Desarrollo Social No 1 06

No.
1 de 2006
Desarrollosocial
de Bogotá, D.C.
Secretaría de Hacienda Distrital

DIRECCIÓN DE ESTUDIOS ECONÓMICOS
DESARROLLO SOCIAL
DE BOGOTÁ, D.C.
NÚMERO 1
DE 2006
Alcalde Mayor
Luis Eduardo Garzón
Secretario de Hacienda
Pedro Arturo Rodríguez Tobo
Subsecretaria de Hacienda
Martha Hernández Arango
Director de Estudios Económicos
Germán Enrique Nova Caldas

EQUIPO DE TRABAJO
Director de Estudios Económicos

Germán Enrique Nova Caldas
Subdirector de Análisis Macroeconómico y Sostenibilidad Fiscal

Carlos Emilio Betancourt Galeano
Subdirector de Análisis Sectorial y Desarrollo Económico y Social

Ernesto Parada Malaver
Asesora
Luz Josefina González Montoya
Editor
Ernesto Parada Malaver
Revisión y coordinación editorial

Mario Villamor Duque
Diseño de cubierta
Luz Marina Camacho - Logosapiens
Fotografías de cubierta
Luis Emiro Mejía
Diagramación
Marybel Carvajal Riveros - Tecar S.A.
Asesora de Comunicaciones
Eliana Castellanos Díaz
Auxiliar
Manuel Antonio Mancipe González
Secretaria
Olga Parra Parra
Impresión
Tecar S.A.
OTRAS PUBLICACIONES de la SHD-DEE

Actualidad Económica de Bogotá
Estadísticas Fiscales de Bogotá
Desarrollo Social de Bogotá

ISSN 1657-6640
LOS AUTORES
Capítulo 1
Textos: Mike Núñez Lozano (coordinador), Luz Josefina González Montoya, Mauro Alejandro Reyes
Bonilla, José Vicente Castro Torres, Nubia Cristina Mejia Pérez, Raúl Alberto Chamorro Narvaez,
Caril Antonio Rodriguez González, Camila Niño Fernández, Eduardo Alberto Olivar Quintero y
Ernesto Parada.
Edición y producción de salidas cartográficas temáticas: María del Mar Rendón Orduz; montaje y
edición de imágenes de los mapas correspondientes a los planes maestros de servicios públicos (energía,
acueducto y telecomunicaciones): Luis Felipe Suárez Olivero.
Capítulo 2
Adriana Rodríguez Castillo (investigadora), Eduard Arias León (asistente de investigación).
Capítulo 3
Luis Jorge Garay Salamanca
Capítulo 4
Ulpiano José Jiménez Corredor, Adriana Janeth Ávila Reina y Juan Francisco Olaya Toro.
La Dirección de Estudios Económicos manifiesta su agradecimiento al Departamento Administrativo

de Planeación Distrital por proporcionar la cartografía base de los planes maestros y los documentos
técnicos.
La versión digital de esta revista la encuentra en www.shd.gov.co sección publicaciones

Secretaría de Hacienda Distrital, teléfono PBX: 3385000; DEE: 3385016
Desarrollo Social de Bogotá
ISSN 1657-6640
DESARROLLO SOCIAL DE BOGOTÁ NÚMERO 1 DE 2006
viii Secretaría de Hacienda Distrital

CONTENIDO
Contenido
1. Informe especial.
Finanzas públicas y Planes Maestros ........................ 1
Finanzas públicas de Bogotá, D.C. .................................... 3
Planes maestros de equipamientos................................... 11
1. Planes de equipamientos colectivos ................................. 13

1.1. Plan maestro de equipamiento educativo (PMEE) ...............13
Descripción del sector ..........................................................13
Problemas en la producción de equipamientos ....................13
Políticas del PMEE ..............................................................14
Financiación .........................................................................19
1.2. Plan maestro de equipamientos del sector salud (PMES) .....19
Descripción sectorial ............................................................19
Servicios de los equipamientos y características ....................19
Problemas asociados .............................................................20
Principales políticas ..............................................................20
Financiación y estrategia ......................................................21
1.3. Plan maestro de bienestar social (PMBS) .............................24
Problemas.............................................................................25
Financiación .........................................................................27
1.4. Plan maestro de equipamientos de cultura (PMEC) ............32
Descripción sectorial ............................................................32
Servicios de equipamientos y características .........................32
Problemas asociados al sector ...............................................33
Financiación .........................................................................35
1.5. Plan maestro de cultos .........................................................37
Dirección de Estudios Económicos ix

Problemas de los equipamientos de cultos ...........................38

Políticas del plan maestro de cultos ......................................38
Escenarios futuros ................................................................39
Financiación .........................................................................40
2. Plan maestro de equipamientos recreo-deportivos ........... 42

Plan maestro de parques y equipamientos deportivos
y recreativos (PMPED) ........................................................42
Diagnóstico ..........................................................................43
Políticas ................................................................................44
Financiación .........................................................................45
3. Planes maestros de servicios públicos .............................. 47

3.1. Plan maestro de acueducto y alcantarillado (PMAA) ...........47
La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá
(EAAB) .............................................................................48
Problemas asociados a la prestación de los servicios de
acueducto y alcantarillado .................................................49
Política sectorial ...................................................................49
Financiación del plan de inversiones ....................................49
3.2. Plan maestro para el manejo integral de residuos sólidos
(PMIRS) ..............................................................................53
Servicio de aseo ....................................................................53
Servicio especial de aseo .......................................................53
Residuos peligrosos ..............................................................54
Escombros ............................................................................54
Disposición final y tratamiento de lixiviados .......................54
Ejes de análisis y políticas del PMIRS ..................................55
Financiación e inversiones ....................................................55
Infraestructura y equipamientos del sistema general
de residuos sólidos .............................................................56
3.3. Plan maestro de energía (PME) ...........................................59
Financiación .........................................................................61
3.4. Plan maestro de gas (PMG) .................................................63
La cadena del gas natural......................................................63
Problemas asociados a la prestación del servicio
de gas natural ....................................................................65
Financiación del plan de inversiones ....................................65
x Secretaría de Hacienda Distrital

CONTENIDO
3.5. Plan maestro de telecomunicaciones (PMT) ........................68

El servicio de telecomunicaciones en Bogotá .......................68
Diagnóstico del servicio en la ciudad ...................................68
Políticas del plan maestro de telecomunicaciones.................69
Compromisos específicos del PMT ......................................70
4. Planes estructurantes ....................................................... 73

4.1. Plan maestro de movilidad (PMM) ......................................73
Aspectos generales ................................................................73
Aspectos financieros del PMM .............................................76
4.2. Plan maestro del espacio público (PMEP) ...........................80
Problemas del sector .............................................................81
Políticas ................................................................................82
Financiación .........................................................................83
5. Planes maestros urbanos básicos ...................................... 87

5.1. Plan maestro de equipamientos de seguridad
ciudadana, justicia y defensa (PMSJD) ...............................87
Problemas relacionados con los equipamientos
de seguridad, justicia y defensa ..........................................87
Políticas ................................................................................88
Financiación .........................................................................90
5.2. Plan maestro de abastecimiento y seguridad alimentaria
de Bogotá (PMASAB) ..........................................................93
Problemas relacionados con el abastecimiento y seguridad
alimentaria de Bogotá .......................................................93
Políticas del Pmasab .............................................................94
Financiación .........................................................................98
5.3. Plan maestro de cementerios y servicios funerarios
(PMCSF) .............................................................................98
Problemas relacionados con los cementerios y los servicios
funerarios ..........................................................................98
Políticas del PMCSF ......................................................... 101
Financiación ...................................................................... 104
5.4. Plan maestro de recintos feriales (PMRF) ......................... 104
Descripción del sector ....................................................... 104
Diagnóstico ....................................................................... 104
Políticas ............................................................................. 105
Bibliografía ................................................................................. 107
Dirección de Estudios Económicos xi

2. Análisis sectorial.
Empleo informal en Bogota, D.C. ........................ 111
Condiciones laborales de las personas ocupadas
en el sector informal ...................................................... 113
Evolución del empleo informal en Bogotá .................................. 113
Características económicas de las pequeñas unidades ........ 115
Los ciclos de producción de las pequeñas unidades
económicas como aproximación a la estabilidad
del empleo que proveen ................................................. 116
Características de las personas ocupadas en las pequeñas
unidades económicas ...................................................... 119
Características demográficas
y educativas ............................................................. 120
La vinculación laboral en las pequeñas unidades
económicas .............................................................. 121
i. Tipo de contrato ............................................. 121
ii. Afiliación al sistema de seguridad social .......... 122
iii. Prestaciones sociales ........................................ 124
Recomendaciones de política pública ................................ 125
Bibliografía ................................................................................. 129
3. Tendencias internacionales de política social

Políticas activas de empleo en la Unión
Europea ................................................................. 131
Una nota sobre las políticas activas de empleo
A propósito de la experiencia de la Unión Europea ....... 133
Políticas activas de empleo .......................................................... 133
Definición ......................................................................... 133
Tipologías ......................................................................... 134
Ejes de intervención .......................................................... 135
Poblaciones objetivo .......................................................... 136
Impactos básicos y eficiencia ............................................. 136
Políticas activas ........................................................... 136
Políticas pasivas .......................................................... 138
Evaluación de impactos .............................................. 138
Gestión de políticas públicas de empleo en el nivel local .. 140
Las políticas activas de empleo
en la europa comunitaria ................................................... 141
Evolución hacia una estrategia
de empleo en la Unión ................................................... 141
Patrones de políticas de mercado
de trabajo en la Unión .................................................... 144
xii Secretaría de Hacienda Distrital

CONTENIDO
Políticas pasivas ................................................................. 144

Beneficios al desempleo .............................................. 144
Asistencia social al desempleo ..................................... 145
Impacto de los beneficios en la decisión de buscar
oportunidades de empleo ........................................ 145
Políticas activas de empleo .......................................... 145
A manera de reflexión ................................................................. 147
Balance de la aplicación de políticas activas en países
desarrollados ................................................................... 147
Algunas guías para el diseño de políticas activas
de empleo ................................................................ 148
Bibliografía ................................................................................. 148
4. Indicadores de desarrollo social

de Bogotá, D.C. .................................................... 151
Observatorio de Impacto Social y Económico Local-Oisel .. 153
Antecedentes............................................................................... 153
Oisel para red Bogotá ................................................................. 153
Los Oisel ........................................................................... 154
Lo local ............................................................................. 154
Lo social ............................................................................ 154
Lo económico ................................................................... 156
Impacto ............................................................................. 156
Conclusiones de Red Bogotá ............................................ 156
El sistema integrado de estadísticas comparadas-Siec,
como punto de partida del Oisel ....................................... 157
Concepto y objetivos ........................................................ 158
Aspectos funcionales ......................................................... 158
Series estadísticas y biblioteca virtual del Siec ................... 159
El presupuesto orientado a resultados (POR) ............................. 160
Los componentes del POR ............................................... 161
Indicadores en el componente Productos, Metas
y Resultados ................................................................... 162
Un observatorio urbano certificado por naciones unidas ............ 162
La declaración del milenio ................................................ 162
Los objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) .............. 163
UN-Hábitat ...................................................................... 163
El Observatorio Urbano Global de UN-Habitat ............... 163
El análisis de impacto local ......................................................... 165
Por qué medir el impacto .................................................. 165
La medición de impacto dentro del ciclo de las finanzas
distritales ........................................................................ 166
Conclusiones .............................................................................. 167
Dirección de Estudios Económicos xiii

xiv Secretaría de Hacienda Distrital

CONTENIDO
Lista de cuadros
Cuadro 1.1. Indicadores del Presupuesto Distrital, 2003-2005 .................. 6

Cuadro 1.2. Administración Central: evolución del saldo de la deuda,
2003-2005. (Millones de pesos) ............................................. 8
Cuadro 1.3. Administración Central: ejecución presupuestal servicio
de la deuda, 2003-2005. (Millones de pesos) ......................... 9
Cuadro 1.4. Asignaciones presupuestarias reales, por sectores
(porcentaje del gasto total) ................................................... 10
Cuadro 1.5. Administración Central: situación presupuestal
(Millones de pesos $) ............................................................ 10
Cuadro 1.6. Consolidado inversiones totales plan maestro de gas,
2003-2015............................................................................ 66
Cuadro 1.7. Diagnóstico de penetración de los servicios de TBCL .......... 69
Cuadro 1.8. Información general de espacio público por localidades ....... 82
Cuadro 1.9. Clasificación y cantidad de establecimientos funerarios
al 2005 ................................................................................. 98
Cuadro 1.10. Dotación y disponibilidad-inhumaciones por tipo
de cementerio al 2005 .......................................................... 99
Cuadro 1.11. Composición probable de demanda por tipo de servicio
2007, 2011, 2015 y 2019 ................................................... 100
Cuadro 2.1. Bogotá. Ocupados en el Sector Informal por género.

Junio de 1992, 1994,1996, 1998 y 2000.
Segundo trimestre de 2003, 2004 y 2005 .......................... 114
Cuadro 2.2. Meses promedio al año con alta, baja y media
actividad en las pequeñas unidades económicas.
Trece principales ciudades, 2001 ........................................ 117
Cuadro 2.3. Ocupados en las pequeñas unidades económicas según
escolaridad. Trece principales ciudades, 2001 ..................... 120
Cuadro 2.4. Ocupados de las pequeñas unidades económicas
por rama de actividad. Trece principales ciudades, 2001 .... 120
Cuadro 2.5. Ocupados de las pequeñas unidades económicas
por tipo de sociedad. Trece principales ciudades, 2001 ...... 121
Dirección de Estudios Económicos xv

Cuadro 2.6. Años de experiencia en el establecimiento de las personas

ocupadas en las pequeñas unidades económicas según
posición ocupacional. ......................................................... 121
Cuadro 2.7. Porcentaje de trabajadores con contrato escrito de trabajo
según el tipo de sociedad. Trece principales ciudades,
2001 ................................................................................... 122
Cuadro 2.8. Porcentaje de empleados en las pequeñas unidades
económicas afiliados al sistema de salud y pensiones, según
rama de actividad. Trece principales ciudades, 2001 ........... 122
Cuadro 2.9. Porcentaje de empleados en las pequeñas unidades
económicas afiliados al sistema de salud y pensiones,
según tiempo de funcionamiento de la actividad.
Trece principales ciudades, 2001 ........................................ 123
Cuadro 2.10. Porcentaje de trabajadores afiliados al Sistema
de Seguridad Social, según el tipo de sociedad
de la unidad económica en que trabajan. Trece principales
ciudades, 2001 ................................................................... 123
Cuadro 2.11. Porcentaje de trabajadores afiliados al Sistema
de Seguridad Social, según el tipo de contabilidad
de la empresa en que laboran. Trece principales
ciudades, 2001 ................................................................... 123
Cuadro 2.12. Porcentaje de trabajadores que reciben prestaciones
sociales. Trece principales ciudades, 2001 ........................... 124
sociales. Trece principales ciudades, 2001 .......................... 124
sociales, por tiempo de funcionamiento de la unidad
económica. Trece principales ciudades, 2001 ..................... 124
sociales, según expectativas de continuidad de la unidad
sociales, según tipo de contabilidad de la unidad
Cuadro 2.17. Objetivos, instrumentos y limitaciones de las medidas
de apoyo productivo para el sector informal ....................... 126
Cuadro 2.18. Número de pasos, días hábiles, costos y capital mínimo
para iniciar una empresa, 2005 ........................................... 127
Cuadro 2.19. Medidas sobre el marco regulatorio en los que tienen
discrecionalidad los municipios .......................................... 128
Cuadro 4.1. Indicadores sociales sugeridos por Red Bogotá ................... 155
Cuadro 4.2. Variables estadísticas contempladas en Siec ........................ 160
xvi Secretaría de Hacienda Distrital

CONTENIDO
Tabla 1.1. Equipamientos de salud: función y escala ............................. 24

Tabla 1.2. Denominaciones de los servicios de Bienestar Social.
Actuales y futuras ................................................................. 29
Tabla 1.3. Equipamientos culturales por categoría y escala ................... 35
Tabla 1.4. Equipamientos del sistema de acueducto y alcantarillado ....... 50
Tabla 1.5. Equipamientos requeridos para la operación adecuada
del sistema general de residuos sólidos.................................. 57
Tabla 1.6. Equipamientos del sistema de gas natural ............................. 66
Tabla 1.7. Infraestructura y equipamientos del sistema
de telecomunicaciones .......................................................... 71
Tabla 1.8. Objetivos del PMM y estrategias asociadas .......................... 75
Tabla 1.9. Categorización de los equipamientos de seguridad
ciudadana, justicia y defensa ................................................. 90
Tabla 1.10. Requerimientos de equipamiento funerario al año 2019 .... 100
Recuadro 4.1. Bogotá en Datos ................................................................. 159
Anexo 4.1. Observatorio Urbano Global (Guo) Indicadores urbanos

según la agenda Hábitat (Onu-Hábitat)
2004 ................................................................................... 168
Dirección de Estudios Económicos xvii

xviii Secretaría de Hacienda Distrital

CONTENIDO
Lista de gráficos
Gráfico 1.1. Gastos de funcionamiento como proporción

de los ingresos corrientes de libre destinación.
Indicador Ley 617 de 2000 .................................................... 4
Gráfico 1.2. Administración Central: ingresos corrientes 2002-2005 ........ 6
Gráfico 1.3. Administración Central: transferencias de la Nación,
2002-2005 ............................................................................. 7
Gráfico 1.4. Administración Central: Comportamiento de los
Recursos de Capital, 2003-2005 ............................................ 7
Gráfico 1.5. Administración Central: composición de la deuda
por fuente, 2000-2005 ........................................................... 8
Gráfico 1.6. Inversión Idipron. 1994-2004. Millones de $ de 2004 ........ 28
Gráfico 1.7. Inversión Dabs. 1994-2004. Millones de $ de 2004 ............ 28
Gráfico 1.8. Estructura y organización distrital del sector
administrativo de movilidad ................................................. 74
Gráfico 2.1. Participación de la gran y pequeña empresa en el valor

agregado y en la ocupación. Bogotá 2003 .......................... 116
Gráfico 2.2. Variación porcentual de la ocupación suponiendo que
el empleo se ajusta a las variaciones en la producción.
Trece ciudades principales. 2001. ....................................... 117
Gráfico 2.3. Variación porcentual de la ocupación en las pequeñas
unidades económicas por ramas de actividad.
Mes de febrero. Trece principales ciudades, 2001 ............... 118
Gráfico 2.4. Variación porcentual de la ocupación en las pequeñas
unidades económicas por ramas de actividad.
Mes de junio, Trece principales ciudades, 2001 .................. 119
Gráfico 4.1. Estructura Oisel ................................................................. 158

Gráfico 4.2. Los componentes del POR ................................................. 161
Gráfico 4.3. Ciclo de las finanzas distritales ........................................... 167
Dirección de Estudios Económicos xix

Mapas
Plan Maestro de Educación
Equipamento actual 2006 .................................................................... 17
Equipamento futuro 2019 ................................................................... 18
Plan Maestro de Salud
Plan Maestro de Bienestar Social ......................................................................
Plan Maestro de Cultura
Plan Maestro de Culto
Plan Maestro Deportivo Recreativo
Plan Maestro de Acueducto y Saneamiento Básico. Redes e Infraestructura
Plan de Saneamiento del río Bogotá 2019 ............................................ 52
Plan Maestro para el Manejo Integral de Residuos Sólidos
Equipamento actual - Sistema de Recolección 2006 ............................ 58
Plan Maestro de Energía. Infraestructura de Energías y Redes
Plan Maestro de Gas
Plan Maestro de Telecomunicaciones. Infraestructura de
Telecomunicaciones y Redes
Plan Maestro de Movilidad
Proyectos prioritarios - Ciclorrutas y Redes Peatonales 2019 ............... 78
Proyectos prioritarios - Intercambiadores Modales -
Estacionamiento 2019 ...................................................................... 79
Plan Maestro de Espacio Público
Equipamento actual - Ciclorrutas - Ciclovías - Monumentos
y Plazas 2006 .................................................................................... 85
Equipamento actual - Alamedas y Andenes 2006 ................................. 86
Plan Maestro de Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia
Plan Maestro de Abastecimiento
Equipamento futuro - Zonas de Integración Logística 2019 ................ 96
Plan Maestro de Cementerios y Servicios Funerarios
Equipamento actual 2006 .................................................................. 102
Equipamento futuro 2019 ................................................................. 103
Plan Maestro de Recintos Feriales
Equipamento actual 2006 .................................................................. 106
PRESENTACIÓN
Presentación El capítulo especial del presente número de Desarrollo Social ocupa

nuestro mayor interés por tratarse de un tema en el que se articulan
numerosos esfuerzos públicos y ciudadanos en la transformación de los
servicios urbanos: los Planes Maestros.
Bogotá recibe el título Constitucional de Distrito Capital por ser el

centro del poder político, legal y financiero de Colombia, lo que signi-
fica la existencia de un complejo entramado social de servicios e insti-
tuciones. Una ciudad de múltiples rentabilidades, con un crecimiento
sostenido de su producto interno bruto de los últimos 25 años (con
sólo dos caídas en los años 1996 y 1999), que la convierten en un
territorio dotado de activos.
Su dinámica de desarrollo económico y social ha concentrado la volun-

tad ciudadana en un mandato que pone en ejecución un ambicioso
programa de lucha contra la pobreza y un significativo esfuerzo finan-
ciero para garantizar la sostenibilidad de lo construido. Los elementos
claves de los sistemas, procesos e instituciones vinculados a las finanzas
de la ciudad le aportan credibilidad y transparencia, con una presu-
puestación basada en políticas, con importantes logros alcanzados en
materia de disciplina fiscal y asignación estratégica de recursos públi-
cos. Razones por las cuales las finanzas públicas de Bogotá han jugado
un rol primordial de apoyo a la aplicación de políticas de desarrollo,
inclusión social y reducción de la pobreza en la ciudad.
El desarrollo de la ciudad está determinado por procesos de redistri-

bución de la población en el territorio, en el que se configuran cambios
de uso del suelo, desarrollos urbanísticos en nuevas áreas, crecimiento
de la demanda por servicios en función del crecimiento espontáneo de
la población bogotana, de la agudización del conflicto en el país, de las
variaciones en el crecimiento económico de la ciudad y de la política
pública conducente a la superación de la pobreza y la indigencia.
Dirección de Estudios Económicos xxi

El conjunto de planes maestros, que reglamentan el modelo de ordena-

miento territorial proyectado para los próximos 15 años, le da alcance a
la configuración de Bogotá-Región como un concepto novedoso que
amplía su visión territorial, con el propósito de construir una región
más equilibrada sobre un modelo desconcentrado de red de ciudades
compactas. También se busca priorizar la acción del Distrito en las zo-
nas con alta demanda y con déficit de equipamientos, adecuar la oferta
de programas a las necesidades de la población, convertir las institucio-
nes en un espacio de integración con la comunidad y la ciudad, y cons-
truir equipamiento adecuado y versátil que se adapte a la diversidad de
la demanda, de forma tal que contribuya al reequilibrio territorial de la
ciudad.
Los planes maestros de equipamientos corresponden a los siguientes

sectores: educación, salud, bienestar social; seguridad ciudadana, justi-
cia y defensa; cultura, recreación y deportes, acueducto y alcantarillado,
residuos sólidos, energía, gas, telecomunicaciones, movilidad, espacio
público; abastecimiento y seguridad alimentaria; cultos, cementerios y
servicios funerarios, y recintos feriales.
En su mayoría, estos sectores son regulados por el Estado y provistos

por el sector público y privado, a través de entidades de derecho públi-
co, empresas sociales, empresas de servicios públicos o empresas de ca-
rácter privado. La oferta está integrada por diversas escalas y compleji-
dades. Esto significa que se trata, por una parte, de instituciones de
carácter formal y no formal, prestadoras de servicios con sus respectivos
puntos de atención, y por otra, se trata de redes de servicios y de apoyo
de geometría variable. Cabe destacar que en los modos de atención
también predomina la gestión de los servicios y la organización y con-
vergencia de las políticas.
Los problemas observados y sus soluciones comprometen la interven-

ción del sistema de las finanzas de la ciudad. Los problemas están aso-
ciados, entre otros, al incumplimiento de normas urbanísticas y
sismorresistentes, área mínima de construcción, problemas de localiza-
ción por ocupación de áreas protegidas, rondas hídricas, áreas residen-
ciales y zonas de alto riesgo, o relación inadecuada con los sistemas de
movilidad y de espacio público o insuficiencia de coberturas.
En consecuencia, en el futuro, con los planes maestros, el gasto recu-

rrente deberá desarrollar mayor capacidad para cualificar y mejorar lo
construido. Por su parte, la construcción de nueva infraestructura y el
mejoramiento de la actual, exigirá la provisión de nuevos recursos para
financiar propuestas planeadas estratégicamente.
xxii Secretaría de Hacienda Distrital

PRESENTACIÓN
Se espera entonces que las dinámicas de inversión, con fuentes de diver-

sa naturaleza, pero en especial las provenientes del presupuesto público,
le aporten competitividad y optimicen la atractividad de Bogotá. Es la
oportunidad de convertir las construcciones sectoriales en elementos
ordenadores del territorio. Posicionar los servicios urbanos como espa-
cios prioritarios colectivos donde se desarrollen procesos cognoscitivos,
se definan lineamientos que aseguren la eficiencia y el equilibrio terri-
torial de los servicios de la ciudad y brinden espacios adecuados que
contribuyan al mejoramiento de la calidad de vida y la competitividad
de Bogotá.
Se propone que el Distrito se consolide como instancia de gestión urba-

na en la producción de equipamiento, para lo cual debe tener en cuenta
como referentes la población, los estándares arquitectónicos, la
normatividad urbanística, los planes sectoriales y los demás planes maes-
tros y desde luego la capacidad y disponibilidad del sistema de gestión
de las finanzas públicas.
En cada nuevo contexto de los planes de desarrollo de la ciudad en los

próximos años, será inevitable consultar los alcances de cada plan maes-
tro, y se determinarán, con fundamento en las prioridades del gobierno
y el apoyo de los instrumentos financieros, las asignaciones presupuestales
respectivas. La financiación dependerá de las dinámicas de desarrollo,
de la consolidación del sistema de las finanzas públicas de Bogotá y del
desarrollo de nuevas fuentes, pues los planes maestros afectarán al re-
parto del gasto público y la necesidad de establecer pactos territoriales
de tipo estratégico, donde sea posible incorporar más inversión priva-
da, sosteniendo la competitividad territorial y regional.
Es una apuesta a la construcción de la capacidad de decisión y de una

institucionalidad renovada, que lleve a buen puerto los planes maes-
tros. Se debe asegurar la calidad de la gestión estratégica necesaria para
concretar y explotar cada uno de los planes de forma cotidiana, afir-
mando la cooperación público-privada. Más coordinación e interde-
pendencia que la demostrada por la planificación tradicional, lo que
requiere de un periodo de cooperación formalizada. Consenso, accio-
nes imaginativas, complejas y a la medida de Bogotá-Región, crearán
oportunidades para que la ciudad incorpore nuevas formas de partici-
pación ciudadana.
Los dos siguientes capítulos tratan sobre el empleo. El capítulo llama-

do Análisis sectorial aborda el tema del empleo informal en Bogotá,
mediante el estudio de las condiciones laborales de las personas ocupa-
das en este sector y la formulación de algunas recomendaciones de po-
Dirección de Estudios Económicos xxiii

lítica pública que pueden contribuir a la mejora del grupo de pequeñas

unidades económicas y de trabajadores independientes, con bajos nive-
les educativos y con altos niveles de riesgo en términos de seguridad y
salud.
Complementa este texto nuestro habitual artículo de Tendencias inter-

nacionales de política social. En esta sección exponemos una nota so-
bre las políticas activas de empleo y la experiencia reciente de la Unión
Europea en su aplicación.
Por último, en Indicadores de política social, presentamos un artículo

sobre el Observatorio de Impactos Social y Económico Local-OISEL,
su nivel de conceptualización, los elementos que le componen y los
proyectos que se integran en su configuración. Meta del plan de desa-
rrollo Bogotá sin Indiferencia, el OISEL es un reto de la Secretaría de
Hacienda Distrital, que pretende cerrar el ciclo de los proyectos de in-
versión, mediante la realización de evaluaciones de impacto de progra-
mas y política públicas estratégicas, en el propósito de evitar altos nive-
les de concentración de pobreza.
xxiv Secretaría de Hacienda Distrital

2 Secretaría de Hacienda Distrital

INFORME ESPECIAL FINANZA PÚBLICAS Y PLANES MAESTROS
Finanzas públicas de Bogotá, D.C.
Los ingresos de la Administración Central es- dad, eficiencia, costos administrativos y gene-
tán compuestos por los ingresos corrientes, las ración de ingresos.
transferencias y los recursos de capital. Los in-
gresos corrientes comprenden los tributarios y En cuanto a las transferencias de la nación, el
los no tributarios; las transferencias incluyen las Acto Legislativo 01 de 2001, ordenó la crea-
de la Nación y las de entidades distritales; entre ción de un Sistema General de Participaciones
las primeras se cuentan el sistema general de (SGP) de las entidades territoriales. La Ley 715
participaciones, los recursos del Fondo Nacio- de 2001, reglamentaria, estableció que los re-
nal de Regalías y la cofinanciación, principal- cursos del SGP deben destinarse en un 58.5%
mente; las segundas corresponden a los recur- para educación, en un 24.5% para salud y en
sos de estratificación y los aportes que realizan un 17% para otros sectores*.
las entidades del nivel distrital para el Fondo de
Pensiones Públicas. Los recursos de capital abar- Por su parte, los recursos de capital constituyen
can los rendimientos financieros, los exceden- el rubro de mayor variabilidad dentro de los in-
tes financieros de los establecimientos públicos gresos de la Administración Central, pues aquí
y utilidades de las empresas, los recursos del se registran partidas no permanentes. Dentro de
balance y los recursos del crédito, entre otros. estos, los recursos de mayor regularidad son los
rendimientos financieros y las utilidades de las
Frente a los ingresos corrientes, es importante empresas industriales y comerciales del Distrito.
destacar que el Distrito no es autónomo en cuan-
to a su sistema tributario. De hecho, la restric- En cuanto a los recursos del crédito, es impor-
ción de base gravable ordenada por la ley es ab- tante anotar que los niveles de deuda del Distri-
soluta para todos los impuestos, mientras que to se han consolidado como sostenibles y pru-
en el caso de las tasas impositivas la restricción
es parcial.
* La distribución de los recursos del SGP aplica criterios de pobla-
ción atendida y por atender, reparto entre población urbana y rural,
El Estatuto Orgánico de Bogotá impulsó el de- eficiencia administrativa y fiscal, equidad y pobreza relativa. El SGP
rige desde enero de 2002, con un periodo de transición de siete
sarrollo gerencial de la administración tributaria años (2002-2008), durante el cual el incremento de las transferen-
cias está sujeto a la tasa de inflación causada, más un porcentaje
y permitió unificar el procedimiento tributario adicional de 2% para los años 2002 al 2005, y 2,5% para los años
para todos los impuestos administrados por la 2006 al 2008. Si el crecimiento real anual de la economía durante
el período de transición es superior al 4%, las transferencias del
Secretaría de Hacienda. Las reformas tributarias SGP se incrementarán adicionalmente en el monto equivalente al
crecimiento que supere el 4%, previo descuento de los recursos que
de la última década han combinado alzas mode- la Nación haya tenido que asumir cuando el crecimiento real anual
radas en gravámenes con cambios institucionales de la economía no haya sido suficiente para financiar los aumentos
reales estipulados para el período de transición. Terminado el perío-
y de procedimiento, consiguiéndose aumentos do de transición, es decir, en 2009, el monto total de transferencias
importantes en el recaudo, así como un manejo se incrementará anualmente en un porcentaje equivalente al pro-
medio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos co-
adecuado de los trade off existentes entre equi- rrientes de la Nación durante los cuatro años anteriores.
Dirección de Estudios Económicos 3

dentes; por tanto, su calidad de crédito es sóli- Los gastos de la Administración Central Distrital
da. Por cuarto año consecutivo, las firmas cali- están compuestos por los gastos de funciona-
ficadoras de riesgo Duff and Phelps de Colom- miento, el servicio de la deuda y los gastos de
bia S.A. y BRC Investor Services de Colombia inversión. Los de funcionamiento comprenden
S.A. ratifican la calificación AAA para el Pro- los servicios personales, los gastos generales, los
grama de Emisión y Colocación de Bonos de aportes patronales y las transferencias para fun-
Deuda del Distrito. En el nivel internacional, cionamiento. El servicio de la deuda incluye la
desde 1997, la ciudad ha mantenido el mismo interna y la externa. Los gastos de inversión con-
nivel de riesgo soberano, de acuerdo con las ca- templan la inversión directa y las transferencias
lificaciones realizadas por Standard and Poor’s, para inversión (del sector central a las entidades
Fitch y Moody’s. descentralizadas).
La política de endeudamiento del Distrito Ca- La Ley 617 de 2000, “Saneamiento fiscal de los
pital se orienta a obtener recursos de crédito entes territoriales”, impone límites a los gastos
mediante instrumentos de deuda que garanti- de funcionamiento sobre los ingresos corrien-
cen el financiamiento de las inversiones y pre- tes de libre destinación, para garantizar su
serven su capacidad de pago. La variedad y di- sostenibilidad financiera.
versificación de fuentes de la deuda del Distrito
atenúa el nivel de riesgo de refinanciación y per- La Administración Central implementa políti-
mite mejorar las condiciones de negociación de cas de racionalización del gasto, que le permi-
las operaciones de crédito público. De igual for- ten cumplir con los techos establecidos en la Ley
ma, reduce la dependencia de una fuente en par- 617 de 2000. En el gráfico 1.1 se puede obser-
ticular y contribuye a facilitar la consecución de var el comportamiento de los ingresos corrien-
fondos y a mejorar los términos de los mismos, tes que financian gastos corrientes de la Admi-
al generar competencia entre prestamistas. nistración Central, para los años 2001 a 2005.
Gráfico 1.1.
Gastos de funcionamiento como proporción de los ingresos corrientes de libre destinación.
Indicador Ley 617 de 2000
Fuente: SHD, Dirección Distrital de Presupuesto.

Aunque el Distrito Capital cumple con los millones, presentaron una variación del 12%
parámetros impuestos por la Ley 617 de 2000, frente a 2004.
su aplicación conserva una restricción relacio-
nada con la inflexibilidad de algunos gastos fi- A diciembre 31 de 2003 se observa una ejecu-
jos sobre los cuales no puede aplicarse reduc- ción total de ingresos de $4.050.814 millones,
ción. Entre estos gastos están el alumbrado lo que significa una variación del 23,19% frente
público, el Fondo de Pensiones Públicas, el Fon- a 2002, es decir, $762.608 millones más. La par-
do de Pasivos EDTU, el Fondo de Pasivos EDIS ticipación de los ingresos corrientes dentro del
y el Fondo de Pasivos de la Caja de Previsión total de ingresos fue del 52,16% ($2.112.950
Social Distrital. millones); las transferencias participaron en
29,57% ($1.198.021 millones), y los recursos de
capital contribuyeron con un 18,26% ($739.843
DESCRIPCIÓN DE LOS RESULTADOS
millones). El aumento de los ingresos, en este
PRESUPUESTARIOS
año, obedeció, principalmente, a un mayor re-
El comportamiento de ingresos y gastos duran- caudo de ingresos corrientes, originado en los
te el período 2003-2005 destaca el fortaleci- tributos de industria, comercio y avisos, vehí-
miento de los ingresos propios, acompañado de culos automotores, sobretasa a la gasolina y
la racionalización del gasto corriente y un fuer- predial unificado, y a un incremento de las trans-
te énfasis en la inversión social. Algunos facto- ferencias provenientes de la Nación, por con-
res que explican este resultado están asociados cepto del SGP.
con la recuperación de la actividad económica;
la actualización de las bases gravables de los En la vigencia 2005 el incremento significativo
impuestos a la propiedad; la reforma tributaria de los ingresos se explica por la dinámica de re-
gradual del impuesto de industria y comercio, cursos provenientes del superávit fiscal de 2004,
autorizada por el Acuerdo 65 de 2002; la crea- por $182.368 millones, las reducciones de capi-
ción y reglamentación de la participación en la tal, por $426.107 millones, y los mayores ingre-
plusvalía; el fortalecimiento de las acciones de sos por concepto de rendimientos financieros, por
control a la evasión y la morosidad. Se incluyen $152.361 millones. A estos resultados se suma el
los mayores ingresos por transferencias de la buen desempeño de los ingresos tributarios, con
Nación, dividendos, reducciones de capital y una tasa de crecimiento nominal del 12%, lo que
rendimientos, y las orientaciones de la política significó $280.458 millones más que en 2004.
pública en materia social. La mayor participación corresponde al impuesto
de industria y comercio, con el 51%, seguido de
A diciembre 31 de 2005, se observa una ejecu- predial, con 20%, sobretasa a la gasolina, con
ción de ingresos de $6.020.921 millones, lo que 11%, consumo de cerveza, 8%, vehículos auto-
significa una variación del 36,3% frente a 2004, motores, el 7%, y otros 3%.
es decir, $1.604.470 millones más que el año
anterior. La participación de los ingresos corrien- Ahora bien, es importante observar que los im-
tes dentro del total de ingresos fue del 45,7% puestos recaudados por la Administración
($2.753.435 millones); las transferencias parti- Distrital representan poco más del 6% de los
ciparon en 23,03% ($1.386.788 millones), y los impuestos recaudados por la Nación (cuadro 1.1).
recursos de capital contribuyeron con un 31,23% Los bogotanos pagan el 34,6% de los impuestos
($1.880.697 millones). A 31 de diciembre de nacionales, con lo cual la presión tributaria ejer-
2005, los ingresos corrientes, por $2.753.435 cida sobre los ciudadanos (tributos/PIB) es de

Cuadro 1.1.
Indicadores del Presupuesto Distrital, 2003-2005
Concepto 2003 2004 2005
Recursos Públicos Distritales/PIB (%) 10,8 10,6 12,6

(Ingresos sin crédito/PIB)
Presupuesto Distrito/Presupuesto Nación (%) 9,0 7,4 7,5
Transferencias Nación1/Presupuesto Distrito (%) 24,9 25,1 24,0
Transferencias Nación2/Presup. Adm. Central (%) 29,8 29,6 25,8
Impuestos Distritales/ Impuestos Nacionales (%) 6,3 6,2 6,1
1
Recursos transferidos por la Nación a toda la Administración Distrital frente al presupuesto total del Distrito, neto de transferencias interdistritales.
2
Recursos transferidos por la Nación a la Administración Central frente al presupuesto de la Administración Central.
Cálculos: SHD, Dirección de Estudios Económicos.
23% por parte de la Nación y 4,3% por parte del 100%, y una variación de 10% comparada
del Distrito. con 2004. Las más representativas provienen del
SGP, que representan el 98% del total recibido,
En el gráfico 1.2 se puede apreciar la dinámica distribuidas así: el 64,1% para el sector educa-
de crecimiento sostenido de los ingresos corrien- tivo, el 25,1% para el sector salud, el 10,4%
tes de la Administración Central registrada para para propósito general y 0,4% para restauran-
el periodo 2002-2005. tes escolares.
Las transferencias de la Nación (gráfico 1.3) pre- El presupuesto de Bogotá alcanza el 7,5% del
sentan un comportamiento positivo a diciem- presupuesto de la Nación, y aunque se aprecia
bre 31 de 2005, con un porcentaje de ejecución una disminución en la relación Distrito/Nación,
Gráfico 1.2.
Administración Central: ingresos corrientes 2002-2005

Elaboró. SHD, Dirección de Estudios Económicos.

Gráfico 1.3.
Administración Central: transferencias de la Nación, 2002-2005

en los años 2004 y 2005, ello se debe al creci- tarios como a los mayores recursos de capital
miento más que proporcional del presupuesto obtenidos. El fortalecimiento de los gastos de
de la Nación frente al de Bogotá. Durante 2005 inversión financiados con recursos propios ha
los ingresos de la Administración Distrital, ne- llevado a que el peso de las transferencias de la
tos de transferencias interdistritales, ascendie- Nación en el gasto se reduzca levemente.
ron a 12,6% del PIB distrital, 2 puntos por en-
cima de lo registrado en 2003 y 2004, lo cual se A 31 de diciembre de 2005 la ejecución de los
debe tanto a la dinámica de los ingresos tribu- Recursos de Capital (gráfico 1.4), incluidos los
Gráfico 1.4.
Administración Central:
Comportamiento de los Recursos de Capital, 2003-2005


reconocimientos de recursos del crédito (Banco A diciembre de 2005, la vida media de la deuda
Mundial), ascendió a $1.880.697 millones, con del Distrito es de 3,95 años, levemente mayor a
una variación de 163%, comparada con la de la registrada en el mismo mes de 2004. Este
2004. aumento fue ocasionado por las emisiones de
bonos del Programa de Emisión y Colocación,
Para diciembre de 2005, el saldo de la deuda los cuales ocasionaron un incremento en su vida
pública de la Administración Central (cuadro media, de 3,18 a 4,12 años. Las concentracio-
1.2) ascendió a $2.110.548. millones, lo que im- nes de deuda proyectadas para 2006 correspon-
plica un aumento de 26,42% con respecto al sal- den en su gran mayoría al vencimiento de los
do en el mismo corte del año anterior, como con- bonos externos emitidos en 2001. La concen-
secuencia de las nuevas colocaciones del programa tración de vencimientos en los años 2007, 2009
de emisión y colocación de bonos, y los desem- y 2010 corresponden a la deuda interna, en par-
bolsos de los créditos de deuda externa contrata- ticular a los bonos del PEC. En 2009 se presen-
dos con la banca multilateral (gráfico 1.5). tará un vencimiento importante de deuda co-
Cuadro 1.2.
Administración Central: evolución del saldo de la deuda, 2003-2005
(Millones de pesos)
Concepto 2003 2004 2005 Variación (%) 2005/2004
Deuda interna 918.373 949.390 1.307.766 37,7

Deuda externa 915.003 720.107 802.783 11,5
Total 1.833.376 1.669.497 2.110.549 26,4
Fuente: SHD-Dirección Distrital de Crédito Público.
Gráfico 1.5.
Administración Central: composición de la deuda por fuente, 2000-2005
Fuente: SHD-Dirección Distrital de Crédito Público.

mercial, correspondiente al crédito sindicado público social, de conformidad con los progra-
firmado en 2004. mas, metas y resultados formulados en el Plan
de Desarrollo. Del gasto total, la inversión en
Con respecto al servicio de la deuda, en los últi- los sectores de educación y salud pasan del 55%
mos años se ha presentado un decrecimiento del en el 2003, al 65% en los años 2004 y 2005, en
23,5%, debido a menores amortizaciones. Du- tanto que para los demás sectores los porcenta-
rante la vigencia 2005 se destaca la disminución jes de participación son equivalentes durante el
en el valor de las amortizaciones en la deuda inter- período de análisis, con excepción del sector
na, en un 79,55% respecto de la vigencia anterior. ambiente, que presenta una disminución del
12% al 3%, de 2003 a 2005, ocasionada por la
Durante 2005, el Distrito efectuó pagos del ser- terminación anticipada del contrato de conce-
vicio de la deuda (cuadro 1.3) por un valor de sión de saneamiento del río Bogotá, labor asu-
$465.976 millones, de los cuales el 50,57% comida por el Distrito, a partir de 2004, por la
rrespondió a amortizaciones, 48,88% a intere- Empresa de Acueducto de Bogotá y el DAMA.
ses y 0,54% a comisiones. El 58,19% de los
pagos se destinaron para deuda interna y el La situación presupuestal de la Administración
41,81% a deuda externa, cuyas amortizaciones Central (cuadro 1.5), a diciembre 31 de 2005,
contribuyeron a una reducción en los saldos, en ascendió a $690.362 millones, con una varia-
un 14,33% y 7,36%, respectivamente, sin adi- ción de 177% comparada con 2004.
cionar los desembolsos efectuados. El pago del
segundo tramo del Programa de Emisión y Co- Este resultado presupuestal del periodo refleja
locación se constituyó en el monto pagado de la dinámica de los ingresos de la Administra-
mayor valor, representando el 19,81% del total ción Central, prevaleciendo el acierto en la apli-
de pagos realizados durante el año. cación de las políticas de fortalecimiento de los
ingresos, principalmente los ingresos corrientes
Los gastos de inversión (cuadro 1.4) reflejan el tributarios, sumado ello a un manejo prudente
énfasis dado por el Gobierno Distrital al gasto en las decisiones de gasto.
Cuadro 1.3.
Administración Central: ejecución presupuestal servicio de la deuda, 2003-2005
(Millones de pesos)
Concepto 2003 2004 Variación % 2005 Variación % Variación %

2004/2003 2005/2004 Período
Deuda Interna 142.365,50 258.759,00 81,76 309.758,00 19,71 117,58

Capital 26.485,30 129.565,00 389,20 169.135,00 30,54 538,60
Intereses 113.849,00 127.600,00 12,08 136.782,00 7,20 20,14
Comisiones 2.031,20 1.594,00 -21,52 3.841,00 140,97 89,10
Deuda Externa 229.448,20 226.259,00 -1,39 156.218,00 -30,96 -31,92
Capital 175.604,70 151.464,00 -13,75 59.057,00 -61,01 -66,37
Intereses 49.273,80 73.314,00 48,79 95.755,00 30,61 94,33
Comisiones 4.569,70 1.481,00 -67,59 1.406,00 -5,06 -69,23
Total 371.813,70 485.018,00 30,45 465.976,00 -3,93 25,33
Fuente: SHD-Dirección Distrital de Presupuesto.

Cuadro 1.4. Cuadro 1.5.

Asignaciones presupuestarias reales, Administración Central:
por sectores situación presupuestal
(porcentaje del gasto total) (Millones de pesos $)
Concepto 2003 2004 2005
Concepto 2003 2004 2005
(%) (%) (%)
Ingresos 4.050.814 4.416.671 6.020.920
Educación 35 41 39 Gastos 3.943.425 4.172.125 5.330.558
Salud 20 24 25 Situación presupuestal 107.389 244.546 690.362
Movilidad y Espacio Público 15 12 11
Inclusión Social 7 9 9 Fuente SHD-Dirección Distrital de Presupuesto-SFD.
Gobierno y Participación 3 3 4
Ambiente 12 3 3
Cultura, Recreación y Deporte 3 4 3
Otros 5 5 6
Fuente: SHD-Dirección Distrital de Presupuesto.

Planes maestros de equipamientos
El sistema de equipamientos es el conjunto de es- De acuerdo con su cobertura, los equipamientos se

pacios y edificios destinados a proveer servicios so- clasifican en cuatro escalas: metropolitana, urba-
ciales a los habitantes del Distrito, con el fin de na, zonal y vecinal. Los primeros prestan servicios
mejorar los índices de seguridad humana. Los pla- a todo el Distrito y a la región, con un alto impac-
nes maestros de equipamientos buscan organizar to urbano y social. Los de escala urbana, ejercen
los servicios sociales ofrecidos por entidades públi- su influencia urbanística en un amplio territorio
cas, privadas o mixtas1. de la ciudad y generan alto impacto urbano y so-
cial. Los de escala zonal prestan servicios a territo-
La política de dotación de equipamientos tiene rios que sobrepasan los límites del barrio o grupo
como objetivos mejorar la calidad de vida, cali- reducido y homogéneo de barrios; se consideran de
dad ambiental, convivencia ciudadana y seguri- mediano impacto urbano y social; pero pueden
dad de los habitantes de Bogotá y de la región; así generar congestiones, por la elevada afluencia de
mismo, contribuir a mejorar los usos residenciales, usuarios; requieren zonas de estacionamiento. Los
comerciales, productivos, administrativos y rura- equipamientos de escala vecinal atienden necesi-
les; promover la oferta de servicios, teniendo en cuen- dades primarias y su cobertura es barrial; poseen
ta las coberturas, los tipos de demanda y las econo- un bajo impacto urbanístico y un elevado impac-
mías de escala en el nivel regional; preservar los to social4.
valores arquitectónicos, urbanísticos, históricos y
culturales; consolidar un sistema de servicios Los planes maestros de equipamientos son los en-
dotacionales en el ámbito regional, bajo los princi- cargados de definir el ordenamiento de cada uno
pios de equidad, eficiencia, calidad y equilibrio te- de los servicios dotacionales y de establecer y adop-
rritorial2 , mediante el fortalecimiento de la estruc- tar estándares urbanísticos e indicadores que per-
tura urbana, la red de ciudades de la región, las mitan determinar las necesidades de suelo y uni-
centralidades y las áreas de integración regional. dades de servicio para atender las demandas de la
ciudadanía5 , teniendo en cuenta el crecimiento
Se busca alcanzar el equilibrio territorial a través de la población y la localización de las actividades
de la distribución, en la ciudad y la región, de la productivas. Además, son un instrumento funda-
oferta de equipamientos, adecuándola a la locali- mental de planeación de largo plazo, están formu-
zación de la demanda y la superación de los ac- lados hasta 2019, y orientan la inversión sectorial
tuales déficit de oferta3. pública y privada en el corto, mediano y largo pla-
zo, en el contexto de la estrategia de ordenamiento
territorial de la ciudad región6.
1 Plan de Ordenamiento Territorial (POT), Decreto 190 de 2004,

Artículo 230. 4 Op. Cit. Art. 234.
2 Op. Cit. Artículo 231. 5 Op. Cit. Art. 235.
3 Op. Cit. Artículo 11. 6 Op. Cit. Art. 45.

El POT (Art. 46) estableció que los planes maestros estructurantes: incluyen movilidad y espacio pú-
debían ser formulados por las entidades responsa- blico; y servicios urbanos básicos: comprenden se-
bles de cada servicio, en coordinación con el Depar- guridad ciudadana, justicia y defensa; abasteci-
tamento Administrativo de Planeación Distrital miento y seguridad alimentaria; cementerios y
(DAPD), entidad que ha jugado un liderazgo fun- servicios funerarios, y recintos feriales.
damental en el proceso de producción, discusión y
ajuste de cada estudio. Para cumplir con la formu- Haciendo un gran esfuerzo de síntesis, dado el ex-
lación, las entidades contrataron los estudios técni- tenso contenido de los documentos técnicos de so-
cos de soporte con diferentes consultores, especialmente porte, los cuales incluyen una buena información
con la Universidad Nacional (ver bibliografía al cartográfica, en general, se presenta la descripción
final del capítulo). Vale mencionar que los docu- de cada uno de los sectores, los problemas que en-
mentos finales son compilados por el DAPD y son frentan desde el punto de vista de los equipamientos,
de consulta pública. las políticas y su tentativa financiación. Los pla-
nes maestros de energía, gas, telecomunicaciones,
Dada la importancia del sistema de equipamientos culto y recintos feriales tienen financiación pro-
en el ordenamiento territorial de la ciudad región pia. Una proyección preliminar de los recursos in-
y de su contribución al mejoramiento del nivel de dica que alrededor del 75% se destinará a gasto
vida de sus habitantes, con base en los documentos recurrente, el cual se mantiene constante para todo
técnicos elaborados por los consultores, por encargo el período, al que se le sumará el gasto recurrente
de las entidades responsables del tema, y en los de- que generarán las nuevas inversiones, en cualquier
cretos o proyectos de decreto, en este capítulo se pre- caso los planes maestros permitirán cualificar este
sentan los planteamientos más importantes de los gasto. Así mismo, se incluyen mapas donde se re-
planes maestros de equipamientos agrupados en cinco presenta territorialmente la oferta actual de
categorías: equipamientos colectivos: incluyen edu- equipamientos de cada sector, según escala y nú-
cación, salud, bienestar social, cultura y culto; mero por localidad. Para 2019 se realizaron ma-
equipamientos recreo deportivos; servicios públicos: pas esquemáticos sobre la oferta futura, de acuer-
integrado por acueducto y alcantarillado, residuos do con las transformaciones propuestas en los
sólidos, energía, gas y telecomunicaciones; documentos técnicos.

