Documentos de Naciones Unidas Sobre El DDHH A La Participación

Documentos de Naciones Unidas sobre derechos políticos; en
particular, el derecho a la participación.
Subtemas: estándares genéricos, administración local, pobreza,

derecho al agua, personas con discapacidad, pueblos indígenas.
Naciones Unidas A/HRC/39/28
Asamblea General Distr. general
20 de julio de 2018
Español
Original: inglés
Consejo de Derechos Humanos

39º período de sesiones
10 a 28 de septiembre de 2018
Temas 2 y 3 de la agenda
Informe anual del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos e informes de la Oficina
del Alto Comisionado y del Secretario General
Promoción y protección de todos los derechos humanos,
civiles, políticos, económicos, sociales y culturales,
incluido el derecho al desarrollo
Proyecto de directrices para los Estados sobre la puesta en

práctica efectiva del derecho a participar en la vida pública
Informe de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas

para los Derechos Humanos
Resumen
El presente proyecto de directrices, presentado al Consejo de Derechos Humanos de
conformidad con su resolución 33/22, proporciona un conjunto de orientaciones para los
Estados sobre la puesta en práctica efectiva del derecho a participar en la vida pública. El
proyecto de directrices se refiere a una serie de principios básicos que deben guiar la puesta
en práctica efectiva de ese derecho. Se abordan diversas dimensiones del derecho a
participar en la vida pública, centrándose en la participación en los procesos electorales, en
los contextos no electorales y en el plano internacional, y se formulan recomendaciones.
GE.18-12071 (S) 310718 100818
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A/HRC/39/28
I. Introducción
1. La participación permite promover todos los derechos humanos. Desempeña un
papel crucial en la promoción de la democracia, el estado de derecho, la inclusión social y
el desarrollo económico. Es esencial para reducir las desigualdades y los conflictos
sociales. También es importante para empoderar a las personas y los grupos, y es uno de los
elementos fundamentales de los enfoques basados en los derechos humanos orientados a
eliminar la marginación y la discriminación.
2. Si bien la responsabilidad y la rendición de cuentas respecto de la adopción de
decisiones recaen en última instancia en las autoridades públicas, la participación de
diversos sectores de la sociedad permite que las autoridades amplíen su comprensión de
determinadas cuestiones; ayuda a señalar las deficiencias, así como las opciones normativas
y legislativas disponibles y su repercusión en personas y grupos específicos; y equilibra los
intereses contrapuestos. En consecuencia, la adopción de decisiones está mejor
fundamentada y es más sostenible, y las instituciones públicas son más eficaces,
responsables y transparentes. Esto, a su vez, aumenta la legitimidad de las decisiones de los
Estados y la implicación en ellas de todos los miembros de la sociedad.
3. El Consejo de Derechos Humanos ha prestado una atención creciente a la cuestión
de la participación en condiciones de igualdad en la vida pública y política 1. En su
resolución 33/22, relativa a la participación en condiciones de igualdad en la vida pública y
política, el Consejo pidió a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos (ACNUDH) que preparara un proyecto de directrices conciso y
orientado a la adopción de medidas como elemento de orientación para los Estados sobre la
puesta en práctica efectiva del derecho a participar en la vida pública, como se establece en
el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y se detalla en otras
disposiciones pertinentes del derecho internacional de los derechos humanos, y que
presentase el proyecto de directrices al Consejo en su 39º período de sesiones. El Consejo
también pidió al ACNUDH que facilitara la elaboración del proyecto de directrices de
manera abierta, transparente e inclusiva, en particular mediante consultas oficiosas con
Estados y otras partes interesada en el plano regional.
4. En consecuencia, el ACNUDH organizó 5 consultas oficiosas regionales y formuló
2 solicitudes para la presentación de comunicaciones que generaron respuestas de
65 interesados2. El proceso ha permitido elaborar el presente proyecto de directrices, que se
funda en las aportaciones recibidas durante el proceso de consulta y se basa en los ejemplos
de mejores prácticas recopiladas en ese contexto.
5. El artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce el
derecho a participar en los asuntos públicos, en particular los tres elementos siguientes:
a) el derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos; b) el derecho a votar y a
ser elegido; y c) el derecho a tener acceso a las funciones públicas.
6. El proyecto de directrices comienza con referencias a una serie de principios y
elementos básicos que, de conformidad con el derecho internacional de los derechos
humanos, deben guiar la puesta en práctica efectiva del derecho a participar en la vida
pública. A continuación se centra en el derecho a votar y a ser elegido, el derecho a
participar en la dirección de los asuntos públicos y la participación en el plano
supranacional, incluido el ámbito de las organizaciones internacionales.
7. Teniendo en cuenta el amplio alcance del proyecto de directrices y debido al límite
de palabras establecido, el proyecto de directrices no es exhaustivo ni puede abordar todos
los aspectos del derecho a participar, por ejemplo, el derecho a tener acceso en condiciones
generales de igualdad a puestos de la función pública; de forma similar, las referencias a las
situaciones relativas a la participación de personas y grupos específicos que pueden ser
objeto de discriminación tampoco son exhaustivas. Se alienta a los Estados a que elaboren
1 Véanse las resoluciones del Consejo 24/8, 27/24 y 30/9. Véanse también A/HRC/27/29,
A/HRC/30/26 y A/HRC/33/25.
2 La información sobre el proceso de consultas y las comunicaciones recibidas figura en
www.ohchr.org/participationguidelines.
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nuevas orientaciones en el plano nacional en relación con la participación de personas y

