hier dann von „doing social problems“ gesprochen (Groenemey-
er 2010).

4. Bedingungen und Prozesse der Konstruktion sozialer Probleme *

4.1 Karrieremodelle sozialer Probleme


Ein wichtiges Hilfsmittel zur Rekonstruktion von Prozessen der Thematisierung und Defi-
nition sozialer Probleme stellen Karrieremodelle dar, die Entwicklungsprozesse als Se-
quenz typischer Handlungsformen auffassen. Der Begriff einer „natural history“ spielt bei

*
Wesentliche Teile dieses Abschnittes sind aus Groenemeyer 2010 übernommen.
Soziologie sozialer Probleme 79

allen Autoren und Autorinnen, die den Konstitutionsprozess sozialer Probleme über sozia-
les Handeln erklären, eine wichtige Rolle, trotzdem ist der theoretische Stellenwert der je-
weils unterschiedlich konzipierten Karrieremodelle vielfach unklar, und es zeigt sich eine
erhebliche Beliebigkeit, was Anzahl und Zuschnitt der einzelnen Phasen, Stufen oder Peri-
oden betrifft.
Ausgehend vom Beispiel der Definition einer Wohnwagensiedlung in Detroit als sozia-
les Problem entwickelten Fuller/Myers (1941b) ein Karrieremodell mit den drei Stufen
„Bewusstwerdung“, „Festlegung einer Politik“, „Reform und ihre Durchführung“. Lemert
hat 1951 dieses Beispiel reanalysiert und kommt zum Ergebnis, dass im Prozess der Prob-
lematisierung durchaus Stufen oder Phasen übersprungen oder mehrere gleichzeitig durch-
laufen werden können, so dass eine eindeutige Identifizierung schwierig ist. Als Kommen-
tar zum Karrieremodell von Fuller/Myers findet sich im gleichen Heft der American Socio-
logical Review der Vorschlag eines zwölfstufigen Karrieremodells von Bossard (1941).
Becker (1966) und Blumer (1971) schlagen jeweils ein fünfstufiges Modell vor, wobei
gegenüber dem Modell von Fuller/Myers die Phase der Entstehung und Artikulation eines
Problembewusstseins weiter ausdifferenziert wird: 1. das Auftauchen des sozialen Pro-
blems bzw. dessen Wahrnehmung; 2. die Legitimierung des sozialen Problems, d. h. die öf-
fentliche Anerkennung als soziales Problem; 3. die Mobilisierung von Handlungen und
Handlungsstrategien in politischen Auseinandersetzungen; 4. die Erstellung eines offiziel-
len Handlungsplanes und 5. die Transformation des offiziellen Handlungsplanes im Prozess
seiner Ausführung (Blumer 1975 [1971]: 106 ff.).
Demgegenüber werden im vierstufigen Modell von Spector/Kitsuse (1973) die Phasen
der Bearbeitung des sozialen Problems innerhalb des politischen Systems ausdifferenziert:
1. Erzeugung eines öffentlichen und politischen Streitgegenstandes; 2. Reaktionen bei offi-
ziellen Organisationen, der Verwaltung oder öffentlichen Institutionen; 3. Aktivitäten im
Hinblick auf diese Reaktionen offizieller Stellen und die damit verbundenen Umformulie-
rungen des Problems; 4. Aktivitäten in Richtung auf die Veränderung des gegenwärtigen
Systems der Problembearbeitung (vgl. Albrecht 1977: 166 ff.).
Mauss (1975) betont ebenfalls stärker den Prozess der Auseinandersetzung zwischen
offiziellen Institutionen und den Trägergruppen des sozialen Problems. In seinem fünfstufi-
gen Modell wird nach dem Grad der Mobilisierung von Anhängerschaften für ein soziales
Problem differenziert. Im Unterschied zum Modell von Spector/Kitsuse werden allerdings
mögliche Endphasen eines sozialen Problems im Sinne eines „Ablebens“ oder „Verebbens“
der Mobilisierung und der Unterstützung für das Anliegen hervorgehoben und über koopti-
ve und repressive Aktivitäten staatlicher Stellen erklärt.
Schließlich entwickelt Schetsche (1996: 31 ff., 2008: 69 ff.) ein Karrieremodell mit 6
Phasen: 1. sozialer Sachverhalt; 2. erste Thematisierung (Problemmuster); 3. öffentliche
Anerkennung (Massenmedien berichten); 4. Staatliche Anerkennung (Behandlung in politi-
scher Arena); 5. Problembekämpfung (Maßnahmen werden beschlossen); 6. Problemlösung
(Maßnahmen haben Erfolg). Anders als andere Karrieremodelle wird hier dem „sozialen
Sachverhalt“ quasi die Auslöserfunktion für Problematisierungen zugeschrieben, wobei mit
„Sachverhalt“ die wissenschaftliche Konstruktion eines problematisierbaren Phänomens ge-
meint ist (Schetsche 2008: 71 ff.). Zudem wird davon ausgegangen, dass die Problematisie-
rung in jeder Phase scheitern kann und auch ein zyklischer Verlauf durch mehre Themati-
80 Axel Groenemeyer

sierungsphasen möglich ist, aber die Möglichkeit eines Überspringens von Phasen oder gar
die Problematisierung durch staatliche und politische Institutionen oder durch Organisatio-
nen der Problembearbeitung wird explizit ausgeschlossen.
Eine konzeptionelle Entsprechung finden die Karrieremodelle z. T. in Untersuchung zur
Thematisierung von sozialen Problemen in Massenmedien und ihres Einflusses auf die po-
litische Issuebildung. Ausgangspunkt hier war die Idee eines „Aufmerksamkeitszirkels“
(„issue attention circle“), d. h. Themen folgen in ihrer Bedeutung sowohl in den Massenme-
dien als auch für die Politik typischerweise einem Kreislaufmodell (Downs 1972): 1. Vor-
stadium, in dem nur Experten ein Problem bekannt ist; 2. alarmierte Problementdeckung
und euphorischer Enthusiasmus in der öffentlichen Thematisierung; 3. die Berechnung und
Diskussion von Kosten und Nutzen der Problembearbeitung und damit verbundene Ernüch-
terung in der öffentlichen Diskussion; 4. Absinken des öffentlichen Interesses am Problem;
5. Nach-Problemphase, in der das Problem von der öffentlichen und politischen Agenda
verschwindet und andere Themen in ihrer Bedeutung aufsteigen (als Überblick über weitere
Studien vgl. Parsons 1995: 115 ff.).
Diese Modelle orientieren sich implizit am klassischen Input-Output-Modell der Ent-
stehung in der Politikwissenschaft, das in den 1950er und 1960er Jahren entwickelt wurde
und seine klassische Ausformulierung bei Easton (1965) fand. Demnach werden in der Ge-
sellschaft bestimmte Issues formuliert und als Forderungen an das politische System adres-
siert. Aus der Sicht des politischen Systems fungieren diese als Inputs, die dann im politi-
schen Prozess bearbeitet und in Programme und Maßnahmen, den Output, umgesetzt wer-
den. Die Maßnahmen wirken dann wiederum auf die gesellschaftliche Thematisierung im
Sinne einer Rückkopplungsschleife zurück (D Groenemeyer/Hohage/Ratzka: Die Politik
sozialer Probleme.
Diese Anleihen sind noch direkt sichtbar im zyklischen Modell von Best (2008b: 329).
Die Phasen der Konstruktion von Inputs durch gesellschaftliche Akteure werden hierbei
ausdifferenziert in „Claims-making“, „Media Coverage“ und „Public Reactions“ und mar-
kieren die Initiierung und Etablierung von Problemkategorien im öffentlichen Raum, wäh-
rend „Policy-making“ für Prozesse der Konstruktion sozialer Problemkategorien im politi-
schen Prozess steht. Schließlich bezieht sich „Social Problems Work“ auf die institutionali-
sierte und organisierte Problembearbeitung (Schaubild 1).
Die Vielzahl von Pfeilen, die teilweise zeitliche Abfolgen, teilweise aber auch Einfluss-
richtungen andeuten sollen und alles mit allem verbinden, weist auf die Verlegenheit hin, in
die derartige Phasenmodelle geraten, wenn die Empirie der Fallstudien komplexere Ver-
laufsmuster zeigen, die letztlich überall ihren Ausgangspunkt nehmen können. So kommen
z. B. Dreyer/Schade (1992) zum Ergebnis, dass keines von 13 historischen sozialen Proble-
men tatsächlich mit dem Stufenmodell von Spector und Kitsuse beschrieben werden kann.
Vass (1986) kommt in einer Untersuchung über die Thematisierung von AIDS zum Ergeb-
nis, dass Entwicklungsphasen eines sozialen Problems meistens nicht deutlich abgrenzbar,
sondern sehr stark miteinander verknüpft sind und kaum als isolierbare Stufen analysiert
werden können. Darüber hinaus gibt es sowohl Vorwärts- als auch Rückwärtsbewegungen
in der Thematisierungsgeschichte, einzelne Phasen können übersprungen werden oder gar
die gesamte Entwicklungsrichtung verläuft entgegen dem Modell (siehe auch Parsons 1995:
115 ff.).
Soziologie sozialer Probleme 81

Schaubild 1: Die Karriere sozialer Probleme

Public Policy-
Reactions making

Media Social Problems


Coverage Work

Claims- Policy
making Outcomes

Quelle: Best 2008b: 329

Unabhängig davon, dass derartige Phasenmodelle keine eigenständige Erklärungskraft ha-


ben und zunächst nur einer beschreibenden sequentiellen Strukturierung des Prozesses der
Konstruktion sozialer Probleme dienen sollen, die zudem in verschiedenen empirischen
Fallstudien meistens nicht reproduziert werden können, sind diese Modelle durchaus als ein
heuristisches Instrument nützlich für die deskriptive Strukturierung zentraler Elemente in
diesem Prozess. In diesem Sinne versteht auch Best (2008b: 329) sein Prozessmodell sozia-
ler Probleme. Der wesentliche heuristische Nutzen dieses Modell besteht darin, dass es zu-
mindest andeutet, dass die Konstruktion sozialer Probleme immer durch jeweils spezifische
institutionelle Kontexte strukturiert oder gerahmt wird.
Dementsprechend verzichten Hilgartner/Bosk (1988) auf ein Karrieremodell und veror-
ten den Prozess der Thematisierung sozialer Probleme in verschiedenen „Arenen“, die sich
durch jeweils spezifische Probleme, Konflikte, Ressourcen und Diskurse auszeichnen und
die miteinander in vielfältigen Beziehungen stehen. Darüber hinaus erlaubt das Arenen-
konzept den Anspruch einer Integration verschiedener theoretischer Ebenen und Perspekti-
ven (vgl. Kitschelt 1980; Nedelmann 1986b; Renn 1992). Die einzelnen Phasen des Mo-
dells markieren dann nicht unterschiedliche Etappen in einer zeitlich geordneten Sequenz
der Problematisierung, sondern verschiedene gesellschaftliche Sphären, Arenen, soziale
Felder oder Institutionen, in denen jeweils spezifische Bedingungen und Logiken die Kon-
struktion sozialer Probleme leiten (Schaubild 2).
Für die Analyse der Mobilisierung von Öffentlichkeit sind offenbar andere Konzepte
notwendig als für die Analyse der Konstruktion und Bearbeitung politischer Issues inner-
halb der Organisationen des politischen Systems. Schließlich folgt die alltägliche Problem-
arbeit des „doing social problems“ anderen Bedingungen und einer anderen Logik als die
politische Institutionalisierung von Problemkategorien. Jede Problematisierung nimmt in
einem anderen Kontext selbst wiederum andere Züge an, muss uminterpretiert und den Be-
dingungen und der Logik des Kontextes angepasst werden, um in diesem Kontext Sinn zu
82 Axel Groenemeyer

machen und mit den konkreten Erfahrungen und Interessen der dort handelnden Menschen
und der Organisation kompatibel und kohärent zu sein. Damit ergeben sich zudem Anknüp-
fungspunkte zu Analyse und Konzepten aus anderen Bereichen, die üblicherweise nicht
unmittelbar der Soziologie sozialer Probleme zugerechnet werden (z. B. Soziologie sozialer
Bewegungen, Medienforschung, Public Policy Forschung, Professionsforschung).

Schaubild 2: Institutionelle Felder der Problematisierung sozialer Probleme

Claims- öffentlicher Policy- Doing Social


Making Diskurs Making Problems

- soziale Bewegungen - Diskursstrategien - Einfluss - Profession


- Professionelle - Deutungsmuster - Organisationslogik - Organisationslogik
- Moralunternehmer - Mobilisierung - pol. Gelegenheiten - Interaktion
- Verbände - Medienwirkung - Wahlen - Fallkonstruktion
- Interessengruppen - Public Attention - Implementation - Diagnosen
- Betroffene - Agenda Setting - Governance - Problemzuschreibung
- Massenmedien - Politics / Polity - Stigmatisierung
- Wissenschaft - Deutungsmuster - Prävention
- pol. Agenda-Setting - Intervention

4.2 Die Problematisierung sozialer Probleme als gesellschaftliche Formierung


von Diskursen
Ausgangspunkt ist die Annahme, dass soziale Probleme nicht nur erst über ihre öffentliche
Problematisierung zu sozialen Problemen gemacht worden sind, sondern dass sie auch in
einer bestimmten Art und Weise interpretiert werden. Problematische Sachverhalte sind nur
über eine jeweils spezifische Kategorisierung Gegenstand von Diskursen, also z. B. als
Krankheitsproblem, als Kriminalitätsproblem, als Gerechtigkeitsproblem, als Erziehungs-
problem. Im Prinzip könnte mit Bezug auf die gleichen Phänomene auch anders gesprochen
und sie damit auch anders behandelt werden. Tatsächlich lässt sich für alle relevanten so-
zialen Probleme zeigen, dass sich im Laufe der Zeit ihre Definitionen und z. T. auch die in-
stitutionellen Zuständigkeiten ihrer Bearbeitung verändert haben oder dass zumindest der
Charakter des Problems, seine Ursachen, seine Verbreitung und Betroffenheiten sowie Vor-
stellungen einer angemessenen politischen oder professionellen Bearbeitung umstritten und
Gegenstand von Debatten sind oder für lange Zeit waren. Normalitätserwartungen und ge-
sellschaftliche Sensibilitäten für bestimmte Phänomene verändern sich, wodurch neue An-
lässe für Problematisierungen entstehen oder bisher als problematisch und veränderbar
angesehene Verhaltensweisen oder Bedingungen entproblematisiert werden und z. B. fortan
als normales Lebensstilelement zumindest toleriert oder akzeptiert werden.
Soziale Probleme sind also nicht Situationen, Bedingungen oder Verhaltensweisen, die
unhinterfragt als solche im Laufe der Gesellschaftsentwicklung entstehen, die einen Scha-
den oder eine Störung für die Gesellschaft darstellen und die deshalb für alle als evident in
Soziologie sozialer Probleme 83

der gleichen Form existieren. Vielmehr haben Problemkategorien immer eine Geschichte
der Problematisierung. Soziale Probleme werden erst über ihre erfolgreiche Etablierung in
öffentlichen und politischen Diskursen als relevant und sinnvoll erachtet. Sie konstituieren
eine eigene Wirklichkeit, insofern sie Konsequenzen sowohl für Betroffene als auch für
Beobachter haben, die den Lebensbedingungen und Situationen, dem eigenen Handeln und
Leiden einen Sinn und Bedeutungsrahmen geben. Die besondere Bedeutung öffentlicher
und politischer Diskurse über soziale Probleme besteht genau darin, dass sie auch Problem-
erfahrungen und individuelle Betroffenheiten strukturieren und ein kollektives Wissen be-
reit stellen, anhand dessen Menschen im Alltag und in Organisationen der Problembear-
beitung ihr eigenes Denken, Fühlen und Handeln interpretieren und sie in Auseinanderset-
zung damit ihr Handeln ausrichten.
Die Fallstudien der Problematisierung rekonstruieren soziale Probleme im Wesentli-
chen als (erfolgreiche) rhetorische Strategien oder Diskurse von Akteuren im gesellschaftli-
chen Raum, insbesondere durch soziale Bewegungen, Betroffenengruppen, Organisationen
von Experten, Expertinnen und Professionelle (die z. T. als Advokaten für Betroffene auf-
treten), Interessen- und Lobbygruppen, moralische Unternehmer und Massenmedien sowie
durch die Wissenschaften (für soziale Bewegungen siehe Karstedt 1999). Sehr viel seltener
werden, zumindest in der US-amerikanischen Soziologie sozialer Probleme, Problematisie-
rungen durch staatliche und politische Organisationen oder durch Organisationen der Prob-
lembearbeitung untersucht. Soziale Probleme nehmen demnach ihren Ausgangspunkt über
die Herstellung von Öffentlichkeit und die Mobilisierung von Überzeugungen, Anhänger-
schaft oder zumindest Akzeptanz für bestimmte Ansprüche und Problemdeutungen in Öf-
fentlichkeit und Politik (vgl. ausführlicher dazu z. B. Gerhards 1992; Schetsche 1996: 87 ff.,
2008: 107 ff.). Innerhalb der Soziologie sozialer Probleme wurden die meisten Fallstudien
und Forschungen zu Bedingungen und Prozessen der Problematisierung sozialer Probleme
in diesem Feld der Öffentlichkeit, d. h. zu „claims-making activities“ und die von ihnen ver-
wendeten Deutungsmuster und rhetorische Strategien erstellt. Sehr gute Überblicke hierzu
finden sich bei Best (2008b), Loseke (2003) sowie bei Schetsche (1996, 2008), dessen
Bücher auch explizit als Leitfaden für die empirische Forschung konzipiert sind.
Nimmt man als allgemeine Bestimmung von Problemen die Feststellungen oder Inter-
pretation einer Diskrepanz zwischen Vorstellungen von gewünschten Zuständen und der In-
terpretation der tatsächlichen Situation, so sind soziale Probleme immer an bestimmte ge-
sellschaftlich akzeptierte Wertideen gebunden, die den Vergleich zwischen dem angestreb-
ten und als tatsächlich interpretierten Zustand leiten und die argumentativ vorgebracht und
mobilisiert werden müssen, um Forderungen von Veränderungen zu begründen. Dabei ist
es unerheblich, ob nun Wertideen nur rhetorische Werkzeuge der Überzeugung darstellen,
die Gruppeninteressen oder Ideologien verdecken, oder tatsächliche Überzeugungen und
Betroffenheiten widerspiegeln, die Problematisierung von Phänomenen setzt immer die Be-
hauptung der Verletzung zentraler gesellschaftlicher Werte (z. B. Gerechtigkeit, Fairness,
Freiheit, Gleichheit) voraus (Schetsche 2008: 48 ff.).
Die Deutungen von Phänomenen als problematisch und die mit ihnen verbundenen Ei-
genschaften und Kategorisierungen müssen gesellschaftlich anschlussfähig sein, d. h. sie
müssen verstanden, als relevant erachtet und akzeptiert werden, damit bestimmte Ideen und
Maßnahmen der Veränderung legitimiert werden können (vgl. Giesen 1983). Anschlussfä-
84 Axel Groenemeyer

higkeit bedeutet auch, dass die thematisierten Problemkategorien und ihre Erklärung eine
interne und externe Kohärenz aufweisen. Allerdings bedeutet dies nicht Kohärenz oder
Widerspruchsfreiheit im Sinne einer wissenschaftlichen Logik, vielmehr müssen sie kom-
patibel sein mit Definitionen, Ideologien und Bewertungen, die das jeweilige Feld kulturell
bestimmen. So sind z. B. manche Problematisierungen, die Familien betreffen, schwieriger
zu vermitteln, insofern das Familienbild der meisten Gesellschaften durch Ideen von Liebe,
Sicherheit und Geborgenheit geprägt ist und eine Problematisierung von Gewalt und Un-
gleichheiten in der Familie sich gegen diese positive Konnotation durchsetzen muss, was
nur gelingt, wenn gleichzeitig die davon betroffenen Familien als nicht „richtig“ funktionie-
rende Familien marginalisiert werden können.
Im Anschluss an Ideen, die zunächst in Bezug auf soziale Bewegungen entwickelt wor-
den sind, können die diskursiven oder rhetorischen Strategien kollektiver gesellschaftlicher
Akteure als „Frames“, „Deutungsrahmen“ oder „Deutungsmuster“ rekonstruiert werden
(vgl. Snow/Benford 1988; siehe auch Best 2008: 29 ff.; Loseke 2003: 51 ff.; Schetsche
2000: 109 ff., 2008: 107 ff.). Im Mittelpunkt steht dabei die Annahme, dass gesellschaftliche
kollektive Akteure einen Deutungsrahmen entwickeln müssen, innerhalb dessen sie Erklä-
rungsmöglichkeiten, Lösungsstrategien und Mobilisierungsanreize für ein gesellschaftlich
relevantes Thema anbieten. Die Mobilisierung öffentlicher Unterstützung für bestimmte
Probleme und Problemdeutungen folgt demnach einem bestimmten Muster. Darin enthalten
sind notwendigerweise immer Strategien der Identifizierung und überzeugenden Definition
von Problemen sowie Ursachenannahmen bzw. Schuldzuschreibungen. Dies beinhaltet
auch die durchaus strategische Wahl eines identifizierenden Namens, die Konstruktion von
Betroffenheit und Betroffenengruppen, den rhetorische Rückgriff auf Statistiken als Indika-
tor einer möglichst weiten Verbreitung sowie häufig dramatisierende Beispiele, die Emoti-
onen hervorrufen und so öffentliche Diskurse mobilisieren können (diagnostic frame).
Hinzu kommen Strategien der Mobilisierung als Rhetoriken der Rechtfertigung von
Problematisierungen über die Darstellung von Verletzungen zentraler Wertideen und die
Begründung von Veränderungsnotwendigkeiten. Auch hierbei ist der Appell an affektive
Betroffenheiten bedeutsamer als empirische und logische Stimmigkeit (motivational fra-
me). Schließlich ist eine überzeugende Mobilisierung von Unterstützung und Akzeptanz für
bestimmte Problemdeutungen gebunden an die Entwicklung und rhetorische Aufbereitung
effektiver Lösungs-, Bearbeitungs- oder Kontrollmöglichkeiten, die als Forderungen zu-
meist an die Politik adressiert werden (prognostic frame) (vgl. auch Best 2008b: 30 ff.). Das
Konzept des „Framings“ findet in ähnlicher Weise auch in politikwissenschaftlichen Theo-
rien und Untersuchungen zur Erklärung von Fragen nach den Prozessen des politischen
Agenda-Settings und den Bedingungen politischer Entscheidungsfindung Verwendung
(vgl. als allgemeinen Überblick z. B. Hajer 2008; Nullmeier 1993; Rein/Schön 1993).
Wichtig bei diesen strategischen Überlegungen der aktiven Problematisierung ist nicht,
ob und inwieweit Argumente einer strikten Logik folgen oder auf strenger wissenschaftli-
cher Analyse basieren, sondern dass sie mobilisieren und überzeugen. Deshalb spielen bei
claims-making activities auch affektive oder emotionale Aspekte eine zentrale Rolle. Pro-
blematisierungen müssen unkompliziert, verständlich und ansprechend sein, sie haben zu-
meist eine dramatische Gestalt und werden häufig über dramatisierende und moralisierende
Geschichten von Einzelschicksalen präsentiert. Als Mittel der Schaffung öffentlicher Auf-
Soziologie sozialer Probleme 85

merksamkeit finden sich in den Diskursen Anknüpfungen an Alltagsmythen sowie Rhetori-


ken von Skandalisierungen und moralischen Kreuzzügen (vgl. ausführlicher zu den Dis-
kursstrategien Loseke 2003b: 51 ff. sowie Schetsche 1996: 87 ff.).
Schetsche (2000: 85 ff.) formuliert hierzu sieben Kriterien, die Deutungsmuster, Frames
oder Problemdiskurse erfüllen müssen, damit sie erfolgreich öffentliche Aufmerksamkeit
und Akzeptanz erreichen:
1. „Herstellung neuer Sinnzusammenhänge ..: Ein neuer Komplex erklärbarer sozialer
Sachverhalte wird als soziale Realität konstituiert, indem bislang disparates Wissen und
sich widersprechende Deutungen einheitlich interpretiert werden.
2. Kohärenz mit anerkanntem Wissen …: Das Problemmuster kann nicht nur in bereits
bestehende übergeordnete Wissensbestände widerspruchsfrei eingebaut werden, son-
dern ist gleichzeitig an parallele Deutungen anschlußfähig.
3. Entstehung institutioneller Handlungspraxen .. : Es bilden sich Praxisfelder, in denen
die Richtigkeit des Problemmusters im Alltag gemäß seiner eigenen Binnenlogik immer
wieder aufs Neue bestätigt werden kann.
4. Adaption an verschiedene Transfermedien …: Das Problemmuster ist für die Weiterga-
be in verschiedenen Medientypen geeignet und kann ohne Verlust struktureller Inhalte
an unterschiedliche mediale Formen angepaßt werden.
5. Vollständige Dichotomisierung von Schuld ..: Durch die Personalisierung von Verant-
wortung werden die Emotionalisierung der Problemwahrnehmung, die Skandalisierung
der Berichterstattung und die ‚Übersetzung‘ in normatives Wissen gefördert.
6. Selbstreplikative Struktur des Musters ..: Das Problemmuster enthält argumentative Be-
standteile, welche die Weitergabe für seine Träger zur Pflicht machen oder sie zumin-
dest durch Gratifikationsversprechen fördern.
7. Existenz von Immunisierungsstrategien ..: Spezifische Argumente verwandeln wider-
sprechende Deutungen und explizite Kritik in Belege für die Richtigkeit des Problem-
musters“ (Schetsche 2000: 99).
Die Problemdiskurse schaffen häufig Identifikationsmöglichkeiten über die Konstruktion
unschuldiger Opfer, die Sympathie und Empathie erzeugen, oder sie schaffen Abgren-
zungsmöglichkeiten durch die Konstruktion möglichst extremer oder gar enthumanisierter
Schuldiger, die für die Notwendigkeit von Veränderung und Kontrolle mobilisieren sollen.
Die Konstruktion des Ausmaßes von Sympathie und Antipathie sowohl mit Problemverur-
sachern als auch mit Problemopfern bestimmt entscheidend mit, welche Form der Proble-
matisierung sich durchsetzt und welcher Typus von Organisationen der Problembearbei-
tung institutionalisiert wird. Die öffentliche und politische Konstruktion z. B. von Kriminel-
len als Opfer gesellschaftlicher Umstände legitimiert eher eine Institutionalisierung von
Maßnahmen der Hilfe, während ihre Konstruktion als niederen Motiven und Interessen
folgende Menschen eher die Institutionalisierung von Maßnahmen der Exklusion und der
Bestrafung nahe legt (vgl. Groenemeyer 2001c; 2008).
Es ist verständlich, dass Erfahrungen in den Institutionen der Problembearbeitung mit
konkreten Fällen der Problemkategorien nur selten den öffentlichen und medial verbreiteten
Problemkategorien der Problematisierung entsprechen. Nicht nur, dass in öffentlichen Dis-
86 Axel Groenemeyer

kursen häufig möglichst dramatisierte Einzelfälle von Problembetroffenheiten vorherr-


schen, die in der alltäglichen Problemarbeit eher selten sind, eine Rolle spielt auch, dass die
öffentlichen Problematisierungen gleichzeitig mit den dramatisierenden Einzelfällen ein
allgemeines Bild von Problemkategorien präsentieren, das in der Problemarbeit wiederum
auf konkrete Einzelfälle angewendet werden muss. Auf die besondere Bedeutung von
(möglichst hohen) Zahlen und von Statistiken der Betroffenheit von einem sozialen Prob-
lem als rhetorische Strategien der Problematisierung weist besonders Best (2001b) hin.
Im den meisten Fallstudien der Soziologie sozialer Probleme zur Problematisierung
geht es um die Entstehung oder Erstproblematisierung sozialer Probleme, sie beschäftigen
sich häufig mit relativ neuen und spezifischen Problematisierungen. Tatsächlich ist die
Erstproblematisierung dieser Art von Problemen insofern besonders wichtig, weil damit
häufig eine besondere Problemkompetenz und Zuständigkeit für das erfolgreiche Deutungs-
muster etabliert werden kann. Das Problem wird also quasi zum Eigentum des kollektiven
oder kooperativen Akteurs, der damit nicht nur Ansprechpartner für Massenmedien und die
Politik werden kann, sondern häufig auch automatisch die Zuständigkeit der Bearbeitung
übertragen bekommt, wenn sich das Deutungsmuster durchgesetzt hat, insbesondere dann,
wenn es sich um kooperative Akteure einer organisierten Gruppe von Experten bzw. Exper-
tinnen oder von Professionellen handelt. Mit „Eigentum“ ist gemeint die „ability to create
and influence the public definition of a problem“ …. „The metaphor of property ownership
is chosen to emphasize the attributes of control, exclusiveness, transferability, and potential
loss also found in the ownership of property (Gusfield 1981: 10). To ‘own’ a problem is to
be obligated to claim recognition of a problem and to have information and ideas about it
given a high degree of attention and credibility, to the exclusion of others. To ‘own’ a so-
cial problem is to possess the authority to name that condition a ‘problem’ and to suggest
what might be done about it. It is the power to influence the marshalling of public facilities-
laws, enforcement abilities, opinions, goods and services – to help resolve the problem. To
disown a problem is to claim that one has no such responsibility“ (Gusfield 1989: 9 f.).
Auch bei der Erstproblematisierung von Themen ist ein Bezug zu bereits etablierten
Problemkategorien notwendig, um kulturelle Anschlussfähigkeit und Kohärenz zu sichern.
Dabei werden auf bereits erfolgreich institutionalisierte Kategorisierungen zurückgegriffen,
wenn z.B. „Internetsucht“ oder „Spielsucht“ in medizinisch-psychiatrischen Diskursen ver-
ortet wird oder „Gewalt an Schulen“ als Kriminalitätsproblem im Sicherheitsdiskurs be-
handelt wird. Öffentliche Problemdiskurse sind also in tradierte kulturelle Muster eingebet-
tet, die Aktivitäten der Problematisierung leiten und als Bedingungen der Möglichkeit ein
bestimmtes und begrenztes Reservoir von Formen von Problemkategorien vorgeben. Diese
liegen zumeist bereits in institutionalisierter Form, z. B. als etablierte Organisationen der
Problembearbeitung oder als Organisationen der Professionen und Berufsverbände, vor.
Problemkategorien mit einer historisch langen Geschichte – wie z.B. Kriminalität, Ar-
mut, Krankheit/psychische Störungen, Diskriminierung – stellen „Masterdiskurse“ sozialer
Probleme dar (Albrecht 2001a: 130 f.), denen über ihre Institutionalisierung der Status eines
selbstverständlichen und natürlichen kulturellen Deutungsmusters zukommt und die da-
durch mit einer prinzipiell hohen Anerkennung und Orientierungsmacht rechnen können.
Ein Großteil aktuellerer Problemdiskurse kann von daher auch als Anhängsel oder Auswei-
tung von „Masterdiskursen“ analysiert werden. Die erfolgreiche Institutionalisierung einer
Soziologie sozialer Probleme 87

Problemkategorie führt einerseits zu einer Erhöhung der Sensibilität für verwandte Themen,
ermöglicht andererseits aber auch ihre strategische Nutzung, indem neue Problematisierun-
gen an diese erfolgreichen Diskurse angehängt werden können, um damit von deren unhin-
terfragten Plausibilitäten und Erfolgen zu profitieren.
Tatsächlich scheint die kulturelle Verfügbarkeit von Modellen der Problematisierung
und Masterdiskursen sozialer Probleme durchaus begrenzt. Die kulturellen Selbstverständ-
lichkeiten des Wissens um Kategorien und Typen abweichenden Verhaltens kreisen im We-
sentlichen um die Dimension individueller Verantwortlichkeit und gesellschaftlicher Soli-
darität und beinhalten immer auch Erklärungen und Deutungen, die das abweichende Ver-
halten mit Sinn ausstatten und so die durch die Erwartungsenttäuschung ausgelösten Unsi-
cherheiten über eine Typisierung reduzieren helfen. Mit dem Ausmaß der Zuschreibung
von Verantwortlichkeit oder Schuld für das abweichende Verhalten ist gleichzeitig auch
immer eine Bewertung verbunden, die über das Ausmaß gesellschaftlicher Solidarität und
Sympathie entscheidet. So kann ein Akteur, dem für das abweichende Verhalten eine
Schuld zugeschrieben wird, also Täter ist, kaum mit der gleichen Solidarität rechnen wie
ein Akteur, dessen Verhalten auf spezifische Umstände außerhalb seiner Handlungskontrol-
le zurückgeführt wird, also eher in die Opferkategorie fällt. Dabei ist die Frage der gesell-
schaftlichen Solidarität unmittelbar relevant für die Formulierung und Legitimierung von
Politik und gesellschaftlichen Reaktionen (ausführlicher Groenemeyer 2001b, 2008).
Der kulturelle Vorrat an Diskursen und Repräsentationen über abweichendes Verhalten
ist offenbar begrenzt; es lassen sich sechs Idealtypen von Institutionen unterscheiden, die in
modernen Gesellschaften auch über entsprechende Organisationen sozialer Kontrolle insti-
tutionalisiert und damit legitimiert sind (Übersicht 3).

Schaubild 3: Institutionen der Problematisierung abweichenden Verhaltens


als soziales Problem

Rehabilitationsideal

Sünde / Sozialisations- Deprivation / Schaden /


moralisches Kriminalität Krankheit
defizit Armut Risiko
Vergehen

Läuterung / Behandlung/ Soziale Sozial- Kompensation /


Strafe
Buße / Rache / Therapie Arbeit politik Prävention /
Vergeltung harm reduction

Quelle: Groenemeyer 2008: 87

Die Verwendung bestimmter Diskurse von Kriminalität, Krankheit oder Risiko verweisen
also automatisch auf eine bestimmte Zuständigkeit von Institutionen, die in der Regel zu-
dem über jeweils bestimmte kooperative Akteure mit einem legitimierten und häufig staat-
88 Axel Groenemeyer

lich lizensierten Wissen ausgestattet sind und die insofern als „Eigentümer“ des spezifi-
schen Diskurses aufgefasst werden können. Neue Problematisierungen abweichenden Ver-
haltens haben sich an diesen Diskursen zu orientieren, um erfolgreich zu sein, und über-
nehmen von daher auch die in den Diskursen angesiedelten Rhetoriken von Krankheit (z. B.
als Suchtverhalten), Moral (z. B. in der Thematisierung von Tätern als Monster) oder Risiko
(z.B. in der Konstruktion von Bedrohungsszenarien).
Im Prozess der Mobilisierung öffentlicher Diskurse kommt den Massenmedien eine
entscheidende Rolle zu. Dabei sind Medien aber keineswegs nur als Vermittler von Themen
anzusehen, die von Akteuren im gesellschaftlichen Raum produziert werden. Die Auswahl
und die Art der Aufbereitung von Themen und Problematisierungen erfolgt in den verschie-
denen Medien nach eigenen Kriterien, zumindest teilweise treten sie auch als eigene Akteu-
re der Problematisierung auf. Ob und wie sie allerdings mit der Berichterstattung tatsäch-
lich Wirkungen erzielen, ist Gegenstand der Medienwirkungsforschung, die allerdings nur
selten für die Soziologie sozialer Probleme in Anspruch genommen wird. Dabei werden
insbesondere zwei Dimensionen von möglichen Wirkungen hervorgehoben: 1. Medienwir-
kungen im engeren Sinne als direkte Auswirkungen der Medienprodukte auf das Denken
und Handeln der Rezipienten und Rezipientinnen („wie gedacht und gehandelt wird“) und
2. das Agenda-Setting oder Agenda-Building als Auswirkungen der Medienberichte auf die
Auswahl relevanter Themen und ihre Bedeutung in öffentlichen Diskursen („worüber ge-
dacht und diskutiert wird“).
Öffentliche Problemdiskurse haben immer einen sehr fragilen und wechselhaften Cha-
rakter, insofern sie mit dem Problem begrenzter und schwankender Aufmerksamkeit in der
Öffentlichkeit konfrontiert sind, wobei die Problematisierungen immer in Konkurrenz zu
anderen Problematisierungen, aber auch zu anderen Kategorisierungen desselben Problems
stehen, sie haben sich auf einem „Markt der Problematisierung“ zu bewähren (Hilgartner/
Bosk 1988). Da Institutionen der Problembearbeitung quasi eine Schnittstelle zwischen
öffentlicher Politik und Bürgern bzw. Bürgerinnen darstellen, sind sie in der Legitimation
ihrer Klassifikationen, Orientierungen und Techniken häufig unmittelbar von den medialen
Problematisierungskonjunkturen tangiert und müssen sich zumindest symbolisch, rheto-
risch oder programmatisch entsprechend positionieren.
Soziale Probleme stellen also kulturelle Deutungsmuster dar, die aus drei Dimensionen
bestehen: Erstens, die Identifizierung problematischer und zu verändernder Sachverhalte
als überzeugende Definition und Begründung des problematischen Charakters, womit in
der Regel auch Ursachenannahmen bzw. Schuldzuschreibungen verbunden sind (Diagnose-
rahmen); zweitens die Identifikation von Zuständigkeiten und Lösungsmöglichkeiten des
Problems (Lösungsrahmen) und schließlich drittens moralische Bewertungen, die gerade
den Problemcharakter ausmachen (vgl. Nedelmann 1986a: 33), und über Stilisierung von
Dringlichkeit und Veränderungsnotwendigkeiten durch spezifische Rhetoriken und Stra-
tegien verdeutlicht werden müssen (Mobilisierungsrahmen).
Auch wenn Problematisierungen nicht notwendigerweise über kollektive Akteure und
„claims-making activities“ in der Öffentlichkeit angestoßen werden, so ist die Öffentlich-
keit gleichwohl auch für Problematisierungen durch die Politik und durch Institutionen der
Problembearbeitung von besonderer Bedeutung. Dies ist unmittelbar evident für politische
Institutionen, die in ihren Entscheidungen und Problematisierungen auf Legitimation durch
Soziologie sozialer Probleme 89

Öffentlichkeit angewiesen sind. Häufig werden Problematisierungen durch Organisationen


des politischen Systems gerade deshalb initiiert, um damit eine öffentliche Wirkung und
Unterstützung zu erzeugen. Aber auch für Institutionen der Problembearbeitung sind öffent-
liche Diskurse und die in ihnen etablierten Problemkategorien von Bedeutung, insofern sie
sie mit Legitimation und Reputation für die von ihnen durchgeführten Maßnahmen und
Angebote versorgen. Dies ist nicht nur, vermittelt über politische Entscheidungen, relevant
für die Ausstattung mit Ressourcen, sondern hat unmittelbaren Einfluss z. B. auf die Inan-
spruchnahme. So ist z. B. im Feld der Kriminalität die Anzeigebereitschaft unmittelbar mit
der öffentlichen Problematisierung bestimmter Kriminalitätskategorien verknüpft, im Be-
reich psychischer Störungen hängt die Entwicklung und Aufnahme von Diagnosekatego-
rien und ihre Verwendung zumindest teilweise von ihrer Thematisierung in öffentlichen
Diskursen ab, und auch im Bereich Sozialer Arbeit werden die Inanspruchnahme und die
Problembeschreibungen durch die Klientel direkt durch öffentliche Diskurse beeinflusst.
Darüber hinaus sind natürlich auch die Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen in den Institutio-
nen der Problembearbeitung direkt in öffentliche Diskurse involviert, insofern ihre Arbeit
öffentlich sichtbar und problematisierbar ist. Zudem sind sie Teil einer (Fach)Öffentlich-
keit, deren fachliche und professionelle Orientierungen zumindest auch durch kulturelle
Bilder von Problemkategorien in der Öffentlichkeit geprägt werden. Die Problemkategorien
öffentlicher Diskurse bilden somit einen wichtigen Bestandteil der institutionalisierten Kul-
tur von Problembearbeitungen im Alltag.