1. Planes de equipamientos colectivos
1.1. PLAN MAESTRO calidades donde la mayoría de población corres-

DE EQUIPAMIENTO EDUCATIVO ponde a los estratos bajos, la oferta oficial au-
(PMEE) menta considerablemente. En cambio, el sector
privado ofrece el mayor porcentaje de matrícu-
Descripción del sector las en Usaquén, Chapinero, Teusaquillo y La
El servicio educativo en Colombia es provisto Candelaria, localidades con mayores porcenta-
tanto por el sector oficial como por el no oficial. jes de habitantes de estratos medios y altos.
Sin embargo, la dirección y vigilancia corresponde
exclusivamente al Estado, con el fin de garanti- En 2005 la población en edad escolar (PEE) era
zar su calidad, cobertura, acceso y permanencia de 1.632.815 niños y jóvenes. El 46,4% prove-
de los estudiantes en el sistema escolar. El servi- niente de hogares pobres (estratos 1 y 2), que
cio debe ser gratuito en las instituciones del Esta- habitan principalmente en las localidades de San
do, sin perjuicio de cobro a quienes tienen la ca- Cristóbal, Usme, Bosa, Kennedy y Ciudad Bo-
pacidad económica para hacerlo (Artículo 67 de lívar9 .
la Constitución Política de 1991).
Problemas en la producción
En diciembre de 1995, Bogotá, por medio de de equipamientos
la Secretaría de Educación Distrital (SED), reci-
bió de la nación el manejo de la educación prees- Los equipamientos educativos comprenden las
colar, básica y media de la ciudad. Por tanto, esta instituciones de educación formal y no formal,
entidad es la encargada de dirigir, planificar y educación especial, centros de investigación,
definir la política educativa del Distrito, así como formación artística y capacitación técnica10 .
prestar el servicio educativo en los niveles men-
cionados y vigilar la aplicación de la regulación En el Distrito la oferta y la demanda educativa
nacional sobre matrículas, pensiones y derechos se encuentran desarticuladas; con exceso de ofer-
académicos en los planteles de Bogotá7 . ta de cupos en algunos sectores de la ciudad y
déficit en otros; debido a la redistribución de la
La activa participación de la SED, en los últi- población en el territorio, como consecuencia
mos años, en la ampliación de la cobertura, ha del desarrollo de la ciudad, que ha generado
llevado a que la participación del sector oficial cambios de uso del suelo (de residencial a co-
en la oferta educativa del Distrito aumente de mercial) y desarrollos urbanísticos en nuevas
50,0% en 2000 a 58,2% en 20058 . Para las lo- áreas.
7 www.sedbogota.edu.co
8 9 SED-Subdirección de Análisis Sectorial. Op. cit.
SED-Subdirección de Análisis Sectorial. Boletín de estadísticas edu-
10 Literal a, artículo 233, Decreto 190 de 2004.
cativas.

Por otro lado, los equipamientos enfrentan pro- cesiones casi nunca poseen desarrollos urbanísti-
blemas de norma urbanística, usos del suelo, cos y hacerlos requiere elevadas inversiones, que
estándares y normas sismorresistentes. En el in- disminuyen la disponibilidad de recursos que
ventario de obras físicas realizado por la SED la SED tiene destinados a la construcción de
en 1999 y 2000, se identificaron 430 colegios espacios escolares.
con problemas de riesgo sísmico y 150 que no
cumplen con la norma de área mínima de cons- Finalmente, se debe tener en cuenta que en el
trucción (1.150 m2). Adicionalmente, 117 co- proceso de construcción de nuevos equipa-
legios tienen problemas de localización, por es- mientos, la SED se comporta como un urbani-
tar ocupando áreas protegidas, rondas hídricas zador privado, por lo que debe someterse a los
o zonas de alto riesgo, o tienen problemas lega- requerimientos de licencias ambientales y de
les que impiden su intervención11. En estos co- construcción y a gestionar ante las empresas de
legios se encuentran matriculados 121.440 es- servicios públicos domiciliarios la instalación de
tudiantes, que deben ser reubicados. los servicios.
Otro problema que enfrentan los equipamientos Políticas del PMEE

educativos, tanto del sector oficial como no ofi-
cial, es no tener una relación adecuada con los El objetivo principal del PMEE es convertir las
sistemas de movilidad y de espacio público. Los construcciones del sector en un elemento orde-
cupos no oficiales se caracterizan, además, por nador del territorio, por tanto, busca posicionar
estar construidos en el interior de áreas residen- al sistema educativo como un espacio priorita-
ciales, localizarse en forma desagregada y disper- rio colectivo en el que se desarrolle el proceso
sa en el territorio y no cumplir con los estándares cognoscitivo, defina lineamientos territoriales
de áreas recreativas y de zonas verdes. para asegurar la eficiencia y el equilibrio terri-
torial del sistema educativo y brinde espacios
Uno de los mayores problemas que enfrenta la adecuados que contribuyan al mejoramiento de
SED es la no disponibilidad de predios para la la calidad del sistema escolar.
construcción de nuevos equipamientos educati-
vos. Su obtención se hacía normalmente a través Se busca construir establecimientos educativos
de cesiones12. Sin embargo, con este procedimien- en las zonas con alta demanda y con déficit de
to surgen algunos problemas, como la no corres- cupos, adecuar la oferta de programas a las ne-
pondencia de la ubicación del lote con la deman- cesidades de formación para el trabajo, conver-
da educativa, la obligación de compartir el área tir las instituciones educativas en un espacio de
con otras entidades y no tener prioridad en su integración con la comunidad y la ciudad y cons-
uso, y el incumplimiento de las normas en rela- truir equipamiento educativo adecuado y ver-
ción con los estándares arquitectónicos, debido sátil que se adapte a la diversidad de la deman-
al tamaño de los predios. Adicionalmente, las da, de forma tal que contribuya al reequilibrio
territorial de la ciudad.
En el caso del transporte, se busca la creación

11 Según la SED, Informe de gestión 2004, ya se han legalizado 292 de un nuevo modelo de movilidad escolar, con
predios; urbanísticamente, 10 predios; en su construcción, 33 pre-
dios; y tributariamente, 29 predios.
el fin de reducir significativamente el número
12 El 80% de los predios para equipamientos educativos se ha obteni- de rutas escolares, gestionadas por el sector ofi-
do a través de este procedimiento. Los constructores tienen la obli-
gación de ceder al Distrito el 8% del área del terreno por construir. cial entre localidades, racionalizar la movilidad

en las Áreas Funcionales Educativas (AFE)13 y oferta educativa en los nodos15, con el fin de cons-
consolidar las rutas que apoyan las salidas peda- truir áreas periféricas de la ciudad; conformar
gógicas del programa escuela-ciudad-escuela14. núcleos educativos, mediante la articulación de
los colegios con los barrios y las escalas vecinales,
Bajo esta óptica, el PMEE ayudará a reequilibrar para asegurar la cobertura equilibrada del servi-
los desplazamientos de la población estudian- cio y la mejora del entorno inmediato.
til, reducirá la fragmentación y segregación de
los territorios locales y cualificará espacios dete- Para garantizar el acceso a los nodos, se plantea
riorados que inciden negativamente en el am- la construcción de circuitos de transporte en los
biente escolar. niveles zonal, local y metropolitano. En el nivel
zonal los circuitos se conectarán al sistema vial
Se propone que la SED se convierta en una ins- local; en el nivel local se apoyarán en la malla
tancia de gestión urbana en la producción de vial intermedia; y en el nivel metropolitano se
equipamiento educativo, para lo cual debe te- conectarán al sistema TransMilenio.
ner en cuenta, como referentes, la población,
los estándares arquitectónicos, la normatividad El esquema general de la oferta educativa estará
urbanística, los planes sectoriales y los demás conformado por núcleos, nodos, redes peatona-
planes maestros. les, circuitos locales y metropolitanos de movili-
dad escolar y unidades territoriales de gestión,
El PMEE, además de la construcción de nueva los cuales se describen a continuación (siguiendo
infraestructura, implica el mejoramiento de la el proyecto de decreto del PMEE), y cuyo obje-
actual, con el fin de contribuir a la ampliación tivo es agrupar equipamiento educativo, con el
de la oferta y al mejoramiento de la calidad de fin de complementar y mejorar la oferta de es-
la educación. Su ejecución plantea estrategias pacios pedagógicos.
territoriales, arquitectónicas, de gestión del ser-
vicio y sociales, las cuales se describen breve- – Núcleo de apoyo pedagógico. Lo integran las
mente a continuación. unidades pedagógicas que apoyan a los es-
tablecimientos educativos en un radio de
Estrategias territoriales. Se propone conectar las 500 metros.
redes científicas y tecnológicas a las centralidades
– Núcleo educativo en red o colegio-red. Insti-
regionales del POT y a las cabeceras municipa-
tución educativa que presta apoyo pedagó-
les por medio de circuitos de transporte; cuali-
gico a otro establecimiento, mediante su in-
ficar, mediante el proceso educativo, las activi-
fraestructura o con la construcción de un
dades colectivas de las centralidades; ampliar la
NAP en sus predios.
13 Un AFE es un área urbana delimitada para gestionar el servicio

educativo a escala local, para equilibrar las relaciones entre oferta y 15 Un nodo es un centro de servicios intersectoriales constituido por
demanda, para disminuir el déficit educativo, reducir los recorridos un conjunto de equipamientos diversos. En el caso específico del
extra localidades y aumentar la cobertura. La delimitación geográfi- sector educativo, el nodo está constituido por el conjunto de insti-
ca de las AFE se hace en relación con las características físicas que lo tuciones escolares presentes o futuras que se asocian para mejorar la
diferencian de otro territorio; así los ríos o cerros pueden constituir prestación del servicio. Los nodos tienen la capacidad jurídica de
límites de las AFE. El territorio urbano se divide en 15 AFE, de las regular los usos del suelo y tratamientos, siempre y cuando no sean
cuales 7 se encuentran en territorio prioritario. contrarios a las disposiciones del POT; definir y establecer las con-
14 Este programa hace parte del Plan Sectorial de Educación 2004- diciones y requisitos de funcionamiento del equipamiento educati-
2008, y es una apuesta pedagógica para que los estudiantes apren- vo; ubicación de nuevos colegios; aprovechamiento del espacio pú-
dan en escenarios y espacios diferentes a los de los colegios, median- blico en el interior del nodo, interacción y articulación con otros
te visitas programadas a centros culturales, recreativos, científicos y instrumentos de planeamiento y la previsión de impactos negativos
tecnológicos de la ciudad. y reglamentación de los mismos.

– Nodo básico o colegio-parque. Compuesto Estrategias arquitectónicas. Se plantea la construc-

por un establecimiento educativo y un equi- ción de equipamientos que contribuyan al me-
pamiento de recreación y deporte, de esca- joramiento de la calidad educativa y garanticen
la vecinal. la oferta integral y formación permanente, por
tanto, las nuevas construcciones deberán tener
– Nodo intermedio. Conformado por una ins-
en cuenta los espacios adecuados y pertinentes
titución educativa y dos equipamientos
para integrar al sistema educativo formal la en-
complementarios, sean de cultura, recrea-
señanza para la población entre los 2 y 5 años
ción y deporte o bienestar social, de escala
de edad, la integración de la educación media
zonal.
con la superior y la no formal con la formal.
– Nodo integrado o nodo de integración ciuda-
dana. Compuesto por un establecimiento Estrategia de gestión del servicio. Se pretende una
educativo y tres equipamientos complemen- gestión territorial o local del servicio educativo.
tarios de cultura, recreación y deporte o bien- La localidad se encargará del cubrimiento de la
estar social. Este nodo es de escala zonal y demanda educativa de la localidad, armonizará
urbana; se enfatiza que su oferta se oriente a la localización de la oferta educativa con el lu-
la educación media técnica y tecnológica. gar de residencia de los estudiantes, regulará la
asignación de cupos y la movilidad escolar de la
– Área nodal. Conformado por una alta con-
localidad.
centración de equipamientos de ciencia y
tecnología, recreación y deporte, bienestar
Estrategias sociales. Se busca que el sector oficial,
y cultura, de escala urbana y metropolita-
en conjunto con la oferta privada, cubra el 100%
na. En este nodo se encuentran las institu-
de la demanda educativa en el territorio priori-
ciones de educación superior.
tario, caracterizado por el predominio de los
– Red peatonal. Conformada por estableci- estratos 1 y 2.
mientos educativos que se encuentran ubi-
cados dentro de un radio de 500 metros. En relación con los problemas jurídicos de al-
Es de escala vecinal. gunos establecimientos educativos, la SED tie-
ne en marcha un programa de legalización, con
– Circuitos locales de movilidad escolar. Sopor-
el fin de obtener los derechos de propiedad de
tan la movilidad estudiantil entre nodos y
los predios y las construcciones, y las licencias
permiten equilibrar la oferta y la demanda
urbanísticas que le permitan hacer las interven-
en el nivel de las AFE.
ciones requeridas.
– Circuito metropolitano de movilidad escolar.
Facilita la movilidad estudiantil entre nodos El PMEE propone, para el período 2004-2019,
y áreas nodales, entre centralidades y cabe- la construcción de 160 colegios (57 de escala
ceras municipales. vecinal, 66 de escala zonal y 37 de escala urba-
– Unidades territoriales de gestión del servicio na)16, que generarán 711.580 cupos escolares,
educativo. Son territorios de gestión defi- el mejoramiento de 501 sedes existentes, el
nidos para asegurar el equilibrio entre la
oferta y demanda educativa, aumentar la 16 Además se construirán colegios de escala vecinal. En promedio, cada
cobertura y disminuir el déficit de ambien- equipamiento de escala vecinal tiene una capacidad para atender
2.820 estudiantes en doble jornada, los de escala zonal a 4.700 y los
tes pedagógicos. de escala urbana a 6.580.



reforzamiento de 316 y la construcción de 8 a las necesidades de la población en los territo-

Núcleos de Apoyo Pedagógico (NAP)17. Los nue- rios donde habita.
vos colegios estarán ubicados en las localizades
en Ciudad Bolívar, Bosa, Suba, Engativá, Usme, Lo anterior significa que la política distrital en
Kennedy y Usaquén. salud no se limita a un modo de atención basa-
do en la enfermedad, en el que predomina la
Financiación gestión de los servicios curativos, se filtran las
demandas y se identifican las necesidades de la
La inversión propuesta por el PMEE para la población de manera fragmentada, sino que
construcción, mejoramiento, ampliación y también apunta a la organización y convergen-
reforzamiento estructural de los establecimien- cia de las políticas, en las que se combinan la
tos educativos se haría en un 39% en el corto educación para la calidad de vida y salud, la pro-
plazo, 26% en el mediano plazo y 35% en el tección de la vida, la prevención de enfermeda-
largo plazo. Sería financiada en un 62% con des, la atención curativa y la rehabilitación.
transferencias de la nación, y en un 38% con
recursos del Distrito. El mayor volumen corres- Así, el modelo APS, entendido como “el cuida-
pondería a gasto recurrente, con 88%18. do integral de la salud para todos y por todos”,
cobra importancia al concretarse en la confor-
1.2. PLAN MAESTRO mación y operación de un complejo de redes de
DE EQUIPAMIENTOS DEL SECTOR
servicios y de apoyo adecuado a las condiciones
de vida y necesidades de la población en un terri-
SALUD (PMES)
torio determinado. En el primer grupo se encuen-
Descripción sectorial tran la red de APS, la red de atención ambulatoria
especializada (ESP), la red de urgencias (URG) y
El modelo de atención primaria en salud (APS)
la red de hospitalización (HOSP); en el grupo de
constituye la estrategia base sobre la cual se en-
apoyo están la red farmacéutica (FAR), la red de
cuentran orientadas todas las acciones de la po-
vigilancia en salud (VS), la red de rehabilitación
lítica distrital de salud. Así mismo, la política
(Rhab) y la red de apoyo diagnóstico (ADx).
nacional de prestación de servicios de salud es
el contexto en el cual se enmarca la política
En el Distrito la estrategia de APS se denomina
distrital de salud. La primera se estructura en
Salud a su Hogar; fue incorporada a la política
tres ejes: la accesibilidad, la calidad y la efectivi-
pública de salud por la presente administración
dad; la segunda tiene como eje fundamental la
e inició su operación en noviembre de 2004. Bajo
garantía del derecho a la salud, mediante un
esta modalidad, en la actualidad se atiende po-
cambio en el modo de atención y gestión de los
blación de estratos 1 y 2 (caracterización y segui-
hospitales, desde una perspectiva promocional
miento–acciones individuales y colectivas; de
de calidad de vida y salud, dirigida a responder
promoción, prevención y resolutivas) de 137
microterritorios en 17 localidades.
17 Los NAP son centros de servicios especializados que tendrán como

fin el superar el déficit de ambientes pedagógicos que presentan las
Servicios de los equipamientos
actuales instituciones educativas. Atenderán los requerimientos de y características
varios establecimientos escolares y estarán ubicados en zonas de
mayor déficit.
18 Secretaría de Hacienda Distrital (SHD)-Dirección Distrital de Pre-
Según el POT, los equipamientos destinados a
supuesto (DDP). Financiación indicativa de los planes maestros. este sector son las Instituciones Prestadoras de

Servicios de Salud (IPS) privadas, de todos los mortalidad evitable (materno perinatal y neumo-
niveles de complejidad y categorías, así como nía en menores de 5 años), las cuales son facti-
las Empresas Sociales del Estado (ESE) del or- bles de controlar con una adecuada capacidad de
den distrital, departamental o nacional, con sus respuesta de la red de primer nivel de atención.
respectivos puntos de atención: unidades bási-
cas de atención (UBAS), unidades primarias de En el segundo y tercer nivel de atención se evi-
atención (UPAS), los centros de atención mé- dencia un notable déficit de camas hospitala-
dica inmediata (CAMI), clínicas y hospitales de rias en las redes Sur, Sur–Occidente y Centro
niveles I, II y III de atención. Así mismo, se Oriente. El PMES considera que estos déficit
incluyen las centrales de afiliación y/o autoriza- son de carácter prioritario, ya que esta red de
ción de las administradoras de planes de bene- servicios de mediana y alta complejidad es fun-
ficios (empresas promotoras de salud (EPS) y damental para atender las necesidades en salud
administradoras del régimen subsidiado (ARS)). de la población en un futuro, pues debido a la
transición epidemiológica que el Distrito expe-
Problemas asociados rimentará, prevalecerán las enfermedades cró-
nicas, como hipertensión, diabetes y cáncer, que
El PMES presenta dos diagnósticos claves para requieren atención en estos servicios.
la planificación de sus inversiones, estrategias y
acciones intersectoriales. El primero corresponde
Principales políticas
al sectorial, que define las necesidades sociales
de la población de la ciudad; el segundo es el La política distrital de salud tiene como objetivo
territorial, que toma elementos propios del te- general asumir el reto que implica el enfoque
rritorio como población por Unidad de Planea- de los derechos humanos, con una perspectiva
ción Zonal (UPZ), densidad poblacional; acce- amplia de salud que permita promover la cali-
sibilidad metropolitana, urbana y zonal local, dad de vida de las personas y resolver con ello
estratificación, riesgo de remoción en masa, IPS los problemas de salud en Bogotá.
por UPZ, hospitalización adulto, servicios de
urgencias y sus condiciones de vida y salud. Dentro de los principales objetivos específicos
se tiene:
En el diagnóstico sectorial se encontró que las
localidades de las redes Sur y Sur-Occidente son • Afectar de manera significativa los deter-
las que presentan mayores problemas de accesi- minantes del proceso salud-enfermedad, a
bilidad19 y déficit en su capacidad de oferta de través de la transectoriedad y la articulación
servicios. En consecuencia, el PMES es enfático de salud a la gestión social del territorio.
en la importancia de priorizar el mejoramiento • Fortalecer el ejercicio de ciudadanía en salud.
de la capacidad instalada de estas redes, debido a • Orientar la atención a la salud hacia un sis-
que localidades que cubre reúnen la mayoría de tema integral que promueva la calidad de
la población más pobre y vulnerable de la ciu- vida y la autonomía de las personas.
dad, además de presentar las mayores tasas de • Garantizar el acceso a los servicios de ur-
gencias y a la APS, con enfoque familiar y
comunitario.
19 La accesibilidad espacial es un concepto que tiene en cuenta la sufi- • Consolidar la red hospitalaria pública y las
ciencia del transporte público, la distancia, la fricción en el despla- redes de atención de todo el sistema, según
zamiento, la capacidad de la oferta disponible y la magnitud de la
demanda de atención. las necesidades de atención de la población.

• Desarrollar un sistema integrado de infor- cífica para la salud, así como los recursos
mación en salud que permita hacer el se- distritales asignados para el mismo propósito.
guimiento a metas de salud, equidad y ca- Los recursos del Fondo presentaron un creci-
lidad de vida. miento del 3% en términos reales para el perío-
• Mejorar el acceso de los habitantes de la do 1998-2005. En 2005 el Distrito financió un
ciudad a los servicios de salud. 32% de los recursos del Fondo frente al 22% de
1998.
En relación con los equipamientos, el PMES
propone: La prestación de servicios a vinculados y el ase-
guramiento (subsidio a la demanda del régimen
• Superar la vulnerabilidad sísmica de las ins- subsidiado20) constituyen el 80% de los gastos
talaciones existentes. del FFDS. Los recursos destinados al asegura-
• Superar las deficiencias en la atención bási- miento y a promoción y prevención de la salud
ca primaria en las diversas localidades, con han crecido desde 1998, a tasas reales anuales
prioridad en las zonas con mayores niveles del 15%, lo que ha determinado que su peso
de vulnerabilidad. dentro del total de gastos del Fondo haya pasa-
• Apoyar la especialización por niveles de do en el período analizado de 20% a 36%, mien-
complejidad y mejorar los sistemas de refe- tras que los relacionados con la prestación de
rencia y contrarreferencia. servicios han disminuido, de 61% a 44%. Esto
• Apoyar la reposición tecnológica o de in- indica que se ha presentado una sustitución de
fraestructura de las instituciones. los subsidios de la oferta por subsidios a la de-
• Mejorar los sistemas de información y manda. Los gastos relacionados con infraestruc-
conectividad de la red pública. tura y dotación en salud han representado, por
lo general, un 4,6% de los egresos totales.
El plan se desarrollará entre 2006 y 2019, divi-
dido en tres períodos. En el corto plazo (2006- La mayor cantidad de recursos para financiar el
2007) se realizarán obras relacionadas con el plan provendría del sistema general de partici-
reforzamiento estructural de la red existente (in- paciones (38%) y transferencias de la Adminis-
cluida la reubicación cuando sea necesario) y la tración Central Distrital (28%). Del total de la
construcción de unidades de atención primaria inversión, la mayor proporción correspondería
y de atención básica en las localidades más vul- a gastos recurrentes, los cuales representarían
nerables y deficitarias. En el mediano plazo aproximadamente el 83%21.
(2008-2012) tendrán lugar otras ampliaciones
y construcciones, también necesarias, pero de
menor nivel de urgencia. En el largo plazo
(2013-2015) se realizarán aquellas obras que,
dada la dinámica demográfica de la ciudad, se
20 El subsidio a la demanda contempla, además de los gastos ligados al
prevén necesarias para dicho período. aseguramiento como tal (Unidad de Pago por Capitación
Subsidiada), los relacionados con la interventoría de los contratos
de aseguramiento, la asistencia técnica y logística a los mismos, la
promoción de la cultura de afiliación y la realización de las encues-
Financiación y estrategia tas prioritarias en salud del SISBEN. A su vez, el subsidio a la oferta
contempla la atención a afiliados del régimen subsidiado por activi-
El Fondo Financiero Distrital de Salud (FFDS) dades no contempladas en el Plan Obligatorio de Salud y la aten-
ción a la población no asegurada, sea de manera directa o mediante
es la entidad que concentra las rentas naciona- contratos con la red pública o privada.
les cedidas o transferidas con destinación espe- 21 SHD-DDP. Financiación indicativa de los planes maestros.



Tabla 1.1.
Equipamientos de salud: función y escala
Nivel de Equipamiento Función Escala

atención
Unidades Básicas de Atención (UBA) Prestan servicios básicos de salud, en sitios pre- Zonal
establecidos por la dirección del centro de salud
del cual dependen. Estos servicios básicos serán
por equipos de salud, conformados por médico,
odontólogo, trabajadora social, auxiliar de enferme-
mería, promotor de saneamiento y promotores de
salud.
I Unidad Primaria de Atención (UPA) En conjunto con las UBA del área de influencia, Zonal
constituyen el centro de salud.
Centro de Atención Médica Inmediata I. Capacitado para atención de partos de bajo riesgo, Zonal
(CAMI I) consulta médica externa, odontológica y atención
de urgencias durante las 24 horas del día.
Hospital de nivel 1 Cuenta con los servicios de consulta externa mé- Zonal
dica y odontólogica, atención de urgencias y hospi-
talización para patologías de baja complejidad y-
atención al medio ambiente.
Hospitales de nivel 2 Caracterizados por presencia de médicos generales Urbana
y los especialistas básicos. Están capacitados para
II ejecutar labores de atención de urgencias o CAMIS II.
Desarrollará programas de cirugía ambulatoria y
atención al medio ambiente.
Hospitales de nivel 3 Caracterizados por presencia de médicos generales Metropolitana

especialistas básicos y subespecialistas (cardiólo-
III gos, neurólogos, con nefrólogos, gastroenterólogos, y
otros de acuerdo con la disponibilidad de recursos).
Fuentes: Acuerdo 19 de 1991 y Decreto 190 de 2004.
1.3. PLAN MAESTRO DE BIENESTAR El Departamento Administrativo de Bienestar

SOCIAL (PMBS) Social (Dabs) e Idipron prestan sus servicios en
377 equipamientos. La mayor parte de ellos, el
Descripción del sector 56%, son de escala vecinal, es decir, se encuen-
La oferta de equipamientos está constituida por tran en lugares muy cercanos a la demanda, lo-
el conjunto de edificios e instalaciones, habili- grando así minimizar los desplazamientos de la
tadas para la atención de la población que es población, mucha de ella infantil. Un 27,5% es
objeto de políticas, programas y proyectos orien- de carácter zonal. En menor porcentaje se en-
tados desde las entidades que conforman el sis- cuentran la escala urbana y la metropolitana.
tema de bienestar social. Con la disponibilidad
de equipamientos, las entidades distritales en- Una buena proporción, alrededor del 64% de
cargadas del bienestar atienden una demanda todos los equipamientos públicos de carácter
heterogénea de servicios para diferentes núcleos distrital en bienestar social, se dedican a atender
de la población. la población infantil. Las localidades en mayor

pobreza tienen el mayor porcentaje del total de algunas localidades, principalmente de las más
este tipo de servicios. De esta manera, en Ciu- pobres, receptoras de personas desplazadas. Es-
dad Bolívar, la localidad más pobre de Bogotá, tas localidades requieren una mayor y mejor
se localiza el 11,9% de ellos, seguido por Usme, dotación de equipamientos o que éstos sean uti-
con 11,3%. En lugares no menos importantes lizados a su plena capacidad, para reducir la
se encuentra Kennedy, con 9%, San Cristóbal, movilización de personas dentro de la ciudad
con 7,9%, y Bosa, con 7,4%. Suba, otra locali- en la búsqueda de servicios.
dad con alto nivel de pobreza, y declarada en
emergencia social, ocupa un lugar intermedio La oferta presenta distintos estándares y calida-
en el ranking, de 4,8%, lo cual puede explicarse des arquitectónicas, y existe un desequilibrio
por ser ésta una localidad con alta heterogenei- entre la oferta y la demanda, pues en las locali-
dad en los ingresos. dades de mayor población la oferta resulta in-
suficiente para atender una demanda creciente.
El crecimiento de la demanda por servicios de A esto se agrega el problema de la escasez de
bienestar social estará en función del crecimiento suelos disponibles dentro de la ciudad para in-
espontáneo de la población bogotana, de la agu- crementar la oferta. Una alternativa es mejorar
dización del conflicto en el país, de las variacio- la utilización del equipamiento existente, para
nes en el crecimiento económico de la ciudad y aumentar las coberturas, y volverlos espacios
de la política pública conducente a la supera- flexibles, con capacidad de adaptación a dife-
ción de la pobreza y la indigencia, entre otros. rentes usos. Adicionalmente, el Plan contempla
Con los datos actuales, la demanda crecerá alre- acciones para erradicar el riesgo mitigable en
dedor de 3% para casi todos los grupos de po- aquellos equipamientos que se encuentran en
blación entre 2004 y 2008, para disminuir de zonas de alto riesgo ambiental, por atender po-
manera sustancial en los siguientes subperiodos, blaciones marginadas social y económicamen-
acorde con el menor crecimiento poblacional te. Las medidas contemplan desde la mitigación,
que registra el país durante los últimos años, hasta la prevención y la relocalización de los
según el censo de 2005. equipamientos que se encuentren en estas con-
diciones.
Problemas
No existe una articulación completa entre las
políticas sociales y la operación de los equipa- De acuerdo con el diagnóstico, y el consenso
mientos del sector. Se produce un bajo impacto acerca de las principales problemáticas actuales
y escasa rentabilidad social de su funcionamien- del sector, se han propuesto políticas como las
to. La capacidad instalada del sector no ha sido siguientes:
aprovechada en algunos casos y en otros existe
hacinamiento y déficit de espacios en las insta- • Dotar y complementar el sistema de equipa-
laciones, afectándose las coberturas y la calidad mientos de bienestar social en la región,
del servicio. Existe un bajo nivel de seguimien- cuyo fundamento es la construcción de un
to y control social y un proceso de descentrali- modelo de ciudad-región, con el propósito
zación incipiente. de construir una región más equilibrada
sobre un modelo desconcentrado de red de
En términos físico-espaciales existen problemas ciudades compactas. Para cumplir estos
relacionados con el crecimiento poblacional de propósitos, se requiere: i) establecer las je-

rarquías y la focalización del equipamien- POT. Localizar nuevos equipamientos de

to; ii) racionalizar el uso de los servicios; iii) escala urbana y consolidar y conformar
promover el concepto de bienestar social en centralidades de escala zonal o vecinal, con
un sentido integral con otros sectores. Se es- la implementación de equipamientos de
pera que con el modelo desconcentrado de bienestar social de estas escalas.
ciudades, cada una pueda ofrecer los equipa-
mientos de bienestar social necesarios para • Localizar y organizar sistémicamente el
facilitar el acceso de la población a ellos, equipamiento de bienestar social, confor-
principalmente a los de menor complejidad. mado por todas las instituciones que pres-
Sólo aquellos muy especializados podrían tan estos servicios, sean públicas, privadas
estar localizados en otras áreas urbanas o o mixtas, con el objetivo de aunar esfuer-
rurales de la región. zos y mejorar la eficiencia y la eficacia, y
operar de manera más cercana a los usua-
• Armonizar e integrar territorialmente las rios vulnerables y a los territorios críticos.
políticas sectoriales de bienestar social de
los distintos gestores y de los diversos entes • Hacer que lo estatal y lo privado concu-
territoriales, mediante: i) una estrategia de rran y se fomente la corresponsabilidad y
distribución poblacional, acorde con el la solidaridad para enfrentar los problemas
equipamiento de bienestar social; y ii) un sociales. Esta concurrencia deberá ser pro-
incremento de las coberturas en el nivel re- movida desde lo estatal y concertada de ma-
gional. nera flexible con el sector privado, mediante
alianzas, convenios y acuerdos de actuacio-
• Mejorar la calidad de los servicios sociales, nes sociales que permitan la inclusión de
en relación con la ofrecida por los equipa- poblaciones vulnerables o vulneradas.
mientos actuales. Implica la racionalización
de la capacidad y calidad de los equipa- Escenarios futuros. El Plan Maestro de Bienestar
mientos existentes, antes que determinar las Social propuso una nueva clasificación de los
necesidades de construcción de nuevos equipamientos en este sector. Existen ahora dos
equipamientos. grandes ramas: equipamiento y servicios. La
primera categoría, equipamiento, incluye tres
• Centrar las acciones prioritarias en territo- subcategorías:
rios críticos22, para avanzar después hacia
la universalización: Se busca dotar de ma- • Unidades de Protección Integral, UPI. In-
nera equitativa a los territorios y pobladores cluye “niñez en medida de protección le-
que se encuentran en condiciones de preca- gal”, “niñez habitante de la calle”, “jóvenes
riedad socioeconómica y de habitabilidad. en alto riesgo (trapecistas)”, “adulto habitante
de la calle”, y “discapacidad profunda”.
• Localizar nuevos equipamientos, fortale-
ciendo las centralidades propuestas en el • Centros de Desarrollo Comunitario, CDC.
Incluyen la escala urbana y unidades móvi-
les (población general de la ciudad y servi-
22 La segregación espacial de la ciudad se ve reflejada en el cubrimien- cios especiales); y los CDC de escala zonal
to de los equipamientos comunitarios, la accesibilidad y la calidad
habitacional, con situaciones notablemente deficitarias en las zonas
(población general estrato 1 y 2, familia y
sur y occidental del área urbana. comunidad).

• Unidades de Aprestamiento y Socialización, Centros de Orientación y Referenciación

UAS. Incluye: “primera infancia”, “niñez (OIR) y el Observatorio Social en los CDC,
con discapacidad leve”, y “niñez en riesgo y el centro zonal.
de explotación laboral”.
Financiación
La segunda categoría, servicio, define dos sub-
categorías: La inversión en el sector de bienestar social ha
tenido un crecimiento significativo en términos
• Centros de Servicios de Bienestar, CSB. In- reales, principalmente a partir de 2002, según
cluye: “Comedor Comunitario y Clubes Ju- se observa en los gráficos 1.6 y 1.7.
veniles-Ancianos”; “atención sicosocial:
madre gestante, gestación temprana, con- Para la financiación del plan, los recursos pro-
sumo de sustancias sicoactivas”; “atención vendrían en un 83% del Distrito, de los cuales
de paso habitante de la calle”, “protección el 75% sería transferencias de la Administración
integral”, y “adulto mayor en abandono”. Central. El restante 17%, de transferencias de
la nación. Del total de gasto, el 68% correspon-
• Operativos administrativos. Incluye los dería a gasto recurrente23.
Centros Operativos Locales (COL), los
23 SHD-DDP. Financiación indicativa de los planes maestros.

Gráfico 1.6.
Inversión Dabs. 1994-2004. Millones de $ de 2004
Fuente: SHD-Dirección de Estudios Económicos (DEE). Estadísticas Fiscales 2004.
Gráfico 1.7.
Inversión Idipron. 1994-2004. Millones de $ de 2004
Fuente: SHD-DEE. Estadísticas Fiscales 2004.

Tabla 1.2.
Denominaciones de los servicios de Bienestar Social. Actuales y futuras
Denominación propuesta en Actual denominación Características de la atención Futuros desarrollos del Plan Maestro
PMEBS
UPI-NPL (Unidades de Protección Centro Único de Recepción de Niños - CURN Atención a niños en estimulación temprana,
Integal para niñez en medida de lactario, dormitorios, niñera, consultorio médico,
protección legal) consultorio odontológico.
Centro de Desarrollo de Integración Familiar- Atención en psicología, trabajo social,

CEDIF habitaciones
UPI-NHC (Unidades de Protección Unidades educativas para niños habitantes de Atención para jóvenes habitantes de calle y
Integal para niñez habitante de calle) calle pandilleros. Desintoxicación, mejoraramiento de
su condición física y mental.
UPI-JR (Unidades de Protección Unidades Educativas para Jóvenes Atención a los jóvenes en situación de alta Usme (2); Ciudad Bolívar (2); Tunjuelito (1);
Integal) para jóvenes con riesgo de Trapecistas vulnerabilidad social que hacen parte de grupos Rafael Uribe (1); Antonio Nariño (1); San Cristóbal
ser habitantes de calle) pandilleros, generadores de violencia y conflicto, (3); Puente Aranda (2); Los Mártires (3); Santa Fe
hasta persuadirlos de hacer parte de un proceso (3); Barrios Unidos (2); Kennedy (2); Fontibón (1);
formativo integral Engativá (1); Suba (2); Bosa (1). Total: 27
UPI-AHC (Unidades de Protección Hogar de paso noche modalidad externa

Integal para adultos habitantes de
calle)
Hogar de paso día modalidad externa Atención a adultos, ofreciéndoles condiciones de Santa Fé (1); Los Mártires (1); Kennedy (1);
habitabilidad en un lugar digno Barrios Unidos (1); Chapinero (4). Total: 8
UPI-AA (Unidades de Protección Albergues para Ancianos Atención para ancianos en situación de
Integal para adultos mayores en abandono, en cuyos albergues se les ofrece la
abandono) comida y la habitación
UPI-DP (Unidades de Protección Centro de Desarrollo Social Hogar Los Atención para personas con discapacidad
Integal para discapacitados Ángeles profunda y en situación de abandono, mediante
profundos en abandono) la provisión de habitaciones para el descanso,
servicio de salud, audiologia y odontología,
psicología, fisioterapia, hidroterapia.
UAS-JI (Unidades de Aprestamiento Casa vecinal Atención a población infantil de 0-5 años de
y Socialización Jardines para la escasos recursos, en educación inicial; de
primera infancia) Jardín infantil 5-17años en condiciones de riesgo de Santa Fe (2); San Cristóbal (9); Usme (11);
explotación laboral y niños de 0-17 Rafael Uribe (5); Tunjuelito (2); Ciudad Bolívar
discapacitados cognitivamente, de escasos (12); Bosa (8); Kennedy (2); Engativá (1); Suba
Jardín social recursos. (7); Usaquen (2): Total: 61
UAS-CRECER (Unidades de Centros Crecer Atención para la niñez con discapacidad en San Cristóbal (3); Usme (3); Rafael Uribe (1);
Aprestamiento y Socialización para estratos 1 y 2, sin SISBEN Tunjueltio (1); Ciudad Bolívar (5); Bosa (2);
niñez con discapacidad leve) Kennedy (2); Fontibón (1); Engativá (1); Suba
(1). Total: 20
UAS- AMAR (Unidades de Centros Amar Atención a niños en condiciones de riesgo Chapinero (2); Santa Fe (4); Los Mártires (1);
Aprestamiento y Socialización para derivado de la actividad económica que realizan San Cristóbal (1); Suba (1); Usme (1); Ciudad
niñez en alto riesgo de explotación los padres, como vendedores ambulantes, Bolívar (1); Puente Aranda (1); Kennedy (1);
laboral) recicladores, y personas que ejercen la Bosa (1); Teusaquillo (1); Fontibón (1); Engativá
prostitución (2); Barrios Unidos (1); Usaquen (2). Total: 21
CSB Centros de Servicio de Casa refugio para víctimas de la violencia

Bienestar (en protección) intrafamiliar
Residencia de ancianos
CSB Centros de Servicio de Proyectos especiales

Bienestar (en gestión comunitaria)
CSB Centros de Servicio de Hogares comunitarios

Bienestar (en atención sicosocial)
CSB Centros de Servicio de Comedores comunitarios, clubes de jóvenes y

Bienestar (en consumo de ancianos, Cacma
sustancias sicoactivas, madres
gestantes y gestación temprana)
CSB Centros de Servicio de Comunidad Terapéutica El Camino Atención a poblaciones con necesidades
Bienestar (en atención transitoria al alimentarias, jóvenes, ancianos y habitantes de
habitante de la calle) Centro de Atención Transitoria calle, con criterios de focalización ligados a las
condiciones de localización por problemáticas
Brigadas de Atención en Calle específicas.
CDC, Centros de Desarrollo CDC, Centros de Desarrollo Comunitario (de Localizados en zonas de alta densidad de Santa Fe (1); San Cristóbal (1) y Usaquen (1).
Comunitario escala urbana) población, son equipamientos de uso múltiple Total: 3
que congregan muchos usuarios, principalmente
en condición de vulnerabilidad y pobreza. Usme (1); Tunjuelito (1), Kennedy (1); Fontibón
Servicios de orientación y asesoría, formación en (1); Engativá (1); Suba (1). Total: 6
oficios o calificación de destrezas.
Diferentes barrios de áreas consolidadas: 11
CDC, Centros de Desarrollo Comunitario (de
escala zonal) Diferentes barrios de áreas en expansión: 4
Fuente: Formulación del PMBS.



1.4. PLAN MAESTRO sus respectivas áreas: el campo del arte, con sus
DE EQUIPAMIENTOS DE CULTURA áreas de audiovisuales, danza, literatura, arte dra-
(PMEC) mático, artes plásticas, y música; el campo de la
cultura, con las áreas de encuentros de pueblos y
Descripción sectorial encuentros sectoriales; el campo del patrimonio,
El soporte del sector cultura en el Distrito es su con sus áreas de intangible y tangible; y el cam-
red de industrias culturales24. Así, el PMEC, po de la ciencia y tecnología, con las áreas de
mediante su propuesta urbanística y arquitec- ciencias aplicadas, ciencias de la salud, ciencias
tónica de construcción y/o ampliación de humanas, ciencias puras y ciencias sociales.
equipamientos públicos y ordenamiento terri-
torial de equipamientos privados, tiene influen- Las tipologías de equipamiento cultural se defi-
cia directa en determinadas industrias de esta nen por la naturaleza de la actividad, en función
red y es complemento a la visión de equipa- de la dimensión, campo y área que se desarrolla
mientos culturales que establece el POT. en el espacio. El PMEC establece cuatro tipos de
espacios para las correspondientes dimensiones
En 2000 y 2001 las actividades culturales di- y áreas:
rectas y conexas de Colombia participaban con
el 2% del Producto Interno Bruto (PIB) de la 1. Auditorios para la circulación de audiovi-
nación. Las primeras actividades han represen- suales, arte dramático, música y danza, y la
tado una mayor generación de valor agregado y creación y formación de arte dramático,
se concentran en radio, televisión, publicacio- música y danza.
nes periódicas, industria de libros y publicidad. 2. Cines para la circulación de audiovisuales;
En las conexas se destacan las relacionadas con 3. Salas de exposición para la circulación de
la impresión, otros servicios de telecomunica- artes plásticas.
ciones, la fabricación de productos de cerámica 4. Bibliotecas para la circulación de lectura y
no refractaria, el comercio al por menor de li- la investigación en todos los campos y áreas.
bros, periódicos y revistas y servicios de trans-
misión por cable. También existen dos categorías de equipamientos
culturales: a la primera corresponden los equipa-
mientos que regulará el PMEC, cuya función
Servicios de equipamientos principal es la oferta de servicios culturales, los
y características cuales se prestan en la Cinemateca Distrital, el
Los equipamientos de cultura se definen como Teatro Jorge Eliécer Gaitán, el Planetario de
espacios y edificaciones especializados en pro- Bogotá, la Galería Santafé y el Teatro al Aire
veer los servicios de arte, cultura y patrimonio, Libre La Media Torta. En la segunda categoría
en sus dimensiones de creación, formación, in- se encuentran clasificados los equipamientos de
vestigación y circulación (difusión). Existen cua- otros sectores sociales aptos para las actividades
tros campos de equipamientos de cultura con culturales, que por sus características pueden
apoyar el desarrollo de una o más dimensiones
culturales. Estos equipamientos son los centros
24 También llamadas industrias creativas, definidas como “aquellas in-
de desarrollo comunitario (CDC), los salones
dustrias que tienen su origen en la creatividad individual, las habili- comunales, los parques del sistema distrital de
dades y el talento, y que buscan el bienestar y la creación de trabajos
a través de la generación y explotación de la propiedad intelectual”. parques y los colegios oficiales.
British Council (2002). “Industrias Creativas”. Bogotá.

Problemas asociados al sector des culturales, pero con espacios monofun-

cionales, que no ofrecen posibilidades de uso
El principal problema de los equipamientos de
alternativo. Con respecto a las dimensiones, la
cultura de la ciudad es que su oferta está orien-
mayor oferta de cupos anuales es de circulación
tada a la población de mayores ingresos; el ma-
en todos los campos y áreas. En los casos de
yor número de equipamientos se encuentra en
áreas como el arte dramático, las artes plásticas
las localidades con predominio de los estratos
y audiovisuales, el predominio es casi absoluto,
altos, por lo que los habitantes de bajos ingre-
con el 92%, 98,1% y 99,8% del total de cupos,
sos deben desplazarse para acceder a estos servi-
respectivamente. La excepción la constituye el
cios, debiendo asumir costos de transporte y
área del patrimonio intangible, para lo cual la
tiempo de desplazamiento.
dimensión de circulación tiene una oferta del
35,3%, mientras que la dimensión de investi-
El desequilibrio en la distribución territorial de
gación alcanza el 64,7%.
estos equipamientos es evidente, las salas de ex-
posición prefieren una localización central –por Los equipamientos de otros sectores sociales ap-
lo general asociadas a los museos–; por ello, más tos para las actividades culturales podrían contri-
del 80% del territorio de la ciudad carece de las buir con un 28,4% del total de cupos que en la
mismas, razón por la cual el 81,2% de los asis- actualidad ofrecen los equipamientos del sector.
tentes proviene de localidades distintas a la que En el campo del arte la mayor oferta potencial la
se encuentran los equipamientos. Sin embargo, podrían hacer los parques, seguida de los cole-
existen otros espacios que no tienen los mismos gios, los CDC y los salones comunales. En el cam-
niveles de concentración, como las bibliotecas, po de cultura, la mayor oferta potencial la po-
que aunque predominan en el centro de la ciu- drían hacer los colegios, seguidos por los salones
dad, también se encuentran localizadas en las comunales, los CDC y los parques.
periferias norte, sur y suroriental.
Otro problema generado por los equipamientos
De otro lado, la oferta actual de cupos en los culturales son las externalidades negativas, en
equipamientos del sector presenta una especia- particular, la contaminación visual de los tea-
lización notable. El campo predominante en tros y auditorios, y la contaminación auditiva,
Bogotá es el arte, y en posiciones menores la cuya incidencia se concentra en las salas de cine
cultura y el patrimonio; el campo de ciencia y y los centros de formación artística.
tecnología es casi invisible. En el campo del arte,
la mayor oferta corresponde al área de audio-
visuales, representada por las salas de cine; en
segundo lugar se encuentra la literatura. Las áreas El objetivo principal del PMEC es promover el
que menor incidencia tienen son la danza y la derecho al acceso cultural de la ciudadanía de
música. En el campo de la cultura sobresalen Bogotá, conformando una red de equipamientos
los encuentros sectoriales y en el de patrimonio que faciliten las actividades de creación, inves-
existe un equilibrio entre las áreas de patrimo- tigación, formación y circulación de bienes y
nio tangible e intangible. servicios culturales, en la escala adecuada para
los actores y públicos culturales.
Las salas de cine son el equipamiento con el
mayor número de cupos para realizar activida- Los objetivos específicos son:

1. Constituir una red de equipamientos que En el corto plazo, propone:

permita a los actores fluir sus bienes cultu-
rales, desde la creación hasta la circulación a. Incrementar la oferta de espacios de circu-
al público final. lación desconcentrada para atender el 40%
2. Acercar la oferta de equipamientos a los ac- de la demanda.
tores culturales y a los públicos receptores, de b. Incrementar la oferta de espacios de crea-
acuerdo con sus características de entorno. ción para lograr una atención del 20% de
3. Atender la totalidad de la demanda cultural la demanda.
en un escenario de incremento de consumo c. Incrementar la oferta de espacios de for-
de bienes y servicios en el periodo del PMEC. mación, investigación y acceso al conoci-
4. Propiciar alianzas para la utilización inten- miento en la escala vecinal, para lograr una
siva de espacios y equipamientos existentes atención del 20% de la demanda.
y proveer nuevos equipamientos en zonas d. Construir y operar espacios requeridos para
deficitarias. los procesos de información, gestión y trá-
5. Orientar la inversión pública distrital en mite culturales, para lograr el 40% de la
equipamiento cultural y regular la localiza- red requerida.
ción y características de los proyectos de ini-
ciativa privada. En el mediano plazo, se propone:
6. Fortalecer la descentralización en cabeza de
las localidades, en la planeación y administra- a. Incrementar la oferta de espacios de circu-
ción de los programas y espacios culturales. lación desconcentrada para atender el 70%
de la demanda,
Las políticas son: b. Incrementar la oferta de espacios de crea-
ción para lograr una atención del 60%,
1. Territorial: conformar una red jerarquizada c. Incrementar la oferta de espacios de forma-
de equipamientos culturales para facilitar ción, investigación y acceso al conocimien-
la expresión de las diferentes dimensiones to en la escala vecinal, para lograr una aten-
en las escalas requeridas. ción del 60% de la demanda, y
2. De gestión: construir el conjunto de instru- d. Construir y operar espacios requeridos para
mentos de planeación, administración y fi- los procesos de información, gestión y trá-
nanciación del PMEC, que haga viables la mite culturales, para lograr el 70% de la red
producción y la sostenibilidad del equipa- requerida.
miento cultural.
En el largo plazo propone incrementar la oferta
El PMEC propone cuatro escenarios tempora- de espacios de circulación desconcentrada, la
les para el logro de sus metas: inmediato (2007), oferta de espacios de creación, la oferta de espa-
corto plazo (2010), mediano plazo (2015) y lar- cios de formación, investigación y acceso al co-
go plazo (2019). En el plazo inmediato, se va a nocimiento en la escala vecinal, para atender el
incrementar la oferta de espacios de circulación 100% de las demandas totales y construir y ope-
desconcentrada para atender el 20% de las de- rar espacios requeridos para los procesos de in-
mandas totales, estimadas en la vigencia del plan, formación, gestión y trámite culturales, para
y construir y operar el 20% de los espacios re- lograr el 100% de la red requerida.
queridos para los procesos de información, ges-
tión y trámite culturales.

Financiación componente más importante es el gasto nuevo,

el cual representaría el 74,4% del total de gasto
El plan sería financiado en su mayor parte con
para el período 2006-201925.
recursos del Distrito, que aportaría el 80%. El
Tabla 1.3.
Equipamientos culturales por categoría y escala
Categoría Equipamiento Escala
Museos, centros culturales y artísticos, centros de investigación e innovación, hemerotecas, cinematecas, Metropolitana
auditorios, planetarios, archivos generales, científicos y artísticos, salas de exposición y teatros.
Equipamientos Bibliotecas (más de 250 puestos de lectura), galerías y salas de exposiciones, centros cívicos, culturales, Urbana
del Sector científicos y artísticos, museos y teatros en predios hasta 10.000 m 2.
Cultura
Bibliotecas (hasta 250 puestos de lectura), casas de la cultura, casas juveniles y galerías y salas de Zonal
exposiciones, centros cívicos, culturales, científicos y artísticos, museos y teatros en predios hasta 5.000 m 2
y casas juveniles.
Salones comunales y casas de la cultura hasta 200 m 2. Vecinal

Parques de gran escala Urbana y metropolitana
Parques locales Vecinal y zonal
Otros espacios Vecinal, zonal y urbana
Colegios distritales con bibliotecas
para la Cultura
Colegios distritales con auditorios Vecinal, zonal y urbana
CDC Vecinal
Salones comunales Vecinal
Fuente: PMEC y POT.