grupos marginados o discriminados, con la integración sistemática de una perspectiva de
género.
8. Cabe señalar desde el principio que el logro de una participación significativa
requiere el compromiso a largo plazo de las autoridades públicas, junto con su voluntad
política genuina, un enfoque en la actuación y un cambio de mentalidad con respecto a la
forma de hacer las cosas. Para ayudar a los Estados a hacer este cambio, el proyecto de
directrices proporciona “un elemento de orientación” sobre la forma en que los Estados
deben proceder a la puesta en práctica efectiva del derecho a participar en la vida pública,
como pidió el Consejo de Derechos Humanos en su resolución 33/22. En el proyecto de
directrices se reconoce que los agentes de la sociedad civil, incluidos los medios de
comunicación, pueden contribuir a los esfuerzos de los Estados por aplicar las
recomendaciones que figuran en el presente documento.
9. El presente proyecto de directrices se refiere, cuando procede, a los “titulares de
derechos”. Este término parece más apropiado que otros para incluir formas de
participación, al abarcar iniciativas que integran a todas las personas afectadas o
involucradas por las decisiones en cuestión.
10. En el proyecto de directrices se destaca que la tecnología de la información y las
comunicaciones (TIC) ofrece nuevas herramientas para la participación, al ampliar el
espacio de la participación cívica, y tiene el potencial de promover gobiernos más
responsables y que rindan cuentas. La TIC complementa las formas tradicionales de
participación, ya que crea nuevas oportunidades para una participación en condiciones de
igualdad y significativa. No obstante, en el proyecto de directrices también se reconoce que
la TIC podría afectar de forma negativa a la participación, por ejemplo, cuando a través de
esa tecnología se difunden desinformación y propaganda para confundir a una población o
interferir en el derecho de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole,
sin consideración de fronteras.
11. El proyecto de directrices podría contribuir a la aplicación efectiva de los Objetivos
de Desarrollo Sostenible en todas las regiones. De hecho, la Agenda 2030 para el
Desarrollo Sostenible hace especial hincapié en la promoción y protección de la
participación de todos los miembros de la sociedad en la vida pública, en particular en su
objetivo 16, que incluye metas para garantizar la adopción en todos los niveles de
decisiones inclusivas, participativas y representativas (meta 16.7) y para garantizar el
acceso público a la información y proteger las libertades fundamentales, de conformidad
con las leyes nacionales y los acuerdos internacionales (meta 16.10). Más allá del
objetivo 16, la aplicación y el seguimiento de la Agenda 2030 en su conjunto se basan en la
participación significativa de todos los agentes de la sociedad, en particular de los que
corren mayor riesgo de ser discriminados y quedar rezagados.
12. Se alienta a los Estados a que traduzcan el proyecto de directrices a los idiomas
locales, lo difundan ampliamente, en particular entre las autoridades locales, y lo publiquen
en formatos accesibles. Las recomendaciones que figuran en el presente proyecto de
directrices deben convertirse en medidas adecuadas al contexto que cumplan las normas
internacionales de derechos humanos.
13. Nada de lo dispuesto en el proyecto de directrices debe interpretarse en el sentido de
que confiere al derecho a participar en la vida pública y a otros derechos humanos un grado
de protección menor que el previsto en las leyes y los reglamentos nacionales vigentes y en
las normas y principios internacionales y regionales vigentes de derechos humanos.
II. Principios básicos en que se fundamenta la puesta

en práctica efectiva del derecho a participar
en la vida pública
14. El derecho a participar en la vida pública no puede considerarse en el vacío. La
realización efectiva de este derecho requiere un entorno en el que todas las personas
respeten y ejerzan plenamente el conjunto de los derechos humanos, en particular los
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derechos a la igualdad y la no discriminación, a la libertad de opinión y de expresión y a la

libertad de reunión pacífica y de asociación.
15. El derecho a participar en la vida pública está estrechamente vinculado a la plena
realización del derecho de acceso a la información que, como parte del derecho a la libertad
de expresión, es un factor que facilita la participación y un requisito previo que garantiza la
apertura, la transparencia de las decisiones de los Estados y la rendición de cuentas al
respecto.
16. El derecho a participar en la vida pública requiere que se proteja en todo momento la
vida, la integridad física, la libertad, la seguridad y la privacidad de todos los miembros de
la sociedad, incluidos los periodistas y los defensores de los derechos humanos.
17. Además, el derecho a participar requiere un entorno que valore y tenga en cuenta la
labor y contribución de todos los miembros de la sociedad, apoye y aliente su participación
y garantice que se les empodere y dote de los conocimientos y la capacidad necesarios para
reclamar y ejercer sus derechos.
18. En las siguientes recomendaciones se establecen los principios básicos y los
requisitos conexos que figuran entre las condiciones mínimas esenciales para el ejercicio
efectivo del derecho a participar en la vida pública.
Recomendaciones prácticas
19. Los Estados deben crear y mantener un entorno seguro y propicio para el
ejercicio del derecho a participar en la vida pública:
a) Los Estados deben crear el marco jurídico para hacer efectivo el derecho
a participar en la vida pública mediante la adopción de las medidas necesarias para
adherirse a los tratados internacionales y regionales de derechos humanos pertinentes
o ratificarlos, y aceptar los procedimientos conexos de comunicaciones individuales.
Los Estados deben velar por que esos tratados se incorporen de forma adecuada en las
leyes, políticas y prácticas nacionales;
b) La igualdad de derechos para participar en la vida pública debe
reconocerse, protegerse y hacerse efectiva en las constituciones y los marcos jurídicos
nacionales;
c) Las leyes, las políticas y los acuerdos institucionales deben garantizar la
participación en condiciones de igualdad de las personas y los grupos en la
formulación, aplicación y evaluación de todos los reglamentos, leyes, políticas,
programas o estrategias que les afecten. Si se vulnera ese derecho deben
proporcionarse recursos efectivos3;
d) Los Estados deben velar por que en los marcos jurídicos nacionales se
protejan y hagan efectivos los derechos pertinentes, en particular el derecho a la
libertad de opinión y de expresión, incluido el derecho de acceso a la información, y el
derecho a la libertad de reunión pacífica y de asociación. Si se vulneran esos derechos
deben proporcionarse recursos efectivos;
e) Debe reconocerse el papel legítimo y vital de los agentes de la sociedad
civil en relación con la participación en la vida pública. Debe respetarse, protegerse y
apoyarse la independencia y el pluralismo de esos agentes, y los Estados no deben
imponer restricciones indebidas a su capacidad de acceso a la financiación procedente
de fuentes nacionales, extranjeras o internacionales;
f) Los Estados deben alentar y crear las condiciones necesarias para la
independencia y diversidad de los medios de comunicación. Deben promulgar leyes
que promuevan y protejan la libertad de los medios de comunicación, fomenten los
servicios de medios de comunicación pluralistas y garanticen la seguridad de los
periodistas y otros trabajadores de los medios de comunicación, tanto en línea como
por medios no electrónicos;
3 Véase el párrafo 21.
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g) Los Estados deben proteger a los agentes de la sociedad civil, incluidos