4.3 Die Institutionalisierung sozialer Problemkategorien als Public Policy


Über politische Entscheidungen in Form von Rechtsetzungen, Programmen und Ressour-
cenverteilungen gewinnen Problemkategorien einen anerkannten, offiziellen Status, mit
dem sich dann alternative Problemkonstruktionen auseinandersetzen müssen. Durch die po-
litische Entscheidung auf verschiedenen Ebenen (national, regional, lokal) werden be-
stimmte Formen der Kategorisierung mit Deutungsmacht ausgestattet, und sie gewinnen
dadurch einen hegemonialen Anspruch von Legitimität und Richtigkeit des Problemdiskur-
ses. Die Grundlage für eine stabile Institutionalisierung von Problemkategorien wird in der
Regel über Entscheidungen des politischen Systems geschaffen. Auf dieser Grundlage exis-
tieren Institutionen der Problembearbeitung, sie setzen nicht nur den rechtlichen Rahmen
und statten die Organisationen mit Ressourcen und Personal aus, sondern legen auch die
allgemeine Programmatik der Problembearbeitung und damit Zuständigkeiten fest. Selbst
wenn die Institutionalisierung nicht unmittelbar über Entscheidungen des politischen Sys-
tems zustande kommt, sondern durch private Initiative oder Verbände, so setzt auch hierfür
das politische System zumindest rechtliche Rahmenbedingungen (ausführlicher D Groene-
meyer/Hohage/Ratzka: Die Politik sozialer Probleme).
Soziale Probleme als gesellschaftliche Deutungsmuster, in denen Diagnose, Zuständig-
keiten und Mobilisierung von Unterstützung präsentiert werden, sind auch aus der Perspek-
tive des politischen Systems durch Ambiguität oder Ambivalenz gekennzeichnet. In der Re-
gel finden sich in öffentlichen Diskursen unterschiedliche Deutungsmuster und Bewertun-
gen eines sozialen Problems, die miteinander konkurrieren. Dabei geht es nicht nur um den
Charakter, die ‚richtige’ Kategorisierung oder Diagnose eines Problems, sondern auch um
die Bewertung seiner Dringlichkeit und um konfligierende Interessen und Perspektiven bei
90 Axel Groenemeyer

der Auswahl von Zuständigkeiten und Lösungsmöglichkeiten. Diese Ambiguität kann als
ein grundlegendes Merkmal der Deutungsmuster sozialer Probleme angesehen werden.
Während Entscheidungsunsicherheit im politischen Prozess als Unmöglichkeit einer präzi-
sen Vorhersage von Ereignissen im Prinzip über ein Mehr an Informationen reduziert wer-
den kann, ist dies für Ambiguität von Deutungsmustern nicht der Fall, denn hierbei geht es
um die grundlegende Entscheidung über den Charakter des sozialen Problems und die da-
mit ausgedrückte Zuständigkeit (siehe Hajer/Laws 2006; March/Olson 1979; Zahariadis
2003).
Unterschiedliche kollektive und kooperative Akteure konfrontieren die Organisationen
des politischen Systems mit unterschiedlichen Deutungsmustern und Präferenzen, die zu-
dem häufig nicht in politisch und administrativ handhabbarer Form präsentiert werden; für
neue Probleme gibt es in der Regel keine festgelegte Technologie der Problembearbeitung
und die Beteiligung am Entscheidungsprozess innerhalb des politischen System ist wech-
selhaft (March/Olson 1979), so dass politische Entscheidungen über soziale Probleme kei-
nem stringenten Muster der rationalen Zielbestimmung und Mittelauswahl folgen können.
Zur Reduzierung dieser grundsätzlichen Ambiguität und Ambivalenz politischer Bearbei-
tung sozialer Probleme haben sich spezifische „politische Domänen“ (policy domains) her-
ausgebildet, die die Ansprüche der Bearbeitung sozialer Probleme in spezialisierte Felder
parzellieren (Burstein 1991). Dabei handelt es sich nicht nur um die organisatorische Ar-
beitsteilung von Zuständigkeiten in den Organisationen des politischen Systems (Ressorts,
Abteilungen u. ä.), sondern um mehr oder weniger institutionalisierte Netzwerke von an
einem Problem interessierten und als kompetent angesehenen Akteuren innerhalb und au-
ßerhalb des politischen Systems. Zu diesen Netzwerken gehören insbesondere entsprechen-
de Abteilungen oder Ressorts innerhalb des politischen Systems, aber auch z. B. Wohl-
fahrtsverbände, Interessenverbände, wissenschaftliche Experten und Expertinnen sowie be-
sonders im Feld engagierte Vertreter und Vertreterinnen von Medien und sozialen Bewe-
gungen, sofern diese einen gewissen Organisationsgrad und eine organisatorische Verläss-
lichkeit erreicht haben. Besonders auf lokaler Ebene sind auch Vertreter und Vertreterinnen
der Institutionen der Problembearbeitung dauerhaft in die spezifischen Politiknetzwerke in-
tegriert.
Die starke institutionelle Verflechtung politischer Entscheidungsfindung mit gesell-
schaftlichen Akteuren erlaubt nicht nur den Austausch von Informationen zwischen politi-
scher Entscheidung und konkreter Problembearbeitung im Alltag, sondern auch die präven-
tive politische Regulierung von Konflikten und stellt damit auch einen zentralen Beitrag zu
Implementierung der politischen Programme und Maßnahmen dar. Politiknetzwerke si-
chern für das politische System also Handlungs- und Steuerungsfähigkeit, während es den
gesellschaftlichen Akteuren der Problematisierung Möglichkeiten des politischen Einflus-
ses bietet (vgl. Nedelmann 1986b; Ratzka 2008). Allerdings setzt die aktive Beteiligung an
Politiknetzwerken Ressourcen voraus, die nicht gleich verteilt sind. Perspektiven, Betrof-
fenheiten und Interessen, die weder organisations- noch sanktionsfähig sind, haben von da-
her kaum eine Chance, direkt die Problematisierung und die Institutionalisierung von Pro-
blemlösungen zu beeinflussen.
Die Unterteilung in politische Domänen oder Felder (z. B. Gesundheitspolitik, Krimi-
nalpolitik, Bildungspolitik, Sozialpolitik) reflektiert nicht Sachnotwendigkeiten, sondern
Soziologie sozialer Probleme 91

Unterscheidungen der dominanten Konzeptualisierung sozialer Probleme; sie ist in den kul-
turellen Kategorisierungsschemata sozialer Probleme verankert. Wenn also z. B. ein sozia-
les Problem als relevant im Feld der Gesundheitspolitik angesehen wird, sind damit gleich-
zeitig bestimmte politische und gesellschaftliche Akteure aus diesem Feld am Prozess der
Politikformulierung und -implementation beteiligt, aber in der Regel nicht Akteure, die z. B.
eher eine sozialpolitische Rahmung des Problems bevorzugen. Damit steigt die Wahr-
scheinlichkeit, dass das soziale Problem eine gesundheitspolitische Bearbeitung erfährt, in-
sofern nicht über die Politiknetzwerke anderer Politikfelder eine alternative Perspektive
mobilisiert wird.
Diese stabile Institutionalisierung der Politikfelder erklärt auch, warum es so bedeut-
sam ist, neue Problematisierung an bereits bestehende Masterdiskurse anzuschließen, denn
wenn es für ein soziales Problem keine Zuständigkeit in Form etablierter Domains gibt,
fehlen nicht nur Ansprechpartner innerhalb oder mit Bezug zum politischen System, son-
dern es fehlen auch institutionalisierte Technologien innerhalb des politischen Systems, um
mit diesem Problem umzugehen.
Es ist die zentrale Bedeutung der Verflechtung in spezialisierten Policy Domänen, die
auch die in vielen Untersuchungen zur Problematisierung sozialer Probleme zumindest im-
plizite Grundannahme einer Problematisierung durch kollektive oder kooperative Akteure
aus der Gesellschaft infrage stellt. Zwar stellen soziale Bewegungen zentrale kollektive Ak-
teure der Problematisierung für viele Politikfelder dar, aber ihr Erfolg in der Institutionali-
sierung von Problemkategorien hängt davon ab, ob und inwieweit es ihnen gelingt, einen
Zugang zu etablierten Politiknetzwerken zu erhalten oder zumindest in diesen Gehör zu fin-
den. Bereits existierende kooperative gesellschaftliche Akteure (z. B. Interessen-, Professi-
onsverbände und Wohlfahrtsverbände) stehen demgegenüber quasi routinemäßig in einem
direkten wechselseitigen Austausch mit Institutionen des politischen Systems.
Diese Wechselseitigkeit der Verflechtung macht auch die aktive Rolle politischer und
staatlicher Institutionen bei der Problematisierung sozialer Probleme deutlich, da sie in
Konkurrenz zu anderen Politikfeldern auf Unterstützung und damit auf Mobilisierung in
der Öffentlichkeit und bei gesellschaftlichen Akteuren angewiesen sind. Die kooperativen
gesellschaftlichen Akteure werden also nicht nur für die Informationsbeschaffung über das
Politikfeld, für die Konfliktregulierung und für die Implementation von Programmen und
Maßnahmen benötigt, sondern sie stellen für die Organisationen des politischen Systems
auch wichtige Koalitionspartner der aktiven Problematisierung dar. Bedrohungsszenarien
der öffentlichen Sicherheit und Ordnung werden regelmäßig von Institutionen des politi-
schen Systems produziert, auch wenn soziale Bewegungen hier durchaus einen Anteil ha-
ben. Für die Organisationen des politischen Systems erfüllen soziale Probleme eine wichti-
ge Rolle der Mobilisierung von Unterstützung, die durchaus auch strategisch genutzt wird
(z.B. in Wahlkämpfen, vgl. Beckett 1997; Simon 2007). Dies verweist auch darauf, dass
die Problematisierung sozialer Probleme innerhalb des politischen Systems Funktionen er-
füllen kann, die nichts mit der direkten Problemlösung zu tun haben und eher zu „symbo-
lischen“ Formen der Politik führen, die signalisieren, dass etwas getan wird (Edelman 2005
[1976], 1977, 1988), möglicherweise etwas, das vorher schon immer zu den Routineaufga-
ben von Verwaltungen und Organisationen der Problembearbeitung gehörte und nun unter
einem neuen Etikett ‚verkauft’ oder gefördert wird.
92 Axel Groenemeyer

Zunächst scheint es überzeugend davon auszugehen, dass für soziale Probleme jeweils
spezifische Formen der Problembearbeitung gesucht werden, die mit dem Diagnoserahmen
kompatibel sind. Dies ist allerdings keineswegs zwingend. Angesichts konkurrierender ge-
sellschaftlicher Deutungsmuster sozialer Probleme ist es häufig plausibler davon auszuge-
hen, dass sich Problemdeutungen an bereits vorhandene politische und organisatorische Lö-
sungen und Strategien anhängen, d. h. vorhandene politische oder administrative Lösungen
(Programme, Institutionen, Maßnahmen) suchen sich ihre sozialen Probleme nach Kriterien
politischer Opportunität, des jeweils aktuellen politischen Klimas und der in den Policy Do-
mains mobilisierten oder mobilisierbaren Ressourcen (vgl. Kingdon 2001; March/Olson
1979).
Die Institutionen der Problemarbeit sind zwar häufig direkt, insbesondere auf lokaler
Ebene, oder indirekt, z. B. über Trägerverbände auf regionaler und nationaler Ebene, an der
Formulierung von Politiken der Problemarbeit beteiligt, gleichwohl haben Politiken der
Problemarbeit in Form von Programmen einen eher allgemeinen Charakter. Sie definieren
abstrakte Problemkategorien und Zielgruppen sowie allgemeine Regeln der Verteilung von
Ressourcen, Zuständigkeiten und Verfahrensweisen, die die alltägliche Problemarbeit in
Institutionen rahmen, aber nicht genau vorgeben können. Die Programme, Regeln und
Techniken müssen durch die Organisationen oder Gruppen der Problemarbeit implemen-
tiert und in Regeln für Alltagsroutinen transformiert werden. In den Programmen werden
allgemeine Typen von Zielgruppen definiert, die, entsprechend des im politischen Prozess
konstruierten Lösungsrahmens der politischen Domain, administrative Kriterien von An-
spruchsberechtigungen und Kontrollaktivitäten festlegen, institutionelle Zuständigkeiten
definieren und darauf bezogene Techniken der Bearbeitung sowie Typen der Intervention
beschreiben. So wird z. B. aus dem sozialen Problem Kinderarmut eine administrativ hand-
habbare Kategorie von Betroffenheiten, die Anspruchsberechtigungen definiert für finanzi-
elle Unterstützungs- oder Ausgleichszahlungen, oder es werden Einrichtungen der Kinder-
und Jugendhilfe mobilisiert und gefördert, Kindertagesstätten einzurichten, um alleinerzie-
henden Müttern die Berufstätigkeit zu ermöglichen. Aus dem sozialen Problem rechtsext-
reme Gewalt werden polizeiliche Strategien der Kontrolle, politische Bildungsmaßnahmen
oder sozialpädagogische Ausstiegshilfen; aus dem sozialen Problem unangepassten Alko-
holkonsums wird die Diagnosekategorie Alkoholismus mit entsprechenden medizinisch-
psychiatrisch-therapeutischen Interventionsformen, eine rechtliche Kategorie des Jugend-
schutzes oder des Verbots von Alkoholkonsum in der Öffentlichkeit oder eine Maßnahme
der Besteuerung usw.
Das Programm selbst schafft über diese Festlegungen einen spezifischen, quasi offiziel-
len kulturellen Rahmen oder einen Diskurs für die Kategorisierung eines sozialen Prob-
lems. Selbst wenn dieser Rahmen nicht unumstritten ist und über verschiedene Programme
unterschiedlich ausgefüllt wird, bilden die politischen Kategorisierungen und Zuständigkei-
ten einen Bezugspunkt, an dem sich auch alternative Problematisierungsformen orientieren
müssen. In diesem Sinne gewinnen die Problemkategorien den Status einer eigenen Reali-
tät, die in Institutionen und Organisationen von Zuständigkeiten ihren Ausdruck findet. Ins-
titutionen stellen also „geronnene Problemdiskurse“ dar, „weil sie Lösungen anbieten für
Fragen, die in ihrer ursprünglichen Form nicht mehr gestellt werden müssen. Sie sind Orte,
in denen Diskurse sich verlangsamen und schließlich zum Schweigen kommen, wo neue
Soziologie sozialer Probleme 93

Routinen und Selbstverständlichkeiten Entlastung bieten“ (Evers/Nowotny 1987: 25). Die


offizielle Problemkategorisierung legt Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten fest, nicht
nur im formalen Sinne, sondern auch kulturell; die „Eigentümer“ des sozialen Problems
werden quasi amtlich beglaubigt (Gusfield 1989).
Die Institutionalisierung sozialer Problemkategorien als Organisation
Moderne Gesellschaften haben verschiedene soziale Systeme, Institutionen und Organisa-
tionen ausdifferenziert, die auf die Bearbeitung sozialer Probleme spezialisiert sind, wie
z.B. Soziale Arbeit, Polizei, Justiz und Strafvollzug, Organisationen des Gesundheitssys-
tems und der Psychiatrie oder auch Institutionen des sozialen Sicherungssystems und Kom-
munalverwaltungen der Planung und Durchführung von Integrationsmaßnahmen. Diese Or-
ganisationen sind jeweils mit bestimmten Ressourcen, Rechten und politischen Aufträgen
oder Programmen ausgestattet und haben jeweils ganz spezifische Formen und Techniken
der Problembearbeitung ausgebildet. Sie funktionieren auf der Grundlage jeweils unter-
schiedlicher Logiken und haben dazu jeweils spezifische Wissensbestände, professionelle
Orientierungen und Techniken entwickelt, die sie deutlich voneinander zu unterscheiden
scheinen.
Das Gemeinsame an diesen Organisationen und den sie charakterisierenden Hand-
lungsformen ist zunächst ihr Bezug zu sozialen Problemen. Sie sind das Ergebnis oder die
Konsequenz erfolgreicher öffentlicher und politischer Problematisierung und setzen damit
eine bestimmte gesellschaftlich und politisch akzeptierte Definition von Kategorien sozialer
Probleme voraus, die den Institutionen den offiziellen Organisationszweck und einen all-
gemeinen Rahmen für die durchzuführenden Maßnahmen und Handlungsformen vorgeben.
Im Anschluss an Gusfield (1989) kann hier auch von Troubled Persons Industries gespro-
chen werden (vgl. auch Loseke 2003b: 139 ff.)
Mit der Institutionalisierung bestimmter Organisationen und Maßnahmen der Problem-
bearbeitung oder sozialen Kontrolle werden Erwartungen im Alltag über die Existenz und
Berechtigung von Problemkategorien verifiziert. Solange es keine bearbeitende Stelle gibt,
bleiben Problematisierungen vage, umstritten und können als nicht wirklich existent ange-
sehen werden, zumindest sind sie gesellschaftlich kaum relevant. Sie schaffen gleichzeitig
einen Rahmen für Erwartungen und Interpretationen von Betroffenheit. Wenn es eine
Suchtberatungsstelle gibt, dann gibt es auch Sucht und damit die Möglichkeit, eigene und
fremde Verhaltensweisen als Sucht zu interpretieren. Mit ihrer Etablierung werden diese
Organisationen zur offiziellen Adresse für die Betroffenen oder potentiell Betroffene von
sozialen Problemen, die damit immer auch bestimmte Bilder von Maßnahmen und Reak-
tionsweisen verbinden. So ist z. B. der Mensch, der Patient oder Patientin im Gesundheits-
system wird, folglich von Krankheit betroffen, bei einem Klienten oder einer Klientin der
Sozialen Arbeit erwartet man eine Hilfsdürftigkeit, und wer von Maßnahmen des Kriminal-
systems betroffen wird, ist ein (potentieller) Krimineller, eine (potentielle) Kriminelle oder
ein Opfer von Kriminalität. Umgekehrt muss jemand, der sich an eine Einrichtung des Ge-
sundheitssystems wendet, schon vorher seine Situation als zumindest potentiell krank defi-
niert haben. Die Aufnahme von Problemkategorien in Diagnosemanuals, in Strafgesetzbü-
cher oder in die Entwicklungen von Hilfsangeboten und Maßnahmen dokumentiert dann
nicht nur Zuständigkeiten, sondern ermöglicht sowohl den professionellen Problemarbei-
94 Axel Groenemeyer

tern und -arbeiterinnen als auch (potenziell) Betroffenen einen abgesicherten Sinn- und In-
terpretationsrahmen für möglicherweise bereits vorher eher diffus als problematisch wahr-
genommene Zustände und Verhaltensweisen und selbst für Situationen, die vorher viel-
leicht als eher unproblematisch angesehen oder als selbstverständlich interpretiert worden
sind.
Eine weitere Gemeinsamkeit von Institutionen der Bearbeitung und Kontrolle sozialer
Probleme ergibt sich aus ihrem Charakter als Dienstleistungsorganisationen. Es handelt
sich um Street-Level Bureaucracies (Lipsky 1980; Maynard-Moody/Musheno 2003; Prottas
1979), also um Organisationen, die, versehen mit einem öffentlichen oder politischen Auf-
trag, Interaktionsprozesse zwischen Klientel und öffentlichen Diensten organisieren, Hilfen
und Beratung bereithalten, Kontrollen durchführen, Ressourcen und Status verteilen oder
Techniken der Veränderung von Personen anwenden. Ein zentrales gemeinsames Merkmal
der verschiedenen Institutionen der Problembearbeitung ist die unmittelbare face-to-face
Interaktion in der konkreten Problemtypisierung und -bearbeitung. Die Organisationen der
Problembearbeitung verkörpern erfolgreich etablierte allgemeine Kategorien von sozialen
Problemen, die durch spezifisch geschultes Personal dann auf konkrete Personen und Situa-
tionen angewendet werden. Aus den abstrakten Kategorien Kriminalität, Krankheit, Hilfs-
bedürftigkeit oder Sozialisationsdefizit werden Fälle gemacht, die im Rahmen der instituti-
onellen Vorgaben und den Handlungslogiken entsprechend bearbeitet werden oder, wenn
die Zuweisung zu den entsprechenden organisationsspezifischen Problemkategorien fehl-
schlägt, an andere Stellen verwiesen oder abgewiesen werden. Über die konkrete Fallbear-
beitung im Alltag von Institutionen der Problembearbeitung werden also abstrakte Katego-
rien sozialer Probleme zu konkreten Betroffenheiten gemacht.
Schon die Schaffung und Implementierung eines Programms als Organisation symboli-
siert eine spezifische Form der Problematisierung. Die Entwicklung und Förderung einer
Einrichtung zur Implementierung eines therapeutischen Programms, die Etablierung einer
Beratungsstelle oder die Schaffung einer Organisation der Jugendhilfe weisen darauf hin,
dass die Ursachen des Problems im Individuum zu suchen und zu bearbeiten sind. Die po-
litische Übertragung desselben Problems an das Strafrecht, die Justiz oder die Schaffung
einer speziellen Organisation der Polizei schafft ein Kriminalitätsproblem (siehe Möller
2010).
Klassischerweise wurde die Institutionalisierung politischer Entscheidungen in der Im-
plementationsforschung zunächst als „Top-Down-Prozess“ analysiert. Zentrale Frage hier-
bei war, warum die Umsetzung von Politik in sozialpolitisches Handeln so häufig proble-
matisch ist und die Ergebnisse der Politik deshalb nicht den Intentionen des politischen
Programms entsprechen (als Überblick siehe z. B. Pülzl/Treib 2007). In dieser Perspektive
wird Implementation als ein apolitischer, administrativer bzw. technischer Prozess verstan-
den, der verschiedenen Störungen ausgesetzt ist. Politik bezieht sich hier nur auf den poli-
tischen Entscheidungsprozess, in dem klare politische Ziele definiert und Ressourcen ver-
teilt werden, die dann über eine hierarchische Kontrolle an die ausführenden Organisations-
einheiten vermittelt und dort in technischer Weise in konkretes Handeln umgesetzt werden.
Die hierarchische Kontrolle der Übersetzung von Programmen scheitert allerdings re-
gelmäßig und führt umso eher zu „Implementationsfehlern“, je mehr Organisationen und
kollektive Akteure am Prozess der Umsetzung beteiligt sind. Hieraus wurde u. a. von eini-
Soziologie sozialer Probleme 95

gen Autoren der Schluss gezogen, dass Politiken weniger durch politische Programme als
vielmehr durch das relativ autonome Handeln auf der Ebene der Umsetzung bestimmt wer-
den. Organisationen der Problembearbeitung sind eben nicht quasi „neutrale“ Instrumente
der Implementation und Umsetzung politischer Programme. Sie sind immer auch Systeme
der Herstellung einer spezifischen eigenständigen organisationsadäquaten Konstruktion so-
zialer Probleme mit spezifischen Regelsystemen und einem spezifisch geschulten Personal.
Damit werden die Organisationen der Problembearbeitung zu eigenständigen Akteuren im
politischen Prozess. Es geht weniger um das Problem einer fehlgeleiteten Kontrolle der
Implementation, sondern um die Untersuchung von Politik auf der Ebene der Interaktion
zwischen Organisationen und Bürger bzw. Bürgerinnen. Auf dieser Ebene der „Street-
Level Bureaucracies“ wird Politik sozialer Probleme real und folgenreich: „the decisions of
street-level bureaucrats, the routines they establish, and the devices they invent to cope
with uncertainties and work pressures, effectively become the public policies they carry
out.“ … „Public policy is not best understood as made in legislatures or top-floor suites of
high-ranking administrators, because in important ways it is actually made in the crowded
offices and daily encounters of street-level workers“ (Lipsky 1980: xii). Aus Vorstellungen
eines “Top-Down-Prozesses” der Implementation wurde so die gegenteilige Vorstellung
eines „Bottom-Up-Prozesses“ (Pülzl/Treib 2007).
Als „geronnene Problemdiskurse“ sind die Organisationen direkt abhängig von öffent-
lichen und politischen Diskursen über soziale Probleme und ihren wechselnden Konjunktu-
ren von Deutungsrahmen und Bedeutung. Hieraus entstehen grundsätzliche Spannungen
zwischen stabilen professionellen Deutungsmustern und professionellen Orientierungen der
Problemarbeiter und -arbeiterinnen, die auf der Grundlage ihrer Ausbildung spezifische
Deutungsrahmen sozialer Probleme verkörpern, und der Legitimierung von Ressourcen und
Techniken der Problemintervention und sozialen Kontrolle. Dabei sehen sich die Problem-
arbeiter in den Organisationen mit individuellen Problemlagen und handlungsfähigen Sub-
jekten konfrontiert, die eigene Orientierungen, Vorstellungen und Ressourcen in die Prob-
lemarbeit einbringen. Zudem sind die „Vorgaben“ keineswegs widerspruchsfrei und enthal-
ten die grundsätzliche Ambiguität von Deutungsmustern sozialer Probleme. Von daher ist
die konkrete Problemarbeit eingebunden zwischen den Orientierungen und Ansprüchen der
Klientel auf der einen Seite und den gesellschaftlichen und politischen Legitimationsanfor-
derungen auf der anderen Seite.
Ein wichtiges Mittel der Regulierung sowohl von Problemen der Inanspruchnahme als
auch von Akzeptanz und Legitimation stellt bereits das institutionelle Arrangement der
Organisation dar. Das institutionelle Setting der Organisationen signalisiert nicht nur spezi-
fische Orientierungen der Konstruktion sozialer Problemkategorien, sondern symbolisiert
und leitet gleichzeitig auch Ansprüche an Definitionskompetenzen und Durchsetzungs-
macht. Hierzu gehören die Uniform von Polizeibeamten, die Robe der Richterin oder der
weiße Kittel medizinischen Personals ebenso wie auch die situative und räumliche Anord-
nung der Beteiligten und die öffentliche Präsentation der Organisation (z. B. Raumausstat-
tung, Sitzordnung, Hinweisschilder; siehe z. B. Ludwig-Mayerhofer/Behrend/Sondermann
2007), die als klassische Disziplinartechniken bereits von Foucault (1977b) beschrieben
wurden (siehe Groenemeyer/Rosenbauer 2010).
96 Axel Groenemeyer

4.4 Doing Social Problems als situatives Erzeugen von Kategorien


in institutionellen Kontexten.

For some, social problems


are just another day in the office.
(Hilgartner/Bosk 1988: 57)

Doing social problems ist die Anwendung von Regeln, Techniken und Wissen auf indivi-
duelle Problemlagen und Problemsituationen in Institutionen der Problembearbeitung.
Grundlage hierfür sind ein Prozess der Kategorisierung und ihre Begründung im Rahmen
von legitimierten Wissensbeständen, die für die Institutionen der Problembearbeitung ty-
pisch sind. Hierzu wird in der Regel auf Gesetzestexte und Vorschriften, Diagnosehandbü-
cher, Risikochecklisten oder Programme zurückgegriffen, die als ein selbstverständliches
Wissen routiniert angewendet werden und die Grundlage für Aushandlungsprozesse mit
Betroffenen darstellen.
Die Anwendung abstrakter Problemkategorien auf konkrete Fälle im Alltag ist aller-
dings ein höchst voraussetzungsreicher Prozess. Zunächst müssen die Problemkategorien
gesellschaftlich als relevant und allgemein akzeptiert bzw. über politisch-administrative
Entscheidungen als bearbeitungswürdig und bearbeitbar angesehen werden, damit es über-
haupt zu einer Institutionalisierung kommt. Die Organisationen sind aber nicht nur ein Ab-
bild politischer Entscheidungsprozesse und Programme, sondern entfalten ein Eigenleben
der Interpretation und Bearbeitung von Problemkategorien. Die Anwendung der Problem-
kategorien im Alltag der Problembearbeitung schließlich setzt ein bestimmtes Wissen, spe-
zifische Orientierungen und Techniken voraus, die dann in Interaktionsprozessen zwischen
Professionellen und Betroffenen eingesetzt werden. Hierbei handelt es sich um einen Aus-
handlungsprozess, der zwar mit unterschiedlicher Macht auf Seiten der Organisation und
auf Seiten der Betroffenen abläuft, an dem aber die Betroffenen aktiv beteiligt sind. Klien-
ten bzw. Klientinnen und Patienten bzw. Patientinnen müssen Symptome, Defizite oder
Belastungen äußern, eventuell sogar aktiv eine Inanspruchnahme initiieren, Tatverdächtige
bringen Entlastungsgründe und Erklärungen vor usw., die dann in Interaktionen mit den
Problemarbeitern und -arbeiterinnen die Zugehörigkeit des Falls zur entsprechenden Prob-
lemkategorie konstruieren und darauf aufbauend spezifische Techniken der Problembear-
beitung begründen.
Lipsky (1980: 14 f.) beschreibt die Interpretations- und Entscheidungsspielräume bei
der Umsetzung politischer Programme in den Institutionen der Problembearbeitung als den
spezifischen Charakter dieser Organisationen, der sich aus der Notwendigkeit der Anwen-
dung allgemeiner Kategorien auf individuelle Fälle von Betroffenheiten ergibt. Darüber
muss in den Organisationen der Problembearbeitung zumindest teilweise die grundsätzliche
Ambiguität von Problemdeutungen reproduziert werden, was eindeutige und vorab festge-
legte Regeln und Techniken unmöglich macht. Diese Ambiguität resultiert allerdings auf
dieser Ebene weniger direkt aus konfligierenden kulturellen Deutungen sozialer Probleme
als vielmehr aus der Notwendigkeit der Aushandlung von Problemdeutungen und Techni-
ken mit einer Klientel, die nicht notwendigerweise demselben Deutungsrahmen folgt wie
Soziologie sozialer Probleme 97

die Professionellen. Organisationen der Problemarbeit müssen folglich Regeln und Verfah-
ren der Sicherung von Inanspruchnahme, Compliance oder zumindest von Akzeptanz bei
der Zielpopulation entwickeln, nicht nur um angestrebte Effekte zu erzielen, sondern auch
um die Legitimation der Problemarbeit in Öffentlichkeit und Politik zu gewährleisten.
Hierbei handelt es sich um ein grundsätzliches Problem der „Troubled Persons Industry“,
allerdings variiert das Ausmaß der freiwilligen Inanspruchnahme und der Akzeptanz zwi-
schen verschiedenen Institutionen genauso wie die Techniken und Regeln zur Herstellung
und Sicherung von Compliance und Akzeptanz innerhalb der verschiedenen Organisatio-
nen. Sie sind hierfür in unterschiedlicher Weise mit legitimierter Eingriffsmacht ausgestat-
tet. So stellen sich Probleme der Akzeptanz und der Compliance für die Polizei und die
Schule anders dar als für Beratungsstellen der Sozialen Arbeit. Insbesondere für Institutio-
nen, die begehrte Ressourcen verteilten, stellt sich dieses Problem quasi in umgekehrter
Form, nämlich als Frage, über welche Mechanismen die Inanspruchnahme begrenzt und
potentielle Klientel abgeschreckt werden kann (Hasenfeld 2010a; Lipsky 1980: 87 ff.).
Doing Social Problems als Kategorisierungsarbeit
Die erfolgreiche Institutionalisierung sozialer Problemkategorien in der Öffentlichkeit und
Politik erfordert eine prägnante Dramatisierung und konstruiert damit ein „typisches“ Bild
und allgemeine Regeln der Definition von Betroffenheiten. In den Einrichtungen der Prob-
lembearbeitung sind die Professionellen demgegenüber mit individuellen Subjekten, ein-
zigartigen und differenzierten Situationen sowie mit komplexen und ambivalenten Formen
der Problembetroffenheit konfrontiert.
Problemarbeit bedeutet in erster Linie den Versuch der Veränderung von Menschen,
sei es ihres Status, ihrer Ressourcen oder ihrer Kompetenzen, Motivationen oder Orientie-
rungen. Aus der Perspektive der Professionellen in den Einrichtungen der Problembearbei-
tung stellen dabei Problembetroffene oder Adressaten das „Rohmaterial“ der Organisation
dar (Hasenfeld 2010b: 11 ff.). „Rohmaterial“ bedeutet nicht, dass die Individuen als passive
Objekte behandelt werden oder dass im Interaktionsprozess von ihrer Individualität und
Subjektivität abgesehen werden könnte, vielmehr wird damit zum Ausdruck gebracht, dass
sie im Kontakt mit der Organisation einem Transformationsprozess unterliegen: Aus Indi-
viduen werden Klienten oder Klientinnen, Patienten oder Patientinnen, Verdächtige, Ange-
klagte oder Antragsteller. Damit sie zu Gegenständen der Problemarbeit werden können,
müssen aus ihnen Fälle gemacht werden (siehe auch Best 2008b: 235 ff.; Holstein 1992;
Lipsky 1980: 59 ff.; Loseke 2003b: 146 ff.).
Entsprechend der jeweiligen Definition und Institutionalisierungsform der Organisation
sowie den ihnen zugrunde liegenden Problemdefinitionen vollzieht sich dieser Transforma-
tionsprozess als jeweils spezifische Form der Sortierung, Klassifizierung oder Kategorisie-
rung. Dabei muss zunächst die Frage geklärt werden, ob die Person überhaupt als Fall für
die Organisation der Problembearbeitung infrage kommt, d. h. ob die präsentierten Informa-
tionen und Situationsmerkmale mit den institutionellen Problemschemata kompatibel sind.
Sollte dies fehlschlagen, so wird die Person entweder an eine andere Institution verwiesen
oder gänzlich abgewiesen. Gelingt die Fallkonstruktion grundsätzlich, wird versucht, die
Person in ein mit den institutionalisierten Techniken der Fallbearbeitung kompatibles Sche-
ma der Problembearbeitung einzusortieren, um damit eine angemessen Behandlung in Ver-
98 Axel Groenemeyer

bindung bringen zu können und möglicherweise eine Prioritätsentscheidung der Bearbei-


tung zu ermöglichen.
Das Schlüsselinstrument zur professionellen Bewältigung von Kontingenzen der Le-
benspraxis der Klientel ist die Diagnose. Sie stellt eine Form der Typisierung dar, mit der
die Individualität der Klientel in professionell und institutionell handhabbare Kategorien
der Fallbearbeitung überführt wird, und bei der alle überflüssigen Informationen der per-
sönlichen Lebenspraxis ausgeblendet werden. Die Art der Diagnose und der dabei verwen-
deten Ressourcen reflektiert das institutionelle Setting und die in der Organisation verkör-
perten Wissensbestände, Orientierungen und Bearbeitungsmöglichkeiten. Die Ressourcen
der Diagnose variieren hinsichtlich ihres Grades an Formalität und Legitimation. Sie kön-
nen die Gestalt formalisierter Instrumente annehmen, wie z.B. Diagnosemanuale (ICD oder
DSM) in Einrichtungen des medizinischen Systems, das Strafgesetzbuch für Polizei und
Justiz oder die Sozialgesetzbücher für Dienste im Bereich der Sozialen Arbeit und der So-
zialpolitik. Daneben wird aber auch auf weniger fundierte bzw. weniger konsensuelle In-
strumente zurückgegriffen, wie z. B. Risikochecklisten der Kategorisierung von Kindes-
wohlgefährdung.
Die Verwendung dieser Instrumente bzw. der Rückgriff auf sie bei der Begründung
von Diagnosen verschafft der Kategorisierung eine besondere Objektivität und Legitimität,
da sie als wissenschaftlich fundiert angesehen bzw. mit besonderer politischer Macht aus-
gestattet werden. Da Einrichtungen der Problembearbeitung z. T. mit weitreichenden Ein-
griffsbefugnissen gegenüber der Klientel (auch gegen deren Willen) ausgestattet sind und
über Entscheidungen der Organisation z. T. weitreichende Statusänderungen bewirkt wer-
den, dienen diese formalisierten Ressourcen der Kategorisierung nicht nur technischen
Zwecken der Auswahl adäquater Behandlungen, sondern immer auch der Legitimierung
und Rechtfertigung von Entscheidungen.
Ob und in welchem Ausmaß allerding diese Instrumente tatsächlich explizit für die Ka-
tegorisierung herangezogen werden, erst im Nachhinein zur Rechtfertigung (als Accounts)
von Interventionen herangezogen werden oder ob die institutionalisierten und in der Orga-
nisation verfügbaren Technologien die Diagnose leiten, muss eine empirisch zu klärende
Frage bleiben. Tatsächlich dürfte aber auch praktische Erfahrung eine ganz zentrale Res-
source der Kategorisierung sein. Über die Arbeitserfahrung in den Organisationen der Pro-
blembearbeitung entwickeln Professionelle z. T. eigene Bilder typischer Problembetroffen-
heiten. Die praktische Erfahrung führt dann zu Vorstellungen und Kriterien „normaler“
Problemfälle, wie sie z. B. Sudnow (1965) für die Justiz beschrieben hat. „Normale“ Pro-
blemfälle haben den Vorteil, dass für sie routinisierte Reaktions- und Behandlungsformen
vorliegen, während außergewöhnliche Fälle (sofern sie nicht ganz aus dem institutionellen
Kategorienschema herausfallen) zumindest Mehraufwand erfordern. Schließlich wird die
Sensibilität für Kategorisierung und Diagnose auch durch lokale Organisationskulturen und
vor allem durch öffentliche und politische Thematisierungs- und Problematisierungskon-
junkturen beeinflusst (Loseke 2003b: 146 ff.).
Die Metapher des „Rohmaterials“ impliziert einen weiteren Aspekt der Kategorisie-
rung. Analog zur Bearbeitung von Rohmaterial in anderen Produktionsprozessen kann die
Transformation der Individuen als eine Anpassung an die Erfordernisse des Produktions-
prozesses und der Organisation verstanden werden. Institutionen der Problembearbeitung
Soziologie sozialer Probleme 99

haben jeweils spezifische Mechanismen entwickelt, über die aus individuellen Subjekten
angepasste Klienten und Klientinnen werden können. Hierzu gehört zunächst einmal die
Etablierung von Kriterien der Relevanz von Informationen. Wer z. B. mit dem medizini-
schen System in Kontakt kommt, wird hinsichtlich gesundheitlicher Aspekte wahrgenom-
men und beurteilt. Entsprechende Informationen im Verhalten, in der Präsentation und in
der Biographie werden entsprechend dieser Orientierung selektiert und im Rahmen der
institutionellen Vorgaben interpretiert. Dazu gehört u. U. auch die Rekonstruktion der ge-
samten Biographie vor dem Hintergrund der aktuellen Problemkategorisierung (klassisch
hierzu für das Feld der justiziellen Konstruktion von Jugendkriminalität Cicourel 1969).
Alle weiteren Informationen, die für die Individuen und ihre Lebenserfahrung und -praxis
relevant sind, finden keine Berücksichtigung oder werden bereits im Interaktionsprozess
zurückgewiesen oder ignoriert. Eine Diagnose ist aber nicht nur die gezielte Selektion rele-
vanter Informationen über eine Person, sondern diese kreiert auch Verhaltenserwartungen
sowohl auf Seiten der Professionellen als auch auf Seiten (potenzieller) Klientel.
Die Erwartungen beeinflussen dann die weitere Informationsauswahl und führen zu
Unterscheidungen in „gute“ und „schlechte“ Klientel oder aber auch zu einer Verweigerung
der Fallannahme, wenn die in der Institution verfügbaren Kategorisierungen nicht passen
oder passend gemacht werden können, oder gegebenenfalls die Anwendung von Zwangs-
maßnahmen, wenn die Klientel Compliance verweigert. Der Status des Klienten oder der
Klientin kreiert so eine Rolle, die über verschiedene Mechanismen Konformität mit den
Anforderungen des „Produktionsprozesses“ sichert. Neben den bereits angesprochenen dis-
ziplinierenden Instrumenten der zeitlichen und räumlichen Strukturierung der Interaktions-
situation zählen hierzu auch die direkte Verteilung von Sanktionen und Ressourcen, sowohl
materieller als auch immaterieller Art. Lipsky (1980: 61 ff.) fasst diese Mechanismen unter
der treffenden Überschrift „Teaching the Client Role“ zusammen.
Das Besondere des Produktionsprozesses sozialer Dienste ist seine Abhängigkeit von
der mehr oder weniger aktiven Teilnahme der Klientel. Die Charakterisierung personenbe-
zogener Dienstleistungen als „Ko-Produktion“ thematisiert diesen Aspekt als Abhängigkeit
des Verlaufs und der Ergebnisse der Problemarbeit von Aushandlungsprozessen zwischen
Klientel und Professionellen. die sich allerdings je nach Institution jeweils unterschiedlich
gestalten. Strauss et al. (1985) analysieren diesen Prozess der wechselseitigen Abhängigkeit
von Klientel und Professionellen für den Bereich der Medizin mit dem Konzept des „Ser-
vice Trajectory“. Je nach Ausmaß der Freiwilligkeit der Inanspruchnahme, der Abhängig-
keit der Klientel von den Ressourcen der Organisationen und den möglichen Konsequenzen
von Kategorisierungen für die Klientel sind auch die Chancen der erfolgreichen Durchset-
zung von Situationsdefinitionen von Professionellen und Betroffenen zwar grundsätzlich
ungleich verteilt, aber über die Selektion von Informationen sowie Techniken der Selbst-
darstellung bzw. des Impressionmanagements ist die Klientel aktiv an diesem Prozess der
Kategorisierung beteiligt. In diesem Sinne ist Kategorisierung immer auch ein Aushand-
lungsprozess von Macht.
Der Interaktionsprozess zwischen Klientel und Professionellen ist das zentrale Instru-
ment der Problemarbeit, und die Etablierung interpersonaler Beziehungen ist ein zentrales
Merkmal personenbezogener Dienstleistungen, insbesondere wenn ihr Programm sich auf
die Veränderung von Identitäten bezieht. Hasenfeld (2010b: 21) weist darauf hin, dass die
100 Axel Groenemeyer

Qualität der Beziehung zwischen Klientel und Professionellen besonders dann entscheidend
für den Produktionsprozess in Institutionen der Problembearbeitung wird, wenn a) eine
wiederholte oder dauerhafte Inanspruchnahme notwendig ist, b) die Technologie der Insti-
tution eine extensive Erforschung von Biographien und individueller Lebenspraxis erfor-
dert, c) interpersonale Beziehung die zentrale Form der Intervention darstellt, d) Compli-
ance für die Zielerreichung eine zentrale Rolle spielt und e) wenn die Konsequenzen der
Intervention in Bezug auf Status und Ressourcen hoch sind.
Grundsätzlich werden die Kategorien sozialer Probleme in Interaktionsprozessen aktiv
produziert und die von diesen Interpretationen Betroffenen beteiligen sich aktiv daran, in-
dem sie Symptome schildern, Rechtfertigungen vorbringen und entsprechende Informatio-
nen zum Fall liefern. In Antizipation davon, welche Informationen die Problemarbeiter oder
-arbeiterinnen für relevant halten und wie sie diese interpretieren, kann die eigene Präsenta-
tion von der Klientel entsprechend ausgerichtet werden. Im Wissen um den institutionellen
Orientierungsrahmen der Organisation wird dabei die Präsentation mit mehr oder weniger
Kompetenz strategisch orientiert, was allerdings entsprechende Kompetenzen und Ressour-
cen auf Seiten der Klientel voraussetzt. In diesem Sinne kann der Aushandlungsprozess von
Diagnosen, Situationsdefinitionen und Kategorisierungen als ein Mechanismus der Repro-
duktion sozialer Ungleichheit fungieren und zu impliziten Formen institutioneller Diskri-
minierung beitragen.
Doing Social Problems als Moralarbeit
Doing social problems ist immer auch eine moralische Praxis, sie ist „Moralarbeit“ (Hasen-
feld 2010a). Die Transformation von Individuen in Klientel bedeutet eine Veränderung des
moralischen Status einer Person. Eine Diagnose, ein polizeilicher Verdacht oder eine Iden-
tifizierung von Vernachlässigung in der Jugendhilfe ist immer eine bewertende Problemzu-
schreibung an die betroffene Person. Selbst die Vergabe einer Note durch Lehrpersonal ist
nicht nur eine Bewertung von Kompetenzen, sondern gleichzeitig auch eine Zuschreibung
des moralischen Wertes eines Schülers oder einer Schülerin durch das Lehrpersonal. Moral
work bedeutet also, dass Personen (und nicht nur Handlungen) in der Problemarbeit einer
Bewertung unterzogen werden. Bei der Zuweisung einer psychiatrischen Diagnose, der Zu-
ordnung zu einer Verdachtskategorie durch die Polizei oder der Interpretation von Kindes-
missbrauch oder Drogenabhängigkeit in der Sozialen Arbeit handelt es sich nicht um eine
rein technische Angelegenheit, sondern immer auch um ein (zumeist negatives) Werturteil
über die Person.
Je nach Institution ist mit der Kategorisierung in unterschiedlichem Ausmaß immer
auch die Zuschreibung von Verantwortlichkeit und Schuld (bzw. Nicht-Verantwortlichkeit
oder Unschuld) verbunden, die ihren Ausdruck findet in der Behandlung z. B. als Täter oder
Opfer (Loseke 2003b: 75 ff.) oder als „würdige“ oder „unwürdige“ Anspruchssteller (Ha-
senfeld 2010a; Maynard-Moody/Musheno 2003: 97 ff.). Darüber hinaus beinhalten auch die
Zuschreibung von Veränderungsfähigkeiten und -möglichkeiten bei der Klientel sowie die
Konstruktion von erwünschten bzw. realistischen Behandlungszielen immer auch morali-
sche Werturteile, die von verschiedenen Merkmalen der Person und der Interaktionssituati-
on geleitet werden. Eine Klientel, die als Opfer unkontrollierbarer Umstände konstruiert
wird, der eine hohe Compliance im Interaktionsprozess sowie eine hohe Veränderungsbe-
Soziologie sozialer Probleme 101

reitschaft und -fähigkeit zugeschrieben wird, und die sich als „guter“ Klient präsentiert,
kann mit einer anderen Behandlung rechnen, als Personen, die diesen Kriterien nicht ent-
sprechen.
Aufgrund der speziellen Macht von Institutionen bei der Zuweisung von Status, Res-
sourcen und Situationsdefinitionen ist moralische Arbeit immer auch eine bedeutende Res-
source (oder Begrenzung) der Identitätsbildung betroffener Personen, insofern nicht nur die
Kategorisierung, sondern auch ihre moralische Bewertung in das Selbstkonzept der Be-
troffenen integriert wird und insofern mit der moralischen Kategorisierung und Bewertung
eben auch eine Verteilung von Ressourcen (materiellen wie immateriellen) verbunden ist.
Bereits die Existenz der Institution und die mit ihr verbundene Lizenz, z. T. weitrei-
chende Eingriffe in das Leben der Klientel vorzunehmen und Änderungen ihrer Ausstattung
mit Ressourcen und ihres Status vorzunehmen, beinhaltet das moralische Urteil, dass damit
problematische Situationen und Personen bearbeitet werden sollen. Die Kategorisierung
und ihre moralische Bewertung sind in den Institutionen also nicht Gegenstand expliziter
Entscheidungen durch die Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen, sondern Bestandteil des insti-
tutionalisierten doing social problems: „Because they are embedded in the organizational
routines, they become a part of the „invisible hand“ that controlls workers’ behavior and
actions“ (Hasenfeld 2010b: 13).
Die Unsichtbarkeit der moralischen Dimension der Problemarbeit wird durch den
Rückgriff auf die institutionellen Technologien der Organisation gefördert. Hinter professi-
onellen Fachsprachen und formalisierten Diagnosesystemen, die nur Professionellen zu-
gänglich sind, erscheinen Entscheidungen über die Verteilung von Ressourcen, die Defini-
tion der Probleme und Behandlungsnotwendigkeiten sowie die Reaktions- und Behand-
lungsform und ihr Verlauf als eine rein technische Angelegenheit. Die Bedeutung kulturel-
ler Zuschreibungen, Symbole, Normen und Werte für den Prozess der Kategorisierung, d. h.
sein Charakter als soziale Konstruktion in einem institutionellen Kontext, verschwindet
hinter den unhinterfragten Routinen der praktischen Arbeit.
Tatsächlich sind aber bereits die Institutionen der Problemarbeit selbst mit spezifischen
moralisch aufgeladenen Problemkategorien verbunden. Die Institution Kriminalität z. B.
handelt qua Definition auf der Grundlage einer Verantwortungs- und Schuldzuschreibung,
ist also eher mit der Kategorie Täter befasst, während die Institution Soziale Arbeit eher mit
der Zuschreibung von Hilfsbedürftigkeiten oder Förderbedarfen agiert und insofern der
Opferkategorie näher steht (vgl. Groenemeyer 2001c). Gleichwohl muss diese Unterschei-
dung auch innerhalb dieser Institutionen spezifiziert und am Fall immer wieder neu diffe-
renziert werden.
Doing Social Problems als Emotionsarbeit
Sowohl die besondere Bedeutung der Beziehung zwischen Klientel und Professionellen als
auch die moralische Dimension der Kategorisierung verweisen unmittelbar auf Emotionen
im Prozess des doing social problems.
In ihrer klassischen Studie über die Arbeit von Flugbegleiterinnen hat Hochschild
(1990: 30) den Begriff der „Gefühlsarbeit“ (emotional labor) eingeführt zur Beschreibung
von Prozessen der strategischen Gefühlspräsentation und des Gefühlsmanagements, die zu
einem Bestandteil des Arbeitsprozesses in Dienstleistungsberufen geworden sind. Je mehr
102 Axel Groenemeyer

die Institutionen der Problemarbeit auf die Etablierung und Stabilisierung von Interaktions-
beziehungen angewiesen sind, desto mehr wird Emotionsarbeit zu einer zentralen Kompe-
tenz der Beziehungsarbeit und zu einer Ressource der Organisation: „Emotional labor is the
instrument through which worker-client or state agent-citizen interaction occur” (Guy et al.
2010: 291). Emotionsarbeit wird zwar als individuelle Kompetenz der Problemarbeit ver-
standen, aber ihr Ausmaß und ihr Ausdruck werden durch das institutionelle Setting der Or-
ganisation vorgegeben. Besonders in Organisationen, in denen Beziehungsarbeit zu den
Techniken der Problemarbeit gehört und Compliance eine zentrale Rolle spielt, wie z. B. in
der Beratung, Erziehung und Therapie, ist der mehr oder weniger strategische Einsatz von
Emotionen für den Aufbau und die Aufrechterhaltung der Beziehung notwendig. Demge-
genüber zeichnen sich andere Institutionen der Problemarbeit gerade durch die Kontrolle
von Emotionen aus, die dort als ein Ausweis von Professionalität angesehen wird, wie z. B.
bei der Polizei und Justiz sowie in der Medizin. Das Gefühlsmanagement wird hier als
Symbol von Autorität und Macht eingesetzt, um bei der Klientel Respekt und Anpassung
zu erzielen.
Auf der anderen Seite ist der strategische Einsatz von Emotionen und des Gefühlsma-
nagements aber auch eine Ressource, die durch die Klientel im Prozess der Kategorisierung
eingesetzt werden kann. In diesem Prozess dient das Emotionsmanagement dann ebenfalls
als Signal für sozialen Status, Kompetenz, Macht und Respektabilität und beeinflusst nicht
nur die Kategorisierung, sondern auch das Ergebnis der gesamten Problemarbeit. In diesem
Sinne sind die Aushandlungsprozesse zwischen Professionellen und Klientel nicht nur ein
Austausch sprachlicher Informationen, Rechtfertigungen und Bewertungen, sondern immer
auch eine Aushandlung auf der Ebene der emotionalen Präsentation. Auch auf dieser Ebene
hat jede Organisation spezifische Regeln etabliert, die den „richtigen“ und angemessenen
Ausdruck von Gefühlen regulieren und gegebenenfalls auch sanktionieren. Allerdings han-
delt es sich auch bei diesen Prozessen nicht um Strategien im Sinne individueller bewusster
Entscheidungen oder Programme. Emotionsarbeit und Regeln des Managements von Ge-
fühlen sind Ressourcen der Institutionen und eingebettet in organisatorische Settings, die
die Auswahl und die Sozialisation von Personal mit entsprechenden Kompetenzen und
Orientierungen ebenso steuern wie sie auch bestimmte Typen von Klientel selektieren und
produzieren.
Ein weiterer Aspekt der Bedeutung von Emotionen ergibt sich aus der moralischen Di-
mension der Kategorisierungsprozesse. Die moralische Konstruktion von Verantwortlich-
keiten und Schuld und die Zuschreibung von Attributen der „guten“ und „schlechten“ Kli-
entel sind unmittelbar mit der Zuteilung von Sympathie und Antipathie verbunden. Schul-
dige und Verantwortliche für Schäden „verdienen“ Verurteilung und Sanktion, während
Opfer im Prinzip als unschuldig angesehen werden und Gefühle von Mitgefühl, Betroffen-
heit und Hilfsbereitschaft hervorrufen (siehe Loseke 2003a: 123 ff.; Maynard-Moody/Mu-
sheno 2003: 97 ff.). Der Versuch der Kontrolle dieser Emotionen gehört allerdings in vielen
Organisationen der Problemarbeit zu einem Ausweis von Professionalität und ist Gegen-
stand von Supervisionen, während in anderen Organisationen der explizite Ausdruck von
Sympathie und Solidarität zu einem expliziten Programm erhoben wird.
Soziologie sozialer Probleme 103