1.5. PLAN MAESTRO DE CULTOS nen un carácter monoteísta y reconocen un

mismo origen profético en el patriarca
Descripción del sector
Abraham, pero no ven en Jesucristo al Mesías
El sector de cultos en Bogotá está conformado anunciado por los profetas. Se identifican
por aproximadamente 1.233 equipamientos; de fuertemente con grupos étnico-culturales
los cuales el 30,3% corresponden a la doctrina particulares, actúan como elementos de co-
católica. En la ciudad se identifican cuatro ca- hesión social interna, y no tienen vocación
tegorías de culto religioso. proselitista, ni de proyección hacia otros gru-
pos. Coinciden en muchos aspectos doctri-
i) Iglesias cristianas modernas: son iglesias dis- nales con las iglesias de origen cristiano28.
persas, con contenidos disímiles y en general
de pequeña escala, que ganan continuamen- iv) Religiones históricas occidentales: son aque-
te adeptos. Tomados como conjunto, son de llas religiones que se originan a partir de la
aparición relativamente reciente en la vida de aceptación de Cristo como el Mesías. Tie-
la ciudad y tienen un proceso de crecimien- nen como tronco común el judaísmo, y se
to poco regulado desde el punto de vista fí- diferencian esencialmente de éste en ese as-
sico, el cual se desarrolla de acuerdo con las pecto. No se identifican con grupos étni-
diversas iniciativas que adopta cada pastor o co-culturales particulares, y tienen carácter
cada iglesia. No tienen un concepto o tron- proselitista, universal y de proyección abier-
co original común que permita unificarlas26. ta hacia otros grupos. Coinciden esencial-
mente con la mayoría de las religiones com-
ii) Religiones no cristianas orientales: son aque- plejas. A partir de los cismas de la Iglesia
llas cuyos orígenes se encuentran en la tra- romana, desde el siglo XI y aun hasta nues-
dición oriental que se remonta a más de tros días, se han originado numerosos mo-
3.000 años de antigüedad. Se reconocen vimientos religiosos modernos conocidos
como tales aquellos cultos o prácticas reli- como protestantes. Entre las distintas igle-
giosas originadas en Asia, que se definen sias cristianas hay diferencias doctrinales y
como religiones místicas. Por su propia na- litúrgicas fundamentales, de las que se di-
turaleza no obedecen a los criterios tradi- ferencian en esencia la doctrina católica, la
cionales doctrinales o rituales de las reli- ortodoxa y la protestante, de origen calvi-
giones occidentales27. nista y luterano29.
iii) Religiones no cristianas occidentales: son reli- En las iglesias cristianas modernas predomina
giones no cristianas de origen judaico. Tie- la escala zonal y la vecinal. Esta condición hace
prever que es fácil el acceso para la población, y,
26
en consecuencia, no genera mayores impactos
Algunas de ellas son: Centro de Alabanzas, Iglesia Nazareno, Mi-
sión del Sol, Iglesia Panamericana, Iglesia de Colombia, Discípulos urbanos, por ejemplo, en congestión vehicular.
de Cristo, Iglesia Cruzada Cristiana, Iglesia de Dios en Colombia,
Iglesia Misionera Bethesda Internacional, Alianza Cristiana y Mi-
sionera, Iglesia Pentecostés de Colombia del Movimiento Misione- La lógica de localización de los equipamientos
ro Mundial, Iglesia Pentecostés Unida Internacional, Misión
Carismática Internacional, Iglesia Cristiana Carismática Cuadran- de culto religioso en Bogotá se estudió median-
gular, Iglesia Cristiana Confraterna, Iglesia Carismática PAI (Pro-
yecto de Alcance Internacional), Casa de la Roca, Centro Misione-
ro Bethesda, Iglesia Filadelfia, Asambleas de Dios, Iglesia Cuadran-
gular, entre otras. 28 Incluye el judaísmo y el islamismo.
27 Incluye el hinduismo, el budismo, el taoísmo, el shintoismo, el 29 Incluye el catolicismo apostólico romano y las iglesias históricas
confucionismo y el mazdeísmo. protestantes.

te una muestra, que permitió identificar las zo- guen en importancia los usos oficinas y bienes-
nas con mayor y menor oferta del servicio, pero tar, con 33,6% cada una. Usos como el educati-
no la población atendida (o demanda total), ya vo, y comercio, son minoritarios, pues se pre-
que para esto se hacía necesario tener informa- sentan en sólo el 1,5% de los equipamientos.
ción sobre el universo de feligreses que asiste a
cada sede, y su procedencia. Se concluyó que la
Problemas de los equipamientos
oferta de equipamientos tiene presencia e influen-
de cultos
cia en la mayor parte del área urbana del Distrito
(92%). Es importante resaltar que en algunas El sector es muy vulnerable ante posibles situa-
áreas de la ciudad confluyen equipamientos de ciones de emergencia. Se evidencian enormes
los cuatro sistemas religiosos. La tendencia pre- deficiencias, pues los sistemas de alerta son casi
dominante de la oferta muestra que más de la inexistentes; los extintores existen, pero no en
mitad del área urbana tiene presencia de dos sis- la proporción ni frecuencia deseable. Los siste-
temas religiosos (69,05%), especialmente de mas de evacuación y señalización no son claros.
equipamientos de los cristianos modernos y de
los históricos occidentales. Esta tendencia es se- Los equipamientos dedicados a formación y re-
guida por las áreas que registran la superposición sidencia tienen grandes divergencias en relación
de tres de ellos (11,63%), seguida por la presen- con los equipamientos de rito. En los
cia de un solo sistema religioso (9,39%). En re- equipamientos de rito el usuario puede ser cual-
sumen, más del 82% del territorio urbano de la quier ciudadano, el acceso a los mismos es libre
ciudad se encuentra servido por más de dos siste- y carece casi totalmente de algún tipo de con-
mas religiosos. trol; en cambio, los equipamientos de forma-
ción y residencia están enfocados a una pobla-
No existe una proyección de la demanda de cul- ción muy particular, específica y minoritaria,
tos en Bogotá, porque su comportamiento de- constituida por personas que desempeñan pa-
pende de factores no controlables ni regulables, peles concretos y especiales dentro del culto. Por
como por ejemplo el carisma de un pastor, fe- esto, entre otras razones, los impactos urbanos
nómenos internacionales de opinión religiosa, que pueden generar estos últimos equipamientos
la aparición de una virgen, la ocurrencia de mi- son menores que los que se identificaron en los
lagros u otros aspectos que alteran los imagina- equipamientos de rito.
rios colectivos de tipo religioso.
Políticas del plan maestro de cultos
En las edificaciones destinadas a culto se encuen-
tran usos adicionales al mismo, como vivienda, Política de seguridad humana. Una de las princi-
comercio, oficinas, servicios educativos, forma- pales preocupaciones del plan maestro de equipa-
ción religiosa y otros, los cuales se reparten de mientos de culto es asegurar la pervivencia de
la siguiente manera: un único uso acompañan- sus usuarios y los ciudadanos en general, tanto
do al culto se presenta en un 36% de las edifica- en situaciones normales y cotidianas, como en
ciones; dos en un 41,4%, siendo el porcentaje situaciones singulares, como emergencias, ca-
mayoritario; tres se presentan en un 20,3%, y tástrofes y calamidades. Es política del plan ase-
cuatro o más en un 2,3%. En general, predo- gurar unas condiciones y un manejo de estas
mina el uso para vivienda, que se encuentra en edificaciones que no atenten contra el bienestar
el 56,25% de los equipamientos, seguida por la de la ciudadanía. Siguiendo en esta línea, el plan
de formación religiosa, en el 46,8% de ellos. Si- se orienta a la conformación de una red de es-

pacios para la atención de emergencias, en la a la consolidación de una ciudad con espacios

cual los equipamientos de culto no sólo sirvan urbanos de mayor calidad. También propende
como albergues temporales, sino que además por la conservación del patrimonio arquitectó-
puedan constituirse como lugares estratégicos nico, cultural y espacial presente en los equipa-
para el encuentro y la reunión, colocación de mientos existentes, partiendo de la premisa de
alarmas, información y otros medios de divul- que estas edificaciones, como espacios singula-
gación y apoyo a los planes de contingencia. res dentro de la estructura urbana, pueden cons-
tituir un importante testimonio de la historia y
Política de convivencia ciudadana e integración arquitectura de un momento y un lugar especí-
social. Propende por la apertura y tolerancia ha- fico.
cia la diversidad, asegurando unas condiciones
equitativas e igualitarias que favorezcan no sólo Escenarios futuros
el ejercicio de la libertad de culto, sino la totali-
dad de las actividades de la ciudad, en perfecto De carácter arquitectónico: la regularización será la
entendimiento y armonía de una con las otras. principal actuación por adelantar. Su tema prio-
ritario es la estabilidad estructural de las edifica-
Política de preservación ambiental. Dentro de ciones. Las acciones incluyen asistencia técnica,
una visión holística, el plan toma como punto gestión para el descuento en materiales y agili-
fundamental de sus actuaciones la preservación zación de procedimientos. Una vez garantizada la
del medio ambiente, mediante el control en la estabilidad estructural, se dará paso a las adecua-
localización de los equipamientos de culto le- ciones en accesibilidad, habitabilidad e impactos
jos de las áreas de protección ambiental y de urbanos y ambientales, de acuerdo con las prio-
las áreas de riesgo. ridades fijadas por el Plan. Para los nuevos equipa-
mientos, el sometimiento a la norma se apoyará
Política de equilibrio y estructuración territorial. en mecanismos de control y seguimiento.
Busca fortalecer la red de centralidades defini-
das en el POT, mediante una localización de los De carácter territorial: se busca desconcentrar las
equipamientos que contribuya a facilitar y áreas centrales e incentivar la ubicación de equi-
optimizar los desplazamientos de la población, pamientos de las escalas urbanas y metropolita-
y el desarrollo económico de la ciudad, a partir nas en nuevas centralidades. Para los equipa-
del aumento en la intensidad de su uso y en el mientos de escala metropolitana por fuera del
aprovechamiento de las economías que genera Distrito, el Plan se restringe a la formulación de
la aglomeración. Esto se asocia con una distri- indicaciones a otros entes territoriales, encami-
bución equilibrada de los equipamientos en el nadas a reorientar la localización de estos equipa-
territorio, tanto en la zona rural como en la ur- mientos, de manera que se articulen con los sis-
bana, con lo cual se asegura una óptima cober- temas y ejes de movilidad regional, y aporten
tura y accesibilidad a sus servicios. en la formación de centralidades.
Política de cualificación de las edificaciones. Se Con respecto a la localización de las escalas ur-
orienta al mejoramiento de las condiciones y bana y metropolitana en áreas industriales, se
características del entorno construido, a partir propone continuar con esta tendencia, como
de equipamientos con efecto dinamizador y que una forma de desconcentrar las áreas centrales y
cumplen estándares de calidad, contribuyendo revitalizar sectores en desuso. En cuanto a las

escalas zonal y vecinal, se pretende establecer cias para 301 a 600 personas y áreas de forma-
incentivos de carácter técnico, como mayores ción según escalas para educación no formal.
índices de ocupación y construcción, y volu- Finalmente, los de carácter metropolitano de-
metrías, para promover la localización en torno berán tener áreas netas de culto de más de 1.500
a espacios como ejes comerciales, parques o pla- metros cuadrados, residencias para más de 600
zoletas, con el fin de lograr que los equi- personas y áreas de formación según escalas para
pamientos actúen como elementos estruc- educación no formal.
turantes del tejido urbano. Por otra parte,
mediante asistencia técnica, se apoyará la reubi-
Financiación
cación de equipamientos localizados en zonas
de riesgo no mitigable o en áreas de la estructu- La práctica de cultos es una actividad privada,
ra ecológica principal. que no demanda recursos del Distrito, y por
tanto no se cuenta con inversión en el sector ni
El plan definió las características que deben te- con proyecciones de recursos financieros. Pese
ner los equipamientos según la escala. La de a ser una actividad privada, sobre ella debe exis-
carácter vecinal puede tener centros de culto de tir una vigilancia discreta y alguna regulación,
hasta 145 metros cuadrados como área neta de principalmente por sus efectos en la congestión
culto, residencias y áreas de formación hasta para del tránsito, en los sectores de mayores ingre-
100 usuarios. En la escala zonal, el área neta sos, y por las medidas de sismorresistencia que
para el culto puede tener entre 145 y 800 me- deben adoptar sus construcciones, tratando de
tros cuadrados, residencias para un rango entre evitar que sucedan emergencias masivas que
101 y 300 personas y áreas de formación según hagan entrar en colapso al sistema distrital de
escalas para educación no formal. La escala ur- salud. Los proyectos de ampliación y mejora-
bana se caracterizará por un área neta de culto miento de las edificaciones se financiarían con
entre 801 y 1.500 metros cuadrados, residen- sus propios recursos.


2. Plan maestro de equipamientos

recreo-deportivos
PLAN MAESTRO DE PARQUES tal sentido, se propone reglamentar la oferta pú-

Y EQUIPAMIENTOS DEPORTIVOS blica de equipamiento, tanto de parques como
Y RECREATIVOS (PMPED) de establecimientos deportivos, así como orien-
tar la localización de la oferta privada.
Los equipamientos deportivos y recreativos son El PMPED tiene en cuenta aspectos constitu-
áreas, edificaciones y dotaciones destinadas a la cionales y legales relacionados con el deporte,
práctica del ejercicio físico, al deporte de alto ren- en particular, lo señalado por la Constitución
dimiento, la exhibición y la competencia de acti- Política en cuanto a que todas las personas tie-
vidades deportivas en los medios aficionados y nen derecho a la recreación, a la práctica del de-
profesionales, así como los espectáculos con pro- porte y al aprovechamiento del tiempo libre32.
pósito recreativo30. Comprende, entre otros, los Utiliza también como marco de referencia la Ley
estadios, coliseos polideportivos, clubes deporti- 181 de 1995 (Ley Nacional del Deporte), que
vos, clubes campestres, deportivos y recreativos, creó el Sistema Nacional del Deporte, lo mismo
hipódromos, autódromos, piscinas, clubes pri- que el Plan Nacional del Deporte (PND), el cual
vados e instalaciones privadas que contemplen el define tres frentes u objetivos específicos: depor-
deporte como actividad central. te para todos, deporte en los establecimientos edu-
cativos, instituciones de educación superior y
Los parques distritales, por su parte, correspon- fuerza pública, y deporte de altos logros.
den a aquellos espacios verdes de uso colectivo
que actúan como reguladores del equilibrio am- Sistema distrital de parques. Los parques son
biental, son elementos representativos del patri- equipamientos cuyo propósito principal es con-
monio natural y garantizan el espacio libre des- tribuir a la recreación33 de los habitantes de
tinado a la recreación, contemplación y ocio para Bogotá. Sin embargo, en los parques pueden
todos los habitantes de la ciudad31. existir equipamientos deportivos, orientados al
fomento de la práctica del deporte.
El PMPED tiene como propósito asegurar el
acceso de la población del Distrito a un sistema El sistema distrital de parques lo integran dos
jerarquizado y sostenible de parques y equipa- redes: la red general y la red local. La red general
mientos deportivos cuyos componentes sean está compuesta por los parques distritales de
acordes con las necesidades y preferencias re-
creo-deportivas de los habitantes de Bogotá. En
32 Constitución Política, art. 52.
33 Los parques pueden ser de recreación pasiva, es decir, que la mayo-
ría del área del parque es para la actividad contemplativa; de recrea-
ción activa, cuando más del 30% del área del parque se destina para
30 Decreto Distrital 190 de 2004, artículo 11 (POT). este propósito; y, con vocación mixta, con un área entre el 1% y el
31 Ibid., artículo 242. 30% para la recreación activa.

mayor escala34 (metropolitana y zonal) e invo- al deporte como espectáculo. Está formada por
lucra los escenarios ambientales para la recrea- los complejos y escenarios deportivos localiza-
ción y el deporte en los niveles urbano, subur- dos principalmente en parques de escala me-
bano, rural y natural. Cumple una función tropolitana, algunos zonales y en predios inde-
importante en relación con la oferta recreativa. pendientes de suelo destinado para parque.
La red local, por su parte, está compuesta por Tiene graderías para más de 3.000 espectadores
los parques vecinales y de bolsillo; tiene la fun- y poseen el servicio de duchas.
ción de ofrecer a toda la población espacios cua-
lificados para las actividades recreativas de tipo Diagnóstico
cotidiano.
En el diagnóstico del Sistema de Parques
Equipamientos deportivos. Están conformados Distritales se relacionaron dos variables prove-
por la oferta de espacios de naturaleza pública y nientes de la Encuesta de Usuario de Parques35
los de naturaleza privada; están agrupados en y de la medición de la cantidad de área de par-
tres redes: básica, principal y especial. que por habitante (2,4 m2/habitante), la cual es
considerada una medida estándar de acuerdo con
La Red Básica cubre toda la ciudad y está com- parámetros internacionales. El resultado de la
puesta por los equipamientos deportivos que Encuesta arrojó un déficit de parques vecinales y
prestan servicio al deporte recreativo, social y de bolsillo en 57 de las 104 UPZ evaluadas, te-
comunitario, en un ámbito de influencia veci- niendo en cuenta el nivel de insatisfacción de los
nal (UPZ). Son los espacios o locaciones de- usuarios con los parques existentes en su UPZ36.
portivas localizados en los parques de escala ve- Además, en el análisis se encontró que las UPZ
cinal y de bolsillo (canchas de microfútbol, con déficit crítico en cuanto a áreas de parques
baloncesto, etc.). por habitante son aquellas de origen informal,
situación que se agrava por la escasa disponibi-
La Red Principal presta servicio al deporte aso- lidad de suelos y de recursos para construir nue-
ciado, competitivo, formativo y aficionado; está vos equipamientos.
formada por los espacios e instalaciones depor-
tivas localizados en parques zonales, clubes pri- Por otro lado, la Encuesta también muestra que
vados y centros recreo-deportivos de cajas de los parques son usados en una mayor propor-
compensación familiar, gremios y universida- ción (52,2%) por los hombres, que por las mu-
des. Se encuentran acompañados de duchas, jeres (47,8%), mientras que los adultos, entre
camerinos y graderías pequeñas (hasta 3.000 es- los 18 y 59 años, son la población de mayor
pectadores). Su cobertura territorial se da en el peso en el disfrute de los parques, destacándose
ámbito de la localidad. los jóvenes. La población encuestada también
La Red Especial tiene un ámbito de influencia

35 La Encuesta de Usuario de Parques recogió información en 14 de
metropolitano y regional; se orienta al deporte las 19 localidades del Distrito Capital. En el Capítulo “Percepción
competitivo, de alto rendimiento, profesional y de Necesidades” se le preguntó a cada encuestado si consideraba
que la cantidad de parques en su zona era: muy buena, buena, acep-
table, deficiente o muy deficiente. Se estableció una escala de 1 a 5
en el grado de respuesta, arrojando un pormedio de calificación
34 El POT define cada una de las escalas de terreno para los diferentes para todas las localidades de 3,47 puntos sobre 5.
tipos de parques: los parques de escala metropolitana son aquellos 36 Este nivel de insatisfacción también proviene del hecho de que el
con una superficie superior a 10 hectáreas; los de escala zonal deben suelo urbano destinado para parques ha sido ocupado progresiva-
tener una dimensión entre 1 y 10 hectáreas, y los de escala vecinal mente por equipamientos deportivos, dejando poco espacio a la
tienen un área de menos de 1.000 m2. recreación pasiva.

considera que las áreas más utilizadas en los par- En cuanto a las condiciones de accesibilidad,
que son las zonas verdes y las canchas y, en una los diferentes equipamientos no tienen un buen
proporción menor, las zonas de juegos. Tam- grado de conexión con las ciclorrutas y con las
bién, la Encuesta permite concluir que los ni- troncales de Transmilenio actuales, pero, hacia el
ños y los adultos mayores son los grupos mediano plazo, se presentará una buena conexión
poblacionales menos favorecidos con la progra- con la malla vial arterial y con las troncales de
mación deportiva y recreativa de Bogotá. Transmilenio propuestas, lo cual mejorará las
condiciones de accesibilidad de estos equipa-
Con respecto a las necesidades de suelo, una vez mientos.
calculadas las áreas requeridas según los están-
dares de parques vecinales y de bolsillo, se estima El diagnóstico también arrojó que en los equipa-
que para 2008 (corto plazo) se requerirán 297,27 mientos deportivos edificados se presenta in-
hectáreas, por un valor de $467,6 miles de mi- cumplimiento de normas superiores que rigen
llones de 2005. Las UPZ que presentan mayor este tipo de espacios de aglomeración masiva de
necesidad de suelo para parques son Bosa Cen- personas, como deficiencias frente a la disposi-
tral, con un 10,5% del total del área requerida, ción y el número reglamentario de accesos y sa-
seguida por la UPZ Lucero (8,3%), UPZ Gran lidas tanto del público como de la población
Yomasa (7,8%), Bosa Occidental (7,7%) y el deportista, y fallas en cuanto a la aplicación de
Rincón (7,2%). las normas de sismorresistencia.
Por otro lado, en los equipamientos deportivos Políticas

se encontró que la ciudad no cuenta con un sis-
tema de equipamientos deportivos que respon- El PMPED define dos políticas: i) política de
da a los requerimientos de la práctica deportiva calidad y cubrimiento para la inclusión, que
en los diferentes niveles definidos por el Plan comprende el conjunto de acciones coordina-
Nacional del Deporte. La dotación de espacios das por la Administración Distrital para que los
deportivos se concentra principalmente en el parques y equipamientos deportivos garanticen
nivel del Deporte para todos, dejándose a un la seguridad humana, eleven la calidad ambien-
lado los otros niveles del deporte: aficionado, tal y espacial de la ciudad y propicien la inclu-
profesional, competitivo y de espectáculo. sión social; y ii) política de gestión para la
sostenibilidad de parques y equipamientos de-
Así mismo, la oferta de equipamientos tiene una portivos, que comprende la implementación de
distribución desequilibrada, presentándose una medidas tendientes al logro y sincronización del
concentración exagerada en equipamientos para equilibrio ambiental y económico y la gestión
deportes comunes: canchas de baloncesto, social e institucional.
microfútbol y canchas múltiples dirigidas a estos
mismos deportes. También, se presenta una con- La política de calidad y cubrimiento para la
centración territorial de la oferta de equipa- inclusión social se desarrolla mediante las estra-
mientos deportivos cualificados, principalmente tegias de distinción entre la función recreativa y
en la Zona Central de la ciudad (Parque Simón deportiva de los parques, la de preservación
Bolívar), y en la localidad de Kennedy (Parque ambiental y seguridad humana y la de atención
Cayetano Cañizares). prioritaria.

La estrategia de distinción entre la función re- rencias recreodeportivas, de acuerdo con un con-
creativa y deportiva de los parques procura que junto de pautas y sugerencias territoriales, arqui-
la recreación y el deporte se reconozcan como tectónicas y sociales. Por su parte, la estrategia de
servicios sociales asociados pero diferentes, de gestión económica y financiera busca optimizar
tal manera que los equipamientos deportivos y los recursos a través del mejoramiento de proce-
recreativos reflejen esta relación. so de distribución de los componentes del Siste-
ma de Parques y Equipamientos Deportivos y de
Por su parte, la estrategia de preservación am- armonizar las necesidades de inversión con la
biental busca contribuir con la recuperación, disponibilidad y equilibrio financiero
preservación y tutela de los valores ambientales intertemporal. Finalmente, la estrategia de ges-
de la estructura ecológica principal y regional, tión institucional procura articular y sincronizar
además de articular estos equipamientos con el las acciones desarrolladas por las entidades pú-
sistema distrital de atención y prevención de blicas tanto del sector central y el descentraliza-
emergencias. do, como por las localidades, entidades territo-
riales y otras entidades vinculadas con la
Finalmente, la estrategia de atención prioritaria definición de políticas, gestión y utilización de
procura orientar acciones tendientes a atender parques, equipamientos deportivos y otros es-
la población ubicada en las áreas urbanas con cenarios en los que se puedan practicar la re-
mayores deficiencias de espacios deportivos y creación y el deporte.
recreativos, y que, adicionalmente, tienen res-
tringidas las posibilidades para acceder a la oferta
Financiación
privada de equipamientos. Además, esta estra-
tegia busca desarrollar acciones para atender la Los recursos que se invertirían en el PMPED
población ubicada en áreas rurales. provendrían en un 81% de transferencias que
hace la Administración Central; el 19% a recur-
La política de gestión para la sostenibilidad se sos administrados. Entre las transferencias más
desarrolla por medio de las estrategias de ges- importantes que realiza la Administración Cen-
tión social, de gestión económica y financiera y tral se encuentran los recursos provenientes del
de gestión institucional. Impuesto al Deporte, los recursos del Sistema
General de Participación y el 1% del Impuesto
La estrategia de gestión social procura que sean de Industria y Comercio. Las mayores inversio-
las personas y comunidades involucradas e in- nes serían realizadas en el largo plazo (2013-
teresadas las que definan el tipo de espacios y 2019), en el que se espera invertir el 53,8% de
dotaciones acordes con sus necesidades y prefe- los recursos estimados37.


3. Planes maestros de servicios públicos
3.1. PLAN MAESTRO DE ACUEDUCTO b. Obras de captación. El tipo de estructura que

Y ALCANTARILLADO (PMAA) se emplea depende del tipo de fuente utili-
zada. Si la fuente es superficial, la captación
Descripción del sector se hace mediante una estructura de
El servicio de acueducto y alcantarillado, de “bocatoma”, y si la fuente es subterránea, se
acuerdo con lo establecido en la Ley 142 de hace mediante “pozos”.
1994, está compuesto por las actividades de
aducción, tratamiento, almacenamiento, con- c. Obras de conducción. Son las obras para el
ducción, transporte y distribución de agua po- transporte del agua desde el sitio de capta-
table (en lo que se refiere a acueducto) y las acti- ción hasta la planta de tratamiento. Gene-
vidades de recolección, transporte y tratamiento ralmente, la conducción se realiza por tu-
de los residuos líquidos (en lo que se refiere a bería a presión o por gravedad y/o por
alcantarillado). Esta Ley define los servicios canales abiertos o cerrados.
públicos domiciliarios de acueducto y alcanta-
rillado de la siguiente forma: d. Tratamiento del agua. Es el proceso por me-
dio del cual se transforma la calidad del agua
A. Servicio público domiciliario de acueducto. presente en la fuente de abastecimiento a una
Llamado también servicio público domiciliario calidad adecuada para su consumo huma-
de agua potable. Es la distribución municipal no, de acuerdo con la normatividad vigente.
de agua apta para el consumo humano, inclui-
da su conexión y medición. e. Almacenamiento. Es la capacidad que debe
tener el sistema, de almacenar agua tratada
El sistema de acueducto38 o de abastecimiento para poder suplir la demanda en las horas
de agua potable consta de los siguientes com- pico y proveer unas reservas para situacio-
ponentes: nes de emergencia, como es el caso de al-
macenamiento de agua contra incendio, o
a. Fuente de abastecimiento. Es el sitio de don- en periodos de mantenimiento de redes.
de se capta el agua, que es por lo general
una cuenca hidrográfica o un acuífero. La f. Distribución. Es el proceso por medio del
selección de la misma depende de factores cual se conduce el agua desde los sitios de
como accesibilidad, localización, cantidad almacenamiento hasta los predios de los
y calidad. usuarios del servicio. Los elementos princi-
pales de la conducción son las redes matri-
ces, las cuales tienen como función condu-
38 Citado en el Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado. EAAB,
cir grandes volúmenes de agua hacia todas
ESP. las zonas de la ciudad, y redes secundarias,

que distribuyen el agua en cada calle y so- con la recolección y conducción de las aguas ser-
bre las cuales están instaladas las acometi- vidas, drenaje y conducción de aguas lluvias.
das. Además, está conformado por las actividades de
tipo técnico, operativo y comercial necesarias para
B. Servicio público domiciliario de alcantarilla- la adecuada prestación de estos servicios. El ser-
do. Es la recolección municipal de residuos, prin- vicio se clasifica, según el usuario que se atien-
cipalmente líquidos, por medio de tuberías y de, en servicio comercial, residencial, especial,
conductos. industrial y oficial.
El sistema de alcantarillado39 está compuesto por La Empresa de Acueducto y

una serie de tuberías y obras complementarias,
Alcantarillado de Bogotá (EAAB)
necesarias para recolectar y evacuar las aguas
residuales de una población y la escorrentía su- La entidad pública encargada de la prestación
perficial producida por la lluvia. Existen dife- de los servicios de acueducto, alcantarillado sa-
rentes tipos de alcantarillado, según el tipo de nitario y alcantarillado pluvial en la ciudad es la
aguas que conducen, de la siguiente forma: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bo-
gotá, que fue creada en 1956. Dado el acelerado
a. Alcantarillado sanitario. Es el sistema de re- crecimiento de la ciudad, la Empresa ha recurri-
colección diseñado para llevar las aguas do- do periódicamente a realizar proyectos de ex-
mésticas e industriales. pansión tanto del abastecimiento como de la
distribución.
b. Alcantarillado pluvial. Es el sistema com-
puesto por todas las instalaciones e infraes- La estructura organizacional actual de la EAAB
tructura destinada a la evacuación, recolec- asegura una mayor funcionalidad y una mejor
ción, conducción de aguas lluvias, drenaje interrelación entre las áreas estratégicas de la
de la escorrentía superficial, con el fin de empresa, y, al mismo tiempo, establece claras
controlar las crecientes y mitigar el riesgo relaciones con las áreas de apoyo. A su vez, el
por inundación en época de invierno, de nuevo esquema administrativo en cada una de
acuerdo con las condiciones topográficas, las cinco zonas en que se ha dividido la ciudad
hidrológicas y socioeconómicas. para la prestación del servicio, se centra en la
atención directa al cliente, con el apoyo de con-
c. Alcantarillado combinado. Es un sistema que tratos de operadores externos en cada zona. Se
conduce, evacúa y permite el drenaje por crea una Gerencia del Sistema Maestro, encar-
condiciones técnicas y condiciones topográ- gada de la operación y mantenimiento de los
ficas, simultáneamente, de aguas residuales dos grandes sistemas de infraestructura que so-
y aguas lluvia. portan el servicio de acueducto y alcantarillado
en la ciudad: la de abastecimiento y red matriz
El servicio de acueducto, alcantarillado sanita- de agua potable de la ciudad, y la de recolec-
rio y alcantarillado pluvial es la provisión a títu- ción de aguas servidas y lluvias de las grandes
lo oneroso de agua apta para consumo, junto cuencas de Bogotá.
En este nuevo modelo empresarial, ya reconoci-

39 Citado en el Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado. EAAB,
do nacional e internacionalmente, actúan, como
ESP. soporte de operación y servicio, las gerencias de

gestión humana, planeación y control, finan- • Construcción del sistema troncal y secun-
ciera, tecnología y jurídica, cada una como uni- dario del alcantarillado de aguas lluvias y
dad de negocio con un rol definido dentro de la residuales.
compañía. Ello, promoviéndose la eficiencia y • Proyectos de rehabilitación de los sistemas
el control en cada actividad y facilitándose un de acueducto y alcantarillado.
mejor servicio a los ciudadanos. • Plan de control de pérdidas y proyectos
institucionales que se requieren para garan-
Problemas asociados a la prestación tizar la continuidad, calidad y presión del
servicio de acueducto.
de los servicios de acueducto
• Reducción de la contaminación de ríos,
y alcantarillado
quebradas, humedales y cuerpos de agua.
El principal problema que afronta el sector de • Optimización de la operación de los siste-
Acueducto y Alcantarillado en la ciudad está re- mas de acueducto y alcantarillado.
lacionado con la falta de cobertura total en al- • Extensión de redes locales de acueducto en
cantarillado, tanto sanitario como pluvial. Es así la ciudad para mantener los niveles de co-
como, a diciembre de 2005, la cobertura de al- bertura residencial y legal en la ciudad.
cantarillado sanitario era de 96.9% y la del • Extensión de redes locales de alcantarilla-
pluvial de 93%. do sanitario y pluvial en la ciudad.
• Mejoramiento de la calidad y cobertura del
En cuanto al servicio de acueducto, la cobertu- servicio en la ciudad.
ra residencial y legal en la ciudad de Bogotá es • Mejoramiento de la atención y la gestión
de 100%40. Sin embargo, la legalización de nue- de servicio al cliente.
vos barrios, el crecimiento del número de usua-
rios, derivado del incremento poblacional, En relación con la situación del río Bogotá, su
enfatizado por la disminución de la densidad recuperación se iniciará con la puesta en opera-
de habitantes por suscriptor, establecen la nece- ción de las 26 plantas de tratamiento de aguas
sidad de una importante expansión de redes en residuales de la CAR. Así mismo, en una pri-
la ciudad para mantener estos altos niveles de mera etapa se considera la ampliación y
cobertura. optimización de la planta de tratamiento de
aguas residuales El Salitre, y la construcción de
Política sectorial los interceptores desde El Salitre hasta el río
Tunjuelo. La segunda etapa del proyecto, que
Como respuesta a los problemas señalados, la consiste en la construcción del interceptor
política sectorial propuesta en el PMAA tiene Tunjuelo-Canoas más la planta de tratamiento
como objetivos principales incrementar cober- de Canoas para el de tratamiento primario quí-
turas de alcantarillado pluvial y sanitario, y, ade- micamente avanzado, dependerá de la obten-
más, mantener o incrementar la cobertura al- ción de los recursos financieros requeridos.
canzada en acueducto. Los principales proyectos
considerados en la mencionada política son los
siguientes:
Financiación del plan de inversiones
El desarrollo y la ejecución de los proyectos con-
siderados en el plan de inversiones del PMAA
está sujeto a la disponibilidad efectiva de recur-
40 Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado. EAAB, ESP. sos financieros. Además, este plan de inversiones

se ha articulado estratégicamente con la estruc- Las tarifas continúan siendo la fuente principal
tura de macroproyectos asociada al Plan de De- de financiamiento de la prestación de los servi-
sarrollo Distrital “Bogotá Sin Indiferencia, Un com- cios y de la garantía de la viabilidad de la em-
promiso social contra la pobreza y la exclusión”. presa. Por otra parte, atendiendo orientaciones
de la política distrital, la Junta Directiva de la
El plan de inversiones del PMAA, para el perio- EAAB-ESP ha capitalizado utilidades y las ha
do 2006-2019, se financiaría, principalmente, trasladado a la reserva patrimonial para expan-
con recursos propios, los cuales serían alrede- sión y reposición del sistema, hecho que ha con-
dor del 79%. El restante 21% correspondería a tribuido al desarrollo y ejecución del plan de
transferencias del Distrito41 . expansión de la compañía.
Tabla 1.4.
Equipamientos del sistema de acueducto y alcantarillado
Equipamientos Definciones
Plantas de tratamiento Lugar donde se realiza el proceso por medio del cual se transforma la calidad del
agua presente en la fuente de abastecimiento a una calidad adecuada para su
consumo humano, de acuerdo con la normatividad vigente.
Sedes operativas
Plantas de distribución Lugar que le sigue a la planta de tratamiento en el proceso de prestación del servicio
de agua potable. El líquido es conducido desde estas plantas hasta los predios de
los usuarios.
Edificios donde se presta atención al usuario para quejas, reclamos, facturación,

conexión, distribución de agua potable, medición de consumo, cartera, etc. Estos
Sedes de atención al usuario
pueden ser propios de la EAAB o compartidos con otros, como en el SUPERCADE
y los CADES.
Fuente: Adaptado del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado. EAAB, ESP.



3.2. PLAN MAESTRO PARA Los usuarios residenciales y pequeños producto-

EL MANEJO INTEGRAL res43 son atendidos por 30 macrorrutas44 y 684
DE RESIDUOS SÓLIDOS (PMIRS) microrrutas45, y los grandes productores46, por
25 microrrutas. La recolección de residuos resi-
Servicio de aseo denciales se realiza en tres frecuencias semana-
El servicio público de aseo incluye la recolec- les. En cuanto al barrido de calles, limpieza de
ción de residuos frente a los domicilios de los espacios públicos, corte de césped y poda de
usuarios, el barrido y la limpieza de vías, el cor- árboles, se tienen frecuencias semanales y men-
te de césped en espacios públicos, la poda de suales, mientras que la poda de árboles se reali-
árboles y la limpieza de monumentos. za a solicitud del interesado, bajo la supervisión
del Jardín Botánico.
La prestación del servicio se puede dividir en:
ordinario, para recolección, transporte, trans- A finales de 2005 la ciudad contaba con
ferencia, disposición final y tratamiento de re- 1.880.027 usuarios del servicio ordinario de aseo,
siduos sólidos de origen residencial y no resi- 1.688.226 residenciales, 184.653 pequeños ge-
dencial, y las actividades de barrido y limpieza neradores y 7.148 grandes generadores.
de vías y áreas públicas; y especial, cuando la
naturaleza, composición, tamaño, volumen y Servicio especial de aseo
peso de los residuos no puedan ser recolectados,
manejados, tratados o dispuestos normalmente Se refiere a la recolección y tratamiento de resi-
por la persona prestadora del servicio ordinario, duos hospitalarios, peligrosos, escombros y
como en el caso de los residuos hospitalarios y lodos. Con excepción del servicio de aseo de
peligrosos, los escombros y los lodos. residuos hospitalarios, los demás servicios se
prestan en competencia libre en el mercado. La
Corresponde a los municipios asumir la respon- concesión para la prestación de la gestión exter-
sabilidad de asegurar la prestación del servicio na del servicio de recolección, tratamiento y
de aseo, incluidos los componentes de recolec- transporte hasta el sitio de disposición final de
ción, transferencia, transporte y disposición fi- los residuos hospitalarios y similares, infeccio-
nal de los residuos y patógenos peligrosos. sos o de riesgo biológico se otorgó, mediante
un proceso licitatorio, a Ecocapital Internacio-
Para la prestación de este servicio en la ciudad, la nal S.A. ESP, por un período de 7 años.
administración distrital mantiene, desde 200342,
un esquema de prestación bajo contrato de con- Los productores de patógenos, que correspon-
cesión por áreas de servicio exclusivo (ASE). El den a hospitales, clínicas, laboratorios y consul-
perímetro urbano del Distrito Capital se dividió torios odontológicos sumaron 7.465 en julio de
en seis ASE, otorgadas mediante proceso
licitatorio, a cuatro concesionarios: Lime S.A., 43 Usuarios que producen menos de un metro cúbico mensual de re-
Aseo Técnico de la Sabana (Atesa), Aseo Capi- siduos sólidos.
44 Es la división geográfica de una ciudad, población o zona para la
tal S.A. y Ciudad Limpia S.A. distribución de los recursos y equipos con el fin de optimizar el
servicio.
45 Descripción detallada de las calles y manzanas del trayecto de un
vehículo o cuadrilla, para la prestación del servicio de recolección o
del barrido manual o mecánico.
46 Usuarios comerciales, industriales y oficiales que generan y presen-
42 Desde 1994, el Distrito Capital contrató la prestación del servicio tan para la recolección más de un metro cúbico mensual de resi-
con empresas privadas. duos sólidos.

2005. En 2004, la producción, transporte y tra- El Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) dis-
tamiento de residuos anatomopatológicos47 fue pone la totalidad de los escombros producidos
de 39.226 kg por mes. En el mismo año, se re- por las obras ejecutadas en el Distrito Capital
colectaron y transportaron en promedio en nueve escombreras, ubicadas en los munici-
380.652 kg mensuales de residuos biosani- pios aledaños, tres se ubican dentro de los lími-
tarios48. tes del Distrito, las seis restantes, en Cota, Soacha
y Mosquera.
Residuos peligrosos
De las cifras aportadas por el IDU y la EAAB,
Los residuos peligrosos se originan en procesos se desprende que la producción anual de escom-
industriales y de servicios. Es el caso de residuos bros de estas dos entidades es de 1,5 millones
sólidos como baterías, filtros de aceites, lámparas de m3, de un total urbano cercano a 3,5 millo-
fluorescentes, otros residuos de consistencia pas- nes de m3; el resto proviene de la construcción
tosa o líquida, como aceites, líquidos de frenos y privada y otras empresas de servicios públicos.
disolventes, o de naturaleza gaseosa, como Con base en los registros de la Unidad Ejecuti-
dioxinas, propelentes y compuestos orgánicos va de Servicios Públicos (UESP) sobre registro
volátiles, que tienen efectos corrosivos, reactivos, de pesaje de escombros, se concluye que, en pro-
explosivos, tóxicos o inflamables, con grave ries- medio, anualmente cerca de 180.000 toneladas
go potencial para la salud y el ambiente. son dispuestas en el relleno sanitario.
Escombros Disposición final y tratamiento

En el Distrito Capital se producen dos tipos de de lixiviados
escombros: La disposición de basuras en el Relleno Sanita-
rio Doña Juana (RSDJ) se inició el 1 de no-
(i) Los generados en obras públicas viales y es- viembre de 1988. Durante el tiempo de opera-
pacios públicos y en la construcción de in- ción, se han ido conformando ocho zonas, para
fraestructuras de acueducto y alcantarillado. una extensión total de 480 hectáreas. Algunas
(ii) Los generados por el sector de la construc- de estas zonas ya fueron clausuradas, otras están
ción privada. La generación con un volu- en proceso de desarrollo, donde actualmente se
men inferior a 1 metro cúbico es recolecta- disponen residuos sólidos convencionales o re-
da por el servicio ordinario. Los volúmenes siduos hospitalarios, y otras se encuentran en
mayores son recolectados a petición del proceso de adecuación. La zona VIII se encuen-
generador. tra en operación, con una capacidad que se sa-
turará en marzo de 2008, si se tiene en cuenta
que en promedio mensualmente ingresan al re-
lleno sanitario 154.334 toneladas de residuos,
47 Residuos provenientes de restos humanos, muestras para el análisis, con una composición del 64% en residuos or-
incluyendo biopsias, tejidos orgánicos amputados, partes y fluidos
corporales, que se remueven durante las necropsias, cirugías u otros gánicos y 36% de inorgánicos.
procedimientos, como placentas y restos de exhumaciones, entre
otros.
48 Elementos o instrumentos utilizados durante la ejecución de los Los estimativos de capacidad de disposición de
procedimientos asistenciales que tienen contacto con materia orgá-
nica, sangre o fluidos corporales del paciente humano o animal, residuos actuales en el RSDJ están dados para
como gasas, apósitos, aplicadores, algodones, drenes, vendajes, guan- una vida útil de 5 a 7 años. En estas circunstan-
tes, sondas, bolsas para transfusiones sanguíneas, catéteres, material
de laboratorio, etc. cias, el POT previó un área de reserva aproxima-

da de 500 ha, en terrenos aledaños al sitio actual Eje económico-financiero. Alrededor de este eje
para la disposición final de residuos sólidos. se agrupan las políticas y sus respectivos pro-
gramas y proyectos orientados a garantizar que
Con el fin de implementar un sistema seguro y las tarifas reflejen costos de eficiencia en la re-
eficiente para tratamiento de lixiviados en el colección, barrido y limpieza de residuos ordi-
RSDJ, se opera la planta de tratamiento que está narios y especiales, y en su disposición final, tra-
funcionando para recolección de gas y lixiviado. tamiento y aprovechamiento, para lograr tarifas
La planta, única en el país, trata el equivalente a acordes con la capacidad de pago de los usua-
un alcantarillado para 650.000 habitantes. La rios del servicio público de aseo. Son políticas
descomposición de los residuos dispuestos pro- de este eje: sostenibilidad financiera del servicio
dujo en 2005 un caudal de 13 litros por segundo público de aseo y subsidios y contribuciones.
(l/s) de lixiviados, y para 2007 se estima en 24 l/s.
El sistema de drenaje y conducción de lixiviados Transversalmente a cada uno de los ejes, se es-
y gases tiene más de 25 kilómetros de tubería y tableció la política de desarrollo de la institucio-
alrededor de 20 kilómetros de chimeneas. nalidad pública, privada y comunitaria para la
gestión y el manejo de residuos sólidos. Esta
Ejes de análisis y políticas del PMIRS política comprende el conjunto de estrategias,
programas y acciones orientadas a articular los
El Plan agrupa los análisis y las decisiones en proyectos, procesos, relaciones y responsabili-
torno a tres ejes: dades de todos los agentes, públicos privados
y comunitarios que participan en la gestión y
Eje territorial-ambiental. En torno a este eje de manejo de residuos sólidos en relación con el
actuación se agrupan las políticas que fortalecen Sistema General de Residuos Sólidos, con el
la estrategia de ordenamiento territorial del POT. fin de lograr mayor eficiencia en su ejecución.
Son políticas de este eje: planeamiento integral Esta política articula al Sistema General de
de corto, mediano y largo plazo para el manejo Residuos Sólidos y el Sistema Distrital Orga-
de los residuos sólidos y el ordenamiento territo- nizado de Reciclaje-SOR señalado en el Acuer-
rial para el equilibrio urbano y urbano regional. do Distrital No. 79 de 2003 o Código Distrital
de Policía.
Eje social y productivo. En torno a este eje se agru-
pan las políticas que mejoran la productividad
Financiación e inversiones
y competitividad de los procesos de minimi-
zación, reciclaje y aprovechamiento de residuos, El plan hace una proyección básica de costos y
con el fin de favorecer a los usuarios del servicio define las fuentes de financiación con recursos
público de aseo y a la población recicladora de distritales, tarifas y privados, así mismo mues-
oficio en condiciones de pobreza y vulnerabili- tra los gastos recurrentes anuales desde 2006
dad y reducir el impacto ambiental y los costos hasta 2019 a precios de 2006. La mayor fuente
de disposición final y tratamiento de residuos de financiación de los programas y proyectos
en el relleno sanitario. Las políticas de este eje del PMIRS la constituyen los recursos por in-
son: minimización y separación en la fuente, gresos tarifarios de las concesiones anteriores y
mayor productividad del reciclaje y aprovecha- las que se encuentran en ejecución (93%); la
miento e inclusión social de la población reci- inversión privada (4,7%) se espera obtener por
cladora de oficio en condiciones de pobreza y la rentabilidad de los proyectos que hacen atrac-
vulnerabilidad. tiva la inversión de recursos, y la inversión del

Distrito (1,8%) es la participación del presu- Son equipamientos afectos al servicio de aseo, los
puesto distrital49. inmuebles necesarios para su prestación. Se ca-
racterizan porque se usan para prestar atención a
Se hace una proyección de aumento de los in- los suscriptores y usuarios y dar soporte a las ac-
gresos tarifarios y gastos de operación básicos tividades administrativas de las entidades que
como recolección, barrido y limpieza, hospita- prestan el servicio de aseo. Son equipamientos
larios, disposición final, poda de árboles, por el del servicio de aseo los centros para la atención
incremento de los usuarios y otros factores, para de peticiones, quejas y reclamos de los suscriptores
un total del 4,5% anual, sin incluir el valor del y usuarios y las sedes administrativas de las enti-
dinero en el tiempo50. dades prestadoras del servicio.
Infraestructura y equipamientos Bases de operación. Esta infraestructura es fun-

damental para la prestación del servicio de aseo,
del sistema general de residuos sólidos
pues constituye el centro de operaciones de los
En cumplimiento del reglamento técnico para procesos de recolección, barrido y limpieza.
el servicio de aseo, RAS 2000, se entiende por
infraestructura afectada al servicio público de Centros de acopio. Son inmuebles cerrados de
aseo la requerida para su prestación, que tiene escala vecinal, destinados a la recepción, selec-
como característica no prestar servicios al pú- ción y acopio de material reciclable de residuos
blico, por ser soporte exclusivamente de los pro- ordinarios inorgánicos que ocupan un área in-
cesos propios del servicio. ferior a 80 m², que deben cumplir las normas
urbanísticas y demás normas ambientales y sa-
Son infraestructuras del servicio de aseo, entre nitarias concordantes.
otros, los rellenos sanitarios, las plantas de inci-
neración para residuos hospitalarios y similares, Estaciones de transferencia. Son instalaciones de-
las plantas de tratamiento de residuos peligro- dicadas al manejo y traslado de residuos sólidos
sos, las plantas de tratamiento de lixiviados, las de un vehículo recolector a otro con mayor ca-
plantas de trituración y/o tratamiento de escom- pacidad de carga, que los transporta hasta su
bros, los centros de reciclaje y aprovechamiento sitio de aprovechamiento o disposición final.
de residuos recolectados por las entidades
prestadoras del servicio público de aseo y que Planta de incineración. Es el inmueble destinado
forman parte del Sistema Organizado de al tratamiento térmico de residuos hospitalarios,
Reciclaje (SOR), las estaciones de transferen- infecciosos y peligrosos, mediante la oxidación
cia, los centros de operación de las entidades de los residuos. Deberá contar con los equipos y
prestadoras y los cuartelillos. laboratorios necesarios para el tratamiento y el
control de emisiones contaminantes.
En el artículo 212 del Decreto 190 de 2004
(POT), se establecieron los equipamientos que re- Centros de Atención al Usuario (CAU). Cada una
quiere el sistema integral de residuos sólidos para de las seis áreas exclusivas cuenta con un CAU,
su operación. En la tabla 1.5 se presentan estos ubicado dentro de sus límites geográficos, en
equipamientos por tipo de proceso y residuo. las centralidades urbanas, en los SuperCades y
en las vecindades de las sedes de las alcaldías
49 PMIRS. locales.
50 Op. cit.

Tabla 1.5.
Equipamientos requeridos para la operación adecuada del sistema general de residuos sólidos
Tipo de proceso Tipo de residuos Equipamientos
Prevención, reciclaje Ordinarios Centros de reciclaje

y aprovechamiento
Bodegas especializadas
Centros de acopio
Recolección y Hospitalarios Bases de operación

transporte
Peligrosos Bases de operación
Escombros Bases de operación
Ordinarios Bases de operación
Transferencia Ordinarios Estaciones de transferencia
Hospitalarios Plantas de incineración y plantas de desactivación

Peligrosos Unidad de estabilización fisicoquimica
Tratamiento Escombros Planta de trituración o centros de aprovechamiento
Orgánicos Planta de compostaje
Lixiviados Planta
Ordinarios Ampliación relleno

Construcción nuevo relleno
Escombros Escombreras
Disposición final
Biosólidos Rellenos controlados
Peligrosos Celda de seguridad
Fuente: Decreto 190 de 2004.