los defensores de los derechos humanos y los periodistas, en particular las defensoras
de los derechos humanos y las periodistas, de todas las amenazas, los ataques, las
represalias y los actos de intimidación, contra ellos o contra sus familiares, asociados y
representantes legales, tanto en línea como por medios no electrónicos. Esos actos
deben ser investigados de manera pronta, exhaustiva e imparcial, los autores deben
ser llevados ante la justicia y deben proporcionarse recursos efectivos. En este
contexto, los Estados deben actuar con la diligencia debida para prevenir los abusos
cometidos por agentes no estatales;
h) El derecho a participar en los asuntos públicos debe reconocerse como
un proceso continuo que requiere una interacción abierta y honesta entre las
autoridades públicas y todos los miembros de la sociedad, incluidos los que corren
mayor riesgo de ser marginados o discriminados, y debe facilitarse de forma
constante. En este contexto, la colaboración con los agentes de la sociedad civil para
señalar y articular deficiencias, necesidades y soluciones es crucial. Deben adoptarse
medidas para fomentar el respeto, la comprensión y la confianza mutuos entre las
autoridades públicas y los agentes de la sociedad civil.
20. Los Estados deben reconocer, proteger y hacer efectivos los derechos a la
igualdad y la no discriminación, y garantizar la inclusividad en el ejercicio del derecho
a participar en la vida pública:
a) Los Estados deben proteger los derechos a la igualdad y la no
discriminación y prohibir todas las formas de discriminación en sus constituciones y
marcos jurídicos nacionales;
b) Los Estados deben aprobar y aplicar leyes, políticas y programas contra
la discriminación, incluidas las formas múltiples e interrelacionadas de
discriminación, en la vida pública y privada, tanto en línea como por medios no
electrónicos;
c) Deben reconocerse las repercusiones negativas de la discriminación,
incluidas las formas múltiples e interrelacionadas de discriminación, en el ejercicio
efectivo del derecho a participar en la vida pública, en particular para las mujeres y
las niñas, los jóvenes, las personas con discapacidad, los pueblos indígenas, las
personas de edad, las personas que pertenecen a grupos minoritarios, las personas con
albinismo, las personas lesbianas, gais, bisexuales, transgénero e intersexuales y otros
grupos que son objeto de discriminación;
d) La representación adecuada de la diversidad en las sociedades debe
reflejarse, según proceda, en las instituciones del Estado y los órganos
gubernamentales;
e) Deben determinarse y adoptarse las medidas legislativas y de política,
incluidas las medidas especiales de carácter temporal, y los acuerdos institucionales
necesarios para promover y asegurar la participación en condiciones de igualdad de
las personas y los grupos marginados o discriminados en todos los niveles de los
procesos de adopción de decisiones y las instituciones. Esas medidas deben ser
reexaminadas y evaluadas continuamente para garantizar la participación en
condiciones de igualdad y la representación adecuada de esos grupos en la práctica.
Debe prestarse especial atención al equilibrio de género en las instituciones públicas;
f) Al formular y aplicar medidas para reforzar la participación en
condiciones de igualdad, debe tenerse en cuenta que los grupos marginados o
discriminados pueden ser muy heterogéneos y que, dentro de ellos, no todas las
personas tienen necesariamente las mismas necesidades o se enfrentan a los mismos
problemas;
g) Los Estados deben mantener consultas con los pueblos indígenas y
respetar y hacer efectivo en la práctica su derecho al consentimiento libre, previo e
informado al adoptar o aplicar medidas que puedan afectarlos. El consentimiento
debe buscarse a través de las propias instituciones representativas de los pueblos
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indígenas, de conformidad con sus leyes y prácticas consuetudinarias, y mediante