Die Bedeutung des doing social problems für die Konstruktion sozialer Probleme
Kategorien sozialer Probleme leiten Interaktionsprozesse in allen Bereichen des gesell-
schaftlichen Lebens. Sie sind Gegenstand politischer Diskurse, mobilisieren soziale Bewe-
gungen und finden ihren Ausdruck als Berichterstattung in den Medien und als Themen der
Unterhaltungsindustrie. Im Alltag wird selbstverständlich auf sie zurückgegriffen, um ande-
re Personen und ihr Verhalten zu bezeichnen und um eigenen Befindlichkeiten und Verhal-
tensweisen Sinn zu geben. Sie stellen eine allgemeine kulturelle bzw. moralische Ressource
dar, auf die Interpretationen von Störungen und Abweichung zurückgreifen.
Kategorien sozialer Probleme sind in unterschiedlichem Ausmaß institutionalisiert und
werden so als selbstverständlich und allgemein evident behandelt. Diese Institutionalisie-
rung nimmt in vielen Fällen die Form von Organisationen an und bildet spezifische Formen
von Experten und Expertinnen aus, die als Spezialisten und Spezialistinnen die Deutung
und Bearbeitung sozialer Problem mehr oder weniger monopolisieren. Durch die Schaffung
spezialisierter Organisationen wird eine Problemkategorie quasi amtlich beglaubigt und
erhält einen besonderen Status von Legitimität und Stabilität.
In diesen Organisationen werden die Problemkategorien über Interaktionsprozesse in
legitime Betroffenheiten verwandelt, indem sie zu Fällen gemacht werden. Die Konzepte
von doing social problems und Problemarbeit verweisen darauf, dass es sich hierbei um ein
aktives Herstellen handelt, das nach bestimmten, identifizierbaren Regeln funktioniert. Da-
bei geht es nicht um die Frage, ob diese oder jene Form der Kategorisierung und der Bear-
beitung eines sozialen Problems angemessen ist oder zu seiner Lösung beiträgt, sondern
zunächst nur um eine Rekonstruktion und Erklärung der Art und Weise, wie diese Instituti-
onen in ihrem Inneren funktionieren und warum sie so funktionieren wie sie funktionieren.
Jeder Fall ergibt ein spezifisches Bild eines sozialen Problems, das über die Bearbei-
tung als Fall wiederum in vielfältiger Weise in die Arenen der Politik und Öffentlichkeit
zurückgespielt wird: als Wahrnehmung von Erfolglosigkeit in dem Sinne, dass das Problem
über die Bearbeitung nicht aus dem Blickfeld von Öffentlichkeit und Politik verschwindet,
als Stabilisierung vorherrschender Problemdeutungen, als Differenzierung von Problem-
kategorien oder als Protest von Betroffenen über ungerechte oder ungerechtfertigte Behand-
lungen usw. In der konkreten Problemarbeit, d. h. in der Interaktion zwischen Organisation
und Klientel sowie in ihren Ergebnissen, zeigen sich die Resultate der Politiken, ihrer Pro-
grammatiken und der ihnen zugrunde liegenden Problemdeutungen, genauso wie Problem-
arbeit und ihre Ergebnisse auch umgekehrt öffentliche und politische Problematisierungen
anstoßen können.
Problemarbeit ist folgenreich, insbesondere auch für Betroffene. Organisationen der
Problemarbeit verändern in Verbindung mit der Kategorisierung den Status von Personen,
erweitern oder reduzieren Ressourcen, eröffnen Chancen und Handlungskompetenzen oder
sanktionieren. Die Kategorisierung als Klient oder Klientin stellt dabei eine bedeutsame
Ressource für die Identitätsbildung dar, entweder als Stigmatisierung oder als sicherheits-
stiftende Möglichkeit, der eigenen Situation oder dem eigenen Verhalten einen Sinn zu
geben.
Die Perspektive der Problemarbeit und des doing social problems in Institutionen der
Problembearbeitung erhält so ein weiteres zeitdiagnostisches und gesellschaftskritisches
Potential, wenn sich die Analyse nicht auf die Interaktionslogiken von Aushandlungspro-
104 Axel Groenemeyer

zessen beschränkt, sondern ihre Einbettung in gesellschaftliche und politische Diskurse ein-
bezieht. Prozesse der Medikalisierung, der Kriminalisierung, der Ökonomisierung oder der
Pädagogisierung müssen sich in der konkreten Problemarbeit widerspiegeln und nicht nur
in veränderten Diskursen, Organisationsrhetoriken und den organisationalen Mythen, die
möglicherweise mit der tatsächlichen Arbeit in den Organisationen der Problemarbeit kaum
etwas zu tun haben. Veränderungen der grundlegenden Orientierungen der Bearbeitung und
Kontrolle sozialer Probleme müssten sich also auf der Ebene der Auswahl, Kategorisierung
und Behandlung der Klientel nachweisen lassen. Umgekehrt können so auch Bedingungen
und Prozesse der Entstehung und Entwicklung gesellschaftlicher und politischer Diskurse
zurückgebunden werden an das Routinehandeln im Alltag und aus diesem erklärt werden.

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448.
Die Politik sozialer Probleme

Axel Groenemeyer – Christoph Hohage – Melanie Ratzka

1. Soziale Probleme in der Politik und die Politisierung sozialer Probleme

Etwas als soziales Problem zu bezeichnen drückt die Erwartung oder Forderung aus, dass
es behoben werden soll. Unabhängig davon, wie soziale Probleme im Detail definiert, und
welche Fragestellungen mit dem Konzept verbunden werden, es besteht Einigkeit darüber,
dass die Forderung nach Veränderung der Situation bzw. die Etablierung von Problemlö-
sungen zu den zentralen Merkmalen sozialer Probleme gehören. Soziale Probleme sind die
Grundlage und das Material für sozialpolitische Interventionen, für Kriminal- und Gesund-
heitspolitik ebenso wie auch für die Soziale Arbeit und viele andere Felder des politischen
Systems (D Groenemeyer: Soziologie sozialer Probleme – Fragestellungen und theoreti-
sche Perspektiven). Angesichts dieser zentralen Bedeutung politischer Aspekte sozialer
Probleme ist es bemerkenswert, dass ihnen bislang in der Soziologie sozialer Probleme
kaum Beachtung geschenkt worden ist. In den meisten Feldern der Problematisierung und
Bearbeitung sozialer Probleme fehlen Analysen zum politischen Prozess der Institutionali-
sierung sozialer Kontrolle fast vollständig. Eine Ausnahme stellt die wissenschaftliche Be-
schäftigung mit solchen sozialen Problemen dar, die als Sozial- und Arbeitsmarktpolitik be-
arbeitet werden und die schon immer eine starke Nähe zur Politikwissenschaft hatten. Dem-
gegenüber hat sich die Kriminologie bislang kaum für den Prozess des „Policy-Makings“
interessiert, und umgekehrt war bislang Kriminalpolitik eher selten ein besonderes Interes-
senfeld für die Politikwissenschaft (Jones/Newburn 2007: 20). Politische Analysen zu vie-
len anderen sozialen Problemen fehlen vollständig.

1.1 Das politische System als Adressat für Problemlösungen


In modernen Gesellschaften begleiten staatliche Aktivitäten und Interventionen die Bürger
und Bürgerinnen ihr Leben lang, und von Geburt bis zum Tod unterliegt das Leben von
Individuen staatlicher Regulation und Kontrolle in einem Ausmaß, das in früheren Epochen
der Gesellschaftsentwicklung unbekannt war. Institutionen und Organisationen des politi-
schen Systems bestimmen das soziale Leben in erheblichem Ausmaß, so dass man moderne
Gesellschaften als „politisch verfasste, gesteuerte Gesellschaften“ bezeichnen kann (Schi-
mank 1996: 274). Trotz aller Internationalisierung und Globalisierung bleiben Nationalstaa-
ten bzw. Organisationen der nationalen politischen Systeme nach wie vor die Hauptakteure,
die über ein einheitliches Rechtssystem sowie über das staatliche Gewalt- und Steuermono-
pol gesellschaftliche Integration herstellen. Politisch verfasste Gesellschaften stellen so im-
mer noch zentrale Einheiten soziologischer Gesellschaftsanalyse dar, und auch Thematisie-
rungen von „Weltgesellschaft“ und „Globalisierung“ müssen sich mit den Beziehungen

G. Albrecht, A. Groenemeyer (Hrsg.), Handbuch soziale Probleme, DOI 10.1007/978-3-531-94160-8_2,


© VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden 2012
118 Axel Groenemeyer – Christoph Hohage – Melanie Ratzka

zwischen unterschiedlichen national verfassten politischen Systemen auseinandersetzen, so-


bald die Analysen konkreter werden. Die zentrale Rolle des politischen Systems und des
Wohlfahrtsstaates als „großer Problemlöser“ (Schetsche 1996: 125, 2008: 157 ff.) findet
eine Entsprechung in den Selbstdarstellungen, Programmen und Versprechungen der Insti-
tutionen und Organisationen des politischen Systems, in denen der Staat als „Reparations-
betrieb“ des Kapitalismus (Willke 1994: 214) stilisiert wird. Diese Perspektive auf den
Staat und das politische System wird in einem spezifischen Begriff von Politik innerhalb
der Politikwissenschaft reflektiert. So definiert Scharpf (1973: 15) Politik als den Prozess,
„in dem lösungsbedürftige Probleme artikuliert, politische Ziele formuliert, alternative
Handlungsmöglichkeiten entwickelt und schließlich als verbindliche Festlegung gewählt
werden“.
Über öffentliche und politische Problematisierung werden bestimmte Sachverhalte, Be-
dingungen oder Verhaltensweisen zu einem öffentlichen sozialen Problem. Aber erst mit
der Institutionalisierung bestimmter Organisationen und Maßnahmen der Problembearbei-
tung oder sozialen Kontrolle werden Erwartungen im Alltag über die Existenz und Berech-
tigung von Problemkategorien verifiziert. Solange sich nicht die Organisationen des politi-
schen Systems mit ihnen befassen und es keine bearbeitende Stelle gibt, bleiben Problema-
tisierungen vage, umstritten und können als nicht wirklich existent angesehen werden, zu-
mindest sind sie gesellschaftlich kaum relevant. Die Institutionen der Problembearbeitung
verkörpern und stabilisieren bestimmte Problemdiskurse. Diese Institutionen existieren auf
der Grundlage politischer Entscheidungen, die nicht nur den rechtlichen Rahmen setzen
und die Organisationen mit Ressourcen und Personal ausstatten, sondern auch die allge-
meine Programmatik der Problembearbeitung und damit Zuständigkeiten festlegen. Auch
wenn die Institutionalisierung nicht unmittelbar über Entscheidungen des politischen Sys-
tems zustande kommt, sondern durch private Initiative oder Verbände, so setzt auch hierfür
in der Regel das politische System zumindest rechtliche Rahmenbedingungen. So hat es
z. B. Schutzräume für Frauen, die in einer Partnerschaft oder Ehe Gewalt ausgesetzt waren,
aufgrund verschiedener Initiativen gesellschaftlicher Gruppen und als organisierte Selbst-
hilfe bereits gegeben, bevor entsprechende Gesetze, z. B. gegen Gewalt in der Ehe, erlassen
worden waren oder politische Fördermaßnamen diese Projekte auch finanziell absicherten.
Auch wenn in diesen Fällen also zumindest anfänglich die Institutionalisierung der Prob-
lembearbeitung ohne den Weg über das politische System erfolgt, zumeist entstehen auch
in diesen Fällen darüber politische Institutionalisierungen in Form von Fördermaßnahmen
oder rechtlichen Rahmensetzungen.
Von zentraler Bedeutung ist hier, dass über politische Entscheidungen in Form von
Rechtsetzungen, Programmen und Ressourcenverteilungen Problemkategorien einen aner-
kannten, offiziellen Status gewinnen. Durch die politische Entscheidung auf verschiedenen
Ebenen (national, regional, lokal) werden bestimmte Formen der Kategorisierung sozialer
Probleme mit Deutungsmacht ausgestattet, und sie gewinnen dadurch einen hegemonialen
Anspruch auf Legitimität und Richtigkeit des Problemdiskurses. Der Staat ist also nicht nur
Adressat von „claims-making activities“ und zentrale Institution der Problembearbeitung,
sondern auch der zentrale Akteur der Produktion von Deutungsmustern und Diskursen:
„das symbolische Gewaltmonopol ist eine der zentralen Machtformen des modernen Staa-
tes“ (Lessenich 2003: 15).
Die Politik sozialer Probleme 119

Über politische Entscheidungen werden Programme formuliert, Zielgruppen definiert,


administrative Kriterien für Anspruchsberechtigungen und Kontrollaktivitäten festgelegt
sowie institutionelle Zuständigkeiten geschaffen. So wird z. B. aus dem sozialen Problem
Kinderarmut eine administrativ handhabbare Kategorie von Betroffenheiten, die An-
spruchsberechtigungen für finanzielle Unterstützungs- oder Ausgleichszahlungen definiert,
oder es werden Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe mobilisiert und gefördert, Kin-
dertagesstätten einzurichten, um alleinerziehenden Müttern die Berufstätigkeit zu ermögli-
chen. Aus dem sozialen Problem rechtsextreme Gewalt werden polizeiliche Strategien der
Kontrolle, politische Bildungsmaßnahmen oder sozialpädagogische Ausstiegshilfen; aus
dem sozialen Problem unangepassten Alkoholkonsums wird die Diagnosekategorie Alko-
holismus mit entsprechenden medizinisch-psychiatrisch-therapeutischen Interventionsfor-
men, eine rechtliche Kategorie des Jugendschutzes oder des Verbots von Alkoholkonsum in
der Öffentlichkeit oder eine Maßnahme der Besteuerung usw. Politische Entscheidungen
und Maßnahmen schaffen über diese Festlegungen einen spezifischen, quasi offiziellen kul-
turellen Rahmen oder einen anerkannten Diskurs für die Kategorisierung eines sozialen
Problems.
Die politische Institutionalisierung sozialer Probleme „ist dann der Prozess, durch den
bestimmte Einheiten und Handlungsmuster normative und kognitive Gültigkeit erlangen
und praktisch als Selbstverständlichkeiten und Gesetzmäßigkeiten akzeptiert werden (sei es
durch formales Recht, durch Gewohnheit oder durch Wissen)“ (Meyer/Boli/Thomas 2005:
18). Selbst wenn dieser Rahmen nicht unumstritten ist und über verschiedene Programme
unterschiedlich ausgefüllt wird, bilden die politischen Kategorisierungen und Zuständigkei-
ten einen Bezugspunkt, an dem sich alternative Problematisierungsformen orientieren müs-
sen. In diesem Sinne gewinnen die Problemkategorien den Status einer eigenen Realität, die
in Institutionen und Organisationen von Zuständigkeiten ihren Ausdruck findet. Institutio-
nen der Problembearbeitung stellen also ‚geronnene Problemdiskurse‘ dar, „weil sie Lösun-
gen anbieten für Fragen, die in ihrer ursprünglichen Form nicht mehr gestellt werden müs-
sen. Sie sind Orte, in denen Diskurse sich verlangsamen und schließlich zum Schweigen
kommen, wo neue Routinen und Selbstverständlichkeiten Entlastung bieten“ (Evers/ No-
wotny 1987: 25). Die ‚offizielle‘ Problemkategorisierung legt Zuständigkeiten und Verant-
wortlichkeiten fest, nicht nur im formalen Sinne, sondern auch kulturell; die „Eigentümer“
des sozialen Problems werden quasi amtlich beglaubigt (Gusfield 1989).
Die Institutionen schaffen gleichzeitig einen Rahmen für Erwartungen und Interpretati-
onen von Betroffenheit. Wenn es eine Suchtberatungsstelle gibt, dann gibt es auch Sucht
und damit die Möglichkeit, eigene und fremde Verhaltensweisen als Sucht zu interpretie-
ren. Mit ihrer Etablierung werden diese Organisationen zur offiziellen Adresse für die Be-
troffenen oder potentiell Betroffenen von sozialen Problemen, die damit immer auch be-
stimmte Bilder von Maßnahmen und Reaktionsweisen verbinden. So ist z. B. der Mensch,
der Patient oder Patientin im Gesundheitssystem wird, folglich von Krankheit betroffen; bei
einem Klienten oder einer Klientin der Sozialen Arbeit erwartet man eine Hilfsdürftigkeit,
und wer von Maßnahmen des Kriminalsystems betroffen wird, ist ein (potentieller) Krimi-
neller, eine (potentielle) Kriminelle oder ein Opfer von Kriminalität. Umgekehrt muss je-
mand, der sich an eine Einrichtung des Gesundheitssystems wendet, schon vorher seine Si-
tuation als zumindest potentiell krank definiert haben. Die Aufnahme von Problemkatego-
120 Axel Groenemeyer – Christoph Hohage – Melanie Ratzka

rien in Diagnosemanuale, in Strafgesetzbücher oder in die Entwicklungen von Hilfsangebo-


ten und Maßnahmen dokumentiert dann nicht nur Zuständigkeiten, sondern ermöglicht so-
wohl den professionellen Problemarbeitern und -arbeiterinnen als auch (potenziell) Betrof-
fenen einen abgesicherten Sinn- und Interpretationsrahmen für möglicherweise bereits vor-
her eher diffus als problematisch oder mit Unbehagen wahrgenommene Zustände und Ver-
haltensweisen, und selbst für Situationen, die vorher vielleicht als eher unproblematisch an-
gesehen oder als selbstverständlich interpretiert worden sind.
Die Politik sozialer Probleme wird in dieser Perspektive verstanden als das Ensemble
von Public Policies, von Politikfeldern, die sich mit der Bearbeitung sozialer Probleme be-
fassen. Und die Entwicklungen der Politik und des politischen Systems stellen insofern den
Schlüssel für die Analyse der Institutionalisierung von Problemdiskursen durch das politi-
sche System dar.

1.2 Das politische System im Problematisierungsprozess sozialer Probleme


Die staatlichen Institutionen treten nicht nur als „großer Problemlöser“ und Adressat für
Forderung und Ansprüche aus der Gesellschaft auf, sie sind auch direkt und aktiv in
„claims-making activities“ bzw. in die Formierung von Problemdiskursen und -kategorien
in der Öffentlichkeit eingebunden. Sie beeinflussen „kulturelle Milieus“ der Problematisie-
rung in der Öffentlichkeit (Nedelmann 1986a), sie fördern, schaffen Gelegenheiten, kon-
trollieren oder behindern die Artikulation von Protest und die Aktivitäten sozialer Bewe-
gungen (siehe Della Porte 1995; Jenkins/Klandermans 1995; Karstedt 1999; Kriesi 2007).
Dass der Staat überhaupt als „großer Problemlöser“ angesehen wird, liegt an seinem
spezifischen Potenzial, auf gesellschaftliche und wirtschaftliche Verhältnisse gestaltend
einzuwirken. Klassischerweise wird der Staat dann auch definiert als „ein politischer An-
staltsbetrieb ... wenn und insoweit sein Verwaltungsstab erfolgreich das Monopol legitimen
physischen Zwanges für die Durchführung der Ordnungen in Anspruch nimmt“ (Weber
1972: 29). In einer historischen Perspektive beschreibt auch Norbert Elias (1976, Bd. 2:
123 ff.) Staatenbildung als das Ergebnis erfolgreicher und anerkannter Monopolisierung der
Verfügung über militärische (und polizeiliche) Machtmittel und über die Erhebung von
Steuern und Abgaben aus der Gesellschaft in einem Herrschaftsverband. Die Monopolisie-
rung legitimer physischer Gewaltsamkeit beschreibt eine Minimalfunktion des Staates,
durch die in der Gesellschaft befriedete Räume geschaffen werden und damit eine gesell-
schaftliche Ordnung hergestellt und stabilisiert wird. Sobald die Monopolisierung legitimer
Gewalt erfolgreich angezweifelt wird, hört der Staat faktisch auf zu existieren, wie uns der
Blick auf Bürgerkriege lehrt. Die Legitimität dieses Herrschaftsverbandes wird bei Weber
als Typus „legaler Herrschaft“, d. h. über rechtsförmige Verfahren einer bürokratischen
Verwaltungsorganisation, konzipiert. Aus der Notwendigkeit einer Stabilisierung und Legi-
timierung des Herrschaftsverbandes nach innen wie auch nach außen folgen demnach
zwangsläufig die Entwicklung eines einheitlichen Verwaltungsstabs, einer arbeitsteiligen
Organisation bürokratischer Verwaltung sowie die souveräne Verfügung über Mittel der
Kriegsführung und der Polizei. Darüber hinaus schaffen demokratische Wahlen und spezi-
fische, über Herstellung von Ordnung und Sicherheit hinausgehende staatliche Leistungen
ein Potenzial der Legitimation.
Die Politik sozialer Probleme 121

Thomas H. Marshall (1992 [1950] hat die historische Entwicklung hin zu modernen
Wohlfahrtsstaaten als sukzessive Sicherstellung von Bürgerechten durch den Staat be-
schrieben, mit denen allen Bürgern und Bürgerinnen gleiche zivile, politische und soziale
Rechte eingeräumt werden. Legale Herrschaft beruht auf dem Prinzip einer einheitlichen
und homogenen Rechtsordnung, deren Legitimität mit der Verbreitung der Ideen der politi-
schen Revolutionen des 18. Jahrhundert über demokratischen Institutionen abgesichert
wird. Der „Rechtsstaat“ wird im Zuge dieser Entwicklungen als „demokratischer Rechts-
staat“ auf der Grundlage einer relativen kulturellen Homogenität konzipiert. Die Entwick-
lung einheitlicher Erziehungssysteme sowie die politische Vereinheitlichung der Sprache
bildeten zentrale Voraussetzungen für die Schaffung einer nationalen Identität, häufig be-
gleitet durch Prozesse einer ethnischen Homogenisierung durch Grenzziehung, Vertreibung
oder Umsiedlung. In diesem Sinne wird der Staat spätestens seit Mitte des 19. Jahrhunderts
in Europa als „Nationalstaat“ verstanden, dessen Modell in der Folge erfolgreich über die
gesamte Welt verbreitet wurde (siehe Anderson 1993). Schließlich ist das 20. Jahrhundert,
zumindest in Europa, durch einen Ausbau wohlfahrtstaatlicher Leistungen und Sicherungs-
systeme gekennzeichnet, der das legitimatorische Potenzial ausgeweitet hat.
Damit gewinnt die Idee der Herstellung von Sicherheit im Diskurs über die Aufgaben
staatlicher Politik eine zentrale Rolle (Kaufmann 1973, 1996). Was allerdings genau unter
Sicherheit oder Bedrohung der Sicherheit angesehen wird, variiert mit der Entwicklung
staatlicher Institutionen und der sie begleitenden Diskurse. Diese allgemeinen Bestimmun-
gen von Staatsaufgaben lassen aber noch keine Rückschlüsse auf die Bedingungen und Me-
chanismen zu, unter denen Ansprüche an das politische System und soziale Probleme durch
seine Institutionen und Organisationen aufgegriffen und bearbeitet werden. Bedrohungen
der Ordnung oder der Sicherheit werden durch diese Institutionen und Organisationen in je-
weils spezifischer Weise wahrgenommen und konstruiert, bevor sie in staatliche Interventi-
onen umgesetzt werden.
Damit sind aber auch kulturelle Erwartungen an das Funktionieren des politischen Sys-
tems entstanden, die Problematisierungen in der Öffentlichkeit und „claims-making activi-
tes“ mobilisieren können. Rechtsstaatlichkeit, demokratische Beteiligung und sozialstaatli-
che Absicherungen bieten so eine legitime Begründung für Protest und Forderungen und
stellen Standards dar, an denen sich Problematisierungen in der Öffentlichkeit orientieren.
Soziale Bewegungen für Bürgerechte, für Gleichberechtigung und gegen verschiedene For-
men von Diskriminierungen finden so ihre legitimatorische Grundlage, genauso wie auch
Forderungen nach Sicherheit gegen Gewalt oder nach Ausweitung sozialstaatlicher Leis-
tungen. Aber auch staatliche Interventionen und Versuche von Problembearbeitungen pro-
duzieren selbst nicht nur Folgekosten für andere Systeme und damit unintendiert möglich-
erweise auch neue soziale Probleme, sondern sie schaffen auch weitere Mobilisierungsmög-
lichkeiten und -gelegenheiten für neue Ansprüche.
Über aktive Mobilisierungen für spezifische Problemdeutungen (z. B. als symbolische
Politik) können allerdings auch Ressourcen bzw. Handlungsflexibilität des politischen Sys-
tems selbst gesichert werden. Soziale Probleme bieten so die Möglichkeit einer strategi-
schen Nutzung durch die Institutionen des politischen Systems. In diesem Sinne ist der
Staat keineswegs nur Adressat für gesellschaftliche Ansprüche und Problemlösungen, son-
dern die Institutionen des politischen Systems treten als aktive Produzenten der Problemati-
122 Axel Groenemeyer – Christoph Hohage – Melanie Ratzka

sierung und spezifischer Problemdeutungen auf. So ist es möglich, über die aktive Mobili-
sierung für bestimmte Themen in der Öffentlichkeit, die Dringlichkeit der Bearbeitung ei-
nes sozialen Problems hervorzuheben und damit auch gleichzeitig die eigene Kompetenz
für politische Problembearbeitungen oder -lösungen zu demonstrieren und Legitimation zu
schaffen. Dies ist besonders relevant in Wahlkämpfen politischer Parteien, aber auch ein
zentrales Muster der allgemeinen Erzeugung von Legitimation und Anerkennung für das
Handeln politischer Institutionen.
In dieser Fragestellung steckt bereits die Annahme, dass soziale Probleme aus der Per-
spektive der Organisationen des politischen Systems nicht unbedingt dazu da sind, gelöst zu
werden. Die Mobilisierung für bestimmte Problemdeutungen in der Öffentlichkeit oder de-
ren Nutzung kann strategischen Kalkülen folgen und öffnet das Feld für verschiedene For-
men „symbolischer Politik“ (Edelman 2005 [1976], 1988a). Dahinter steckt eine andere De-
finition von Politik. Sie ist weniger der Prozess, „in dem lösungsbedürftige Probleme arti-
kuliert“ und Problemlösung entschieden werden (Scharpf 1973: 15), sondern: „‘Politik‘
würde für uns also heißen: Streben nach Machtanteil oder nach Beeinflussung der Macht-
verteilung, sei es zwischen Staaten, sei es innerhalb eines Staates zwischen den Menschen-
gruppen, die er umschließt. … Wer Politik treibt, erstrebt Macht, – Macht entweder als
Mittel im Dienst anderer Ziele – idealer oder egoistischer – oder Macht “um ihrer selbst
willen”: um das Prestigegefühl, das sie gibt, zu genießen“ (Weber 1971 [1919]: 506). Da-
mit sind zentrale allgemeine Bezugspunkte der Thematisierung von Politik angesprochen,
die über klassische normative Ideen von Politik als gemeinwohlorientiert und problemlö-
send hinausgehen. Politik hat immer mit Macht, Herrschaft und Konflikt zu tun, wie es
auch in der neueren Definition von Alemann (1994: 135) explizit zum Ausdruck gebracht
wird: „Politik ist öffentlicher Konflikt von Interessen unter den Bedingungen von Machtge-
brauch und Konsensbedarf“. Diese Bestimmung von Politik wird besonders deutlich bereits
im Titel des „Klassikers“ der Politikwissenschaft von Harold D. Lasswell von 1936: Poli-
tics: Who gets What, When, How.
Soziale Probleme sind Gegenstand von Konflikten im politischen System. Dabei geht
es um die Mobilisierung für bestimmte Problemdeutungen und -kategorien, an denen dann
Entscheidungen über die Verteilung von Ressourcen und Maßnahmen der Kontrolle ausge-
richtet werden, aber auch um die Kontrolle oder Steuerung von Zuständigkeiten und Ein-
fluss und um die Beschaffung und Mobilisierung von Legitimation für politische Institutio-
nen in der Öffentlichkeit.
Politik hat erstens eine inhaltliche Dimension, die auf den Prozess der Bearbeitung,
Kontrolle oder Lösung sozialer Probleme zielt, dazu Entscheidungen über Politikziele und
Maßnahmen fällt und diese dann in konkrete Interventionen, Regelungen und Ressourcen-
verteilungen umsetzt (siehe Alemann 1994). Diese inhaltliche Dimension von Politik wird
in der angelsächsischen Begrifflichkeit als policy bezeichnen, und mittlerweile hat sich
auch in Deutschland innerhalb der Politikwissenschaft ein eigener Bereich der „Politikfeld-
analyse“ bzw. der Untersuchung von „Public Policy“ etabliert (siehe Héritier 1993; Jan-
ning/Toens 2008; Schneider/Janning 2006; Schubert/Bandelow 2009; Windhoff-Héritier
1987; für die angelsächsische Forschung siehe Fischer/Miller/Sidney 2007; Hill 2009;
Howlett/Ramesh/Perl 2009; Moran/Rein/Goodin 2006; W. Parsons 1995).
Die Politik sozialer Probleme 123

Politik hat zweitens eine institutionelle Dimension, die durch Verfassung, Rechtsord-
nung und Tradition festgelegt ist. Regierungen, Parlamente, Gerichte und öffentliche Kör-
perschaften sind die klassischen Institutionen und Organisationen des politischen Systems,
die in Ihrer Funktionsweise über die Verfassung und Rechtsverordnungen abgesichert sind.
Aber auch Verwaltungen, Ämter, Schulen und die Polizei werden häufig im Rahmen eines
erweiterten Begriffs zum politischen System gezählt, dann zumeist als politisch-administra-
tives System bezeichnet. Schließlich sind auch die Prinzipien der politischen Willensbil-
dung durch Institutionen bestimmt: Wahlen, Grundrechte, Parteien und Verbände. Ihre je-
weiligen Ausprägungen und Formen regulieren die inhaltliche Dimensionen und die Hand-
lungsspielräume von Politik, aber auch die Form und den Verlauf von Konflikten. Die insti-
tutionelle Struktur des politischen System lässt sich so auch „als Selektionsprogramm in-
terpretieren, das Handlungsprämissen und Handlungsbarrieren etabliert und einen mehr
oder weniger engen Dispositionsspielraum möglicher ‚Politik‘ erst konstituiert“ (Offe 1972:
79). Diese institutionelle Dimension von Politik wird im Englischen als polity bezeichnet
(Alemann 1994; siehe auch Meyer 2003: 83 ff.).
Politik hat schließlich drittens eine prozessuale Dimension, die auf die Vermittlung von
Interessen durch Konflikt und Konsens abstellt (Alemann 1994). Damit ist der Prozess der
Interessenartikulationen und -durchsetzung im politischen Prozess gemeint. Bei der Formu-
lierung von Politiken geht es nicht nur um die Verteilung von in der Regel knappen Mitteln,
sondern auch um die Institutionalisierung spezifischer Problemkategorien mit jeweils unter-
schiedlichen Nutznießern und/oder Betroffenen von Maßnahmen. Die Themen und Gegen-
stände der Politik (policies) verweisen also auf unterschiedliche Interessen, Problematisie-
rungen und öffentliche Legitimation in der Gesellschaft. Da Problematisierungen und Inte-
ressen innerhalb der Gesellschaft und auch innerhalb des politischen Systems sehr hetero-
gen und widersprüchlich sind, ist die inhaltliche Gestaltung von Politiken sozialer Probleme
Gegenstand von Konflikten. Verschiedene Akteure mobilisieren Macht und berufen sich
auf Legitimitätsgründe zur Durchsetzung ihrer Problemdeutungen, Interessen und Wertvor-
stellungen, die dann in Konflikte eingebracht werden und über Einfluss, Konsensbildungs-
prozesse, Kompromisse oder den Einsatz verschiedener Machtressourcen zu politischen
Entscheidungen und ihrer Umsetzung in konkrete Maßnahmen führen. Allerdings wird in
den Programmen und Maßnahmen der Bearbeitung sozialer Probleme bzw. in ihrer Institu-
tionalisierung dieser Charakter von Politik unsichtbar; sie stellen dann nur noch „geronnene
Diskurse“ dar, in denen die Art ihres Zustandekommens nicht mehr relevant ist. Ferdinand
Lassalle hat diesen Aspekt 1862 in einer Rede „Über Verfassungswesen“ plakativ auf den
Punkt gebracht: „Die tatsächlichen Machtverhältnisse, die in einer jeden Gesellschaft be-
stehen, sind jene wirkende Kraft, welche alle Gesetze und rechtlichen Einrichtungen dieser
Gesellschaft so bestimmt, daß sie im wesentlichen gar nicht anders sein können, als sie
eben sind. … Diese tatsächlichen Machtverhältnisse schreibt man auf ein Blatt Papier nie-
der, gibt ihnen schriftlichen Ausdruck, und wenn sie nun niedergeschrieben sind, so sind sie
nicht nur tatsächliche Machtverhältnisse mehr, sondern jetzt sind sie auch zum Recht ge-
worden … und wer dagegen angeht, wird bestraft“ (zitiert nach Böhret/Jann/Kronenwett
1988: 4). Im Englischen wird die Dimension von Macht, Herrschaft und Konflikt in der
Politik zumeist mit politics bezeichnet.
124 Axel Groenemeyer – Christoph Hohage – Melanie Ratzka

Die Politik sozialer Probleme beschreibt also ein spezifisches politisches Ensemble von
Handlungsfeldern (policy) der Bearbeitung und Kontrolle sozialer Probleme, in denen über
Konflikte, den Einsatz verschiedener Machtressourcen und die Mobilisierung von Legiti-
mation soziale Probleme und spezifische Problematisierungsformen behandelt werden (po-
litics). Die Konstruktion und Institutionalisierung sozialer Probleme stellt einen Konflikt
um Deutungen, Werte und Interessen dar, der mit politischen Mitteln ausgetragen und des-
sen Ausgang auch durch die Strukturen und Institutionen des politischen Systems (polity)
mitbedingt wird.
Soziale Probleme werden einerseits mit dem Ziel der Etablierung von Policies an das
politische System adressiert und dann in politische Issues umgeformt, andererseits entste-
hen Problematisierungen auch innerhalb des politischen Systems nach eigenen Logiken und
Interessen: „Eine Policy kann problemorientiert sein; sie kann aber auch ins Spiel gebracht
werden, um sich in einem politischen Kräftefeld neu zu positionieren, um den politischen
Gegner zu überraschen, um ein bestimmtes Interesse zum Ausdruck zu bringen, etc. Polici-
es sind strategische Repräsentationen von sozialen Interessen, die sich aus einer bestimm-
ten historischen oder sozialen Situation ergeben; oder sie sind Repräsentationen von politi-
schen Interessen, um sich in der Parteienkonkurrenz gegenüber anderen einen Vorteil zu
verschaffen“ (Rüb 2009: 352, Hervorhebungen im Original).

1.3 Modelle des politischen Prozesses


Die Vorstellung, dass Problemdiskurse und Anforderungen von außen, durch gesellschaftli-
che Organisationen und Gruppen über den Einsatz von Macht und Einfluss an das politi-
sche System adressiert werden, ist sehr verbreitet, nicht nur in Alltagsvorstellungen und in
den Selbstbeschreibungen der Organisationen des politischen System, sondern auch inner-
halb der Soziologie sozialer Probleme, die sich bislang überwiegend mit Problematisie-
rungsprozessen durch soziale Bewegungen, gesellschaftliche „Moralunternehmer“ und Me-
dien beschäftigt hat. Reflektiert wird die Idee der Konstruktion sozialer Probleme durch
gesellschaftliche kollektive Akteure, der dann die Bearbeitung der Probleme innerhalb des
politischen Systems folgt, in verschiedenen Karrieremodellen der Konstruktion sozialer
Probleme (D Groenemeyer: Soziologie sozialer Probleme – Fragestellungen und theoreti-
sche Perspektiven, insbesondere Kapitel 4.1).
Diese Perspektive findet ihren Ursprung in der klassischen Vorstellung des Entstehens
und der Veränderung politischer Issues innerhalb der Politikwissenschaften. Der Zusam-
menhang von sozialen Problemen und Politik wird dabei als ein lineares Phasenmodell
bzw. als Policy-Cycle vor dem Hintergrund eines Idealbildes von Politikentwicklung als
einem Produktionsprozess rationaler Planung und Entscheidung mit bestimmten Phasen
konzipiert: Soziale Probleme werden in der Gesellschaft durch Interessengruppen oder an-
dere kollektive und kooperative Akteure formuliert und an den Staat als Problemlöser
adressiert, im politischen Prozess wird über Maßnahmen entschieden, die dann wiederum
auf die Gesellschaft zurückwirken.
In der Systemkonzeption von Politik von Easton (1965) wird diese Vorstellung von
Beziehungen zwischen dem politischen System und seiner Umwelt über Input-Output-Re-
lationen charakterisiert (Schaubild 1). Zur Aufrechterhaltung einer stabilen Ordnung rea-
giert das politische System einerseits auf Inputs in Form von politischer Unterstützung und
Die Politik sozialer Probleme 125

Folgebereitschaft (support) bzw. seines Entzugs, andererseits auf an die Organisationen des
politischen Systems herangetragene Forderungen aus der Gesellschaft (demands). Diese
werden nicht ungefiltert aufgenommen, sondern innerhalb des System umformuliert und
angepasst (withinput), führen so zu einem Output in Form von Entscheidungen, Gesetzes-
maßnahmen oder Handlungsprogrammen, die über Feedbackmechanismen zu neuem Input
führen können.

Schaubild 1: Das Input-Output-System des politischen Prozesses

withinputs

Outputs
Inputs

Demands Political Decisions and


System Actions
Support

Environment Environment

Quelle: nach Easton 1965: 32

Der politische Prozess wird hier als rationale Organisation bzw. Entscheidungsmaschinerie
vorgestellt, die durch störende Einflüsse und Anforderungen aus der Umwelt angetrieben
wird und der Erfüllung systemischer Imperative bzw. funktionaler Reproduktionserforder-
nisse der Gesellschaft und damit auch der Lösung sozialer Probleme dient (Schneider/Jan-
ning 2006: 20). Die erfolgreiche Etablierung von Ansprüchen als „politische Issues“ und
ihre politische Bearbeitung hängen demnach im Wesentlichen von den Einflussbedingun-
gen und Machtressourcen gesellschaftlicher Gruppen ab. Demgegenüber bleiben die Merk-
male der Organisationen und Institutionen des politischen Systems und die in ihnen ablau-
fenden Prozesse eher unterbelichtet, auch wenn sie für die Formulierung von Politik von
zentraler Bedeutung sind. Die Institutionen des politischen Systems fungieren in diesem
Modell als eine Art Schiedsrichter für konfligierende Interessen und Ansprüche aus der Ge-
sellschaft, die dann über verbindliche Entscheidung geregelt werden.
Betrachtet man soziale Probleme vorrangig als Inputs des politischen Systems, so stel-
len sich Fragen nach den Einflussfaktoren und Bedingungen der Anerkennung solcher Pro-
blematisierungen als politisch bearbeitungswürdige Themen. Verschiedene theoretische
Perspektiven und empirische Untersuchungen haben sich der Erklärung des politischen Pro-
zesses gewidmet, die vorrangig die gesellschaftlichen Bedingungen der politischen Issue-
bildung thematisieren und dabei im Wesentlichen auf Aspekte der Artikulations-, Organisa-
tions- und Konfliktfähigkeit gesellschaftlicher Gruppen zurückgreifen. Die Selektivität der
Aufnahme von Themen und Problemen in die Bearbeitung durch das politische System
wird dabei über Macht- und Einflussprozesse durch die verschiedenen gesellschaftlichen
Gruppen bestimmt bzw. durch die gesellschaftlichen (oder/und ökonomischen) Bedingun-
126 Axel Groenemeyer – Christoph Hohage – Melanie Ratzka

gen der Problementwicklung, die als Problemdruck durch das politische System wahrge-
nommen werden (siehe Kapitel 2).
Während in diesen Perspektiven staatliches Handeln als Resultat gesellschaftlicher Pro-
zesse verstanden wird, haben insbesondere neuere Versionen der Systemtheorie sowie die
verschiedenen Ansätze der Public Policy-Forschung auf die Unabhängigkeit und relative
Autonomie der Organisationen des politischen Systems bei der Formulierung und Bearbei-
tung sozialer Probleme insistiert. Soziale Probleme und gesellschaftliche Ansprüche wer-
den nicht direkt und ohne inhaltliche Transformation von den Organisationen und Instituti-
onen des politischen Systems aufgegriffen. Der Staat und politische Institutionen treten we-
niger als neutraler Schiedsrichter für konfligierende Interessen und Deutungen zwischen
gesellschaftlichen kollektiven Akteuren bei der Selektion und Institutionalisierung von Pro-
blemlösungen auf, vielmehr schaffen sie soziale Probleme als Folgeprobleme der politi-
schen Problembearbeitung, als Umformulierung und selektive Bearbeitung von Problem-
deutungen oder aber über eine aktive Gestaltung und strategische Nutzung von öffentlichen
Diskursen. Um den politischen Prozess innerhalb des politischen Systems differenzierter zu
fassen, wurde auf das Modell des Policy-Cycles zurückgegriffen, das erstmals von Harold
D. Lasswell 1956 entwickelt worden war. Darin wurde eine Einteilung der Prozesse des
„policy-making“ in sieben Phasen vorgeschlagen. Seitdem ist das Modell in vielfältiger
Form modifiziert worden, wobei zwar die Begrifflichkeiten und die Zahl der Phasen unter-
schiedlich konzipiert sind, aber das Grundprinzip gleichgeblieben ist (Schaubild 2). Einen
Überblick über die verschiedenen Modelle und detailliertere Erläuterungen zu den einzel-
nen Phasen geben Jann und Wegrich (2009: 80) sowie Howlett/Ramesh/Perl (2009: 92 ff.).