3.3. PLAN MAESTRO DE ENERGÍA gotá (EEB). En 1997, la Administración Distrital

(PME) llevó a cabo una reestructuración y capitalización
de la compañía, con inversionistas extranjeros,
Descripción del sector lo cual dio origen a tres compañías, cada una de
El Gobierno Nacional, mediante la Ley de Ser- las cuales desarrolla una parte del negocio: EEB
vicios Públicos (Ley 142 de 1994) y la Ley de S.A. ESP, casa matriz, tiene a cargo el negocio
Energía (Ley 143 de 1994), introdujo profun- de transmisión; Emgesa S.A. ESP se encarga
dos cambios en la organización del sector eléc- de la generación (también es comercializador),
trico colombiano. Entre ellos se destaca la libe- y Codensa S.A. ESP, dedicada a la distribución y
ración del mercado energético (entrada del capital comercialización. El Distrito Capital tiene la pro-
privado al sector); la división de la cadena de propiedad del 81,64% de la EEB, quien a su vez es
ducción y suministro del servicio en cuatro seg- propietaria del 51,50% de Emgesa y del 51,50%
mentos: generación, transmisión, distribución y de Codensa. Los porcentajes restantes son de
comercialización; la disposición de una estructu- propiedad de inversionistas extranjeros.
ra de planeación y administración del sistema, a
través de la Unidad de Planeación Minero Ener- En la planeación del suministro de energía en
gética (Upme)51, el Concejo Nacional de Opera- Bogotá intervienen tanto los agentes del sector
ción (CON)52 y otras instancias adscritas a Inter- como las entidades distritales con funciones de
conexión Eléctrica S.A. 53; y la creación y planeación territorial y supervisión de los servi-
planificación del Mercado de Energía Mayorista cios públicos, como son el Departamento Ad-
(MEM) y sus correspondientes efectos en las ministrativo de Planeación Distrital (DAPD) y
actividades conexas de todos los agentes que in- la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos (Uesp).
tervienen.
La apertura del sector energético ha llevado a la
Hasta 1996, el suministro de energía en Bogotá entrada de varios comercializadores de energía
estuvo a cargo de la Empresa de Energía de Bo- eléctrica al mercado bogotano, 15 empresas a
diciembre de 2005. Sin embargo, Codensa aún
provee, prácticamente, el 100% del consumo re-
51 Adscrita al Ministerio de Minas y Energía, tiene entre sus funciones
realizar el planeamiento energético integral, asesorar y servir de so- sidencial y a cerca del 50% del consumo indus-
porte al Ministerio de Minas y Energía en la promulgación de polí- trial y comercial. Adicionalmente, suministra el
ticas del sector, elaborar y actualizar el Plan de Expansión de Refe-
rencia del sector eléctrico y dar concepto de elegibilidad técnica y servicio a 96 municipios de Cundinamarca. La
económica a los proyectos de electrificación.
52 Organismo creado por la Ley 143 de 1994, tiene como función
ciudad cuenta con una cobertura de 100% en la
principal acordar los aspectos técnicos para garantizar que la opera- prestación del servicio, no existe un solo hogar
ción integrada del Sistema Interconectado Nacional sea segura,
confiable y económica. Además, es el órgano ejecutor del regla- en Bogotá que no pueda ser conectado a la red
mento de operación. de energía eléctrica.
53 Empresa industrial y comercial del Estado, constituida, en 1967,
como sociedad anónima con los accionistas: Empresa de Energía de
Bogotá (EEB), Empresas Públicas de Medellín (EPM), la Corpora-
ción Autónoma Regional del Cauca (CVC), La Corporación Eléc- A diciembre de 2005, en Bogotá había 1.777.432
trica de la Costa Atlántica (CORELCA), el Instituto Colombiano suscriptores de energía, de los cuales el 88,1%
de Energía Eléctrica (ICEL), la Central Hidroeléctrica del Río
Anchicayá (CHIDRAL) y la Central Hidroeléctrica de Caldas correspondía al sector residencial y dentro de és-
(CHEC). ISA surgió ante la necesidad de interconectar los sistemas
eléctricos del país y para realizar la construcción y operación de las
tos el 71,6% a estratos 2 y 3. En cuanto al consu-
plantas de generación requeridas por el sistema nacional mo, la mitad de éste es realizada por los sectores
interconectado. Para la EEEB, como para las demás empresas, la
participación en ISA implicó grandes beneficios, pero también la industrial y comercial, en tanto que el residen-
pérdida de su autonomía en lo referente al plan de expansión y los cial consume el 41% del total. El consumo pro-
intercambios de energía, cuyas decisiones debían tomarse junto con
los otros socios. medio por suscriptores residenciales muestra que

en la medida en que aumenta el estrato, el con- tre otros aspectos, parte del concepto de ciu-
sumo por suscriptor también aumenta: los dad-región. En consecuencia, en las acciones que
suscriptores de estrato 6 consumen en prome- afectan la generación, transmisión, distribución
dio dos veces más que lo que consumen los y comercialización de energía en Bogotá, tam-
suscriptores de estrato 1. bién se involucran la Mesa de Planificación Re-
gional y el Departamento Administrativo de
En lo que se refiere a tarifas, existe una formula Planeación de Cundinamarca (DAPC).
tarifaria general que aplica para el mercado re-
gulado; el no regulado tiene libertad de negocia- El proyecto del Plan Maestro de Energía (PME)
ción. La fórmula, de Costo Unitario de Presta- contempla la estructura requerida para la presta-
ción del Servicio (CU), traslada la estructura total ción del servicio, desde la fuente de generación
de costos, de la cadena de producción y presta- hasta el usuario final, garantizándose la provisión
ción del servicio, al consumidor final. En el sec- del servicio mediante un aprovechamiento ópti-
tor residencial, el CU es el valor del kWh para el mo de la infraestructura, la extensión ordenada
estrato 4. Los estratos 1, 2 y 3 son subsidiados54 de las redes de distribución y su subterranización,
en el consumo de subsistencia (147 kWh/mes la regularización del equipamiento ubicado en la
para Bogotá en 200655 ), y los estratos 5 y 6 pa- parte superficial del espacio público y el control
gan el CU más una contribución equivalente al a la colocación de postes56.
20% de éste, para financiar los subsidios. La
contribución del 20% también debe ser pagada De otra parte, el PME garantiza la equidad en
por los sectores industrial y comercial, y por los al acceso del servicio y la atención a las necesi-
usuarios no regulados. dades energéticas de las comunidades, promue-
ve la integración de la actividad en el entorno
Política sectorial Bogotá-Región y la ampliación de la cobertura
en las zonas donde se requiera, y propende por-
Con el propósito de establecer una estructura de que, en los procesos de la cadena de producción
desarrollo de largo plazo, Bogotá y Cundinamarca de energía, se haga una utilización racional de
han emprendido acciones conjuntas en busca de los recursos naturales y el adecuado control de
una ciudad integrada local y regionalmente, por los factores de impacto ambiental.
lo cual el sistema de planeación distrital, en la
provisión de servicios y sus equipamientos, en- La política del PME está sustentada en la pres-
tación de un servicio con tarifas competitivas,
estándares de calidad, confiabilidad y seguridad,
54 La Ley 142 de 1994 estableció que los subsidios de energía para los respetando el medio ambiente y la normatividad
estratos 1, 2 y 3 son 50%, 40% y 15%, respectivamente. Sin em-
bargo, la Ley 812 de 2003 “Plan Nacional de Desarrollo 2003- urbana, asumiendo responsabilidad social y pro-
2006, hacia un Estado comunitario”, dispuso, en su Artículo 116, moviendo el desarrollo de Bogotá-Región.
que la aplicación de subsidios a estratos 1 y 2, para los años 2004 a
2006, deberá hacerse de tal forma que el incremento tarifario, en
relación con el Consumo de Subsistencia (CS), corresponda, en
cada mes, a la variación del índice de precios al consumidor (regla-
mentado por la Creg, Resolución 108 de 2003).
55 La Resolución 0355 de 2004, expedida por la Upme, estableció el
CS en 173 kWh/mes para el piso térmico cálido (menos de mil
m.s.n.m), y en 130 kWh/mes para el piso térmico templado-frío 56 Mediante la Resolución 17 de 2004 (Uesp), en concordancia con el
(mil o más m.s.n.m). Al respecto, dispuso un período de transición: POT y con el Decreto 500 de 2003 de la Alcaldía Mayor, se esta-
piso cálido 193 kWh/mes en 2004, 186 kWh/mes en 2005, 179 bleció el Manual Único de Alumbrado Público, que deberá ser aca-
kWh/mes en 2006 y 173 kWh/mes de 2007 en adelante; piso tem- tado por todas las entidades, autoridades y personas en la planea-
plado-frío: 182 kWh/mes en 2004, 165 kWh/mes en 2005, 147 ción, construcción, mantenimiento y expansión de la infraestruc-
kWh/mes en 2006, y 130 kWh/mes a partir de 2007. tura de alumbrado público.

Dentro de los objetivos del PME, se destacan el Salitre, y para 2008, la línea El Sol-Guaymaral,
mantenimiento y desarrollo de la institucio- Guaymaral-Salitre.
nalidad pública, la necesidad de establecer
indicadores que midan los alcances del PME, la Las inversiones plurianuales de Codensa en el
intensificación de acciones de mitigación am- sistema de distribución involucran proyectos para
biental que reduzcan la vulnerabilidad por la even- mejorar la continuidad y calidad del servicio en
tual salida de operación del Embalse del Muña, toda el área de influencia, para automatización
lo cual disminuiría la generación regional en una de la red, la optimización de la infraestructura, la
tercera parte (el riesgo de cierre está dado por la atención de nuevos clientes (proyectos urbanísti-
problemática ambiental generada por el bombeo cos), la subterranización de redes (cumplir con la
de aguas del río Bogotá), la subterranización de norma), reposición y reacondicionamiento de
redes, la legalización de servidumbres y el pro- activos para atender la demanda en condiciones
pósito de acercamiento a la comunidad en con- seguras y confiables, y la sustitución, en el alum-
diciones de responsabilidad social. brado público, de las luminarias de mercurio por
luminarias de sodio (cumpliéndose con el ma-
En los planes de expansión de la infraestructura nual de alumbrado público).
de Codensa, se incluyen cuatro nuevas subesta-
ciones de conexión al STN57, que entrarán en Financiación
operación entre 2006 y 2009, y dos nuevas
subestaciones de distribución, una en 2005, para El plan de inversiones previsto para la consecu-
mejorar la continuidad, calidad y confiabilidad ción de los objetivos trazados asciende a $985
del sistema de distribución en los municipios mil millones de 2004, de los cuales $176 mil
de La Calera y Sopó, y otra en 2008, con el millones corresponden a 2005, y $809 mil mi-
propósito de atender la demanda esperada en la llones al período comprendido entre 2006 y
UPZ Guaymaral. 2009. Estos recursos están debidamente garan-
tizados y no dependen del presupuesto distrital,
De igual manera, el plan de inversiones de ni afectan la transferencia de utilidades de la EEB
Codensa incluye la ampliación de la capacidad a la Administración Central. Dichos recursos
instalada de nueve subestaciones, para atender están a cargo de Codensa, Emgesa y EEB. No
aumentos potenciales de la demanda en la Zona se incluyen en ellos los costos vinculados a las
industrial de Tocancipá, Zona industrial de acciones de gestión, que, dentro de la ejecución
Puente Aranda, y mejorar los índices de carga- del plan maestro, están a cargo de entidades
bilidad en otros sectores de la ciudad y distritales, como el DAPD y la Uesp. Estos úl-
Cundinamarca. En cuanto a líneas de alta ten- timos, en la mayoría de los casos, hacen parte
sión que conectan al STN, Codensa tiene pre- de la operación normal de dichas entidades y
visto, para 2006, la línea Noroeste-Techo, para por tanto no implican asignaciones adicionales
2007, la línea Fontibón-Terminal, Terminal- de gran importancia.
57 La Upme, en el Plan de Expansión del STN (versión preliminar del

Plan 2003-2011), incluye la construcción de la línea de 500 kV
Bolívar-Copey-Ocaña-Primavera-Bacatá. Esta última, localizada al
norte de Bogotá, entre Cajicá y Zipaquirá. Con esta línea, se espe-
ran solucionar algunos problemas de violación de índices de
confiabilidad que se tendrían en Balsillas, Tunal, Sur y Chía.


3.4. PLAN MAESTRO DE GAS (PMG) En la actualidad, el gas natural está desplazan-
do al gas licuado de petróleo (gas propano), la
El uso de la energía es un asunto sobre el cual
electricidad y el cocinol en diferentes usos, como
deben actuar los gobiernos, dada su importante
cocción y calentamiento de agua para usos do-
participación en el consumo nacional de bienes
mésticos, debido principalmente a su bajo cos-
y servicios de cada país. Por ello, se requiere es-
to. En el sector automotor, se está implemen-
tablecer un balance entre la producción, las re-
tando el uso del gas natural vehicular [GNV]
servas y el consumo de las diferentes fuentes de
como sustituto de la gasolina y del diesel, lo que
energía.
produce las siguientes ventajas: i) hacer la com-
bustión más limpia y, por consiguiente, origi-
En 1987, se diseñó el “Programa Gas para el
nar menor contaminación del ambiente; ii) te-
Cambio”58, uno de los componentes de la polí-
ner más rendimiento del motor (especialmente,
tica del Gobierno de Virgilio Barco Vargas, con
en comparación con los motores diesel–gas), y
el propósito de dar inicio a la masificación del
iii) tener menos desgaste en las partes calientes.
gas en Colombia. Es así como este programa
Dentro de esta gama de posibilidades, aparece
marcó el comienzo real de la voluntad consciente
el gas natural como el combustible ideal, debi-
del Estado de considerar al gas natural como
do primordialmente a su bajo costo e impacto
una alternativa energética.
ambiental.
Descripción del sector Para analizar el servicio de gas en el Distrito Ca-

pital, es necesario iniciar precisando que los ga-
Desde inicios de los 90, la política energética
ses combustibles están clasificados en tres cate-
tuvo como objetivo la masificación del gas en el
gorías: gases manufacturados, gas natural y gas
interior del país. En 1991, el CONPES, me-
licuado de petróleo (gas propano). En particular,
diante el documento No. 2571, aprobó el “Pro-
el gas natural es una mezcla de hidrocarburos li-
grama para la Masificación del Consumo de Gas”,
vianos, principalmente constituida por metano,
orientado a impulsar el uso del gas en el inte-
que se encuentra en los yacimientos, en forma
rior del país, como sustituto de recursos ener-
libre o en forma asociada al petróleo.
géticos de alto costo. Dentro de los objetivos
generales se planteó: i) promover el consumo
masivo de gas natural, ii) inducir el ahorro de La cadena del gas natural
energía (adportas de la crisis energética por baja
Exploración. El primer eslabón de la cadena está
generación de energía), en términos de costos y
constituido por las actividades ligadas a la ex-
consumos, iii) garantizar una oferta de energé-
ploración de hidrocarburos. Éstas son desarro-
ticos flexible, suficiente y diversificada, y iv) es-
lladas en forma conjunta con la exploración del
timular la inversión privada.
petróleo y son normalmente adelantadas por las
mismas compañías petroleras. La etapa de ex-
ploración incluye: i) estudio de suelos, que pue-
de ser sísmica (movimientos de tierra provoca-
58 Como aporte a la erradicación de la pobreza absoluta y al mejora-
miento de la calidad de vida de los colombianos, el Gobierno Na- dos con explosivos, para determinar zonas de
cional aprueba en 1987 el programa “Gas para el cambio”, que da acumulación de fluidos en el subsuelo) o con
inicio al proceso de masificación del gas natural en el interior del
país, con énfasis en Bogotá, D.C., buscando atender las necesidades georradar satelital (grandes profundidades) que
energéticas de los colombianos con recursos más apropiados y más
económicos para cada uno de los fines específicos en los cuales se
elaboran radiografías del subsuelo, y ii) perfo-
consume energía. ración directa con toma de muestras.

Producción. En casi todos los casos, la actividad Transporte. El Sistema Nacional de Transporte
de explotación es también desarrollada por las de gas está constituido por ocho empresas, de las
propias empresas petroleras. Lo anterior es váli- cuales Transcogás S.A. E.S.P. es propiedad de la
do y aplica en todos los casos excepto en los Empresa Gas Natural y opera en el subsistema
yacimientos de gas natural libre, que pueden ser de transporte de gas de la Sabana. En la actuali-
explotados en forma totalmente independien- dad, se cuenta con tres ERPC, de las cuales una
te. Para el máximo aprovechamiento del gas está ubicada en la zona rural de Cogua, otra en la
natural explotado en boca de pozo, se han desa- localidad de Usme y la tercera, en Guaymaral,
rrollado una serie de tecnologías químicas y fí- perímetro distrital. Estas Estaciones fueron cons-
sicas que buscan mejorar la calidad del gas ex- truidas por Ecopetrol, Ecogás y Transcogás S.A.,
traído, al igual que se mejora la eficiencia al respectivamente. En las estaciones de Usme y
producir otros subproductos de especial valor Guaymaral se recibe el gas de las empresas trans-
comercial. portadoras para suministro a la ciudad y la re-
gión. Ambas disponen de una capacidad de di-
El gas natural de producción local normalmente seño entre 5 a 120 mmpcd. Adicionalmente, a
requiere de un proceso de tratamiento previo al la estación de Guaymaral llega también el gas
transporte, ya sea por razones físicas (impurezas) de la de Cogua, con paso previo por Chía.
o económicas (extracción de líquidos: propano,
butano, gasolina natural). Esta actividad, en ge- Distribución. El sistema de distribución de gas
neral, la realiza la empresa productora de hidro- natural domiciliario está conformado por: re-
carburos, pero también puede ejecutarla la em- des primarias, estaciones reguladoras de presión
presa responsable del transporte del gas natural. (ERP), redes secundarias y válvulas o polivál-
vulas de seccionamiento.
El gas que se distribuye en Bogotá y el altilplano
Cundiboyacense proviene de los campos de ex- a. Redes primarias. Su función principal es la
plotación de Apiay (Meta) y Cusiana (Casanare)59. conducción de gas natural a presión alta,
Es conducido a las estaciones reguladoras de puer- generalmente de 250 psig (libras por pulga-
ta de ciudad (ERPC), construidas en Cogua y da cuadrada), desde las ERPC hasta las ERP
Usme, a través del gasoducto troncal propiedad localizadas en el casco urbano. La red inclu-
de Ecogás. En promedio, el sistema recibe 61.5 ye tuberías, válvulas y otros accesorios. Las
mmpcd (millones de pies cúbicos día), equiva- tuberías de la red que salen desde las ERPC
lentes a 1.742.000 m3/día, corregidos por el po- son de acero al carbón y tienen un diámetro
der calorífico60, de los cuales el 76% entra por que oscila entre 4 y 14 pulgadas. Desde és-
Cogua y el 24% restante por Usme. Sin embar- tas, se desprenden tuberías ramales de acero
go, este porcentaje varía de acuerdo con la com- de diámetros de 4 y 2 pulgadas.
pra de gas en boca de pozo, según la demanda
diaria estimada por la empresa. b. Estaciones reguladoras de presión. Su función
es regular la presión, disminuyéndola, de
250 psig (alta) a 60 psig (media) o menos.
De las 84 ERP que posee Gas Natural S.A.
59 Sin embargo, el gas proveniente de los pozos de explotación de la a junio de 2005, 75 están construidas en
Guajira es más eficiente, por cuanto presenta mayor contenido de
metano que los otros. Pero por razones económicas (por distancias espacio público, como zonas verdes de par-
y mayor costo de transporte) no se distribuye en el Distrito Capital
ni en la región Cundiboyacense.
ques, andenes o alamedas y separadores, y
60 Volumen recibido multiplicado por el poder calorífico. 9 están ubicadas en predios privados, en

lugares como antejardines o zonas verdes dencial para el año 2010, es decir, un incremen-
del predio. Su distribución en la ciudad to de 166.575 usuarios con respecto al mercado
indica que, en general, no corresponde a potencial propuesto por la empresa para 2005.
un estudio de diseño urbano para que este El objetivo es alcanzar una cobertura de 89% en
elemento se articule al entorno. el año 2007 y mantenerla en ese nivel hasta 2015.
c. Redes secundarias. Están conformadas por tu- Política sectorial

berías de polietileno de mediana densidad,
con diámetros de 2 a 6 pulgadas, debido a La política sectorial relacionada con el servicio
que operan a una presión de 60 psig, pues de gas en Bogotá se desagrega en los siguientes
su función consiste en conducir el energéti- componentes: política de expansión, gestión
co desde las ERP hasta el cliente final. medio ambiental, responsabilidad social y pla-
neación. En términos generales, la política sec-
d. Válvulas o poliválvulas de seccionamiento. torial está orientada a alcanzar los objetivos
Son dispositivos que permiten el bloqueo planteados en el artículo 227 del Plan de
total del flujo en el instante que se requie- Ordenamiento Territorial (POT), entre los cua-
ra. Estas válvulas controlan el paso de gas les se destacan: i) garantizar la provisión futura
natural a determinada zona de la ciudad en del servicio para la ciudad, mediante el aprove-
caso de emergencia. chamiento óptimo de las fuentes generadoras y
de la infraestructura de conducción y distribu-
ción, y ii) garantizar la expansión ordenada del
Problemas asociados a la prestación
sistema de distribución a todos los lugares don-
del servicio de gas natural
de se requiera.
El principal problema que afronta el sector es la
falta de cobertura total de los suscriptores po- Financiación del plan de inversiones
tenciales al servicio. A finales de junio de 2005,
Gas Natural S.A. contaba con un total de Para lograr los objetivos de expansión del servi-
1.190.321 usuarios en Bogotá, distribuidos así: cio, la empresa Gas Natural S.A. E.S.P. incluye
1.169.528 residenciales, 20.122 comerciales, un plan de inversiones para el periodo 2003-
648 industriales y 23 estaciones de gas natural 201561 desagregado por proyectos, el cual as-
vehicular (GNV). Teniendo en cuenta el total ciende a $368.174 millones de 2005. Además
de suscriptores potenciales (1.360.536, 25.136, de este frente de acción, la empresa ha formula-
875 y 191, respectivamente) la cobertura total do políticas referentes a Gestión Medio Ambien-
alcanzaba un cubrimiento de 86%, el mismo tal y Responsabilidad Social; cuyo costo ascien-
porcentaje en el uso residencial, 80% en el co- de a $15.488 y $6.052 millones de 2005,
mercial, 74% en industrial y 12% en GNV. respectivamente.
Lo anterior, sumado a la legalización de nuevos Las inversiones correspondientes a las políticas

barrios, el crecimiento del número de usuarios, de expansión ascienden a cerca del 95% del to-
derivado del incremento poblacional, evidencia
la necesidad de adelantar una política de expan-
sión del servicio en la ciudad. Ante esta situa- 61 El horizonte de tiempo es de mediano plazo, 10 años, acorde con el
marco regulatorio establecido por la Comisión de Regulación de
ción, Gas Natural S.A. considera una demanda Energía y Gas (Creg), que contempla una metodología de costo
potencial de 1.527.111 usuarios en la zona resi- medio de mediano plazo.

tal. En cuanto a los diferentes proyectos inclui- Los recursos necesarios para llevar a cabo los
dos en estas políticas, los de redes de distribu- proyectos del PMG se obtendrán a partir de
ción tienen asignado aproximadamente el 69% fondos originados por la operación de la em-
de los recursos, mientras que cerca del 18% se presa. Es decir, Gas Natural S.A., basada en la
destinarán a las estaciones propias de GNV. Es- proyección de su flujo de caja, proporcionará
tos proyectos comprenden la construcción de los fondos para ejecutar todo el plan de inver-
6.715 metros lineales de redes primarias (en siones, vía recursos propios. Lo anterior garan-
acero) y 2,54 millones de metros lineales de re- tiza la viabilidad financiera de la empresa en el
des secundarias (en polietileno), durante el pe- largo plazo, y, además, que no se compromete-
riodo 2005-2015, y la instalación de 65 esta- rán en manera alguna las finanzas de la ciudad.
ciones propias de GNV.
Cuadro 1.6.
Consolidado inversiones totales plan maestro de gas, 2003 – 2015
Políticas
Expansión Gestión Medio Ambiental Responsabilidad Social
Proyectos Mill. $ Proyectos Mill. $ Proyectos Mill. $
de 2005 de 2005 de 2005
Redes de acero 12.468 Estaciones reguladoras existentes 400 Formación docentes 1.625
Redes de distribución 253.408 Estaciones reguladoras nuevas 5.630 Gas natuural en escuela 1.294
Unidades especiales 8.233 Control emisiones por riesgo sísmico 7.962 Fondo de becas 479
Unidades calidad 9.608 Indicadores 1.496 Agora gas natural 823
Otros activos 19.458 Museos vivos 183
Estaciones propias GNV 65.000 Plan navidad 1.650
Total 368.174 15.488 6.052
Fuente: Plan Maestro de Gas, Gas Natural S.A., ESP.
Tabla 1.6.
Equipamientos del sistema de gas natural
Equipamientos Cantidad Definiciones
Sedes administrativas 4 Edificios de oficinas donde los empleados de Gas Natural S.A.
realizan las funciones de carácter organizativo, de planeación,
Sede técnica 1 financiero y demás para el normal desempeño.
Centros de gas 6 Instalaciones dedicadas a la atención al usuario para quejas,

atención al
Sedes de
cliente
18 reclamos, pagos de factura, etc. Estos pueden ser propios de la

CADES
empresa Gas Natural S.A. o compartidos con otros, como en los
RAPICADES 3 CADES y RAPICADES.
Estaciones encargadas de regular la presión del gas natural,

Estaciones reguladoras de presión 84 disminuyéndola de 250 psig (alta) a 60 psig (media) o menos.
Estaciones en las que se distribuye el GNV a los usuarios. Están

localizadas en estaciones distribuidoras de gasolina, con
Estaciones de distribución de gas natural vehicular 23 excepción de las dos de propiedad de la firma Coca Cola,
ubicadas en Fontibón y Bosa.
Fuente: Plan Maestro de Gas, Gas Natural, ESP.


3.5. PLAN MAESTRO 11,1%, mientras que EPM-Bogotá continúa

DE TELECOMUNICACIONES (PMT) aumentando su participación y alcanza el 7,7%.
El servicio de telecomunicaciones En cuanto a la cobertura, ésta presenta una leve

en Bogotá tendencia a la baja; en el último año se calculó
En los últimos años se registra en el país un alto una densidad telefónica64 de 34,4 líneas por cada
crecimiento de la telefonía móvil y de los servi- 100 habitantes. Por el contrario, la densidad de
cios de valor agregado, lo que aceleró el proceso teléfonos públicos65, uno de los servicios más
de sustitución de tráficos de la telefonía fija lo- importantes prestados por los operadores, regis-
cal y de larga distancia. En 2004, los abonados tra un gran avance, al pasar de 1,8 en 2002 a 4,7
móviles superaron a los fijos en más de tres mi- a finales del año anterior.
llones de usuarios activados, se consolidaron
nuevas aplicaciones de datos y se perfiló la tele- Por su parte, la penetración de Internet todavía
fonía móvil como el servicio líder del sector, es muy baja en el país. Se estima que Colombia
desplazando a la telefonía local y a la de larga cuenta actualmente con 3,8 millones de usua-
distancia. rios de Internet, equivalente a una penetración
de 8,4% de la población nacional. Bogotá con-
Para la prestación de los servicios de telecomuni- centra la mayor cantidad de clientes de los servi-
caciones, específicamente el de telefonía pública cios de Internet en el país. En julio de 2005, del
básica conmutada (TPBC), Bogotá cuenta con total de suscriptores con acceso conmutado en el
tres operadores: la Empresa de Telecomu- país, 39,7% se ubicaban en Bogotá. En lo refe-
nicaciones de Bogotá (ETB); Colombia Tele- rente al acceso a Internet a través de enlaces dedi-
comunicaciones62, que ingresó al mercado bo- cados, Bogotá concentra 71,2% (60.511) de los
gotano en 1997, y Empresas Públicas de clientes de acceso de banda ancha y 82,4%
Medellín-Bogotá (EPM-Bogotá), que inició la- (29.226) de los suscriptores con acceso vía xDSL.
bores a finales de 1998. Estos operadores han
creado en la ciudad una infraestructura de tele- Diagnóstico del servicio en la ciudad
comunicaciones que satisface los requerimien-
tos en esta materia de la ciudad y la región. Es- En el modelo tradicional, una densidad de 34
tos tres operadores son además los principales líneas por cada 100 habitantes, como la exis-
proveedores de acceso a Internet en la capital. tente en Bogotá, se puede considerar como un
buen indicador de desarrollo, pero si este indica-
A finales de 2005, los tres operadores tenían dor se analiza desde el punto de vista de los estra-
instaladas en Bogotá 3.288.270 líneas en equi- tos socioeconómicos y de las diferentes zonas exis-
po y 2.474.036 líneas en servicio63. La ETB tentes, se descubren grandes desbalances. Según
mantiene la mayor participación en el servicio el análisis realizado en el PMT, la penetración de
telefónico de la ciudad, con el 81,2% de las lí- los servicios de telefonía básica conmutada es
neas; en segundo lugar se ubica Colombia Tele- inversamente proporcional a la concentración de
comunicaciones, con una participación de población en Bogotá (cuadro 1.7).
64 La medición de la cobertura en el servicio de telecomunicaciones se

62 Anterior Capitel. hace por medio de la densidad telefónica (número de líneas en ser-
63 La relación entre capacidad instalada y líneas en servicio es de 77%, vicio por 100 habitantes).
lo cual indica una capacidad ociosa de 23%. 65 Número de teléfonos públicos instalados por cada 1.000 habitantes.

Cuadro 1.7.
Diagnóstico de penetración de los servicios de TBCL
Estrato Población (hab.) TBCL (Teledensidad) Internet
1 832.610 12 líneas/100 hab. 0,5 líneas por hogar 14.987 ususarios 1,80% penetración
2 2.459.642 23 líneas/100 hab. 1 línea por hogar 98.386 ususarios 4,00% penetración
3 2.804.187 27 líneas/100 hab. 1 línea por hogar 459.887 ususarios 16,4% penetración
Fuente: Plan Maestro de Telecomunicaciones.
Del análisis de la desagregación de la teledensidad, La baja penetración de Internet en estratos 1 y

desde el punto de vista geográfico, se encontró 2 se explica, entre otros, por la limitada capaci-
que 40 UPZ, en su gran mayoría con estrato do- dad de pago de esta población, carencia de com-
minante 1 y 2, presentan un déficit en la penetra- putador, falta de educación para el uso de he-
ción de líneas, es decir, teledensidad inferior a 17 rramientas teleinformáticas, falta de contenidos
líneas por 100 habitantes, establecido en el PMT locales, baja teledensidad en cuanto a acceso
como el límite para considerar las zonas y estra- conmutado, inexistencia de otras redes y falta
tos como de baja teledensidad. Este límite equi- de centros de servicio comunitario.
vale al promedio nacional y se considera apropia-
do para la ciudad, dada la existencia de otros Políticas del plan maestro
servicios de telecomunicaciones, como la telefo- de telecomunicaciones
nía móvil y los teléfonos públicos, entre otros.
1. Incorporación de la agenda de conectividad
De igual forma, en la georreferenciación del plan distrital al territorio urbano, rural y regio-
maestro se encontró una cobertura de 70% de nal en los sectores de mayor vulnerabilidad
la ciudad con teléfonos públicos. En el restante social. El objetivo básico de la Agenda de
30% están incluidas algunas zonas de la ciudad Conectividad Distrital es coadyuvar en la
que registran baja teledensidad, por lo cual és- inserción de la Ciudad y la Región en la
tas serían las zonas de mayor atención para los actual sociedad globalizada de la informa-
operadores y las autoridades distritales. ción, garantizándose el acceso a ésta a to-
dos los habitantes de la ciudad, sin impor-
Globalmente, la ciudad tiene una penetración tar su estrato socioeconómico, etnia o
a Internet de 22 usuarios por cada 100 habitan- ubicación geográfica, lo cual se constituye
tes, lo que la ubica como la primera en el nivel en un factor de igualdad para el desarrollo
nacional. Como la gran mayoría de usuarios social, cultural y económico e influye di-
están soportados en la red de TPBC, el diag- rectamente en las condiciones básicas para
nóstico realizado para TPBC es válido para las la disminución de la brecha existente entre
conexiones de Internet conmutado, que son la los diferentes estratos socioeconómicos de
gran mayoría en Bogotá. Esto quiere decir que la población de la ciudad, así como en su
las zonas con menor densidad telefónica tienen productividad y competitividad.
también la penetración más baja a Internet.

2. La ampliación de la cobertura, del uso de nologías a ser generadores de tecnologías

las tecnologías de la información y comu- de la información.
nicación (TIC) en los sectores educativo y
productivo. En desarrollo de esta política, 4. El uso y aprovechamiento de tecnologías
se deberá fortalecer la calidad y equidad de que coadyuven a la eficacia, la transparen-
la educación tanto pública como privada, cia y el control social del gobierno distrital
sumando esfuerzos con el sector privado, y de éste en su relación con entidades des-
garantizando la cobertura y migrando al centralizadas y del sector público nacional.
concepto de que la educación no es sólo Esta política busca adelantar procesos de
cobertura sino calidad y utilizando instru- desconcentración y descentralización de
mentos tecnológicos adecuados para acce- servicios y atención directa al ciudadano
der al conocimiento. desde lo local, que agilizará, simplificará y
facilitará los trámites en los niveles local,
Así mismo, esta política pretende que las
distrital y regional.
micro, pequeñas, medianas y grandes empre-
sas puedan hacer uso intensivo de todas las
5. Prevenir y mitigar los riesgos que puedan
facilidades generadas a través del uso de las
causar afectación al medio ambiente, al es-
TIC, disponiendo de la infraestructura nece-
pacio público y a la salud humana, la loca-
saria en informática y telecomunicaciones,
lización de las infraestructuras y operacio-
con la capacitación en su uso, de tal forma nes de las tecnologías de la información y
que se incremente su productividad y las telecomunicaciones.
competitividad, y se incube una nueva gene-
ración de empresas en Bogotá y en la región
caracterizada por el uso intensivo de las TIC. Compromisos específicos del PMT
• Agenda de conectividad distrital.
3. La generación de contenido y fomento a la • Centros de servicios múltiples de telecomu-
industria de las tecnologías de la informa- nicaciones.
ción. Se busca crear un ambiente favorable • Masificación del acceso a Internet.
para el desarrollo de la industria de tecno- • Líneas nuevas para estratos 1 y 2.
logías de la información en Bogotá y la re- • Red de abastecimientos.
gión, para pasar de ser usuarios de estas tec- • Banda ancha XDSL.

Tabla 1.7.
Infraestructura y equipamientos del sistema de telecomunicaciones
Infraestructura instalaciones técnicas Definiciones
Contenedor para instalaciones técnicas que permiten la interconexión de la red primaria y la

Armarios y concentradores red secundaria, en el caso de los armarios, y entre las centrales de conmutación y la red
directa, en el caso de los concentradores. Se ubican dentro del área de cobertura de la
Central a la cual están conectados.
Edificación donde se ubican los equipos de conmutación y los equipos periféricos necesarios,
como equipos de cómputo, aire acondicionado, energía y del distribuidor general, que
Central de conmutación telefónica permiten la conexión entre los equipos de conmutación y la red de planta externa. Es una
instalación técnica, por sus características técnicas y tecnológicas. Permiten acceder a la red,
transitar, originar o terminar tráfico de llamadas. Pueden incluir: Sedes administrativas,
oficinas de atención al cliente y sedes de centros operativos.
Edificación donde se ubican los equipos de conmutación y los equipos periféricos necesarios,
como equipos de cómputo, aire acondicionado, energía y del distribuidor general, que
Subcentral de conmutación permiten la conexión entre los equipos de conmutación y la red de planta externa. Es una
instalación técnica, por sus características tecnológicas. Permiten acceder a la red, transitar,
originar o terminar tráfico de llamadas. Algunas veces son atendidas remotamente y algunas
pueden ser móviles o transportables.
Equipamientos Definiciones
Sedes administrativas Edificio de oficinas donde se realizan las funciones de carácter organizativo, de planeación y
financiero de los operadores de servicios públicos de telecomunicaciones
Centros de operación y mantenimiento Edificación donde se planifica la ejecución de mantenimiento de redes y se coordina el
mantenimiento de las mismas
Edificios donde se realiza la atención al usuario para quejas, reclamos, pagos de factura,
Oficinas de atención al cliente solicitud de nuevas líneas, etc. Estos pueden ser propios de cada operador de servicios
públicos de telecomunicaciones o compartidos con otros, como en los CADES.
Bodegas Edificios donde se reciben, almacenan y despachan los diferentes materiales y equipos para
la ampliación de redes y reparación de las existentes.
Fuente: Plan Maestro de Telecomunicaciones.


4. Planes estructurantes
4.1. PLAN MAESTRO DE MOVILIDAD visión del sistema de movilidad y los lineamientos
(PMM) de política establecidos en los documentos
Conpes 3305, 3256, 3167 y 3260.
Aspectos generales
De acuerdo con el Decreto 190 de 2004, artícu- En el documento del PMM se puede identifi-
los 18 y 19, el Sistema de Movilidad es un com- car acciones concretas orientadas a generar, en
ponente de la estructura funcional y de servicios, la ciudad y la región, un beneficio económico y
e integra de manera jerarquizada e interdepen- social. En este sentido, el plan establece en sus
diente los modos de transporte de personas y carga objetivos que el sistema de movilidad debe con-
con los diferentes tipos de vías y espacios públi- tribuir a elevar la calidad de vida de los habitan-
cos de la ciudad y el territorio rural. El sistema tes de la región Bogotá-Cundinamarca, sin com-
de movilidad actúa de manera interdependiente prometer los recursos de las futuras generaciones.
con la estructura socioeconómica y espacial, Para ello, el modelo futuro de movilidad debe
conformada por la red de centralidades, y ga- orientarse a lograr un transporte urbano-regio-
rantiza la conectividad entre las mismas y de és- nal integrado, eficiente y competitivo, en opera-
tas con la región, el país y el mundo. En el nivel ción sobre una red vial jerarquizada y a regular el
urbano garantiza la movilidad y conexión entre tráfico en función de los modos de transporte
las centralidades y los tejidos residenciales que que la utilicen.
gravitan a su alrededor. En el nivel rural conecta
los poblados rurales y las áreas de actividad exis- La base institucional del PMM será la creación
tentes en su interior y con la ciudad. Dentro del de la Secretaría de la Movilidad, la cual tendrá la
ordenamiento del Distrito, establecido en el estructura que se presenta en el gráfico 1.8. La
POT, el PMM se encuentra en la estructura fun- reestructuración del sector y la creación de la Se-
cional de servicios. cretaría de Movilidad aparecen como aspectos
fundamentales para lograr los productos y resul-
El horizonte de proyección del Plan Maestro de tados que se deduc7en de las políticas, estrate-
Movilidad PMM es el año 2019 y tiene un enfo- gias y proyectos del PMM. Esto implica que la
que sistémico basado en el sistema de gestión de implementación del PMM tendrá un reto muy
calidad. A su vez, las políticas del PMM están en importante en cuanto a la creación de su nueva
concordancia con el POT, el Plan de Desarrollo estructura administrativa, pues deberá pasar por
de la Administración Distrital, el diagnóstico, la el Concejo Distrital para su aprobación.

Gráfico 1.8.
Estructura y organización distrital del sector administrativo de movilidad
Fuente: Informe ajustado de fase I, formulación del Plan Maestro de Mo- Fuente: Informe ajustado de fase I, formulación del Plan Maestro de Mo-
vilidad para Bogotá D.C., que incluye ordenamiento de estacionamien- vilidad para Bogotá D.C., que incluye ordenamiento de estacionamien-
tos. tos.
Por su parte, los principales objetivos son 11 y a rentes estrategias, como se observa en la tabla
cada uno de ellos se encuentran asociadas dife- 1.8.

Tabla 1.8.
Objetivos del PMM y estrategias asociadas
Objetivos Estrategias asociadas
1. Contribuir al aumento de la productividad y competitividad de la - Transporte Público

región Bogotá-Cundinamarca de tal forma que se mejore la - Intercambiadores Modales
conectividad y accesibilidad a Bogotá y de ésta con la región y el - Plan Ordenamiento Logístico de Carga
resto del país, para acceder a los mercados nacionales e - Coordinación de planeación urbana regional con planeación de la
internacionales y generar mayor actividad económica en el Distrito, movilidad
incluidas las áreas rurales. Lo anterior, dentro del concepto de - Crecimiento Inteligente
modelo abierto de ordenamiento regional. - Infraestructura
- Seguridad Vial
- Sostenibilidad Financiera
2. Mejorar la accesibilidad y conectividad de los sectores periféricos y - Coordinación de planeación urbana regional con planeación de la
rurales de la ciudad, con las distintas centralidades y el centro de la movilidad
ciudad. - Transporte Público
- Intercambiadores Modales
- Infraestructura
- Transporte No Motorizado
- Plan Ordenamiento Logístico de Carga
- Crecimiento Inteligente
3. Contribuir al crecimiento inteligente considerando la interacción entre - Coordinación de planeación urbana regional con planeación de la
los usos del suelo y los modos de transporte, de tal forma que se movilidad
mejore la accesibilidad en concordancia con la descentralización de - Estrategias de crecimiento Inteligente
las grandes unidades de servicios y equipamientos. - Ambiental
- Transporte Público
- Infraestructura
4. Priorizar los subsistemas de transporte más sostenibles, como el - Transporte No Motorizado

transporte público o ir a pie o en bicicleta, sin renunciar a la - Coordinación de planeación urbana regional con planeación de la
complementariedad del transporte privado. movilidad
- Crecimiento Inteligente
- Transporte Público
- Ambientales
5. Articular, en forma eficiente y competitiva, los subsistemas vial, de - Intercambiadores Modales

transporte y de regulación y control del tráfico, con la - SIMUR
implementación de tecnologías apropiadas. - Sistema Inteligente de Transporte
- Institucional
6. Garantizar la seguridad vial a los diferentes grupos poblacionales. - Seguridad Vial

- Infraestructura
- Subsistema de Transporte
7. Articular los diversos modos de transporte urbano e interurbano de - Intercambiadores Modales

pasajeros, con el fin de optimizar los flujos de tráfico y de privilegiar - Transporte No Motorizado
aquellos modos amigables con el medio ambiente. - Transporte Público
8. Promover el funcionamiento logístico de la Ciudad-Región, mediante Plan Ordenamiento Logístico de Carga

acciones coordinadas entre actores públicos y privados para el
desarrollo de centros logísticos, y soluciones viales, así como
estrategias para el reordenamiento del suelo de uso industrial.
9. Reducir los niveles de contaminación ambiental por fuentes móviles Todos los componentes
e incorporar criterios ambientales para producir un sistema de
movilidad ecoeficiente y sostenible.
10. Garantizar niveles de coordinación institucional entre las entidades Componente Institucional
responsables de la planeación, operación y control que respondan a
los objetivos de un sistema regional de movilidad competitivo y
articulado.
11. Garantizar la sostenibilidad financiera y de recursos del Plan Todos los componentes
Maestro de Movilidad.
Fuente: PMM.

Aspectos financieros del PMM valorización (general y local) para obras de in-
fraestructura y el rubro de participación en
Las inversiones se realizarían en tres períodos. plusvalías.
En el corto plazo (2006-2008), representarían
alrededor del 48,6%. En el mediano plazo Existen otros rubros de ingresos que se plantean
(2009-2012), el 31,6%, y en el largo plazo en el PMM, que, aunque son una fuente impor-
(2013-2019), el 19,8%. tante de financiación, son recursos inciertos y
muchos de ellos de difícil trámite. Tales recursos
En términos generales, los proyectos (56) se son: peajes y pagos por contaminación acústica y
agrupan en 10 grandes componentes: logística de fuentes móviles; cobro por estacionamiento
de la movilidad, seguridad vial, ambiental, en la vía pública; compensaciones al Distrito por
intercambiadores modales, estacionamientos, impactos sobre la movilidad de vehículos asocia-
transporte no motorizado, transporte público, dos con el desarrollo de predios localizados sobre
ordenamiento de la logística de la carga, infra- la malla vial arterial; compensaciones al Distrito
estructura vial e institucional. Los tres primeros por desarrollos multifamiliares en zonas sin cu-
grupos son transversales a todos los proyectos, brimiento de transporte público, o en zonas si-
al igual que el componente institucional. El tuadas en la proximidad del área suburbana;
componente de transporte no motorizado in- gravámenes diferenciales para desestimular acti-
cluye las redes peatonales y ciclorrutas. Los vidades con altas externalidades; incremento en
intercambiadores modales y los estacionamien- la tarifa del registro inicial de vehículos de trans-
tos permiten la integración del transporte mo- porte público, e incremento en el valor del pago
torizado (público y privado) y no motorizado. por semaforización en el impuesto anual de ve-
hículos automotores.
Los proyectos de infraestructura son parte inte-
gral de los componentes de transporte público y Adicionalmente, en el PMM se pretende que el
ordenamiento de la logística de carga; de este sector privado participe activamente en la finan-
componente hacen parte la Fase III de TransMi- ciación, ejecución y operación de aquellos pro-
lenio en el corto plazo, vías (entre ellas la avenida yectos con vocación para ser delegados median-
longitudinal de occidente ALO), carriles exclusi- te esquemas de concesión o mediante la
vos para el transporte público, intersecciones, promoción e inversión directa. Los estaciona-
ampliaciones, mantenimiento y rehabilitación mientos en vía son el caso más representativo del
vial, la integración del transporte público colec- esquema de concesión, mientras que los comple-
tivo y masivo, la reorganización de rutas, la cons- jos de integración o intercambio modal son un
trucción de patios, terminales, estaciones de in- claro ejemplo de proyectos para ser desarrollados
tercambio, etc. La inversión en infraestructura directamente por agentes privados. Adicional-
vial e intercambiadores modales absorbe el 59,3% mente, se considera la participación del Fondo
de los recursos necesarios para financiar el plan. de Prevención Vial para la financiación de pro-
Si a esto se le suman los proyectos de transporte yectos relacionados con seguridad vial.
público y logística de carga, la inversión para el
período asciende al 86,8% de la inversión total. También se menciona que deben cofinanciarse
proyectos por parte de la Nación y el Departa-
Las principales fuentes de financiación ciertas mento; por ejemplo, en infraestructura vial e
del PMM son: sobretasa a la gasolina y Acpm, intercambiadores viales y consolidación del Sis-
multas, comparendos y derechos de tránsito, tema Masivo de Transporte Público.




El 50,8% de la inversión del PMM correspon- el sistema de gestión de calidad. A su vez, las
de al IDU, de la cual un 34,8% sería recurrente políticas del PMEP están en concordancia con
y 65,2%, nueva. Por otra parte, de la inversión las mediadas del POT, en especial las relaciona-
total, el 38,8% se destinaría a la construcción das con la estructura ecológica principal, la es-
de la fase III de TransMilenio y el 10,4% al tructura funcional y de servicios incluidos siste-
Fondatt (54% inversión recurrente y 46% nue- mas generales de servicios públicos, de movilidad
va). Según la información de la SHD, la princi- y equipamientos, los sistemas de espacios públi-
pal fuente de financiación del sector de movili- cos construidos y la estructura socioeconómica
dad sería la sobretasa a la gasolina (35,2% del espacial.
total), con lo cual se financiarían tanto obras del
IDU como la tercera fase de TransMilenio. Otra El PMEP68 establece las políticas y estrategias
fuente de financiación muy importante es la va- relacionadas con el espacio público del Distrito
lorización, con una participación aproximada del Capital, las normas generales que permitan al-
19% en el total66. canzar una regulación sistemática en cuanto a
su generación, su mantenimiento, la recupera-
ción y su aprovechamiento económico, todo ello
4.2. PLAN MAESTRO DEL ESPACIO en desarrollo de las políticas de gestión, de cu-
PÚBLICO (PMEP) brimiento, y de accesibilidad y calidad del es-
pacio público.
El PMEP, aprobado mediante el Decreto 215
del 7 de julio de 2005, es el instrumento de pla- Descripción del sector
neación definido por el POT para coordinar las
acciones públicas y privadas en el manejo y ges- Es necesario tener presente que el espacio pú-
tión de los elementos del sistema de espacio blico, como se plantea en el plan maestro, se
público. En este sentido, el PMEP deberá enca- concibe a partir de tres aspectos urbanos: la de-
minarse en el mejoramiento del nivel de vida finición sociocultural ciudadana, la materiali-
de los bogotanos, el incremento de los índices zación física que lo integra, y maneras de ocu-
de competitividad económica, la promoción del pación y apropiación de este espacio público.
sentido de pertenencia y apropiación sobre la Tales formas de ocupación y uso han sido resul-
ciudad y la construcción de redes y relaciones tado de muchos años de evolución en la cons-
sociales, propósitos que se conseguirán com-
prendiendo el espacio urbanístico en todas sus
68 Hacen parte del PMEP el Decreto No 215 del 7 de julio de 2005,
dimensiones y en su construcción histórica. el documento técnico de soporte y los siguientes documentos téc-
nicos: 1) La cartografía, de la cual forman parte los siguientes pla-
nos: a) En relación con la Política de Cubrimiento y Accesibilidad;
El horizonte de proyección del PMEP es el año Estructura Ecológica Principal, Espacio Público del Sistema Vial
Arterial, Espacio Público del Sistema Transmilenio, Sistema Trans-
201967 y tiene un enfoque sistémico basado en versal de Espacio Público, Espacio Público-construido y proyecta-
do. b) En relación con la Política de Calidad e Identidad; Consoli-
dación de Trazados Locales, Redes Análogas de Comercio, Conjun-
tos Monumentales de Espacio Público. c), Planos de Localización,
Cubrimiento y Alcance Espacial, Referente Natural del Espacio
66 SHD-DDP. Financiación indicativa de los planes maestros. Público del Distrito Capital. 2) El inventario general de los compo-
67 El PMEP establece periodos de corto, mediano y largo plazo de nentes del espacio público. 3) Las Fichas de Conjuntos Monumen-
ejecución, así como los programas, proyectos y metas. El PMEP tales de Espacio Público así: Áreas Administrativas, Centros urba-
entiende como corto plazo el período comprendido entre la fecha nos, Nodos de transporte y Monumentos Urbanos. 4) Anexos: Anexo
de publicación del Decreto 215 del 7 de julio de 2005 y el año No.1: Apartes del Documento Técnico de Soporte, Anexo No. 2:
2010; como mediano plazo, el período comprendido entre los años Población y Espacio Público, Indicadores, Proyectos, Construcción
2011 y 2015; y como largo plazo, el período comprendido entre Cartográfica, Anexo No. 3: Glosario y Anexo No. 4: Plan de Inver-
los años 2016 y 2019 siones.

trucción del espacio urbano y sus sucesivas éti- co construido (parques locales, áreas de plazas y
cas de apropiación. plazoletas y zonas verdes) y 0,35 has de malla
vial local e intermedia.
Como lo define el PMEP, el espacio público “es
el lugar por excelencia de expresión, comunicación Por localidades la situación es bien diversa:
y soporte de la función urbana”69. Como lugar de mientras Bosa, Rafael Uribe, Usme y Ciudad
expresión, el espacio público logra e incentiva Bolívar son las localidades donde existe menos
el desarrollo de las diversas manifestaciones cul- área privada por espacio público local, en
turales, políticas, sociales y comunitarias en la Chapinero, Usaquén, Fontibón y La Candela-
ciudad. Como lugar de comunicación, el espa- ria existe más área privada por espacio público
cio público implica la construcción y desarrollo local, es decir, en estas últimas localidades exis-
de las redes de movilidad de la ciudad, no sólo te menos disponibilidad de espacio público por
física, sino también la que permite las teleco- área privada. Sin embargo, si se utiliza el indi-
municaciones. Como soporte de la función ur- cador de espacio público por habitante, sobre-
bana, en el espacio público se construye toda la salen Suba, con 29 m2/hab.; Chapinero, con
infraestructura que permite la existencia de la 20,7 m2/hab.; seguido por Usme, Teusaquillo y
ciudad, incluyendo la infraestructura ambien- Mártires, con un poco más de 19 m2/hab. Las
tal; ejemplo: las redes viales, servicios domici- localidades con mayor espacio público construi-
liarios, transporte y los sistemas que se relacio- do por habitante son: Chapinero, Teusaquillo,
nan con la estructura ecológica principal. Usaquen y Fontibón, con más de 3 m2/hab.
(cuadro 1.8). Esta divergencia en la disponibi-
Problemas del sector lidad de espacio público hace necesario diversas
acciones para equilibrar y a su vez elevar la dis-
La situación actual del espacio público en la ciu- ponibilidad de áreas en la ciudad.
dad es diversa y compleja. La solución de los prin-
cipales problemas pasa desde el aprovechamien- Por otra parte, cuando se trata de ocupación del
to del espacio público hasta la remodelación, espacio público, la ciudad presenta una situa-
construcción y reparación de la infraestructura ción verdaderamente preocupante, que en el
existente. PMEP se trata de solucionar a través de medi-
das regulatorias y acciones particulares. Es claro
Según el PMEP, las 19 localidades de la ciudad, que la ocupación o apropiación del espacio pú-
excluyendo Sumapáz, tienen una extensión de blico en la ciudad, aunque muchas veces se rea-
85,8 miles de hectáreas. Las localidades de ma- liza de conformidad a las normas existentes, en
yor tamaño son Ciudad Bolívar, Usme y Suba. ocasiones su aprovechamiento se realiza por las
En términos generales, en la ciudad por cada vías ilegales, que benefician en forma excluyen-
hectárea de área privada existen 0,39 ha de este a ciertas empresas o individuos y de las cuales
pacio público local, y 0,05 ha de espacio públi- se derivan beneficios económicos, unas veces
compartidos por el Estado y los particulares y,
69
en varios casos, solamente por el particular. Un
Según la Defensoría del Espacio público, se considera espacio pú-
blico a: a) zonas viales: calzada, separador, andén, antejardín, franja ejemplo de esta última situación son las ventas
de control ambiental, alameda, bahía de estacionamiento, paso a
desnivel y vía peatonal; b) zonas recreativas de uso público: zona
callejeras, ambulantes o estacionarias, que ha-
verde, plaza, plazoleta, parque y campo deportivo; c) zonas de equi- cen uso del espacio público de manera ilegal,
pamiento comunal: zona verde y comunal; d) Zonas de servicios
públicos: franjas de aislamiento, rondas de río, quebradas, canales, contribuyendo a la congestión peatonal, y ge-
lagunas y sus respectivas zonas de preservación ambiental. nerando externalidades negativas, como la pér-