procedimientos determinados por los propios pueblos indígenas;
h) Debe apoyarse la reunión de datos desglosados y la producción de
investigaciones basadas en datos empíricos sobre la participación en la vida política y
pública como elemento importante para determinar y elaborar medidas adecuadas y
eficaces a fin de fortalecer la participación de las personas y los grupos marginados o
discriminados.
21. Los Estados deben garantizar un acceso equitativo y efectivo a la justicia y
recursos efectivos en caso de violación del derecho a participar en la vida pública:
a) Todos los titulares de derechos deben tener acceso a las autoridades
competentes judiciales, administrativas o legislativas, o a cualquier otra autoridad
competente prevista por el ordenamiento jurídico del Estado, para que decida sobre
su derecho a interponer recursos en caso de violación del derecho a participar en la
vida pública. Todos los agentes de la sociedad civil, incluidas las organizaciones de la
sociedad civil, deben tener acceso a la justicia. Deben reconocerse y abordarse los
obstáculos relacionados específicamente con el género que impiden el acceso de las
mujeres y las niñas a la justicia;
b) Los procedimientos para acceder a la justicia y a otros mecanismos de
reparación deben ser justos, equitativos, oportunos, asequibles y tener en cuenta las
diferencias de género. Debe estudiarse la posibilidad de establecer mecanismos de
asistencia apropiados y eficaces, incluida la asistencia letrada, a fin de eliminar o
reducir los obstáculos financieros y de otro tipo que entorpecen el acceso a
procedimientos de examen, especialmente para las personas y los grupos marginados
o discriminados, en particular las mujeres y las niñas;
c) Los Estados deben establecer mecanismos de reparación para ofrecer
recursos adecuados, efectivos y oportunos, incluidas reparaciones que tengan en
cuenta las cuestiones de género, se centren en las víctimas y sean transformadoras, en
caso de violación del derecho a participar en la vida pública. Los Estados deben
asegurar el cumplimiento oportuno y eficaz de las decisiones adoptadas por los
tribunales u otros órganos independientes e imparciales pertinentes. Estas decisiones
deben ser accesibles al público;
d) Debe proporcionarse a los titulares de derechos información adecuada y
accesible sobre los procesos y procedimientos disponibles para el acceso a la justicia y
los mecanismos de reparación, incluso cuando no se haya solicitado u obtenido el
consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas;
e) Deben promoverse y facilitarse periódicamente programas de fomento
de la capacidad y de formación sobre el derecho internacional de los derechos
humanos destinados a los miembros de la judicatura y a otros profesionales del
derecho, en particular en relación con el derecho a participar en la vida pública. Esos
programas deben integrar una perspectiva de género;
f) Los Estados deben establecer y apoyar el funcionamiento de las
instituciones nacionales de derechos humanos de conformidad con los principios
relativos al estatuto de las instituciones nacionales de promoción y protección de los
derechos humanos (Principios de París);
g) Las instituciones nacionales de derechos humanos deben disponer del
mandato y los recursos necesarios para recibir denuncias, vigilar, informar y actuar
en caso de violaciones de todos los aspectos del derecho a participar en la vida pública,
en particular de las personas y los grupos marginados o discriminados.
22. Los Estados deben garantizar y hacer efectivo el derecho de acceso a la
información:
a) Los Estados deben reconocer, proteger y hacer efectivo el derecho de
acceso a la información en sus constituciones y marcos jurídicos nacionales;
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b) Las leyes y los reglamentos sobre el derecho de acceso a la información

deben ajustarse al derecho internacional de los derechos humanos, e incorporar en
particular, como mínimo, los siguientes elementos:
i) Divulgación máxima, regular y proactiva de toda la información de
interés público que obre en poder de las autoridades públicas, y presunción en
favor del acceso;
ii) Toda limitación deberá ajustarse al derecho internacional de los
derechos humanos;
iii) Los procedimientos para solicitar información de interés público deben
ser gratuitos o estar disponibles a un costo razonable, permitir un
procesamiento justo y rápido e incluir mecanismos de examen independiente en
caso de denegación;
iv) La protección contra sanciones jurídicas, administrativas o disciplinarias
de las personas que revelan información que, en el momento de divulgarla,
consideran razonablemente que es cierta y constituye una amenaza o un
perjuicio para un interés público concreto (denunciantes de irregularidades);
c) Los Estados deben facilitar el acceso a la información, en particular a
personas y grupos marginados o discriminados. Esto puede incluir el establecimiento
de procedimientos para la prestación de asistencia, desde la formulación de solicitudes
de información hasta su entrega, con el fin de promover la igualdad de acceso a la
información;
d) Debe establecerse un mecanismo de supervisión independiente e
imparcial con capacidad para hacer el seguimiento de la efectividad del derecho de
acceso a la información e informar al respecto. Los informes de ese mecanismo deben
ser públicos.
23. Los Estados deben promover los principios de apertura y transparencia en
todos los aspectos de los procesos de adopción de decisiones y de rendición de cuentas
de las autoridades públicas en relación con el ejercicio del derecho a participar en la
vida pública:
a) Debe garantizarse la apertura, la transparencia y la rendición de cuentas
en todas las etapas de la adopción de decisiones por las autoridades públicas, desde la
planificación inicial hasta la presupuestación, la ejecución, el seguimiento y la
evaluación;
b) Los Estados deben crear mecanismos eficaces para garantizar la
rendición de cuentas de los agentes no estatales, incluidas las empresas, que participan
en la formulación y aplicación de políticas públicas y otras decisiones públicas;
c) Los Estados deben promover y apoyar una cultura de apertura y
transparencia y considerar, cuando proceda, la posibilidad de incorporarse a la
Alianza para el Gobierno Abierto, una red internacional dedicada a lograr que los
gobiernos sean más abiertos, responsables y receptivos al público.
24. Los Estados deben facultar a los titulares de derechos para ejercer
efectivamente el derecho a participar en la vida pública:
a) Deben elaborarse y aplicarse programas de educación cívica como parte
integrante de los planes de estudios de las escuelas, tanto en las instituciones públicas
como en las privadas. Esos programas deben tener por objeto empoderar a los
titulares de derechos, promover una cultura de participación y crear capacidad de
acción en las comunidades locales;
b) Los programas de educación cívica deben incluir el conocimiento de los
derechos humanos, la importancia de la participación para la sociedad y la
comprensión del sistema electoral y político y de las diversas oportunidades de
participación, incluidos los marcos legislativos, normativos e institucionales existentes;
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c) Deben impartirse programas específicos de fomento de la capacidad y

educación cívica para personas y grupos marginados o discriminados, a fin de
empoderarlos para que participen activamente en la vida pública, en los que deben
tenerse en cuenta problemas concretos, como el analfabetismo y los obstáculos
lingüísticos y culturales. Esto incluye la adopción de medidas que promuevan el
compromiso y la colaboración de todos los agentes pertinentes de la sociedad civil,
incluidos los medios de comunicación y los dirigentes comunitarios y religiosos, con
objeto de lograr un cambio en las normas y los valores que limitan el ejercicio del
derecho a participar en la vida pública, especialmente para las mujeres.
III. Dimensiones del derecho a participar en la vida pública:

formas y niveles de participación
A. Participación en las elecciones
25. En el artículo 21 de la Declaración Universal de Derechos Humanos se destaca el