Schaubild 2: Der politische Prozess als Policy-Cycle

Agenda- Programm-
Setting formulierung

Problem Entscheidungs-
-definition prozess

Evaluation Implementation

Politik-
beendigung

Quelle: nach Howlett/Ramesh/Perl 2009, vgl. Jann/Wegrich 2003: 82; für ein ähnliches
Modell aus der Soziologie sozialer Probleme vgl. Best 2008: 329.
Die Politik sozialer Probleme 127

Die erste Phase beschreibt die Problemdefinition innerhalb der Öffentlichkeit. Unter be-
stimmten Bedingungen werden diese Probleme von Organisationen des politischen Systems
aufgegriffen und als relevant und bearbeitungswürdig behandelt, sie kommen auf die politi-
sche Agenda (Agenda-Setting). Erst wenn dies erfolgt ist, werden verschiedene alternative
Programme und Handlungspläne zur Lösung des Problems entwickelt (Policy Formulati-
on), die dann die Grundlage für politische Entscheidungen darstellen (Policy Decision-Ma-
king), welche wiederum den Ausgangspunkt für die Umsetzung in konkrete Maßnahmen
und Interventionen bilden (Implementation). Schließlich werden die Maßnahmen hinsicht-
lich ihres Erfolgs bei der Lösung der Probleme bewertet und wissenschaftlich evaluiert
(Evaluation). Die Auswirkungen der Politik führen dann entweder zu einer Beendigung der
Politik (Termination), weil das Problem gelöst ist, oder aber es entstehen daraus neue Prob-
leme, neue Betroffenengruppen bzw. Forderungen nach einer Veränderung und Neuaus-
richtung der Politik, wenn die Ergebnisse der Evaluation nicht zufriedenstellend ausfallen.
Die einzelnen Phasen im Modell des Policy-Cycles sind jeweils Gegenstand spezifi-
scher theoretischer Ansätze und empirischer Untersuchungen geworden. So gibt es Unter-
suchungen, die sich speziell dem Agenda-Setting widmen, während andere Untersuchungen
mit anderen theoretischen Perspektiven ausschließlich Entscheidungsprozesse oder den Im-
plementationsprozess analysieren. Daneben haben sich aber auch Ansätze etabliert, die dem
Modell des Policy-Cycles kritisch gegenüberstehen und Alternativen zum Input-Output
Modell entwickeln (siehe Kapitel 3).
Wesentlich ist aber in diesen Perspektiven, dass soziale Probleme zwar als „Input“ des
politischen Systems betrachtet werden, dass diese Ansprüche dann aber über spezifische
Selektions- oder Filtermechanismen innerhalb der Organisationen des politischen System
als „politische Issues“ akzeptiert, abgewehrt, kanalisiert oder umdefiniert werden. Die Aus-
wahl und Bearbeitung sozialer Probleme folgt also nicht unbedingt den Kriterien und Logi-
ken gesellschaftlicher Einflüsse, sondern den spezifischen Eigenlogiken des Funktionierens
des politischen Systems und der zu ihm gehöhrenden Organisationen. Die Forderungen ge-
sellschaftlicher Gruppen und kollektiver Akteure treffen im politischen Prozess auf eigene
organisatorische und institutionelle Rationalitätskriterien, Wertideen und Eigeninteressen.
Mit der dadurch entstehenden relativen Unabhängigkeit des politischen Systems von gesell-
schaftlichen Ansprüchen wird zudem die aktive Rolle der Organisationen des politischen
Systems hervorgehoben. Sie sind nicht mehr als passive Empfänger von Forderungen anzu-
sehen, sondern sie können durchaus auch aktiv soziale Probleme generieren. Soziale Pro-
bleme können also unter bestimmten Bedingungen zu politischen Problemen werden, ge-
nauso wie politische Probleme zu sozialen Problemen gemacht werden können. Die Institu-
tionen und Organisationen des politischen Systems, insbesondere Parteien, Verbände und
staatliche Instanzen, spielen also eine zentrale Rolle als eigenständige kollektive Akteure
(neben Massenmedien und sozialen Bewegungen) im Prozess der Konstitution sozialer Pro-
bleme.
Diese Binnenperspektive politischer Issuebildung haben besonders neuere systemtheo-
retische Ansätze radikalisiert. Das politische System stellt demnach ein autonomes, selbst-
referenzielles und operativ geschlossenes System dar, das nach einer spezifischen Rationa-
lität operiert, die von außen nicht direkt zugänglich und beeinflussbar ist. Das klassische
„Input-Output-Modell“ wird also ersetzt durch ein Systemmodell, in dem soziale Probleme
128 Axel Groenemeyer – Christoph Hohage – Melanie Ratzka

nicht mehr als „Input“ von außen verstanden werden, sondern eher als „withinputs“, d. h.,
soziale Probleme werden als politische Probleme innerhalb des politischen Systems nach
eigenen Logiken konstruiert. Ansprüche an das politische System werden intern produziert,
wobei sie sich an den dort ablaufenden Kommunikationen und Rationalitätskriterien orien-
tieren (Willke 1995: 29 ff.).
Spätestens hier stellt sich allerdings die Frage, worin Politik überhaupt besteht, und
was genau die „abhängige Variable“ in empirischen Untersuchungen des politischen Pro-
zesses sein soll. Wenn man sich am Phasenmodell orientiert, wird deutlich, dass jede Phase
einen jeweils spezifischen „output“ für die nächste Phase liefert. Während das Agenda-
Setting die Transformation gesellschaftlicher Problematisierungen in politische Issues the-
matisiert, liefern politische Entscheidungen Ressourcenverteilungen und verbindliche Re-
gulierungen, die aber erst im Implementationsprozess zu praktischen Interventionen werden
und dann im Problemfeld Wirkungen erzielen. Es ist keineswegs klar, wie diese verschie-
denen Dimensionen von Politik miteinander zusammenhängen, und welche Dimension das
zu erklärende Phänomen darstellt. Auf einer allgemeinen Ebene besteht Politik sowohl aus
Ideen, Ideologien und Orientierungen, Programmen, politischen Zielen und Debatten als
auch aus Instrumenten, Regulierungen, Maßnahmen und Institutionen. So ist analytisch zu-
mindest zwischen politischer Rhetorik und Symbolik („talk“: Absichtserklärungen, Pro-
gramme etc.), Entscheidungen („decisions“: Gesetze, Abstimmungen u. ä.), der tatsächli-
chen Umsetzung und Implementation im Problemfeld („action“: Durchführung von Maß-
nahmen, Arbeitsweise von Institutionen) und den Auswirkungen von Politik („outcomes“)
zu unterscheiden (vgl. Brunsson 2002).
Das Phasenmodell kann nicht den Anspruch erheben, den politischen Prozess zu erklä-
ren, und stellt nur eine zeitliche Verbindung zwischen Phasen her. Das Phasenmodell im-
pliziert aber gleichwohl eine normative Idealvorstellung über den Ablauf politischer Pro-
zesse, deren empirische Prüfung sich allerdings dann schwierig gestaltet, wenn nicht der
politische Prozess als ein zusammenhängendes Ganzes untersucht wird.
Die verschiedenen Organisationen haben auf allen Ebenen jeweils spezielle Einheiten
der Beobachtung, Analyse und Interpretation gesellschaftlicher Entwicklungen ausgebildet,
die es auch ermöglichen, Themen und politische Issues zu generieren, bevor sie innerhalb
der Öffentlichkeit problematisiert worden sind und ohne dass ihnen Forderungen oder Prob-
lematisierungen durch kollektive und kooperative Akteure in der Gesellschaft entsprechen.
Eine besondere Bedeutung kommt dabei den Deutungen und Interpretationen auf der
Grundlage allgemeiner kultureller und politischer Ideen, Orientierungen und Ideologien in-
nerhalb der Organisationen zu (vgl. Howlett/Ramesh/Perl 2009: 96 ff.).
Ob bestimmte Ereignisse und Zustände als Anliegen oder Forderungen in der Öffent-
lichkeit und dem politischen System verstanden werden, liegt also nicht nur an der Artiku-
lations-, Organisations- und Konfliktfähigkeit gesellschaftlicher Gruppen, sondern kann als
aktive Deutungsleistung sowohl der Öffentlichkeit als auch der Institutionen des politischen
Systems interpretiert werden. Ein „Problemdruck“ entsteht für die verschiedenen Organisa-
tionen des politischen Systems in dieser Perspektive nicht „außerhalb“ des politischen Sys-
tems, sondern innerhalb der Organisationen. Dies gilt nicht nur für die politische Konstruk-
tion von Issues ohne „claims-making activities“ gesellschaftlicher Gruppen, sondern auch
für die „claims-making activities“ aus der Gesellschaft. Was als Forderung oder Anliegen –
Die Politik sozialer Probleme 129

also als „claim“ – gilt, ist keineswegs über die Motive und Strategien festgelegt, die die ge-
sellschaftlichen Gruppen ihnen zumessen (vgl. Albrecht 2001). Möglicherweise sind die
Deutungen und Motive, die z. B. Protestgruppen mit ihren Aktionen ausdrücken wollen, so-
gar völlig irrelevant für die politische Issuebildung; entscheidender ist es, ob innerhalb des
politischen Systems ein wie auch immer gearteter „Problemdruck“ konstruiert wird, der
dann in jeweils spezifischer Weise auf bestimmte Problemkategorien, Deutungsmuster
und -rahmen bezogen wird. „Claims-making activities“ sind dann das, was in den Organisa-
tionen des politischen Systems – mehr oder weniger unabhängig von den Intentionen ge-
sellschaftlicher Akteure – als solche konstruiert wird (vgl. Birkland 2007: 63). Ob die Ge-
waltausbrüche in den französischen oder britischen Vorstädten als Ausdruck gesellschaftli-
cher Exklusion bzw. als Rebellion gegen Diskriminierung und ungerechter Behandlung in-
terpretiert werden und so als Anliegen von Jugendlichen der Problematisierung ihrer Situa-
tion gelten, oder ob die Gewalt als Bandenkriminalität und organisiertes Verbrechen ohne
Relevanz für eine Politikänderung gedeutet werden, ist unabhängig davon, ob die Betroffe-
nen mit ihren Aktionen ein politisches Anliegen verfolgen oder nicht. Hier hängt es dann
eben mehr von den Interpretationen und Konstruktionen des politischen Systems und weni-
ger von der Artikulationsfähigkeit der Betroffenen ab, ob und in welcher Weise die Situati-
on als Problematisierung eines sozialen Problem verstanden wird.
Unabhängig von der Bedeutung organisationsinterner Konstruktionsprozesse kann zu-
mindest zusammenfassend gesagt werden, dass der Zusammenhang zwischen der Artikula-
tion, Organisierung und Mobilisierung von Forderungen und Anliegen durch kollektive und
kooperative Akteure in der Öffentlichkeit einerseits und der Generierung und Bearbeitung
politischer Issues innerhalb des politischen Systems andererseits über verschiedene Mecha-
nismen und Prozesse hergestellt werden kann. So haben Cobb, Ross und Ross bereits 1976
einige typische Muster von Problemkarrieren herausgearbeitet, die von Schneider und Jan-
ning (2006: 53 ff.) ergänzt wurden:
1. Eine „unproblematische“ Problemkarriere besteht darin, dass ein soziales Problem in-
nerhalb des politischen System bereits im Rahmen eigener Routineaktivitäten aufgegrif-
fen und bearbeitet wird, ohne dafür die Öffentlichkeit und gesellschaftliche Gruppen zu
mobilisieren oder Konflikte innerhalb des politisches Systems zu schaffen. Dies ist
möglich, wenn in der Öffentlichkeit das Thema nur wenig Aufmerksamkeit erzeugt
und/oder zwischen allen relevanten Akteuren innerhalb und außerhalb des politischen
Systems ein hoher Konsens über den Problemcharakter und die Art seiner Bearbeitung
besteht.
2. Konventionelle Modelle der Problemkarriere und des politischen Prozessen gehen da-
von aus, dass Issues und Forderungen durch kollektive und kooperative Akteure in der
Gesellschaft artikuliert und an das politische System herangetragen bzw. in ihm durch-
gesetzt werden. Die Initiative geht also von gesellschaftlichen Gruppen aus, die Institu-
tionen des politischen Systems über Macht- und Einflussprozesse dazu bringen, be-
stimmte Perspektiven auf ein soziales Problem als zu bearbeitendes Thema aufzuneh-
men und in spezifischer Weise einer Lösung zuzuführen. In diesem Modell wird impli-
zit von Konflikten über Problemdeutungen und mögliche Bearbeitungsformen ausge-
gangen, die sowohl zwischen verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen als auch zwi-
130 Axel Groenemeyer – Christoph Hohage – Melanie Ratzka

schen der Öffentlichkeit und den verschiedenen Organisationen des politischen Systems
auftreten können.
3. Soziale Probleme können aber auch zunächst unabhängig von gesellschaftlichen Grup-
pen und der Öffentlichkeit innerhalb des politischen Systems generiert und problemati-
siert werden, die in die Öffentlichkeit hineingetragen werden, um für bestimmte Pro-
blemdeutungen und mögliche Bearbeitungsformen zu mobilisieren. Dies ist insbesonde-
re dann zu erwarten, wenn mit der Mobilisierung für bestimmte Themen in der Öffent-
lichkeit Eigeninteressen der Organisationen des politischen Systems verknüpft werden
können (z. B. Ressourcenzuweisungen, Wählerstimmen). So können Organisationen aus
dem politischen System (z. B. Parteien, Verwaltungseinheiten) selbst soziale Probleme
konstituieren oder Werte und Symbole manipulieren, z. B. zur Vermeidung oder Kanali-
sierung von Konflikten und zur Sicherung von Ressourcen und Einfluss, so dass für be-
reits vorhandene Lösungen im politischen System soziale Probleme über die Etablie-
rung von Diskursen in der Gesellschaft produziert werden. Soziale Probleme werden
hier Gegenstand strategischer Politik (siehe Kapitel 4).
4. Schließlich fügen Schneider und Janning (2006: 54) noch ein weiteres Muster von Pro-
blemkarriere hinzu, das in den letzten Jahren an Bedeutung gewonnen haben soll. Dem-
nach werden Themen und politische Issues zunehmend über internationale Organisatio-
nen sowie über Prozesse der transnationalen Diffusion von Issues und Politiken, unab-
hängig von Problematisierungen in den nationalen Kontexten generiert. Auch wenn die
Eingebundenheit der nationalen politischen Systeme in internationale und transnationale
Kontexte zunehmend an Bedeutung für die Generierung politischer Issues gewinnt, so
entsteht dadurch aber vermutlich kein grundsätzlich neues Muster von Problemkarrie-
ren, das nicht bereits in den drei anderen Typen abgebildet wäre. Die Anforderungen,
Problemkategorisierungen und -bearbeitungsformen aus internationalen und transnatio-
nalen Kontexten können z. T. routinemäßig integriert werden (Muster 1), z. T. werden
sie von „außen“ an das politische System herangetragen (Muster 2), und z. T. stellen sie
nur eine weitere Ressource der Legitimation und Mobilisierung für bestimmte Problem-
kategorisierungen und -bearbeitungsformen durch das politische System dar (Muster 3)
(siehe Kapitel 2.6).
Wenn man nicht auf der allgemeinen Ebene der Beziehungen zwischen politischem System
und seiner Umwelt bleibt und die einzelnen Phasen des Policy Cycles unterscheidet, so
ergibt sich eine Vielzahl weiterer Muster von Problemkarrieren: Einzelne Phasen können
ausgelassen oder übersprungen werden, eine Evaluation findet nur selten statt, politische
Entscheidungen werden durch die Art der Problemkonstruktion vorbestimmt, ohne dass Al-
ternativen in Betracht gezogen werden, Politiken werden eher selten beendet, sondern eher
umformuliert oder überlagern sich mit anderen Politiken, unabhängig davon, ob sie als
wirksam wahrgenommen werden. Zumeist lassen sich die einzelnen Phasen empirisch
kaum voneinander trennen, und selbst die Unterscheidung zwischen politischen Prozessen
innerhalb und außerhalb des politischen Systems verschwimmt, weil die Bildung und die
Formulierung politischer Issues gleichzeitig mit der Entscheidungsfindung und Programm-
formulierung in einem Netzwerk von politischen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen
Organisationen stattfindet, so dass eine klare Grenzziehung zwischen politischem System
und seiner Umwelt unmöglich wird. Schließlich ist darauf hingewiesen worden, dass viele
Die Politik sozialer Probleme 131

Politiken und politische Programme eher allgemein und unklar formuliert sind, so dass die
eigentliche Entscheidungsfindung erst über die Organisationen der konkreten Problemarbeit
stattfindet (vgl. Groenemeyer 2010; Lipsky 1980).
Auch wenn mit dem Phasenmodell nicht Ideen einer theoretischen Erklärung des politi-
schen Prozesses verknüpft werden können, so bleibt doch selbst seine heuristische, deskrip-
tive und analytische Bedeutung, trotz seiner weiten Verbreitung, eher auf einige Spezialfäl-
le begrenzt. Es orientiert sich an einen normativen Ideal von Entscheidungsfindung, bei
dem aufgrund von reinen Sacherwägungen rational zwischen Alternativen abgewogen und
allein von demokratisch dazu legitimierten Institutionen unabhängig von partikularen Inte-
ressen Entscheidungen gefällt werden, die dann von einer ebenfalls rational agierenden
Verwaltung genau umgesetzt werden. In diesem Sinne handelt es sich nicht nur um ein
„simplifizierendes und unrealistisches Modell“ (Jann/Wegrich 2009: 103), sondern eher um
ein normatives oder gar ideologisches Modell, bei dem das eigentlich Politische am politi-
schen Prozess, nämlich die konflikthafte Auseinandersetzung um Interessen, Werte und
Deutungen unter Einsatz von Machtressourcen, ausgeblendet wird. Stattdessen werden die
Institutionen des politischen Systems aus einer Perspektive des „Gesetzgebers“ als autono-
mes Entscheidungssystem präsentiert, und das Modell orientiert sich damit ausschließlich
an der Vorstellung vom politischen System als „großem Problemlöser“, dem in gesell-
schaftlichen Konflikten allenfalls eine neutrale Schiedsrichterfunktion zukommt. Sowohl
die an Eigeninteressen der Organisationen des politischen Systems orientierte strategische
Nutzungen von Problemen als auch das Ausmaß rein „symbolischer oder ritueller Politik“
(Edelman 2005 [1976]) werden vollständig ausgeblendet (für eine grundlegende Kritik am
Modell des Policy-Cycles vgl. auch Sabatier 1993).
Die zentralen Themen der Untersuchung der Politik sozialer Probleme sind dann ers-
tens Fragen danach, welche Themen und Probleme überhaupt eine Aufnahme innerhalb der
Institutionen des politischen Systems finden. Gibt es systematische Mechanismen und Be-
dingungen der Selektivität des politischen Systems? Wovon hängt es ab, dass bestimmte
öffentliche Themen und Probleme es leichter haben, auf die politische Agenda zu kommen
als andere? (Kapitel 2). Damit verbunden sind zweitens die Fragen nach den Prozessen und
Bedingungen der Behandlung von Problematisierungen und öffentlichen Forderungen in-
nerhalb der Institutionen des politischen Systems. Wie und mit welchen Folgen werden
soziale Probleme und öffentliche Problematisierungen innerhalb des politischen Systems
bearbeitet? (Kapitel 3). Schließlich ist drittens zu fragen, welche Bedeutung soziale Prob-
leme und öffentliche Problematisierungen für die Institutionen des politischen Systems ha-
ben und inwiefern Problematisierungen dabei auch strategisch eingesetzt werden (Kapitel
4).

2. Modelle der Etablierung sozialer Probleme als politische Probleme

Klassische Modelle, die sich implizit am Systemmodell von Politik orientieren, haben zu-
nächst mit verschiedenen theoretischen Perspektiven zu erklären versucht, ob und wie das
politische System durch Inputs aus der gesellschaftlichen Umwelt beeinflusst wird. Die hier
zusammengefassten Ansätze zeichnen sich dadurch aus, dass sie das politische System
132 Axel Groenemeyer – Christoph Hohage – Melanie Ratzka

selbst mehr oder weniger als eine „Black-Box“ ansehen. Entweder stehen dann der durch
gesellschaftliche Modernisierungsprozesse entstehende Problemdruck oder die Bedingun-
gen und Prozesse der gesellschaftlichen Formierung und Organisierung von Interessen im
Vordergrund.

2.1 Die öffentliche Problematisierung als politischer Prozess


In den bisherigen Überlegungen wurde Politik gleichgesetzt mit dem Handeln in einem spe-
ziellen institutionellen System. Politik ist demnach das, was in und durch Organisationen
des politischen Systems gemacht wird. Allerdings sind auch die Aktivitäten sozialer Bewe-
gungen sowie bestimmte Aktivitäten von Gewerkschaften, Wohlfahrtsverbänden und Kir-
chen, aber auch die Beteiligung an Wahlen, Protestaktionen und Demonstrationen, in ihrem
Charakter politisches Handeln. Politik ist also nicht nur ein bestimmtes gesellschaftliches
System, sondern kann auch als eine bestimmte Form des Handelns verstanden werden, das
in allen Bereichen des sozialen Lebens anzutreffen ist. Die Konstruktion und öffentliche
Artikulation sozialer Probleme ist dann selbst als ein politischer Prozess zu verstehen, inso-
fern es dabei um die Erhebung von Forderungen und Ansprüchen, die Skandalisierung von
Missständen oder/und strategische Durchsetzung von Interessen und Wertvorstellungen in
der Öffentlichkeit geht.
Sowohl im Prozess der Mobilisierung von Ansprüchen und der Konstruktion spezifi-
scher Problemdeutungen als soziales Problem wie auch in ihrer Etablierung als politisches
Issue spielt die Verfügbarkeit von Ressourcen und Macht in unterschiedlicher Form und
Ausprägung eine zentrale Rolle. Die Etablierung von Ansprüchen und die Durchsetzung
von Problemdeutungen ist also auch jenseits ihrer Verankerung in Institutionen des politi-
schen Systems als politischer Prozess anzusehen, da soziale Probleme typischerweise Kon-
flikte um Deutungen, Interessen, Werte und knappe Ressourcen auch innerhalb des gesell-
schaftlichen Raums darstellen (D Groenemeyer: Soziologie sozialer Probleme – Fragestel-
lungen und theoretische Perspektiven).
Eine erste Grundvoraussetzung für die Artikulierung und Organisierung von Beschwer-
den und Forderungen ist die Entwicklung von Vorstellungen einer Veränderbarkeit der Si-
tuation. In Gruppen oder in Gesellschaften, in denen fatalistische Orientierungen oder ein
grundsätzlicher Glaube an die Schicksalhaftigkeit der Welt vorherrschen, können von daher
kaum Mobilisierungspotenziale erwartet werden. Eine weitere, keineswegs selbstverständ-
liche Grundbedingung für die kollektive Konstruktion eines sozialen Problems ist die Deu-
tung einer Situation im Kontext kollektiver Zuständigkeiten, die direkt mit der Unterschei-
dung von gesellschaftlichen Bereichen in „privat“ und „öffentlich“ zusammenhängen. Zwar
sind auch individuelle, „private Probleme“ typischerweise in gesellschaftliche Bedingun-
gen, Entwicklungen und Deutungen eingebettet, sie müssen aber erst in öffentliche Themen
übersetzt werden, damit sie zu sozialen Problemen werden können. Die Ausdifferenzierung
von Bereichen der Öffentlichkeit und der Privatheit ist selbst ein Kennzeichen moderner
Gesellschaften (Habermas 1962). Was aber jeweils zur Sphäre der Privatheit und was zur
Sphäre der Öffentlichkeit gehört, ist Gegenstand gesellschaftlicher Auseinandersetzung.
Die erfolgreiche Problematisierung von „Gewalt in Ehe, Familie und Partnerschaften“ wur-
de bezeichnenderweise durch die Frauenbewegung in den 1970er Jahren unter dem Slogan
Die Politik sozialer Probleme 133

„Das Private ist politisch“ geführt (D Knapp/Metz-Göckel: Frauendiskriminierung; D Mü-


ller/Schröttle: Gewalt gegen Frauen und Gewalt im Geschlechterverhältnis).
Umgekehrt können soziale Probleme auch erfolgreich dadurch entproblematisiert wer-
den, dass es gelingt, die Problemdeutung auf den Bereich des Privaten zu verschieben, in-
dem das vorher problematisierte Phänomen als private Lebensstilentscheidung deklariert
und damit privatisiert und normalisiert wird. Ein Beispiel hierfür wären Entwicklungen im
Bereich der Sexualität (D Lautmann: Sexuelle Auffälligkeit – Perversion). Der politische
Charakter der Unterscheidung von „private trouble“ und „public issues“ wird auch dadurch
unterstrichen, dass es in einigen Bereichen immer wieder Versuche gibt, Forderungen an
das politische System über eine Reprivatisierung und Individualisierung abzuwehren. So
können soziale Probleme, die bereits als öffentliche Angelegenheiten angesehen werden,
zumindest teilweise wieder aus dem Verantwortungsbereich staatlicher Zuständigkeit über
Umdeutungen herausdefiniert werden (Nedelmann 1986b: 25). Hierzu zählen individuelle
Schuldzuschreibungen für die Betroffenheit von sozialen Problemen ebenso wie die Beto-
nung von Werten wie Eigenverantwortung und Subsidiarität in politischen Diskursen und
die Forderungen nach mehr privater Selbstsorge bzw. Eigeninitiative. Beispiele hierfür las-
sen sich leicht, insbesondere in den Entwicklungen seit den 1990ern bei der Altersvorsorge,
im Gesundheitswesen wie auch in der Arbeitsmarktpolitik, finden (vgl. Ratzka 2008, 2010).
Soziale Probleme entstehen als öffentliche Themen, wenn gesellschaftliche Gruppen
oder kollektive Akteure mit geteilten Deutungen, Interessen und/oder -werten sich organi-
sieren und öffentlich Ansprüche auf eine Veränderung einer Bedingung oder Situation stel-
len. Eine entscheidende Bedingung für die erfolgreiche Mobilisierung und öffentliche Arti-
kulation von Anliegen und Forderungen ist zunächst die Artikulationsfähigkeit als Mög-
lichkeit und Kompetenz der Interpretation eigener Betroffenheiten und/oder Orientierungen
als problematische und zu verändernde Situation. Erst auf dieser Grundlage ist überhaupt
die Formulierung von Anliegen und Forderungen an das politische System möglich. Der
allgemeine Ausdruck eines diffusen Unbehagens oder Leidens markiert erst dann „claims-
making activities“, wenn es in bereits kategorisierter Form artikuliert werden kann. Die
Zuordnung des Unbehagens oder Leidens zu einer verstehbaren und anschlussfähigen Prob-
lemkategorie schafft dann die Möglichkeit der Artikulation von konkreten Anliegen und
Forderungen. Eine zweite Grundbedingung erfolgreicher Problematisierung stellt die Orga-
nisationsfähigkeit der Problemdeutungen und Interessen sowie der sie tragenden Akteure
dar. Eine erfolgreiche Problematisierung ist u. a. davon abhängig, inwiefern durch die An-
sprüche einer Veränderung problematischer Situationen andere Interessen und Werte tan-
giert werden und die davon betroffenen Akteure in der Lage sind, Ressourcen und Macht zu
mobilisieren. Neben der Organisationsfähigkeit ist von daher auch die Konfliktfähigkeit kol-
lektiver und kooperativer Akteure von besonderer Bedeutung (vgl. Karstedt 1999; Heinze/
Voelzkow 2003; Offe 2003), und die Verfügung über und der Einsatz von Machtressourcen
wird zu einer weiteren entscheidenden Bedingung der Mobilisierung und Durchsetzung von
Problemdefinitionen.
Die Artikulationsfähigkeit von Gruppen ist insofern ein politischer Prozess als es dabei
um den Zusammenhang von Wissen und Macht geht (D Groenemeyer: Soziologie sozialer
Probleme – Fragestellungen und theoretische Perspektiven, insbesondere Kapitel 3.4). Auf
der kognitiven Ebene werden Auffassungen und Erklärungen über die Wirklichkeit entwi-
134 Axel Groenemeyer – Christoph Hohage – Melanie Ratzka

ckelt, die jeweils eingebunden sind in bereits vorhandene und kulturell etablierte Diskurse,
die den Vorrat an möglichen Problemdeutungen bereithalten und gleichzeitig eine domi-
nante Deutung der Situation nahelegen. So liegt es heutzutage nicht nur nahe, den Konsum
illegaler Drogen im Rahmen eines Krankheitsmodells als Sucht zu problematisieren, es ist
als selbstverständliches Alltagswissen etabliert, dass es sich um Sucht handeln muss. Hier-
bei handelt es sich um ein „natürliches“ Wissen, das als kognitive Selbstverständlichkeit
behandelt wird und, meistens unhinterfragt, dem Alltagshandeln zugrunde liegt. In ähnli-
cher Weise funktionieren die Beziehungen zwischen Macht und Wissen auf der morali-
schen und körperlichen Ebene. Moralisches Wissen bezieht sich auf die unhinterfragte Be-
wertung von Situationen und deren Abbildung in Affekten. So sind z. B. bestimmte Katego-
rien sozialer Probleme automatisch mit affektiven Reaktionen einer Empörung oder Ab-
lehnung gekoppelt. Dieses „moralische Wissen“ ist vielfach über körperliche Reaktionen
unterstützt: Empörung, Ekel, Scham und Peinlichkeit angesichts sozialer Probleme bezeich-
nen in diesem Sinne Beispiele für Formen eines „körperlichen Wissens“ über soziale Prob-
leme (Pfohl 1994: 410 ff.). Das Zusammenwirken dieser drei Ebenen konstituiert verinner-
lichte Selbstverständlichkeiten eines „Wissens“ über soziale Probleme, in dem ihr Charak-
ter als Ausdruck sozialer Ungleichheit und Ergebnis sozialer Konflikte nicht mehr sichtbar
ist.
Auf den Umstand der innerlichen Verzahnung von Wissen und Macht in der Politik
weist auch der wissenspolitologische Ansatz (Nullmeier 1993; Nullmeier/Rüb 1993) hin,
der dem konstruktivistischen Paradigma folgt und betont, dass sich politisches Handeln und
Entscheiden in einer Wirklichkeit vollziehen, die kollektive und korporative Akteure in
ihrem Wissen über Rahmenbedingungen, Problemstellungen, Anforderungen und Absich-
ten schaffen. Die Macht von Akteuren bemisst sich vor diesem Hintergrund zunächst daran,
überhaupt Zugang zu relevanten, öffentlichen und politischen Diskursarenen zu haben und
hier spezifische Situationsdefinitionen und Problemdeutungsmuster einbringen zu können.
Ob sich dieses als handlungsleitendes Wissen durchsetzen kann bzw. ihm Geltung zuge-
schrieben wird, hängt von den Machtressourcen der Träger bzw. Anbieter dieses Wissens
ab. Diese werden, neben der generellen politischen Machtstellung, vor allem durch die Ver-
fügungsgewalt über Interpretations- und Wissensressourcen bestimmt, die den Grad argu-
mentativer Konfliktfähigkeit im politischen Diskurs im Sinne der Fähigkeit zur Mobilisie-
rung „guter Gründe“ und eines Wissens, dem höhere Legitimität und Anerkennung zu Teil
wird, bezeichnet. Politische Entscheidungsprozesse sind demnach nicht nach dem Muster
freier Debatten und Argumentationen, aber auch nicht als Ergebnis des bloßen Wirkens von
Machtmitteln wie Geld, Gewalt und zahlenmäßiger Unterstützung zu verstehen, so dass die
„Machtdurchwirktheit von Wissensgeltung“ ebenso wie die von Geltungsfragen geprägten
Machtauseinandersetzungen zu betrachten sind (Nullmeier/ Rüb 1993: 26 f.; siehe Kapitel
3.2).
Die Organisationsfähigkeit von Ansprüchen, Werten und Interessen bezeichnet die
Möglichkeit des Aufbaus relativ stabiler Strukturen von Erwartungen. Zwar entstehen ver-
schiedene Formen kollektiven Protests durchaus auch spontan, ihre Reichweite und die
Durchsetzungsfähigkeit der in ihnen zum Ausdruck kommenden Ansprüche und Forderun-
gen hängt aber auch davon ab, ob es gelingt, den Protest als artikulierte „claims-making ac-
tivities“ auf Dauer zu stellen und ihm ein „Gesicht“ bzw. eine Vertretung zu geben, die
Die Politik sozialer Probleme 135

dann auch als Ansprechpartner für politische Institutionen dienen kann. Die Soziologie so-
zialer Bewegungen hat hierfür eine Vielzahl unterschiedlicher Faktoren herausgearbeitet,
die maßgeblich dafür sind, ob eine Mobilisierung für bestimmte Anliegen erfolgreich ist
oder nicht (siehe hierzu Karstedt 1999). Ein wesentliches Element, das direkt auf die Frage
der Organisationsfähigkeit bezogen ist, betrifft die räumliche bzw. interaktive Nähe von
Akteuren mit ähnlichen Orientierungen und Anliegen. Das Vorhandensein bzw. Nicht-Vor-
handensein von Interaktionsnetzen, in denen eine Mobilisierung für bestimmte Anliegen er-
folgen kann, ist gleichzeitig aber auch ein Selektionsfilter, an dem bestimmte Gruppierun-
gen und Anliegen bereits auf dieser Ebene der Mobilisierung scheitern.
Wenn es um die Organisationsfähigkeit von Anliegen geht, so kann an den, insbeson-
dere auf nationaler und internationaler Ebene vorhandenen Organisationen, Verbänden und
Vereinen deutlich gemacht werden, dass offenbar einige Interessen besonders gut und er-
folgreich organisiert sind, während andere Interessen und Anliegen kaum, eher nur lokal
oder in lockerer Netzwerkform organisiert sind. So gehen Heinze und Voelzkow (2003:
257) davon aus, dass sich „am ehesten .. homogene, durch eine gemeinsame ökonomische
Lage … gekennzeichnete Statusgruppen“ organisieren lassen, worauf insbesondere die Or-
ganisationen der Gewerkschaften und der Arbeitgeber hinweisen. Demgegenüber „werden
allgemeine, außerhalb der Produktionssphäre angesiedelte Interessen strukturell benachtei-
ligt“ (ebd.). Dagegen sprechen allerdings zumindest die christlichen Kirchen, die nach wie
vor eine hohe Organisations- und Mobilisierungsfähigkeit in einer Vielzahl von Anliegen
und Forderungen beweisen, die nicht unmittelbar in der Produktionssphäre angesiedelt sind.
Ist schon die Organisationsfähigkeit von Gruppen an die Möglichkeit der Mobilisie-
rung von Ressourcen (z. B. in Form von Zeit, Personal, Kompetenzen, Geld) gebunden, so
gilt dies in noch stärkerem Maße für das Kriterium der Konfliktfähigkeit. Damit ist die
Möglichkeit des Organisierens von Einfluss- oder Machtmitteln und Sanktionspotenzialen
gegenüber dem politischen System und konkurrierenden Gruppen gemeint. Auch hier wird
eine deutliche Ungleichheit verschiedener Gruppen in der Gesellschaft deutlich. Verbände
und gut organisierte Interessengruppen können bereits über ihre Organisation einheitliche
Forderungen artikulieren und diese mit einem Drohpotenzial ausstatten, wenn entsprechen-
de Sanktionsmittel gegenüber dem politischen System in Form der Beeinflussung von Wäh-
lerstimmen der Mitglieder oder des Zurückhaltens von Kapital, Investitionen oder Arbeit
(Streik) zur Verfügung stehen. „Vergleicht man das Durchsetzungspotential gewisser öko-
nomischer Interessengruppen mit den geringen Entzugsmöglichkeiten anderer Gruppen,
etwa der Behinderten, Kinder, Hausfrauen, alten Menschen, Verbraucher etc., dann wird
deren geringer politischer Einfluss schnell einsichtig. Manche dieser kaum konfliktfähigen
und oft auch nur schwer zu organisierenden Gruppen werden im Vereins- und Verbands-
system meistens durch von den Betroffenen nicht selbst entwickelte soziale Organisationen
(z. B. Wohlfahrtsverbände) repräsentiert, deren Gefahr darin liegt, dass diese die Gruppen-
probleme nicht adäquat thematisieren, sondern primär ihre eigenen selektiven Organisati-
onsinteressen im Auge haben“ (Heinze/Voelzkow 2003: 258). Dies legt nahe, dass es häu-
fig gerade die am meisten von sozialen Problemen betroffenen Gruppen sind, denen bereits
auf der Ebene der Artikulation und Organisation von Anliegen und Forderungen an das
politische System die größten Hindernisse entgegen stehen. Diese Gruppen können deshalb
auch nur wenig Einfluss auf die Art der öffentlichen und politischen Thematisierung und
136 Axel Groenemeyer – Christoph Hohage – Melanie Ratzka

Problematisierung ihrer Situation nehmen, auch wenn ihre Anliegen zumindest teilweise
advokatorisch von nicht direkt betroffenen kooperativen Akteuren, wie z. B. den Wohl-
fahrtsverbände oder Parteien, aufgegriffen werden (vgl. allerdings zur Gesundheitsbewe-
gung Wieseler 2008). Die Organisierung von Protest ist häufig zwar eine zentrale Voraus-
setzung für politische Wirksamkeit von Forderungen, bedeutet aber gleichzeitig auch be-
reits eine Transformation der Problemanliegen. Über ihre Organisierung werden die Anlie-
gen und Forderungen in organisationsadäquate Formulierungen gebracht, die damit zumin-
dest in taktischer Weise, zumeist aber auch in ihren Inhalten anschlussfähig an die Organi-
sationen des politischen Systems gemacht werden (vgl. Wieseler 2004).

2.2 Sozioökonomische Modernisierung als „Problemdruck“


Die Idee der Formierung gesellschaftlicher Interessen als Grundlage für die Bildung politi-
scher Issues geht von kollektiven und/oder kooperativen Akteuren der Problematisierung
aus. Demgegenüber haben sich schon früh Perspektiven entwickelt, die die Bildung politi-
scher Issues direkt aus gesellschaftlichen Entwicklungen und Modernisierungsprozessen
erklären. In der historisch und international vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung fin-
den sich Theorien der sozioökonomischen Determination, in denen das Ausmaß der Staats-
tätigkeit bzw. des wohlfahrtsstaatlichen Handelns in einzelnen Politikfeldern als Reaktion
auf gesellschaftliche und wirtschaftliche Entwicklungen und damit einhergehende Problem-
lagen betrachtet wird (vgl. als klassische Studien Wagner 1893; Wilensky 1975; Zöllner
1963; als Überblicke siehe Schmidt 1998; Schmidt et al. 2007: 29 ff.; Siegel 2002: 38 ff.). In
diesen Ansätzen wird davon ausgegangen, dass grundlegende sozioökonomische Moderni-
sierungsprozesse (z. B. wachsender Anteil der Beschäftigung im industriellen, später im
Dienstleistungssektor, Alterung der Bevölkerung) einen gesellschaftlichen Bedarf an zu-
nehmender Staatstätigkeit schaffen. Daneben ermöglicht das wirtschliche Wachstum Hand-
lungsspielräume für staatliche Interventionen, so dass diesen gesellschaftlichen Herausfor-
derungen auch entsprechende Ressourcen für staatliche Ausgaben gegenüber stehen.
Die Theorien der sozioökonomischen Determination gehen davon aus, dass soziale,
ökonomische und politische Modernisierungsprozesse unabhängig von politischen Regime-
typen Impulse für eine Expansion wohlfahrtsstaatlicher Politik geben, insofern als eine
komplexer werdende Gesellschaft höhere Ansprüche an die Rechtsordnung und an die öf-
fentliche Daseinsvorsorge entwickelt und der Staat somit gezwungen wird, in stärkerem
Maße einzugreifen und durch Ausgaben zu intervenieren (Wagnersche Gesetz der zuneh-
menden Staatstätigkeit; Wagner 1893). Bei Wilensky (1975) wird die Politik der sozialen
Sicherung so als der natürlicher Begleiter des wirtschaftlichen Wachstums angesehen, wo-
bei dieser Prozess durch das Zusammenspiel von Perzeptionen der politischen Führungs-
schicht, des politischen Drucks der Massen und der Existenz wohlfahrtsstaatlicher Bürokra-
tien befördert werde. Soziale Probleme entstehen hier als Struktur- und Funktionsprobleme
infolge von Modernisierungsprozessen der Gesellschaft, die dann quasi automatisch als po-
litische Issues durch das politische System bearbeitet werden (vgl. auch Huf 1998).
Aus dieser Theorieperspektive hängen die Bedingungen der Mobilisierung und Durch-
setzung von Problemdefinitionen demnach vor allem vom sozioökonomischen Entwick-
lungsstand, der Entwicklung der Volkswirtschaft und deren Folgen ab, da sich vor diesem
Hintergrund spezifische soziale Probleme und Bedarfe ergeben, die sich durch die Auswei-
Die Politik sozialer Probleme 137

tung finanzieller Möglichkeiten durch sozialpolitisches Engagement bearbeiten lassen. Un-


terstützung für die besondere Betonung des sozioökonomischen Kontextes für Problemati-
sierungsprozesse ist in der Forschung zu sozialen Bewegungen zu finden. Es gehört zu den
zentralen Beobachtungen, dass die Aktivität sozialer Bewegungen mit wachsendem gesell-
schaftlichen Wohlstand zunimmt und sich auf verschiedene Problemfelder ausdifferenziert
hat (siehe Karstedt 1999).
Eine zentrale Schwäche dieser Theorieperspektive liegt allerdings in der Vernachlässi-
gung der genuin politischen Bedingungen, der Einfluss politischer Institutionen und die
prinzipiellen Wahl- und Entscheidungsspielräume politischer Akteure wird hier nicht the-
matisiert. Politisches Handeln oder Nichthandeln ebenso wie die Möglichkeiten der Prob-
lematisierung sind keinesfalls allein mit dem Verweis auf sozioökonomische Phänomene
hinreichend zu verstehen bzw. zu erklären. Die Art und das Ausmaß staatlicher Aktivität
hängen zunächst von der wirkungsvollen Übersetzung der sozioökonomischen Gegebenhei-
ten in spezifische Forderungen und Unterstützungsleistungen an das politische System ab.
Ob und welche Forderungen als „political Issues“ anerkannt, ignoriert oder auch abgewie-
sen werden, ist nicht unmittelbar durch gesellschaftliche Funktions- und Strukturprobleme
zu erklären.
Zentraler Maßstab für eine empirische Überprüfung sind in diesen Ansätzen die Staats-
ausgaben insgesamt bzw. für einzelne Sektoren (z. B. soziale Sicherung, Gesundheit, Bil-
dung). Die Erklärungskraft sozioökonomischer Entwicklungsfaktoren (Bruttoinlandspro-
dukt, Seniorenquote, Arbeitslosenquote u. ä.) ist dann am größten, wenn bei einem interna-
tionalen Vergleich Ländern mit sehr unterschiedlichen wirtschaftlichen Entwicklungsni-
veaus einbezogen werden. Es zeigt sich dann, dass für die Länder mit hoher Wirtschafts-
kraft die relativen Ausgaben für sozialpolitische Leistungen höher sind als in den Ländern
mit geringer Wirtschaftskraft. Aber auch hier gibt es relevante Ausnahmen, wie z. B. Aust-
ralien, Neuseeland und die USA als Länder mit hoher Wirtschaftskraft und niedrigen staat-
lichen Ausgaben, oder einige ehemalige Länder des Ostblocks mit einer hohen Rate staatli-
cher Sozialausgaben bei geringer Wirtschaftsleistung (siehe Siegel 2002: 40). Die wirt-
schaftliche Entwicklung verliert erheblich an Erklärungskraft für die Höhe der staatlichen
Sozialausgaben in Vergleichen zwischen ähnlich hoch entwickelten Ländern (z. B. OECD-
Länder oder Europa) (ebd.). Gänzlich ohne Erklärungskraft bleiben diese Variablen zudem,
wenn sozialpolitische Leistungen verglichen werden sollen, die keine oder nur geringe di-
rekte finanzielle Auswirkungen für den Staat haben (z. B. sozialrechtliche Maßnahmen, Ar-
beitsschutz).
Die Ansätze einer sozioökonomischen Erklärung von Politiken sozialer Probleme ha-
ben sich im Wesentlichen auf das Feld der Sozialpolitik im weiteren Sinne (einschließlich
der Gesundheits- und Bildungspolitik) bezogen. Tatsächlich hat die Erklärung der Entste-
hung und Entwicklung von Sozialpolitik aus gesellschaftlichen Modernisierungsprozessen
eine sehr lange Tradition, die bis in die Anfänge staatlicher Sozialpolitik zurückreicht (vgl.
Huf 1998). Viele klassische soziologische Theorien der Sozialpolitik thematisieren kaum
den politischen Prozess, mit dem sozialpolitische Maßnahmen und Regelungen durchge-
setzt wurden, sondern beziehen sich zumindest teilweise eher auf systematische Begrün-
dungen für die funktionale Verbindung zwischen gesellschaftlicher und ökonomischer Ent-
wicklung einerseits und der Entstehung sozialpolitischer Sicherungssysteme und Regelun-
138 Axel Groenemeyer – Christoph Hohage – Melanie Ratzka

gen andererseits (vgl. als Klassiker für diesen Bereich Heimann 1980 [1929] und Achinger
1979 [1958]; siehe auch Alber 1982; Lampert/Althammer 2007: 153 ff.).