Cuadro 1.8.
Información general de espacio público por localidades
Información general de Unidades Morfológicas (UM) Vías
LOCALIDAD Área Área neta Área privada EPL Área EPCL Área Malla vial Área de Área de
localidad (Se excluyen amanzanada de Espacio de Espacio local e tránsito tránsito
(ha) los parques (ha) Público Público Intermedia vehicular peatonal
zonales y Local Construido (ha) (ha) (ha)
metropolitanos) (ha) Local
(ha) (ha)
USAQUÉN 6.531,32 3.217,14 2.607,06 610,08 136,56 506,74 231,76 170,50

CHAPINERO 3.898,96 1.131,45 877,64 253,81 44,00 222,98 122,43 93,10
SANTA FE 4.487,74 636,27 439,66 196,61 28,10 171,84 91,93 63,38
SAN CRISTÓBAL 4.841,78 1.467,28 1.034,76 432,52 69,84 381,65 220,34 149,25
USME 11.905,28 1.500,57 976,01 524,56 70,83 485,64 225,08 149,07
TUNJUELITO 1.054,31 699,40 509,29 190,11 14,34 176,76 87,57 59,61
BOSA 2.393,12 1.685,63 1.074,95 610,68 48,13 578,40 231,75 158,67
KENNEDY 3.858,96 2.922,43 2.057,72 864,72 195,93 702,52 385,46 274,54
FONTIBÓN 3.327,19 2.717,79 2.298,04 419,75 80,21 363,92 163,82 109,92
ENGATIVÁ 3.588,12 2.837,83 2.097,73 740,10 191,83 583,62 322,14 231,30
SUBA 10.054,98 7.563,13 5.200,04 2.363,09 178,47 2.200,74 418,80 298,26
BARRIOS UNIDOS 1.190,35 901,75 641,50 260,25 25,05 237,33 137,81 96,94
TEUSAQUILLO 1.419,32 1.120,49 817,82 302,67 50,33 263,01 141,20 103,99
LOS MÁRTIRES 651,23 600,40 420,84 179,57 11,43 170,45 95,17 69,34
ANTONIO NARINO 493,05 417,66 296,71 120,95 12,37 108,58 61,79 45,22
PUENTE ARANDA 1.724,28 1.487,60 1.054,78 432,82 73,13 359,69 198,44 145,63
CANDELARIA 181,40 180,80 147,95 32,85 4,42 31,23 24,04 6,35
RAFAEL URIBE 1.344,12 1.127,06 751,75 375,32 46,26 329,36 176,34 123,09
CIUDAD BOLÍVAR 22.909,63 1.883,50 1.239,94 643,56 59,82 584,15 306,10 203,33
TOTAL 85.855,14 34.098,19 24.544,17 9.554,02 1.341,06 8.458,59 3.641,96 2.551,50
Fuente: PMEP y anexos.
dida de estética en zonas de la ciudad y el no Políticas

pago de impuestos. Es necesario tener presente
que a este uso del espacio público se agrega otro El PMEP constituye un avance importante en
legalmente autorizado, como es el aprovecha- relación con la organización e implementación
miento de vías exclusivas para el transporte pú- de políticas que regulen, articulen y mejoren
blico masivo, las licencias para ocupar con ser- tanto la disponibilidad como el acceso al espa-
vicios de transporte calles y vías arterias por parte cio publico en la capital. El PMEP está estruc-
del transporte colectivo y parques mecánicos de turado en tres políticas: política de gestión, po-
diversiones, entre otros. lítica de cubrimiento y accesibilidad y política
de calidad.
Esta difícil tarea de contribuir a la solución de
los problemas del espacio público se aborda en La política de gestión incluye: estrategia de ges-
el plan maestro, el cual busca, entre otros, dotar tión social, estrategia de gestión económica (aquí
a la ciudad de elementos regulatorios claros que aparece el programa de creación del marco
permitan coadyuvar al abordaje de problemas regulatorio del aprovechamiento económico,
que en el pasado han sido mal tipificados, con- mediante el cual se reglamentará de manera
tribuyendo a evitar conflictos de intereses fre- sistemática y armónica el aprovechamiento eco-
cuentemente sin solución o mal resueltos. nómico del espacio público, que además podría

convertirse en uno de los programas más im- En el tema ambiental, el PMEP es muy impor-
portantes del PMEP. También incluye el pro- tante, pues incorpora programas de protección
grama de recuperación, renovación y revalori- de recursos naturales, de recuperación y protec-
zación de espacios públicos, que, mediante la ción de la estructura ecológica principal, de pro-
intervención pública, permitirá el mejoramien- visión, recuperación y mantenimiento del siste-
to, mantenimiento y recuperación del espacio ma de parques metropolitanos y zonales, de
público mediante dos componentes vitales: los creación de un sistema de parques regionales, de
Distritos de Mejoramiento y Organización Sec- consolidación y mejoramiento de los trazados lo-
torial, DEMOS, de acuerdo con los términos cales, de construcción de un sistema transversal
contemplados en el artículo 461 del Decreto 190 de espacio público, de consolidación y de mejo-
de 2004, y la construcción y puesta en marcha ramiento de las unidades morfológicas en las
de la Red Pública para la Prestación de Servi- UPZ, a través de Proyectos Urbanos Locales.
cios al Usuario del Espacio Público), y estrate-
gia de coordinación institucional, que permiti- El PMEP incluye lineamientos para la articula-
rá redefinir y articular la competencia de las ción del plan con el sistema de movilidad, pues
diversas instituciones y poner en marcha el Sis- involucra programas como el de consolidación
tema Distrital de Gestión del Espacio Público. urbanística del sistema vial arterial y de trans-
porte, y el de consolidación de los conjuntos
Política de Cubrimiento y Accesibilidad: se con- monumentales de espacio público. Esta articu-
cretará a través de las siguientes estrategias: lación, como en cualquier planeación, implica
riesgos importantes, sobre todo porque los de-
a) Recuperar y proteger la estructura ecológica más planes que tocan elementos sensibles del
principal. espacio público están en marcha y aunque re-
b) Crear las redes análogas, como componen- cojan elementos del PMEP también tienen sus
tes del proceso de transformación de las particularidades.
centralidades.
c) Aumentar y equilibrar el espacio peatonal; Financiación
d) Consolidar y articular las unidades morfo-
lógicas. La financiación del PMEP estará sustentada en
e) Construir un sistema transversal de espa- diversas acciones, como son70:
cio público.
a) Las regalías y participaciones por concesio-
Política de Calidad del Espacio Público: se desa- nes de elementos del espacio público.
rrollará a través de las siguientes estrategias: b) Los ingresos por tarifas de usos temporales
del espacio público.
a) Actuar sobre el diseño y el ámbito espacial c) Los ingresos por plusvalías generadas en
de los conjuntos monumentales. operaciones en espacio público.
b) Consolidar urbanísticamente el espacio pú-
blico de los subsistemas viales y de trans- 70 La estrategia financiera del PMEP se orienta según los siguientes
aspectos: a) la ejecución y adopción del marco regulatorio del apro-
porte, por medio de acciones integrales de vechamiento económico del espacio público; b) la organización y
diseño urbano. centralización de las fuentes de financiación; c) el desarrollo y apli-
cación de los diferentes instrumentos descritos en la política de ges-
c) Ampliar el ámbito de aplicación y comple- tión del plan; d) la priorización de la inversión en la generación y
mantenimiento de áreas deficitarias de espacio público; y e) demás
mentar las directrices de las cartillas de an- aspectos contenidos en la “Estrategia de Gestión Económica del
denes y de mobiliario del espacio público. Plan Maestro de Espacio Público”.

d) Ingresos por valorización en operaciones de i) Recursos por valorización para la ejecución

espacio público. de obras de espacio público (puentes pea-
e) Ingresos por operación de inmuebles co- tonales, parques del sistema distrital, ande-
merciales del Distrito Capital. nes de la malla vial arterial o de las centra-
f ) Ingresos por compensación de zonas ver- lidades). Adicional a la organización de los
des y estacionamientos. recursos existentes, la estrategia financiera
g) Ingresos por sustitución de zonas de espa- del PMEP propone la construcción de un
cio público. marco regulatorio del aprovechamiento
h) Transferencias del presupuesto general del económico del espacio público.
Distrito Capital.



5. Planes maestros urbanos básicos
5.1. PLAN MAESTRO Civil y el Departamento para la Prevención y

DE EQUIPAMIENTOS Atención de Emergencias (DEPAE).
DE SEGURIDAD CIUDADANA,
JUSTICIA Y DEFENSA (PMSJD) Equipamientos para la investigación, instrucción
y judicialización. Corresponde a las entidades
Descripción del sector de investigación y los juzgados. Sus funciones y
cobertura están determinadas desde el ámbito
El sector está dividido en tres áreas: el de área nacional.
de seguridad ciudadana, encargada de los pro-
blemas de delincuencia organizada y callejera, Equipamientos para el sistema carcelario y peni-
de los conflictos intrafamiliares y de la protec- tenciario e instalaciones de defensa nacional. Com-
ción ante desastres naturales. El área de defen- prenden los equipamientos de mayor magnitud,
sa, que se ocupa de la seguridad alimentaria, vial, complejidad e impacto, como las cárceles, pe-
de comunicaciones y de servicios públicos. El nitenciarías y los batallones.
área de justicia, encargada de los procesos de
resolución de conflictos, enjuiciamiento, con-
dena y penalización. Desde el punto de vista
Problemas relacionados con
geográfico, comprende los ámbitos nacional,
los equipamientos de seguridad, justicia
regional, distrital y zonal, cada uno con dife- y defensa
rentes niveles de competencia. El diagnóstico del PMSJD estableció que la
ubicación de los equipamientos existentes obe-
El PMSJD clasificó los equipamientos del sec- deció a decisiones de coyuntura y no a criterios
tor, teniendo en cuenta su función, de la siguien- de cobertura y distribución espacial determina-
te manera: dos por sus funciones.
Equipamientos para la resolución de conflictos. Los Por otra parte, se encontró que las unidades de
que brindan apoyo a los jueces de paz, concilia- planeación zonal (UPZ) con los más altos índi-
dores sociales, unidades de mediación, comisa- ces de inseguridad se caracterizan, en general, por
rías de familia, inspecciones de policía y salas la existencia de una elevada mezcla de usos (co-
de atención al usuario de la Fiscalía General de mercial, industrial, etc.) y de estratos socioeco-
la Nación. nómicos, alta densidad y concentración pobla-
cional, bajos niveles de consolidación territorial
Equipamientos para la policía y defensa urbana. y elevados niveles de deterioro urbano.
Comprenden las estaciones y subestaciones de
policía, unidades permanentes de justicia (UPJ), Las localidades y UPZ periféricas presentan al-
las sedes de la Cruz Roja, bomberos, Defensa tos índices de inseguridad, resultado de la

conflictividad intrafamiliar y de fenómenos de das de la solución pacífica de conflictos y escaso

urbanización del conflicto. No obstante, se cons- desarrollo de los instrumentos de disuasión e
tituyen en áreas con gran potencial para la con- inteligencia.
solidación de centralidades y ubicación de
equipamientos, por tener áreas sin desarrollar y En relación con el equipamiento, se encontró
servir de enlace con la región. déficit de construcciones y áreas, incoherencia
entre las características físicas de las edificacio-
De otro lado, en los juzgados civiles municipa- nes y las funciones que se deben desarrollar en
les, el índice de congestión en Bogotá es de ellas, deterioro físico, problemas estructurales,
26,6%; en Cundinamarca, de 13,2%; y en la inadecuada ubicación en relación con sus fun-
nación, de 16,9%. En la justicia contencioso ad- ciones, usuarios y con el entorno urbano, lo que
ministrativa, el índice de congestión en Bogotá genera deterioro del sector.
y Cundinamarca es de 37,1%, y en la nación,
de 24%. Adicionalmente, la ciudad se encuentra expues-
ta a amenazas naturales como deslizamientos,
En el caso de las casas de justicia, el problema inundaciones, sismos, incendios forestales, explo-
más grave es la falta de unidad orgánica y fun- siones, fugas y derrames por la acción industrial.
cional, dado que cada una de las instituciones
que la conforman71 actúa en forma autónoma. Políticas
El sistema carcelario se caracteriza por el alto El objetivo del plan es proponer un modelo que
grado de hacinamiento, la larga distancia a los supere el déficit de prestación de los servicios
despachos judiciales, la inseguridad que gene- de seguridad y justicia en la Ciudad-Región,
ran al estar construido en áreas densamente po- permita reducir los riesgos contra los intereses
bladas, el cumplir la doble función de cárceles y personales y patrimoniales de los ciudadanos y
penitenciarías72 y la antigüedad de sus instala- la seguridad del Estado, garantice las condicio-
ciones73 . nes de desarrollo y convivencia a través del forta-
lecimiento de los procesos de cultura ciudadana,
La situación general encontrada en el sistema resistencia civil no violenta y atención de emer-
de seguridad y defensa es hacinamiento carcela- gencias, apoye la consolidación de centralidades
rio, congestión en los despachos judiciales, y se convierta en un instrumento ordenador de
represamiento de los procesos, desarticulación la estructura urbana, consolide una red de ser-
de las funciones de policía y defensa, superposi- vicios a nivel regional y contribuya al equilibrio
ción de competencias de las entidades encarga- territorial.
El plan privilegia el fortalecimiento de los ins-

71 Una casa de justicia comprende una unidad de apoyo a la justicia trumentos de prevención y resocialización, con
comunitaria, una comisaría de familia, una inspección de policía y la intención de reducir las inversiones en equipa-
una sala de atención al usuario de la Fiscalía General de la Nación.
La propuesta del Plan Maestro de equipamientos para la seguridad mientos destinados a coerción, investigación,
ciudadana, justicia y defensa es transformar las casas de justicia en
centros de convivencia. judicialización y penalización.
72 Las cárceles tienen como función albergar provisionalmente a los
procesados mientras se les define su situación jurídica; en tanto que
las penitenciarías son establecimientos destinados al pago de con- La ubicación de los equipamientos se definió
denas.
73 Con excepción de un pabellón que fue construido recientemente, las
atendiendo a consideraciones de funcionalidad,
instalaciones de La Picota tienen más de 100 años de antigüedad. cobertura, relación con la comunidad, dimen-

sión y contribución a la consolidación del terri- cia y 8 estaciones de bomberos. Así mismo, se
torio. recomienda coordinar con la nación la creación
y construcción de un centro operativo de emer-
La propuesta en prevención, disuasión e inteli- gencias (COE) para la Ciudad–Región.
gencia es divulgar las normas de convivencia
ciudadana, disponer de un promotor, un me- En coerción se propone construir 3 UPJ y 21
diador y un conciliador en equidad en cada ba- centros de atención inmediata (CAI), crear el
rrio (845 barrios catastrales) y un juez de paz número único de emergencia y seguridad 123,
por cada circuito de paz (10 barrios), aumentar instalar 488 cámaras de seguridad, crear 2 bata-
el número de frentes de seguridad, garantizar el llones de policía militar (ubicados en Suba y
funcionamiento del sistema integrado de segu- Ciudad Bolívar), localizar el batallón Miguel
ridad y emergencias número único 123 y pro- Antonio Caro en Villeta, Grupo Mecanizado
mover la coordinación interinstitucional para Rincón Quiñones en Cogua, Grupo Mecaniza-
la inteligencia. Para los municipios de Cundina- do Tequendama en la Calera y Batallón de alta
marca con más de 50.000 habitantes se sugiere montaña en San Juanito; construir estaciones
crear frentes locales de seguridad y escuelas de de policía, CAI y frentes de seguridad en todos
seguridad. los municipios y crear UPJ en Soacha, Girardot,
Fusagasugá y Zipaquirá.
Para la resolución pacífica de conflictos se pro-
pone fomentar el acceso a la justicia comunita- En penalización y resocialización se sugiere la
ria, mediante la ampliación de la cobertura terri- reubicación de las cárceles La Modelo y el Buen
torial. Se busca crear 35 centros de convivencia, Pastor en los predios de La Picota, en donde se
a través de la adecuación de las casas de justicia y construiría un complejo carcelario con pabello-
la construcción de otros centros74. nes para hombres y para mujeres e instalaciones
para los juzgados penales, y construir una peni-
Para investigación e instrucción se recomienda tenciaría en Cundinamarca.
crear grupos interinstitucionales para la investi-
gación criminal (Departamento Administrati- Aunque el componente de judicialización es del
vo de Seguridad-DAS, Policía, Fiscalía, Ejérci- ámbito nacional, con el Consejo Superior de la
to) y promover la asignación de dotación básica Judicatura se exploraron posibles soluciones a los
permanente para las autoridades de policía ju- problemas que presentan estos equipamientos.
dicial. Se proponen cuatro alternativas: la primera, ubi-
car los juzgados penales en las vecindades de las
En atención de emergencias se propone para cárceles, con el fin de evitar el traslado de pre-
Bogotá crear 6 nuevas estaciones de bomberos, sos para los interrogatorios, y trasladar los juz-
con dotación especializada y 4 centros locales gados civiles, laborales, administrativos y de fa-
de emergencia (CLE), construcción de 3 cen- milia a Paloquemao. La segunda, crear circuitos
tros de capacitación y una unidad operativa de judiciales a partir de agrupaciones de localida-
la Cruz Roja. Para Cundinamarca, promover la des y ubicar los juzgados en las localidades. La
creación de 4 centros municipales de emergen- tercera, asignar competencias municipales a las
localidades de Bogotá y ubicar los juzgados en
los municipios vecinos. La cuarta, construir una
74 La propuesta es transformar las actuales casas de justicia en centros ciudadela judicial, donde se concentre la totali-
de convivencia. dad de los juzgados y oficinas de la rama judicial.

Financiación 25%, y los demás recursos provendrían del Fon-

do de Prevención y Atención de Emergencias.
La principal fuente de financiación del plan es
El gasto se distribuiría aproximadamente en for-
el Fondo de Vigilancia y Seguridad, el cual par-
ma proporcional entre recurrente y nuevo75 .
ticiparía con el 57% del valor total de la inver-
sión. La Secretaría de Gobierno aportaría un
Tabla 1.9.
Categorización de los equipamientos de seguridad ciudadana, justicia y defensa
Línea de intervención Equipamiento Función Escala
Solución pacífica de Centros de convivencia Unidades de apoyo a la justicia comunitaria: Tiene por objeto dar a conocer a los
conflictos ciudadanos sus derechos, las reglas y los hábitos de convivencia cidadana, con el
fin de que los conflictos sean sean resueltos por ellos mismos mediante acuerdos.
Comisarías de familia e inspecciones de policía: ejercer la acción coercitiva cuando

las partes no llegan a una solución de sus conflictos, incumplan acuerdos Zonal/vecinal
realizados o transgredan las normas de convivencia ciudadana.
Sala de atención al usuario de la Fiscalía. Apoyar a la justicia comunitaria y actuar

sólo cuando los conflictos no pueden ser superados mediante mecanismos
voluntarios.
Atención de Centros locales de Reune las entidades del Sistema Distrital de Prevención y Atención de Urbana
emergencias emergencia (CLE) Emergencias (SDPAE) como el cuerpo de bomberos, Cruz Roja y Defensa Civil.
Estación de policía no operativa, encargada de la seguridad del equipamiento y de

apoyar administrativa y gerencialmente a la policía.
Unidades permanentes de justicia. Dar apoyo técnico y logístico a los actores de

convivencia (promotores de convivencia, mediadores, conciliadores en equidad y
Estaciones de policía, jueces de paz).
unidades permanentes de
justicia (UPJ), centros de CAI: Unidad policial cuyo objetivo es la solución de problemas de seguridad, y
atención inmediata (CAI), fraternizar y unir la policía con la comunidad.
Coerción oficina de la Secretaría de Metropolitana/urbana
Gobierno, medicina legal, Unidad de reacción inmediata de la Fiscalía General de la Nación (URI)
centros del número único de
seguridad y atención de Oficina de la Secretaría de Gobierno, encargada de la administración de la UPJ.
emergencias 123
Sede de medicina legal, realiza todos los examenes y profiere todos los
dictámenes de medicina legal que se requieren según los casos.
Inspección de policía.
Pabellones de reclusión transitoria para contraventores y delincuentes.
Prevención Instalaciones militares, Sirven de albergue a las fuerzas militares que están encargadas de la protección
guarniciones y cuarteles de los intereses vitales de la nación, mediante la constante previsión y resistencia Metropolitana
frente a amenazas o ataques.
Instalaciones del
Departamento Administrativo
Investigación de Seguridad (DAS), Cuerpo Estos organismos se encargan de reunir información de inteligencia y judicial, Metropolitana
Técnico de Investigaciones necesaria para enfrentar delitos.
(CTI) de la Fiscalía General
de la Nación
Judicialización Palacio de Justcia Instalaciones donde funcionan las Cortes y los juzgados, encargados de impartir Metropolitana
Juzgados justicia. Urbana
Cárceles Tienen como objeto albergar temporalmente a los procesados, mientras se les Urbana
Penalización y define su situación jurídica.
resocialización
Penitenciarías Establecimientos destinados a la reclusión y resocialización de condenados. Metropolitana
Fuente: Secretaría de Gobierno, Plan Maestro de Seguridad Ciudadana, Justicia y Defensa.



5.2. PLAN MAESTRO ción, preocupan, en particular, las deficiencias

DE ABASTECIMIENTO en estratos bajos, por su impacto directo en la
Y SEGURIDAD ALIMENTARIA desnutrición infantil.
DE BOGOTÁ (PMASAB)
El consumo ideal promedio de alimentos por
Descripción del sector persona (promedio de las diferentes fases de
Colombia es un país con enormes fortalezas en desarrollo del individuo) debe ser del orden de
la producción agrícola, dadas las condiciones 1.921 gramos-día, que, comparado con el con-
climáticas propias de su ubicación en la zona sumo actual de 884 gramos, arroja un déficit de
tórrida76, la existencia de diversos pisos térmi- 1.036 gramos, y, lo que es peor, con deficien-
cos, la particularidad de su relieve, lo cual le cias calóricas en el consumo promedio de todos
permite cultivar en cualquier época del año. Ven- los estratos socioeconómicos, entre el 38,62%
tajas que para el caso de Bogotá se ven comple- y el 47,86%. El valor de la canasta básica actual
mentadas con el hecho de que el 70% de su alcanza el 16% del valor de un salario mínimo
consumo corresponde a bienes primarios que legal diario, en tanto que el valor de la canasta
se producen en un radio de 300 km. Paradóji- ideal llegaría al 31%. Es decir, para que el bo-
camente, estas ventajas no se reflejan en la ali- gotano promedio pueda alimentarse adecuada-
mentación de su población, en donde se obser- mente, requiere destinar casi el doble del dine-
van alarmantes niveles de desnutrición77, en ro que hoy gasta.
medio de un escenario de abastecimiento des-
ordenado e ineficiente, que conduce a elevados Las regiones proveedoras de los alimentos que
costos, baja calidad de los alimentos y malos consumen los bogotanos, se estructuran en tres
hábitos de consumo. anillos de abastecimiento. El primero compren-
de los 19 municipios de la Sabana de Bogotá,
responsable del 33% de los alimentos que in-
Problemas relacionados gresan. El segundo lo integran el resto de los
con el abastecimiento y seguridad municipios de Cundinamarca, y los departa-
alimentaria de Bogotá mentos de Meta, Boyacá y Tolima, que proveen
La población de la ciudad, en todos los estratos el 44% del total, y el tercer anillo, el resto del
socioeconómicos, presenta deficiencia alimen- territorio nacional y las importaciones.
taria, explicada, en términos generales, por as-
pectos económicos en los estratos bajos y por Así pues, la fase de producción se realiza fuera
razones culturales en los estratos altos78. Aun- del territorio distrital, y la transformación, tan-
que todos los casos deben ser objeto de correc- to dentro como fuera de la ciudad. La transfor-
mación de los alimentos para el abastecimiento
de Bogotá es importante en las cadenas de le-
76 La línea del Ecuador atraviesa el país por el sur, y prácticamente che, carne de res, pollo, arroz, panela, abarrotes
toda Colombia queda en la zona tórrida o intertropical, región de y papa. La industria del arroz y la panela están
bajas latitudes. Debido a esta situación, la iluminación solar es la
misma en todo el año y los días y las noches se suceden con igual localizadas fuera del marco geográfico de Bo-
duración. Los rayos del Sol caen siempre con la misma verticalidad,
de modo que no hay estaciones. Sólo se distinguen un invierno
gotá-Región, y el producto llega procesado a los
lluvioso y un verano seco. Las temperaturas no cambian en las dife- centros mayoristas de distribución. La transfor-
rentes épocas anuales, su variación está en función de las alturas del
relieve montañoso del país. mación en abarrotes se realiza en un 83% en
77 Lucho Garzón, Alcalde Mayor de Bogotá. Por un compromiso so-
cial contra la pobreza en Bogotá. 2004.
industrias de Bogotá y el 17% restante en el te-
78 Dietas mal dirigidas y exceso de las mismas. rritorio de Bogotá-Región. Los demás produc-

tos mencionados llevan a cabo su proceso de gunos casos, esporádicos, para movilizar sus pro-
transformación en la ciudad. ductos y para comercializar entre ellos, lo que
genera rupturas regulares de la cadena.
En cuanto al proceso de distribución, común-
mente en los centros urbanos del país la comer- El sistema carece de una planeación integral que
cialización de alimentos se realiza a través de involucre todas las partes y que considere accio-
dos canales plenamente diferenciados. El pri- nes de contingencia. La mayoría del flujo es
mero está integrado por las tiendas de barrio, operativamente informal y sus actividades es-
plazas de mercado, ventas callejeras ambulan- tán caracterizadas por el devenir diario y la opor-
tes, mercados móviles, famas, depósitos de papa tunidad, es decir, sin una perspectiva de futuro.
y expendios de leche cruda (estacionarios y am- Con excepción de los grandes supermercados,
bulantes). El segundo está conformado por las no existe una programación de mercado: quién
cadenas de hipermercados y supermercados, y requiere el producto al momento de ofertarlo,
las tiendas especializadas (frutas, carne de res, quién lo puede proveer de manera regular, cuál
carne de pollo, huevos y lácteos). Este canal se es la capacidad de oferta por región, cuáles son
caracteriza por tener un manejo especializado sus condiciones de calidad y con qué grado de
de los diferentes tipos de alimento, aplicando transformación llega, entre otras cosas.
normas ambientales y de salubridad, y agregan-
do valor, en algunos casos, a través de procesos La consecuencia de esta operatividad desorde-
de selección del producto y empaque. nada se manifiesta en sobrecostos por interme-
diación, productos deteriorados en el proceso
Si bien es cierto que el número de operadores en por mala manipulación o por su no colocación
el sistema es elevado, es normal que el mayor oportuna en el mercado, pérdidas de cosecha o
número se concentre al final de la cadena, pe- reducción del precio por debajo de su costo de
queños comerciantes de venta al detal, en tanto producción por falta de planeación de cultivos,
que el sistema de acopio en la ciudad está insti- sobrecostos de transporte por baja ocupación
tucional y físicamente concentrado (Corabastos79 de los vehículos, etc. En términos generales, la
y las cadenas integradas de las grandes superfi- operación actual de abastecimiento se caracte-
cies), por lo que si se presentara alguna dificultad riza por una serie de ineficiencias a lo largo del
en su operación, podría colocar en crisis el abas- flujo, desde la producción hasta el consumidor.
tecimiento de alimentos en la ciudad80. De igual
manera, la debilidad organizativa de los peque- Políticas del Pmasab
ños y medianos productores, industriales y co-
merciantes se convierte en un factor de vulnera- El Pmasab es un instrumento que planifica con
bilidad para el sistema. Éstos dependen de otros el propósito de lograr economías de escala, pro-
agentes, también pequeños, informales y, en al- ductos de calidad, manipulación adecuada de los
alimentos y utilización eficiente de los recursos.
Es un sistema en el que deben participar de ma-
nera protagónica (activa) los agentes que inter-
79 Aunque en Corabastos participan 338 mayoristas, 1.339 minoris-
tas y 110 puestos campesinos, éstos están agrupado bajo la misma vienen en la cadena de abastecimiento, desde el
80
institucionalidad. productor hasta el consumidor, en el que los pe-
Al respecto, existen tres equipamientos que fueron construidos para
descentralizar la comercialización mayorista, pero fracasaron como queños productores campesinos, al igual que los
tales, a raíz de lo cual se transformaron, una como plaza minorista
(Codabas) y las otras dos, localizadas en los municipios de Cota y
tenderos de la ciudad, deben, necesariamente,
Mosquera, en centros agroindustriales (Uniabastos y Maxiabastos). asociarse para potencializar sus fortalezas, acce-



der a los sistemas de información, reducir costos Por su parte, Los Nodos Logísticos son equipa-
y aumentar beneficios, tanto para ellos como para mientos de escala regional, construidos con capi-
el consumidor final. Los transformadores regio- tal privado81, en los que se efectúa la distribución,
nales y urbanos deben unirse en redes de gestión el almacenamiento, el procesamiento y la adecua-
para la normalización de productos, uso de la ción de insumos y productos procedentes de las
información y formalización de la actividad, y Cipas, o generados en Bogotá. Sirven de conectores
los consumidores deben apropiarse de una cul- entre Agroredes y Nutriredes. Son la base del
tura de buenos hábitos alimenticios. subsistema de distribución mayorista con la fun-
ción de proveer los servicios de transferencia físi-
El Pmasab tiene tres elementos, que constitu- ca, procesamiento y almacenamiento. Se espera que
yen la columna vertebral del sistema: Agrorredes, sean polos de desarrollo agroindustrial y de servi-
Nutrirredes y Nodos Logísticos. La integración cios logísticos. Se desarrollarán en el momento en
de los tres elementos produce una comunicación que los volúmenes de carga así lo requieran.
funcional en doble vía y permite la integración
de las cadenas de alimentos y las industrias La política esencial del Pmasab se centra en faci-
complementarias, como las empresas de empa- litar el acceso de toda la población a una canasta
ques, envases, agroquímicos, equipos y herra- alimenticia ideal, bajo lineamientos financieros
mientas para la producción, etc. (precio justo), ambientales y de calidad, de ma-
nera oportuna y permanente, propiciando trans-
La Agrored comprende la unión de la oferta formaciones humanas, operativas y territoriales.
alimentaria, en los anillos de producción agrope- La virtud de este Plan Maestro estará en su facul-
cuaria, asocia a los productores campesinos, prin- tad para lograr beneficios de doble vía, es decir,
cipalmente, en aspectos logísticos y de comer- que el buen resultado de una acción o negocio
cialización; su componente institucional está dependa de la satisfacción que se logre tanto en
dado por los centros de integración de la pro- la acción que le precede como en la que le sigue.
ducción agrícola (Cipa).
El sistema debe lograr un beneficio general,
La Nutrired comprende la integración de los como producto de la sumatoria de beneficios
operadores de abastecimiento localizados en la particulares, lo que lleva implícita la necesidad
respectiva vecindad (localidad, UPZ, conjunto de minimizar el costo de oportunidad social de
de localidades, conjunto de UPZ), como ten- los recursos involucrados, a través de las deci-
deros, comerciantes de plaza, pequeños super- siones de utilización del capital privado, en don-
mercados, famas, panaderías, depósitos, peque- de el costo de oportunidad tiene parámetros
ñas industrias alimentarias y agroindustrias, distintos de medición. Pues lo que es útil o ren-
restaurantes, comedores comunitarios, restau- table, por ejemplo, para un cultivador, no nece-
rantes escolares, hospitales, jardines infantiles y sariamente es útil o rentable para el sistema de
hogares de bienestar. Las Nutrirredes se apoyan abastecimiento. Más cuando, actualmente, gran
en equipamientos de escala local, comúnmen- parte de los beneficios de determinados agentes
te, plazas de mercado, logísticas y comerciales; se obtienen como producto de asimetrías de
las logísticas asumen funciones de despacho y
distribución física de los productos requeridos
por los agentes económicos de la Nutrired, en 81 Se propone una participación democrática en estas infraestructuras,
en las que tengan cabida los diversos agentes que participan en los
tanto que las comerciales adelantan, especial- procesos de distribución y transformación y servicios logísticos
mente, actividades de venta detallista. conexos, así como las Agroredes y Nutriredes.

información, lo cual constituye un costo social velación, la ceremonia religiosa y el cortejo fú-
que el sistema debe eliminar. La retribución de nebre.
los agentes, de la cadena de producción y abas-
tecimiento, debe originarse, en todo momento, Destino final: los cementerios fundacionales es-
en acciones de valor agregado. tán localizados en los antiguos municipios
anexados a Bogotá, hoy localidades del Distri-
Financiación to, y son propiedad de la Arquidiócesis de Bo-
gotá. Los especiales son cementerios privados
Es indudable que un plan de las dimensiones denominados así por prestar su servicio sola-
que se han planteado requiere de grandes inver- mente a un grupo religioso o de alguna nacio-
siones tanto públicas como privadas, diferidas nalidad específica. De los 19 cementerios en
hasta el año 2019. El sistema debe ser operado operación, 4 son de propiedad del Distrito, y
por una extensa red de agentes privados, quie- junto con los cuatro jardines cementerio, atien-
nes aportarán parte de la inversión. En tanto, la den el 95,8% de la demanda.
gestión pública está dirigida básicamente al or-
denamiento y regulación para que la operación Culto Post Mortem: consiste en las visitas que
se desarrolle convenientemente; en ese contex- realizan los familiares al sitio de destino final
to, las inversiones distritales no serán menos im- del cadáver.
portantes que las privadas.
Problemas relacionados con los
5.3. PLAN MAESTRO DE cementerios y los servicios funerarios
CEMENTERIOS Y SERVICIOS
Los servicios de atención funeraria ofrecidos por
FUNERARIOS (PMCSF)
agencias y oficinas comerciales de venta de servi-
Descripción del sector cios funerarios se realizan en diferentes equipa-
mientos, no siempre cercanos ni agrupados, por
El servicio funerario tiene cuatro componentes
lo que generan diversos flujos con niveles de im-
básicos:
pacto diferenciales en la movilidad y el espacio
público. La movilidad vehicular entre los equipa-
Generación: corresponde al sitio físico donde se
mientos del servicio funerario genera el mayor
produce la defunción y el punto de inicio del
impacto urbano y ambiental en su última fase,
flujo operativo de la prestación del servicio. La
el desplazamiento desde el lugar de la ceremo-
generación puede darse en morgues, equipa-
nia hasta el destino final, pues en general con-
mientos de salud o residencias.
Cuadro 1.9.
Atención funeraria: corresponde a los servicios
Clasificación y cantidad de establecimientos
prestados por un conjunto de agentes funera-
funerarios al 2005
rios en la etapa previa al transporte del cadáver
al sitio de destino final. Este componente in- Clasificación Cantidad Porcentaje
cluye el procedimiento de tanatopraxia82 , la Locales funerarios -LF 89 70%
Agencias funerarias - AF 39 30%
Total 128
82 Equipamientos con sala de
Es el conjunto de técnicas practicadas en un cadáver para conseguir
detener temporal o definitivamente el proceso de descomposición. tanatopraxia 21 16%
Así como las operaciones de tanatoplástica, que tienen la finalidad
de dar un aspecto vital y no traumático de la muerte. Fuente: Indagación operadores del servicio funerario.

siste en una caravana de vehículos que se dirige Las cifras presentadas en el cuadro 1.10, indi-
lentamente por la malla vial hacia los lugares de can que la mayor concentración de oferta para
destino final del cadáver, generando congestión los tres tipos de destino final se encuentran en
vehicular y niveles de contaminación atmosfé- los jardines cementerios localizados en el borde
rica directa e indirecta. norte de la ciudad y a los cuales tienen acceso
principalmente los estratos altos, por el costo de
Por otra parte, existe una sobreoferta de 88% sus servicios. De esta manera, se presenta un dé-
en la atención funeraria, debido a la diversidad ficit territorial de oferta de destino final para los
de ofertas comerciales que tienen las agencias estratos bajos. De otro lado, se evidencia ausen-
funerarias. Así, la rentabilidad del negocio no cia de servicios y equipamientos de cenizarios83,
está dada únicamente por la venta de servicios como resultado final de la cremación.
funerarios, sino por la combinación de ofertas
comerciales. A pesar de dicha sobreoferta, es Si bien las tarifas de la oferta distrital son bajas,
notorio el déficit cualitativo, estimándose que las tarifas de la oferta integral del servicio vin-
sólo cerca del 40% de las salas actuales presen- culado a las infraestructuras distritales son al-
tan condiciones para ofrecer un servicio de cali- tas. Por la intermediación, el precio de la oferta
dad y de bajo impacto urbano. distrital se incrementa entre un 50% y un 200%.
La ausencia de políticas y mecanismos de regu- De acuerdo con los cálculos realizados por la
lación para la prestación de los servicios funera- UESP, la tasa bruta de mortalidad de la ciudad
rios ha originado la proliferación de equipa- bajará considerablemente en los próximos años,
mientos y servicios, con efectos negativos sobre pasando de 5,26 por mil en 2001 a 4,50 por
la estructura urbana y ambiental de la ciudad, y mil en 2019. Cubrir esta demanda no presenta
ausencia de entes gremiales que verifiquen ni- mayores inconvenientes, considerando la dispo-
veles de calidad, coherencia y consistencia de nibilidad en los equipamientos. Sin embargo,
las tarifas de los servicios, que se aplican entre existen barreras en cuanto al acceso económico
los prestadores del servicio y entre los usuarios. y espacial a estos servicios para un gran segmento
Cuadro 1.10.
Dotación y disponibilidad-inhumaciones por tipo de cementerio al 2005
Cementerios Lotes Bóvedas Cremación

Dotación Disponibles Dotación Disponibles Cantidad de hornos Cantidad de
cenizarios
Jardines 465.000 217.700 11.460 5.350 4 ND

Distritales 0 0 30.803 5.218 6 2.808
Especiales 630 435 ND ND ND
Municipales 250 0 12.500 4.767 ND
Total 465.880 218.135 54.763 15.335 10 2.808
Fuente: Indagación operadores del servicio funerario.

ND: No disponible.
83 Los cenizarios son una alternativa de destino final que no tiene im-
pacto ambiental ni urbanístico.

de la población. Estos servicios son costosos para Es notoria la tendencia del sector funerario a
la población de bajos ingresos, y por la localiza- extender servicios y hacer inversiones en zonas
ción de los equipamientos se aumentan los cos- de estratos altos; lo cual busca captar las altas
tos de desplazamiento y transporte del difunto tarifas del sector, descuidando tanto en calidad
en algunas zonas de la ciudad. como en cobertura la prestación de servicios
funerarios en zonas de estratos medios y bajos.
La demanda por estratos tiene aproximadamente Basados en las cifras de oferta y demanda, los
la siguiente distribución: estratos 1, 2 y 3 de- requerimientos adicionales de equipamientos de
mandan el 83,4%, el estrato 4 demanda el 8,1%, tipo funerario para el año 2019 se presentan a
y los estratos 5 y 6 demandan el 8,5%. continuación.
Cuadro 1.11.
Composición probable de demanda por tipo de servicio 2007, 2011, 2015 y 2019
Año Total Cremación % Cremación Inhumación Bóveda/Total Inhumación % lote/Total

servicios /Total servicios en bóveda % servicios en lote servicios
2007 29.576 11.535 39,0 7.986 27,0 10.056 34,0

2011 31.734 13.646 43,0 8.568 27,0 9.520 30,0
2015 33.932 15.948 47,0 9.162 27,0 8.822 26,0
2019 36.367 18.547 51,0 8.364 22,0 9.455 26,0
Proyección: UESP – Anexo 2.1. Escenario sector.
Tabla 1.10.
Requerimientos de equipamiento funerario al año 2019
Equipamiento Cantidad Observaciones
Cementerios Dos de propiedad distrital, con servicio de salas de Su justificación se fundamenta en la necesidad de cobertura
velación, de tanatopraxia, crematorio, bóvedas, osarios y geográfica, a los estratos 1, 2 y 3 de las áreas de influencia
cenizarios, en el nororiente y noroccidente de la ciudad. propuestas y minimización de impactos.
Bóvedas ND Su justificación es por aumento de la cobertura geográfica,

a los estratos 1, 2 y 3 y eliminación de flujos.
Crematorios Se requieren siete (7) nuevas cámaras de cremación, así:
1-Cementerio Parque Serafín. Su ubicación debe ser en equipamientos de cementerios de

1-Cementerio del Sur. propiedad distrital.
1-Cementerio Central.
2-Nuevo cementerio en el Nororiente.
2- Nuevo cementerio en el Noroccidente.
Los nuevos deben estar localizados en los equipamientos

Cenizarios Se estima una necesidad para el período de cerca de de destino final, en los templos de culto y en equipamientos
270.000 unidades. diseñados para este fin, ubicados en los nodos del sector
funerario establecidos por este Plan Maestro.
Osarios Los nuevos deben estar localizados en los equipamientos

Se estima una necesidad para el período de cerca de de destino final, y en los templos de culto y en
75.000 unidades. equipamientos diseñados para este fin, ubicados en los
nodos del sector funerario establecidos por este Plan
Maestro.
Fuente: PMCSF.
N/D: No disponible.

El diagnóstico de este sector fue realizado sepa- en los sectores más pobres y vulnerables y me-
rándolo en dos grandes ramas: atención funera- jorar la calidad y productividad de los
ria (red privada) y cementerios (red mixta). En equipamientos distritales.
el primer caso se detectaron problemas de
sobreoferta de equipamientos, concentración en Política territorial urbana y rural: diseñada para
grandes empresas, elevadas tarifas, cubrimiento reducir y potencializar los impactos urbanos,
geográfico insuficiente y localización en áreas sociales y ambientales generados por los servi-
de conservación. En el caso de los cementerios, cios y por los equipamientos de cementerios y
también existe sobreoferta de lotes-tumba, pro- servicios funerarios en la ciudad, estructurar la
blemas en la focalización de la inversión distrital, integración de los territorios urbano y rural, re-
falta de regulación y control de las tarifas priva- ducir costos de transporte entre la ubicación del
das y predominio en la escala urbana. ser humano fallecido y la oferta comercial de
servicios funerarios y brindar asistencia técnica
Políticas del PMCSF a la gestión de servicios funerarios en las zonas
rurales del Distrito.
El acceso al servicio funerario es un derecho de
carácter universal, por lo que el PMCSF es un Política territorial urbano-regional: orientada a
instrumento de planificación social, económica contribuir al ordenamiento territorial, propi-
y territorial de largo plazo que se estructura en ciando la integración de Bogotá con la región y
principios, políticas, estrategias y proyectos con apoyando las operaciones estratégicas de arti-
su respectivo Plan Plurianual de Inversiones culación de servicios de cobertura regional.
2006-2019. El plan está encaminado a mejorar
las condiciones de oferta, de acuerdo con las Política económico-financiera: propone lograr la
creencias religiosas y características culturales de estructuración legal, institucional, económica y
la población. financiera de los esquemas de coparticipación
público-privada en la prestación de los servicios
Su principal objetivo es mejorar la atención fu- funerarios, con la vinculación de los equipa-
neraria y la disposición final de las personas di- mientos de propiedad del Distrito Capital, para
funtas en función de su condición socioeco- mejorar las condiciones de la sostenibilidad eco-
nómica y ubicación en el territorio. nómica y financiera del servicio, valorando los
subsidios otorgados y focalizando la inversión
Para garantizar los derechos de los ciudadanos a pública.
los servicios funerarios, la Administración
Distrital adecua su intervención a las caracterís- Como respuesta a las fallas detectadas, el PMCSF
ticas de la demanda y mejora sus funciones de busca ampliar la accesibilidad de la oferta a los
dirección, regulación, prestación y seguimiento. estratos 1, 2 y 3, mediante la regulación de tari-
fas y con la expansión de equipamientos a zonas
El plan define cuatro políticas para el sector: deficitarias. Otro de los objetivos es articular la
oferta con la demanda, mediante el establecimien-
Política social: propone conseguir el acceso a la to de mecanismos de coordinación, concertación
atención funeraria y al destino final de todos y articulación entre el sector público y privado,
los seres humanos fallecidos en el territorio y con la creación de una red integrada de equipa-
distrital. Busca focalizar la oferta pública distrital mientos urbano-regionales.



Financiación Los recintos feriales se clasifican según la esca-

la o cobertura y área neta de exhibición. Los
La financiación del plan maestro de cementerios
de escala metropolitana tienen un área de ex-
y servicios funerarios sería asumida en su totali-
hibición mayor a 8.000 m2; los de escala urba-
dad en la UESP. No se especifican gasto recu-
na tienen un área mayor a 2.000 m2 y hasta
rrente ni gasto nuevo84.
8.000 m2; y los de escala zonal tienen un área
neta de exhibición hasta los 2.000 m2.
5.4. PLAN MAESTRO DE RECINTOS
FERIALES (PMRF) Por otro lado, según el tipo de productos ofre-
cidos en las ferias, éstas se clasifican en: ferias
tecnológicas, que se caracterizan por la exhibi-
Los recintos feriales son “instalaciones especia- ción de productos industriales que suponen in-
lizadas para la exhibición y difusión transitoria novaciones en la producción de bienes y servi-
de productos”85. La actividad ferial se caracteri- cios; científicas, que permiten la exposición de
za por la capacidad de convocatoria de distintos nuevos conocimientos generados por centros
agentes sociales involucrados con la actividad académicos o de investigación; culturales, que
económica (productores, comercializadores y muestran la producción artística, artesanal o
consumidores). Corferias, la Plaza de Artesanos cultural en general.
y el Centro de Convenciones Gonzalo Jiménez
de Quesada son los principales recintos feriales Diagnóstico
donde se realiza este tipo de actividad, la cual es
impulsada principalmente por instituciones pri- En el diagnóstico de los recintos feriales se en-
vadas. También, se realizan actividades feriales contraron una serie de limitantes, entre las cua-
en centros comerciales, centros de convencio- les se destacan:
nes y en el espacio público (parques y plazole-
tas), lo cual debe conducir a una articulación – Incoherencia de usos urbanos adyacentes,
del PMRF con los de Deporte, Espacio Público pobre imagen, inseguridad y deterioro en
y Cultura. áreas contiguas a Corferias, dado que éste
es un recinto ubicado en una de alta con-
El PMRF tiene como propósito garantizar que centración de barrios residenciales, que han
los recintos feriales presten sus servicios de for- evolucionado hacia diferentes usos (comer-
ma adecuada y armónica con el territorio, a tra- ciales, industriales, residenciales), lo cual ge-
vés del ordenamiento espacial y la definición de nera impactos urbanos negativos, inseguri-
lineamientos urbanísticos y arquitectónicos, dad y deterioro de la calidad del entorno
para contribuir con la promoción y crecimien- urbano.
to de la actividad ferial en Bogotá y la región. – En el caso del Centro de Convenciones, se
Este Plan está en concordancia con lo señalado encuentra en una zona adyacente también
en el POT, en cuanto a desarrollo del territorio a sectores con problemas de inseguridad,
distrital, y con el Plan de Desarrollo Bogotá Sin pero también rodeada de edificaciones de
Indiferencia, en cuanto a su dimensión econó- gran desarrollo urbanístico y piezas arqui-
mica y social. tectónicas de gran valor histórico (Museo
Nacional, Iglesia de San Diego, entre otros).
85 Decreto Distrital 190 de 2004 (POT), artículo 233, numeral 3. – Subutilización de las instalaciones.

– Limitaciones en el acceso y disfrute de la Corferias utilizan más este recinto, que los que
población visitante, particularmente por ra- habitan en predios cercanos al de la Plaza de
zones de accesibilidad y conectividad. En Artesanos. El 47,9% de los jefes de hogar que
el caso de Corferias, se encuentra alejada viven cerca de la Plaza de Artesano fue al menos
de las principales troncales de Transmilenio, una vez al año, mientras que en Corferias esta
pero hacia el futuro es una situación que proporción fue de 66,4%.
puede mejorar.
El sondeo también arrojó que los vecinos de
– Dificultades de gestión del espacio público
Corferias tienen mayores problemas con los im-
adyacente. Se presenta, en el caso de Corfe-
pactos negativos que se generan en el sector (cir-
rias, invasión del espacio público, dificul-
culación peatonal, circulación vehicular, manejo
tad de circulación peatonal, mientras que
de basuras, entre otros), que los que habitan en
en la Plaza de Artesanos también se pre-
viviendas cercanas a la Plaza de Artesanos.
sentan problemas de movilidad, por la cer-
canía de establecimientos de comida con
Por otro lado, en el Documento Técnico de
pocas posibilidades de estacionamiento para
Soporte de este plan maestro, se señalan las opor-
sus clientes.
tunidades para el desarrollo de la actividad ferial,
entre las cuales se encuentran:
Por otro lado, se realizó un sondeo de opinión86
para conocer las inquietudes de los usuarios so- – La demanda de superficie ferial se encuen-
bre la actividad ferial en Corferias y la Plaza de tra cubierta.
Artesanos, y se encontró lo siguiente:
– La actividad ferial ha recibido el respaldo y
– Las personas de estratos 1 y 2, y las de bajos la promoción de múltiples ciudades como
niveles educativos, tienen pocas oportuni- estrategia para su inserción a la economía
dades de asistir a Corferias. global.
– En general, se considera que no hay adecua- – Se vislumbran prospectos de articulación a

da señalización para llegar al Recinto Ferial, otros planes, como espacio público, equipa-
ni facilidad para conseguir parqueaderos. mientos deportivos y parques.
– Se percibe que no hay sitios de descanso – Su promoción y apoyo institucional redun-

cubiertos y confortables ni adecuada pro- da en la construcción de capital social y ge-
tección para la lluvia. neración de empleo, incremento de la
competitividad y la productividad urbanas.
– Los dos factores que más limitan el uso de
la feria por parte de los ciudadanos son el
alto costo de la entrada (Corferias) y la fal-
Políticas
ta de información de los eventos (Plaza de El PMRF contempla dos políticas: i) política
Artesanos). de localización e implantación, que comprende
la definición de criterios de ubicación de los re-
Un aspecto para destacar en este sondeo de opi- cintos feriales nuevos, coherente con el contex-
nión es que los habitantes que viven cerca de to regional, metropolitano, urbano y zonal; y
ii) política de armonización con el entorno y
86 Este sondeo fue realizado básicamente a las personas que asisten a la seguridad humana, que comprende el mejora-
Feria del Libro. miento de las condiciones físicas y espaciales de


los recintos feriales existentes y sus relaciones De mediano plazo: en 2015 los recintos feriales
con el entorno, de tal forma que contribuyan a deberán tener actualizados sus estructuras de
proyectar una imagen de la ciudad moderna y acuerdo con el Código sismorresistente de 1998.
atractiva.
De largo plazo: los nuevos recintos feriales que se
La política de localización e implantación se creen al 2019 deberán ser construidos de acuer-
desarrolla por medio de la estrategia físico-espa- do con los lineamientos de localización e im-
cial, que busca mejorar el entorno urbano, la se- plantación que propone el PMRF.
guridad humana y las condiciones ambientales
de funcionamiento de los recintos feriales, a par-
BIBLIOGRAFÍA
tir de la definición de lineamientos y condicio-
nes de localización, desarrollo edificatorio o mi- Decreto Distrital 190 de 2004, Plan de Ordena-
tigación de impactos generados, que deberán ser miento Territorial de Bogotá (POT).
exigidos en el momento de la formulación y adop-
Secretaría de Educación Distrital (SED), Univer-
ción de los planes de implantación o de regulari-
sidad Nacional de Colombia – Facultad de
zación y manejo, según sea el caso. En tal senti- Artes (2006). Plan maestro de Equipamientos
do, el PMRF precisa aspectos relacionados con de Educación Formal y no Formal del Dis-
la localización, accesos vehiculares, cupos de es- trito Capital, mayo. Entidad responsable:
tacionamiento, accesos peatonales, accesibilidad SED.
de personas con discapacidad, cerramientos,
manejo de residuos sólidos, entre otros, y propo- Proyecto de Decreto, por el cual se adopta el Plan
ne aspectos relacionados con la edificabilidad de Maestro de Equipamientos de educación for-
estos recintos, señalando un índice de ocupación mal y no formal en el Distrito Capital y se
de 0,45 y un índice de construcción de 0,90. dictan otras disposiciones.
www.sedbogota.edu.co
La política de armonización con el entorno y
seguridad humana se desarrolla mediante la es- SED-Subdirección de Análisis Sectorial. Boletín
trategia de gestión participativa e interinsti- de estadísticas educativas.
tucional de los planes de regularización, que
SED (2004). Informe de gestión.
busca generar, en los procesos de formulación y
adopción de los planes de regularización y ma- Secretaría de Hacienda Distrital-Dirección Distri-
nejo, un escenario interinstitucional y de parti- tal de Presupuesto (2006). Financiación in-
cipación. Se propone que estos planes estén lis- dicativa de los planes maestros.
tos a más tardar en 2008.
Secretaría Distrital de Salud (SDS)–Dirección de
Desarrollo Social, con el acompañamiento de
Entre las metas de corto, mediano y largo se
la Facultad de Administración de Empresas
destacan: de la Universidad de los Andes (2006). Plan
Maestro de Equipamientos del Sector Salud,
De corto plazo: que, a 31 de diciembre de 2008, abril. Entidad responsable: SDS.
todo los recintos feriales hayan formulado los
planes de regularización y manejo de acuerdo Proyecto de Decreto, por el cual se adopta el Plan
con los lineamientos establecidos en el POT, y Maestro de Equipamientos en Salud para
que, a 31 de diciembre de 2011, todos los recin- Bogotá Distrito Capital. Secretaría Distrital
tos feriales cumplan con las normas ambientales. de Salud.