papel que desempeñan las elecciones periódicas y auténticas para garantizar que todas las
personas puedan participar en la vida pública de su país. El apartado b) del artículo 25 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos confiere a los ciudadanos el derecho y
la posibilidad de votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por
sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad
de los electores. Las elecciones son el fundamento de la democracia, y siguen siendo el
principal medio a través del cual las personas ejercen su derecho a participar en la vida
pública.
26. Además de permitir que los titulares de derechos participen en la dirección de los
asuntos públicos como votantes o candidatos a las elecciones, lo que en consecuencia
permite la participación a través de representantes elegidos, algunos procesos electorales
permiten la participación directa, por ejemplo, los referendos. Unos procesos electorales
auténticos también son un requisito indispensable para asegurar la responsabilidad de los
representantes en cuanto al ejercicio de las facultades legislativas o ejecutivas.
27. El derecho internacional no impone ningún sistema electoral concreto y no existe un
“único” modelo o solución para garantizar el éxito de los procesos electorales. Los Estados
gozan de un amplio margen de apreciación en este contexto. No obstante, las elecciones
auténticas deben celebrarse en un entorno general de respeto y garantía de los derechos
humanos, de manera continuada, sin discriminación y sin restricciones arbitrarias o poco
razonables.
28. La TIC puede proporcionar herramientas para mejorar la participación en las
elecciones y aumentar su transparencia. Los Estados que estén considerando la posibilidad
de introducir innovaciones tecnológicas para mejorar la participación en los procesos
electorales solo deben hacerlo tras llevar a cabo amplias actividades de divulgación y
consultas con todas las partes interesadas, así como estudios de viabilidad exhaustivos y
basados en consultas. La mejor forma de introducir innovaciones digitales tal vez sea como
una solución a los problemas que podrían obstaculizar la credibilidad del proceso o la
aceptación de los resultados, y no como un objetivo en sí.
29. Las recomendaciones que figuran a continuación deben contribuir a superar los
obstáculos que algunas personas y grupos, en particular las mujeres, que sufren
discriminación o marginación pueden encontrar en el ejercicio de su derecho a votar y a
presentarse a las elecciones, así como a garantizar procesos electorales más inclusivos.
30. Los Estados deben establecer un marco jurídico eficaz para el ejercicio de los
derechos electorales, en particular con respecto al sistema electoral y los mecanismos
de resolución de controversias electorales, de conformidad con sus obligaciones
internacionales en materia de derechos humanos y mediante un proceso no
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discriminatorio, transparente, participativo y que tenga en cuenta las cuestiones de

género.
31. Los Estados deben adoptar medidas proactivas para fortalecer la
representación y la participación en condiciones de igualdad de las mujeres, y de los
grupos discriminados, en los procesos electorales. En particular:
a) Cuando se pueda demostrar que esas medidas son necesarias y
apropiadas, los Estados deben establecer y aplicar efectivamente sistemas de cuotas y
la reserva de escaños en los órganos electivos para las mujeres y los grupos
insuficientemente representados, tras evaluar a fondo el valor potencial de diferentes
tipos de medidas especiales de carácter temporal, con inclusión de sus posibles
repercusiones en el contexto local específico y los posibles efectos secundarios no
deseados;
b) Cuando proceda, los Estados deben adoptar otras medidas especiales de
carácter temporal a fin de aumentar la participación de la mujer, en particular:
programas de capacitación que fomenten su capacidad para ser candidatas; ajustes en
los reglamentos para la financiación de campañas con objeto de dar las mismas
oportunidades a las candidatas; incentivos financieros para los partidos políticos que
alcancen metas preestablecidas de equilibrio de género entre sus candidatos
designados o elegidos; y programas de salud parentales que apoyen la participación de
la mujer en la vida pública y privada;
c) Cuando se establezcan cuotas obligatorias o la reserva de escaños, deben
preverse mecanismos eficaces y transparentes para vigilar el cumplimiento, así como
la imposición de sanciones en caso de incumplimiento.
32. Toda medida jurídica o de política destinada a aumentar la representación de
las mujeres y los grupos discriminados debe ir acompañada de iniciativas para hacer
frente a las actitudes y prácticas discriminatorias, incluidos los estereotipos de género
nocivos, y a las hipótesis negativas en torno a la capacidad de las mujeres, los jóvenes,
las minorías y las personas con discapacidad para contribuir a la vida pública.
33. Debe promoverse la formación de periodistas y otros trabajadores de los
medios de comunicación para hacer frente a los estereotipos de género y a la
representación inadecuada de la mujer en esos medios, y para sensibilizar a los medios
de comunicación y al electorado sobre la necesidad y los beneficios de contar con
mujeres en puestos de liderazgo.
34. La reglamentación de los servicios públicos de radiodifusión y de los medios de
comunicación debe prever para todos los candidatos las mismas oportunidades de
acceso a un tiempo de emisión y un espacio significativos en los medios de
comunicación públicos durante las campañas electorales.
35. Dentro de los límites de sus sistemas electorales, los Estados deben garantizar
condiciones de igualdad para que los candidatos independientes puedan presentarse a
las elecciones y no imponer requisitos poco razonables a sus candidaturas.
36. Los Estados deben eliminar los obstáculos injustificados a la inscripción de
votantes, incluidos los requisitos administrativos onerosos o gravosos para acceder a
la documentación que permite ejercer el derecho de voto, en particular para las
mujeres, las minorías, los pueblos indígenas, las personas que viven en zonas remotas
y los desplazados internos.
37. Los Estados deben adoptar medidas para proteger la seguridad de los
candidatos, en particular de las candidatas, que corren el riesgo de ser víctimas de
violencia e intimidación, incluida la violencia de género, durante el proceso electoral.
38. Los Estados deben modificar sus disposiciones jurídicas nacionales que limitan
el derecho de voto por motivos de capacidad jurídica y adoptar las medidas legales
necesarias para velar por que todas las personas con discapacidad, especialmente con
discapacidad intelectual o psicosocial, puedan ejercer ese derecho.
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39. Los Estados deben adoptar medidas para asegurar la plena accesibilidad de las
personas con discapacidad a todos los aspectos del proceso electoral, entre otras cosas:
a) Garantizar la libre expresión de la voluntad de las personas con
discapacidad como electores y, con ese fin, para las que no puedan ejercer su derecho
a votar de manera independiente, y si así lo solicitan, permitir que una persona de su
elección les preste asistencia para votar;
b) Asegurar que los procedimientos y las instalaciones electorales sean
accesibles y, cuando no pueda garantizarse la plena accesibilidad, prever ajustes
razonables para garantizar que las personas con discapacidad puedan ejercer
efectivamente su derecho de voto;
c) Impartir capacitación a los funcionarios electorales sobre los derechos de
las personas con discapacidad en las elecciones;
d) Velar por que el material electoral y de votación sea apropiado, accesible
para las diversas personas con discapacidad y fácil de entender y utilizar.
40. Los Estados deben considerar la posibilidad de armonizar la edad mínima para
votar y la edad mínima de elegibilidad para presentarse a las elecciones, a fin de
alentar la participación política de los jóvenes.
41. Los Estados no deben excluir a las personas en detención preventiva del
ejercicio del derecho de voto, como corolario del derecho a la presunción de inocencia
hasta que se demuestre lo contrario conforme a la ley.
42. Los Estados no deben imponer prohibiciones generales automáticas del derecho
de voto a las personas que cumplen o han cumplido una pena privativa de libertad,
que no tengan en cuenta la naturaleza y gravedad del delito ni la duración de la pena.
43. De ser procedente, los Estados deben eliminar los obstáculos prácticos que
puedan entorpecer el ejercicio del derecho de voto de las personas que cumplen una
pena privativa de libertad.
44. Los Estados deben facilitar el escrutinio independiente de la votación y el
recuento, en particular facilitando el acceso a los lugares de votación, recuento y
tabulación de los resultados.
45. Los órganos de gestión electoral deben poder funcionar sin intervenciones y de
forma imparcial, independientemente de su composición. Esos órganos deben ser
abiertos, transparentes y plenamente consultivos en la adopción de decisiones y
facilitar el acceso a la información pertinente a todas las partes interesadas.
46. Los Estados deben velar por que su marco jurídico prevea el derecho de los
candidatos a impugnar de manera efectiva los resultados de las elecciones, así como
unos recursos rápidos, adecuados, eficaces y exigibles en el contexto del calendario
electoral.
47. Los Estados deben considerar la posibilidad de permitir, sobre la base de
consultas nacionales apropiadas y de consultas con los Estados anfitriones, y teniendo
en cuenta todos los factores pertinentes, que los ciudadanos que se encuentren en el
extranjero o temporalmente fuera del país puedan ejercer su derecho de voto.
48. Los Estados deben considerar la posibilidad de hacer extensivo el derecho de
voto a los no ciudadanos tras un período de residencia legal y habitual de larga
duración, al menos para las elecciones locales.
B. Participación en contextos no electorales
49. En su observación general núm. 25 (1996), el Comité de Derechos Humanos afirma