2.3 Marxistische Ansätze: Klassenherrschaft und das Primat der Ökonomie


Die sozioökonomischen Ansätze argumentieren in ihrem Kern funktionalistisch, indem sie
davon ausgehen, dass staatliche Politik über die Funktionserfordernisse der wirtschaftlichen
bzw. gesellschaftlichen Entwicklung erklärt werden kann. Dies eint diese Ansätze mit mar-
xistischen Perspektiven, bei denen die Funktionserfordernisse der kapitalistischen Wirt-
schaft im Vordergrund stehen, zusätzlich aber noch das Verhältnis von ökonomischer und
politischer Macht einbezogen wird. Der Staat wird nicht als neutraler Schiedsrichter in den
sozialen Konflikten oder als „großer Problemlöser“ angesehen, vielmehr soll der Nachweis
erbracht werden, dass die ökonomisch herrschende Klasse auch die politisch herrschende
Klasse ist. Inwieweit der Staat dabei als eigenständiger Akteur im Prozess der Konstitution
sozialer Probleme oder allenfalls als Instrument gesellschaftlicher Gruppen oder Klassen
interpretiert wird, ist durchaus umstritten. In orthodoxer marxistischer Perspektive gehört
der Staat zum gesellschaftlichen Überbau, dessen Aktivitäten „in letzter Instanz“ durch die
Entwicklungen der kapitalistischen Wirtschaft und die sie tragenden Klasse weitgehend de-
terminiert werden. Dem Staat bzw. den mit ihm verbundenen „ideologischen Staatsappara-
ten“ (Massenmedien, Schulen, Universitäten, usw., Althusser 2010 [1970]) wird allenfalls
eine „relative Autonomie“ zugedacht, die allerdings nicht näher bestimmt wird.
Die Funktion staatlicher Politik wird demnach in der Aufrechterhaltung der kapitalisti-
schen Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung mit ihren spezifischen Formen sozialer Un-
gleichheit gesehen. O’Connor (1974) hat die mit den Staatsfunktionen im Kapitalismus ver-
bundenen Ausgaben differenziert: „Social investment“ beinhaltet Infrastrukturmaßnahmen
zur Unterstützung der Kapitalakkumulation und zur Reduzierung der Produktionskosten,
„social consumption“ sind Investitionen in die Reproduktion der Arbeitskraft wie Ausbil-
dung und Sozialversicherung, und „social expenses“ bezeichnet Ausgaben zur Sicherstel-
lung sozialer Integration und Ordnung. Aus bestimmten Strukturproblemen und Funktions-
störungen kapitalistischer Wirtschaftsorganisation werden bestimmte Erfordernisse für
staatliches Handeln abgeleitet. Damit sind die drei zentralen Bereiche staatlicher Aufgaben
im Kapitalismus umschrieben, wie sie in ähnlicher Form auch bei anderen Autoren auftau-
chen.
Auf der Grundlage der Konkurrenz privatwirtschaftlicher Unternehmen und der damit
verbundenen Notwendigkeit, zu möglichst niedrigen Kosten produzieren zu müssen, sind
die Unternehmen nicht in der Lage, bestimmte Investitionen in Kollektivgüter zu leisten,
die für das reibungslose Funktionieren der Wirtschaft unabdingbar sind. Diese betreffen
sowohl Investitionen in Infrastrukturmaßnahmen als auch Maßnahmen zum Schutz und zur
Herstellung von qualifizierten und motivierten Arbeitskräften. Dieser Aspekt wird beson-
ders von Lenhardt und Offe (1977) hervorgehoben. Der Staat muss dementsprechend drei
zentrale Funktionen über verschiedene, im weitesten Sinne sozialpolitische Maßnahmen er-
füllen. Dazu gehört erstens die Schaffung motivierter und qualifizierter Arbeitskräfte, d. h.
Personen, die bereit sind, ihre Arbeitskraft auf dem Arbeitsmarkt anzubieten. Zentrale Insti-
tutionen, die dies leisten, sind die verschiedenen Erziehungs- und Ausbildungsinstitutionen
sowie die verschiedenen sozialen Dienste, aber auch Maßnahmen, die dazu dienen, alter-
Die Politik sozialer Probleme 139

native Formen der Beschaffung von Lebensgrundlagen neben dem Verkauf der Arbeitskraft
(z. B. Betteln, Diebstahl, Sozialhilfe) zu beschränken bzw. als unattraktiv erscheinen zu las-
sen. Dazu gehören zweitens aber auch soziale Sicherungssysteme und sozialrechtliche Re-
gelungen, die verhindern, dass es zu einer Überausbeutung der Arbeitskräfte kommt, d. h.
zu einem zu großen Verschleiß von Arbeitskraft, was letztlich zu einer Verknappung auf
dem Arbeitsmarkt und damit zu steigenden Preisen für die Arbeitskraft führen würde. Mit
diesen sozialpolitischen Maßnahmen wird zusätzlich auch noch die Legitimation für das ka-
pitalistische Wirtschaftssystem und für das politische System erzeugt, so dass auch dadurch
die Arbeitsmotivation erhalten bleibt. Schließlich besteht drittens eine weitere zentrale
Funktion staatlicher Politik darin, einen annähernden quantitativen Ausgleich zwischen
Angebot und Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt zu gewährleisten. Dies geschieht einerseits
über die Regulierung wirtschaftlicher Nachfrage durch den Staat oder andererseits durch
Maßnahmen, die die altersbedingte Zu- und Abwanderung am Arbeitsmarkt steuern können
(wie z. B. die schulischen Ausbindungszeiten, Zeiten für Militärdienst und das Rentenein-
trittsalter) oder die die Zu- und Abwanderung ausländischer Arbeitskräfte oder die Arbeits-
markteilnahme von Frauen betreffen. Eine zu niedrige Arbeitslosenrate ist dabei genauso
dysfunktional wie eine zu hohe. Während ein zu niedriges Angebot auf dem Arbeitsmarkt
steigende Kosten für Unternehmen bedeutet, kann eine zu hohe Arbeitslosigkeit zu Legiti-
mationsverlusten für das politische System führen.
Der Aspekt der Regulation von Arbeitsmärkten durch staatliche Politik steht auch im
Zentrum klassischer marxistischer Untersuchungen zur Kriminalpolitik, die mit der Arbeit
von Rusche (1933) und Rusche/Kirchheimer 1974 [1939] verbunden sind. Die zentrale Hy-
pothese geht davon aus, dass die Form und das Ausmaß staatlicher Bestrafung von Krimi-
nalität nur wenig mit dem Ausmaß von Kriminalität in der Gesellschaft zusammenhängen,
sondern den Wert der Arbeitskraft und das Ausmaß von Arbeitslosigkeit reflektieren. Wenn
Arbeitskräfte auf dem Arbeitsmarkt knapp sind, also bei niedriger Arbeitslosigkeit, steigen
der Wert der Arbeitskraft und damit auch die Löhne und Lebensbedingungen. In der Folge
verbessen sich die Bedingungen von Inhaftierten und das Ausmaß der Inhaftierungen
nimmt ab. Es wird also von einer direkten positiven Beziehung zwischen Inhaftierungsrate
und Arbeitslosenrate ausgegangen. Es wird hier davon ausgegangen, dass bestimmte For-
men von Kriminalität in den unteren Schichten häufiger und diese Schichten deutlich häu-
figer von Inhaftierungen betroffen sind. Deshalb kann das staatliche Strafen allgemein als
eine Form der Kontrolle von Armutspopulationen verstanden werden. Diese funktioniert
über das Prinzip der „less eligibility“, d. h., die Lebensbedingungen im Gefängnis liegen
immer unterhalb der Lebensbedingungen der niedrigsten Gesellschaftsschicht außerhalb
des Gefängnisses, damit die Strafe eine abschreckende und somit disziplinierende Wirkun-
gen haben kann (siehe Garland 1990: Kapitel 4; Melossi 1997, 2003; Wacquant 2009; kri-
tisch dazu Cremer-Schäfer/Steinert 1986; Schumann 1981).
Der Indikator für Kriminalpolitik ist hier die Inhaftierungsrate bzw. ihre Entwicklung.
Der empirische Zusammenhang zwischen Arbeitslosigkeit und Inhaftierungsrate ist zwar
nicht immer eindeutig und selten sehr stark, aber in der Mehrzahl der Studien durchaus
nachgewiesen, und dies auch dann, wenn die Entwicklung der Kriminalitätsraten kontrol-
liert wurden (vgl. Chiricos/Bales 1991; Chiricos/Delone 1992; Sutton 2004). Allerdings
wirft insbesondere die explosionsartige Entwicklung der Gefangenenrate in den USA ab
140 Axel Groenemeyer – Christoph Hohage – Melanie Ratzka

Mitte der 1970er Jahre und der Rückgang der Rate in Deutschland ab 1983, ohne dass dies
eine Entsprechung in den Entwicklungen der Arbeitslosenraten findet, Fragen über die Er-
klärungskraft dieser Hypothese auf.
Zudem ist unklar, was ein nachgewiesener Zusammenhang zwischen Arbeitslosenrate
und Inhaftierungsrate eigentlich bedeutet und wie er erklärt werden kann. So kann sich in
wirtschaftlichen Abschwungphasen z. B. das Anzeigeverhalten der Bevölkerung aufgrund
allgemeiner Verunsicherung und wachsender Kriminalitätsfurcht ändern, und/oder strafbe-
fürwortende Einstellungen setzen sich in der Bevölkerung durch und führen zu Gesetzesän-
derungen und zur Verhängung schärferer Strafen vor Gericht. Die Angst vor Arbeitslosen
als möglicher Risikogruppe für kriminelle Delikte kann ebenso eine Rolle spielen wie die
Annahme von Gerichten, Arbeitslose hätten ein höheres Rückfallrisiko als Beschäftigte und
müssten deshalb stärker bestraft werden (Box/Hale 1982). Die Zusammenhänge zwischen
Wirtschafts- und Arbeitsmarktentwicklung und Kriminalpolitik werden über unterschiedli-
che Variablen des politischen und justiziellen Entscheidungsprozesses moderiert. So kom-
men z. B. Chiricos und Delone (1992: 423) in ihrem Überblick über 44 empirische Studien
auf allein neun verschiedene Erklärungsmodelle und Variablen, die sich sowohl auf der
Ebene kriminalpolitischer und justizieller Entscheidungsprozesse als auch auf Entwicklun-
gen punitiver Einstellungen beziehen und zwischen Arbeitslosigkeits- und Gefangenenrate
wirksam werden können. Entscheidend ist hier, dass der Zusammenhang zwischen ökono-
mischen Indikatoren und staatlicher Kriminalpolitik offenbar letztlich über Veränderungen
der Politik und der Kultur erklärt werden muss (vgl. Groenemeyer 2003; Savelsberg 1994,
1999).
Die zentrale politische Frage in funktionalistischen Ansätzen ist, über welche Bedin-
gungen und Mechanismen Funktionserfordernisse der Wirtschaft, des Arbeitsmarktes oder
ein durch Modernisierungsprozesse entstehender Problemdruck zu Issues innerhalb des po-
litischen Systems werden. Hierzu wird in marxistischen Ansätzen auf die Formierung, Or-
ganisierung und Durchsetzung von Wirtschaftsinteressen zurückgegriffen, die teilweise als
„Kapitalinteressen“ beschrieben werden. Miliband (1972) identifiziert drei Mechanismen,
über die der Staat als ein Instrument der Bourgeoisie zu identifizieren ist: Erstens wird in
seiner Analyse gezeigt, dass die Mitglieder der staatlichen und politischen Organisationen
überwiegend aus derselben mittleren und oberen sozialen Schicht stammen, so dass allein
von daher Wertideen, Ansprüche und Interessen, die diese Klassen oder Schichten betref-
fen, eine sehr viel höhere Chance der Berücksichtigung im politischen Prozess finden als
diejenigen von niedrigeren Schichten oder ethnischen Minderheiten. Sofern es sich über-
wiegend um männliche Mitglieder in den Organisationen handelt, kann diese Schlussfolge-
rung auch im Hinblick auf eine mögliche Diskriminierung spezifischer Ansprüche und Per-
spektiven von Frauen ausgeweitet werden. Zweitens kann über Verbände, in denen ökono-
mische Macht repräsentiert wird, Macht ausgeübt werden. Diese wird gestützt über persön-
liche Beziehungen und Mitgliedschaften in denselben sozialen Netzen. Schließlich werden
drittens über die kapitalistische Ökonomie objektive „constraints“ für staatliches Handelns
gesetzt. Durch die Notwendigkeit der politischen Stützung der kapitalistischen Akkumula-
tion und die Abhängigkeit des Staates von wirtschaftlichen Ressourcen werden Entschei-
dungsgrenzen gesetzt. Während die ersten beiden Mechanismen direkten Einfluss ausdrü-
Die Politik sozialer Probleme 141

cken, wirkt die Setzung von „constraints“ als strukturelle Hintergrundbedingung für staatli-
ches Handeln.
Dagegen insistiert Offe (1972) darauf, dass der Staat nicht die besonderen Interessen
einer Klasse verteidigt, sondern vielmehr die Institutionen, gesellschaftlichen Beziehungen
und Regeln schützt und sanktioniert, welche ihrerseits eine institutionelle Vorbedingung für
das Funktionieren des Kapitalismus sind. Dies schließt aber gerade aus, dass sich durch-
gängig bestimmte Partikularinteressen durchsetzen. Das Funktionieren des politischen Sys-
tems hängt nicht nur von materiellen Ressourcen ab, sondern immer auch von einem Min-
destmaß an Akzeptanz und Legitimation. Deshalb werden durchaus auch Interessen und
Wertvorstellungen zu politischen Issues, die nicht unmittelbar die kapitalistische Wirtschaft
betreffen oder sogar bedeutenden Wirtschaftsinteressen entgegenstehen können. Staatliche
Politik kann auch deshalb nicht als Instrument einer Klasse funktionieren, weil aufgrund
der Konkurrenz von Unternehmen und Wirtschaftszweigen ein einheitliches Klasseninte-
resse nicht identifiziert werden kann. Der Staat muss vielmehr einen Ausgleich zwischen
den in demokratischen Prozessen (Parteien, Wahlen, aber auch soziale Bewegungen, Lob-
byismus u. ä.) artikulierten Interessen der Bürger und Bürgerinnen und den Notwendigkei-
ten einer funktionierenden, akkumulierenden kapitalistischen Wirtschaft vornehmen. Aller-
dings kommt dabei dem Funktionieren der Wirtschaft eine grundlegendere und bedeutende-
re Rolle zu.
Insgesamt bleiben die marxistischen Ansätze auf einer abstrakten Ebene, auf der kon-
kretere Hypothesen über die Politisierbarkeit sozialer Probleme und die Bedingungen und
Mechanismen ihrer Umsetzung in konkrete Interventionen nicht abgeleitet werden können.
Differenzierungsmöglichkeiten bietet hier z. B. der Ansatz von Offe (1975) mit der Thema-
tisierung von „Eigeninteressen“ staatlicher Organisationen und Akteuren, die über gesell-
schaftliche Konflikte und Ressourcenmobilisierung bzw. -entzug aktiviert werden können.
Die Akteure innerhalb der staatlichen Organisationen können ihre Umwelt und die daraus
entstehenden Ansprüche nur entsprechend ihrer Zuständigkeiten und der damit verbunde-
nen Rationalitätskriterien in selektiver Weise wahrnehmen und konstruieren. Dadurch ent-
stehen spezifische Sensibilitäten gegenüber sozialen Problemen, die allerdings nur dann in
politische Issues münden, wenn die damit formulierten Ansprüche als Bedrohung der eige-
nen Organisationsmittel wahrgenommen und konstruiert werden. Probleme, die die materi-
elle und legitimatorische Basis des staatlichen Handelns in den einzelnen Bereichen berüh-
ren, haben eine größere Chance der Berücksichtigung als z. B. soziale Probleme, die nicht
über eine organisationsfähige Interessen- und Wertbasis abgesichert sind oder deren „Kos-
ten“ und Betroffenheiten nur marginal die Legitimation oder die Ressourcen der Akteure
im politischen System berühren. So erhält auch die allgemeine Bestimmung des Staats als
Garant der Herstellung und Sicherung einer gesellschaftliche Ordnung einen konkreteren
Sinn: Bedrohungen der Ordnung oder der Sicherheit werden durch die Akteure staatlicher
und politischer Organisationen als Bedrohungen der eigenen Organisationsmittel übersetzt
und zu einem Anlass für Politikentwicklung, die aber nicht unbedingt auf die Lösung des
Problems z. B. im Sinne der gesellschaftlichen Ansprüche zielen muss, sondern auf eine
Beseitigung der Bedrohung.
Während in den marxistischen Ansätzen und der Bestimmung politischer Issues über
sozioökonomische Entwicklungen der Zusammenhang zwischen Gesellschaftsstruktur und
142 Axel Groenemeyer – Christoph Hohage – Melanie Ratzka

Politik im Vordergrund steht und das eigentlich Politische der Konstruktion politischer
Themen kaum thematisiert wird, sind klassische Vorstellungen der Politikwissenschaft eher
an der Beziehung der Formierung gesellschaftlicher Interessen und Machtressourcen mit
dem politischen System ausgerichtet.

2.4 Klassische politikwissenschaftliche Annahmen der Interessenformierung


Pluralistische Modelle
Der Ausgangspunkt der klassischen pluralistischen Theorien, wie sie von Dahl (1961) und
Polsby (1963) entwickelt wurden und wie sie auch heute noch vielfach als liberale Selbst-
beschreibung des politischen Systems Verwendung finden, liegt in der Thematisierung des
politischen Systems als liberale Demokratie (siehe Dunleavy/O’Leary 1987: 13 ff.; Smith
2006). Die Entwicklung politischer Issues ist demnach das Ergebnis einer freien Konkur-
renz von Ideen und Interessen. Die Macht zur Durchsetzung dieser Ideen und Interessen ist
im Prinzip über gesellschaftliche Gruppen gleich verteilt, und keine Gruppe ist bei der Ein-
flussnahme auf den politischen Entscheidungsprozess bevorzugt. Allerdings wurde die An-
nahme einer Gleichverteilung politischer Macht in späteren Arbeiten etwas modifiziert
(Polsby 1963). Es wird von einer pluralistischen Gesellschaft ausgegangen, in der es für
alle relevanten Themen und Interessen jeweils spezifische organisierte Vertretungen gibt. In
jedem politischen Bereich kommen unterschiedliche kollektive Akteure und verschiedene
Machtressourcen wie Geld, Informationen oder Expertise zum Tragen, und diese Ressour-
cen sind nicht von einer gesellschaftlichen Gruppe monopolisiert, was dazu führt, dass
letztlich auch Minoritäten gewisse Einflussmöglichkeiten auf die Politik haben, da auch sie
mit spezifischer Expertise für ihre Situation ausgestattet sind, die andere Gruppen nicht
haben.
Die Rolle von Regierungen und Verwaltungen wird in dieser Perspektive unterschied-
lich gesehen. Einerseits werden sie als neutral im Sinne eines Schiedsrichters zwischen
konfligierenden gesellschaftlichen Gruppen angesehen, andererseits können sie aber auch
als eigenständige kollektive Akteure mit spezifischen Interessen und Wertvorstellungen
konzipiert werden. Die in diesen Modellen zugrunde gelegte Politikperspektive entspricht
im Prinzip dem Modell eines politischen Marktes, auf dem gesellschaftliche Gruppen ent-
sprechend ihrer Ressourcen und Legitimation konkurrieren (Downs 1967).
Elitentheoretische Modelle
Die Grundlagen elitentheoretischer Perspektiven des politischen Prozesses unterscheiden
sich nicht grundsätzlich von den pluralistischen Modellen, so dass eine Abgrenzung teil-
weise problematisch ist (siehe Dunleavy/O’Leary 1987: 136 ff.; Evans 2006). Der zentrale
Unterschied zwischen beiden Ansätzen besteht darin, dass Elitentheorien explizit eine Un-
gleichverteilung der Machtressourcen und der politischen Einflussnahme postulieren. Die
Macht wird über die Besetzung institutioneller Positionen in hohen Verwaltungsämtern der
Regierung, von Wirtschaftsunternehmen, Gewerkschaften, Verbänden oder Parteien be-
stimmt. Die politische Elite besteht insbesondere also aus bürokratischen, militärischen, ari-
stokratischen und wirtschaftlichen Eliten und aus dem Führungspersonal in anderen gesell-
schaftlichen Bereichen (Mills 1956). Hiermit ist ebenfalls impliziert, dass die Macht auf
Die Politik sozialer Probleme 143

verschiedenen Quellen beruht, die je nach politischem Bereich jeweils unterschiedliche


Einflussnahmen bedeuten, womit insgesamt keine einzelne Gruppe im gesamten politischen
Prozess dominant ist. Auch wenn es im demokratischen Prozess zu Elitenwechsel kommen
kann, so bleiben doch die Wertideen und Interessen, die nicht über Eliten vertreten werden,
im Prinzip von der Berücksichtigung im politischen Prozess ausgeschlossen. Bei den Plura-
lismusmodellen und den Elitetheorien handelt es sich um Einflusstheorien. Sowohl die
Formulierung politischer Themen als auch der Entscheidungsprozess werden über den di-
rekten Einfluss gesellschaftlicher Gruppen (pressure groups) gesteuert, was dann z. T. als
Lobbyismus mächtiger Gruppen kritisiert wird.
Allerdings drückt sich Macht nicht unbedingt über direkte Entscheidungsbeeinflussung
aus, sondern möglicherweise schon über Nichtbearbeitung, fehlende Zuständigkeiten oder
die Unmöglichkeit der Formulierung von Issues in bürokratisch zu verarbeitende Formen.
Diese Arten von „non-decisions“ (Bachrach/Baratz 1963) sind häufig genauso bedeutsam
für die Konstitution bzw. Nicht-Konstitution sozialer Probleme wie die direkte Interessen-
organisation und Einflussnahme auf Entscheidungen. Damit ergibt sich über die direkte
Einflussnahme auf Entscheidungsverläufe hinaus ein „zweites Gesicht“ von Macht über
non-decisions als „practice of limiting the scope of actual decision making to ‘safe’ issues
by manipulating the dominant community values, myths, and political institutions and pro-
cedures“ (Bachrach/Baratz 1963: 632; siehe auch Lukes 2005). Non-decisions bezeichnet
also den Prozess, in dem über dominante Wertideen, akzeptierte Spielregeln, existierende
Machtbeziehungen und institutionelle Regelungen bestimmte Ansprüche davon abgehalten
werden, zu politischen Issues zu werden. Dieses Modell wird z. B. von Bachrach/Baratz
(1976) in ihrer Arbeit über die (Nicht-)Berücksichtigung von Ansprüchen ethnischer Mino-
ritäten in der Armutspolitik weiter analysiert. Dabei rücken die impliziten Selektionsmecha-
nismen der Organisation von Politik als „mobilization of bias“ (Schattschneider 1960: 71)
stärker in den Vordergrund: „All forms of political organization have a bias of the exploita-
tion of some kinds of conflict and the suppression of others because organization is the mo-
bilization of bias. Some issues get organized into politics while others are organized out“.
Korporatistische Modelle und politische Netze
Besonders die sich entwickelnden Beziehungen zwischen staatlichen Institutionen und or-
ganisierten gesellschaftlichen Interessengruppen stehen im Mittelpunkt korporatistischer
Modelle der Politikformierung. Staatliches Handeln ist demnach sowohl bei der Politikfor-
mulierung als auch bei der Implementation auf die unmittelbare Kooperation mit Organisa-
tionen, kollektiven Akteuren, Professionen und Experten außerhalb des politischen Systems
angewiesen. Im Unterschied zu Pluralismus- und Elitentheorien werden die organisierten
Interessengruppen allerdings nicht als „pressure groups“ aufgefasst, die quasi einseitig ihre
eigenen Interessen und Wertvorstellungen in das politische System einbringen können.
Vielmehr werden sie als Assoziationen in einem Netz wechselseitiger Interdependenz auf-
gefasst, womit auch die Grenze zwischen politischem System und Gesellschaft ver-
schwimmt. In dieser Perspektive werden Forderungen nicht von außerhalb an das politische
System adressiert, sondern sie werden zwischen gesellschaftlichen Gruppen und Organisa-
tionen des politischen Systems gemeinsam formuliert und ausgehandelt. Die Entwicklung
von „politischen communities“ oder Netzen kann also nicht als „Herrschaft der Verbände“
144 Axel Groenemeyer – Christoph Hohage – Melanie Ratzka

aufgefasst werden, vielmehr ergibt sich durch die Steigerung der Komplexität der Staats-
aufgaben automatisch die Notwendigkeit, die von Politik betroffenen Bereiche und Organi-
sation mit in die Gestaltung und Umsetzung von Politik einzubeziehen (siehe z. B. König
1994; Pappi 1993).
Die dauerhafte Etablierung von sozialen Problemen, die über kollektive Akteure in der
Gesellschaft artikuliert werden, als politische Issues erfordert in der Regel die Konstituie-
rung einer politischen Arena und „policy community“ von zuständigen Verwaltungen,
kompetenten und interessierten Experten, Expertinnen und Professionen, Verbänden als
Fürsprecher, Verhandlungs- und Koalitionspartner, die ein Netz von Zuständigen, Beteilig-
ten und Interessenten der Politikformulierung und der Politikdurchführung bilden. In diesen
Politiknetzen werden Issues gemeinsam konstruiert und im Laufe des politischen Prozesses
umformuliert. Die Qualität dieser Netze und die durch sie etablierte politische Arena be-
stimmen, ob und in welcher Weise gesellschaftliche Ansprüche tatsächlich zu politischen
Issues und in konkrete Maßnahmen umgesetzt werden. So zeichnet sich z. B. besonders der
Bereich sozialpolitischer Interventionen durch ein sehr heterogenes und auf vielfältige Wei-
se verflochtenes „Politik-Netzwerk“ unterschiedlicher gesellschaftlicher, verbandlicher,
halbstaatlicher und staatlicher Organisationen aus, in dem zwar dem betroffenen Klientel
vergleichsweise wenig Einflusschancen zukommen, das aber dennoch z. B. über advokato-
rische Politik als Machtfaktor zu konzipieren ist (siehe z. B. Streeck 1994; Windhoff-Héri-
tier 1989; Willems/Winter 2000; Winter 1992).
Die Erklärung der Politikformulierung bleibt allerdings an die Notwendigkeit und
Möglichkeit der Interessenformierung, -organisation und -artikulation in der Gesellschaft
gebunden. Der Zugang zu Politik-Netzwerken unterliegt einer Selektivität, bei der die we-
niger einflussreichen und besonders die als Außenseiter bezeichneten Gruppen geringere
Chancen der Thematisierung sozialer Probleme haben. Die Perspektiven „neokorporatisti-
scher“ Interessenvermittlungen zwischen Verbänden, informellen Netzwerken und staatli-
chen Organisationen gehen von Verhandlungssystemen wechselseitiger Verpflichtungen
aus (siehe z. B. Streeck 1994). Aufgrund fehlender Organisations-, Artikulations- und Kon-
fliktfähigkeit sind bestimmte gesellschaftliche Gruppen nicht in der Lage, das „Eigeninte-
resse“ staatlicher Organisationen zu wecken und im Gegenzug z. B. Mitgliederlegitimation
einzubringen. Aus eben diesem Grund einer fehlenden Konfliktfähigkeit spielen marginali-
sierte Gruppen politisch keine Rolle, solange sie nicht in der Wahrnehmung und den Kon-
struktionen des politischen Systems gravierende Ordnungsprobleme aufwerfen. Damit ist
aber nicht gesagt, dass diese Probleme grundsätzlich keine Berücksichtigung im politischen
Prozess finden, und eine Analyse dieses Prozesses allein auf der Grundlage von (organisier-
ten) Interessen greift zu kurz, selbst wenn man berücksichtigt, dass mit der Bearbeitung der
sozialen Probleme benachteiligter Gruppen mächtige kooperative Akteure (z. B. Wohl-
fahrtsverbände, Professionsverbände) ihre Interessen an der Problematisierung und Drama-
tisierung gesellschaftlicher Zustände einbringen können.
Mit dieser Perspektive wird die Organisationsform staatlicher Politik als Bedingung der
Formulierung und Implementation politischer Issues besonders betont. Der Staat wird nicht
mehr als eine Einheit, sondern als differenziertes Gebilde kooperierender und konkurrie-
render Organisationen gesehen, die in verschiedenen politischen Arenen in unterschiedliche
politische Netze eingebunden sind (siehe z. B. Atkinson/Coleman 2004; Smith 1993). Die
Die Politik sozialer Probleme 145

Ausdifferenzierung politisch-administrativer Organisationen und Netze erhöht prinzipiell


die Sensibilität für gesellschaftliche Entwicklungen und Problemlagen, so dass damit auch
die Möglichkeit einer Überlastung der politischen Problembearbeitung möglich wird. So
werden sich leichter politische und administrative Ansprechpartner für gesellschaftliche
Ansprüche und Problemdefinitionen finden lassen, wodurch Gelegenheiten für eine öffent-
liche Mobilisierung geschaffen werden oder das in den Ansprüchen enthaltene Konfliktpo-
tential in das politische System verlagert wird. Besonders der Aspekt der Vervielfältigung
von Ansprechpartnern in politischen Netzwerken und im politischen System wird in der
Theorie der Ressourcen-Mobilisierung und mit dem Konzept der „political opportunity
structure“ bei der Erklärung sozialer Bewegungen betont (vgl. Karstedt 1999; Kriesi 2007).

2.5 Politische Issues als Ausdruck gesellschaftlicher und politischer Machtressourcen


Politische Netzwerke stellen ein jeweils bereichsspezifisches institutionalisiertes System
von Organisationen innerhalb und außerhalb des politischen Systems dar, das als stabiler
Bezugspunkt für die Formierung, Konstruktion und Bearbeitung sozialer Probleme funktio-
niert. Die Zusammensetzung dieser Netzwerke bestimmt weitgehend mit, ob und in welcher
Form soziale Probleme als politische Issues formuliert werden. Dieser Aspekt ist besonders
durch die Annahme der Entwicklung stabiler Typen „politischer Regime“ in der internatio-
nal vergleichenden Sozialpolitikforschung aufgegriffen worden.
Politische Issues und Wohlfahrtsregime
Das Konzept der „Wohlfahrtsregime“ geht auf die Arbeit von Gøsta Esping-Andersen zu
den „drei Welten des Wohlfahrtskapitalismus“ (1990, 1998) zurück, in der vor dem Hinter-
grund der Analyse, wie die Wohlfahrtsproduktion in einem Land zwischen Markt, Staat
und privaten Haushalten organisiert ist, drei Wohlfahrtsstaatstypen bzw. -regimes identifi-
ziert werden. Ein Regime bezeichnet in der Politikwissenschaft ein stabiles institutionali-
siertes Set von Prinzipien, Orientierungen, Normen und Regeln, das das Handeln politi-
scher Akteure in einem bestimmten Handlungszusammenhang grundlegend regelt. In der
Arbeit von Esping-Andersen werden unterschiedliche Typen von Wohlfahrtsregimen aber
nicht direkt untersucht, sondern im Hinblick auf den Output sozialpolitischer Regulierun-
gen und Maßnahmen unterschieden. Unter Betrachtung des unterschiedlichen Ausmaßes, in
dem eine marktunabhängige Existenzsicherung ermöglicht und der Warencharakter der
Arbeitskraft durch wohlfahrtsstaatliche Leistungen eingeschränkt wird („De-Kommodifi-
zierungsgrad“), sowie der Aus- und Rückwirkungen sozialpolitischer Leistungen auf die so-
ziale Stratifizierung der Gesellschaft unterscheidet Esping-Andersen idealtypisch ein „libe-
rales“, „konservatives“ und ein „sozialdemokratisches“ Wohlfahrtsregime. Der liberale Ty-
pus zeichnet sich durch Marktkonformität bei Organisation, Gestaltung und Ausmaß sozi-
alpolitischer Leistungen und einen geringen Einfluss des Staates aus. Die staatlichen Sozi-
alleistungen sind eher niedrig, häufig mit begrenzter Bezugsdauer angesetzt, und der Zu-
gang zu ihnen unterliegt Restriktionen (Bedürftigkeitsprüfung, Gegenleistungen im Sinne
von Workfare-Konzepten). Das Ziel einer Reduzierung sozialer Ungleichheit über Umver-
teilung durch sozialpolitische Leistungen wird nicht verfolgt. Im konservativen Typus, der
eher durch einen paternalistischen Interventionsstaat unter dem Einfluss der christlichen
Kirchen und durch beitragsfinanzierte Sozialversicherungssysteme geprägt ist, ist der De-
146 Axel Groenemeyer – Christoph Hohage – Melanie Ratzka

Kommodifizierungsgrad entsprechend höher. Da sich die Sozialversicherungsleistungen


aber von der Position am Arbeitsmarkt ableiten, werden Statusdifferenzen weitgehend re-
produziert. Die soziale Sicherung ist somit stark an Klasse und Beruf gebunden, und Nicht-
Erwerbstätige sind auf die Unterstützung in der Familie oder auf Fürsorgeleistungen ange-
wiesen. Der sozialdemokratische Typus zeichnet sich demgegenüber durch eine universalis-
tische Wohlfahrtsverantwortung des Staates aus, in dessen Rahmen soziale Sicherung in
hohem Maße markt- und statusunabhängig ist und auf der Anspruchsgrundlage allgemeiner
Bürgerrechte beruht. Von daher ist auch die Umverteilungswirkung der Sozialpolitik mit
einem entsprechenden Ausgleich sozialer Ungleichheit vergleichsweise hoch, und die Ar-
beitsmarktteilnahme ist deutlich von sozialer Sicherung abgekoppelt (siehe Lessenich/Ost-
ner 1998).
Die Entstehung unterschiedlicher Wohlfahrtsregime ist Esping-Andersen zufolge mit
den unterschiedlichen Machtressourcen organisierter Interessen zu erklären. So weist er
darauf hin, dass Wohlfahrtsstaatsregime zum konservativen Typus tendieren je größer der
Stimmenanteil katholischer Parteien mit ihrer Orientierung an berufsgruppendifferenzierter
sozialer Sicherung auf hohem Niveau ist und je stärker Absolutismus und Autoritarismus in
der Vergangenheit gewesen ist. Liberale Regime entstehen in hoch-entwickelten Staaten, in
denen die nach weit reichender Umverteilung strebenden Linksparteien nur einen schwa-
chen Einfluss auf die Bestimmung des politischen Prozess haben bzw. hatten. Sozialdemo-
kratische Wohlfahrtsregime mit starken dekommodifizierenden Wirkungen sind dagegen
umso wahrscheinlicher, je stärker der Einfluss von Gewerkschaften und Linksparteien, vor
allem gemessen an ihrer Regierungsbeteiligung, und je größer die Seniorenquote ist (vgl.
auch Siegel 2002: 48 ff.; Schmidt et al. 2007: 40 ff.).
Mit der Unterscheidung unterschiedlicher wohlfahrtsstaatlicher Regime wird darauf
verwiesen, dass die Chancen einer erfolgreichen Adressierung von Forderungen an den
Staat in Form sozialpolitisch zu bearbeitender Problemkategorien vom Typus des Wohl-
fahrtsregimes und den es repräsentierenden Interessenkoalitionen abhängt. Dabei spielen
vor allem die übergeordneten Werte, auf deren moralischem Fundament das wohlfahrtstaat-
liche Regime basiert, wie Eigenverantwortung, Freiheit versus Sicherheit, Solidarität und
Gleichheit, sowie die davon beeinflussten Gerechtigkeitskonzeptionen im Sinne von Leis-
tungs-, Verteilungs- und Bedarfsgerechtigkeit eine zentrale Rolle. Sie können von den
„claims-makers“ nicht ignoriert werden bzw. müssen für eine erfolgreiche Durchsetzung
von Forderungen spezifisch angesprochen oder auch strategisch umdefiniert bzw. reformu-
liert werden. Insofern hängen die Erfolgsaussichten von Problematisierungen und Forde-
rungen letztlich auch davon ab, ob sie sich als anschlussfähig für institutionell verfestigte
Problemlösungsoperationen und organisatorische Handlungsroutinen eines wohlfahrtsstaat-
lichen Regimes erweisen.
Diese Überlegungen treffen aber nicht nur auf Probleme zu, die als sozialpolitisch zu
bearbeitende Issues konstruiert werden. Die Typologie von Esping-Andersen ist auch her-
angezogen worden, um Entwicklungen der Kriminalpolitik im internationalen Vergleich zu
erklären (Beckett/Western 2001; Cavadino/Dignan 2006, 2011; Pratt 2011; Snacken 2007).
Es zeigt sich dabei ein deutlicher Zusammenhang zwischen dem Ausmaß der Sozialleistun-
gen der verschiedenen Regimetypen und der Höhe der jeweiligen Inhaftierungsrate, auch
wenn die Erklärung hierfür nicht eindeutig ist. Einerseits wird von einer wechselseitigen
Die Politik sozialer Probleme 147

Ersetzung von Sozialpolitik durch Kriminalpolitik ausgegangen (Beckett/Western 2001;


Wacquant 2009), d. h. sinkende Ausgaben für Sozialleistungen werden unter bestimmten
Bedingungen über eine stärkere Kriminalisierung und härtere Sanktionen kompensiert. An-
dererseits kann aber auch auf politische Erklärungen zurückgegriffen werden, die in etwa
analog zur Erklärung sozialpolitischer Leistungen verlaufen (Snacken 2007). Demnach wä-
re insbesondere die Schwäche von Gewerkschaften sowie linker und sozialdemokratischer
Parteien und ihre geringe Vertretung in Parlamenten ein Faktor, der eher kriminalpolitische
Lösungen für soziale Probleme ermöglichst.
Die Wohlfahrtsregime konstituieren ein spezifisches institutionalisiertes System der
Politikformulierung, das über die Zeit relativ stabile Orientierungen bereitstellt, die nur eher
selten und unter spezifischen Bedingungen grundsätzlich verändert werden können. Diese
Idee wird abgebildet mit dem Konzept der Pfadabhängigkeit, mit dem das Beharrungsver-
mögen von Institutionen und Policies bzw. ihr nur langsamer und inkrementeller Wandel
beschrieben wird (vgl. North 1990; Pierson 1996, 2000). Aus der Pfadabhängigkeit folgt,
dass es neue Orientierungen von Politik und grundsätzlich neue Formen der Problembear-
beitung, die noch nicht in bereits etablierten Institutionen oder administrativen Handlungs-
musterm abgebildet sind, deutlich schwerer in ihrer Durchsetzung haben. Da die Institutio-
nen zudem in einem Netzwerk von Organisationen wirken, verstärken sie sich wechselsei-
tig, was die Ablösung von spezifischen Verpflichtungen und Bindungen eines vorhandenen
institutionellen Gefüges erschwert, wohingegen eine Anknüpfung an Programme, die kom-
patibel mit bestehenden Orientierungen der Formulierung und Bearbeitung sozialer Prob-
leme sind, befördert wird (vgl. Pierson 2000: 252).
Dies spricht nicht grundsätzlich gegen die Bedeutung parteipolitischer Differenzierun-
gen, schränkt aber die Handlungsfähigkeit von Parteien, auch bei Regierungswechsel, deut-
lich ein.
Politische Issues und die Konkurrenz politischer Parteien
Die Etablierung sozialer Probleme und gesellschaftlicher Ansprüche setzt deren Wahrneh-
mung und Konstruktion innerhalb der politischen Institutionen und Organisationen voraus.
Dabei spielen politische Parteien eine wichtige Rolle, insofern sie als Regierungsparteien
nicht nur zentrale allgemeine Orientierungen für Politikformulierung repräsentieren, son-
dern auch, weil sie dadurch Erwartungen für bestimmte Lösungsformen sozialer Probleme
schaffen. So wird von linken und sozialdemokratischen Parteien eher eine an Sozialpolitik
und sozialer Gerechtigkeit ausgerichtete Politik erwartet als von liberalen, konservativen
und rechten Parteien, während die Betonung innerer Sicherheit eher den rechten und kon-
servativen Parteien zugeschrieben wird. Damit gibt es so etwas wie „natürliche“ Ansprech-
partner für bestimmte Formen der Problematisierung sozialer Probleme bei den politischen
Parteien. Allerdings können die damit verbundenen Erwartungen durchaus auch enttäuscht
werden, was dann zu einem Popularitätsverlust der Parteien, gerade in Bezug auf Wahlen,
führen kann. Tatsächlich hat sich gezeigt, dass Problematisierungen, die sich an Wahlzyk-
len orientieren, besonders erfolgreich sein können, da dann bei den Parteien eine erhöhte
Sensibilität vorhanden ist (vgl. Huber/Stephens 2001; Tufte 1978; Schmidt et al. 2007:
51 ff). Es kann aber kaum davon ausgegangen werden, dass diese erhöhte Aufmerksamkeit
für gesellschaftliche Problematisierungen dann auch tatsächlich zur Formulierung von ent-
148 Axel Groenemeyer – Christoph Hohage – Melanie Ratzka

sprechenden Politiken führt. Von daher werden in diesen Ansätzen wohl die Spielräume,
politische Programme umzusetzen, eher überschätzt.
Diese Erklärungen in internationalen Vergleichen hängen immer von der Einordnung
von Gruppen und Parteien in ein bestimmtes ideologisches Spektrum ab, was nicht immer
ganz einfach ist, wenn z. B. sozialdemokratische Regierungen als förderlich für den Ausbau
von Sozialpolitik eingestuft werden, auch wenn in einigen Ländern in den letzten Jahren
eher sie es waren, die den Rückbau sozialstaatlicher Leistungen initiiert haben. Auch die
Einordnung liberaler Gruppierung ist nicht ganz unproblematisch, da sich hinter diesem
Etikett sowohl wirtschaftsliberale Politikmodelle, die staatliche Aktivitäten eher auf eine
Kriminalisierung sozialer Probleme lenken, als auch politische liberale Perspektiven stehen
können, die eher staatsbürgerliche Freiheiten betonen, und damit eine zu starke Kriminali-
sierung eher verhindern. Schließlich wuchsen mit dem Einzug der aus Umwelt-, Frauen-
und Friedensbewegung hervorgehenden grünen Parteien in die Länderparlamente und
schließlich auch auf Bundesebene die Chancen, zuvor weniger beachtete Problemstellungen
wie die Verschwendung von natürlichen Ressourcen, energiepolitische und Gleichstel-
lungsfragen auf der politischen Agenda zu platzieren.
Den Theorien der Parteiendifferenz liegt die Annahme zugrunde, dass sich die pro-
grammatischen und politischen Profile von Parteien angesichts spezifischer Interessen und
Präferenzen der Mitglieder und Wähler der Parteien deutlich unterscheiden. Zur Sicherung
ihrer Wiederwahl müssten sie diese bei der Politikgestaltung immer auch berücksichtigen,
so dass bestimmte Policy-Ergebnisse erwartbar werden. Hicks und Swank (1992) haben
darauf hingewiesen, dass die Formulierung von parteipolitischen Orientierungen nicht un-
abhängig von der Parteienkonkurrenz zu sehen ist. So kann es zu „Ansteckungseffekten“
kommen, wonach die Politik von Regierungen auch von der Ausrichtung und Stärke der
Oppositionsparteien beeinflusst wird. Damit kann erklärt werden, dass z. T. sozialpolitische
Maßnahmen durchaus auch von rechten oder gar von liberalen Parteien geführten Regie-
rungen durchgesetzt werden, um das Risiko einer drohenden Wahlniederlage gegen sozial-
demokratische und linke Parteien zu verhindern („contagion from the left“). Genauso lässt
sich für einige Länder beobachten, dass sozialdemokratische oder linke Parteien eine „Law-
and-Order Politik“ verfolgen, wenn entsprechende öffentliche Problematisierungen Wahler-
folge rechter Parteien wahrscheinlich erscheinen lassen („contagion from the right“). Die
relativ hohe Durchlässigkeit des politischen Systems in Deutschland für Problematisierun-
gen, die Fragen der Ökologie und des Umweltschutzes und z. T. Frauen betreffen, dürfte
ebenfalls über die „Ansteckung“ durch Die Grünen erklärbar sein.