Universidad Nacional de Colombia (2006). For- – Mario Durán. Plan Maestro de Acueducto
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Secretaría de Hacienda Dsitrital-Dirección de Proyecto de Decreto, por medio del cual se adop-
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dana, justicia y defensa. Documento explica- Plan maestro para el manejo de resíduos sóli-
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gotá D.C.”, diciembre.
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de Cultura: “Por los Derechos Culturales, la Emgesa y DAPD.
Cultura de los Derechos y el Derecho a la
Proyecto de Decreto, por el cual se adopta el Maes-
Cultura”, agosto. Entidad responsable: IDCT.
tro de Energía.
Proyecto de Decreto, “Por el cual se adopta y re-
DAPD-Gas Natural, S.A., ESP. Plan Maestro de
gula el Plan Maestro de Equipamientos de
Gas. Versión Final, agosto de 2005. Entidad
Cultura de Bogota-Distrito Capital”. Insti-
responsable: Gas Natural, S.A., ESP.
tuto Distrital de Cultura y Turismo.
Proyecto de Decreto, por el cual se adopta el Plan
Universidad Nacional de Colombia-Instituto
Maestro de Gas Natural de Bogotá, D.C.
Distrital de Recreación y Deporte-IDRD
(Versión 10 de mayo de 2006)
(2005). Documento Técnico de Soporte Plan
Maestro de Parques y Equipamientos Depor- DAPD-Acosta, Josué Manuel. Plan maestro de
tivos, Convenio 023. Entidad responsable: telecomunicaciones (Documento técnico de
IDRD. soporte), octubre de 2005. Entidades respon-
sables del sector: Empresa de Telecomunica-
ciones de Bogotá (ETB), Colombia Teleco-
Maestro de Parques y Equipamientos Depor-
municaciones y Empresas Púbicas de
tivos de Bogotá, Distrito Capital, y se dictan
Medellín (EPM)-Bogotá.
otras disposiciones, versión de agosto de 2006.
Constitución Política de Colombia.
Maestro de Telecomunicaciones para Bogotá
Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogo- Distrito Capital y se dictan otras disposicio-
tá (EAAB)–ESP, Consorcio Geosigma Ltda. nes.

Secretaría de Tránsito y Transportes de Bogotá Consorcio CPT-CIPEC (2006). Plan Maestro de

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(2006), “Documentos técnicos para for- Maestro de Abastecimiento y Seguridad
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Bogotá D.C., que incluye ordenamiento de
Garzón, L. E.-Alcalde Mayor de Bogotá (2004).
estacionamientos”, marzo.
Por un compromiso social contra la pobreza
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Universidad Nacional de Colombia–DAPD
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PMEP. Decreto 215 del 7 de julio de 2005.
Universidad Nacional de Colombia-DAPD
PMEP-Anexos 1 y 2 - Documento Técnico de (2006). Documento Técnico de Soporte Plan
Soporte. Maestro de Recintos Feriales, junio.
PMEP-Plan de Inversiones. Proyecto de Decreto, por el cual se adopta el Plan

Maestro de Recintos Feriales de Bogotá, Dis-
PMEP-Glosario Técnico. trito Capital, y se dictan otras disposiciones,
Penagos, Gustavo (1998). “Los Bienes de uso pú- versión de agosto de 2006.
blico”. Ediciones Doctrina y Ley LTDA.
Santafé de Bogotá.


ANÁLISIS SECTORIAL EMPLEO INFORMAL EN BOGOTÁ, D.C.
Condiciones laborales de las personas ocupadas

en el sector informal
El sector informal constituye un segmento de intervención prioritaria tanto en el ámbito social

como en el económico. En lo social es prioritario para las intervenciones de ampliación de la
protección y seguridad social y de mejoramiento de las condiciones laborales. En lo económico
es prioritario para las políticas que pretenden elevar los niveles de productividad y
competitividad de la economía.
Con el fin de contribuir a la formulación de dichas intervenciones, la Secretaría de Hacienda

presenta en este documento un análisis sobre el tipo de empleo que genera el sector informal, las
características de los trabajadores, sus condiciones laborales y formas de vinculación. Así
mismo, analiza el tipo de intervenciones que pueden contribuir a la transición hacia la
formalidad, en particular, aquellas que derivarán en empleos de mejor calidad.
El documento tiene cuatro secciones. La primera presenta la evolución del empleo informal en
Bogotá. En la segunda se analizan las características económicas de las pequeñas unidades y los
ciclos de producción del sector. La tercera examina las características de los ocupados y de su
vinculación laboral. Y en la cuarta se presentan algunas reflexiones y recomendaciones de
política pública que pueden contribuir al mejoramiento de las condiciones laborales de las
personas ocupadas en el sector informal.
EVOLUCIÓN DEL EMPLEO INFORMAL las autoridades (tiendas, talleres, hogar) y rela-
EN BOGOTÁ ciones laborales basadas en empleo ocasional y
parentesco, y no en acuerdos contractuales.
El sector informal es el conjunto de unidades
productivas en forma de empresas familiares, no De acuerdo con la CEPAL, la informalidad tie-
constituidas en sociedad, que funcionan en pe- ne su origen en la incapacidad de sectores mo-
queña escala con una organización rudimentaria dernos (agricultura, industria, servicios) de su-
en la que hay poca o ninguna distinción entre el ministrar ingresos adecuados o empleo, el deseo
capital y el trabajo. Su objetivo principal es más de independencia, la excesiva regulación en el
la autogeneración de empleo e ingresos de sub- mercado laboral, la continuación de activida-
sistencia que la maximización de utilidades. Se des tradicionales y los bajos niveles de califica-
caracteriza por bajos niveles de capital, producti- ción de la oferta laboral.
vidad, organización e ingresos; acceso limitado o
nulo a mercados organizados, instituciones La informalidad tiene consecuencias sociales,
crediticias, tecnología, educación formal, ubica- fiscales y ocupacionales adversas. En lo social
ción no fija o en lugares de poca visibilidad para aumenta los niveles de pobreza, la deserción es-

colar y afecta la cobertura de los sistemas de pro- sector informal a través de las unidades produc-
tección social (salud, pensiones, riesgos profe- tivas son muy escasas, no son periódicas y revis-
sionales, protección frente al desempleo). En lo ten especial dificultad en lo que toca con la iden-
fiscal, disminuye los ingresos del Estado y los tificación, pues una de las características de buena
entes territoriales vía evasión y elusión de im- parte de la economía informal es la no visibili-
puestos y aportes a la seguridad social. Y en lo dad y la inexistencia en registros administrativos.
ocupacional, como consecuencia del rezago tec-
nológico y la baja productividad que lo caracte- En las encuestas a hogares, el sector informal
rizan, ocasiona la pérdida de habilidades y el comprende a los trabajadores por cuenta pro-
desaprovechamiento del capital humano de la pia que no son profesionales ni técnicos, a los
población ocupada. patronos y asalariados de las empresas de me-
nos de diez trabajadores permanentes, a los tra-
La aproximación estadística de la informalidad bajadores del servicio doméstico y a los trabaja-
en Colombia comprende dos tipos de investi- dores familiares sin remuneración.
gaciones. Unas, cuya unidad de análisis son los
hogares, y otras, cuya unidad de análisis son las Entre 1992 y 2005, el número de informales en
unidades productivas. Dentro de las primeras Bogotá creció en 487 mil, y el número de ocupa-
se encuentran las encuestas a hogares de em- dos, en 820 mil, de forma que el 60,4% de los
pleo y calidad de vida, que tienen la ventaja de empleos generados correspondió al sector infor-
la continuidad en su aplicación, pero la des- mal de la economía. En 2000, la ciudad registró
ventaja de que no permiten captar las caracte- el mayor porcentaje de empleo informal (57 de
rísticas específicas de las unidades económicas, cada 100 empleos). Y aunque hasta 2004 la tasa
como el cumplimiento de las obligaciones mer- de informalidad* presentó una leve tendencia de-
cantiles, laborales, tributarias y contables, varia- creciente, todavía más de la mitad del empleo de
bles fundamentales para precisar la existencia de la capital está asociado con el sector informal (cua-
informalidad. Las aproximaciones estadísticas al dro 2.1).
Cuadro 2.1
Bogotá. Ocupados en el Sector Informal por género. Junio de 1992, 1994,1996, 1998 y 2000.
Segundo trimestre de 2003, 2004 y 2005
Año Informal Tasa de informalidad

Total Hombre Mujer Total Hombre Mujer
1992 1.172.404 666.696 505.708 50,6 49,7 51,9

1994 1.211.071 702.421 508.650 50,2 49,8 50,8
1996 1.223.936 722.122 501.814 48,9 49,4 48,2
1998 1.279.100 680.772 598.328 49,7 48,7 50,9
2000 1.484.055 798.430 685.625 57,3 56,0 58,9
2003 1.593.594 825.908 767.686 54,9 53,6 56,3
2004 1.516.104 744.200 771.904 51,5 49,3 53,7
2005 1.659.237 834.974 824.263 52,9 51,0 55,0
Fuente: Cálculos de los autores con base en Dane, Encuesta Nacional y Continua de Hogares.
* Para fines de este estudio, la tasa de informalidad hace referencia a

la relación entre los ocupados del sector informal y el empleo total.

La informalidad afecta más a las mujeres, a los La más reciente fuente estadística que ha exami-
jóvenes1 y a los menos educados2, pues estos seg- nado el sector informal a profundidad fue la En-
mentos de población son los que ostentan las cuesta 1-2-3, aplicada por el Dane en 2001, que
mayores tasas de informalidad. tuvo como objeto investigar las características
económicas de los establecimientos, negocios o
La magnitud e importancia relativa del fenó- actividades de comercio, servicios e industria que
meno, así como sus efectos perversos sociales y tenían hasta 10 personas ocupadas, incluyendo
económicos confirman la necesidad de políti- los establecimientos visibles y no visibles, y las
cas públicas enfocadas en este sector y la poten- actividades que se realizan en puestos móviles y
cialidad que tienen dichas intervenciones. ambulantes. La cobertura y representatividad es
para el conjunto de las trece principales áreas
Características económicas metropolitanas: Bucaramanga, Barranquilla, Bo-
gotá-Soacha, Cartagena, Cali, Cúcuta, Ibagué,
de las pequeñas unidades
Manizales, Medellín, Montería, Pasto, Pereira y
A partir de la Encuesta de Calidad de Vida 2003 Villavicencio.
y las cuentas económicas distritales3, la SHD
construyó una matriz de empleo que permite Con base en los resultados de esta Encuesta, la
observar el empleo y la producción según el ta- Secretaría de Hacienda (2005) ha sostenido que
maño de la empresa. Este ejercicio refleja el reza- las intervenciones para cerrar la brecha entre la
go significativo de las pequeñas unidades econó- pequeña y gran empresa deben partir de los pro-
micas4. En 2003, en Bogotá, este segmento blemas que enfrentan las primeras: alto rezago
concentraba el 65,3% de los ocupados, pero sólo tecnológico5 , dificultades para acceder a capital6 ,
generaba el 37,5% de valor agregado de la ciu- dificultades en la comercialización y mercadeo7 ,
dad, lo que implica el desaprovechamiento de los
factores de producción y deriva en bajos ingresos
y condiciones precarias de trabajo (gráfico 2.1).
4 La pequeña empresa agrupa las unidades productivas que ocupan

menos de 10 trabajadores y los trabajadores por cuenta propia. Este
parámetro es similar al utilizado para la definición del sector infor-
1 La tasa de informalidad para los jóvenes de 12 a 15 años era de mal en el país, por tanto, aquí se utilizan indistintamente las deno-
94,4%, y para los jóvenes entre 16 y 18 años, de 81.1% (dato de minaciones informalidad y pequeña empresa.
2005 para las trece principales ciudades). 5 Así lo evidencian sus coeficientes técnicos (peso del consumo inter-
2 La tasa de informalidad para los ocupados con educación primaria medio en la producción bruta). En 2001, el consumo intermedio
es de 84.2%, para los ocupados con educación secundaria es de representaba el 72% de la producción en el sector informal, frente
64.4%, y para los ocupados con educación superior, de 28.7% (dato a 42% del sector formal, lo que refleja que las primeras “son más
de 2005 para las trece principales ciudades). intensivas en el consumo de materiales y materias primas y tienen
3 Las cuentas económicas distritales son el resultado de la medición baja capacidad de ahorro, debido al uso de tecnologías mucho me-
del conjunto de transacciones económicas que realizan las unidades nos avanzadas” (Dane, 2004).
residentes en el territorio geográfico distrital conformado por las 20 6 El problema más frecuente que reportan las pequeñas unidades es
localidades. Para medir la actividad económica se elaboran dos ti- de orden financiero, como falta de capital, de crédito y/o altas tasas
pos de cuentas: la de producción, cuya finalidad es registrar el valor de interés. El 44% de las pequeñas unidades, a pesar de que necesita
agregado en los procesos de producción de una actividad, sector o capital adicional no lo solicita, pues encuentra barreras para radicar
de la economía total, y la de generación de ingresos sectorial, cuya una solicitud, como altas tasas de interés (37%), trámites engorro-
finalidad es registrar el origen factorial de los ingresos generados en sos (34%), necesidad de amistades, intermediarios o recomenda-
la producción por cada uno de los factores participantes (capital, ciones (14%) y el desconocimiento de los mecanismos o medios
trabajo y capacidad instalada) y los cargos impositivos del gobierno. para solicitar un crédito (12%). Y de los que lo solicitan, al 14% les
La síntesis de las cuentas económicas se presenta en la matriz insumo es negado, 37% lo obtiene de particulares, y sólo el 49% de una
producto, la cual se constituye en un instrumento analítico utiliza- entidad financiera. La alta participación de los préstamos de parti-
do en la previsión, planificación y análisis económico. La matriz culares, caracterizada por abusos en términos de tasa de interés y
insumo producto está conformada por cuatro submatrices, con in- plazos, y por tanto altos costos para acceder a capital, puede tener
formación sobre la oferta de bienes y servicios, utilización final de efectos perversos en su sostenibilidad y sobrevivencia.
bienes y servicios, consumos intermedios y cuentas de producción 7 El 31% de las pequeñas unidades económicas reporta dificultades
y de generación del ingreso sectorial. de comercialización y mercadeo.

Gráfico 2.1.
Participación de la gran y pequeña empresa en el valor agregado y en la ocupación
Bogotá 2003
Fuente: Cálculos de los autores con base en Matriz de empleo - SHD.
escaso acceso a capacitación y asesoría8, y escasa que impiden el acceso al crédito y para favore-
interrelación con el sector formal y moderno de cer la inserción en cadenas productivas. Y den-
la economía9. tro de la estrategia de formalización se han men-
cionado intervenciones de simplificación de
En este sentido, se ha enunciado la necesidad trámites, la realización de campañas de infor-
de dos estrategias, una para mejorar su desem- mación, la creación de regímenes especiales para
peño económico y otra para avanzar en la forma- las pequeñas unidades económicas que relajen
lización. La primera incluye intervenciones para las exigencias y costos que conlleva la formali-
elevar los niveles de competitividad y producti- zación.
vidad, como son la modernización y reconversión
tecnológica y organizacional, mediante el forta- Los ciclos de producción de las
lecimiento de programas de capacitación e in-
pequeñas unidades económicas como
novación, acciones para eliminar barreras como
aproximación a la estabilidad del empleo
la falta de garantías y las altas tasas de interés
que proveen
La producción de las pequeñas unidades eco-
nómicas presenta alta variabilidad a lo largo del
8 Sólo el 9% de las pequeñas unidades económicas recibió capacita-
ción y/o asesoría en los últimos 12 meses, a pesar de que el 58% año. En efecto, en promedio, un microesta-
considera que la requiere. blecimiento tiene 1,4 meses del año de activi-
9 Sólo el 9% tiene entre sus clientes a empresas o entidades del go-
bierno, y el 18% a empresas, fábricas o cadenas de almacenes. dad alta; 7,6 meses de actividad normal; 1,9

actividad baja y no funciona durante 1,1 meses. dad baja equivale en promedio al 54,7% de la
Lo que indica que en promedio la cuarta parte producción de un mes normal, mientras que la
del año (3 meses) enfrenta ingresos bajos o de un mes alto equivale al 133% de la misma.
inexistentes. La industria registra la mayor varia-
bilidad. En efecto, tiene el menor número de Suponiendo una relación directa entre los nive-
meses con actividad normal y el mayor con ac- les de producción y los factores que en ella inter-
tividad alta y baja, al punto que suma la tercera vienen, la alta variabilidad de la producción se
parte del año con actividad baja o inexistente traduciría en una alta rotación de mano de obra
(cuadro 2.2). (salida y entrada de trabajadores) o una variación
considerable de las horas de trabajo. Esto deriva-
ría, en el primer caso, en la corta duración e
Cuadro 2.2.
Meses promedio al año con alta, baja y media inestabilidad de las vinculaciones laborales. En
actividad en las pequeñas unidades el segundo, en alta inestabilidad de los ingresos
económicas. Trece principales ciudades, 2001 de los trabajadores.
Actividad Total Comercio Industria Servicios Si las pequeñas empresas ajustan la cantidad de
Alto 1,4 1,3 1,8 1,2
factor trabajo a las variaciones de la producción,
Normal 7,6 7,4 7 8,1 bien sea enganchando o despidiendo trabajado-
Bajo 1,9 2 2,3 1,7 res, se obtienen los siguientes resultados. Existen
No funcionó 1,1 1,3 0,9 1
Total 12 12 12 12 dos períodos de expansión. El primero en los
meses de marzo, abril y mayo, y el segundo,
Fuente: Cálculos de los autores con base en Dane, Encuesta 1-2-3.
mucho más pronunciado, durante los dos últi-
mos meses del año (gráfico 2.2).
En términos del nivel de producción, ventas o
ingresos del negocio, los meses de actividad alta, Por sectores se observan dinámicas diferentes.
media y baja se distribuyen en las siguientes pro- Si bien durante los primeros diez meses del año
porciones: la producción de un mes de activi- el resultado neto del empleo es positivo, existen
Gráfico 2.2.
Variación porcentual de la ocupación suponiendo que el empleo se ajusta a las variaciones en la
producción. Trece ciudades principales. 2001.
Fuente: Cálculos de los autores con base en Dane, Encuesta 1-2-3.

sectores que están expulsando mano de obra y pequeñas unidades económicas. Mientras que
otros que están enganchando. Los meses con los sectores con mayor tasa de decrecimiento son
mayor heterogeneidad entre sectores son febre- la industria de alta complejidad y los hoteles,
ro y junio. restaurantes y bares. Sin embargo, el mayor
expulsor es el comercio al por menor, donde se
En febrero, por ejemplo, seis de las diez ramas10 concentra la mitad de los empleos que se pier-
analizadas redujeron la ocupación, mientras que den en este mes (gráfico 2.3).
las otras cuatro la aumentaron. Se tiene, en tér-
minos absolutos, la expulsión, despido o reduc- En junio, tres de los siete sectores decrecen. Se
ción de horas de trabajo equivalente a 25.700 destruyen cerca de 11.300 empleos en las pe-
empleos y el enganche equivalente a 34.200, lo queñas unidades económicas, pero se crean
que arroja el leve incremento observado en el 21.000. El mayor deterioro se observa en la in-
gráfico anterior. El mayor enganchador en fe- dustria de alimentos, bebidas, tabaco, textiles,
brero es el sector de transporte, comunicacio- vestuario y cuero (-5.7%), que explica el 68%
nes y servicios financieros, que crece 16% y ex- de los empleos que se pierden en ese mes (gráfi-
plica el 70% de los enganches que hacen las co 2.4).
Gráfico 2.3.
Variación porcentual de la ocupación en las pequeñas unidades económicas por ramas de actividad.
Mes de febrero. Trece principales ciudades, 2001
Fuente: Cálculos de los autores, con base en Dane, Encuesta 1-2-3.
10 En este documento, el sector industrial ha sido clasificado en tres fabricación de maquinaria de oficina, contabilidad e informática, la
ramas, denominadas industria de complejidad baja, industria de fabricación de maquinaria y aparatos eléctricos, fabricación de equi-
complejidad media y otras industrias. La industria de complejidad pos y aparatos de radio, televisión y comunicaciones, fabricación de
baja comprende la elaboración de productos alimenticios y bebi- instrumentos médicos y relojes, fabricación de vehículos automo-
das, la fabricación de productos de tabaco, la fabricación de pro- tores, fabricación de muebles y el reciclaje. Las otras siete ramas
ductos de textiles, la fabricación de prendas de vestir y la fabrica- consideradas en el gráfico 3 son el comercio, mantenimiento y re-
ción de calzado. Por su parte, la industria de complejidad media paración de vehículos automotores y motocicletas, sus partes, pie-
comprende la transformación de la madera y los productos de ma- zas y accesorios, comercio al por menor de combustibles y lubricantes
dera, la fabricación de papel, cartón y productos de papel y cartón, para vehículos automotores; el comercio al por menor, excepto el
actividades de edición e impresión, coquización, fabricación de pro- comercio de vehículos automotores y motocicletas; los hoteles, res-
ductos de la refinación del petróleo, la fabricación de sustancias y taurantes, bares y similares; transporte, almacenamiento y comuni-
productos químicos, la fabricación de productos de caucho y de caciones, e intermediación financiera; actividades inmobiliarias,
plástico, fabricación de otros productos minerales no metálicos, empresariales y de alquiler; educación y servicios sociales y de salud;
metalúrgicos básicos y productos elaborados de metal, excepto ma- y otras actividades de servicios comunitarios, sociales y personales.
quinaria y equipo. En el grupo de otras industrias se encuentran la

Gráfico 2.4.
Variación porcentual de la ocupación en las pequeñas unidades económicas por ramas de actividad.
Mes de junio, Trece principales ciudades, 2001
Características de las personas En el primer grupo se encuentran 1.112.925

ocupadas en las pequeñas unidades personas en las trece principales ciudades; en el
económicas segundo, 535.174, lo que refleja el importante
número de actividades económicas que se reali-
Una característica reconocida del sector infor-
zan en calidad de trabajadores independientes11.
mal es su heterogeneidad; en él se agrupan em-
En efecto, de los 1.112.925 propietarios sólo el
presas con diversos grados de organización y
30% son patrones o empleadores12. El número
seguimiento de la normatividad laboral, tributa-
de empleados promedio de estos establecimien-
ria, mercantil y contable, y toda la gama de tra-
tos es inferior a 2 (1,7).
bajadores independientes (excepto los profesio-
nales independientes).
Dentro de los trabajadores asalariados13 se han
distinguido dos grupos, según la forma en que
Para este análisis, la población ocupada en los
son remunerados:
microestablecimientos se clasificó en dos seg-
mentos, de acuerdo con el tipo de vinculación a 1. Trabajadores por salario: los trabajadores
la unidad económica: que devengan un salario, pueden tener vin-
culación permanente o temporal. En 2001,
1. Propietarios: los ocupados que son dueños había 305.709 personas en esta condición,
o socios de pequeñas unidades económicas es decir, el 57,1% de los empleados de las
2. Empleados: los ocupados que trabajan en las pequeñas unidades económicas.
pequeñas unidades económicas, y que reci-
ben un pago por ello, bien sea en la modali- 11 Personas que explotan su propia empresa económica o que ejercen
dad de salario, a destajo, por obra, por servi- por su cuenta un oficio sin utilizar trabajadores remunerados.
12 Personas que dirigen su propia empresa económica o ejercen por su
cio o por comisiones, o son trabajadores cuenta un oficio, utilizando uno o más trabajadores remunerados.
familiares sin remuneración, y cuya vincu- 13 Personas que trabajan para una empresa o empleador y reciben por
su trabajo una remuneración que puede ser salario o sueldo en di-
lación puede ser permanente o temporal. nero, a destajo, por comisión, propina o pago en especie.

2. Otros trabajadores: empleados u obreros te a 31,2 de los trabajadores por salario y 36,4
cuya forma de pago es a destajo, por obra, de los otros trabajadores. La mayor escolaridad
por servicio o por comisiones. Son el restan- la tienen los asalariados (10,3 años en prome-
te 42,9% de los trabajadores de las peque- dio), frente a 9 de los propietarios y de los otros
ñas unidades económicas, es decir, 229.465. trabajadores. Más de la mitad de los ocupados
La distribución según la forma de pago es: en las pequeñas unidades económicas (57.5%)
17,7% a destajo, otro porcentaje igual por no ha alcanzado el título de bachiller y menos
comisión y un 65% por obra o servicio. del 8% cuenta con formación profesional com-
pleta (cuadro 2.3).
Características demográficas
Las personas con alta calificación se encuentran
y educativas
concentradas en el sector servicios y operan prin-
Existen diferencias importantes en la edad. Los cipalmente como personas naturales o empre-
propietarios tienen en promedio 41,8 años, fren- sas de propiedad individual (cuadros 2.4 y 2.5).
Cuadro 2.3.
Ocupados en las pequeñas unidades económicas según escolaridad.
Trece principales ciudades, 2001
Nivel educativo Total ocupados Propietarios Empleados

Numero % vertical Numero % vertical Numero % vertical
Total 1.648.099 100,0 1.112.925 100,0 535.174 100,0

Ninguno o primaria 572.046 34,7 413.759 37,2 158.287 29,6
Bachillerato incompleto 376.242 22,8 263.783 23,7 112.459 21,0
Bachillerato completo 432.940 26,3 256.021 23,0 176.919 33,1
Técnico, tecnólogo o universitaria incompleta 138.648 8,4 91.483 8,2 47.165 8,8
Universitaria completa 128.222 7,8 87.879 7,9 40.343 7,5
Cuadro 2.4.
Ocupados de las pequeñas unidades económicas por rama de actividad.
Ramas de actividad Total Ninguno o primaria Universitaria completa

Total 1.648.099 100,0 572.046 100,0 128.222 100,0

Servicios 573.541 34,8 194.220 34,0 70.653 55,1
Comercio 728.253 44,2 257.022 44,9 40.432 31,5
Industria 346.072 21,0 120.718 21,1 17.135 13,4

Cuadro 2.5.
Ocupados de las pequeñas unidades económicas por tipo de sociedad.
Tipo de sociedad Total Ninguno o primaria Universitaria completa

Total 1.648.039 100,0 572.047 100,0 128.222 100,0

Sociedad comercial 75.546 4,6 8.671 1,5 17.934 14,0
Cooperativa 6.735 0,4 1.056 0,2 1.744 1,4
Sociedad de hecho 63.372 3,8 17.700 3,1 10.002 7,8
Persona natural o empresa de
propiedad individual 1.502.386 91,2 544.620 95,2 98.542 76,9
Fuente: Cálculos de los autores, con base en Dane, Encuesta 1-23.
La experiencia (tiempo que los trabajadores lle- La vinculación laboral en las pequeñas
van trabajando en el establecimiento, negocio o unidades económicas
actividad) es mayor en los asalariados (en pro-
i. Tipo de contrato
medio han trabajado por más de 5 años), mien-
tras que los otros trabajadores tienen en prome- Sólo el 26,2% de los trabajadores (no se incluye
dio una experiencia inferior a 3 años (34,4 a los propietarios, dueños ni socios) de las pe-
meses). queñas unidades tiene contrato escrito de tra-
bajo. De quienes reciben salario el porcentaje es
La experiencia de los trabajadores da cuenta de de 42.8%, mientras que en los trabajadores a
alta estabilidad o permanencia laboral en el esta- destajo, por obra, servicio o comisiones es prác-
blecimiento, especialmente en el caso de las per- ticamente inexistente, sólo el 4,1% labora bajo
sonas que son contratadas a destajo, por obra, las condiciones de un contrato escrito.
por servicio o por comisiones. En efecto, este gru-
po en promedio ha estado vinculado en el esta- La antigüedad de la empresa muestra una rela-
blecimiento el tiempo equivalente al 90% del ción directa con la contratación escrita. Para
tiempo de funcionamiento del negocio. Para los quienes reciben salario el porcentaje oscila en-
trabajadores contratados por un sueldo o salario, tre 23.6% de los asalariados en las empresas con
el porcentaje corresponde al 50% (cuadro 2.6). tiempo de funcionamiento inferior a un año y
Cuadro 2.6.
Años de experiencia en el establecimiento de las personas ocupadas en las pequeñas unidades
económicas según posición ocupacional.
Tiempo de funcionamiento Propietarios Asalariados Otros

Total 5,9 2,9 5,3
Menos de 1 año 1,3 0,8 1,0
De 1 a menos de 3 años 2,4 1,7 2,5
De 10 años y más 13,5 5,1 10,8

52.6% de los asalariados vinculados a empresas ii. Afiliación al sistema de seguridad social
con funcionamiento de 10 años o más.
La afiliación al sistema de seguridad social es
baja. En 2001, el 69.9% de los ocupados de las
Se observan diferencias importantes de acuerdo
trece ciudades estaba afiliado por su trabajo a
con el lugar de funcionamiento de la pequeña
salud14, mientras que en las pequeñas unidades
unidad económica. Aquellas que funcionan en
económicas apenas alcanzaba el 25,1%. En pen-
local, oficina o fábrica tienen mayor grado de
siones, los porcentajes son 34,5% para el total y
contratación escrita (47,1% de los asalariados)
11,5% en las pequeñas unidades económicas15.
que las unidades económicas que funcionan en
Para los empleados con quienes existe la obliga-
una vivienda (20,6%).
ción de afiliación a salud y pensiones, los por-
centajes son de 47,0% y 25,8%, con diferen-
También se observa mayor grado de contrata-
cias significativas entre sectores (cuadro 2.8).
ción escrita en los asalariados de las empresas
que desean continuar con el negocio (43,4%),
Cuadro 2.8.
mientras que en aquellas donde el propietario Porcentaje de empleados en las pequeñas
manifestó que no pensaba continuar el próxi- unidades económicas afiliados al sistema de
mo año con el establecimiento, negocio o acti- salud y pensiones, según rama de actividad.
vidad, el porcentaje de asalariados con contrato Trece principales ciudades, 2001
escrito era de 28,6%.
Rama de actividad EPS Pensiones
(%) (%)
El cumplimiento de la normatividad contable se
encuentra asociado con la contratación escrita. Total 47,0 25,8
Servicios 33,3 16,4
En efecto, quienes llevan estado de pérdidas o Comercio 74,1 49,1
ganancias (P o G) o balance general tienen pre- Industria 46,0 20,1
dominantemente contrato escrito con sus traba-
Fuente: Cálculos de los autores con base en Dane, Encuesta 123.
jadores (68,3%), mientras que en los estableci-
mientos que no se lleva contabilidad el porcentaje
La afiliación a la seguridad social es más alta en
es apenas de 4,3%. De igual manera, las socieda-
los establecimientos que continuarán funcionan-
des legalmente constituidas presentan un mayor
do durante el siguiente año16, lo que puede ser
porcentaje de contratación escrita (cuadro 2.7).
indicio de que los salarios y las prestaciones se-
rían variables de ajuste en las etapas críticas o deca-
Cuadro 2.7. dentes de las pequeñas unidades económicas.
Porcentaje de trabajadores con contrato escrito
de trabajo según el tipo de sociedad. La afiliación tiene una relación directa con el
Trece principales ciudades, 2001 tiempo de funcionamiento. En salud varía en-
Tipo de sociedad Contrato escrito tre 32,9% para las pequeñas unidades econó-
de trabajo (%) micas con menos de un año de funcionamiento
Total 26,2
Sociedad comercial 73,6
14 Fuente: Dane, Encuesta Continua de Hogares.
Cooperativa 43,1 15 En ambos casos la cobertura incluye tanto a los patrones como a los
Sociedad de hecho 35,1
empleados.
Persona natural o empresa de propiedad 16 En éstos el porcentaje de trabajadores afiliados a salud es de 47.8%
individual 19,8 y de afiliados a pensiones es 26.5%, mientras que en los estableci-
mientos que no funcionarán el año siguiente es de 33.9% y 14.1%,
Fuente: Cálculos de los autores, con base en Dane, Encuesta 1-2-3. respectivamente.

y 55,9% para las que llevan 10 o más años fun- formalización de la vinculación laboral (el
cionando. En pensiones, los porcentajes son de 59,1% de los empleados se encuentra afiliado
16,0% y 31,3%, respectivamente (cuadro 2.9). al sistema de salud) que las unidades económi-
La tendencia positiva de la afiliación asociada al cas no visibles, como aquellas que funcionan en
tiempo de funcionamiento indica que buena par- una vivienda (28.5%).
te de las pequeñas unidades económicas, a medi-
da que se consolidan, inician un proceso de Cuadro 2.10.
formalización. Así, para una parte de las peque- Porcentaje de trabajadores afiliados al Sistema
ñas unidades económicas la informalidad no es de Seguridad Social, según el tipo de sociedad
de la unidad económica en que trabajan.
una decisión voluntaria de evadir las obligacio-
nes de la empresa, sino una estrategia durante la
etapa de consolidación. En este sentido, resul- Tipo de sociedad Salud Pensiones
tan pertinentes políticas para favorecer el trán- (%) (%)
sito a la formalidad que no pongan en riesgo la Total 47,0 25,8
supervivencia de las empresas. Sociedad comercial 78,1 64,9
Cooperativa 49,4 39,6
Sociedad de hecho 55,2 31,8
Cuadro 2.9. Persona natural o empresa
de propiedad individual 42,8 20,6
Porcentaje de empleados en las pequeñas
unidades económicas afiliados al sistema Fuente: Cálculos de los autores, con base en Dane, Encuesta 1-2-3.
de salud y pensiones, según tiempo
de funcionamiento de la actividad.
El cumplimiento de las obligaciones laborales se
encuentra asociado con el cumplimiento de las
Tiempo de funcionamiento EPS Pensiones obligaciones mercantiles, en particular, con las
(%) (%) contables. Quienes laboran en unidades econó-
Total 47,0 25,8 micas que llevan estado de P o G o balance gene-
Menos de 1 año 32,9 16,0 ral alcanzan afiliación a salud de 73,9%, y a pen-
De 1 a menos de 3 años 43,1 25,5
De 3 a menos de 5 años 47,3 23,0 siones, de 60,6%, y que sólo el 21,3% de quienes
De 5 a menos de 10 años 50,4 28,4 laboran en empresas donde no se lleva contabili-
De 10 años y más 55,9 31,3
dad se encuentran afiliados a salud y el 4,7% a
pensiones (cuadro 2.11).
Cuadro 2.11.
El cumplimiento de la afiliación al sistema de
Porcentaje de trabajadores afiliados al Sistema
seguridad social varía considerablemente según de Seguridad Social, según el tipo de
el tipo de sociedad. Los mayores porcentajes de contabilidad de la empresa en que laboran.
afiliación los tienen los trabajadores de socieda- Trece principales ciudades, 2001
des comerciales, con 78,1% en salud y 64,9%
en pensiones, los más bajos porcentajes los tie- Tipo de contabilidad Salud Pensiones
(%) (%)
nen los trabajadores de personas naturales o
empresas de propiedad individual, con 42,8% Total 47,0 25,8
P o G o Balance general 73,9 60,6
y 20,6%, respectivamente (cuadro 2.10). Libro de registro diario de operaciones 60,0 29,6
Otro tipo de cuentas 58,1 34,2
No lleva contabilidad 21,3 4,7
Como es previsible, aquellas que funcionan en
local, oficina o fábrica tienen mayor grado de Fuente: Cálculos de los autores, con base en Dane, Encuesta 1-2-3.

iii. Prestaciones sociales matividad. Los empleados de las pequeñas uni-

dades económicas de mayor antigüedad cuen-
Solo 4 de cada 10 trabajadores de las pequeñas
tan en mayor proporción con prestaciones so-
unidades económicas reciben la prima legal,
ciales. La prima legal, por ejemplo, oscila entre
cesantías y vacaciones. Para quienes la forma de
33,6% para los empleados de las empresas que
pago es a destajo, por comisiones, obra o servi-
llevan funcionando menos de un año y 43,6%
cios, el porcentaje es inferior al 1%. Mientras
para los empleados de las empresas con antigüe-
que para quienes reciben salario son cercanos al
dad de 10 años o más (cuadro 2.14). Como se
70%. Esto indicaría que la contratación con
mencionó, este comportamiento ofrece indicios
modalidad de pago a destajo, por comisiones,
sobre las causas de por lo menos un segmento de
por obra o por servicios está asociada con la
la informalidad: el no cumplimiento de la norma-
desprotección de los trabajadores, pues están
tividad no parece una decisión de los empresa-
carentes de prestaciones sociales. Nuevamente,
rios motivada por la evasión, sino un mecanismo
el comercio presenta los mayores niveles de aca-
de reducción de costos, mientras la empresa en-
tamiento de la normatividad, lo que podría es-
tra en la fase de consolidación.
tar asociado con la visibilidad implícita de esta
actividad. Las diferencias entre este sector y la
Cuadro 2.13.
industria y los servicios son considerables, como Porcentaje de trabajadores que reciben
se constata en el cuadro 2.12. prestaciones sociales.
Cuadro 2.12.
Tipo de sociedad Prima legal Cesantías Vacaciones
Porcentaje de trabajadores que reciben (%) (%) (%)
prestaciones sociales.
Trece principales ciudades, 2001 Total 40,6 38,8 39,2
Sociedad comercial 77,3 75,3 75,0
Cooperativa 38,3 38,3 38,3
Rama de actividad Prima legal Cesantías Vacaciones Sociedad de hecho 48,2 42,6 42,6
(%) (%) (%) Persona natural/empresa
de propiedad individual 35,8 34,2 34,7
Total 40,6 38,8 39,2
Servicios 36,0 35,0 34,8 Fuente: Cálculos de los autores, con base en Dane, Encuesta 1-2-3.
Comercio 49,3 47,5 48,0
Industria 35,2 32,3 33,5
Cuadro 2.14.
Fuente: Cálculos de los autores, con base en Dane, Encuesta 1-2-3. Porcentaje de trabajadores que reciben
prestaciones sociales, por tiempo de
funcionamiento de la unidad económica.
Por tipo de sociedad se observa la relación pre- Trece principales ciudades, 2001
visible: mayor presencia de contratación con
prestaciones sociales para las unidades consti- Tiempo de Prima legal Cesantías Vacaciones
funcionamiento (%) (%) (%)
tuidas como sociedad comercial y valores más
bajos para el resto de organizaciones jurídicas Total 40,6 38,8 39,2
Menos de un año 33,6 32,4 32,7
(cuadro 2.13). De 1 a 3 años 38,3 36,9 37,9
De 3 a menos de 5 años 42,2 37,7 40,4
De 5 a menos de 10 años 43,7 42,5 41,4
La antigüedad o tiempo de funcionamiento de De 10 años y más 43,6 42,3 41,9
los establecimientos nuevamente muestra una
relación directa con el cumplimiento de la nor- Fuente: Cálculos de los autores, con base en Dane, Encuesta 1-2-3.

Las expectativas de continuidad del negocio o En esta sección se ha demostrado que la preca-
actividad tienen una relación directa con el cum- riedad de la vinculación en las pequeñas unida-
plimiento de las obligaciones prestacionales. Las des económicas es extendida. Sólo el 47,0% de
diferencias alcanzan los diez puntos porcentua- los trabajadores se encuentra afiliado por su tra-
les en los tres casos (cuadro 2.15). bajo al sistema de seguridad social en salud; el
25,8% se encuentra afiliados a pensiones; el
Cuadro 2.15. 40,6% recibe prima legal; el 38,8%, cesantías,
Porcentaje de trabajadores que reciben y el 39,2%, vacaciones. Esto confirma la nece-
prestaciones sociales, según expectativas sidad de emprender acciones de diversa índole
de continuidad de la unidad económica. que deriven en condiciones decentes de incor-
Trece principales ciudades, 2001 poración laboral para un sector que cobija cer-
ca del 65% de la población ocupada.
Continuidad del Prima legal Cesantías Vacaciones
establecimiento (%) (%) (%)
Total 40,6 38,8 39,2 Recomendaciones de política pública

Si 41,2 39,3 39,5
No 30,6 29,3 29,6 Una política para hacer frente al fenómeno de
la informalidad debe dar cuenta de la heteroge-
neidad de actividades que cobija. Existen por lo
menos dos segmentos que requieren interven-
De manera similar a lo que ocurre con la afilia- ciones diferentes. Uno es el grupo de pequeñas
ción a la seguridad social, la existencia de pres- unidades económicas con potencialidad de éxi-
taciones sociales se encuentra asociada con el to; y otro, el grupo de actividades de baja pro-
cumplimiento de las obligaciones contables. Las ductividad y bajos ingresos, que desarrollan en
diferencias son significativas: en el caso de la general trabajadores independientes con bajos
prima legal el porcentaje oscila entre 71,5% para niveles educativos y con altos niveles de riesgo
los empleados de empresas que lleva estado de en términos de seguridad y salud. En concor-
P o G o balance general y 10,2% para las em- dancia con la complejidad del fenómeno, la
presas que no llevan contabilidad (cuadro 2.16). política pública para el segmento de pequeñas
unidades económicas con potencialidad de éxito,
debe ser integral. Esto implica la combinación
Cuadro 2.16.
de programas de apoyo productivo, de bienes-
Porcentaje de trabajadores que reciben
tar social y de adecuación del marco regulatorio
prestaciones sociales, según tipo de
contabilidad de la unidad económica. (Tokman, 1994).
Las medidas de apoyo productivo buscan me-
Tipo de contabilidad Prima legal Cesantías Vacaciones jorar la competitividad y fortalecer la inserción
(%) (%) (%)
del sector informal al sector moderno de la eco-
Total 40,6 38,8 39,2 nomía. Algunos de los instrumentos y sus limi-
Balance general 71,5 69,8 69,6
Libro de registro diario
taciones se presentan en el cuadro 2.17.
de operaciones 55,3 53,1% 52,9
Otro tipo de cuentas 54,3 52,3 52,9 Estos objetivos constituyen precisamente el nú-
No lleva contabilidad 10,2 8,8 9,5
cleo de intervenciones como la de la Corpora-
Fuente: Cálculos de los autores, con base en Dane, Encuesta 1-2-3. ción para el desarrollo regional “Bogotá Región”,

Cuadro 2.17.
Objetivos, instrumentos y limitaciones de las medidas de apoyo productivo para el sector informal
Objetivos Instrumentos Limitación
Estrechar la inserción de las Promoción de subcontratación entre empresas Solo puede proporcionarse a los
microempresas a los sectores más segmentos más organizados del sector
modernos Establecimiento de canales de comercialización informal
Descentralización de las compras del sector

público
Facilitar garantías reales para conseguir crédito
Mejorar la capacidad de competir de Suplir carencias de calificaciones organizacionales Su impacto social es restringido y de
las microempresas mediante acceso y gerenciales mediano plazo.
a recursos productivos (crédito,
capacitación y tecnología) Promover la capacidad de innovar en tipo de
productos, calidad, técnicas y diseño de producción
Empresarios sin Indiferencia y las líneas financie- El proyecto Empresarios sin Indiferencia, liderado
ras del Distrito. La primera fue creada con el por la Secretaría de Gobierno; la Cámara de
Acuerdo 210 de 2006. Su objeto es coordinar y Comercio de Bogotá; el Servicio Nacional de
desarrollar planes, programas y proyectos que Aprendizaje-Sena y la Red Distrital de Coope-
contribuyan a la productividad, la competiti- ración tienen como uno de sus objetivos favo-
vidad, el desarrollo económico sostenible, la recer el vínculo de empresas asociativas confor-
promoción de la inversión e intercambio comer- madas por población vulnerable (desplazados,
cial nacional e internacional y la exportación de reincorporados, vendedores informales, jóvenes
bienes y servicios. En su creación confluyen ac- en riesgo de violencia y recicladotes de oficio)
tualmente esfuerzos del Departamento Admi- con el sector empresarial privado mediante la
nistrativo de Planeación Distrital, DAPD; la terciarización de algunos de sus procesos.
Cámara de Comercio de Bogotá y la Secretaría
de Hacienda del Distrito, quienes han contado Finalmente, están las líneas financieras del Dis-
con la cooperación del Banco Mundial, la Agen- trito, a cargo de la Secretaría de Hacienda
cia Multilateral de Garantía de Inversiones - Distrital, cuyo objeto es facilitar el acceso al cré-
MIGA- y de Barcelona Activa17 (empresa mu- dito a los micros y pequeños empresarios, me-
nicipal de la ciudad de Barcelona - España), una jorar los niveles de ingreso y de empleo de la
experiencia de reconocimiento internacional que ciudad y la calidad de vida de los micros y pe-
opera como Agencia de Desarrollo Local me- queños empresarios de Bogotá.
diante instrumentos como promoción de la ini-
ciativa emprendedora; la creación de entornos Las medidas de adecuación del marco regula-
de innovación, la atracción de la inversión na- torio buscan generar un ambiente regulatorio
cional y extranjera. que facilite el desarrollo productivo. Incluye la
simplificación de trámites y la derogación o re-
emplazo de algunas leyes o reglamentos.
17 Ver Revista Desarrollo Social de Bogotá, D.C. No. 2 de 2005, Se-

Resulta pertinente analizar por separado las obli-
cretaría de Hacienda Distrital, páginas 163 a 180. gaciones de carácter mercantil, laboral y tribu-

tario. Mientras que la regulación de las obliga- cen pertinentes varios ajustes. En el ámbito
ciones mercantiles y tributarias puede relajarse, mundial, Latinoamérica es la región con mayor
por lo menos temporalmente, mientras el ne- número de procedimientos promedio para ini-
gocio tiene la capacidad real de acatarlas, las la- ciar una empresa y la segunda en cuanto al tiem-
borales, referidas a los salarios, prestaciones so- po que se requiere para efectuarlos. Colombia,
ciales y contratación, no resultarían susceptibles en el contexto latinoamericano, se ubica con El
de relajamiento, en virtud del creciente deterio- Salvador y Haití, en el puesto 8 (entre 21 paí-
ro de las condiciones de la población ocupada. ses) con mayor número de pasos para registrar
una empresa, aunque en el número de días que
En cuanto al marco regulatorio y legal que rige los trámites demandan salta al puesto 13 (cua-
la creación de una empresa en Colombia, pare- dro 2.18). Esto indica la necesidad de simplifi-
Cuadro 2.18.
Número de pasos, días hábiles, costos y capital mínimo para iniciar una empresa, 2005
Región o economía Procedimientos Duración Costo Capital mínimo

(número) (días) (% PIB per capita) (% PIB per capita)
Sureste asiático 8,2 52,6 42,9 109,2

Europa y Asia Central 9,7 36,5 13,5 49,1
América Latina y el Caribe 11,4 63 56,2 24,1
Medio Oriente y Norte de África 10,1 45,5 64,2 859,3
OCDE: Ingreso alto 6,5 19,5 6,8 41
Sur de Asia 7,9 35,3 39,7 0,8
África Subsahariana 11 63,8 215,3 297,2
Argentina 15 32 13,4 6,6
Bolivia 15 50 154,8 4,1
Chile 9 27 10,3 0
Colombia 12 43 25,3 0
Costa Rica 11 77 23,8 0
República Dominicana 10 75 30,9 1,2
Ecuador 14 69 38,1 9,2
El Salvador 12 40 118 124,4
Guatemala 15 39 58,4 29,3
Guyana 8 46 101,4 0
Haití 12 203 153,1 155
Honduras 13 62 64,1 34,1
Jamaica 6 9 8,3 0
México 9 58 15,6 13,9
Nicaragua 8 42 139,1 0
Panamá 7 19 24,8 0
Paraguay 17 74 147,8 0
Perú 10 102 38 0
Puerto Rico 7 7 1 0
Uruguay 11 45 43,9 151,7
Venezuela 13 116 15,7 0
Fuente: http://www.doingbusiness.org/ExploreTopics/StartingBusiness/

car y mejorar la eficacia del marco regulatorio damentales en el corto plazo, dado que el im-
para el conjunto de las empresas, contemplando, pacto social de las medidas de apoyo producti-
no obstante, una reglamentación preferencial para vo es restringido y de mediano plazo18 . En este
microempresas y microestablecimientos. campo deben implementarse medidas para am-
pliar la cobertura en salud y pensiones.
Este tipo de políticas promueve el reconocimien-
to y protección jurídica de las unidades econó- La ausencia de protección social es una de las
micas, lo que reduce su vulnerabilidad, al per- características determinantes de la economía
mitirle el acceso a protección legal, establecer informal. Esto, a pesar de que es uno de los seg-
contratos, asegurar sus derechos de propiedad, mentos más necesitados de protección social,
acceder al mercado y a las fuentes de financia- no sólo por su inestabilidad laboral, sino tam-
miento formales (OIT, 2002). bién, y, primordialmente, porque en el ejerci-
cio de su actividad están más expuestos a correr
La discrecionalidad de los municipios en el cam- graves riesgos para su seguridad y su salud (OIT,
po regulatorio, y en particular en las medidas 2002).
que facilitan y agilizan los trámites de registro y
funcionamiento de la actividad informal y otras El tipo de políticas para avanzar en la protec-
que fortalecen controles para evitar la expan- ción social del empleo asociado a la economía
sión de las actividades informales que invaden informal depende de los motivos que explican
el espacio público y reubican a los ya existentes, el no cumplimiento de las obligaciones (cotiza-
es alta. El cuadro 2.19 ilustra este tipo de mediciones, en general). Cuando se trata de un com-
das y la población que sería beneficiada. portamiento voluntario que pretende la evasión
de los aportes, la política debe ser el fortaleci-
Las medidas de bienestar social tienen el ma- miento de la regulación y control, así como la
yor alcance en términos de cobertura. Son fun- fijación de multas o sanciones y el desarrollo de
Cuadro 2.19.
Medidas sobre el marco regulatorio en los que tienen discrecionalidad los municipios
Medida Población objetivo (segmento del sector informal)
Agilización de trámites y eliminación de costos asociados a la Micronegocios

formación de una empresa.
Expedición de licencias o permisos temporales de funcionamiento u Micronegocios

operación.
Prohibición de expedir permisos o licencias para la ocupación del Frenar las actividades ambulantes y estacionarias.
espacio público con actividades de producción, comercio o de servicios.
Reubicación de vendedores ambulantes y estacionarios. Vendedores ambulantes y estacionarios.
Multas a empresas que propicien la ocupación del espacio público. Frenar las actividades ambulantes y estacionarias.
18 El apoyo productivo beneficia en primera instancia a los patrones

más que a los trabajadores; ya que dada la fuerte competencia con la
que operan, los salarios no pueden aumentar rápidamente y el efecto
redistributivo se produce mediante el aumento en las horas trabaja-
das, en el número de empleos y en la productividad. Tokman, 1994

campañas informativas para empleadores y em- • Con énfasis en habilidades básicas de lecto-
pleados sobre sus deberes, derechos y los meca- escritura y matemática aplicada, pues una
nismos para acceder a la intervención y protec- alta proporción ha abandonado temprana-
ción del Estado. Cuando las razones se relacionan mente la educación formal o cuenta con
con la imposibilidad económica de efectuar las deficientes competencias básicas.
cotizaciones, porque implicaría a los trabajado- • Que propicien la vinculación con los de-
res renunciar a sus gastos de subsistencia, la po- mandantes de empleo.
lítica debe enfocarse en flexibilizar el sistema de • Acompañados de un subsidio de asistencia
afiliación a la seguridad social, estableciendo, para reducir la deserción y la vinculación
por ejemplo, tarifas diferenciales, acordes no sólo en trabajos precarios por la necesidad de
con sus posibilidades económicas, sino con el conseguir ingresos.
hecho de que los trabajadores independientes, • Con metodología modular, pues el grupo
por carecer de la figura de patrón o empleador, enfrenta dificultades para mantener una
asumen la totalidad de la cotización. participación prolongada en los procesos de
capacitación.
Un caso exitoso de ampliación de la cobertura
de seguridad social para los ocupados de la eco- BIBLIOGRAFÍA
nomía informal es el de Japón, cuyo sistema tie-
ne una estructura de prestaciones y cotizaciones Banco Interamericano de Desarrollo, BID. El
diferenciada que toma en cuenta la ocupación y empleo informal en América Latina y el Ca-
el tamaño de la empresa al que están vinculados ribe: causas, consecuencias y recomendacio-
nes de política. Venezuela, 2001.
los trabajadores. Este tipo de medidas puede ser
temporal y gradual, por ejemplo subvencionan- Departamento Nacional de Estadística, Dane. “El
do proporciones decrecientes en el tiempo de sector informal en Colombia y demás países
los aportes o cotizaciones. de la Comunidad Andina”. Bogotá, 2004.
Encuesta 1-2-3, estudio sobre el sector