que la dirección de los asuntos públicos es un concepto amplio que abarca todos los aspectos
de la administración pública y la formulación y aplicación de políticas internacionales,
nacionales, regionales y locales. En esa misma observación general, el Comité también
reconoce el derecho a participar directamente en la dirección de los asuntos públicos.
10 GE.18-12071
A/HRC/39/28
50. El derecho a la participación directa en la dirección de los asuntos públicos puede

ejercerse de varias maneras. La participación directa puede tener lugar cuando, por ejemplo,
los titulares de derechos eligen o modifican sus constituciones o deciden cuestiones de
interés público mediante referendos.
51. En su observación general núm. 25, el Comité de Derechos Humanos reconoce que
la participación directa se realiza asistiendo a asambleas populares facultadas para adoptar
decisiones sobre cuestiones locales o sobre los asuntos de una determinada comunidad por
conducto de órganos creados en consulta con el Gobierno. Además, la participación en la
dirección de los asuntos públicos puede lograrse ejerciendo influencia mediante el debate y
el diálogo públicos con los representantes elegidos o mediante la capacidad de los titulares
de derechos para organizarse.
52. El proceso de consulta realizado en preparación del presente proyecto de directrices
puso de manifiesto que en todo el mundo se están llevando a cabo diversas iniciativas de
participación directa, que contribuyen a la participación mediante los representantes
elegidos y la complementan.
53. La participación en los procesos de adopción de decisiones puede lograrse en
diferentes niveles que abarcan desde el suministro de información y la consulta y el
diálogo, hasta la asociación o la redacción conjunta. Estos niveles se relacionan con el
grado de intervención o la “intensidad” de la participación de los titulares de derechos en
las diferentes etapas del proceso de adopción de decisiones (a saber, establecimiento del
programa, redacción, adopción de las decisiones, aplicación, seguimiento y reformulación).
54. Las modalidades de participación, es decir, los instrumentos para facilitar la
participación, por ejemplo, sitios web, campañas, comités de múltiples interesados,
audiencias públicas, conferencias, consultas y grupos de trabajo, pueden variar en función
del nivel de participación y de la etapa del proceso de adopción de decisiones. Si bien debe
garantizarse la participación en todas las etapas de la adopción de decisiones, no se puede
recomendar un conjunto específico de modalidades en todos los contextos.
55. Las recomendaciones que figuran a continuación proporcionan a los Estados cierta
orientación sobre la forma de asegurar que los titulares de derechos puedan participar y
ejercer una influencia significativa en la adopción de decisiones que les afecten.
a) Marco institucional para garantizar la participación de las autoridades