2.6 Agenda-Setting im internationalen System und der Transfer von Politiken


Dass nahezu alle nationalstaatlichen Politikfelder einen internationalen Bezug aufweisen,
ist heutzutage Allgemeingut. Schwieriger ist es allerdings zu systematisieren, wie dieser
Bezug aussieht und welche Folgen damit für die Politik sozialer Probleme verbunden sind.
Formen und Themen der Problematisierung sozialer Probleme werden durch internationale
Entwicklungen, transnationale Organisationen und soziale Bewegungen mittlerweile unmit-
telbar in vielen Ländern nahezu gleichzeitig aufgegriffen; Bearbeitungsformen, Politiken
und die mit ihnen verbundenen Institutionen reisen von einem Land ins nächste; gleichzei-
tig setzt die Einbindung nationaler politischer Systeme in supranationale Organisationen
Die Politik sozialer Probleme 149

und Staatensysteme den Möglichkeiten eigenständiger nationaler Politikformulierung Gren-


zen oder zwingt ihr bestimmte Politikmodelle auf. Schließlich beeinflusst die transnationale
Verflechtung von Wirtschafts-, Finanz- und Spekulationskreisläufen die finanziellen Mög-
lichkeiten für staatliche Leistungen.
Diese Entwicklungen sind nicht grundsätzlich neu. So zeigt Meyer in verschiedenen
Analysen zu „world polity“ (2005), dass sich zentrale politische Institutionen und Organisa-
tionsformen politischer Herrschaft schon seit dem Westfälischen Frieden über die gesamte
Welt verbreitet haben. Bis auf wenige Ausnahmen gibt es mittlerweile keine Flecken auf
der Erde, die nicht durch Staaten regiert werden, die dem Modell von souveränen National-
staaten entsprechen, oder für die nicht zumindest der Anspruch auf nationalstaatliche Re-
gierung erhoben wird. Auch ähnliche Vorstellungen von Gerechtigkeit, individueller Frei-
heit und Menschenrechten werden im Prinzip mittlerweile durchaus für alle Staaten gefor-
dert. Auch wenn sie nicht immer gleich interpretiert und akzeptiert werden, so stellen sie
doch einen globalen Standard zur Verfügung, an dem Problematisierungen orientiert wer-
den. Schließlich zeigen Meyer und Ramirez (2005) am Beispiel der globalen Entwicklung
von Erziehungssystemen, dass zwischen 1950 und 1970 in nahezu allen Ländern eine Bil-
dungsexpansion initiiert worden ist, unabhängig vom wirtschaftlichen Entwicklungsstand
der einzelnen Länder (weitere Beispiele zur Globalisierung von Frauenrechten, Umwelt-
schutzanliegen, Kinderrechten finden sich in Meyer/Hannan 1979; Thomas et al. 1987).
Was sich allerdings in den letzten 20 bzw. 30 Jahren deutlich verändert hat, ist einerseits
die Geschwindigkeit, mit der neue Themen, Problematisierungen und Politikformen sich
verbreiten, und andererseits das Ausmaß der wechselseitigen Verflechtung nationalstaatli-
cher Politiken in vielen Bereichen durch die Bedeutungszunahme supranationaler Systeme,
die Zunahme wirtschaftlicher Verflechtungen nationaler Ökonomien und die verstärkte
Wahrnehmung und Problematisierung grenzüberschreitender Probleme (z. B. Umweltprob-
leme, organisierte Kriminalität, Korruption und Finanzbetrug, Terrorismus, Drogen- und
Waffenhandel, Menschenrechtsverletzungen, Menschenhandel).
Nationale Politiken sind in unterschiedlicher Form und in unterschiedlichem Ausmaß
in jeweils themen- bzw. politikbereichsspezifische „internationale Regimes“ eingebunden,
die nationale Politiken initiieren, ermöglichen oder begrenzen können. Dieses Konzept
wurde in der Politik internationaler Beziehungen entwickelt und kann allgemein verstanden
werden als “implicit or explicit principles, norms, rules and decision-making procedures
around which actors’ expectations converge in a given area of international relations“
(Krasner 1982: 186; siehe auch Janning 2008).
Im Prinzip können grob vier Mechanismen unterschieden werden, mit denen nationale
Politikformulierungen über inter-, trans- und supranationale Kontexte beeinflusst werden
(siehe Dobbin/Simmons/Garrett 2007; Dolowitz/Marsh 1996, 2000; Haggard/Simmons
1987, jeweils mit weiterführender Literatur zu Fallstudien zu den einzelnen Prinzipien; vgl.
auch Janning 2008). Diese Mechanismen unterscheiden sich in dem Ausmaß, in dem der
Transfer von Politiken bzw. die Beeinflussung nationaler Politiken sozialer Probleme mit
Entwicklungen internationaler Verflechtungen mit Macht, Zwang, Verbindlichkeit oder
Freiwilligkeit verbunden ist.
150 Axel Groenemeyer – Christoph Hohage – Melanie Ratzka

a) Rechtliche Verpflichtungen und Hegemonie im internationalen System


Über internationale Verflechtungen und die Mitgliedschaft und Einbindung in supra- und
internationale Organisationen und Strukturen (z. B. EU, UN, Weltbank, WTO, IWF, Nato)
gehen Staaten wechselseitige Verpflichtungen ein, die rechtlicher Natur sind. Das Nichtein-
halten der Verpflichtungen und der mit ihnen vereinbarten Normen zieht Sanktionen durch
die anderen Mitglieder bzw. durch die „internationale Gemeinschaft“ nach sich. Es handelt
sich hierbei um die Unterwerfung unter einen Zwang zur Übernahme bestimmter Ideen,
Strukturen und Inhalte von Politiken, der mit der Mitgliedschaft in den Organisationen, mit
dem Abschluss internationaler Verträge oder mit der Notwendigkeit der Annahme wirt-
schaftlicher und finanzieller Hilfen oder Vorteile eingegangen wird (vgl. Dobbin/Simmons/
Garrett 2007: 454 ff.). In den dadurch entstehenden internationalen Kontrollregimen haben
allerdings die beteiligten Staaten jeweils unterschiedliche Durchsetzungschancen und
Machtpositionen der Durchsetzung eigenständiger Formen von Politik, z. B. auch durch die
Gewährung oder Verweigerung wirtschaftlicher Vorteile.
Ein klassisches Beispiel für die Etablierung eines internationalen Regimes der Regulie-
rung eines sozialen Problems bilden die Abkommen zur Kontrolle des Drogenhandels. Mit
den Haager Konferenzen 1911-1914 und der Single Convention von 1961 sowie weiterer
UN-Konferenzen ist ein internationales Drogenkontrollregime etabliert worden, das be-
stimmte Formen der Kontrolle des Drogenkonsums und der Drogenpolitik vorschreibt. Die
Ursprünge dieses Systems liegen dabei durchaus in einer Zeit, als es in Europa quasi keine
bedeutsame Problematisierung eines Drogenproblems gab. Seine Etablierung folgte viel-
mehr eher den damaligen außenwirtschaftlichen Interessen und innenpolitischen Problema-
tisierungen der USA (D Groenemeyer: Drogen, Drogenkonsum und Drogenabhängigkeit).
Mit dem Ausbau der internationalen Verflechtungen in Rahmen der UN und der euro-
päischen Union haben sich die internationalen Regelungen von Politiken sozialer Probleme
stark vervielfältigt und zur Etablierung einer Vielzahl internationaler Politikregime der
Kontrolle und Bearbeitung sozialer Probleme geführt, entweder über die Einführung von
Mindeststandards (z. B. Arbeitsschutz), direkten Rahmensetzungen und inhaltlichen Best-
immungen (z. B. Gesundheitsschutz, Nichtraucherschutz, Einwanderung und Asylrecht)
oder durch regulative Politiken, die bestimmte Verfahrensweisen vorschrieben (z. B. zur
Privatisierung öffentlicher Aufgaben, freie Mobilität von Waren, Dienstleistungen und Ar-
beitskräften innerhalb der EU).
Eine besondere Rolle haben zudem in den letzten Jahren internationale Gerichtshöfe
(Internationaler Strafgerichtshof, Europäischer Gerichtshof für Menschenrecht) erhalten,
die in einer Vielzahl von Fällen direkt nationale Regulierungen sozialer Probleme zum The-
ma gemacht haben und die zudem bedeutsame Institutionen der Problematisierung durch
gesellschaftliche Gruppen, insbesondere für Fragen der Menschenrechte, der Diskriminie-
rung und der Kriminalpolitik, darstellen können (vgl. Brants 2011; Ralph 2011; van Zyl
Smit/Snacken 2011).
Die Einbindung in inter- und supranationale Strukturen bedeutet nicht nur das Einge-
hen rechtlicher Verpflichtungen, sondern immer auch die Teilnahme an Aushandlungspro-
zessen. Während rechtliche Normierungen einen direkten Zwang implizieren, liegt der Ein-
fluss hier eher auf Überzeugung bis hin zu Formen diplomatischen Drucks. So können z. B.
die politische Nichtbearbeitung bestimmter sozialer Probleme – z. B. rechtsextremer Gewalt
Die Politik sozialer Probleme 151

– oder Formen politischer Diskriminierung – z. B. Behandlung von Minderheiten – zu nati-


onalen Reputationsverlusten in internationalen Verhandlungssystemen führen. Auch die
jahrelange internationale Kritik an der liberaleren Drogenpolitik der Niederlande fällt in
diese Kategorie eines „sanfteren“ internationalen Drucks.
b) Transnationale soziale Bewegungen und Organisationen
Transnationale soziale Bewegungen und Nichtregierungsorganisationen sind in den letzten
Jahren zu wichtigen Akteuren der Problematisierung sozialer Probleme geworden. Organi-
sationen wie Greenpeace, Amnesty International oder Transparency International schaffen
nicht nur über öffentlichkeitswirksame Aktionen eine Aufmerksamkeit, sondern haben in
der Vergangenheit auch bewiesen, dass z.B. über Boykottaufrufe wirksamer Druck sowohl
auf Wirtschaftsunternehmen als auch auf nationale Regierungen und politische Systeme
ausgeübt werden kann (vgl. Della Porta/Tarrow 2005; Della Porta/Kriesi/Rucht 2009).
Dabei sollte allerdings nicht vergessen werden, dass die nach wie vor mächtigste trans-
nationale Organisation der Problematisierung die katholische Kirche darstellt, die über ihre
nationalen Organisationen und Anhänger schon immer nicht nur einen zentralen Faktor bei
der Formulierung sozialpolitischer Themen und ihrer politischen Institutionalisierung ge-
stellt hat (vgl. Kaufmann 1988, 2003a), sondern auch in anderen Bereichen unmittelbar
oder mittelbar nationale Politiken und Problematisierungen sozialer Probleme beeinflusst
(z. B. in Bezug auf Abtreibung, HIV-Politik, Familie, Frauenrechte, Sexualität, religiöse
Minderheiten).
c) Diffusion durch epistemische Gemeinschaften
Eine besondere Bedeutung für die internationale Diffusion oder den Transfer von Problem-
deutungen und Politikmodellen kommt der Diffusion von Wissen über Experten, Expertin-
nen und Professionelle in den einzelnen Problem- und Politikfeldern zu. Der Transfer kann
dabei über die Nachahmung von als erfolgreich wahrgenommenen Modellen politischer
Maßnahmen, institutionellen Arrangements und Ideen oder durch Lernen von Experten und
Expertinnen im Rahmen internationalen Austausches erfolgen (Dobbin/Simmons/Garrett
2007: 450 ff.). Auch hierbei können internationale Organisationen als Foren der Produktion
und internationalen Verbreitung problemspezifischen Wissens bedeutsam sein (vgl. z. B. für
Kriminalpolitik Jones/Newburn 2007 sowie die Beiträge in Newburn/Sparks 2004; Craw-
ford 2011). So ist z. B. die Wissenschaftsförderung der EU an einem Modell der internatio-
nalen Diffusion von „Best Practise Modellen“ der Politik über die Förderung internationaler
Wissenschaftsnetzwerke in direkter Kooperation mit der Politik orientiert. Der Politiktrans-
fer über „epistemische Gemeinschaften“ ist in besonderer Weise an die Sprache gebunden.
Durch die weite Verbreitung des Englischen haben Wissensbestände und Orientierungen
aus den anglophonen Ländern eine erheblich größere Chance der Diffusion als aus anderen
Ländern. So orientieren sich auch Problematisierungen und Politikmodelle weitgehend an
Theorien abweichenden Verhaltens und sozialer Kontrolle, die überwiegend in den USA
entwickelt wurden, die aber möglicherweise in anderen Kulturkreisen auf eine andere
Grundlage treffen (für den Politiktransfer im Bereich der Kriminalpolitik zwischen den
USA und Großbritannien vgl. Jones/Newburn 2007). Dolowitz (1998) zeigt für das Feld der
Sozialpolitik, wie sozialpolitische Modelle und Ideen einer Orientierung sozialer Hilfen an
Arbeitsverpflichtungen (workfare) in die britische Sozialpolitik transferiert wurden, die
152 Axel Groenemeyer – Christoph Hohage – Melanie Ratzka

dann auch Grundlage für eine ähnliche Ausrichtung der Sozialpolitik in Deutschland ge-
worden sind (Agenda 2010). Der Transfer von Wissen infolge der kulturellen Hegemonie
(Amerikanisierung) trifft auch auf sozialwissenschaftliche Analysen der Entwicklung ande-
rer sozialer Probleme zu, und sehr häufig werden auch hier Konzepte und Diagnosen über-
nommen, ohne die jeweils anderen sozialen, kulturellen und institutionellen Kontexte zu
berücksichtigen.
Aber auch hierzu gibt es durchaus relevante Gegenbeispiele, wie die internationale Dif-
fusion von Politiken einer „restorative justice“ aus dem südpazifischen Raum oder die mitt-
lerweile in Europa verbreitete Problematisierung von Armutsproblemen unter dem Etikett
von „Exklusion“ aus dem französischen Kontext, das sich in seiner Interpretation aber
durchaus mit eher individualistischen Konzepten einer „underclass“ aus dem US-amerika-
nischen Kontext mischen kann (D Groenemeyer/Ratzka: Armut, Deprivation und Exklusi-
on als soziales Problem).
d) Constraints durch wirtschaftliche und finanzielle Verflechtungen und Konkurrenz
Während in den bisher aufgezählten Mechanismen der Transfer von Problematisierungen
und Politiken im Wesentlichen über Einfluss, Überzeugung und internationale Normen er-
folgt, erzeugt die Einbindung nationaler Ökonomien in die Weltwirtschaft und nationaler
Politiken in internationale Systeme auch indirekte Zwänge, die nationale Politiken beein-
flussen können. So ist insbesondere für den Bereich der Sozialpolitik häufig argumentiert
worden, dass mit der gestiegenen Weltmarktkonkurrenz und Globalisierung die nationalen
Handlungsmöglichkeiten für die Formulierung und den Ausbau sozialpolitischer Leistun-
gen deutlich eingeschränkt werden. Dabei wird davon ausgegangen, dass über eine Stand-
ortkonkurrenz für privatwirtschaftliche Investitionen nationale Regierungen bestrebt sein
müssen, die Kosten für privatwirtschaftliche Aktivitäten möglichst gering zu halten, um
damit ausländische Investitionen anzuziehen bzw. inländisches Kapitel von einer Abwande-
rung abzuhalten. Die Folge hiervon wären ein niedrigeres Steueraufkommen, das dann die
Finanzierung sozialpolitischer Leistungen begrenzt, sowie das Aufweichen von Regulie-
rungen des Arbeitsschutzes, der Arbeitsplatzsicherheit und des Umweltschutzes. Sozialpoli-
tik stellt sich dann als Hindernis für wirtschaftliches Wachstum in einer globalisierten Wirt-
schaft dar. Dies gilt insbesondere dann, wenn infolge des Abbaus von Handelsbeschrän-
kungen und Kapitalmarktkontrollen transnationale Kapitalinvestitionen ohne zusätzliche
Kosten jederzeit getätigt und wieder abgezogen werden können (vgl. Leibfried/Pierson
1998; Scharpf/Schmidt 2000; Schmidt et al. 2007: 75 ff.). Bei einer nahezu vollständigen
internationalen Liberalisierung der Finanzmärkte machen hohe Staatsausgaben, die auch
mit dem Niveau sozialstaatlicher Leistungen zusammenhängen, insbesondere kleinere nati-
onale Ökonomien angreifbar für Finanzspekulationen, die dann die nationale Politiken über
die Notwendigkeit von Krediten und die damit verbundenen finanzpolitischen und sozial-
politischen Bedingungen direkt beschränken.
Allerdings sind auch hier die Zusammenhänge offenbar nicht so eindeutig, insofern po-
litische Aspekte ebenfalls eine Rolle spielen. So zeigt z. B. Siegel (2002: 87), dass das Aus-
maß der Außenhandelsverflechtungen im internationalen Vergleich deutlich positiv mit ver-
schiedenen Sozialleistungsindikatoren korreliert. Auch wenn es durch die Möglichkeiten
des Kapitaltransfers im Prinzip für die Arbeitsgeber immer eine „Exit-Option“ gibt, die den
Gewerkschaften aufgrund der weitgehenden Immobilität der Arbeitskraft verwehrt ist, und
Die Politik sozialer Probleme 153

sich damit das Kräftegleichgewicht zwischen Kapital und Arbeit verschiebt, so gilt dies
offenbar nicht für alle Wirtschaftssektoren in gleichem Maße. Zudem hat sich gezeigt, dass
im Rahmen internationaler Wirtschaftskrisen sozialpolitische Leistungen als wichtiger Puf-
fer fungieren, der über die Aufrechterhaltung wirtschaftlicher Nachfrage trotz steigender
Arbeitslosigkeit verhindert, dass negatives Wirtschaftswachstum in eine sich selbst verstär-
kende Abwärtsspirale gerät. So kommen Rieger und Leibfried (2001) zur Einschätzung,
dass ein ausgebauter Wohlfahrtsstaat durchaus auch als eine entscheidende Bedingung für
außenwirtschaftliche Öffnung angesehen werden kann.
Damit ist angedeutet, dass internationale Zwänge keineswegs unhintergehbare „Sachzwän-
ge“ darstellen. Nationalstaatliche Regierungen reagieren auf internationale Einflüsse in Ab-
hängigkeit von jeweiligen innenpolitischen Gegebenheiten (Parteienwettbewerb, Machtres-
sourcen gesellschaftlicher Interessengruppen, sozialpolitische Traditionen, politisch-institu-
tionelle Variablen) immer noch sehr unterschiedlich (Zohlnhöfer 2005). Dies gilt umso
mehr für die anderen Mechanismen des Politiktransfers und der Beeinflussung nationaler
Politik durch die Einbindung in internationale Politikregimes (vgl. Kaufmann 2003b). Trotz
steigender internationaler Verflechtung hat sich bislang die These einer internationalen
Konvergenz von Politiken nicht bestätigen lassen. Betrachtet man die unterschiedlichen
Dimensionen von Politik, so wird schnell klar, dass exakte Kopien von Politiken und Wis-
sen aus einem Kontext in einen anderen eher seltene Ausnahmen darstellen (Bennett 1991).
Die Vorstellung, dass externe Bedingungen „Sachzwänge“ für nationale Politikformulie-
rung darstellen, hat innerhalb des politischen Systems durchaus auch strategische Qualitä-
ten. Der Verweis auf Vorgaben durch die EU kann genutzt werden, um die Notwendigkeit
bestimmter Politikvorhaben zu legitimieren, andersherum kann der Verweis auf die Not-
wendigkeit einer internationalen Lösung des Problems Konflikte im nationalen Rahmen
entschärfen und damit Forderungen auf eine Politikänderung abwehren helfen, gerade weil
klar ist, dass eine international abgestimmte Politik in dem Bereich sobald nicht zu erwar-
ten oder nicht durchsetzbar sein wird (vgl. auch Pollitt 2001).
Gegenstände der Politikdiffusion und des transnationalen Einflusses sind sowohl Kon-
zepte, Wissen, Ideologien und Diskurse als auch Institutionen, Modelle von Maßnahmen
und Instrumenten der Problembearbeitung, und diese treffen auf jeweils spezifische Bedin-
gungen in den jeweiligen nationalen politischen Kulturen. Häufig werden Begrifflichkeiten
und Konzepte übernommen bzw. übersetzt, die aber letztlich nicht zu substantiellen Verän-
derungen von Politik führen, sondern eher der Schaffung von Legitimation für bestehende
politische Orientierungen unter einem neuen Etikett dienen. Zum Teil treffen diese Konzep-
te in ihrer Übersetzung aber auch auf traditionelle Bedeutungsgehalte, die in anderen Län-
dern und Sprachen nicht mit dem Begriff verbunden werden. Als prominentes Beispiel
kann die Übertragung von Konzepten der Kriminalprävention unter dem Etikett „communi-
ty prevention“ herangezogen werden. Während die dahinterstehende Idee von Nachbar-
schaften und homogenen kulturellen bzw. ethnischen Gruppen in den USA und in Großbri-
tannien auf positive Resonanz stößt, ist die Verwendung von Gemeinde oder Gemeinschaft
in Deutschland in Zusammenhang mit Kriminalitätskontrolle eher negativ belastet und die
Idee politischer Eigenständigkeit kultureller oder ethnischer Gruppen dem republikanischen
französischen Modell völlig fremd (Karstedt 2004; Lacey 2011; Lacey/Zedner 2000). Auch
dürfte die symbolische Wirkung von „Three strikes and you’re out“ in Ländern, denen die
154 Axel Groenemeyer – Christoph Hohage – Melanie Ratzka

US-amerikanischen Regeln des Baseballs fremd und unverständlich sind, eher begrenzt
sein. Darüber hinaus stößt sich die Idee automatischer Strafzumessung, unabhängig vom
Einzelfall, auf dem europäischen Kontinent eher an einer grundsätzlich anderen Rechtstra-
dition und am Widerstand professionalisierter Justiz als in den USA und Großbritannien
(für weitere Beispiele aus dem Bereich der Kriminalpolitik vgl. Jones/Newburn 2007 sowie
die Beiträge in Newburn/Sparks 2004).
Gleichwohl zeigen zumindest die Beispiele der internationalen Verbreitung von Work-
fare-Konzepten in der Sozialpolitik und das internationale Regime der Drogenkontrolle,
dass die Frage des Politiktransfers und die transnationalen Bedingungen der Problematisie-
rung sozialer Probleme durchaus bedeutsame Aspekte der Analyse von Politiken sozialer
Probleme sein müssen.

2.7 Formen von Claims und politischen Issues


Die Art der Definition von sozialen Problemen und Ansprüchen bestimmt maßgeblich mit,
ob sie innerhalb des politischen Systems überhaupt auf bedeutsame Relevanzstrukturen
stoßen oder durch das Netz von Zuständigkeiten fallen, in welcher politischen Arena sie
platziert werden und in welcher Weise und mit welcher Strategie sie von den Akteuren in-
nerhalb der politischen Netze bearbeitet werden. Zudem hat die Art der Issues oder Claims
Einfluss auf die Selektionsprozesse, die auf der Ebene der gesellschaftlichen Artikulations-
und Organisationsfähigkeit wirksam werden.
Issues und die mit ihnen assoziierten Bearbeitungsformen können z. B. danach unter-
schieden werden, wie die damit verknüpften Kosten und Nutzen in der Gesellschaft verteilt
sind. So haben Ansprüche, die nur einer kleinen Gruppe zugutekommen, aber deren Kosten
allgemein geteilt werden, möglicherweise eine geringere Chance der Berücksichtigung im
politischen Prozess als Ansprüche, die eine große Bevölkerungsgruppe betreffen und deren
Kosten ebenfalls wenig zentralisiert sind. Auch von daher müssen z. B. soziale Bewegun-
gen die Betroffenheit von sozialen Problemen als möglichst weit gestreut darstellen. Eine
der einflussreichsten Typologien wurde von Lowi (1972) entwickelt. Er unterscheidet zwi-
schen distributive policy issues, bei denen es um die Verteilung neuer Ressourcen geht,
redistributive policy issues, die eine Neuverteilung existierender Ressourcen implizieren,
regulatory policy issues als Politik der Regulation und Kontrolle ohne Bezug zu Vertei-
lungsfragen und constituent policy issues, für die neue politische Institution geschaffen oder
bestehende reorganisiert werden müssen (vgl. Heinelt 2009). Eine andere Typologie von
Interventionsformen hat Kaufmann (1982) entwickelt (D Kaufmann: Konzept und Formen
sozialer Interventionen). In Bezug auf die zentrale sozialpolitische Zielvorstellung der In-
klusion werden typische Formen sozialpolitischer Intervention unterschieden: rechtliche,
ökonomische, ökologische und pädagogische Intervention, die nach Kaufmann mit den Be-
dingungen erfolgreicher gesellschaftlicher Inklusion korrespondieren: Rechte, materielle
Ressourcen, Gelegenheiten und Kompetenzen. Jede Interventionsform hat ihre typischen
Charakteristika, die nicht nur unterschiedliche Bedingungen ihrer Wirksamkeit darstellen,
sondern auch das mit ihnen verbundene politische Konfliktniveau bestimmen.
Bezieht man sich auf die Typologien von Lowi (1972) und Kaufmann (1982), so kann
man davon ausgehen, dass die mit der jeweiligen Definition eines sozialen Problems ver-
bundenen oder geforderten Politiken oder Interventionen jeweils hinsichtlich ihrer Ressour-
Die Politik sozialer Probleme 155

cen differenziert werden können. Beispielsweise haben rechtliche Interventionen in der Re-
gel einen geringeren Ressourcenbedarf im Vergleich zu ökonomischen Interventionen, so
dass möglicherweise dadurch bereits die Chancen derartiger Ansprüche, zu einem politi-
schen Issue zu werden, eingeschränkt werden. Redistributive Politiken können zudem das
Konfliktniveau erhöhen, insofern Umverteilungen zu Lasten organisierter Gruppen gehen,
wohingegen distributive Politiken vergleichsweise größere Durchsetzungschancen haben.
Bereits Lowi hat dazu die besondere Bedeutung von Erwartungen herausgestellt, und dem-
entsprechend betont auch Windhoff-Héritier (1987: 47ff.), dass „öffentliche Maßnahmen
aufgrund ihrer antizipierten Wirkungen bei den Betroffenen bestimmte Reaktionen und Er-
wartungen auslösen, die dann die politische Auseinandersetzung, den politischen Entschei-
dungsprozeß (aber auch den Durchführungsprozeß) prägen“. Zentrale Bestimmungsfakto-
ren in diesem Prozess sind also Kosten und Nutzen, die von den Betroffenen erwartet wer-
den, sowie die Steuerungsstrategie, mittels derer Kosten und Nutzen vermittelt werden
(Windhoff-Héritier 1987: 48).
Heinelt (2009: 117) weist allerdings darauf hin, dass die Thesen eines unterschiedli-
chen Konfliktniveaus der verschiedenen Politiktypen durch die Orientierung an der Wahr-
nehmung und Konstruktion durch Betroffene oder Beteiligte am Prozess der Problematisie-
rung und der Politikformulierung an Eindeutigkeit einbüßen. So können regulative Maß-
nahmen durchaus auch als einseitige Beschränkungen oder Nachteile für bestimmte Grup-
pen wahrgenommen werden, so dass dann mit einem hohen Konfliktniveau gerechnet wer-
den kann. Auch in ihrer Anwendung bei empirischen Forschungen zur Frage nach den Be-
dingungen politischer Issuebildung sind diese Typologien nicht so eindeutig, wie es auf den
ersten Blick scheint, und es ist keineswegs klar, in welcher Weise die Art der Ansprüche
die Platzierung in den politischen Arenen beeinflusst. Bereits die Definition, ob ein soziales
Problem z. B. eine redistributive oder eine regulative Politik erfordert, kann Gegenstand
von Konflikten auch innerhalb verschiedener politischen Arenen sein. Zwar kann mit einer
Beziehung zwischen der Erstthematisierung von problematischen Sachverhalten in der Öf-
fentlichkeit und der Art ihrer Behandlung in der Politik gerechnet werden, insofern dadurch
der Interpretationsrahmen des sozialen Problems vorgegeben und eine bestimmte Form von
Politik nahe gelegt wird, aber diese Definition und damit auch die mit ihnen assoziierten
Interventionsformen können sich im Laufe der politischen Behandlung durchaus verändern.
Die öffentliche Thematisierung eines sozialen Problems kann sich mit anderen Themen der
öffentlichen Diskussion überlagern, so dass es zur Konkurrenz um die knappe Ressource
„öffentliche und politische Aufmerksamkeit“ kommt. So können Prozesse und Strategien
einer aktiven politischen Mobilisierung für bestimmte Probleme und Problemdefinitionen
das Konfliktpotential anderer Problemdefinitionen reduzieren und die Handlungsfähigkeit
des politischen Systems sichern oder erhöhen (Hilgartner/Bosk 1988). Auf der anderen Sei-
te besteht aber auch die Möglichkeit gegenseitiger Verstärkung von Issues unter einer ähn-
lichen Perspektive (z. B. Ausländerkriminalität im Kontext der Diskussion um Drogenhan-
del und organisiertes Verbrechen, Gewalt in der Familie im Kontext der Diskussion um
Friedenssicherung), so dass damit eine öffentliche und politische Mobilisierung erleichtert
wird. In der Regel ist die gesellschaftliche Mobilisierung aber durchaus fragil, und sie kann
auch durch eine „Überdosis“ an Problematisierungen behindert werden (vgl. z. B. die letzt-
156 Axel Groenemeyer – Christoph Hohage – Melanie Ratzka

lich kontraproduktive Strategie der Ökologiebewegung, jeden Monat eine neue gefährliche
Chemikalie im Haushalt und in Nahrungsmitteln zu dramatisieren).
Cobb und Elder (1972) haben Hypothesen über den Zusammenhang zwischen der Art
der öffentlichen Definition von Problemen und der Möglichkeit ihrer Berücksichtigung im
politischen Prozess entwickelt: Die Wahrscheinlichkeit, dass eine breite öffentliche Auf-
merksamkeit erreicht wird, ist demnach umso größer,
x je unspezifischer ein Problem definiert ist (degree of specificity),
x je mehr ein Problem als sozial bedeutsam definiert werden kann (scope of social signifi-
cance),
x je eher sich das Problem als bedeutsam im Hinblick auf langfristige Konsequenzen defi-
nieren lässt (temporal relevance),
x je niedriger die Komplexität des Problems und je weniger technisches Verständnis zu
seinem Verständnis notwendig ist (degree of complexity) und
x je weniger sich die Definition des Problems auf vorausgegangene Thematisierungen be-
zieht (categorical precedence).
Von der Erzeugung öffentlicher Aufmerksamkeit ist die Organisationsfähigkeit von Interes-
sen und Werten zu unterscheiden. Während öffentliche Aufmerksamkeit in der Regel eher
kurzlebig ist, schafft häufig erst ihre erfolgreiche Organisierung und Institutionalisierung
die nötige Dauerhaftigkeit und, in Verbindung mit der Vertretung von Mitgliederinteressen,
auch die nötige Verhandlungsmacht, um Issues im politischen System zu verankern. Die
Aufmerksamkeit ist allerdings umso geringer, je unspezifischer die Probleme thematisiert
werden und je größer die Population von Betroffenen mit unterschiedlichen Prioritäten ist.
Deswegen sind auch z. B. Interessen und Werte, die den Konsumsektor betreffen und die
sich nicht auf gemeinsame dauerhafte und prioritäre Lebens- und Handlungskontexte be-
ziehen, generell schwerer zu organisieren als z. B. Produzenten- oder Einkommensinteres-
sen.
Diese hier beispielhaft entwickelten Hypothesen haben allerdings eher den Charakter
einer mehr oder weniger beliebig erscheinenden Aufzählung, die nur vage an bestimmte
theoretische Grundannahmen anschließt. Bislang ist noch keine theoretische Perspektive in
Sicht, die die verschiedenen Fallstudien und unterschiedlichen Erklärungsebenen der Politi-
sierung sozialer Probleme integrieren könnte.

3. Soziale Probleme im politischen Prozess

Die Behandlung sozialer Probleme im politischen Prozess unterliegt vielfältigen Einflüssen,


Transformationen und Wirkungszusammenhängen, die die Art und Weise von Forderungen
und Problemstellungen in öffentliche Politiken bestimmen. Für das Verständnis und die
Erklärung politischer Problembearbeitung reicht es daher nicht aus, die Rolle und Funktion
des Staates innerhalb der Gesellschaft zu reflektieren oder den Output des politischen Sys-
tems mit gesellschaftlichen Kräfteverhältnissen in Beziehung zu setzen. In den meisten der
referierten Perspektiven wird das politische System als eine „Black Box“ behandelt, und es
geht im Wesentlichen um die politische Formierung von Problematisierungen durch gesell-
Die Politik sozialer Probleme 157

schaftliche Bedingungen und Akteure an der Schnittstelle zum politischen System sowie
um Bedingungen für eine selektive Aufnahme von Themen und Issues in das politische
System. Traditionell orientierte sich die Politikwissenschaft an einer durch das Input-Out-
put Modell vorgegebenen Linie. Probleme werden aus der Umwelt, also von außen, an das
politische System herangetragen, dort bearbeitet und in Form von Programmen und Maß-
nahmen einer Lösung zugeführt. Die Idee des Policy-Cycles verdeutlicht die Idee, dass das
politische System die Issues in jeweils spezifischer Weise bearbeitet. Somit werden das
Funktionieren und die Arbeitsweise innerhalb des politischen Systems selbst zum Thema
gemacht. Das Modell des Policy-Cycles orientiert sich zumindest an einem normativen Ide-
al sequentieller, rationaler und an Sachnotwendigkeiten ausgerichteter Informationsverar-
beitung und Entscheidungsfindung.
Dabei stellt das politische System kein homogenes, einheitliches und geschlossenes
Gebilde dar. Wie pluralistische Politikmodelle und die Verbreitung von Staat-Verbände-
Beziehungen im Rahmen korporatistischer Verhandlungssysteme bei der Formulierung und
Umsetzung staatlicher Politik verdeutlichen, ist die Annahme eines nach außen abgeschlos-
senen und allein von staatlichen Akteuren getragenen Bearbeitungsprozesses empirisch
nicht haltbar. An der Politikformulierung und -umsetzung wirken eine Vielzahl unter-
schiedlicher kollektiver und korporativer Akteure mit, die durch Beziehungen unterschied-
lichen Typs und unterschiedlicher Intensität verbunden sind, spezifische Beziehungsstruktu-
ren und Akteurskonstellationen ausbilden und so in komplexen Policy-Netzwerken die Her-
ausbildung und Resultate öffentlicher Problempolitiken beeinflussen.
Die Grundlage dieser Netzwerke stellen häufig geteilte Wissensbestände und Orientie-
rungen dar, die als „belief systems“ auf die besondere Bedeutung symbolischer Bezugsys-
teme im Sinne von Ideen, Werten und Wissen verweisen. Traditionellerweise wird Politik
immer mit Interessen assoziiert, die als Motor politischen Handelns gelten, allerdings sind
diese selbst auch Gegenstand von Interpretations- und Deutungsprozessen. Da soziale Prob-
leme immer in spezifischen Formen der Problematisierung bestehen, ist es nahe liegend,
den Konstruktions- und Deutungsleistungen sowie den dabei eingesetzten Wissensressour-
cen und Werthaltungen der beteiligten Akteure auch im Prozess der politischen Bearbeitung
Beachtung zu schenken.
Schließlich ist vor diesem Hintergrund in verschiedenen theoretischen Ansätzen der
Erklärung politischer Prozesse auch die Grundannahme rationaler Entscheidungen infrage
gestellt worden. Soziale Probleme als gesellschaftliche Deutungsmuster, in denen Diagno-
se, Zuständigkeiten und Mobilisierung von Unterstützung präsentiert werden, sind aus der
Perspektive des politischen Systems durch Ambiguität oder Ambivalenz gekennzeichnet. In
der Regel finden sich in öffentlichen Diskursen unterschiedliche Deutungsmuster und Be-
wertungen eines sozialen Problems, die miteinander konkurrieren. Dabei geht es nicht nur
um den Charakter, die ‚richtige‘ Kategorisierung oder Diagnose eines Problems, sondern
auch um die Bewertung seiner Dringlichkeit und um konfligierende Interessen und Per-
spektiven bei der Auswahl von Zuständigkeiten und Lösungsmöglichkeiten. Unterschiedli-
che kollektive und kooperative Akteure konfrontieren die Organisationen des politischen
Systems mit unterschiedlichen Deutungsmustern und Präferenzen, die zudem häufig nicht
in politisch und administrativ handhabbarer Form präsentiert werden; es gibt in der Regel
keine, auf ein bestimmtes Problem zugeschnittene und festgelegte Technologie der Pro-
158 Axel Groenemeyer – Christoph Hohage – Melanie Ratzka

blembearbeitung, und die Beteiligung am Entscheidungsprozess innerhalb des politischen


System ist wechselhaft, so dass grundsätzlich Vorstellungen einer an „Sachnotwendigkei-
ten“ ausgerichteten Entscheidungsfindung keine Grundlage haben.
Diese Ideen weichen die idealistischen Vorstellungen des Staates als „großen Problem-
löser“ erheblich auf. Das politische System, repräsentiert durch Regierung, Parlament, Par-
teien und Verwaltungen, ist weder ein geschlossenes System, in dem ausschließlich nach
demokratischen Prinzipien legitimierte Institutionen Entscheidungen treffen, die dann von
einer neutralen Verwaltung genauso umgesetzt werden, noch finden politische Entschei-
dungen rational nach Sachgesichtspunkten unter Auswahl der besten möglichen Lösungsal-
ternative statt. Die Darstellung in diesem Kapitel orientiert sich überwiegend an den drei
Aspekten der Bedeutung von Netzwerken, der Rolle von Wissen und Ideen im politischen
Prozess und der Idee rationaler Entscheidungen zur Lösung sozialer Problem. Aufgrund
der Ausdifferenzierung allein dieser drei Aspekte in unterschiedliche Perspektiven und An-
sätze wird für jeden Aspekt ein theoretischer Ansatz beispielhaft etwas detaillierter darge-
stellt, um an ihm jeweils die zentralen Elemente hervorzuheben.
Einen weiteren, immanent politischen Aspekt stellt die Umsetzung politischer Ent-
scheidungen in praktische Politik dar. Das normative Idealbild politischer Entscheidungen
sieht vor, dass besondere, dazu demokratisch legitimierte Organe bindende Entscheidungen
fällen (Legislative), die dann von der Verwaltung bzw. damit beauftragten anderen Organi-
sationen in der politisch intendierten Form in praktische Politik umgesetzt werden. Dieser
Prozess der Implementation wurde eher als ein technischer Vorgang verstanden, und un-
vollständige oder politisch nicht intendierte Realisierungen des politischen Programms wur-
den als unerwünschte und zu korrigierende Abweichung, als Implementationsfehler, aufge-
fasst. Die Entscheidung über die Verteilung von Ressourcen, der Erlass von Gesetzen oder
Verfahrensregeln oder die Verabschiedung von Programmen stellt die Institutionalisierung
von Kategorien sozialer Probleme dar. Bestimmte Deutungen, Perspektiven und Zuständig-
keiten werden festgelegt und damit amtlich beglaubigte Betroffenheiten, Anspruchsberech-
tigungen und Zielgruppen für Maßnahmen hergestellt. Erst in der praktischen Umsetzung
wird Politik zu praktischem Handeln, das aber grundsätzlich eigenen Logiken und Bedin-
gungen folgt.
Die hierarchische Kontrolle der Übersetzung von Programmen scheitert allerdings re-
gelmäßig und führt umso eher zu „Implementationsfehlern“, je mehr Organisationen und
kollektive Akteure am Prozess der Umsetzung beteiligt sind. Hieraus wurde u. a. von eini-
gen Autoren der Schluss gezogen, dass Politiken weniger durch politische Programme als
vielmehr durch das relativ autonome Handeln auf der Ebene der Umsetzung bestimmt wer-
den. Organisationen der Problembearbeitung sind eben nicht quasi „neutrale“ Instrumente
der Implementation und Umsetzung politischer Programme. Sie sind immer auch Systeme
der Herstellung einer spezifischen eigenständigen organisationsadäquaten Konstruktion
sozialer Probleme mit spezifischen Regelsystemen und einem spezifisch geschulten Perso-
nal. Damit werden die Organisationen der Problembearbeitung zu eigenständigen Akteuren
im politischen Prozess. Es geht weniger um das Problem einer fehlgeleiteten Kontrolle der
Implementation als um die Untersuchung von politischer Prozesse auf der Ebene der Inter-
aktion zwischen Organisationen und Bürger bzw. Bürgerinnen. Auf dieser Ebene der
„Street-Level Bureaucracies“ wird Politik sozialer Probleme real und folgenreich: „the de-
Die Politik sozialer Probleme 159

cisions of street-level bureaucrats, the routines they establish, and the devices they invent to
cope with uncertainties and work pressures, effectively become the public policies they car-
ry out.“ … „Public policy is not best understood as made in legislatures or top-floor suites
of high-ranking administrators, because in important ways it is actually made in the crow-
ded offices and daily encounters of street-level workers” (Lipsky 1980: xii, Hervorhebung
im Original). Aus Vorstellungen eines “Top-Down-Prozesses” der Implementation wurde
so die gegenteilige Vorstellung eines „Bottom-Up-Prozesses“ (siehe auch Pülzl/Treib
2007).
Dieser Aspekt der Institutionalisierung sozialer Probleme wird ausführlich bereits im
Beitrag zur „Soziologie sozialer Probleme“ in diesem Handbuch behandelt, so dass er hier
nicht wiederholt werden soll und es ausreicht, auf die entsprechenden Kapitel dort zu ver-
weisen (D Groenemeyer: Soziologie sozialer Probleme – Fragestellungen und theoretische
Perspektiven, Kapitel 4.3 und 4.4; siehe auch Groenemeyer 2010).