También, se han implementado con éxito siste-
informal. 2001.
mas de microseguro para grupos de trabajadores
informales que tienen cierta capacidad de asocia- Oficina Internacional del Trabajo, OIT. El traba-
ción y autogestión. Su principal desventaja es que jo decente y la economía informal. Confe-
sólo cubren una proporción pequeña de la fuerza rencia Internacional del Trabajo, 90ª reunión.
de trabajo informal y que pueden ser utilizados Informe VI. Ginebra, 2002.
indebidamente por empleadores del sector for- Panorama laboral 2005. América latina
mal, por lo que se recomienda una fuerte regula- y el Caribe (avance primer semestre). Lima,
ción y utilizarlo únicamente en las etapas inter- 2005.
medias hacia la protección social obligatoria.
Secretaría de Hacienda Distrital. Identificación de
Y, en particular, para el segundo segmento, in- sectores prioritarios para las intervenciones
de la política de empleo en el Distrito Capi-
formales independientes que desarrollan activida-
tal. En: Desarrollo social de Bogotá, D.C.,
des poco productivas y con baja probabilidad de
N. 2 de 2005.
éxito, se deben implantar procesos de capacita-
ción acordes con sus características (Gallart, Tokman, Víctor E. Políticas de empleo en la nueva
1999), de la siguiente manera: era económica. Trabajo presentado al Semina-

rio “La teoría del desarrollo en los albores del líticas. En Tokman, Víctor E. y O’Donnell
siglo XXI», organizado por la CEPAL en San- (compiladores). Pobreza y desigualdad en
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O’Donnell, Guillermo (1999). Pobreza y desigual-
dad en América latina: algunas reflexiones po-


TENDENCIAS INTERNACIONALES DE POLÍTICA SOCIAL POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO EN LA UNION EUROPEA
Una nota sobre las políticas activas de empleo

A propósito de la experiencia de la Unión Europea
El propósito de este artículo es presentar una visión panorámica de las políticas activas del
mercado de trabajo y su aplicación en el caso de países de la Unión Europea. En la primera
parte se hace una caracterización analítica de tales políticas activas en términos de sus
tipologías, ejes de intervención, niveles de gestión, impactos típicos y eficiencia. En la segunda
parte se incluye una síntesis sobre la evolución de la estrategia de empleo en la Unión Europea
desde los noventa, los patrones de políticas de mercado de trabajo implantadas en los países
miembros y las experiencias observadas y reflexiones suscitadas alrededor de la aplicación de
tales políticas en contextos de países desarrollados.
POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO de medidas que tratan de mejorar la empleabi-

lidad del desempleado. Otra hace referencia al
Definición
conjunto de programas que fomentan la crea-
Las políticas activas surgen como una respuesta ción de puestos de trabajo donde la demanda
de diferentes concepciones teóricas (incluida la de trabajo resulta insuficiente para asegurar el
neoclásica) a la lucha contra el desempleo, al pleno empleo. Una tercera las asocia con las ac-
reconocer la existencia de: ineficiencias en el ciones requeridas para conseguir el ajuste entre
proceso de búsqueda de empleo, rigidez salarial oferta y demanda de trabajo, a través de una
(impidiendo que se ajuste el mercado de traba- mejor información y unas oficinas de empleo
jo), insuficiente dotación de capital humano y eficaces (Alujas, 2002).
un trade off entre inflación y desempleo.
De acuerdo con la Organización para la Coope-
Las políticas activas intentan suplir las desigual- ración y el Desarrollo Económicos (OCDE)1, una
dades presentes en el mercado de trabajo a par- política activa de empleo es toda medida cuyo
tir de la consideración de la heterogeneidad de objetivo sea la inserción o reinserción laboral, y
los diferentes colectivos que participan en el no se traduzca en un gasto de garantía de rentas,
mercado (Sacristán, 2003). Esto es, tienen como suponga o no gasto presupuestario. En este sen-
principal objetivo la mejora del funcionamien- tido, es una definición de carácter presupuesta-
to del mercado laboral, permitiendo a los tra- rio, por lo cual adolece de falta de flexibilidad, de
bajadores aprovechar las oportunidades que se tal forma que aquellas políticas activas que no
presentan, y mejorar las perspectivas de empleo generen gasto presupuestario no estarían inclui-
de los demandantes menos cualificados y de los
desempleados de larga duración.
1 La OCDE divide las políticas activas en cinco categorías: adminis-
Existen diversas definiciones sobre las políticas tración y servicios públicos de empleo; formación profesional; me-
didas a favor de los jóvenes; medidas de ayuda al empleo; y medidas
activas de empleo. Una las asocia con una serie a favor de minusválidos.

das en la misma (Tobes, 2002). A diferencia, las ración, mayores de 50 años, jóvenes), la
políticas laborales pasivas tienen como objetivo disminución de costes empresariales (p.
responder a las situaciones de carencia de los ej., cuotas a la seguridad social, incenti-
desempleados, buscándose asegurarles un cierto vos fiscales para la formación continua),
nivel de ingresos. En consecuencia, necesariamen- y la flexibilización del mercado de tra-
te implican gasto presupuestario. bajo (p. ej., sistemas de contratación,
costes de despido, salario mínimo).
Tipologías c. Medidas que impactan tanto la oferta
como la demanda de trabajo: aquellas que
Las políticas activas se pueden clasificar en tres propician la creación y mejora del fun-
grandes grupos: cionamiento de las agencias públicas de
1. Las que persiguen el desarrollo de un buen empleo, la autorización de agencias pri-
sistema de intermediación entre la oferta y vadas de colocación, la financiación
la demanda. (parcial) de prácticas formativas para los
desempleados, y el fomento de la con-
2. Las orientadas a la mejora de los mecanis- tratación en régimen de aprendizaje y
mos de educación y formación para facili- formación (Alujas, 2002).
tar a los jóvenes desempeñar una profesión
y avanzar en la cualificación profesional de Complementariamente, las políticas activas pue-
los adultos. den ser agrupadas en diferentes tipos según su
3. Las relacionadas con la promoción del em- finalidad (Wilensky 1990), así:
pleo (Sacristán, 2003). En este contexto, se
pueden identificar diferentes medidas de a. Políticas gubernamentales para crear o con-
política activas de mercado de trabajo se- servar puestos de trabajo:
gún afecten la demanda, la oferta o ambas: 1. Vía provisión directa de trabajo: traba-
a. Medidas que inciden sobre la oferta de tra- jadores minúsvalidos, empleo público
bajo: además de la formación laboral, se regular, proyectos de obras públicas.
incluyen aquellas medidas que forman 2. Subsidios al sector privado para: emplear
parte de la normativa laboral y no im- nuevos trabajadores, extender el trabajo
plican gasto presupuestal, como medi- estacional a todo el año, instalar o reloca-
das relacionadas con: la edad de escola- lizar empresas en zonas de alta densi-
rización y con la edad de jubilación dad de desempleo.
como forma de modificar la oferta de 3. Subvenciones para la conservación de
trabajo, la formación para mejorar la puestos de trabajo a través de: trabajos
calidad de la oferta de trabajo, las pres- de tiempo parcial y sobrecostos para el
taciones por desempleo, la reordenación empleador por la reducción de puestos
y reducción del tiempo de trabajo de trabajo.
(Casey y Bruche, 1985). b. Políticas de gobierno para aumentar la oferta
b. Medidas que inciden sobre la demanda de trabajo y/o mejorar su calidad mediante:
de trabajo: aquellas que incentivan la
creación de empleo a favor de grupos 1. Capacitación a los aprendices.
especialmente afectados por el desem- 2. Entrenamiento y reentrenamiento en el
pleo (p. ej., desempleados de larga du- sitio de trabajo.

3. Programas de trabajo en bachillerato de desempleo, medidas de apoyo social des-

para facilitar el tránsito del colegio al tra- tinadas a los jóvenes desfavorecidos o en
bajo. situación de desempleo, ayudas al empleo
4. Entrenamiento en el trabajo para los em- permanente en el sector privado, apoyos en
pleados con riesgo de supresión de sus carácter de prestaciones a los desempleados
puestos de trabajo. que crean empresas, apoyos a la readapta-
5. Programas para mejorar la empleabi- ción profesional de minusválidos; ayudas a
lidad de los trabajadores. la contratación de personas con minusva-
lías, etc.
c. Medidas gubernamentales para disminuir la
oferta de trabajo por medio de: b. Programas que responden a objetivos sociales:
creación directa de empleo temporal en el
1. Reducción de la edad de retiro.
sector público o en el tercer sector, alrede-
2. Aumento de la edad límite de escolari-
dor de actividades de interés social y traba-
dad obligatoria.
jo protegido para minusválidos.
3. Reducción de la semana laboral (en nú-
mero de horas) o de tiempos extras.
Por último, existen varios modelos de políticas
4. Disminución de la inmigración de tra-
activas de mercado de trabajo de acuerdo con la
bajadores con contrato laboral o fomen-
variedad de programas y la intensidad de gasto
to de su retorno a los países de origen
público. Entre ellos, se destacan:
(mediante subsidios o medidas coerci-
tivas).
a. De orientación liberal: caracterizado por un
d. Políticas de gobierno para promover la movi- mínimo grado de intervención y por un
lidad laboral vía: gasto altamente concentrado en medidas de
información y orientación a los desem-
1. Información de oferta puestos de traba-
pleados –que pueden utilizarse, al mismo
jo y sus requerimientos laborales,
tiempo, como medidas de control de los
2. Consejería laboral en la escuela y a tra-
beneficiarios de las políticas pasivas–.
vés de la vida laboral,
3. Asistencia para la relocalización. b. De orientación intervencionista: definido por
gran diversidad de programas y por elevada
Los programas activos pueden clasificarse tam- intensidad en gasto público (Gautié, 1997).
bién con base en sus objetivos genéricos de ac-
ción. La mayoría de los programas activos in- Ejes de intervención
tentan facilitar el acceso a los puestos de trabajo
fijos y mejorar el ajuste del mercado de trabajo. a. Preparación para la búsqueda de empleo. Se
Pero también existen programas activos que res- busca acercar a los demandantes y oferentes
ponden a objetivos no económicos, sino más de trabajo para evitar desempleo duradero,
bien sociales (OCDE, 1990). Los programas especialmente en el caso de grupos pobla-
activos son dos: cionales vulnerables y susceptibles de mante-
nerse al margen del mercado de trabajo (p. ej.,
a. Programas que responden a objetivos econó- jóvenes y mujeres), promoviéndose así la me-
micos: formación ocupacional de desem- jora de la eficiencia del mercado de trabajo y
pleados adultos y de personas amenazadas de la igualdad de oportunidades de empleo.

b. Formación laboral. carácter general en favor del empleo, ni

las que se orientan a todos los trabaja-
1. Formación ocupacional destinada a los
dores de ciertas regiones.
desempleados adultos con dificultades
2. Apoyos a los desempleados que inician su
para encontrar un puesto de trabajo
propio negocio y ejerzan una actividad
apropiado a sus aptitudes, e incluso a
independiente. Los apoyos se asocian
las personas amenazadas de caer en des-
como prestaciones de desempleo, que
empleo.
son complementadas con créditos
2. Formación continua para la formación
subsidiados, asesoría y orientación pro-
de personal sin calificación o semicali-
fesional.
ficados en general, mediante subsidios
3. La creación directa de empleo en el sector
otorgados a empresas o directamente a
público. Este programa es de carácter
través de instituciones públicas.
temporal y se concentra alrededor de
3. Formación profesional para facilitar el co-
actividades de interés local.
mienzo de la vida laboral de los jóvenes
4. Empleos destinados a los minusválidos.
en últimos años de la enseñanza secun-
Este programa incluye tanto las ayudas
daria, suministrada tanto en centros es-
a la contratación para puestos de traba-
colares como en empresas.
jo normales como para la creación di-
4. Programas de garantía social para disua-
recta de empleos.
dir el abandono escolar y fomentar el
aprendizaje en la enseñanza secundaria
y en la formación de jóvenes para su ini- Poblaciones objetivo
cio laboral.
Entre los grupos poblacionales a los que se tien-
5. Programas de readaptación profesional
den a dirigir las políticas laborales activas so-
para el desarrollo de habilidades de tra-
bresalen, entre otros: el de desempleados de lar-
bajo en el caso de grupos poblacionales
ga duración (superior a un año) y que superan
desaventajados, como los minusválidos.
cierta edad, el de personas cuya experiencia la-
c. Ayudas al empleo. Estos programas favore- boral es muy pobre o incluso inexistente (mar-
cen de manera selectiva el empleo de ginados, inmigrantes y trabajadores con baja
desempleados y de colectivos con dificul- cualificación), el de jóvenes recientemente in-
tades de inserción en el mercado de traba- corporados al mercado de trabajo, el de perso-
jo. Existen al menos cuatro programas de nas desaventajadas, como minusválidos, el de
ayudas al empleo: inactivos (especialmente se refieren a las muje-
res) y receptores de rentas sociales, para los que
1. Ayudas al empleo permanente en el sector
el empleo les puede servir como mecanismo de
privado. La gran mayoría de los progra-
integración social (Sáez, 1997).
mas adopta la forma de subvenciones
de carácter temporal en favor de grupos
objetivo, tanto a la contratación, en la Impactos básicos y eficiencia
medida en que se genere empleo o se
Políticas activas
mantenga un empleo en peligro de des-
aparecer y no se produzca una sustitu- Existen dos tipos de efectos de las políticas labo-
ción de empleados a nivel de la empre- rales activas: directos e indirectos. El efecto di-
sa. No se incluyen subvenciones de recto de políticas activas de empleo es el que in-

cide directamente sobre aquellas personas que menores incentivos para la moderación salarial,
reciben apoyo o asistencia, en tanto que el indi- ante la caída en la pérdida de ingresos debida al
recto es el que afecta a otras personas (Maré 2005). desempleo en presencia de compensación del
desempleo. Este efecto es conocido como des-
Como lo han señalado diversos autores, el im- plazamiento (crowding out) en la dirección de
pacto directo y de corto plazo más reconocido reducir el empleo regular.
de las políticas activas –en particular de los pro-
gramas de entrenamiento, de apoyo a la crea- El efecto resultante entre los positivos y negati-
ción directa de puestos de trabajo o subsidios al vos, directos e indirectos, es conocido como el
empleo– es la tendencia a la reducción del des- efecto neto. Por ejemplo, en el caso de políticas
empleo. Sin embargo, existen otros impactos públicas de subsidio al sector privado para la crea-
(directos e indirectos) de mediano plazo y bajo ción de puestos de trabajo, sobresale cómo el efec-
un contexto de equilibrio general que afectan el to neto puede resultar muy inferior al efecto bru-
nivel de empleo, como: to positivo en términos de generación de empleos.
a. Una mejora en la eficiencia en el proceso de Ello debido a que muchas nuevas contrataciones
ajuste del mercado laboral, en el sentido de que irían a realizarse de cualquier manera, to-
que, por ejemplo: las cualificaciones de los man provecho de los subsidios, lo que constitu-
desempleados buscando trabajo correspon- ye una “carga muerta” a la política (deadweight
dan adecuadamente a la estructura de de- loss), o que nuevas contrataciones vengan a sus-
manda de trabajo, los desempleados pue- tituir otras (“efecto sustitución”), o que el apro-
dan mantener algún nivel de actividad y que vechamiento de subsidios por parte de algunas
la incertidumbre de los empleadores se re- empresas implique el desplazamiento de algu-
duzca con la previa participación de los nos de sus competidores en el mercado y, por
aplicantes al trabajo en un programa de ende, la pérdida de puestos de trabajo (“efecto
entrenamiento o similares. desplazamiento”). Estos tres efectos pueden ser
muy importantes e incluso, al menos en ciertos
b. El aumento en la productividad de la fuerza casos, hacer que dichas políticas activas puedan
de trabajo asociado no solamente con pro- resultar de insuficiente rentabilidad social.
gramas de entrenamiento y actividades en
programas de creación de trabajo, sino tam- Como es de esperar, en general la magnitud de
bién con externalidades favorables a la pro- cada uno de los efectos dependerá de la intensi-
ductividad de otros trabajadores diferentes dad y tipo de programas activos utilizados ante
a los participantes en programas activos. una determinada situación de la economía y las
c. Una contribución al mantenimiento de una finanzas públicas en general, y del mercado de
oferta efectiva de trabajo, al reducirse el ries- trabajo en particular. En efecto, una de las ca-
go no sólo de desempleo de largo plazo para racterísticas importantes de las políticas activas
un grupo de trabajadores, sino además de de empleo es que funcionan cuando los proble-
que otro grupo marginado de trabajadores mas de mercado de trabajo que enfrentan son
del mercado laboral deje de pertenecer a la de alcance limitado, por el hecho de ser políti-
fuerza de trabajo. cas complementarias que pueden contribuir a
potenciar los efectos de otras políticas, pero que
En contrapartida, se observan efectos negativos, no son suficientes por sí mismas para resolver
como la reducción del empleo regular y unos problemas crónicos del mercado de trabajo o

problemas de una situación de desempleo ma- En contraposición, de una parte, también hay
sivo. Generalmente, son diseñadas y aplicadas efectos positivos de estas políticas que, en mu-
para enfrentar ciertos factores determinantes de chos casos, pueden llegar a superar a los citados
paro estructural, como la falta de corresponden- efectos negativos. Así, por ejemplo, el manteni-
cia o desajuste entre la formación y capacitación miento parcial de la renta de los trabajadores
de los desempleados y los requerimientos labo- desempleados puede convertirse en un “estabi-
rales de la demanda de trabajo, mediante pro- lizador automático” de la demanda efectiva y del
gramas de formación, capacitación y movilidad nivel de producción de la economía, que, a tra-
laboral orientados a subsanar este tipo de des- vés del efecto multiplicador, atenúa los efectos
ajustes en el mercado de trabajo. De otra parte, negativos de una recesión económica. Estos efec-
cuando la intensidad del desempleo es reduci- tos positivos de las políticas pasivas dependen,
da, pueden bastar políticas pasivas como pro- entre otros factores, de que la regulación del sis-
tección por desempleo sin que se tenga que re- tema de protección por desempleo debe garanti-
currir a políticas activas. zar un cierto equilibrio tanto entre el monto de
las prestaciones y el nivel de los salarios del mer-
Por último, como se desprende de investigacio- cado (la llamada “tasa de sustitución”), como
nes recientes, la efectividad de políticas activas entre las condiciones de acceso y la duración de
depende en buena medida de las interacciones las prestaciones y las características del colecti-
entre políticas activas y pasivas, por lo que no vo beneficiario y sus posibilidades de inserción
deben ser compartimentos estancos dentro de laboral.
la política laboral marco. Las políticas activas,
al apoyar y capacitar a los desempleados para De otra parte, debe mencionarse que a propósi-
emplearse, traen como consecuencia una mejo- to de esta supuesta relación negativa entre pres-
ra en sus ingresos previsibles en el futuro –ade- taciones por desempleo y búsqueda activa, por
más de los derechos a beneficios de desempleo ejemplo Cebrián, Toharia et al. (1996) y García-
esperados por participar en un programa acti- Mainar y Toharia (2000) la cuestionan debida-
vo–, por lo que también influyen sobre el com- mente en el caso de España, con base en la en-
portamiento del mercado de trabajo (Martin, cuesta realizada por el INEM a desempleados
2000). Por ello, resulta conveniente que las po- registrados y mediante un adecuado análisis de
líticas activas se vinculen a las pasivas, de tal for- la evolución conjunta de esas dos variables.
ma que, por ejemplo, los beneficiarios de las
prestaciones por desempleo puedan acogerse a Evaluación de impactos
programas temporales de empleo público o be-
neficiarse de acciones de formación profesional. Existen diversos tipos de evaluación: macroeco-
nómica: equilibrio parcial o equilibrio general,
y microeconómica.
Políticas pasivas
Las políticas pasivas han sido criticadas en tér- La evaluación macroeconómica pretende anali-
minos de sus costos fiscales y consecuente pre- zar cuáles son los efectos de las políticas activas
sión desestabilizadora sobre las finanzas públi- sobre determinadas variables del mercado de
cas, su desestímulo a la búsqueda activa de trabajo, como el nivel de empleo, la tasa de des-
empleo por parte de los desempleados y su con- empleo, la formación de salarios y el proceso de
tribución a la prolongación del desempleo. ajuste entre trabajadores desempleados y pues-

tos de trabajo vacantes. Dicha evaluación se apo- su defecto, a través de modelos de equilibrio
ya en diferentes modelos: búsqueda (curva de parcial. Ante las limitaciones de índole teórica
Beveridge), al analizar el efecto de las políticas y técnica para la estricta especificación de mo-
activas en la mejora de la efectividad del ajuste delos de comportamiento y la falencia de datos
en el mercado de trabajo, racionamiento de em- observables suficientes, en general se tiene que
pleos (modelo Layard-Nickell), al estudiar la in- recurrir a análisis empíricos de equilibrio par-
fluencia de la aplicación de políticas activas en cial de diversa naturaleza o estudios economé-
los resultados del mercado de trabajo, y estructu- tricos de diversa complejidad.
rales, al centrarse en el análisis del impacto de
las políticas activas en la movilidad laboral y Entre los enfoques de equilibrio parcial se des-
recolocación de la mano de obra. tacan el experimental, a través de la observación
del comportamiento de determinadas variables
Esta evaluación busca responder a preguntas entre “grupos de control” (p. ej., el nivel de sa-
como las siguientes: ¿están los programas focali- larios y/o probabilidad de reempleo entre tra-
zados hacia los grupos identificados como los bajadores participantes en programas activos y
que mayor dificultad enfrentan para emplearse otros trabajadores considerados como “grupo de
en el mercado?, ¿la participación de trabajado- control”), y el de metodología de transición, que
res en programas activos les permite mejorar sus sirve para analizar transiciones entre diferentes
salarios reales?, ¿los programas activos le mejo- estados del mercado laboral con base en datos
ran a los participantes la probabilidad de macro o micro, frecuentemente mediante mo-
reemplearse? (Lehmann, 1995). delos econométricos (p. ej., la salida del estado
de desempleo en función no sólo de variables del
Por su parte, la evaluación de carácter microeco- mercado laboral, como el nivel de desempleo y
nómico busca especificar los efectos de diferen- su tendencia intertemporal, sino también de
tes medidas de política sobre el salario o la si- otras, como la intensidad de políticas activas que
tuación en el empleo, diferenciándolos en: creación afectan el mercado laboral).
neta y pérdida neta de empleo, según se creen
nuevos empleos, o no, como resultado de la De cualquier forma, dado que el propósito últi-
aplicación de medidas; sustitución de trabajado- mo de las políticas activas es reducir el desem-
res no favorecidos hacia los favorecidos con las pleo y/o aumentar los ingresos, en la práctica se
medidas de política activa; desplazamiento de ha tendido a recurrir a algún método estadístico
trabajadores por pérdidas de empleo en sectores no con miras a inferir la efectividad de las mismas,
favorecidos con las medidas como consecuencia mediante el establecimiento de unas relaciones
de su menor competitividad en el mercado estadísticamente robustas entre variables macro
(Alujas, 2002). Una de las preguntas que busca clave, como el nivel de desempleo y/o salarios
abordarse con la evaluación micro es ¿los pro- reales, con indicadores sobre la intensidad de
gramas aplicados han logrado minimizar los aplicación políticas activas como, por ejemplo,
efectos distorsionantes (p. ej., sustitución, nivel relativo de gasto presupuestal. Existe una
deadweight, desplazamiento)? escasa aunque creciente literatura empírica con
este tipo de aproximación metodológica. Unos
Una evaluación comprensiva de políticas públi- de los primeros trabajos fueron los realizados por
cas, como las activas de empleo, debe realizarse Calmfors (1994, 1995), seguidos por los de otros
mediante modelos de equilibrio general o, en autores e instituciones, como la OCDE.

Sin embargo, como lo señala Martin (2000), de la economía y de otras políticas económicas
“los resultados de diversos análisis econométricos y sectoriales, entre otros factores), que por más
no son concluyentes, algunos muestran efectos ro- eficientes que ellas sean para la capacitación y
bustos en términos de una reducción en la tasa adecuación de grupos de trabajadores desaven-
natural o tasa de equilibrio de desempleo o en las tajados ante su marginalidad o dificultad para
presiones sobre los salarios reales, otros no mues- acceder al mercado de trabajo, no podrán al-
tran una correlación significativa. Esta literatura canzar eficiencia social si simultáneamente no
está plagada de numerosas dificultades técnicas y se genera una oferta suficiente de puestos de tra-
de datos, especialmente sesgos de simultaneidad ya bajo.
que las comparaciones entre países revelan que el
gasto en programas activos está positivamente re- Gestión de políticas públicas de empleo
lacionado con la tasa de desempleo”.
en el nivel local
Aún más, en principio, las evaluaciones de po- Existe un reconocimiento relativamente gene-
líticas activas carecen de precisión y no pueden ralizado en el sentido que desarrollos recientes
ser base de generalizaciones, por otras razones de las teorías de crecimiento económico y de la
adicionales, cómo la relativa inestabilidad y fal- nueva geografía económica han brindado sus-
ta de continuidad de políticas activas, como para tento a la pertinencia de lo local como objeto
poder observar sus impactos más allá del corto de estudio y, a la vez, fundamentado elementos
plazo, la ausencia de análisis sobre los benefi- guía de política pública en el nivel de lo local.
cios sociales potenciales de la participación en El caso de la acción pública en mercados de tra-
programas activos (p. ej., menores niveles de bajo locales no resulta ajeno, especialmente ante
delincuencia y drogadicción juveniles), una ex- la pertinencia de los problemas de desempleo y
cesiva concentración en programas de pequeña desajustes del mercado de trabajo en el nivel de
escala y considerados, al menos, ex ante como lo local. Así, por ejemplo, ante la importancia
relativamente exitosos. de economías externas en conglomerados como
los urbanos, la confluencia de intereses en capas
Pero incluso más importante, es el hecho de que poblacionales urbanas alrededor de la proble-
la política activa es en la práctica de naturaleza mática de la producción y el empleo y el agra-
endógena; esto es, en la medida en que los pro- vamiento de problemas muy localizados geo-
blemas del mercado de trabajo se exacerban, las gráficamente en relación no sólo con la caída
autoridades gubernamentales tienden a reaccio- del empleo sino con la pérdida de un tipo espe-
nar intensificando las políticas activas, por lo cífico de puestos de trabajo, entre otros, resulta
que resulta difícil identificar el verdadero im- evidente la pertinencia de lo local como instan-
pacto de estas políticas. En efecto, cambios en cia de acción determinante de las políticas acti-
gastos presupuestales pueden responder a varia- vas de empleo.
ciones en el mercado de trabajo, pero al mismo
tiempo afectan el comportamiento de la oferta No obstante ello, es de resaltar que, en el nivel
y demanda de trabajo. analítico, hay que tener en consideración que
los cambios locales no son únicamente el resul-
Por último, debe tenerse presente, a la hora de tado de factores de esa índole, sino que depen-
evaluar políticas activas orientadas más a la oferta den de un amplio conjunto de factores econó-
de trabajo que a la misma demanda (la cual de- micos, tecnológicos y sociales mucho más
pende de manera determinante de la evolución amplios. Además, que los “mercados de trabajo

locales” se definen frecuentemente con base en Con la identificación de un “mercado de traba-

divisiones de tipo administrativo, lo que resulta jo local” resultaría viable especificar un conjun-
insatisfactorio, porque no corresponden a un to de políticas laborales susceptible de alcanzar
determinado tipo de rasgos y condiciones eco- especial eficiencia en ese espacio de acción, al
nómicas (cambiantes) características, diferencia- considerar debidamente las condiciones carac-
les según zonas o áreas territoriales. terísticas del entorno económico, social y labo-
ral. Sin embargo, uno de los problemas que en-
Un mercado de trabajo es una institución social frenta la aplicación de aquellas políticas locales
en la que empleadores y trabajadores no solo deseables, en términos de eficiencia y bienestar
intercambian información: por una parte, de la sociales, reside en la definición político-admi-
calificación, caracterización (p. ej., edad, géne- nistrativa de la instancia responsable (p. ej., lo-
ro) y disponibilidad de fuerza de trabajo, y, por cal, regional, nacional) del diseño e implanta-
otra, de la calidad, oferta y salarios de puestos ción de cada una de las diferentes políticas
de trabajo; sino que además indagan alternati- públicas. Así, es frecuente constatar muy diver-
vas actuales y previsibles, y realizan acuerdos y sos límites a la autonomía local para la defini-
celebran contratos de empleo. Como tal, la re- ción de sus políticas de carácter público. Pero,
colección de información será menos costosa y también, es necesario reconocer los problemas
más eficiente en un área relativamente delimi- de descoordinación e ineficiencias que se suce-
tada según los medios disponibles para recabarla den con la descentralización de ciertas políticas
para un espectro amplio y suficientemente re- y la centralización de otras, por lo que se re-
presentativo de trabajadores y empleadores po- quiere guardar una muy estrecha cooperación e
tenciales. Además, por ejemplo, el área limítro- intercambio entre las diversas instancias en la
fe del mercado local dependerá del costo y aplicación de políticas públicas constitutivas de
posibilidad del oportuno desplazamiento de los una estrategia general. Éste es el caso de la des-
trabajadores a su lugar de trabajo y, en conse- centralización de ciertas medidas de política
cuencia, de la disponibilidad de medios de trans- activa de empleo en el marco de una política
porte y la localización de viviendas adecuadas laboral en el nivel macroeconómico.
en el entorno. La definición de un mercado de
trabajo local es todavía más compleja, en la LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO
medida en que se toman en cuenta las variables EN LA EUROPA COMUNITARIA
condiciones competitivas con el cambio tecno-
lógico y la profundización de la globalización, Evolución hacia una estrategia
que conlleva incesantes desplazamientos terri- de empleo en la Unión
toriales de sectores, subsectores y actividades Antes de los ochenta la política de empleo en
productivas y, en consecuencia, de empresas y Europa no se planteaba como una política inte-
factores productivos. En consideración a este gral, sino como un componente más de la polí-
tipo de factores condicionantes, resultaría posi- tica económica, por lo que no se recurría a polí-
ble aproximarse a la conceptualización de un ticas de tipo activo para promover la creación
“área territorial deseable” para que un determi- de puestos de trabajo, la inserción al mercado
nado mercado de trabajo pueda ser considera- de trabajo de grupos poblacionales desaventaja-
do como local, de manera semejante a la definidos y el entrenamiento y formación con miras a
ción de “unión monetaria óptima” en la teoría contribuir al ajuste entre los requerimientos de
de finanzas internacionales. los puestos de trabajo y las habilidades de la fuer-

za de trabajo disponible. Sin embargo, el au- 3. Mejorar el capital humano como medio
mento del desempleo motivó un interés de la para garantizar la competitividad de la Co-
Comunidad en las cuestiones sobre empleo. La munidad, con énfasis en el entrenamiento,
elaboración del Libro Blanco de la Comisión, la calificación y la adquisición de nuevas
“Crecimiento, competitividad y empleo. Retos para habilidades.
entrar en el siglo XXI”, constituyó un importan-
4. Acelerar el desarrollo de nuevas activida-
te paso en la transición, hacia nuevas estrategias
des, especialmente intensivas en mano de
comunitarias de lucha contra el desempleo
obra calificada.
(Cristóbal, 2001).
En síntesis, el Libro parte de la convicción de
El Libro Blanco considera que reformas adicio- que la reducción del desempleo necesariamente
nales en la regulación del mercado de trabajo requiere la ampliación de oportunidades de
deberían ser acompañadas con otras medidas empleo a un ritmo e intensidad sin preceden-
como: mayor énfasis en aumentar los niveles de tes. Para este propósito, defiende que las políti-
empleo y no sólo en reducir los de desempleo, cas proactivas del mercado de trabajo deben
atención especial al ambiente que incide en el desempeñar un papel central e irremplazable y
empleo y no solamente en el mismo funciona- que se requiere una nueva visión del acerbo de
miento del mercado de trabajo (p. ej., impactos instrumentos disponibles que pueden influir en
fiscales negativos para la generación de empleo) el ambiente del empleo a muy diversos niveles:
y aumento sostenido de la inversión de la Co- regulatorio, fiscal o de seguridad social. El ob-
munidad en capital humano como factor de- jetivo último es promover el desarrollo de mer-
terminante en la competitividad de largo plazo. cados nacionales de trabajo hacia un único mer-
En este contexto, el Libro plantea cuatro obje- cado comunitario de trabajo.
tivos interdependientes, a saber:
Así, entonces, el Libro Blanco de la Comisión
1. Identificar los cambios ocurridos en el mer-
sirve de punto de partida de la política de fo-
cado de trabajo especialmente los concer-
mento del empleo de la Unión Europea (en
nientes all trabajo temporal y flexible y, en
1993). En diciembre de 1994 se propone una
consecuencia, transformar los patrones y
serie de orientaciones comunitarias con el obje-
tiempos de trabajo para responder más ade-
tivo de crear empleo: intensificación de la for-
cuadamente a la nueva organización del tra-
mación profesional y continua, flexibilización
bajo, adaptar los impactos fiscales en un
en el tiempo de trabajo compatible con la mo-
sentido que contribuyan a estimular el
deración salarial, reducción de costes laborales
empleo y mejorar la adaptabilidad del mer-
no salariales, aumento de los recursos dirigidos
cado de trabajo mediante el ajuste del es-
hacia las políticas activas y de incentivos al em-
quema regulatorio.
pleo de aquellos colectivos con mayores dificul-
2. Facilitar el acceso al mercado de trabajo, tades para acceder al mercado laboral.
especialmente en las regiones menos desa-
rrolladas y para los grupos sociales desaven- La aprobación del Tratado de Amsterdam, en
tajados, resolviendo problemas y obstácu- 1997, constituye un claro avance en el desarro-
los al empleo juvenil, combatiendo la llo hacia una política de empleo comunitaria, al
exclusión del mercado de trabajo, promo- incorporar al Tratado el Título de Política So-
viendo igualdad de oportunidades entre cial, con el objetivo de conseguir un alto nivel
hombres y mujeres. de empleo mediante una reestructuración del

gasto público (modificando los regímenes bajo y la incorporación de desempleados al

prestacionales y fiscales) y la sustitución progre- mercado laboral, favorecer la permanencia de
siva de políticas pasivas predominantes por polos trabajadores de mayor edad dentro de la
líticas activas de empleo. Las grandes áreas de población activa, promover la inserción laboral
acción acordadas se centran alrededor de: y la igualdad de oportunidades de los grupos
menos favorecidos.
• Empleabillidad
• Espíritu empresarial El Consejo Europeo de Colonia sobre el Pacto
• Adaptabilidad Europeo para el Empleo (en junio de 1999) re-
• Igualdad de oportunidades. fuerza las conclusiones del Consejo de Viena y
establece como prioridad absoluta garantizar un
Sólo hasta 1997 se establecen unas directrices elevado nivel de empleo.
comunitarias en materia de empleo, basadas en
los cuatro pilares acordados en el Tratado de En marzo de 2000 se celebra el Consejo Euro-
Ámsterdam, que sirven de guía para los Planes peo de Lisboa, adoptándose la definición de una
Nacionales de Empleo de los Estados Miem- estrategia global para el crecimiento económi-
bros. Estas directrices deben respetar el princi- co a largo plazo, el pleno empleo, la cohesión
pio de subsidiariedad, las competencias de los social y el desarrollo sostenible en una sociedad
Estados miembros y han de estar integradas en basada en el conocimiento, que se conoce como
las orientaciones de política económica (Tobes, la Estrategia de Lisboa. Esta estrategia sirve de
2002). El Tratado de Amsterdam confirma la marco de la denominada Estrategia Europea de
importancia de los objetivos de empleo en la Empleo (Sacristán, 2003).
política económica comunitaria, consolidando
los mecanismos e instituciones encargados de Mediante esta estrategia se busca la consecución
la supervisión y la evaluación de la estrategia de de tres objetivos para hacerle frente a los retos
empleo. La dimensión comunitaria se limita a europeos de cara a la globalización económica a
la financiación a través de los Fondos Estructu- escala cada vez más global. El primero es pro-
rales y a acordar un marco de referencia común pender por la competitividad de la Comunidad
y una evaluación continua de las estrategias na- mediante la liberalización de los servicios, el de-
cionales de empleo. sarrollo de la “nueva economía” y el mejoramiento
del capital humano. El segundo objetivo es mo-
Posteriormente, el Consejo Europeo de Viena, dernizar los sistemas de protección social y pro-
celebrado en diciembre de 1998, da nuevas orien- moción del empleo, en consulta con la búsqueda
taciones a la política comunitaria de empleo bajo de la cohesión social y la competitividad. El ter-
un enfoque macroeconómico consecuente con cer objetivo es adecuar las políticas macroeco-
el crecimiento económico y la estabilidad, a sa- nómicas con el fin de reducir el desempleo, de
ber: fomentar la igualdad de oportunidades en- manera sostenida y perdurable.
tre hombres y mujeres, intensificar la formación
permanente, aprovechar el potencial del sector En este marco se propone la aplicación de polí-
servicios como marco de creación de empleo, ticas activas de empleo, con énfasis en la mo-
crear el clima adecuado para el progreso de las dernización de la organización del trabajo, la
pequeñas y medianas empresas, revisar el siste- educación permanente y el aumento del índice
ma fiscal y de prestaciones con el fin de de empleo, especialmente del femenino. Se brin-
incentivar la creación de nuevos puestos de tra- da especial importancia a las políticas de rees-

tructuración del mercado de trabajo, salvaguar- En este sentido, en 1994 se aprobó la estrategia
dando y profundizando la cohesión social como de empleo para países de la OCDE, en la que se
una de las bases centrales del denominado “mo- enfatizaba la reforma del sistema de beneficios
delo social europeo”. al desempleo y el reforzamiento de programas
de entrenamiento y capacitación, además de una
Como lo afirma Cristóbal (2001): “En suma, mejor interacción entre políticas activas y pasi-
desde la Unión Europea se trata de dar respuesta a vas y una adecuación del sistema impositivo, con
la problemática del mercado de trabajo articulan- miras a mejorar el funcionamiento del merca-
do medidas de políticas activas sobre el mercado de do de trabajo.
trabajo, medidas de orden fiscal y nuevas estrategias
de política industrial. Todo ello mediante el juego Es así como en los últimos años las políticas
combinado de los mecanismos de mercado, la ne- sociales europeas han estado orientadas bajo el
gociación colectiva y la intervención pública”. denominado paradigma del “Estado de bienes-
tar activo”, que brinda prioridad a la oferta de
Patrones de políticas de mercado trabajo y a las medidas tendientes a la integra-
ción en el mercado de trabajo, y a una menor
de trabajo en la Unión
dependencia de los apoyos por concepto del
En la Unión Europea se ha destinado cerca del desempleo. Ello se refleja en la estrategia de
3% del PIB a las políticas activas y pasivas de empleo comunitaria con sustento en la implan-
mercado de trabajo: casi dos puntos del PIB tación de políticas activas en el mercado de tra-
corresponden a políticas pasivas y algo más de bajo (como programas de formación y capaci-
un punto a políticas activas. A excepción de tación para el trabajo), reformas de carácter
Suecia e Italia, países en los que excepcional- estructural (como al sistema de seguridad social
mente los recursos presupuestales dedicados a y fiscalidad) y flexibilización del mercado de tra-
las políticas activas superan a los de las pasivas, bajo (tanto a la entrada y salida del mercado
y de Portugal, que dedica montos similares a laboral como a la flexibilidad en la estructura
los dos tipos de políticas, en el resto de los esta- salarial y en las reglas que rigen la movilidad
dos miembros no sólo se dedican más recursos funcional y geográfica).
a las políticas pasivas, sino que también son los
que más recursos dedican proporcionalmente a
Políticas pasivas
políticas activas.
Entre las políticas pasivas de trabajo aplicadas
A pesar de que se tenía como propósito aumen- en países de la Unión son de resaltar:
tar el gasto en políticas activas a costa de su re-
ducción en políticas pasivas, en los noventa no
Beneficios al desempleo
se había logrado avanzar en ese sentido, ante el
aumento en el número de beneficiarios del sis- Solamente Irlanda y Reino Unido tiene benefi-
tema de subsidio al desempleo por causa de una cios al desempleo a una tasa fija; en el resto de
evolución económica deficiente, con marcados los países miembros de la Unión tales benefi-
ciclos recesivos, aparte de que se iba reconocien- cios son otorgados en función de los salarios
do que la diferencia entre políticas activas y pasi- previos, con una tasa de reemplazo media supe-
vas no era tan marcada y que no eran excluyentes, rior al 60% de los salarios nacionales prome-
sino más bien complementarias. dio. En Holanda, Portugal y España el benefi-

cio se fija en relación con el salario mínimo. En a realizar actividades de búsqueda con mayor
todos los casos el otorgamiento de beneficios perseverancia que los no-beneficiarios, y que
prevé la imposición de sanciones al beneficiado mientras más corta la duración de los benefi-
si no permanece activo en la búsqueda de opor- cios, ceteris paribus, mayor sería la intensidad
tunidades de trabajo en el mercado. de búsqueda. Relación que no pareciera ser cierta
para el caso de la tasa de reemplazo. De cual-
Asistencia social al desempleo quier forma, una de las razones para dicho com-
portamiento reside en la complementariedad
El principio básico de la asistencia social es ase- existente entre los beneficios de desempleo y
gurar un ingreso mínimo a las personas que no ciertos programas activos como el entrenamien-
poseen suficientes recursos, y tiene un alcance to, que al ser aprovechadas pueden mejorar la
más amplio en países como Dinamarca, Fran- eficiencia de políticas de trabajo.
cia y Alemania, como es la prevención de la ex-
clusión social.
Políticas activas de empleo2
En la mayoría de los países la duración de este El ordenamiento de países a comienzos de la
tipo de beneficios es indefinida, en la medida presente década, según el monto relativo de re-
en que el individuo satisfaga los requerimientos cursos presupuestales dedicados a políticas acti-
de elegibilidad y que, esté dispuesto a trabajar y vas de mercado de trabajo, era: Dinamarca y
realizar actividades para mejorar su situación luego Suecia, seguidos de Bélgica y Holanda,
económica. Alemania y Francia y, finalmente, Grecia, Por-
tugal, España y Reino Unido. La diferencia en
Adicionalmente, aunque con grandes diferen- intensidad de gasto es tal que, como lo mencio-
cias entre los Estados miembros, se evidencia la nan Peters et al. (2004), Dinamarca y Suecia
tendencia a que los beneficiarios de ayudas so- gastan hasta 20 veces más (en términos del PIB)
ciales estén cada vez más sujetos a la condición que el Reino Unido.
de participar en programas activos de trabajo
orientados a promover el (re)ingreso en el mer- Al menos en principio no parece existir una re-
cado de trabajo. “Estas medidas buscan una me- lación nítida entre la importancia de los recur-
jor capacitación y motivación de la persona y de- sos dedicados a estas políticas y la gravedad de
ben guardar un equilibrio entre el carácter los problemas del mercado de trabajo, tanto en
impositivo (obligatorio para percibir las ayudas términos de la tasa de desempleo como de tasa
sociales, pero con aprovechamiento menor) y el de “desocupación” (desempleados más inacti-
carácter voluntario (mayor aprovechamiento por vos). En Dinamarca y Holanda, que tienen unos
parte de lo beneficiarios auque con menor asisten- niveles de desempleo y subocupación relativa-
cia y continuidad)” (Consejería de innovación, mente reducidos, las políticas de mercado de
ciencia y empresa, 2004). trabajo son mucho más importantes que en
otros, como Italia y España, que tienen niveles
Impacto de los beneficios en la decisión relativamente elevados de desocupación.
de buscar oportunidades de empleo
De acuerdo con las investigaciones existentes, 2 Los datos mencionados en esta sección se basan en Peters et al. (2004)
es de argumentar que los beneficiarios tienden y Martin (1998).

En este punto es de mencionar las diferentes Existe una diversidad de razones explicativas de
tasas de cobertura de las políticas activas entre las diversas orientaciones de las políticas activas
países de la Unión. Cerca de un 40% de los entre países de la Unión, que van más allá de las
desempleados europeos recibe algún beneficio meramente coyunturales. Una muy destacada
por desempleo. Las tasas de cobertura más eleva- se relaciona con la orientación general y el gra-
das se observan en países escandinavos y centroeu- do de desarrollo del Estado del Bienestar en los
ropeos, como Bélgica, Suecia, Dinamarca, Ale- diferentes países. Otra reside en el tipo de enfo-
mania, Austria y Finlandia, en marcado contraste que de política económica adoptado como mar-
con países del sur de Europa (Italia y Grecia y, en co de referencia para la aplicación de políticas
una situación algo mejor, España y Portugal). activas de empleo. Sin dejar de mencionar la
influencia que tiene la diferente tradición y es-
Complementariamente, el “gasto relativo en tructura institucional de los países para el dise-
políticas activas por parado” (gasto en políticas ño e implantación de políticas sociales.
activas por parado con respecto al PIB por per-
sona activa) alcanza valores cercanos al 30% en Como es sabido, los países nórdicos se caracteri-
dos países nórdicos y del orden del 15% en Ale- zan por haber logrado los más avanzados Esta-
mania y en dos de los países “menos ricos” de la dos de Bienestar en el mundo, en tanto que los
Unión Europea (Irlanda y Portugal), menores países del centro de Europa Occidental, como
aún al 3% en los casos de España y Grecia, y Alemania y Francia, se distinguen por tener unos
con uno cercano al 5% para el caso del Reino Estados Benefactores, si bien muy desarrollados,
Unido, lo que resulta coherente con el modelo no tan perfeccionados como los nórdicos, y, fi-
liberal en materia laboral característico en este nalmente, con mucho menor grado de desarro-
país (Martin, 1998). llo los Estados de los países Mediterráneos, en
especial Grecia, España y Portugal. Conviene re-
Además, la composición del gasto entre progra- saltar cómo resulta coherente este ordenamiento
mas activos varía sustancialmente entre países con el esfuerzo relativo dentro de la Unión dedi-
de la Unión. Los programas de entrenamiento cado por los diferentes países miembros a la apli-
son los más importantes dentro de las políticas cación de políticas activas de empleo.
activas en países como Austria, Alemania y Sue-
cia, al punto que absorben más del 45% de los En cuanto al enfoque de política pública, es de
recursos dedicados a este tipo de políticas, Di- destacar el enfoque social de países con avanza-
namarca (40%) y Reino Unido (32%), en tando Estado Benefactor, como Holanda, Suecia y
to que los programas de incentivos al empleo Dinamarca, al dedicarle una elevada proporción
son los más importantes para los casos de Gre- del gasto (50%, 35% y 30%, respectivamente)
cia, al dedicarse cerca del 71% de los recursos en ciertos programas como, por ejemplo, la in-
destinados a políticas activas, Italia (61%), se- tegración al mercado de trabajo de grupos des-
guidos de España (39%) y Dinamarca (33%). aventajados, como los minusválidos.
En el caso de programas para la integración al
mercado laboral de grupos desaventajados so- A diferencia, otros países han adoptado un en-
bresale la prioridad que se le brinda en Holan- foque más bien liberal, al centrarse en medidas
da (con más de la mitad de los recursos dedi- directas y con un bajo nivel de importancia de
cados a políticas activas), seguida por Suecia las políticas activas, como Reino Unido, con un
(35%) y Reino Unido (30%) (Peters et al., Estado de Bienestar menos avanzado que el de
2004). los países nórdicos.

Un enfoque tradicional es seguido por países les sus impactos netos tienden a ser mejores que
como Francia y España, que brindan especial en otros, no deben olvidarse, como se mencio-
importancia a programas de formación y ayuda nó en la sección “Gestión de políticas públicas
al empleo. de empleo en el nivel local”, las severas limita-
ciones y deficiencias que los caracterizan ante la
Con respecto a los aspectos institucionales rela- inestabilidad y corta duración de muchos de los
cionados con la implantación de políticas acti- programas analizados, a las diversas y cambian-
vas, resulta ilustrativo mencionar el caso com- tes situaciones del entorno del mercado de tra-
parativo entre España, Francia y Reino Unido. bajo y a la endogeneidad de las políticas activas,
Siguiendo a Alujas (2002): “A pesar de tener es- entre otras razones. Otros de los impactos que
tructuras institucionales distintas en cuanto a la también deben ser tenidos en cuenta para la
aplicación de las políticas activas y de otorgarles evaluación de estas políticas son los reproduci-
un nivel de importancia y una distribución dife- dos en el nivel microeconómico, los relaciona-
rentes, consideramos interesante destacar una si- dos con la equidad tanto en términos de opor-
militud entre España, Francia y el Reino Unido. tunidades y acceso efectivo como de condiciones
Los tres países comparten una vertiente de laborales entre grupos de la población (con par-
“flexibilización” en sus políticas de mercado de tra- ticular referencia a grupos vulnerables como
bajo que ha ido imponiéndose a lo largo del perío- mujeres, jóvenes, desempleados de larga dura-
do analizado, aunque con manifestaciones distin- ción), y los de índole social, extraeconómicos.
tas. En España destaca el énfasis en la flexibilidad
externa a partir de 1984 y que tiene un fiel reflejo De cualquier manera, lo que sí resulta claro es
en la política de fomento del empleo aplicada du- el importante espacio existente para el mejora-
rante la mayor parte del período 1985-2000. En miento del diseño e implantación de este tipo
Francia, la “flexibilización” se traduce por ejem- de políticas públicas y los innegables impactos
plo en la apuesta por la reducción de los costes la- potenciales positivos en términos de eficiencia
borales no salariales, especialmente en el caso de y equidad que ello podría traer consigo.
los trabajadores menos cualificados. En el Reino
Unido, la necesidad de conseguir un mercado de Ahora bien, como ya lo ha advertido Calmfords,
trabajo flexible impregna la política de empleo ya unas políticas activas más poderosas tampoco
desde los años 80 (sindicatos, negociación colecti- pueden resolver por sí solas el problema del des-
va, salarios…) acometiendo una progresiva desre- empleo, ya que éste también depende, y de
gulación del mercado de trabajo”. manera fundamental, de la oferta de puestos de
trabajo en el mercado. Además, la experiencia
parece demostrar que las políticas activas fun-
A MANERA DE REFLEXIÓN
cionan sólo cuando los problemas de desem-
Balance de la aplicación de políticas pleo y desajuste del mercado laboral tienen un
activas en países desarrollados alcance limitado; en todo caso son más bien
complementarias, pero en absoluto suficientes
Si bien de los muy diversos análisis sobre la efec- por sí mismas. Es decir, unas políticas activas
tividad de las políticas activas en términos de más eficientes son solamente un componente
disminución del desempleo y /o la mejora en de una estrategia comprensiva e integral de po-
niveles salariales se pueden extraer conclusiones líticas macro y microeconómicas para reducir
mixtas, aunque en algunos contextos naciona- sustancialmente el desempleo.