públicas en la adopción de decisiones.
56. Deben establecerse estructuras permanentes oficiales para asegurar que tanto
las autoridades públicas como los titulares de derechos comprendan ampliamente,
acepten y hagan efectiva de forma sistemática la participación en los procesos de
adopción de decisiones. Esas estructuras pueden incluir un órgano de coordinación
para la participación en el Gobierno, coordinadores o facilitadores de la participación
en los ministerios, consejos, comités o grupos de trabajo y otros órganos conjuntos
públicos y de la sociedad civil, o acuerdos marco entre las autoridades públicas y los
agentes de la sociedad civil para apoyar la participación.
57. Las estructuras oficiales de participación deben ser accesibles e inclusivas para
las personas y los grupos marginados o discriminados, incluidos los de entornos
socioeconómicos desfavorecidos, en particular las mujeres y las niñas. Deben
establecerse mecanismos permanentes específicos para la participación de grupos que
han sido históricamente excluidos, o cuyos puntos de vista y necesidades no se ha
atendido de forma suficiente en los procesos de adopción de decisiones, por ejemplo,
los pueblos indígenas, las minorías y las personas con discapacidad.
58. Para asegurar que estos mecanismos y estructuras ofrezcan oportunidades
significativas de participación, deben, como mínimo:
a) Ser diseñados conjuntamente con los titulares de derechos pertinentes;
GE.18-12071 11
A/HRC/39/28
b) Canalizar imparcialmente en los procesos reales de adopción de

decisiones las opiniones de los titulares de derechos interesados;
c) Disponer de un presupuesto adecuado y de recursos humanos con
conocimientos especializados sobre los distintos grupos cuya participación debe ser
alentada y habilitada;
d) Ser accesibles, inclusivos, sensibles a las cuestiones de género y
representativos.
59. Cuando los procesos de adopción de decisiones puedan repercutir en los niños,
los Estados deben velar por que se garantice el derecho de los niños a expresar
libremente sus opiniones y a ser escuchados, en particular mediante el establecimiento
de mecanismos para su participación significativa adaptados a sus necesidades,
apropiados para su edad, que tengan en cuenta las cuestiones de género y sean
inclusivos y seguros.
60. En los procesos de paz y en las situaciones posteriores a los conflictos y
humanitarias, los Estados deben considerar la posibilidad de establecer estructuras
oficiales para la participación de las personas y los grupos más afectados por el
conflicto, como los niños, los jóvenes, las minorías, las personas con discapacidad, los
desplazados internos, los refugiados y las mujeres y las niñas, en la formulación,
aplicación y seguimiento de todas las leyes, las políticas, los servicios y los programas
pertinentes. Esas estructuras deben diseñarse para hacer efectivo el derecho de las
personas a decidir de manera libre e informada sobre las soluciones sostenibles que
las afecten.
61. El marco institucional de participación debe hacer posible, en todo momento,
crear y utilizar nuevas modalidades de participación, en particular mediante el uso de
la TIC.
62. El desempeño de los marcos participativos, incluidas las estructuras y los
procedimientos, debe evaluarse y valorarse periódicamente a fin de ajustarlos y
mejorarlos y crear formas innovadoras y oportunidades de participación, sobre la
base de las necesidades de los titulares de derechos afectados.
b) Medidas para asegurar una participación significativa en las diferentes etapas

de la adopción de decisiones
63. Las recomendaciones que figuran a continuación proporcionan orientación a
las autoridades públicas competentes de los Estados para asegurar una participación
significativa antes, durante y después de la adopción de decisiones.
Participación antes de la adopción de decisiones

64. Los titulares de derechos deben tener la oportunidad de participar en la
configuración del programa de los procesos de adopción de decisiones a fin de
asegurar que sus prioridades y necesidades se incluyan en la elección del tema y el
contenido del debate. Esto puede hacerse, por ejemplo, a través de consultas en línea,
audiencias públicas o foros, o grupos de trabajo o comités integrados por
representantes de las autoridades públicas y miembros de la sociedad. Cuando se
establezcan grupos de trabajo o comités, las autoridades públicas competentes deben
adoptar criterios y procesos transparentes e inclusivos para la representación de
miembros de los grupos desfavorecidos.
65. Los representantes elegidos deben desempeñar un papel fundamental en el
apoyo a esos procesos, en particular mediante su participación y su representación de
los grupos a los que deben rendir cuentas.
66. Deben determinarse los titulares de derechos que resulten directamente
afectados, o puedan estarlo, por un proyecto, plan, programa, ley o política
propuestos, o que puedan tener un interés en ellos, y deben ser notificados. La
notificación debe comunicarse a todos los titulares de esos derechos de manera
oportuna, adecuada y eficaz. Además, debe facilitarse la participación de cualquier
12 GE.18-12071
A/HRC/39/28
otro titular de derechos que así lo desee. Cuando las decisiones tienen una repercusión
nacional o muy generalizada, por ejemplo, durante la formulación de la constitución y
los procesos de reforma, debe determinarse que resultan afectadas todas las personas.
67. La información sobre el proceso de adopción de decisiones debe contener
objetivos claros, realistas y prácticos para gestionar las expectativas de los
participantes. La información sobre el proceso debe indicar, como mínimo:
a) El tipo o la naturaleza de la decisión de que se trate. Esto incluye la
claridad del tema, información sobre el fundamento de las decisiones que han de
adoptarse y el tipo de decisión o decisiones que deben adoptarse en cada etapa del
proceso;
b) La gama de opciones que se debatirán y decidirán en cada etapa,
incluidos los problemas, las alternativas o las soluciones, y las posibles consecuencias
de sus resultados;
c) Los plazos para la participación en cada etapa del proceso, que deben
ajustarse en función de las circunstancias específicas (por ejemplo, en función de la
complejidad de la cuestión de que se trate o del número de titulares de derechos
afectados por la decisión) y deben ofrecer oportunidades suficientes para que los
titulares de derechos preparen y presenten contribuciones constructivas;
d) Los funcionarios públicos y las instituciones participantes y su capacidad
de ejecución (es decir, sus respectivas funciones y diversas tareas en cada etapa del
proceso);
e) La autoridad pública encargada de adoptar la decisión;
f) Los procedimientos previstos para la participación de los titulares de
derechos, incluida información sobre:
i) La fecha en que se iniciará y concluirá el procedimiento;
ii) La fecha y el lugar, en particular información sobre la infraestructura
accesible, de cualquier proceso participativo previsto;
iii) Las modalidades y las normas para llevar a cabo el proceso
participativo;
iv) La autoridad pública o el organismo oficial al que puedan dirigirse
observaciones o preguntas o al que pueda solicitarse información adicional
sobre la decisión que se esté examinando, así como el procedimiento y el plazo
para la transmisión de su respuesta.
68. Los titulares de derechos deben tener acceso a información adecuada, accesible
y necesaria tan pronto como se conozca, a fin de que puedan prepararse para
participar de forma efectiva, de conformidad con el principio de máxima divulgación 4.
69. La información pertinente debe difundirse proactivamente, poniéndola a
disposición de los interesados de manera adecuada a las condiciones locales y teniendo
en cuenta las necesidades especiales de las personas y los grupos marginados o
discriminados5. Esto debe incluir:
a) Proporcionar información de forma gratuita o a un costo razonable y sin
restricciones indebidas sobre su reproducción y uso tanto en línea como por medios no
electrónicos;
b) Proporcionar información técnica a los expertos y resúmenes no técnicos
al público en general;
c) Difundir información en formatos claros, utilizables, accesibles,
apropiados para la edad y culturalmente adecuados, y en los idiomas locales, incluidos