3.1 Policy Domains, Policy Arenen und Policy-Netzwerke


Ambiguität als ein grundlegendes Merkmal der Deutungsmuster sozialer Probleme bedeutet
für Akteure des politischen System zunächst eine grundsätzliche Entscheidungsunsicher-
heit, die nicht über ein Mehr an Informationen reduziert werden kann. Mehr oder verlässli-
chere Informationen helfen z. B. bei der Reduzierung der Unsicherheit über die Verbreitung
und Folgen von HIV, aber sie sagen nichts darüber aus, ob Aids ein Gesundheitsproblem,
ein pädagogisches, moralisches oder politisches Problem darstellt und dementsprechend
bearbeitet werden soll (vgl. March/Olson 1985; Zahariadis 2003). “Practitioners face ‘wi-
cked’ problems, complex influences, shifting commitments, and moral complexity in their
daily efforts to act on policy goals. In many situations, they will not even be able to agree
on what the problem really is .., and turning to the facts may amplify rather than resolve
differences in the face of “contradictory certainties” (Hajer/Laws 2006: 251).
Ein Mittel zur Reduzierung dieser grundsätzlichen Ambiguität und Ambivalenz politi-
scher Bearbeitung sozialer Probleme stellt die Bildung spezifischer „politische Domänen“
(policy domains) dar, die die Ansprüche der Bearbeitung sozialer Probleme in spezialisierte
Felder parzellieren (Burstein 1991). Dabei handelt es sich nicht nur um die organisatorische
Arbeitsteilung von Zuständigkeiten in den Organisationen des politischen Systems (Res-
sorts, Abteilungen u. ä.), sondern um mehr oder weniger institutionalisierte Netzwerke von
an einem Problem interessierten und als kompetent angesehenen Akteuren innerhalb und
außerhalb des politischen Systems: „ ... politics proceeds primarily in numerous relatively
self-contained policy domains, each operating more or less autonomously with its own
issues, actors, and processes” (ebd.: 239). Zu diesen Netzwerken gehören insbesondere ent-
sprechende Abteilungen oder Ressorts innerhalb des politischen Systems, aber auch z. B.
Wohlfahrtsverbände, Interessenverbände, wissenschaftliche Experten und Expertinnen so-
wie besonders im Feld engagierte Vertreter und Vertreterinnen von Medien und sozialen
Bewegungen, sofern diese einen gewissen Organisationsgrad und eine organisatorische
Verlässlichkeit erreicht haben. Besonders auf lokaler Ebene sind auch Vertreter und Vertre-
terinnen der Institutionen der Problembearbeitung dauerhaft in die spezifischen Politik-
netzwerke integriert.
160 Axel Groenemeyer – Christoph Hohage – Melanie Ratzka

Die starke institutionelle Verflechtung politischer Entscheidungsfindung mit gesell-


schaftlichen Akteuren erlaubt nicht nur den Austausch von Informationen zwischen politi-
scher Entscheidung und konkreter Problembearbeitung im Alltag, sondern auch die präven-
tive politische Regulierung von Konflikten und stellt damit auch einen zentralen Beitrag zur
Implementierung der politischen Programme und Maßnahmen dar. Politiknetzwerke si-
chern für das politische System also Handlungs- und Steuerungsfähigkeit, während es den
gesellschaftlichen Akteuren der Problematisierung Möglichkeiten des politischen Einflus-
ses bietet. Die Unterteilung in politische Domänen oder Felder (z. B. Gesundheitspolitik,
Kriminalpolitik, Bildungspolitik, Sozialpolitik) reflektiert nicht ‚Sachnotwendigkeiten‘,
sondern Unterscheidungen der dominanten Konzeptualisierung sozialer Probleme, die in
den kulturellen Kategorisierungsschemata sozialer Probleme verankert sind. Die politischen
Felder sind als Netzwerke jeweils unterschiedlicher Akteure, die bestimmte kulturelle Lo-
giken, Orientierungen und Rahmen der Konstruktion sozialer Probleme miteinander teilen,
institutionalisiert und stellen in diesem Sinne eine Form der Institutionalisierung jeweils
spezifischer gesellschaftlicher Problemdiskurse dar.
In der politikwissenschaftlichen Literatur werden sie auch als „epistemische Gemein-
schaften“, „adocacy coalitions“, „diskursive Verhandlungssysteme“, „Diskurskoalitionen“,
„policy communities“, „policy subsystems“, „issue networks“, „Wissensmärkte“ oder ein-
fach als „Politiknetzwerke“ thematisiert, wobei jeweils deutliche Unterschiede hinsichtlich
ihrer Bedeutung und Offenheit bzw. Geschlossenheit sowie in der Berücksichtigung sozia-
ler und kultureller Bedingungen gemacht werden (vgl. die entsprechenden Beiträge in Fi-
scher/Miller/Sidney 2007; Héritier 1993; Sabatier 2007; einen Überblick über methodische
Aspekte und Anwendungen der Netzwerkanalyse in der Politik geben die Beiträge in
Schneider et al. 2009 sowie Lang/Leifeld 2008).
Für die Institutionalisierung von Politik in Organisationen und Maßnahmen der Pro-
blembearbeitung ist der Zugang zu diesen Policy Domains und Netzwerken von entschei-
dender Bedeutung. Die Art der Problembearbeitung wird entscheidend durch das jeweilige
Politikfeld vorgegeben. Wenn also z. B. ein soziales Problem als relevant im Feld der Ge-
sundheitspolitik angesehen wird, sind damit gleichzeitig bestimmte politische und gesell-
schaftliche Akteure aus diesem Feld am Prozess der Politikformulierung und -implementa-
tion beteiligt, aber in der Regel nicht Akteure, die z. B. eher eine sozialpolitische Rahmung
des Problems bevorzugen. So steigt die Wahrscheinlichkeit, dass das soziale Problem eine
gesundheitspolitische Bearbeitung erfährt, insofern nicht über die Politiknetzwerke anderer
Politikfelder eine alternative Perspektive mobilisiert wird.
Gusfield (1981, 1989) verwendet hierfür die Metapher des „Eigentums“ an einem so-
zialen Problem durch spezifische kooperative Akteure oder Netzwerke als „ability to create
and influence the public definition of a problem“ … “The metaphor of property ownership
is chosen to emphasize the attributes of control, exclusiveness, transferability, and potential
loss also found in the ownership of property” (Gusfield 1981: 10). “To “own” a problem is
to be obligated to claim recognition of a problem and to have information and ideas about
it given a high degree of attention and credibility, to the exclusion of others. To “own” a
social problem is to possess the authority to name that condition a “problem” and to sug-
gest what might be done about it. It is the power to influence the marshalling of public fa-
cilities-laws, enforcement abilities, opinion, goods and services – to help resolve the pro-
Die Politik sozialer Probleme 161

blem. To disown a problem is to claim that one has no such responsibility” (Gusfield 1989:
9 f.).
Die stabile Institutionalisierung von Politikfeldern erklärt auch, warum es so bedeutsam
ist, neue Problematisierungen an bereits bestehende Problemrahmungen anzuschließen,
denn wenn es für ein soziales Problem keine Zuständigkeit in Form etablierter Domains
und Netzwerke gibt, fehlen nicht nur Ansprechpartner innerhalb oder mit Bezug zum politi-
schen System, sondern es fehlen auch institutionalisierte Technologien, innerhalb des poli-
tischen System mit diesem Problem umzugehen. Es ist allerdings auch deutlich, dass die
aktive Beteiligung an Politiknetzwerken Ressourcen auf Seiten gesellschaftlicher Akteure
voraussetzt. Perspektiven, Betroffenheiten und Interessen, die weder organisations- noch
sanktionsfähig sind, haben von daher kaum eine Chance, direkt die Problematisierung und
die Institutionalisierung von Problemlösungen zu beeinflussen. Der Erfolg von Problemati-
sierungen hängt entscheidend davon ab, ob und inwieweit es gelingt, einen Zugang zu etab-
lierten Politiknetzwerken zu erhalten oder zumindest in diesen Gehör zu finden. Bereits
existierende kooperative gesellschaftliche Akteure (z. B. Interessen-, Professionsverbände
und Wohlfahrtsverbände) stehen im Unterschied zu neuen kollektiven Akteuren und sozia-
len Bewegungen quasi routinemäßig in einem direkten wechselseitigen Austausch mit Insti-
tutionen des politischen Systems. Umgekehrt spielen diese Netzwerke aber auch für die
Institutionen des politischen Systems eine wichtige Rolle bei der Mobilisierung von Unter-
stützung für bestimmte Politiken.
Die unterschiedlichen Konzepte und Begriffe zur Kennzeichnung dieser Verflechtung
von Institutionen des politischen Systems mit kollektiven und kooperativen Akteuren in der
Gesellschaft machen deutlich, dass es sich hierbei um ein mittlerweile sehr ausdifferenzier-
tes Feld der politischen Analyse handelt. Besondere Bedeutung kommt dabei dem Ansatz
von Sabatier und Kollegen zu, die ein relativ komplexes, verschiedene Aspekte integrieren-
des Modell von politischen Subsystemen als „advocacy coalitions“ vorgelegt und dabei die
besondere Bedeutung von Ideen und „belief systems“ bei der Netzwerkbildung betont ha-
ben. Die zentrale Fragestellung des Ansatzes ist auf die Bedingungen und Prozesse der Ver-
änderung von Politiken, Policy-Lernen oder Policy-Wandel gerichtet.
Policy-Subsystems und Advocacy Koalitionen
Der Adocacy-Coalition-Ansatz geht grundlegend davon aus, dass sich heterogene Akteurs-
gruppen auf der Basis gemeinsamer Grundüberzeugungen (belief systems) in einem Politik-
feld zu Programmkoalitionen zusammenfinden, die versuchen, jeweils ihre handlungslei-
tenden Orientierungen in praktische Politik umzusetzen (Sabatier 1988, 1993; Sabatier/
Weible 2007a, 2007b; als Zusammenfassung vgl. Schneider/Janning 2006: 194 ff.). Als
„beliefs“ gelten geteilte „Wertvorstellungen, Annahmen über wichtige Kausalbeziehungen,
Perzeptionen von Weltzuständen (einschließlich der Größenordnung von Problemen), eine
Auffassung über die Wirksamkeit von Policy-Instrumenten, etc.“ (Sabatier 1993: 121; vgl.
auch Heclo 1978). In Bezug auf die Möglichkeiten des Politikwandels werden „belief sys-
tems“ der Akteure als eine dreifach gegliederte, hierarchische Struktur betrachtet. Deep
core beliefs (1) werden als weitgehend unveränderlich aufgefasst; sie bestehen aus einer
Verbindung grundlegender politischer Sichtweisen eines Akteurs, aus normativen und onto-
logischen Axiomen, die nicht an spezifische Politikbereiche gebunden sind. Policy core be-
162 Axel Groenemeyer – Christoph Hohage – Melanie Ratzka

liefs (2) bezeichnen basale Wertvorstellungen und Kausalannahmen hinsichtlich des spezi-
fischen Policy-Subsystems oder der Policy Domain. Sie stehen in einem engen Bezug zu
den „deep core beliefs“ und beschreiben im Prinzip dessen Anpassung an die jeweils spezi-
fischen Charakteristika des politischen Feldes. Damit sind sie auch deutlich wandelbarer,
insofern sie immer wieder neu an veränderte Bedingungen des Problemfeldes angepasst
werden müssen. Schließlich bestehen die „belief systems“ aus secondary aspects (3), die
definiert werden als „ein Set von … Aspekten, die eine Vielzahl von instrumentellen Ent-
scheidungen und Informationsprozessen erfordern, um den „policy core“ in einem be-
stimmten Politikfeld zu implementieren.“ (Sabatier 1993: 133). Die bedeutendsten Über-
zeugungen der Akteure sind jene, die geeignet sind, als grundlegende Leitlinien für das
Verhalten von Akteuren in Koalitionen in politischen Teilsystemen zu dienen.
Es bleibt etwas unklar, welches Ausmaß an Koordination genau den Koalitionscharak-
ter ausmacht (es wird von mindestens einem „non-trivial degree“ an Koordination gespro-
chen) und inwieweit die Identifizierung von geteilten „policy core beliefs“ hierfür bereits
ausreicht. In jedem Politikfeld lassen sich zumeist mehrere konkurrierende Koalitionen von
unterschiedlichen Organisationen, kollektiven Akteuren und Individuen von innerhalb und
außerhalb des politischen Systems identifizieren. Empirische Studien haben allerdings ge-
zeigt, dass in der Regel zwei oder, bereits deutlich seltener, drei Advocacy-Koalitionen in-
nerhalb eines Policy-Subsystems identifiziert werden können (Weible/Sabatier/McQueen
2009: 131 f). Für die Mehrheit der Subsysteme und damit auch für die Mehrheit der Advo-
cacy-Koalitionen wird zudem davon ausgegangen, dass sich besonders lange etablierte Po-
litikfelder durch eine geringere Anzahl von Koalitionen auszeichnen als in vergleichsweise
neuen Themenfeldern. Je höher die Anzahl der Koalitionen ist, desto höher ist auch das
Konfliktniveau in dieser policy domain, und umgekehrt zeichnen sich diejenigen Politikfel-
der, die von einer Koalition dominiert werden, durch einen hohen Konsens und ein nur ge-
ringes Maß an Konflikten aus. Daneben gibt es in den verschiedenen politischen domains
auch Akteure, die keiner Koalition angehören (policy broker), ihnen kommt häufig die be-
sondere Rolle zu, zwischen den verschiedenen Koalition zu vermitteln und Kompromisse
zu ermöglichen. Es wird davon ausgegangen, dass die jeweilige Politik sozialer Probleme
von der Existenz und Anzahl solcher Advocacy-Coalitions, ihrer Stellung zueinander und
den Veränderungen in ihrem Kräfteverhältnis zueinander entscheidend geprägt wird. Dabei
setzen die Mitglieder einer Koalition in unterschiedlichem Maße Ressourcen, Strategien
und Macht ein, um ihre eigene Position durchzusetzen. Als Ressourcen werden dabei ex-
plizit benannt: “formal legal authority to make decisions, ... public opinion, ... information,
... mobilizable troops, ... financial resources, and ... skillful leadership (Weible/Sabatier
2007: 129).
Ein Politikwandel ist normalerweise in diesem System stabiler Koalitionen um zentrale
ideologische Positionen eher nicht zu erwarten. Im Advocacy-Coalition Ansatz wird davon
ausgegangen, dass Veränderungen von Politik durch Veränderungen in den Wertvorstel-
lungen der Mitglieder einer Koalition, durch ausgehandelte Kompromisse oder durch die
Neuverteilung politischer Ressourcen als Folge externer Störungen zustande kommen. Die
Störungen werden dabei aber nicht direkt als Anlass für Neuorientierungen der Politik an-
gesehen, sondern nur in dem Maße, wie dadurch die Handlungsmöglichkeiten des Subsys-
tems problematisch werden bzw. die Struktur der Koalition sich verändert oder ihr Bestand
Die Politik sozialer Probleme 163

problematisch wird. Diese „externen Systemereignisse“ können in einem Wandel der öf-
fentlichen Meinung ebenso bestehen wie in sozioökonomischen Entwicklungen, in einem
Regierungswechsel oder in Auswirkungen von Politiken anderer Subsysteme, die die Struk-
tur der Koalition und deren innere Kräfteverhältnisse verändern. Ein Policy-Lernen, z. B.
durch Erfahrungen, wissenschaftliche Expertise oder die Reflektion der Folgen vorange-
gangener Entscheidungen, findet am ehesten auf der Ebene der „sekundären Aspekte“ in-
nerhalb der Koalitionen und in langen Zeiträumen statt, während die „core beliefs“ als sehr
stabil angesehen werden.
Ein Beispiel für die Anwendung des Advocacy-Coalition Ansatzes als heuristisches In-
strument im Bereich der Politik sozialer Probleme stellt die Untersuchung von Kübler
(2001) zum Wandel der Schweizer Drogenpolitik dar. Die anwachsende Population von
Drogenkonsumenten und -konsumentinnen sowie die HIV-Epidemie unter Drogenabhängi-
gen werden hier als „nicht-kognitive“ Entwicklungen betrachtet, die den Politikwandel hin
zu Orientierungen an „harm reduction“ ohne Anspruch auf Abstinenz erklärt. Zusätzlich
werden veränderte Wahrnehmungen des Drogenproblems als städtisches Ordnungsproblem,
die zur Bildung neuer Koalitionen führten, als Erklärung herangezogen. Der daraus resultie-
rende Politikwandel ist allerding von einem derart grundlegenden Charakter, dass hier von
einem Wandel der grundlegenden „policy core beliefs“ gesprochen werden muss. Dies
kann aber weniger durch Lernen der bestehenden Koalition um den Wert der Abstinenz in
der Drogenpolitik erklärt werden, sondern nur durch die Entstehung einer neuen Koalition
um den Wert der „harm reduction“.
Zwar gibt der Ansatz durchaus auch methodische Hinweise zur Identifizierung von
Advocacy Koalitionen und den in ihnen vertretenen „policy core beliefs“, in der Praxis er-
scheint dies allerdings häufig nur schwer zu operationalisieren, und dies umso mehr, als der
Ansatz von einer Forschungsperspektive ausgeht, die politischen Wandel über mindestens
ein Jahrzehnt analysieren will. Offenbar ist auch die institutionelle Struktur von Bedeutung,
denn das sehr stark fragmentierte politische System der USA setzt andere Bedingungen für
die Bildung und Integration von Advocacy-Koalitionen als stark zentralisierte Staaten.
Wenn der Wandel aufgrund eines Wandels der Mitgliedschaften innerhalb der Koaliti-
on oder aufgrund einer veränderten Besetzung der Policy Domain mit Advocacy Koalitio-
nen zustande kommt, so erklärt der Ansatz dies damit, dass durch „shocks“, also bestimmte
„externe Ereignisse“ im Problemfeld die Stabilität der „policy core beliefs“ aufbrechen
würde. Offen bleibt jedoch, ob und unter welchen Bedingungen „externe Ereignisse“ tat-
sächlich als Störung der bzw. Unvereinbarkeit mit den eigenen „core beliefs“ in einer Koa-
lition funktionieren, erfolgt doch die Einschätzung der Relevanz der Ereignisse und ihre
Interpretation immer durch die Brille der „core beliefs“, so dass die externen Ereignisse
keineswegs „ungefiltert“ auf die grundlegenden Überzeugungen wirken und es vermutlich
doch in hohem Maße gelingen kann, sie in irgendeiner Weise kognitiv in die „core beliefs“
zu integrieren. Neben dieser methodologischen Inkonsistenz, „core beliefs“ ändern sich nur
aufgrund externer „nicht-kognitiver“ Ereignisse, „secondary aspects“ ändern sich aufgrund
von Interaktion und Lernen, erscheint die Idee, dass Koalitionen sich auf der Grundlage
bestehender und stabiler „core beliefs“ bilden, einer Präzisierung zu bedürfen. Die „belief
systems“ stellen ein identitätsstiftendes Element einer Koalition dar, das als relativ resistent
gegenüber Veränderungen angesehen wird, allerdings können gerade die „core beliefs“ nur
164 Axel Groenemeyer – Christoph Hohage – Melanie Ratzka

auf einer sehr abstrakten Ebene identifiziert werden und sie sind damit immer für vielfältige
Interpretationen und Deutungen offen. So dürfte es für viele Organisationen schwierig sein,
stabile „core beliefs“ zu identifizieren, wenn man überhaupt davon ausgehen will, dass Or-
ganisationen „beliefs“ haben. Haben z. B. die SPD oder die CDU in den letzten Jahren in
einem Politikfeld ein stabiles System von „policy core beliefs“ gezeigt? Möglicherweise ist
es plausibler davon auszugehen, dass sich gemeinsame „core beliefs“ erst innerhalb der
Netzwerke bilden und dann möglicherweise auch eher um spezifische Issues als Koalition
formieren, die bei anderen Issues im Politikfeld dann wieder eine andere Form annimmt
(vgl. Fischer 2003; Schlager 1995; Schneider/Janning 2006: 200 ff.).

3.2 Ideen, Werte und die Konstruktion von Wissen im politischen Prozess
In der Policy-Forschung dominierten längere Zeit strukturalistische bzw. institutionalisti-
sche Erklärungsansätze, in denen politische Entscheidungen und Politikentwicklungen als
Folge rationaler Selektionen im Kontext struktureller Gegebenheiten und institutioneller
Rahmenbedingungen, v. a. im Sinne von Zwängen und Restriktionen, die das Handeln von
Akteuren auslösen, begrenzen und rahmen, rekonstruiert wurden. Der Advocacy-Ansatz
stellt mit seiner Betonung auf geteilte „belief systems“ bei der Bildung von Politiknetzwer-
ken und „Advocacy Koalitionen“ eine Brücke dar zwischen institutionellen Perspektiven
der Organisation von Politiken in parzellierten Domains und grundlegenden Wissensbestän-
den bzw. Wertsystemen der Interpretation von sozialen Problemen. Insofern Ambiguität
und Ambivalenz das zentrale Charakteristikum sozialer Probleme darstellen wird die Orien-
tierung an gemeinsamen Interpretationsschemata, Deutungsmuster oder Rahmen zu einem
wichtigen Element der Ordnungsbildung. Political Issues werden innerhalb des politischen
Systems nicht als gegebene Sachzwänge angesehen, sondern als politisch-diskursive Kon-
struktionen von Wirklichkeiten analysiert, die politische Entscheidungen leiten. Die Politik
sozialer Probleme besteht also nicht nur aus Maßnahmen, Programmen und Institutionen
der Problembearbeitung, sondern diesen liegen ganz wesentlich auch Entscheidungen über
den problematischen Charakter sozialer Probleme, die kulturelle und politische Anerken-
nung spezifischer Problemdefinitionen, Kausalannahmen und Zuständigkeiten zugrunde:
“Governing, in this account, is in a large part a matter of defining the situation and this, in
turn, is a key feature of policy practice” (Hajer/Laws 2006: 252; vgl. auch Rein 2006). Die
zentrale Frage ist dann: „How Do Policy Makers Know What to Do?“ (ebd.: 262).
Auch diese wissenssoziologische, interpretative oder diskursanalytische Perspektive
auf den politischen Prozess ist mittlerweile in viele unterschiedliche Ansätze ausdifferen-
ziert, reflektiert u. a. durch die Verwendung einer Vielzahl von konkurrierenden Konzepten,
die ‚Diskurse’, ‚Ideen’ oder ‚Wissen’ als konstitutiv für politische Realitäten ansehen.
Bereits in den Forschungen zu den Regimetypen der Sozialpolitik (Kapitel 2.5) und
zum internationalen Transfer von Politiken (Kapitel 2.6) ist explizit die Einbindung politi-
scher Issue-Bildung in jeweils spezifische politische Kulturen thematisiert worden. Die
Einbeziehung kultureller Elemente bezieht sich dort einerseits auf tradierte Formen politi-
scher Beteiligung und Entscheidungsfindung, die in den politischen Institutionen selbst ver-
körpert wird, und so einem transnationalen Policy-Transfer Grenzen setzen. Andererseits
findet sich die Berücksichtigung kultureller Elemente in den Inhalten der Politik, die auf
unterschiedliche Kulturen reagieren, in die soziale Probleme in der Gesellschaft eingebettet
Die Politik sozialer Probleme 165

sind und die der Mobilisierung für und Legitimation von Politiken in der Gesellschaft Gren-
zen setzen. Ein Beispiel hierfür ist die Problematisierung von Kinderbetreuung, auf das
Esping-Andersen (1999) hinweist. Während es in südeuropäischen Ländern eine Selbst-
verständlichkeit ist, die Kinderbetreuung über die Familie zu sichern, und die Sozialpolitik
sich nur schwer der Idee externer Kinderbetreuung öffnet, wird in skandinavischen Ländern
die Bedeutung von Familie völlig anders bewertet, und genauso selbstverständlich ist es ein
zentrales Anliegen der Sozialpolitik, flächendeckend ausreichend Kinderbetreuungsplätze
zur Verfügung zu stellen. Die Politik ist also in jeweils spezifische Diskurse über die Fami-
lie eingebettet, die aber erst in einer international vergleichenden Perspektive sichtbar ge-
macht werden können. Ideen, Wissen und Diskurse kommen hier als zentrale Leitlinien und
Denkformen in den Blick, die die Wahrnehmung und Rahmung sozialer Probleme leiten.
Die Perspektive ist hier eher auf die Entwicklung der kulturellen Kontexte von Politik ge-
richtet. Die Identifizierung politikfeldspezifischer oder auch übergeordneter, kollektiver
Ideen (Paradigmen, normative Ideen), deren Stabilität oder auch Wandlungstendenzen, stel-
len demnach eine zentrale Forschungsaufgabe dar, um politische Entscheidungen in der
Problembearbeitung zu rekonstruieren.
Demgegenüber können Ansätze auch eher die mikrosoziologische Fundierung politi-
scher Issuebildung und Entscheidungsfindung in Ideen, Wissen und Diskursen thematisie-
ren. Der kulturelle Rahmen für die politische Behandlung sozialer Probleme ist nur selten
homogen, sondern gruppenspezifisch zu differenzieren und Gegenstand von Konflikten. Im
politischen Diskurs kursieren stets verschiedene Situationsdefinitionen, Problemdeutungs-
muster und Zielvorstellungen, die um Geltung konkurrieren. Diskurse, Rahmen oder Deu-
tungsschemata müssen deshalb in ihrer aktiven Gestaltung und Verwendung durch ver-
schiedene Akteure im politischen Prozess untersucht werden. Während der Ansatz der Ad-
vocacy Koalition besonders die Qualität geteilter Ideen und Deutungsmuster für Netzwerk-
bildungen hervorhebt, nehmen andere Perspektiven insbesondere die Prozesse von Deu-
tungskonflikten, Diskursstrategien und Überzeugungsarbeit in den Blick. Gemeinsam ist
diesen Ansätzen die Annahme, dass politisch bedeutsame Akteure in einem Bezugssystem
von Ideen und Überzeugungen handeln und entscheiden, welches nicht nur die Ziele einer
Policy und die verwendeten Instrumente zur ihrer Realisierung prägen, sondern auch ganz
grundsätzlich die Sichtweise bzw. Deutung der Natur des zu bearbeitenden Problems be-
stimmen. Weiter gehen Ansätze, die mit dem Wissensbegriff operieren und betonen, dass
politische Akteure auch die gesamte Wirklichkeit, in der sie Entscheidungen treffen, Pro-
gramme und Maßnahmen entwickeln, in ihrem Wissen über Rahmenbedingungen, Anfor-
derungen, Probleme und Machtkonstellationen jeweils in spezifischer Weise konstruieren
(vgl. Nullmeier 1993; Nullmeier/Rüb 1993). Institutionen, Ressourcen und Interessengrup-
pen stellen also nicht einfach gegebene „constraints“ für politische Akteure dar, sondern
diese müssen als solche ebenfalls vor dem Hintergrund eigener Orientierungen, Frames
oder Deutungsmuster aktiv konstruiert werden. Erst darüber werden sie dann als „constrai-
nts“ relevant oder eben auch nicht, oder sie werden strategisch eingesetzt, um die eigene
Position zu legitimieren.
Der Einfluss von Ideen kann mit Blick auf spezifisch akteursbezogene Kognitionen/
Überzeugungen, auf abstrakte überindividuelle Ideensystem oder auch stärker diskursanaly-
tisch betrachtet werden (vgl. Maier 2003: 62 f.). Besonders bei letztgenannter Perspektive
166 Axel Groenemeyer – Christoph Hohage – Melanie Ratzka

stehen oftmals der rhetorische Gebrauch von Ideen als Mittel zur Rechtfertigung von Posi-
tionen, zur Verbreitung bestimmter Weltsichten und/oder als Instrument, mit dem Zustim-
mung oder Unterstützung eines Publikums gewonnen werden soll, und damit das konkrete
Argumentieren und Verhandeln von Akteuren unter Bezugnahme auf Ideen und Wissen im
Mittelpunkt. Zentrales Anliegen wissensorientierter Ansätze in der Politikanalyse ist es, die
Veränderung und Bedeutung von Wissen im politischen Prozess wie auch die Genese von
Präferenzen aufzuklären und in die Analyse zu integrieren, nicht zuletzt auch, weil staats-
und institutionenzentrierten Ansätzen angesichts ihrer schon auf Stabilität ausgelegten Kon-
zepte ein Defizit bei der Erklärung von Wandel attestiert wird (vgl. Nullmeier 2001: 287).
Die Wissenssoziologie des Politischen
Mit dem wissenspolitologischen Ansatz von Nullmeier/Rüb (1993) findet sich ein interpre-
tativer Policy-Ansatz, mit dem das konstruktivistische Paradigma im Gefolge von Berger
und Luckmann auch in der Politikwissenschaft verankert wird. Unter Wissen wird hier alles
verstanden, was durch Lernen sowie Aneignung der kulturellen Überlieferung erworben
werden kann. Wissen umfasst somit deskriptives Wissen über das Sein der Welt wie auch
normativ-praktisches Wissen, mit dem Interessen, Präferenzen, Normen und Verpflichtun-
gen in Form von Wollens- und Sollenskonstruktionen ausgedrückt werden (Nullmeier/Rüb
1993: 25, 45 ff.). Der Ansatz verfolgt die Idee einer politischen Konstruktion von Wirklich-
keit und rückt so die Produktion von Wissen auf allen Ebenen und bei allen Akteuren des
politischen Prozesses sowie die damit verbundenen Geltungskämpfe um konkurrierende
Wissensangebote bzw. Deutungsmuster ins Zentrum der Analyse. Damit werden gängige
Erklärungsmodelle in Frage gestellt, die aus der Gegenüberstellung von angenommenen In-
teressen und Präferenzen einerseits und sozioökonomischen Rahmenbedingungen, struktu-
rellen und institutionellen Situationsparametern bzw. Rahmendaten andererseits eindeutige
Handlungskorridore bzw. Handlungsoptionen für politisches Handeln ableiten (vgl. Null-
meier/Rüb 1993: 19).
Zum Gegenstand der Untersuchung werden die Definitionsleistungen der am politi-
schen Prozess beteiligten Akteure, ihre Machtstellung und Konkurrenzfähigkeit ihrer Wis-
sensangebote auf so genannten Wissensmärkten. Darunter werden eigene (Teil-)Öffentlich-
keiten von Organisationen, Institutionen und sozialen Bewegungen, spezialisierte Fachöf-
fentlichkeiten der Wissenschaft und einzelner Politikfelder verstanden, in denen mehrere
Deutungen und Meinungen kursieren und um legitime Geltung konkurrieren (Nullmeier
1993: 183). Sie entstehen, wenn Zweifel an bisher dominantem Wissen – z. B. auch der An-
gemessenheit von politischen Paradigmen – aufkommen und ein Prozess der argumentati-
ven Auseinandersetzung um Deutungsalternativen einsetzt. Wissenspolitologie versteht den
politischen Machtkampf daher als einen Kampf um die Anerkennung der Legitimität von
Deutungen.
Was mit sozialen Problemen im politischen Prozess geschieht, d. h. inwieweit und in
welcher Weise Forderungen und Problemthemen aufgegriffen, gedeutet bzw. umgedeutet
werden, welche Interventionsmaßnahmen als Erfolg versprechend und/oder gerechtfertigt
angesehen werden, hängt maßgeblich davon ab, welche Akteure sich auf dem Wissens-
markt mit ihren Deutungsangeboten behaupten können. Darüber entscheidet das Ausmaß
ihrer Deutungsmacht, die durch das Ausmaß ihrer Aktions- und Konfliktfähigkeit sowie des
Die Politik sozialer Probleme 167

Umfangs und der Güte von Interpretations- und Wissensressourcen bestimmt wird (Null-
meier 1993: 184; Nullmeier/Rüb 1993: 31). Dabei können bestimmte Struktureigenschaften
von Wissen, wie die Zeit- und Modalitätsform des Wissens, Unmöglichkeits- und Notwen-
digkeitskonstruktionen identifiziert werden, die im Deutungskampf mit höheren Chancen
der Geltungszuerkennung verbunden sind. Bedeutung kommt hier auch der Konstruktion
kollektiver Identitäten zu, da diese wichtige Hinweise auf Standpunkte und Argumente im
Diskursverhalten geben, Koalitionenbildungen ermöglichen und einen wichtigen Gegen-
stand im politischen Deutungskonflikt bilden, insbesondere wenn „target groups“ von poli-
tischen Entscheidungen konstruiert werden (vgl. Ingram/Schneider/DeLeon 2007; Schnei-
der/Ingram 1993).
Der Einfluss von Institutionen und Policy-Prinzipien auf den Problembearbeitungspro-
zess wird im Rahmen einer wissenspolitologischen Reformulierung der Begriffe verdeut-
licht. So wird unter Institutionen bzw. „Institutions-Identitäten“, die sozial anerkannte, sys-
tematisierende Interpretation des Selbstverständnisses, der Bedeutung und Besonderheit
einer Institution (Nullmeier/Rüb 1993: 55), d. h. ein spezifisch abgelagertes, mit hoher Gel-
tung versehenes Wissen verstanden. Die Wirkung von gesetzgebungsabhängigen Institutio-
nen ist letztlich davon abhängig, inwieweit sich auf Wissensmärkten um sie herum immer
wieder Netzwerke politikrelevanter Akteure bilden, die kognitive Korrelate zu den instituti-
onellen Deutungen und Interpretationsroutinen bereitstellen und/oder konkurrierende Deu-
tungen durch geschickte Wissensmarkstrategien verdrängen und damit zur Monopolisie-
rung solchen institutionellen Wissens beitragen. Mit der Kategorie von Policy-Prinzipien
wird letztlich auf die Identität und Stabilität eines ganzen Politikfeldes hingewiesen. Diese
sind definiert als die Gesamtheit der zentralen, ein ganzes Politikfeld strukturierenden Sys-
tematisierungsversuche und Legitimationsfiguren, die von den wichtigsten politischen Akt-
euren anerkannt werden (Nullmeier/Rüb 1993: 56). Sie stellen allgemeine Prinzipien dar,
die nur jeweils an die tatsächlichen Gegebenheiten angepasst werden müssen, wobei hier
immer ein gewisser Interpretationsspielraum besteht, der auch bei weitgehender Überein-
stimmung in der Interpretation gesetzlicher Grundlagen Auseinandersetzungen und Kon-
flikte im Politikfeld möglich macht. Als ideologischer Kern oder paradigmatische Grundla-
ge einer bestimmten Regelungsstruktur im Politikfeld verstanden, können sie mit Sabatiers
Konzept von „policy-cores“ verglichen werden (Nullmeier 1993: 186).
Der wissenspolitologische Ansatz liefert letztlich einen analytischen Bezugsrahmen,
mit dem ein politischer Problemdiskurs begrifflich-kategorial im Sinne der Rekonstruktion
der Art und Verteilung relevanten Wissens und der Identifizierung der machtvollen Träger
dieses Wissens erschlossen werden kann. In Zusammenhang mit der Reflexion der Mark-
macht von Wissensmarktteilnehmern und der Interdependenz verschiedener Wissensmärkte
kann verfolgt werden, warum sich ein bestimmtes Problemwissen durchsetzt oder hält und
politisches Handeln prägt, während anderes an Bedeutung verliert. Es wird damit ein inten-
tionaler Erklärungsansatz politischen Handelns verfolgt, allerdings ohne bewusste Voraus-
wahl auf dem Gebiet der Intentionsstruktur (d. h. ohne die in Rational-Choice-Ansätzen ge-
machte Unterstellung einer zweckrational-kalkulierenden, nutzenmaximierenden und öko-
nomisch-rationalen Intentionalität). Damit können aus einer wissenspolitologischen Analy-
se keine spezifischen, politischen Handlungslogiken identifiziert oder Gesetzmäßigkeiten
über den betrachteten Fall hinaus abgeleitet werden. Anwendungsbeispiele und Bezugnah-
168 Axel Groenemeyer – Christoph Hohage – Melanie Ratzka

men auf wissenspolitologische Konzepte finden sich neben der Untersuchung von Nullmei-
er und Rüb zu Entwicklungen in der Rentenpolitik in Rekonstruktionen des Deutungswan-
dels in der Sozial- und Arbeitsmarktpolitik (vgl. Bleses/Offe/Peter 1997; Bleses/ Rose
1998; Ratzka 2008, 2010) sowie in Untersuchungen zur Umsetzung von Geschlechter-/
Frauenpolitik (Henninger 2005a, 2005b).

3.3 Das strukturierte Chaos der Entscheidungsfindung


Das Grundproblem der politischen Bearbeitung sozialer Probleme und die zentrale Frage-
stellung ihrer Analyse bringt Rüb (2009: 260) plakativ auf den Punkt: „Obwohl Parteien,
Politiker, Bürokraten und Interessengruppen oft nicht wissen, was sie wollen, obwohl Re-
gierungen über Sachverhalte entscheiden müssen, die sie nicht verstehen, obwohl sie In-
strumente einsetzen, über deren Wirkungen sie nur wenig wissen, obwohl Politiker verspre-
chen, bestimmte Probleme zu lösen, über die sie keine ausreichenden Informationen haben,
müssen Entscheidungen laufend getroffen werden“.
Zunächst scheint es überzeugend davon auszugehen, dass im politischen System für
soziale Probleme jeweils spezifische Formen der Problembearbeitung gesucht werden, die
mit dem Rahmen, in dem das Problem konzipiert wurde, kompatibel sind. Dies ist aller-
dings keineswegs zwingend. Angesichts konkurrierender gesellschaftlicher Deutungsmuster
und der grundlegenden Ambiguität sozialer Probleme ist es möglicherweise häufig plausib-
ler davon auszugehen, dass sich Problemdeutungen im politischen System an bereits vor-
handene politische und organisatorische Lösungen und Strategien ‚anhängen’, d. h., vor-
handene politische oder administrative Lösungen (Programme, Institutionen, Maßnahmen)
suchen sich ihre sozialen Probleme nach Kriterien politischer Opportunität, unter Berück-
sichtigung des jeweils aktuellem politischen Klimas und der in der Policy Domain mobili-
sierten Ressourcen (vgl. Kingdon 2001; March/Olson 1985; Rochefort/Cobb 1994: 24 ff.;
Zahariadis 2003).
Das Modell des Policy-Cycles orientiert sich an Vorstellungen rationaler Entschei-
dungsfindung innerhalb des politischen Systems zur Lösung sozialer Probleme. Ein Ziel für
die Lösung eines sozialen Problems wird festgelegt, auf der Grundlage von Informationen
über die Natur des Problems sowie über alle Möglichkeiten seiner Lösung und den damit
jeweils verbundenen Konsequenzen, Folgen und Kosten werden Alternativen untersucht
und abgewogen. Schließlich wird im Hinblick auf die größtmögliche Annäherung an die
Erreichung einer Lösung des Problems unter Einsatz der niedrigsten Kosten die beste Al-
ternative ausgewählt und dann in praktische Politik umgesetzt.
Bereits in den 1950er Jahren hat Herbert Simon (1981 [1957]) gezeigt, dass diese Form
der Entscheidungsfindung aus verschiedenen Gründen unrealistisch ist. So wird vorausge-
setzt, dass nicht nur über den Charakter des Problems vollständige Informationen vorliegen,
sondern auch alle möglichen Alternativen zu seiner Lösung bekannt und vor der Entschei-
dung für alle Alternativen vollständige Informationen über ihre Wirksamkeit, Kosten und
Folgen vorliegen und abgewogen werden können. Im Prinzip müssten also auch alle Kon-
sequenzen einer Entscheidung in der Zukunft in das Kalkül einbezogen werden, um zu ei-
ner rationalen Lösung zu kommen. Diese Forderungen übersteigen aber nicht nur die In-
formationsverarbeitungskapazitäten jedes Akteurs, sondern sind auch unter Bedingungen
begrenzter Ressourcen und Zeit nicht realisierbar. Die Vorstellung rationalen Entscheidens
Die Politik sozialer Probleme 169

orientiert sich an einer wissenschaftlichen Rationalität, die aber nicht unbedingt identisch
ist mit einer politischen Rationalität. Max Weber (1972 [1922] hatte die moderne Bürokra-
tie als den modernen Typus rationaler Herrschaft beschrieben und damit Rationalität an die
Organisationsstruktur bzw. an spezifische Verfahren der Erzeugung von Legitimität und
Legitimation gebunden. Aus dieser Unterscheidung schließt Simon, dass Entscheidungspro-
zesse in politischen Organisationen allenfalls einer begrenzten Rationalität (bounded ratio-
nality) folgen, die sich eher an der ersten halbwegs plausiblen Lösung orientiert und nicht
an der best möglichen. Wesentlicher als eine substantielle Rationalität im Ergebnis des Ent-
scheidungsprozesses ist die Orientierung an legitimierten Verfahren, die sich an eindeutigen
Zuständigkeiten, Verantwortlichkeiten und der Rechtsförmigkeit orientiert. Das zentrale
Kriterium für Entscheidungen ist dann nicht mehr die best mögliche Lösung, sondern eine
„angemessene“ Lösung.
Stellt man in Rechnung, dass Problemlösungskapazitäten von Akteuren begrenzt sind,
dass Informationen sowohl über soziale Probleme als auch über mögliche Lösungsformen
weder vollständig noch immer valide und in adäquater Form vorliegen, dass die Ziele zu-
meist unklar und bestenfalls sehr allgemein formuliert sind („Erhöhung des Sicherheitsge-
fühls in der Bevölkerung“, „Reduzierung von Armut und Arbeitslosigkeit und/oder ihrer
Folgen“, „Steigerung sozialer Gerechtigkeit“), dass die Analyse von Situationen und Alter-
nativen Zeit und Geld kosten, dass viele, wenn nicht die meisten Lösungsmöglichkeiten für
soziale Probleme außerhalb der Reichweite der Beeinflussbarkeit durch politisches Ent-
scheiden liegen, dass zudem in der Regel weder die Problemdefinitionen eindeutig noch
konsensuell erfolgen, dass alle in Betracht kommenden Alternativen der Problembearbei-
tung in der Regel jeweils Gewinner und Verlierer produzieren, die zudem mit unterschied-
lichen Sanktionspotentialen für die Organisationen des politischen Systems ausgestattet
sind und dass an Entscheidungsprozessen in der Regel immer mehrere Akteure und Organi-
sationen beteiligt sind, die jeweils spezifische Perspektiven, Interessen und Werte mit dem
Entscheidungsprozess verbinden, dann wird deutlich, dass eine wissenschaftliche Rationali-
tät als Grundlage für Entscheidungsprozesse kein sinnvoller Analysemaßstab sein kann und
selbst in ihrer eingeschränkten Version (bounded rationality) nur unzureichend geeignet ist,
den politischen Charakter des Prozesses zu erfassen.
Als eine Strategie, mit den Unsicherheiten und Ambiguitäten des Entscheidungsprozes-
ses umzugehen, ist die Idee inkrementalistischer Entscheidungsfindung vorgeschlagen wor-
den. Lindblom (1975 [1959]) hat hierfür die Metapher des „muddling through“ verwendet,
die in der deutschen Übersetzung mit dem schönen Wort des „Sich-Durchwurstelns“ über-
setzt wurde. Entscheidungen im politischen Prozess werden demnach nicht einmal, als Aus-
wahl zwischen Alternativen, sondern permanent, in kleinen Schritten über Ausprobieren
von Möglichkeiten und unter Berücksichtigung der jeweiligen Folgen und Reaktionen ge-
fällt. Kriterium derartiger Entscheidungen des „muddling through“ ist nicht die Problemlö-
sung als Ganzes, sondern die Orientierung an jeweils verfügbaren Ressourcen und Mög-
lichkeiten (vgl. Braybrook/Lindblom 1963). Die Folge dieser Art von politischer Problem-
bearbeitung ist eine Orientierung an kurzfristigen Lösungen handbarer Problem unter Aus-
klammerung von Problemen, die noch nicht akut als bedrohlich wahrgenommen werden;
Lösungsmöglichkeiten werden auf nahe liegende Teilaspekte parzelliert und unter Verlust
von Gesamtzusammenhängen wahrgenommen und diskutiert, diese werden schließlich un-
170 Axel Groenemeyer – Christoph Hohage – Melanie Ratzka

ter Rücksicht auf beteiligte und interessierte Akteure, möglichst unter Reduzierung des
Konfliktniveaus, zur Entscheidung gebracht. „The result is a series of actions that are pre-
sented as problem solving but which may equally be the thrashing around of a system that
needs to be seen as active but does not really know what to do” (Hill 2009: 156).
Garbage Can und Multiple Streams als Metaphern politischer Prozesse
Die Parzellierung von Zuständigkeiten in policy domains, die Bildung thematischer Netz-
werke mit betroffenen, interessierten und beteiligten Akteuren und die Orientierung an Dis-
kursen, Ideologien und grundlegenden Ideen stellen Bedingungen und Prozeduren dar, das
zufällige Chaos politischer Bearbeitung sozialer Probleme sinnvoll und handhabbar zu
strukturieren. Diese Schwierigkeiten im politischen Prozess werden im Modell des „garba-
ge cans“ von Cohen, March und Olsen (1972) in provokanter Weise auf den Punkt ge-
bracht.
Der Ansatz löst konsequent die Vorstellung rationaler Problembearbeitung in politi-
schen Prozessen auf, indem er Probleme, Lösungen, Teilnehmer und Teilnehmerinnen an
Entscheidungsprozessen und Gelegenheiten für Entscheidungen voneinander trennt, d.h.
alle vier Elemente existieren in einer Organisation parallel, aber unabhängig voneinander
und entwickeln bzw. verändern sich permanent. Von daher wird von vier verschiedenen
Strömen gesprochen:
x Probleme, die unabhängig von ihrem Entstehungszusammenhang (innerhalb oder außer-
halb einer Organisation) Aufmerksamkeit einfordern,
x Lösungen, die unabhängig als Möglichkeiten und Techniken der Problembearbeitung
vorhanden und als Antworten zu verstehen sind, die nach Problemen suchen, auf die sie
angewendet werden könnten,
x Teilnehmer und Teilnehmerinnen, die in wechselnden Konstellationen an Entscheidungs-
prozessen beteiligt sind und nach Möglichkeiten suchen, bei relevanten Entscheidungen
eine bedeutsamere Rolle zu spielen,
x Entscheidungsgelegenheiten, die es erlauben oder im Sinne antizipierter Erwartungen er-
fordern, Entscheidungen zu treffen, also Probleme und Lösungen miteinander zu verbin-
den (vgl. Cohen/March/Olsen 1972: 2 f.).
Organisationen sind demnach eine “collection of choices looking for problems, issues and
feelings looking for decision situations in which they might be aired, solutions looking for
issues to which they might be the answers, and decision makers looking for work” (ebd).
Die „Mülleimer“ stellen Repositorien für unabhängig nebeneinander existierende Probleme
und Lösungen dar, die dort in einem zufälligen Mischungsverhältnis lagern. Entscheidun-
gen sind davon abhängig, welche Mülleimer den Akteuren in den Organisationen zur Ver-
fügung stehen bzw. welches Label sie tragen, welcher „Müll“ darin enthalten ist bzw. wie
oft diese geleert oder ausgetauscht werden, und welche Präferenzen für Lösungen oder Pro-
bleme die einflussorientierten und äußeren Erwartungen antizipierenden Akteure bei ihrem
Griff in den „Müll“ anleiten.
Die politische Bearbeitung sozialer Probleme verläuft nicht rational geplant und ge-
steuert in klar definierbaren, linear angeordneten Phasen. Stattdessen wird von einem kom-
plexen, vergleichsweise chaotischen Wechselwirkungszusammenhang ausgegangen, in des-
Die Politik sozialer Probleme 171

sen Dynamik die Entstehung rationaler Entscheidungen zur Lösung sozialer Probleme kei-
neswegs ausgeschlossen wird, sie wird zu einer Möglichkeit, die aber erst als Ergebnis der
empirische Analyse der vier Ströme im Entscheidungsprozess feststellbar wird und nicht
vorab als Analysemaßstab angelegt wird. Der Entscheidungsprozess ist keineswegs diffus
und chaotisch, sondern findet als „organisierte Anarchie“ der Themen und Entscheidungs-
findung statt (vgl. als eine empirische Anwendung des Ansatzes im Bereich der Organisie-
rung kommunaler Kriminalprävention Berner/Groenemeyer 2000).
Diese Grundargumentation wird von John Kingdon (2001; vgl. auch Zahariadis 2003)
in seinem „Multiple Stream Ansatz“ aufgenommen (hervorragende Zusammenfassungen
des Ansatzes liefern Rüb 2009 sowie Zahariadis 2007). Ausgangspunkt ist auch hier, dass
das politische System keine homogene Einheit darstellt, sondern durch eine Vielzahl von
unzusammenhängenden und konflikthaften Zuständigkeiten, Regeln und Abläufen gekenn-
zeichnet ist. Dadurch werden auch Problematisierungen in sehr unterschiedlicher Weise in
den einzelnen Organisationen und Organisationseinheiten wahrgenommen, interpretiert und
als relevant eingestuft. Wenn letzteres der Fall ist, treffen die Problematisierungen auf je-
weils unterschiedliche Deutungsrahmen und vor allen auf jeweils unterschiedliche Routinen
und Techniken der Bearbeitung, woraus sich dann eben auch die relative Unabhängigkeit
von Problemen und Lösungen ergibt. Wichtig ist hierbei, dass sich Organisationen nicht als
eine stabile, feststehende Struktur zeigen, sondern sich permanent verändern, weil grund-
sätzlich Zuständigkeiten unklar formuliert sind, sich überschneiden und weil schließlich die
Ambiguität sozialer Probleme dazu führt, auf der Mikroebene laufend Strategien der Trans-
formation von Unbestimmtheit in eindeutige, durch die Organisation zu behandelnde Tatsa-
chen vorzunehmen. Von daher erklärt sich die Vorstellung organisationalen Handelns in
Strömen. Politisches Handeln ist ein dauernder Prozess von Prioritätensetzungen, von daher
kommt der zeitlichen Strukturierung von Entscheidungsprozessen eine große Bedeutung
bei. Wenn Zeit knapp ist, reagiert die „Vordringlichkeit des Befristeten“ (Luhmann), und
die differenzierte Zusammenführung von Problematisierungen mit vorhandenen Lösung ge-
staltet sich weniger als rationaler Abwägungsprozess, sondern eher als mehr oder weniger
Adhoc-Verbindung.
Die Strukturierung des politischen Prozesses erfolgt in diesem Ansatz über drei unter-
schiedliche und unabhängig voneinande fließende Ströme:
x Der Problemstrom (problem stream) enthält alle Probleme, die entweder über die Be-
obachtung und Interpretation gesellschaftlicher Indikatoren (z. B. die Anzahl der Tö-
tungsdelikte in einem städtischen Quartier), als mediale Skandale oder Katastrophen (fo-
cusing events) oder über Feedback-Schleifen der Interpretation und Beobachtung existie-
render Programme und Maßnahmen in den verschiedenen Organisationen des politi-
schen Systems parallel auftauchen und um Anerkennung konkurrieren.
x Der Policy- bzw. Lösungsstrom (policy stream) enthält Ideen, Techniken, Programmmo-
delle u. ä., die unabhängig von konkreten Problemen in den Organisationen entsprechend
der eigenen Zuständigkeiten für bestimmte Politikfelder und der damit verbundenen pro-
fessionellen Perspektiven in Antizipation zukünftig möglicher Anforderungen entwickelt
werden. Im Policy-Strom werden Ideen häufig auch „getestet“, indem sie in Reden und
Gesprächen auftauchen, um damit die Reaktionen möglicher politischer Gegner oder die
allgemeine Legitimation von Lösungen auszuprobieren. Schließlich ist hier auch die
172 Axel Groenemeyer – Christoph Hohage – Melanie Ratzka