Algunas guías para el diseño de políticas f. Recurrir a subsidios para la promoción como
activas de empleo pequeños empresarios de aquellos desem-
pleados que demuestren especiales habili-
Con base en las diferentes evaluaciones sobre dades y competencias empresariales.
políticas activas de empleo y en una relativa con-
g. A partir del mismo diseño de las políticas
fluencia de opiniones entre especialistas en el
activas, instituir un riguroso sistema de
tema, es posible plantear algunas guías básicas de
monitoreo y evaluación de los programas,
referencia a la hora de diseñar políticas con miras
con el fin de disponer a través del tiempo
a propender por su mayor eficiencia posible, par-
de indicativos sobre la efectividad de las
tiendo del principio que debe buscarse la mayor
políticas en términos de sus impactos en
estabilidad y complementación posibles entre las
empleo y ajuste en el mercado de trabajo y,
políticas activas y pasivas como componentes de
por ende, sobre sus beneficios privados y
una estrategia integral de empleo y del marco
sociales (Martin, 2000).
regulatorio del mercado de trabajo.
h. Dar debido énfasis a la coordinación e in-
a. Brindar debida importancia a la provisión tegración de propósitos, funciones y eva-
de incentivos para la búsqueda y consecu- luación de la gestión de políticas del mer-
ción de trabajo, con tal de que se cuente con cado de trabajo entre los diversos niveles
un adecuado sistema de monitoreo de las
de la administración pública.
actividades de exploración de oportunida-
des de trabajo por parte del desempleado.
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“ciclos de vida” de los beneficios por des- Alujas, J. A. (2002). Políticas activas de mercado de
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Observatorio de Impacto
Social y Económico Local-Oisel
El presente artículo muestra el proceso de elaboración teórica y conceptual que se le ha dado a

una de las metas del eje urbano regional del plan de desarrollo de la actual administración,
que se refiere a la implementación del Observatorio de Impacto Social y Económico Local-
Oisel. Este observatorio se estructura a manera de pirámide en tres niveles: el primero, un
sistema de información y estadísticas basado en el Sistema de Estadísticas Comparadas-Siec y
el Presupuesto Orientado a Resultados-POR, el segundo, un observatorio urbano adscrito a la
Red de Observatorios del Observatorio Urbano Global-OUG del Programa de las Naciones
Unidas para los asentamientos Humanos (UN Habitat), que mida el impacto global de la
ejecución del presupuesto distrital en el mejoramiento de la calidad de vida de la ciudad; y,
finalmente, un observatorio de impactos locales que analice los efectos de algunos programas
estratégicos de la administración en las poblaciones objetivo. La estructura del artículo consta
de siete partes: la primera hace relación a los antecedentes y origen de la meta en el Plan de
Desarrollo; la segunda presenta las principales conclusiones de una consultoría realizada por el
programa Red Bogotá de la Universidad Nacional para la creación del observatorio, de la
tercera a la sexta sección se presenta la estructura del proyecto, y en la séptima se exponen las
conclusiones.
ANTECEDENTES les Oisel, con la participación del Distrito, las lo-

calidades, las entidades no gubernamentales y los
El eje urbano regional del Plan de Desarrollo gremios2. Esta meta, en los talleres realizados para
2004-2008 busca Avanzar en la conformación la definición de responsabilidades, fue asignada
de una ciudad de las personas y para las personas, a la Secretaría de Hacienda y específicamente a
con un entorno humano que promueva el ejercicio la Dirección de Estudios Económicos.
de los derechos colectivos, la equidad y la inclusión
social. Una ciudad moderna, ambiental y social- OISEL PARA RED BOGOTÁ
mente sostenible, equilibrada en sus infraestruc-
turas, integrada en el territorio, competitiva en su Red Bogotá hizo un análisis sobre el origen de la
economía y participativa en su desarrollo1. Den- meta en el plan de desarrollo y la pertinencia de
tro de este eje, el programa Bogotá productiva crear un observatorio de esta naturaleza por cada
contempla la meta: crear e implementar los localidad. Finalmente, presentó una serie de re-
observatorios de impacto social y económico loca- comendaciones sobre cómo estructurar el Oisel.
1 Plan de desarrollo, económico, social y de obras públicas Bogotá 2 Plan de desarrollo, económico, social y de obras públicas Bogotá
2004-2008. Acuerdo 119 del 3 de junio de 2004, capítulo 2. 2004-2008. Acuerdo 119 del 3 de junio de 2004, pág. 57.

Los Oisel den existir de lo local, específicamente para la

agregación de información socioeconómica:
Según la revisión hecha por Red Bogotá, el pro-
yecto de acuerdo del Plan de Desarrollo presen-
a. “Local”, significa simplemente “georreferen-
tado por la administración al Concejo de la ciu-
ciado”. Eso quiere decir que, por ejemplo,
dad no incluía referencia a Oisel, ya que estos
además de la morbilidad general de la pobla-
sólo aparecen en el Plan aprobado como una
ción, nos interesa saber cómo se localiza la
meta del eje Urbano Regional; ello explica la
morbilidad en la ciudad. Preguntas como ¿hay
ausencia de documentos técnicos previos de sus-
un patrón espacial de enfermedades en la ciu-
tento de la propuesta3, lo que dio origen a di-
dad? ¿Cómo se explica? ¿De qué parámetros
versas interpretaciones sobre sus características.
depende? ¿Cómo debe distribuirse la atención
Por ejemplo, la localidad de Chapinero enten-
a partir de ese patrón? ¿Qué es modificable, si
dió esta propuesta como la creación de una de-
se desea, de ese patrón? Información de esta
pendencia local que promoviera una eficaz ges-
naturaleza se llama información local6.
tión pública en la localidad4. Por otra parte, el
b. Local puede también entenderse como referi-
proyecto de acuerdo 013 de 2005, no aproba-
do a una de las veinte jurisdicciones territo-
do, establecía lo siguiente: “Créanse los Obser-
riales de la ciudad. Información local en este
vatorios de Impacto Social y Económico Locales
sentido señala un nivel de agregación de la
Oisel como órganos veedores de la inversión públi-
información7.
ca y social de las Localidades, en aspectos relacio-
nados con el crecimiento social y económico de las
Para Red Bogotá la subdivisión por localidades
mismas.”5
no es un buen ámbito de planeación, ni de diag-
nóstico, pues algunos datos y eventos sólo se
Se tiene entonces que los Oisel se llegaron a
pueden trabajar en el nivel metropolitano y otros
considerar como oficinas situadas en las locali-
en el nivel de barrio, por lo que su justificación
dades, que de alguna manera supervisaban el
viene dada por la necesidad de establecer un nivel
ambiente social, económico y de inversión pú-
intermedio de administración de temas vecina-
blica de éstas.
les, y su interacción con temas de orden metro-
politano; sin embargo, la subdivisión por loca-
Lo local
lidades puede servir, hablando en términos
Las interpretaciones iniciales dadas al Oisel po- operativos, para recolectar información y sub-
nen de relevancia el tema de lo local y su signi- dividir análisis más eficientes y orientados al
ficado en el monitoreo de la situación socioeco- primer significado de lo local descrito.
nómica de la ciudad. Red Bogotá, en su análisis,
presenta las dos visiones, que, a su juicio, pue- Lo social
Para Red Bogotá, el objetivo de una política
3
social en el ámbito urbano debe ser “Desligar la
“Propuesta sobre la creación e implementación de los Oisel: obser-
vatorios de impacto social y económico local”, Documento final de variable ingreso del hogar de la calidad de bienes
la consultoría de 030000-1058-0-2004 desarrollada por Red Bo- y servicios típicamente urbanos”8, lo que significa
gotá.
4 El documento de la consultoría 030000-1058-0-2004 de Red Bo-
gotá hace referencia al artículo 10, página 26 del Plan de Desarrollo
de la localidad de Chapinero.
5 “Propuesta sobre la creación e implementación de los Oisel: observa- 6 Ibid.
torios de impacto social y económico local”, Documento final de la 7 Ibid, pág, 16.
consultoría de 030000-1058-0-2004 desarrollada por Red Bogotá. 8 Ibid, pag, 18,

que sin importar los ingresos que tenga una fa- contribuir a disminuir las diferencias y en con-
milia, el acceso a la infraestructura y servicios secuencia hacer la ciudad más equitativa en tér-
urbanos debe estar garantizado, esto quiere de- minos sociales. En este sentido, el observatorio
cir, por ejemplo, que, independientemente del debe establecer índices que permitan medir si
lugar donde esté ubicada la vivienda de una fa- las condiciones urbanas avanzan hacia la equi-
milia, la calidad de agua recibida debe ser la dad, o no, y dar aviso para que, a través de polí-
misma en todos los sectores de la ciudad o que ticas públicas, se puedan corregir los rumbos
las vías de acceso y el transporte deben tener las equivocados. Red Bogotá sugiere el siguiente
mismas características tanto para los barrios de esbozo de indicadores sociales que debería me-
altos ingresos como para los de menos. Esta dir el observatorio urbano:
igualdad en el acceso a los servicios urbanos debe
Cuadro 4.1.
Indicadores sociales sugeridos por Red Bogotá
Tema Social Indicadores
Calidad del entorno habitacional • Espacio público por hogar

• Alumbrado público
• Índices de contaminación ambiental
• Riesgos a la salubridad
• Riesgos naturales
• Deslizamientos
• Inundaciones
• Evacuación de aguas lluvias
Disponibilidad de servicios públicos • Agua para consumo

domiciliarios y calidad del servicio • Disposición de aguas servidas
• Evacuación de aguas lluvias
• Energía eléctrica
• Telefonía
• Gas
Seguridad Delitos de gran impacto
Acceso (cupos) y calidad de la educación
Acceso a oferta cultural y espacios para la recreación y el deporte
Accesibilidad y movilidad • Tiempo de desplazamiento a centros educativos

• Tiempo de desplazamiento al trabajo
• Tiempo de desplazamiento a sitios de recreación
Acceso a servicios de salud • Mortalidad

• Morbilidad
• Inmunización
Fuente: Red Bogotá.

Lo económico de segmentación espacial en variables sociales y

económicas permite medir de qué manera diferentes
En cuanto a lo económico, el análisis de Red
acciones públicas y privadas, y hechos internos y
Bogotá se orienta hacia el desarrollo de la compe-
externos, afectan la segmentación espacial de la
titividad en la ciudad y sugiere la búsqueda de
ciudad”10.
indicadores que muestren el avance de las con-
diciones de competitividad que hagan que la
ciudad atraiga mayor inversión. En este senti- Conclusiones de Red Bogotá
do, las políticas redistributivas, medidas por los Finalmente, el documento de Red Bogotá hace
indicadores sociales relacionados en el apartado una serie de sugerencias a las que denomina
anterior, que contribuyen a aumentar la calidad consideraciones operativas, de las cuales se des-
de vida de los ciudadanos, elevan a su vez el ni- tacan11:
vel de competitividad de la ciudad.
• Lo que justifica el nombre de Observato-
En el seguimiento de la actividad económica de rio es precisamente seleccionar un conjun-
la ciudad, en términos de producción, precios, to de variables relativas a ciertos fenóme-
sector externo, etc., Red Bogotá sostiene que el nos y hacer seguimiento sistemático de los
espíritu del observatorio es analizar desequili- valores que estas variables asumen.
brios espaciales, incluyendo los económicos,
para posteriormente actuar sobre éstos, y es en • El Oisel se distinguirá de otras formas de
este punto donde Red Bogotá precisa la dimen- observación e investigación de la ciudad por
sión del Oisel: “Local” en la sigla Oisel debe evo- el hecho que las mediciones sociales y eco-
car el problema de los desequilibrios en la distri- nómicas que realice y a las cuales haga se-
bución espacial de la ciudad de niveles de ingreso, guimiento, y los índices sintéticos que a
por una parte, y de bienes, servicios y oferta de partir de esas mediciones diseñe, no consi-
empleo, por la otra, en lugar de atender la inten- deren la ciudad como un punto, sino que
ción de tener en cada localidad una entidad que la asocien a zonas que no necesariamente
se denomine Oisel, como se entendió en algunos sean localidades.
planes locales de desarrollo y proyectos de acuerdo. • Se trata de construir información y análi-
Esa distribución desigual es lo que atiende una sis, tomando como marco de referencia la
política urbana9. Esta idea se ha tomado como ciudad en su conjunto, presentada como
punto de partida en el desarrollo del proyecto: agregado de la ciudad y luego pasando al
el análisis de lo espacial es independiente del contexto zonal. La información se construye
número de observatorios; por tanto, un solo de manera que, pulsando un botón, el ni-
Oisel debe abordar el análisis de los desequili- vel zonal se asocia a una localidad. Una in-
brios en la ciudad. formación así consolidada es útil para la
gestión administrativa de esa realidad
Impacto geopolítica que se llama “localidad”, pero
no parte de la suposición de que las locali-
La consultoría afirma que la observación del
dades bogotanas son pequeñas sociedades,
impacto “se cumple cuando una serie de índices
10 Ibid, pág. 24.

9 Ibid, pág. 23. 11 Ibid, pág. 31.

forzando la realidad socioeconómica y ur- • Sin datos de algunos municipios cercanos

banística de la ciudad a un hecho político a Bogotá (Soacha, Funza, Chía y Cota) no
administrativo (cuando en general las ins- se entenderá lo que está sucediendo en Bo-
tituciones se construyen al revés). El Oisel gotá. Mediante acuerdos con estos munici-
es un observatorio metropolitano, con po- pios, y posiblemente sin su aporte económi-
sibilidad de agregación y desagregación por co, debe emprenderse la recolección de datos.
localidad. En otras palabras, se toma como
realidad la ciudad en su conjunto y las rela- Dos aportes son relevantes para el cumplimien-
ciones zonales. Hacer el esfuerzo artificial to de la meta del Plan de Desarrollo: un solo
de suponer que la realidad socioeconómica Oisel puede cumplir la función a menor costo
de la ciudad se agrega por localidad puede y mayor eficiencia. La base de todo observato-
hacer perder relaciones relevantes y puede rio es la información estadística organizada, por
crear correlaciones irrelevantes o responsa- lo cual, es necesario un soporte sistematizado,
bilidades imposibles de cumplir. como lo es el Sistema Integrado de Estadísticas
Comparadas Siec, que sirva de base estadística
• La recolección de información significati-
para la generación de indicadores.
va en el nivel zonal es costosa. En la mayo-
ría de la información que venía producien-
Finalmente, Red Bogotá precisa el objetivo del
do el DANE la ciudad era un punto. La
Oisel como:
encuesta de calidad de vida realizada a me-
diados de 2003, en una alianza entre el
“La intención del Oisel es poner de presente la dis-
Distrito y el Dane es un ejemplo de que se
tribución espacial de la realidad económica y so-
puede conseguir información georreferen-
cial de la ciudad. Así puede convocar a estudiosos
ciada sobre la ciudad, pero que es costosa.
y políticos al diseño de políticas que atiendan los
La de 2003 se hizo encuestando más de
aspectos urbanos que retroalimentan las desigual-
24.000 hogares. La ciudad debería estable-
dades y crean circuitos de pobreza de los cuales se
cer, incluso por Acuerdo del Concejo, la
vuelve casi imposible salir. El objetivo del Oisel es
obligación de hacer una encuesta de esta
prevenir la concentración de factores de pobreza”12.
naturaleza y alcance cada cierto tiempo, por
ejemplo, tres años.
EL SISTEMA INTEGRADO DE ESTADÍSTICAS
• El Siec (Sistema Integrado de Estadísticas
COMPARADAS-SIEC, COMO PUNTO DE PARTIDA
Comparadas) de la Dirección de Estudios
DEL OISEL
Económicos de la Secretaría de Hacienda
Distrital puede ser un mecanismo de sopor- Un observatorio urbano requiere estadísticas
te para poner la información a disposición organizadas y validadas sobre las variables bási-
de investigadores y ciudadanía en general. cas que describen objetivamente la ciudad. El
• Mientras no haya una reestructuración del Sistema de Estadísticas Comparadas-Siec, es la
“sector de las localidades”, como se refiere base estadística y de información del Oisel, y
al sistema de gestión territorial descentrali- sobre el que se han de soportar sus componen-
zada el Decreto Ley 1421, no hay cómo tes, como se específica en el gráfico 4.1.
apoyarse en la cercanía del gobierno local
al territorio para mejorar el sistema de aco-
pio de datos. 12 Ibid, pág. 1.

Gráfico 4.1.
Estructura Oisel
Concepto y objetivos estadística confiable, veraz, integrada y oportuna

por medio de la web, y hacer los desarrollos téc-
En 2002, la Dirección de Estudios Económicos nicos necesarios para evolucionar en el aspecto
de la Secretaría de Hacienda (DEE) continuó el informático del sistema.
fortalecimiento de la información socioeco-
nómica que requiere el Distrito, por medio de Entre las publicaciones de la DEE que el Siec
la implementación del Sistema Integrado de soporta, con su base estadística, se encuentran
Información y Estadísticas Comparadas-Siec, en Actualidad Económica de Bogotá, Desarrollo
coordinación con la Dirección de Sistemas e Social de Bogotá, Recorriendo Bogotá y Cua-
Informática, con el fin de facilitar la elabora- dernos de la Ciudad.
ción de investigaciones sobre temas de desarro-
llo económico, social y local de Bogotá.
Aspectos funcionales
Los objetivos planteados para el Siec son los de Para cumplir sus objetivos, el Siec desarrolla
recopilar, organizar, validar, sistematizar y pro- cuatro procesos básicos:
veer series estadísticas, sociales y económicas para
los análisis y publicaciones de la dirección, ofre- Recolección y validación de datos: se refiere a las
cer a las demás direcciones de la Secretaría de actividades relacionadas con la búsqueda, reco-
Hacienda y al público en general información pilación y almacenamiento de datos, que se to-

man de fuentes internas y externas. Existen ac- Series estadísticas y biblioteca virtual
tividades relacionadas con revisión y validación, del Siec
dado que las fuentes pueden enviar información
que es incompleta o inconsistente. Los análisis que lleva a cabo la Dirección de
Estudios Económicos, tanto en el campo eco-
Transformación: extraer, filtrar y convertir los da- nómico como en el social, han permitido, a tra-
tos obtenidos de las fuentes para que estén dis- vés de las necesidades de información genera-
ponibles para su análisis o presentación respec- das, dar una estructura temática a las series que
tiva. el Siec compendia, describir en buena medida
los aspectos principales del ambiente social y
Almacenamiento: después de transformar los económico de la ciudad y a su vez desagregar
datos a un modelo de registro predeterminado, cada sector en grupos de variables con caracte-
se almacenan en tablas de Excel clasificadas te- rísticas comunes. Por otra parte, para algunas
máticamente. variables también se desagrega geográficamente
hasta el nivel de localidades, lo que permite ha-
Publicación: se pone la información disponible cer un análisis más amplio de algunos temas,
en Internet, una consulta fácil y rápida. principalmente sociales.
Recuadro 4.1.
Bogotá en Datos
Bogotá en Datos es una herramienta que busca llegar al Texto de explicación: Texto que explica la situación ac-
ciudadano, por medio de la página web de la Secretaría tual del indicador.
de Hacienda, con información clara y oportuna de la ciu-
dad en múltiples aspectos; para esto, la presentación de Gráfico: en donde se muestra el estado de la variable
la información se apoya en herramientas de visualización para la ciudad.
de datos como gráficas y mapas, que garantizan que la
disposición de la información para consulta sea amigable Fuente: señala la entidad responsable de obtener o pro-
y sistemática. ducir la información referida.
Bogota en Datos está dividido en cuatro grandes temas Acerca de este indicador: es la sección en la que se
de ciudad: señalan temas adicionales de la variable, tales como la
información estadística o la georreferenciación de la in-
1. Descripción de la ciudad formación.
2. Infraestructura y competitividad
3. Indicadores económicos Información estadística: enlaza a la página de Siec, en
4. Indicadores sociales donde se presenta la información estadística e histórica
de la variable, en formato de Excel.
Estos cuatro temas, a su vez, se subdividen para abarcar
en detalle todos los aspectos de la ciudad. Mapas: presenta visualmente el estado de las variables
ubicadas geográficamente dentro de la ciudad.
En general, la información de Bogotá en Datos tiene la
siguiente estructura: Bogotá en Datos complementa la capa básica de infor-
mación compuesta por el Siec y el POR.
Titulo: nombre de la variable que se va a referir.

Entre las fuentes que proveen la información ciones originales en la web. En la caracterización
para la creación y actualización de las variables en pantalla de los documentos se presenta la en-
de Siec, se encuentran la Encuesta Continua de tidad o institución que produce el documento,
Hogares, Encuesta de Calidad de Vida y la autor, fecha en que fue producido, ubicación y
Muestra Mensual Manufacturera. Se procesan un breve resumen de los temas que contiene.
registros de comercio exterior de la DIAN y en
temas particulares como finanzas públicas se Hay que agregar que el Siec va a ser comple-
obtiene información del Sistema de Presupues- mentado por indicadores del Presupuesto Orien-
to Distrital-Predis. También, se obtiene infor- tado a Resultados-POR, rediseñados para cum-
mación directa de las entidades sectoriales de plir con la finalidad de evaluar impacto en los
los niveles distrital y nacional. proyectos particulares del Distrito.
Los temas estadísticos son presentados al públi-

EL PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS
co en general por medio de la página web de la
(POR)
Secretaría de Hacienda. Cada variable se pre-
senta en un formato con una caracterización en El POR es una herramienta desarrollada por la
la cual se incluye la fuente original, unidad de Dirección de Presupuesto de la Secretaría de
medida, definición de la variable, periodicidad Hacienda que permite relacionar, de acuerdo con
y periodo, geografía y caracterización de la va- las políticas de la administración distrital, los re-
riable. El cuadro 4.2 muestra los subtemas y va- cursos de inversión y de funcionamiento con los
riables en que se subdividen: productos específicos entregados por cada una
de las entidades distritales a la ciudadanía, es de-
El Siec desarrolló, como complemento de la cir, establece un lenguaje presupuestal orienta-
información presentada en las series estadísticas, do al ciudadano, que permite identificar los pro-
una biblioteca virtual con documentos de diver- ductos que entrega la Administración con los
sos temas de Bogotá. Estos documentos se rela- dineros que recibe y los beneficios (efectos y/o
cionan por medio de hipervínculos a sus ubica- impactos) sociales a los cuales apunta13.
Cuadro 4.2.
Variables estadísticas contempladas en Siec
Subtemas sociales Variables Subtemas económicos Variables
Educación 17 PIB-IPC 3
Servicios públicos 40 Matriz Insumo Producto 2
Violencia y delincuencia 11 Finanzas públicas 10
Bienestar 6 Sector financiero 7
Demografía 3 Impuestos 1
Vivienda 7 Sector externo 7
Pobreza 3 Mercado laboral 13
Salud 10
Total variables 97 Total variables 43
Fuente: Dirección de Estudios Económicos, SHD.
13 Presupuesto Orientado a Resultados-POR, bajo un marco de gasto

de mediano plazo, Guía metodológica del componente Productos,
Metas y Resultados- PMR, sistema de costos, Secretaría de Hacien-
da Distrital, Dirección de Presupuesto, 2005.

El POR, como herramienta de gestión pública, Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP):
permite alcanzar tres grandes objetivos: es una herramienta presupuestal que permite
determinar, en un horizonte de 10 años, el mon-
• Identificar los productos que se entregan y to de los recursos totales disponibles y su asig-
los beneficios que logra la ciudadanía con nación estratégica entre sectores, de acuerdo con
estos. las prioridades de la administración. El MGMP
apoya el proceso de toma de decisiones sobre
• Facilitar la asignación de recursos, tanto de
asignación de recursos escasos de cada sector14.
inversión como de funcionamiento, de
acuerdo con las políticas previamente esta-
Sistema de costeo: es una herramienta que posi-
blecidas por la administración distrital y la
bilita la medición del costo real de las activida-
evaluación de los resultados logrados.
des, bienes y/o servicios generados por los dife-
• Integrar el proceso presupuestal al proceso rentes centros de responsabilidad y las entidades
de planeación, como herramienta que hace públicas distritales. El costeo facilita la identifi-
más técnica la asignación de recursos. cación de actividades estratégicas, misionales y
de apoyo, así como la duplicidad e ineficiencia
Los componentes del POR de algunas de estas15.
Como se muestra en el gráfico 4.2, la estructu- Productos, Metas y Resultados: esta herramien-
ra del POR está conformada por tres compo- ta establece compromisos exigibles de resultados
nentes principales: con la ciudad, planteando para cada entidad, de
Gráfico 4.2.
Los componentes del POR
Fuente: Dirección Distrital de Presupuesto, SHD.
14 Ibid.
15 Ibid.

acuerdo con su misión, visión y estrategias, pro- tación en las empresas industriales y comercia-
ductos que deben ser entregados con metas les y las localidades. Por medio del Sistema de
medidas periódicamente. Presupuesto Distrital-Predis, en su módulo
POR, cada una de estas entidades reporta el
Indicadores en el componente avance en el cumplimiento de cada una de las
metas, tanto de objetivos como de productos
Productos, Metas y Resultados
en los indicadores definidos previamente. Esta
El componente Productos, Metas y Resultados información es el complemento planteado para
está compuesto por cuatro elementos principa- las series estadísticas de Siec en la conformación
les: la planeación estratégica, los objetivos, los de la base de información del Oisel
productos y la asignación de recursos. Los obje-
tivos y productos están relacionados con la pro-
UN OBSERVATORIO URBANO CERTIFICADO
ducción de información base para el Oisel.
POR NACIONES UNIDAS
• Objetivos, sus indicadores y metas: son las
El siguiente componente que dinamiza el desa-
políticas públicas que buscan generar un
rrollo del Oisel es la incorporación de variables
cambio social frente a una necesidad mani-
estándar comparables con otras ciudades, razón
fiesta. Expresan un efecto o impacto, y como
por la cual es necesario tener criterios universales
tal tienen múltiples causas, pues dicho efec-
de progreso social, específicamente en ámbitos
to depende de la conjunción de varios facto-
urbanos. Estos criterios se encuentran en la De-
res y por tanto no puede ser responsabilidad
claración del Milenio, aprobada por la Asamblea
exclusiva de una sola entidad. Para cada ob-
General de las Naciones Unidas en septiembre
jetivo son definidas una serie de metas que
de 2000.
son evaluadas por medio de indicadores par-
ticulares para cada una de ellas.
La declaración del milenio
• Productos, sus indicadores y metas: son los
bienes y/o servicios que la entidad entrega En septiembre de 2000, en la Cumbre del
a un tercero (ciudadanía u otra entidad). Milenio de las Naciones Unidas, los líderes del
La entidad puede responsabilizarse en un mundo convinieron establecer objetivos y me-
100% por su entrega. Los productos son la tas mensurables, con plazos definidos, para com-
categoría básica para la asignación de re- batir la pobreza, el hambre, las enfermedades,
cursos en el componente Productos, Metas el analfabetismo, la degradación del ambiente y
y Resultados-PMR, por tanto, son los ele- la discriminación contra la mujer. El producto
mentos en los que se materializa la evalua- de esta cumbre fue la Declaración del Milenio,
ción de la gestión de las entidades. De la que estableció, como primordiales para el desa-
misma forma que con los objetivos, para rrollo global, entre otros aspectos, los siguien-
los productos también son definidos tes: los valores fundamentales esenciales para las
indicadores que evalúan su cumplimiento. relaciones internacionales del siglo XXI; la bús-
queda de la paz, la seguridad y el desarme; el
En la actualidad, el POR, en su componente desarrollo y la erradicación de la pobreza; la pro-
PMR, está implementado en las entidades de la tección del entorno común buscando el desa-
administración central, los establecimientos rrollo sostenible; la promoción de la democra-
públicos, el organismo de control y el ente au- cia, los derechos humanos y el buen gobierno;
tónomo universitario, y se avanza su implemen- la protección de las personas vulnerables, el apo-

yo al desarrollo del África y el fortalecimiento Asamblea General de la ONU para promover

de las Naciones Unidas como instrumento del pueblos y ciudades social y ambientalmente
desarrollo global. sostenibles y asegurar el derecho a una vivienda
adecuada para todos.
Los objetivos de Desarrollo del Milenio
A UN-Hábitat le fue asignada la responsabili-
(ODM)
dad de asistir a los Estados Miembros de las
Con base en la declaración del Milenio se esta- Naciones Unidas en el monitoreo de la meta
blecieron los siguientes objetivos de desarrollo 11, correspondiente al objetivo 7: “para el año
para el año 2015: 2020 haber mejorado sustancialmente la vida de
por lo menos 100 millones de habitantes de asenta-
1. Reducir a la mitad la pobreza extrema y el mientos humanos precarios” y adicionalmente
hambre. ayudar a cumplir los restantes 7 objetivos.
2. Reducir en tres cuartas partes la mortali-
dad materna.
El Observatorio Urbano Global de UN-
3. Lograr la enseñanza primaria universal.
Hábitat
4. Reducir la propagación de enfermedades,
especialmente el VIH/SIDA y el paludismo. Como contribución para el cumplimiento de
5. Potenciar el papel de la mujer y promover las Metas del Milenio en las ciudades y el desa-
la igualdad entre el hombre y la mujer. rrollo urbano sostenible, UN-Habitat creó la
6. Garantizar la sostenibilidad del medio am- Red de Observatorios Urbanos para ayudar a
biente. los gobiernos, las autoridades locales y a la so-
7. Reducir en dos terceras partes la mortali- ciedad civil a mejorar la recolección, manejo,
dad de los niños menores de cinco años. análisis y uso de la información. Particularmente
8. Crear una asociación mundial para el desa- en la formulación de políticas urbanas más efi-
rrollo, con objetivos en materia de asisten- caces, a entender cómo las ciudades funcionan
cia, comercio y alivio de la deuda. como sistemas sociales y económicos, y a usar
ese conocimiento para una planificación nacio-
Con base en estos ocho objetivos se establecie- nal y local más efectiva17. La Red de Observato-
ron 18 metas que los especifican y 48 indicadores rios es coordinada por el Observatorio Urbano
que miden el avance de las naciones para estas Global (OUG) y está compuesta por observa-
metas, se tomó como línea de base el año 1990 torios urbanos, regionales, nacionales y locales
y como año objetivo el 201516. (OUR, OUN y OUL). Entre sus objetivos es-
tán los de estimular procesos de consulta de base
UN-Hábitat amplia para ayudar a identificar e integrar las
necesidades urbanas de información; ayudar a
Es la agencia de Naciones Unidas responsable desarrollar capacidades para la recolección, ma-
por la implementación de las actividades de la nejo y aplicaciones de política de información
ONU en el área de los asentamientos huma- urbana, centrada en indicadores y mejores prác-
nos. Sus acciones se rigen por mandato de la ticas; proveer información y análisis a todos los
16 Para ver lista completa de indicadores consulte http:// 17 Instalación de un observatorio urbano-UN Hábitat, Versión elec-
millenniumindicators.un.org/unsd/mispa/mi_goals.aspx trónica.

interesados para lograr una participación más conocimientos substantivos y metodológicos

efectiva en la toma de decisiones urbanas y com- y difundir información en los ámbitos na-
partir información y conocimientos especiali- cional, regional y global.
zados usando tecnología e infraestructura infor-
• Ayudará a otros observatorios urbanos loca-
mática modernas18.
les a aumentar su capacidad de recolectar y
usar indicadores urbanos.
El OUG alienta la designación de Observatorios
Urbanos Locales (OUL) como instituciones de ca- • Analizará y compartirá lecciones aprendidas
rácter urbano para involucrar en el diálogo a los de experiencias en marcha y buenas prácticas
hacedores de políticas locales y organizaciones de con otros Observatorios Urbanos Locales.
la sociedad civil, generar información sobre temas
• Mantendrá una página local de inicio en
y problemas locales y para alentar respuestas de
Internet y un boletín de noticias para brin-
política a las necesidades y prioridades experimen-
dar a la sociedad civil información sobre la
tadas localmente. Como plataforma local para
ciudad y para reportar sobre las actividades
brindar información sobre políticas, un OUL:
del OUL y sus grupos de socios.
• Trabajará con grupos asociados para desarro- • Producirá un informe bienal sobre el Estado
llar y aplicar indicadores, índices y mecanis- de la Ciudad, que incluirá análisis compara-
mos de evaluación adecuados para el área tivos de indicadores y una presentación de me-
urbana y sus comunidades. jores prácticas19.
• Mantendrá sistemas de manejo de informa-
El Observatorio Urbano Global consolida in-
ción y realizará evaluaciones y análisis de im-
formación de todos los observatorios de la red y
pacto a petición de las autoridades locales y
produce un análisis general de las tendencias
los grupos de socios.
globales urbanas, presentado en un informe bie-
• Desarrollará capacidades para la generación, nal denominado “El estado de las ciudades del
manejo, análisis y difusión de información mundo”20. Adicionalmente, ayuda a los países
urbana, incluyendo información empírica, de menos desarrollados, con créditos para adquisi-
manera regular y consistente, y aplicará la in- ción de equipos y herramientas para el desarrollo
formación en la toma de decisiones. web, capacitación para el uso e interpretación de
los indicadores urbanos desarrollados por el OUG
• Identificará condiciones, tendencias y temas
e información acerca de tendencias y activida-
prioritarios por medio de la investigación y
des de desarrollo urbano, por medio de su bole-
los procesos consultivos en los que participan
tín “El Observador Urbano”.
funcionarios locales y organizaciones de la so-
ciedad civil.
Para monitorear, de una forma estandarizada los
• Propondrá opciones para armonizar las polí- niveles de vida de las ciudades y su avance en el
ticas y estrategias sectoriales en el contexto del cumplimiento de la meta 11, el Observatorio Glo-
plan de acción local. bal Urbano desarrolló una metodología basada en
indicadores que tratan temas como vivienda, ser-
• Cooperará con otros Observatorios Urbanos
vicios, medio ambiente, aspectos socioeco-
Locales para compartir recursos, intercambiar
19 Ibid.
18 Ibid, pág. 3. 20 Ibid, pág. 10.

nómicos, gestión local, transporte y aspectos ge- El análisis comparativo de los indicadores del
nerales de la ciudad. OUG y la propuesta conceptual de indicadores
realizada por Red Bogotá muestra una gran si-
La metodología de indicadores del OUG está militud en su definición. Este hecho convierte
compuesta por las siguientes categorías de los indicadores del OUG en una alternativa para
indicadores21: medir el avance social de Bogotá en general y
de las localidades en particular.
Veinte (20) Indicadores claves o principales:
indicadores importantes para la formulación de Entonces, para consolidar las bases del Oisel, la
políticas urbanas públicas, fáciles de recolectar. Dirección de Estudios Económicos ha comen-
Son números, porcentajes e índices. zado el proceso de solicitud de certificación de
un Observatorio Urbano Local OUL por parte
Nueve (9) listas de datos cualitativos: aportan una del OUG. Este proceso va ser alimentado por
evaluación de las áreas que no se pueden medir información, del Siec y el Presupuesto Orienta-
fácilmente en términos cuantitativos. do a Resultados (POR), el cual es un sistema de
presupuesto que mide el desempeño de la in-
Trece (13) indicadores extensivos: con el objetivo versión distrital de acuerdo con metas y objeti-
de complementar los indicadores claves y las lis- vos planteados antes de que los programas de
tas de datos cualitativos inversión sean desarrollados por parte de cada
una de las entidades distritales.
Cada uno de los indicadores pertenecientes a
estos grupos puede ser clasificado en los siguien-
EL ANÁLISIS DE IMPACTO LOCAL
tes dos tipos22:
Si bien los indicadores del Observatorio Urba-
Grupo A: Indicadores que pueden provenir de no Global darían un panorama general del im-
Censos y encuestas nacionales de hogares, in- pacto socioeconómico de las políticas distritales
cluso Encuestas Demográficas y de Salud. en la ciudad y eventualmente en sus localidades,
no tienen la capacidad para medir los efectos o
Grupo B: Indicadores de otras fuentes: registros impactos de programas específicos de la admi-
oficiales y estudios de instituciones gubernamen- nistración en las poblaciones. Esta sección com-
tales, comités de vivienda y agencias, servicios pleta la estructura del Oisel, presentando una
paraestatales, instituciones financieras, policía, descripción técnica de lo que significa el análisis
ONG y también el uso de estimaciones de gru- de impacto y su metodología de aplicación, para
pos pequeños de expertos. propiciar el análisis de impactos locales.
El Anexo 1 presenta el listado de los indicadores Por qué medir el impacto

del Observatorio Urbano Global.
En el contexto de la administración pública, el
desarrollo de políticas sociales está sujeto a una
restricción presupuestaria proveniente de un
nivel limitado de recursos; por tanto, es necesa-
21 Indicadores urbanos según la agenda Hábitat (Onu-Hábitat) 2004, rio tener elementos de juicio para la toma de
Observatorio Urbano Global-GUO, programa de las Naciones Uni- decisiones sobre cambios, reformulaciones,
das para los asentamientos humanos UN-Hábitat.
22 Ibid. ampliaciones, renovaciones o finalización de los

proyectos y programas sociales. En este sentido, • Resultados por producto: se refiere a los pro-
la evaluación de impacto juega un papel funda- ductos físicos u observables derivados de la
mental, pues mide los cambios en las condicio- ejecución del programa, por ejemplo, es-
nes de vida de las poblaciones intervenidas y cuelas construidas, número de familias
explica en qué medida estos cambios pueden atendidas, número de personas capacitadas.
ser atribuidos al programa o proyecto. Algunos Adicionalmente, se tiene en cuenta en es-
de los resultados de la evaluación de impacto tos resultados la calidad de los productos
tienen que ver con la clarificación de los siguien- del programa.
tes aspectos:
• Resultados Intermedios: señalan los prime-
ros cambios que genera en los beneficiarios
• En qué medida se ha resuelto el problema
la participación en el proyecto; se denomi-
que dio origen a la aplicación del progra-
nan también impactos tempranos, que son
ma.
importantes y dan información sobre la
• Los beneficios percibidos por las personas marcha del proyecto.
intervenidas, ¿fueron realmente los que bus-
• Resultados Finales o impacto del programa:
caba lograr el programa con su implemen-
descubren el mejoramiento y la trascenden-
tación?
cia en la vida de los beneficiarios, atribui-
• Las personas que se beneficiaron del proble a la participación en el programa. Los
grama, ¿son las que se buscaba atender en programas suelen tener sus objetivos más
su planteamiento inicial? importantes en los resultados a futuro, por
lo que el planteamiento de la evaluación de
• La calidad de vida de los beneficiarios, ¿me-
impacto en la etapa inicial del proyecto es
joró como consecuencia de su participación
vital y obliga a definir con mayor precisión
en el programa?
los objetivos.
De otro lado, la evaluación de impacto ayuda a
medir la eficiencia del uso de los recursos, al La medición de impacto dentro del ciclo
establecer los costos reales de los proyectos y a de las finanzas distritales
su vez si la valoración social de los beneficios
Los proyectos contemplados en el Programa de
generados por el programa es mayor, o no, que
Gobierno constituyen la carta de navegación
dichos costos.
hacia el cumplimiento de las metas y objetivos
que se propone alcanzar el Alcalde durante su
Dado que la mayor parte de los programas so-
periodo de administración. Para dar curso a los
ciales tienen efectos a corto, mediano y largo
proyectos, se deben cumplir una serie de etapas
plazo, la medición de impacto debe incluir es-
que constituyen la actividad financiera propia
tos distintos tipos de resultados, identificándo-
de la administración pública.
se el momento adecuado en que deben ser me-
didos y analizados.
El gráfico 4.3 hace referencia a las etapas por las
que pasan los programas y proyectos del Distri-
Según el momento en que se produzcan los re-
to, y ubica el espacio del Oisel que se constitui-
sultados, se pueden clasificar en resultados por
ría en una fase que complementa la termina-
productos, resultados intermedios y resultados
ción del proyecto.
finales.

Gráfico 4.3.
Ciclo de las finanzas distritales
El monitoreo y la evaluación de un programa en el Presupuesto Orientado a Resultados, que

que contempla el impacto y no se limita sólo a ofrece en forma expedita indicadores de avance
su gestión, compromete a los actores en los diferentes proyectos de inversión de las
involucrados a reflexionar sobre el porqué de la entidades del Distrito.
intervención y cuáles son los cambios espera-
dos y alcanzados, dando orientación estratégica La estructura del Oisel está conformada por una
y permitiendo la cuantificación y posterior cie- base estadística de la ciudad (Siec), un observa-
rre de las brechas entre lo deseado y lo efectiva- torio urbano certificado por Naciones Unidas
mente logrado en la implementación de pro- (OUL), que mide el impacto general de las po-
gramas y políticas públicas. líticas públicas en la ciudad, y un observatorio
de impacto local de programas estratégicos de
desarrollo social.
CONCLUSIONES
El Oisel es un proyecto que complementa el ci- La difusión de los análisis del Oisel se realiza a
clo de los proyectos y el análisis de la inversión través de las publicaciones de la DEE y la pági-
pública. Los elementos de su estructura ya se na Web de la Secretaría de Hacienda Distrital
han desarrollado y su reto es la integración de (ver gráfico 4.1).
cada componente.
El observatorio de impactos adelantará conve-
La base de un observatorio es la información nios con las entidades distritales ejecutoras de
estadística. El Oisel se apoya en el Sistema de las políticas sociales y económicas, mediante los
Información de Estadísticas Comparadas-Siec cuales se definirán esquemas metodológicos,
de la DEE, con más de cuatro años recopilando recursos y cronogramas de evaluación.
información sobre Bogotá y sus localidades, y

Anexo 4.1.
Observatorio Urbano Global (Guo)
Indicadores urbanos según la agenda Hábitat (Onu-Hábitat)
200423
Capítulo de la agenda Hábitat Indicadores
Promover el derecho a vivienda Indicador Clave 1: estructuras durables, proporción de hogares que viven en una casa
adecuada considerada “durable”, es decir, construida en un área sin riesgos y con una estructura
permanente y lo suficientemente adecuada como para proteger a sus habitantes de inclemen-
cias del tiempo, como la lluvia, el calor, el frío y la humedad.
Indicador Clave 2: área suficiente para vivir, proporción de hogares con por lo menos tres
personas por habitación.
Check-list 1: derecho a vivienda adecuada, logros del derecho a vivienda adecuada en la

Constitución o Legislación Nacional para todos los ciudadanos.
Indicador Extensivo 1: precio de vivienda y coeficiente arriendo-ingreso, 1) La razón entre

el precio medio del mercado libre de una unidad de vivienda y el ingreso anual medio del hogar,
y 2) la razón entre el canon de arrendamiento anual medio de una unidad de vivienda y el
ingreso anual medio del hogar de los arrendatarios.
Posibilitar la seguridad de la Indicador Clave 3: Tenencia segura, nivel a que la tenencia segura está garantizada para
tenencia hogares e individuos en el marco legal relacionado con el desalojo.
Indicador Extensivo 2: vivienda autorizada, proporción de viviendas regularizadas/legalizadas

(vivienda que atienda a todos los reglamentos de construcciones y urbanizaciones).
Indicador Extensivo 3: desalojos, cifra promedio anual de unidades familiares dirigidas por el
hombre y dirigidas por la mujer que han sido desalojadas de sus viviendas durante los últimos
cinco años (1998-2003).
Promover igualdad de acceso a Check-list 2: financiamiento de vivienda, nivel de desarrollo del sistema de financiamiento de
créditos. vivienda
Proporcionar igualdad de acceso a la Indicador Extensivo 4: relación precio de tierra e ingreso. Relaciones entre el precio medio
tierra de 1 m2 de tierra altamente urbanizada, urbanizada, y sin urbanizar y el ingreso medio del hogar
por mes. Tierra altamente urbanizada se refiere a los lotes que cuentan por lo menos con vías,
agua y electricidad y posiblemente con drenaje y alcantarillado. Tierra urbanizada se refiere a los
lotes que sólo cuentan con vías. Tierra sin urbanizar se refiere a los lotes que no cuentan con
servicios o carecen de permiso de planificación.
Promover el acceso a los servicios Indicador Clave 4: acceso a agua potable, proporción de hogares con acceso a un suministro
básicos mejorado de agua.
Indicador Clave 5: acceso a saneamiento mejorado, proporción de hogares con acceso a

instalaciones sanitarias adecuadas.
Indicador Clave 6: conexiones domiciliarias, porcentaje de hogares que están conectadas a

los siguientes servicios dentro de su unidad habitacional: a) agua transportada en tuberías, b)
alcantarillado, c) electricidad, y d) teléfono
Promover la igualdad de oportunida- Indicador Clave 7: mortalidad infantil, porcentaje de niñas y niños que mueren antes de llegar
des para una vida sana y segura al quinto año de vida. Número de muertes de niños/as menores de cinco años por cada 1.000
nacidos/as vivos/as durante un año especificado.
Indicador Clave 8: homicidio, número de homicidios comunicados por año (víctimas de sexo
masculino y femenino) por 1000 habitantes
23 Revisión 2004. (Continúa en la página siguiente)

Check-list 3: violencia urbana, políticas existentes y nivel de implementación adecuada para

combatir la violencia urbana.
Indicador Extensivo 5: VIH incidencia, proporción de mujeres entre los 15-49 años cuya
muestra de sangre es positiva para VIH
Promover la integración social y Indicador Clave 9: hogares pobres, porcentaje de hogares dirigidos por mujeres y por
apoyar a los grupos desfavorecidos hombres, situadas bajo la línea de la pobreza (línea de la pobreza definida en el nivel nacional o
el local).
Promover la igualdad de género en Indicador Clave 10: tasa de alfabetización, proporción de la población, según género, de 15 o
el desarrollo de asentamientos más años de edad y que puede leer y escribir, con la comprensión de un texto corto en lenguaje
humanos cotidiano.
Check-list 4: inclusión de género, proporción de mujeres que tienen una posición de liderazgo
en las autoridades locales.
Indicador Extensivo 6: tasa de escolaridad, cantidad de matriculas en la escuela primaria,

secundaria y superior (pública y privada).
Indicador Extensivo 7: concejalas féminas, proporción de mujeres quienes son electas y

nominadas concejalas en el nivel local.
Promover una estructura geográfica- Indicador Clave 11: crecimiento población urbana, crecimiento anual de la población en la
mente equilibrada de los aglomeración urbana o en las áreas urbanas nacionales durante los últimos cinco años (1998-
asentamientos humanos 2003).
Indicador Clave 12: asentamientos planificados, nivel de planificación de la tierra urbana con
el objetivo de responder a las necesidades de la población
Administrar el suministro y demanda Indicador Clave 13: precio del agua, precio medio pagado por cien litros de agua en dólares
de agua de forma eficaz estadounidenses, en la época del año en que el agua es más cara.
Indicador Extensivo 8: consumo de agua, consumo de agua en litros, por día, por persona,
para todos los usos domésticos (excluye el uso industrial).
Reducir la contaminación en zonas Indicador Clave 14: aguas residuales tratadas, porcentaje de todas las aguas residuales que
urbanas están siendo sometidas a alguna forma de tratamiento.
Indicador Clave 15: eliminación de desechos sólidos, porcentaje de desechos sólidos: a)

rellenos sanitarios, b) incinerados, c) vertedero, d) abierto, e) reciclados, f) quemados (aire
libre), g) otros.
Indicador Extensivo 9: recolección regular de desechos sólidos, proporción de hogares con

atención regular de recolección de residuos sólidos (semanal).
Prevenir los desastres y reconstruir Check-list 5: prevención de desastres e instrumentos de mitigación, nivel garantizado e
los asentamientos instrumentos de mitigación operativos.
Indicador Extensivo 10: viviendas en ubicación sujeta a riesgos, proporción viviendas

construidas en ubicación sujeta a riesgo (por cada 100.000 viviendas).
Promover sistemas de transporte Indicador Clave 16: tiempo de traslado, tiempo promedio en minutos para un viaje de ida
eficaces y ambientalmente hacia el trabajo. Este dato constituye un promedio para todos los medios de transporte
racionales
(Continúa en la página siguiente)

Indicadores Extensivos 11: medios de transporte, porcentaje de viajes al trabajo realizados

en: a) automóvil privado, b) tren, tranvía, c) bus o minibús, d) motocicleta, e) bicicleta, f) a pie, g)
otros modos.
Planes ambientales locales, nivel de implementación de planes ambientales locales
Fortalecer las microempresas y Indicador Clave 17: empleo informal, porcentaje de la población empleada, con respecto a
pequeñas empresas, particularmente hombres y mujeres, cuya actividad es parte del sector informal.
las establecidas por mujeres
Fomentar las asociaciones de los Indicador Clave 18: producto urbano, producto total de la ciudad, según se define en los
sectores público y privado y procedimientos contables nacionales. Se lo puede entender ya sea como el ingreso total o el
estimular las oportunidades de valor agregado (sueldos más el excedente comercial, más los impuestos, más las importacio-
empleo productivo nes), o como la demanda final total (consumo más las inversiones, más las exportaciones).
Indicador Clave 19: desempleo, proporción de desempleo promedio (hombres y mujeres)

durante el año, como una fracción de la fuerza laboral (formal).
Promover la descentralización y Indicador Clave 20: ingresos de gobiernos locales, total de ingresos anuales del gobierno
fortalecer las autoridades locales local proveniente de todas las fuentes en dólares estadounidenses, tanto de capital como
recurrentes, para todos los gobiernos locales en la área metropolitana, como promedio de los
últimos 3 años (2000,2001,2003), dividido por el tamaño de la población.
Check-list 7: descentralización, nivel del proceso de descentralización.
Fomentar y apoyar la participación y Check-list 8: participación ciudadana, nivel de participación ciudadana en las decisiones
el compromiso cívico importantes sobre planificación.
Indicador Extensivo 12: participación electores, proporción de la población adulta (según

genero y con edad para votar) que ha votada en las ultimas elecciones municipales.
Indicador Extensivo 13: asociaciones civiles, número de organizaciones sin fines lucrativos,
incluyendo ONG, organizaciones políticas o sociales, registrados o establecidos en la ciudad,
por 10.000 habitantes.
Garantizar la administración Check-list 9: transparencia y responsabilidad, nivel de transparencia y responsabilidad.

transparente, responsable y eficaz
de pueblos, ciudades y zonas
metropolitanas

Finanzas públicas y planes maestros
Empleo informal en Bogotá, D.C.
Políticas activas de empleo en la Unión Europea
Observatorio de Impacto Social y Económico Local (OISEL)
El deber de dar, el derecho a recibir

Desarrollo Social No 1 06

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No.

Secretaría de Hacienda Distrital

Luis Eduardo Garzón

Pedro Arturo Rodríguez Tobo

Martha Hernández Arango

Director de Estudios Económicos

Germán Enrique Nova Caldas

Director de Estudios Económicos

Subdirector de Análisis Macroeconómico y Sostenibilidad Fiscal

Subdirector de Análisis Sectorial y Desarrollo Económico y Social

Revisión y coordinación editorial

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