Netzwerkstruktur des Politikfeldes von Bedeutung, das als Adressat und Interaktions-
partner für die Entwicklung politischer Optionen fungiert (Rüb 2009: 255; Zahariadis
2007: 72 f.).
x Der Politics-Strom (politics stream) umfasst einerseits so etwas wie nationale Stimmun-
gen oder das politische Klima, das sich in Kommentaren, Medien und in jeweils aktuel-
len verbreiteten Denk- und Argumentationsmustern findet und in den Organisationen des
politischen Systems beobachtet wird. Andererseits kommen hier die Entwicklung der
Machtverteilung organisierter Interessen allgemein und in den spezifischen Policy-
Netzwerken sowie mögliche Veränderungen in der Parteienkonkurrenz und der Regie-
rung zum Tragen.
Alle drei Ströme fließen im Prinzip unabhängig voneinander, können aber unter bestimm-
ten Bedingungen zusammenfließen. Dann trifft die Wahrnehmung drängender Probleme
mit akzeptierten und technisch machbaren Lösungsoptionen in einer spezifischen Politik-
konstellation aufeinander, die eine Gelegenheit für politische Entscheidungen bietet. Das
zentrale Konzept ist hier das „window of opportunity“. Zeitfenster für politische Entschei-
dungen ergeben sich durch externe Ereignisse (focus events), besondere Änderungen politi-
scher Konstellationen innerhalb und außerhalb des politischen Systems oder auch durch
Kommissionsberichte u. ä. Die Zeitfenster müssen allerdings aktiv gesucht und genutzt
werden. Hier kommt die Idee des „political entrepreneurs“, politisch relevante Personen,
die die Fähigkeit haben, politische Gelegenheiten zu erkennen, eventuell auch sie strate-
gisch zu begünstigen, auf alle Fälle sie aber strategisch für ihre Interessen zu nutzen ver-
mögen, ins Spiel. Zu diesen Strategien gehört die Fähigkeit, Probleme und Lösungen zu
einer bestimmten Zeit in „richtiger“ Weise zu rahmen, sie günstig in der öffentlichen und
politischen Arena zu platzieren sowie sie mit entsprechenden Symbolen auszustatten, die
allgemeine Anschlussfähigkeit schaffen und damit Überzeugung und Legitimation produ-
zieren. Der Erfolg „politischer Unternehmer“ hängt dabei von ihrer Vernetzung, ihren Fä-
higkeiten und Ressourcen im Kontext der politischen Manipulation ab. „Policy makers and
entrepreneurs use labels and symbols that have specific cognitive referents and emotional
impact, employing these elements strategically alters the dynamics of choice by highlight-
ing one dimension of the problem over others. It’s the strategic use of information in com-
bination with institutions and policy windows that changes the context, meaning and poli-
cies over time” (Zahariadis 2007: 69 f.; siehe Kapitel 4).
Letztlich ist festzustellen, dass der politische Prozess weit weniger durch rationale Pla-
nung und Entscheidungsprozesse charakterisiert ist, als angenommen wird. Untersuchungen
der Policy-Forschung in Verbindung mit organisationswissenschaftlichen Entscheidungs-
theorien zeigen, dass ein zielorientiertes und klar strukturiertes Vorgehen bei der Problem-
lösung, wie es normative Entscheidungstheorien im Sinne einer Abfolge von Problemana-
lyse, Zielformulierung/-spezifizierung, Sammlung und Evaluation von Realisierungsalter-
nativen bis hin zur Auswahl der besten Alternativen unterstellen, eher die Ausnahme ist.
Die Politik sozialer Probleme 173

4. Die politische Bedeutung sozialer Probleme

Obwohl in modernen Gesellschaften mit einem Wohlfahrtsstaat die Bewältigung sozialer


Probleme zumindest dem Anspruch nach immer noch zu den vorrangigen Politikzielen
zählt und dazu ein Arsenal von Institutionen, Organisationen und Mitteln in einem Ausmaß
entwickelt wurde, welches dasjenige früherer Zeiten bei weitem übersteigt, scheinen gleich-
zeitig immer neue soziale Probleme aufzutauchen. Außerdem werden offenbar viele, wenn
nicht die meisten wirklich gravierenden Probleme der Gesellschaft nicht gelöst (Nedelmann
1986a). Dieses ist nicht nur ein Problem der Steuerungsfähigkeit und der Steuerbarkeit ge-
sellschaftlicher Teilsysteme durch die Politik; häufig führen die Problembewältigungen
selbst zu neuen Problemen und Konflikten, z. T. mit anderen kollektiven Akteuren oder
Nicht-Akteuren als Hauptbetroffene, und durch die Institutionalisierung bestimmter Pro-
blemperspektiven werden oft gleichzeitig neue Gelegenheiten für weitere politische Mo-
bilisierung geschaffen.
Die Anerkennung einer bestimmten Problemperspektive durch die Entwicklung dem-
entsprechender Maßnahmen und Interventionen durch die Politik ist nicht nur ein Zeichen
erfolgreicher Durchsetzung, sondern gleichermaßen auch eine Ressource für die gesell-
schaftliche Auseinandersetzung um Deutungsmuster und Ressourcen. Der Erfolg einer In-
tervention oder Maßnahme im Hinblick auf die Betroffenen eines sozialen Problems wie
auch im Hinblick auf die Entwicklung der dem sozialen Problem zugrunde liegenden Situa-
tion ist unter dieser Perspektive häufig eher zweitrangig, zumal oft die Kriterien für Erfolg
oder Misserfolg bereits über die erfolgreiche Etablierung des Problems mit vorgegeben
sind. Neben den bereits genannten Mechanismen von „non-decisions“ bekommen symboli-
sche oder rhetorische Formen des politischen Diskurses eine besondere Bedeutung für die
Analyse sozialer Probleme. Bei knappen Ressourcen und einer Überlastung des politischen
Systems mit Ansprüchen wird die Beeinflussung der Deutungsmuster sozialer Probleme zu
einer entscheidenden Ressource für die Erhaltung von Handlungsfähigkeit. Die Art der De-
finition eines sozialen Problems kann also selbst zu einem Objekt strategischer Politik wer-
den (vgl. allgemein Edelman 1988a).
Daneben können soziale Probleme aber auch aktiv durch Organisationen des politi-
schen Systems konstruiert werden, um vorhandene Institutionen und deren Lösungen zu
legitimieren. Zwar ist Politik in bestimmter Weise immer auch zumindest auf eine Kompa-
tibilität der Orientierungen und der Legitimation mit denen der Bevölkerung und betroffe-
ner Populationen angewiesen, dennoch wird die Konstituierung sozialer Probleme oder be-
stimmter Auffassungen über soziale Probleme auch durch die Organisationen des Staates
aktiv betrieben werden.
In den meisten der in diesem Beitrag referierten Ansätze zur Analyse politischer Pro-
zesse spielen die Öffentlichkeit und Medien eher nur eine untergeordnete oder implizite
Rolle. Die Legitimationserfordernisse der Organisationen des politischen Systems werden
zumeist auf organisierte Interessen bezogen und weniger auf öffentliche Meinung. Unter
der Perspektive einer politischen Bedeutung sozialer Probleme und der Möglichkeit zu ihrer
strategischen Nutzung durch Organisationen des politischen Systems beziehen sich Kon-
zepte „symbolischer Politik“, der „Beeinflussung kultureller Milieus“ sozialer Probleme
174 Axel Groenemeyer – Christoph Hohage – Melanie Ratzka

und die Idee eines „governing through crime“ genau auf diese Schnittstelle zwischen Poli-
tik, Medien und Öffentlichkeit.

4.1 Symbolische Politik und die symbolische Bedeutung von Politik


Vor diesem Hintergrund ist die rhetorische und symbolische Konstruktion von Politik von
Bedeutung (Edelman 2005 [1976], 1977; Gusfield/Michalowicz 1984). Demnach besteht
eine zentrale Charakterisierung von Politik weniger darin, soziale Probleme zu lösen, viel-
mehr geht es um die Manipulation von Symbolen, die signalisieren, dass „etwas getan“
wird: „words that succeed and policies that fail“ (Edelman 1977). Der Begriff der symboli-
schen Politik bringt die „Realität einer verkehrten Realitätsdeutung“ (Offe 2005: IX) zum
Ausdruck.
In Edelmans Politikbegriff wird das Nebeneinander von politischer Inszenierung und
Wirklichkeit zu einer charakteristischen Strukturbestimmung des Politischen. „Edelman
diagnostiziert als die Realität des Politischen seine Dopplung, die Brechung in zwei Reali-
tätsebenen: Machtkampf und Täuschung über diesen Machtkampf, Nachricht und Deutung,
strategische Rationalität und symbolische Mystifikation“ (vgl. Offe 2005: VIII). Sein
Grundkonzept ist dabei die Erscheinungsweise symbolischer Politik, die sich zahlreicher
Elemente wie politischer Rhetorik, Mythenbildung, Ritualen, Personalisierung, Dramatisie-
rung und Emotionalisierung bedienen kann, um eine politische Vorderbühne zu schaffen,
hinter der sich politische Handlungsunfähigkeit und Blockaden oder auch die versteckte
Benachteiligung allgemeiner gegenüber partikularer Interessen verbergen lässt. Die Ver-
wendung politischer Rituale hilft zudem, komplexe Sachverhalte zu vereinfachen und die
Öffentlichkeit zu beschwichtigen, indem sie „ somit zum Symbol dessen [geraten], was die
Massen glauben müssen, um unbesorgt sein zu können“ (Edelman 2005 [1976]: 2). Politik
ist demnach ein Nebeneinander von Inszenierung und Wirklichkeit, zwischen Politik als
„Zuschauersport“ (ebd.: 4) und politischer Tätigkeit organisierter Gruppen zur Durchset-
zung spezifischer, greifbarer politischer Vorteile (Sarcinelli 2011: 143).
Soziale Probleme sind repräsentiert in Symbolen, Sprache, Begrifflichkeiten und Bil-
der, ein „Panoptikum“, eine politische Ersatzwelt, die auf eine Wirklichkeit verweisen
(„Verweisungssymbole“) kann und sie symbolisiert, im Gegensatz dazu gibt es für Edel-
mann aber auch „Verdichtungssymbole“ und Rituale, die über die erfahrbare Wirklichkeit
täuschen (Edelman 2005 [1976]: 5). Dies gilt nicht nur für Darstellungen von Politik, son-
dern auch für politische Institutionen, wie z. B. Wahlen, Wahlkämpfe und Parlamentsdebat-
ten). Sie bestärkten den Glauben an staatsbürgerliche Mitwirkung und an rationale Grund-
lagen staatlichen Handelns. Die Form des Verfahrens beruhige das Publikum, und die Be-
trachtung der dramatischen Szenerie lenke vom Bedürfnis ab, die konkreten Verhältnisse zu
ändern (vgl. Sarcinelli 2011: 143). Symbolische Politik zielt nicht nur auf das Benennen
eines politischen Sachverhalts; bei dem Einsatz symbolischer Mittel geht es auch um die
Benennungs- und Deutungsmacht, also um die Durchsetzung einer bestimmten Perspektive
auf soziale Probleme.
„Symbolische Politik“ beinhaltet zwei unterschiedliche Konnotationen. Einerseits be-
deutet sie die Verschleierung „wirklicher“ Absichten und Interessen politischer Akteure, in-
dem über die Sprache, Bilder und Symbole quasi über die Wirklichkeit getäuscht wird, an-
derseits steht symbolische Politik für die Unterscheidung von „talk“ und „action“, sie
Die Politik sozialer Probleme 175

täuscht vor, dass etwas getan wird, aber de facto bleibt die Politik auf der symbolischen
Ebene ohne tatsächlichen Handlungsbezug. „Symbolische Politik steht für falschen Schein,
bewusste Täuschung, eine Politik des ‚Als-ob‘, für Placebopolitik, Verschleierung, Verstel-
lung, Übertünchung, Verdrängung, für Politik als Unterhaltungsshow, als ästhetische Insze-
nierung, als Medienspektakel und Massenmanipulation“ (Nullmeier 2005: 199).
Eine etwas andere Wendung gibt Nullmeier (2005) dem Konzept in seinem Nachwort
zur Neuauflage des Buches von Edelman (2005), indem er besonders die neuen Entwick-
lungen politischer Inszenierungen über die Medien in den Blick nimmt und eine Tendenz
zur Medialisierung von Politik diagnostiziert. „Durch Konzentration auf Wahlkämpfe und
deren immer perfektere Inszenierung kam es aber sowohl auf Seiten der Wissenschaft wie
auf Seiten der Öffentlichkeit zu der Vorstellung verselbstständigter, autonom gewordener
symbolischer Politik. Fasziniert von der Kraft der Inszenierungen verlor sich der Bezug zu
den Politikinhalten endgültig. Die Show steht in dieser Sichtweise nicht mehr im Dienste
der Verhüllung, sie ist eine Politikrealität sui generis. Ihr ist nicht länger die Beziehung zu
materiellen Politiken immanent, sie steht für sich. Entsprechend werden an symbolische
Politik nun eigene Maßstäbe angelegt: Nur was gut inszeniert ist, wird politisch belohnt,
nur gute Shows erhalten noch die Unterstützung der Wähler und Wählerinnen. Eine auto-
nome politische Symbol-Welt entsteht, in der der Parteienkampf ausgetragen wird. Statt
ideologischer Kohärenz und der Überzeugungskraft von Parteiprogrammen oder politi-
schen Forderungspakten sind nun die Inszenierungen selbst das wahlentscheidende Pro-
dukt des politischen Spiels“ (Nullmeier 2005: 200).
Die Idee symbolischer Politik scheint zu suggerieren, dass eine nicht-symbolische Deu-
tung sozialer Probleme möglich wäre, die dann durch den politischen Prozess in rheto-
rischen Symbolmanipulationen verfälscht wird. Die Perspektive „zweier Realitäten“ von
Politik und die Unterscheidung von „Verweisungssymbolen“ und „Verdichtungssymbolen“
wird dann problematisch, wenn man danach fragt, woran man genau die Unterschiede fest-
stellen können soll. Allerdings bestehen Konflikte um soziale Probleme gerade in Ausei-
nandersetzungen um die „richtigen“ Konstruktionen und Deutungen, die mithin immer
symbolisch vermittelt sind. In einem neuen Vorwort zur Neuausgabe des Buches (Edelman
2005) distanziert sich Edelman dann auch von seiner in den 1960er Jahren entwickelten
Unterscheidung, und die Frage nach „symbolischer Politik“ verschiebt sich mehr in Rich-
tung auf die Analyse nach den Prozessen der Konstruktion des „politischen Spektakels“
(Edelman 1988b), d. h., es geht um die Frage, wie Politik über Symbole und Sprache in der
Öffentlichkeit inszeniert wird, um bestimmte Themen und Perspektiven als soziale Proble-
me zu problematisieren und Unterstützung zu mobilisieren (vgl. dazu auch das Konzept der
„symbolischen Macht“ bei Bourdieu; Bourdieu 2001; Bourdieu/Passeron 1973; Moebius
2006; Schmidt/Wolterdorff 2008). Mit dieser Revision verliert allerdings die ursprüngliche
Idee der Analyse von Prozessen der Verschleierung von Herrschaft durch symbolische Poli-
tik an Bedeutung, gleichwohl kann aber an der Idee „symbolischer Politik“ als Auseinan-
derfallen von „political talk“ und „political action“ als kritischem Konzept festgehalten
werden.
Die symbolische Inszenierung ist nicht nur für Akteure im politischen System bedeut-
sam, sondern genauso wichtig auch für Protestbewegungen und andere kollektive Akteure
der Problematisierung. Sofern sie auf Mobilisierung und Legitimierung einer bestimmten
176 Axel Groenemeyer – Christoph Hohage – Melanie Ratzka

Problemdefinition zielen, sind sie auf die Verwendung von Sprache, Symbolen und Bildern
angewiesen, und die Kritik an einer Verschleierung durch symbolische Politik kann so
selbst zu einer Ressource in diesen Deutungskonflikten werden.
Eine symbolische Wirkung geht aber nicht nur von Sprache und Bildern aus, sondern
auch von „materiellen“ Formen der Politik. Institutionelle Arrangements und rechtliche
Verfahren stellen nicht nur Muster der Verteilung materieller Ressourcen dar (z. B. Finan-
zierungsregelungen, Anspruchsberechtigungen, Beteiligungsrechte), ihnen kommt auch
eine kaum zu überschätzende Funktion der Herstellung symbolischer Ordnung zu. Ein
wichtiger Aspekt hierbei ist z. B. die Anerkennung und Anwendung offizieller Kategorisie-
rungen, die mit den institutionellen Arrangements verbunden sind. So definiert staatliches
Handeln über die Konstruktion und Anwendung offizieller Kategorien auch gesellschaftli-
che Gruppen mit gleichen Interessen, die wiederum als Kristallisationspunkte Organisati-
onsbildungen, soziale Bewegungen und kollektive Identitätsbildungen ermöglichen, be-
günstigen oder auch erzwingen können. Administrative Kategorien, sei es im Sinne des
Strafrechts oder als Kategorie der Anerkennung einer Hilfebedürftigkeit, schaffen eine ei-
gene Wirklichkeit, deren Charakter als soziale Konstruktion und als Ergebnis gesellschaft-
licher Auseinandersetzungen aber unmittelbar nicht mehr sichtbar ist. In diesem Sinne
könnte man die Organisationen des politischen Systems auch als kollektive Akteure der
Produktion von Ideologien über soziale Probleme bezeichnen. Institutionelle Arrangements
und Verfahrensregeln sind also historisch gewachsene Muster sowohl der materiellen als
auch der kulturellen Ressourcenallokation, die für alle kollektiven Akteure Rahmenbedin-
gungen darstellen, an denen sie ihre Aktivitäten ausrichten müssen. Die Etablierung und
Institutionalisierung gesellschaftlicher und politischer Mechanismen und Maßnahmen in
Bezug auf soziale Probleme wirkt also auch in dieser symbolischen Dimension auf die Art
der Thematisierung sozialer Probleme zurück. Ein wichtiger Aspekt ist hierbei z. B. auch
die mit der Institutionalisierung von Problembearbeitungen verbundene Etablierung von
Normalitätsstandards und Zumutbarkeitsgrenzen in den administrativen Regelungen und
Gesetzen, die dann wiederum die Basis für die Konstruktion und Mobilisierung neuer so-
zialer Probleme darstellen können.

4.2 Die politische Manipulation von Problematisierungen


Soziale Probleme sind offenbar nicht unbedingt dazu da, gelöst zu werden, und politische
Maßnahmen können durchaus andere Funktionen erfüllen oder Ziele verfolgen, als ihre
Programmatik in Bezug auf die Bearbeitung sozialer Probleme angibt. Moderne Gesell-
schaften scheinen mit einem erheblichen Potential ungelöster Probleme, schwelender Kon-
flikte und anhaltender Krisen leben und überleben zu können (Nedelmann 1986b: 14).
Wenn Konflikte und soziale Probleme typischerweise einen hohen Verflechtungsgrad auf-
weisen und es sich bei den darin involvierten kollektiven Akteuren überwiegend um hoch-
organisierte Gruppen handelt, dann stellt sich die Frage, über welche Mechanismen das po-
litische System verfügt, mit diesen Anforderungen umzugehen, ohne dass die eigenen Or-
ganisationsmittel gefährdet werden. Offenbar entwickeln politisch-administrative Organisa-
tionen also im Hinblick auf gesellschaftliche Konflikte und Ansprüche eine Handlungsfle-
xibilität, die es ihnen ermöglicht, soziale Probleme und Konflikte auch strategisch zu hand-
haben (Ratzka 2008).
Die Politik sozialer Probleme 177

Die Abgabe von Verantwortlichkeit, eine Ablehnung von Zuständigkeit oder auch
„Räume der Unschlüssigkeit und Umgehung“ (Nedelmann 1986b: 16) stellen im Umgang
mit etablierten sozialen Problemen wie bspw. Armut, Arbeitslosigkeit, Kriminalität und Ge-
sundheitswesen eigentlich keine Alternative dar. Es scheint also eine Diskrepanz zwischen
der normativen Erwartung an politisches Handeln und den insgesamt eher eingeschränkten
Handlungsmöglichkeiten zu bestehen, die zu ständigem Konfliktpotential führt. Zu den
Funktionserfordernissen des politischen Systems gehört es allerdings, solche Widersprüche
auszuhalten und somit letztendlich immer wieder Handlungslegitimität zu sichern. Die da-
für benötigte Systemflexibilität beruht nach Nedelmann vor allem darauf, Situationsumdeu-
tungen, Veränderungen von Problemwahrnehmungen und Zielverschiebungen vornehmen
zu können, um den Krisencharakter von sozialen Problemen zu entschärfen und Hand-
lungsspielräume zu erschließen. Zentral ist dabei die Idee so genannter „kultureller Mili-
eus“ sozialer Probleme (vgl. Nedelmann 1986a), die im Zuge politischer Vermittlungspro-
zesse spezifischen Transformationen unterworfen sein können. Hierunter versteht Nedel-
mann Versuche der Steuerung der Definition sozialer Probleme über eine Variation der
Wissensgrundlagen sozialer Probleme, über die Mobilisierung von spezifischen Wert- und
Normkontexten und über die Beeinflussung der affektiven Ladung sozialer Probleme (vgl.
auch Gerhards 1992). Der zentrale Beitrag des Konzepts kultureller Milieus sozialer Prob-
leme für die empirische Untersuchung einer Politik sozialer Probleme liegt in seiner Aus-
differenzierung in drei analytische Dimensionen „Differenzierung“, „moralisches Milieu“
und „Wertladungs-Intensität“ (vgl. Nedelmann 1986b: 19 ff.). Hiermit wird ein heuristi-
sches Gerüst geliefert, mit dem sich strategische Veränderungen von Deutungsmustern so-
zialer Probleme auf unterschiedlichen Stufen der politischen Bearbeitung beschreiben las-
sen und so Hinweise auf übergeordnete soziale Mechanismen der Politik sozialer Probleme
gegeben werden.
Differenzierung
Unter dem Aspekt Differenzierung wird der Grad der Komplexität von Deutungsmustern
bzw. die Zerlegbarkeit in Unter- und Einzelaspekte (Partikularisierung) verstanden. Als
grundlegende Annahme formuliert Nedelmann, dass höher differenzierte Probleme mehr
Handlungsflexibilität erlauben, weil sie sich besser als Verhandlungsgegenstand eignen und
leichter Kompromissen zuzuführen sind. Der Steigerung des Differenzierungsgrades sind
aber auch Grenzen gesetzt, da zu hoch differenzierte Probleme zu einer Radikalisierung von
Forderungen führen können, etwa wenn präsentierte Lösungsansätze für verschiedene Teil-
oder mit dem Problem verbundene Folgeprobleme nicht als kohärent wahrgenommen, son-
dern eher als Ausdruck von Aktionismus und/oder einer nicht ausreichenden „Politik der
kleinen Schritte“ angesehen werden. Mit zunehmender Komplexität eines Problems sinkt
auch seine Transparenz, wodurch es politischen Akteuren selbst erschwert werden kann,
noch Handlungsspielräume zu entdecken und der Eindruck in der Öffentlichkeit entstehen
kann, dass die Politik bei der Problembearbeitung den Überblick verloren hat. „Allgemein
ließe sich formulieren, daß sowohl zu stark als auch zu wenig differenzierte soziale Prob-
leme die Handlungsflexibilität einschränken“ (Nedelmann 1986b: 23).
Variationen des Differenzierungsgrades lassen sich nach Nedelmann vor allem über
drei Transformationstätigkeiten durchführen. Zunächst kann über Spezifizierungen der Zie-
178 Axel Groenemeyer – Christoph Hohage – Melanie Ratzka

le und Realisierungsalternativen der Differenzierungsgrad erhöht werden. Hierzu ist vor


allem die Verwissenschaftlichung der Diskussion ein geeignetes Mittel, da es für die wis-
senschaftliche Arbeitsweise ja gerade charakteristisch ist, Probleme in Einzelaspekte zu
zerlegen. Des Weiteren gilt eine wissenschaftliche Analyse als sachlich und objektiv, so
dass bei Berufung auf wissenschaftliche Expertisen oder einen Sachverständigenrat die vor-
gestellten Ergebnisse und Empfehlungen meist eine hohe Legitimität genießen. Die Ver-
wissenschaftlichung trägt dazu bei, neue Aspekte, Ziele und Realisierungsmöglichkeiten
formulieren zu können, aber nicht zuletzt auch, Zeit im Problembearbeitungsprozess zu ge-
winnen, was für die politische Exekutive auch einen Zugewinn an Handlungsflexibilität be-
deutet. Ein Beispiel hierfür wäre die Nationale Armuts- und Reichtumsberichterstattung,
bei der Politik und Wissenschaft eng miteinander verknüpft sind. Wenn Armut hier als ein
komplexes und vielschichtiges Problem dargestellt wird, auf das mit ebenso zahlreichen
Maßnahmen reagiert werden muss, lässt sich eine detaillierte Bestandsaufnahme als Grund-
lage für wirksame Armutsbekämpfung rechtfertigen, ohne direkt konkrete Problemlösungen
anstoßen zu müssen. Differenzierungen lassen sich im Weiteren über verschiedene Adres-
sierungen bezogen auf die Forderungen, die Problemverursacher und die als zuständig er-
achteten Problemlöser vornehmen (Nedelmann 1986b: 24). Ein zentraler Mechanismus po-
litische Handlungsflexibilität zu erlangen, ist hier der Versuch der Re-Privatisierung eines
sozialen Problems. Unter kultureller Ausdehnung versteht Nedelmann zuletzt Differenzie-
rungsmöglichkeiten, die sich dadurch ergeben, dass soziale Probleme in mehreren unter-
schiedlichen institutionellen Arenen behandelt werden können. Es wird angenommen, dass
das Ausmaß der Handlungsflexibilität durch das Erschließen weiterer institutioneller Are-
nen, in denen das Problem jeweils anders fokussiert werden muss, erhöht werden kann und
sich so andere Problemlöseverfahren anwenden lassen, die zur Entlastung der parlamentari-
schen Arena beitragen.
Ähnlich thematisiert Windhoff-Héritier (1987: 56 ff.) diese strategische Möglichkeit als
„issue relabeling“, um dadurch z. B. das Konfliktniveau bestimmter Ansprüche oder die
Mobilisierungsfähigkeit von Issues zu steuern. Als Beispiel, dafür, dass hierbei auch der
Kontext von entscheidender Bedeutung ist, wählt Heinelt (2009: 118) die im Rahmen der
Einwanderungsdebatte 2000 propagierte „Greencard“, womit einer möglichen öffentlichen
Mobilisierung gegen Einwanderung insofern entgegengewirkt werden sollte, als damit ex-
plizit auf eine „bedarfsgesteuerte“ selektive Einwanderungspolitik und nicht auf eine gene-
relle Freizügigkeit des Zuzugs gezielt werden sollte.
Moralisches Milieu
Die zweite Dimension kultureller Milieus sozialer Probleme nennt Nedelmann moralisches
Milieu. Dieses bestimmt sich über das Ausmaß, die Art und den Verbindlichkeitscharakter
der Werte und Normen, die an ein soziales Problem geknüpft werden. Es können dichte –
die an das soziale Problem geknüpften Werte sind explizit und institutionalisiert – vs. lose
moralische Milieus – die Normen und Werte stehen in einem eher lockeren interpretatori-
schen Zusammenhang und haben nur noch eine schwache Prägekraft – unterschieden wer-
den (Nedelmann 1986b: 27). Dichte moralische Milieus schränken die politische Hand-
lungsflexibilität logischerweise ein, wenn die mit dem Problem verbundenen Normen und
Werte trotz hohem Geltungsgrad nicht realisiert werden können. Dementsprechend würde
Die Politik sozialer Probleme 179

eine Lockerung des moralischen Milieus beispielsweise durch Umdeutung oder Betonung
anderer Werte und Normen mit Hinweis auf veränderte Situationskontexte zum Rückge-
winn von Handlungsflexibilität beitragen. Zu bedenken ist bei dieser Transformationstätig-
keit, dass die Mobilisierung und Demobilisierung von Werten und Normen keine einfach
umzusetzende Definitionsleistung sein dürfte, sondern eine gewisse Zeit beansprucht und
gut begründet werden muss, da die Verletzung von bestimmten Werten ja meist der Aus-
gangspunkt von Beschwerdeaktivitäten ist. Beispiele hierfür wären Versuche der Umdeu-
tung von sozialer Gerechtigkeit in politischen Debatten – „Gerecht ist, was Arbeitsplätze
schafft“ als Umdeutung zur Legitimation der Senkung von Steuern und Sozialabgaben von
Unternehmen – oder die Darstellungen in Debatten über Eigenverantwortlichkeit in der
Sozialpolitik als eine Form von individueller Autonomie (vgl. Ratzka 2010).
Wert-Ladungs-Intensität
Als letzte Dimension kultureller Milieus nennt Nedelmann die „Wert-Ladungs-Intensität“
sozialer Probleme, die Auskunft über das Ausmaß des emotionalen Engagements, das Ak-
teure in das Problem investieren, sowie die emotionale Intensität, mit der Konflikte ausge-
tragen werden, gibt. Es ist einleuchtend, dass hoch wert-geladene Probleme politische Ak-
teure unter Handlungsdruck setzen. Zum Erhalt von Handlungsspielräumen muss also die
Wert-Ladungs-Intensität gesenkt oder aber auf diejenigen Probleme gelenkt werden, für die
man eher Lösungsmöglichkeiten sieht, quasi als Ablenkungsmanöver. Entgegen der Vor-
stellung, dass Affekte gemeinhin als kaum steuerbar gelten, geht Nedelmann davon aus,
„daß sich Affekte für Problemlagen plötzlich schüren und ebenso plötzlich auch wieder
abkühlen lassen, dass Stimmungen für bestimmte Themen aufgeputscht und wieder ge-
dämpft werden können“ (Nedelmann 1986b: 33). Die Wert-Ladungs-Intensität liegt nicht in
der „Natur“ eines Problems, sondern ist das Produkt von Interaktionsprozessen, in denen
man sich gegenseitig von der Dringlichkeit des Problems überzeugt. Allerdings hat die poli-
tische Einflussnahme auf die Wert-Ladungs-Intensität angesichts des massenmedialen Inte-
resses an der Thematisierung bzw. Dramatisierung klare Grenzen. Mit emotionaler Abküh-
lung ließe sich eher im Rahmen von Gewöhnungseffekten und/oder der Verdrängung eines
heiklen Themas durch ein neues rechnen.
Nicht nur die bürokratischen Mechanismen des Herausfilterns von Ansprüchen („non-
decisions“) und die aktive Steuerung von Konflikten und Konfliktparteien sichern also die
„Handlungsflexibilität“ des politisch-administrativen Systems, sondern auch die Möglich-
keit der politischen Beeinflussung oder Schaffung spezifischer „kultureller und moralischer
Milieus sozialer Probleme“. Die von Cobb und Elder (1972) entwickelten Hypothesen zum
Zusammenhang zwischen Problematisierungsform und Mobilisierungsfähigkeit von Issues
(s. o.) lassen sich in diesem Rahmen einer strategischen Steuerung von Problematisierungen
integrieren. Ein erster Punkt bezieht sich auf die Sichtbarkeit sozialer Probleme, der bei
Cobb/Elder (1972) zwar nicht explizit genannt wird, sich aber implizit aus der Argumenta-
tion ergibt. Die Politik der Regulierung besonders sichtbarer sozialer Probleme wird dem-
nach darauf gerichtet sein, zunächst einmal die Sichtbarkeit zu verringern, um so den Prob-
lemdruck und die Chancen einer öffentlichen Mobilisierung zu reduzieren. Weiterhin kann
das Konfliktpotential über eine Komplexitätssteigerung gesenkt werden, wenn es z. B. ge-
lingt, das soziale Problem zu einem technischen Problem umzudefinieren und zu verwis-
180 Axel Groenemeyer – Christoph Hohage – Melanie Ratzka

senschaftlichen, was bei Nedelmann unter „Differenzierung“ gefasst wurde. Je technischer


das Problem erscheint, desto eher wird auch die Zuständigkeit von Experten und Expertin-
nen anerkannt, damit das Problem entpolitisiert und der Konflikt kanalisiert. Auch können
die langfristigen Konsequenzen des Problems bestritten werden. Weitere Strategien können
sich auf die Diffamierung der Anspruchsteller beziehen, indem ihnen ihr Vertretungsan-
spruch abgesprochen wird oder indem sich das Ausmaß der Betroffenheit auf einzelne, iso-
lierte Gruppen reduzieren lässt und diesen die Verantwortung für das Problem zugeschrie-
ben wird, was mit der Strategie einer Re-Privatisierung bei Nedelmann korrespondiert (wei-
tere Beispiele finden sich bei Rein 2006, der ähnliche Strategien als „reframing“ themati-
siert).
Ansätze, die die Politik sozialer Probleme auf die strategische Steuerung von Proble-
matisierungen konzentrieren, ohne dass sie die Dimensionen der „politics“ und „polity“
berücksichtigen, bleiben unterkomplex. Nedelmanns Ansatz liefert zunächst nur einen ana-
lytischen Bezugsrahmen zur Rekonstruktion von Deutungswandel in der Politik, ohne näher
zu erklären, wo und wie sich Transformationen kultureller Milieus sozialer Probleme im
politischen Prozess überhaupt durchsetzen lassen, wer daran maßgebliches Interesse hat
oder auch wo strukturelle oder institutionelle Restriktionen liegen könnten. Dieser Mangel
an Tiefenschärfe muss bzw. kann durch Hinzuziehung anschlussfähiger Konzepte, wie das
der Wissensmärkte aus der Wissenspolitologie aufgefangen werden, da hiermit spezifische
Arenen der Schaffung kultureller Milieus sozialer Probleme und die dortigen Machtkonstel-
lationen als zentraler Erklärungsfaktor in den Blick kommen. Da Wissensmärkte auf einen
über den engen staatlichen Bereich hinausgehenden Teilnehmerkreis und damit die Schnitt-
stellen zwischen Umwelt und politischem System hinweisen, können auch Befunde zur
Politikgestaltung durch Policy-Netzwerke integriert werden (siehe Ratzka 2010).

4.3 Die strategische Nutzung sozialer Probleme: Regieren durch soziale Probleme
Die Orientierung der Politik an der Logik der Legitimationsbeschaffung, der Mobilisierung
öffentlicher Unterstützung und der Parteienkonkurrenz kann u. U. eine Dynamik der strate-
gischen Nutzung sozialer Probleme erzeugen, die über „symbolische Politik“ und die Ma-
nipulation „moralischer Milieus“ hinausgeht und die aktive Problematisierung sozialer Pro-
bleme durch Organisationen des politischen Systems betrifft. In der Analyse kriminalpoliti-
scher Entwicklungen sind dazu Ideen eines „Governing Through Crime“ (Simon 2007)
bzw. eines „Making Crime Pay“ (Beckett 1997), insbesondere in Bezug auf die dramatische
US-amerikanische Entwicklung weltweit höchster Gefangenenraten, entwickelt worden.
In seiner Erklärung des „punitiv turns“ in den USA und in Großbritannien geht Garland
(2008) davon aus, dass steigende Kriminalitätsraten seit den 1960er Jahren einen „Prob-
lemdruck“ für die Politik darstellten, und gleichzeitig sozialpolitische Ideen und Vorstel-
lungen einer Rehabilitation und Resozialisierung von Straftätern an Popularität verloren
hatten. Beide Entwicklungen zusammen haben dazu geführt, dass über veränderte Wahr-
nehmungen in der Öffentlichkeit und ein Anstieg von Kriminalitätsfurcht in der Bevölke-
rung neue Politiken härteren und expressiveren Strafens durchgesetzt wurden. Demgegen-
über gehen andere Autoren und Autorinnen davon aus, dass bei den Entwicklungen der
Kriminalpolitik der in Kriminalstatistiken abgebildeten Kriminalitätsentwicklung kaum Be-
deutung zukommt (Beckett 1997; Chambliss 2001; Scheingold 1984, 1991, 1995; Simon
Die Politik sozialer Probleme 181

2007). Die Zusammenhänge zwischen Kriminalitätsentwicklung und Entwicklungen der


Gefangenenraten sind weder im internationalen Vergleich noch im Zeitverlauf besonders
stark. Tatsächlich hat die Entwicklung von Kriminalpolitik kaum etwas mit der Entwick-
lung von Kriminalitätsraten zu tun (vgl. Groenemeyer 2003).
So argumentieren Scheingold (1984, 1991, 1995) und ganz ähnlich auch Simon (2007),
dass die politische Problematisierung von „street crime“ es den politischen Organisationen
erlaubt hat, in Bezug auf soziale Probleme aktives staatlichen Handelns zu demonstrieren,
das in anderen Feldern, die auch Grundlage der Bearbeitung von Kriminalität hätten sein
können, wie z. B. Sozialpolitik, Stadterneuerung, Reduzierungen sozialer und rassischer
Ungleichheit, innerhalb des US-amerikanischen politischen System seit Ende der 1960er
Jahre nicht mehr mehrheitsfähig und durchsetzbar gewesen sei. Darüber hinaus wurden Al-
ternativen zur „einfachen“ Lösung „Bestrafen und Einsperren“ als teuer angesehen, in ihren
Wirkungen als unsicher betrachtet, und vor allem wurde angenommen, dass ihre Wirkun-
gen sich erst in einer längerfristigen Perspektive zeigen.
Die politische Problematisierung von Kriminalität reagierte demnach eher auf diffuse
Ängste und Unsicherheiten, die mit gesellschaftlichen und besonders ökonomischen Um-
brüchen in den 1960er und 1970er Jahren zu tun haben. Diese Unsicherheiten werden dann
über die Medien auf Kriminalitätsfurcht gelenkt und damit politisch leichter bearbeitbar. In
ähnlicher Weise hat bereits Gusfield (1963) die Entwicklung von Temperenzbewegungen
bis hin zur Verabschiedung der Prohibition 1919 als Reaktion bestimmter Bevölkerungs-
gruppen auf wirtschaftlich bedingte Unsicherheiten und Statusängste erklärt. Kriminalität
und Kriminalitätsfurcht sind Issues, die sich einprägsam symbolisieren lassen und sich, mit
einfach scheinenden Lösungen versehen, sehr gut für Wahlkämpfe eignen. Einige Formen
von Kriminalität lassen sich leicht für öffentliche Dramatisierungen und als Projektionsflä-
che für diffuse Statusängste nutzen: „Crime is a convenient receptacle for anxieties associ-
ated with modern living. … it represents one of the last remaining ‘others’ in a complex so-
ciety. The ‘criminal other’ represents a traditional ‘bogeyman’ where anxieties can be safe-
ly projected and attacked.” (Farrall/Gray/Jackson 2007: 19).
Über Wahlkämpfe kann dann eine Eigendynamik der öffentlichen Problematisierung
von „street crime“ und Drogenkonsum einsetzen. Trifft das Thema, unterstützt durch Medi-
en, in der Öffentlichkeit auf Resonanz bzw. wird es von den Wahlkampfstrategen so wahr-
genommen, dann müssen sich auch andere Parteien des Themas annehmen. Für diesen
„Ansteckungseffekt“ (siehe Kapitel 2.5) sind insbesondere linke und liberale Parteien anfäl-
lig, da rechten und konservativen Parteien für das Thema „Law und Order“ zumeist höhere
Kompetenzen zugeschrieben werden und linke bzw. liberale Parteien hier dann besondere
Anstrengungen unternehmen müssen, um keine Wählerstimmen zu verlieren, sofern es
nicht gelingt, das öffentliche Meinungsklima eher auf Fragen wirtschaftlicher Entwicklung
und soziale Gerechtigkeit zu lenken. Dies ist genau die Entwicklung, die in den USA seit
Ende der 1960er Jahre und in Großbritannien spätestens seit Ende der 1980er Jahre einge-
treten ist. Die politische Strategie, diffuse Ängste in Wahlkämpfen über die Medien auf das
Thema innere Sicherheit und auf „law and order“ Politik zu lenken, zeichnete in den USA
zunächst besonders die Republikanische Partei in den Präsidentschafts-Wahlkämpfen aus,
wurde dann aber auch von den Demokraten übernommen. Diese Form der aktiven politi-
schen Problematisierung in Wahlkämpfen beschreibt Beckett (1997) als „Making Crime
182 Axel Groenemeyer – Christoph Hohage – Melanie Ratzka

Pay“ und Chambliss (2001) als „The Politics of Fear“. Ähnliche Versuche der strategischen
Mobilisierung von Kriminalitätsfurcht hat es auch immer wieder in Deutschland bei Land-
tagswahlkämpfen gegeben, allerdings mit wechselndem Erfolg (z. B. Hamburg 2001, Hes-
sen 2008).
Die Begründung für diese Strategien liegt immer in einer steigenden Kriminalitäts-
furcht in der Bevölkerung und Forderungen aus der Gesellschaft nach härteren Strafen, auf
die die Politik dann reagiert (vgl. Lee 2007). Tatsächlich zeigen Meinungsumfragen, dass in
den USA und in Großbritannien sowohl die Kriminalitätsfurcht als auch der Anteil der Be-
fürworter härterer Strafen deutlich höher ist als in den meisten kontinentaleuropäischen
Ländern und in Skandinavien. Auch wird in den USA immer wieder geltend gemacht, dass
70-80 Prozent der Bevölkerung für die Beibehaltung der Todesstrafe sind und dass sie des-
halb dort auch nicht abgeschafft werden kann (vgl. Roberts et al. 2003). Die Zusammen-
hänge zwischen öffentlicher Meinung und Politik sind allerdings komplexer. So zeigen z. B.
Roberts und Stalans (1997), dass der Anteil der Befragten mit punitiven Einstellungen deut-
lich sinkt und der Anteil, derjenigen, die resozialisierende oder sozialpolitische Maßnah-
men befürworten, deutlich steigt, wenn mehr und detailliertere Informationen über einen
Fall und den Täter vorgelegt werden. Auch wird das Ausmaß der Kriminalität in der Bevöl-
kerung stark überschätzt und überwiegend von einer Verschlechterung der Lage ausgegan-
gen. Nimmt man die Einstellungen zur Todesstrafe als einen Indikator für punitive Einstel-
lung so zeigt sich, dass z. B. in Deutschland und auch in Frankreich die Zustimmung zur
Todesstrafe nach ihrer Abschaffung deutlich gesunken ist (Evans 2001: 955ff.). Dies lässt
sich verallgemeinern, wie die Untersuchung von Beckett (1997) zeigt, Veränderungen kri-
minalpolitischer Einstellungen folgen eher politischen Entscheidungen und massenmedia-
len Thematisierungskonjunkturen und als umgekehrt. Eine repressive und expressive Kri-
minalpolitik hat eher punitive Einstellungen in der Bevölkerung zur Folge, und liberale, auf
Rehabilitation und Toleranz ausgerichtete Kriminalpolitiken führen, jeweils mit entspre-
chenden massenmedialen Informationen, eher zu liberalen und toleranten Einstellungen in
der Bevölkerung.
Allerdings scheint die Bedeutung des „punitiven populism“ und des „Governing
Through Crime“ stark von der jeweiligen politischen Konstellation und dem institutionellen
politischen Gefüge abzuhängen. In einem Zwei-Parteien-System führt die Konkurrenz um
Wahlstimmen zu einer, zumindest rhetorischen Konkurrenz um die härtere Politik gegen-
über Kriminellen, sobald eine Partei dieses Thema zu besetzen sucht und damit erfolgreich
ist. In West-Europa mit einem in der Regel breiteren Parteienspektrum kommt dieses nur
unter der Bedingung zum Tragen, dass starke rechte Parteien oder Orientierungen entstan-
den sind, die insbesondere mit einer Rhetorik der Ausgrenzung von Fremden und Außens-
eitern den anderen Parteien Mehrheiten streitig zu machen drohen. Wenn ein politisches
System in diese Spirale von emotionaler Punitivität eingetreten ist, scheint es in einen
Zwei-Parteien-System schwieriger zu sein, hieraus wieder zu entkommen. Dies ist in Mehr-
Parteien-Systemen eher vorstellbar, wenn es zu einem Zusammenbruch der Bedrohung
durch rechte Parteien kommt, z. B. wenn die durch die politische Rhetorik geweckten Er-
wartungen enttäuscht werden.
Die „Governing Through Crime“-These ist für die USA durchaus überzeugend, aber,
von einzelnen Fällen abgesehen, schon viel weniger für Deutschland, Italien oder die skan-
Die Politik sozialer Probleme 183

dinavischen Staaten, die dem US-amerikanischen Vorbild weitgehend widerstanden haben


und in denen es auf verschiedenen Ebenen auch immer Gegenbewegungen zu steigenden
Gefangenenraten gegeben hat. In einem Vergleich der kriminalpolitischer Orientierungen in
Deutschland und den USA weist Savelsberg (1994, 1999) darauf hin, dass sich die instituti-
onelle Struktur der Diffusion und Produktion von Wissen über Kriminalität in beiden Län-
dern deutlich unterscheidet, so dass die Strategie eines „Governing Through Crime“ zwar
für die USA funktioniert, aber in Deutschland auf ein institutionelles Gefüge trifft, das so-
wohl in Bezug auf sozialpolitische Traditionen als auch im Hinblick auf die Organisierung
professionelle Interessen und Perspektiven populistischen Kampagnen punitiver und re-
pressiver Kriminalpolitik stärkeren Widerstand entgegensetzt. In Deutschland ist das politi-
sche Netzwerk im Bereich der Kriminalpolitik stärker als in den USA durch eine neokorpo-
ratistische Struktur gekennzeichnet, d. h. durch wenige, aber gut organisierte Organisatio-
nen von Professionellen, die in direkter und indirekter Weise in kriminalpolitischen Ent-
scheidungsprozesse eingebunden sind. Demgegenüber ist das kriminalpolitische Feld in den
USA durch eine hohe Fragmentierung des politischen Netzwerkes gekennzeichnet, das nur
wenig direkt an das politische System gebunden ist.

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