GE.18-12071 13
A/HRC/39/28
los idiomas indígenas y minoritarios. Esto puede abarcar publicaciones en braille, y

formatos de lectura fácil y en lenguaje sencillo;
d) Difundir la información pertinente de la forma más amplia posible, en
particular a través del sitio web de la autoridad o las autoridades públicas
competentes, si ese método es eficaz. Otros canales de difusión pueden incluir medios
impresos locales, carteles, vallas publicitarias, medios de comunicación (televisión o
radio) y otras fuentes en línea;
e) Considerar la posibilidad de adoptar el método de notificación
individual cuando proceda, teniendo debidamente en cuenta la protección de los datos
personales.
Participación durante la adopción de decisiones

70. Los titulares de derechos deben poder participar en el proceso de adopción de
decisiones desde una fase temprana, cuando todas las opciones están aún abiertas.
Esto implica, por ejemplo, que las autoridades públicas se abstengan de adoptar
decisiones oficiales e irreversibles antes del inicio del proceso. También requiere que
no se adopten medidas que socaven la participación pública en la práctica, por
ejemplo, grandes inversiones en la dirección de una opción, o compromisos con un
determinado resultado, incluidos los acordados con otro órgano del Estado, un agente
no estatal u otro Estado.
71. Toda versión revisada, nueva o actualizada de los proyectos de documentos
relativos a la decisión o decisiones debe publicarse tan pronto como esté disponible.
72. Debe preverse tiempo suficiente para que los titulares de los derechos puedan
preparar y hacer sus contribuciones durante los procesos de adopción de decisiones.
Ello implica, por ejemplo, velar por que las oportunidades de participación no
disminuyan exclusivamente, o en gran medida, durante períodos de la vida pública
que tradicionalmente se consideran feriados, como las fiestas religiosas, las fiestas
nacionales o los principales períodos de vacaciones en el Estado de que se trate.
73. Los titulares de derechos deben estar facultados para presentar cualquier
información, análisis y opinión de forma directa a la autoridad pública competente, ya
sea por medios electrónicos o en papel. Las oportunidades para formular
observaciones deben ser de fácil acceso, gratuitas y no requerir excesivas
formalidades.
74. La posibilidad de formular observaciones escritas a través de herramientas en
línea debe combinarse con oportunidades de participación presencial. Con este fin, los
Estados deben considerar la posibilidad de establecer, por ejemplo, comités u órganos
asesores de múltiples interesados y organizar seminarios o grupos de expertos y
sesiones plenarias abiertas para permitir una participación significativa en todas las
etapas de los procesos públicos de adopción de decisiones. Cuando se establezcan tales
estructuras, deben adoptarse criterios y procesos transparentes e inclusivos para la
representación de miembros de los grupos desfavorecidos.
75. Los actos participativos deben ser gratuitos y celebrarse en lugares neutrales y
de fácil acceso, incluso para las personas con discapacidad y las personas de edad. Los
Estados también deben facilitar los ajustes razonables que sean necesarios. En función
de las circunstancias locales y de la decisión de que se trate, la participación presencial
podrá complementarse, cuando proceda, con herramientas en línea.
76. La consideración otorgada a las contribuciones recibidas mediante las
plataformas en línea debe ser igual a la otorgada a las observaciones recibidas por
medios no electrónicos.
77. Deben fortalecerse la capacidad técnica y los conocimientos especializados de
los funcionarios públicos encargados de llevar a cabo los procesos participativos, en
particular en las esferas de la recopilación de información, la facilitación de reuniones,
la formulación de estrategias, la planificación de medidas y la presentación de
informes sobre los resultados del proceso de adopción de decisiones.
14 GE.18-12071
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78. Deben desarrollarse sistemas adecuados de reunión y gestión de datos para

recopilar, analizar, eliminar y archivar las aportaciones recibidas tanto en línea como
por medios no electrónicos, y debe garantizarse la transparencia respecto de la forma
en que se diseñan y utilizan esos sistemas, y en que se procesan y conservan los datos.
Participación después de la adopción de decisiones

79. El resultado del proceso de participación debe difundirse de manera oportuna,
completa y transparente, a través de medios en línea y no electrónicos. Además, debe
proporcionarse lo siguiente:
a) Información sobre los fundamentos y los motivos en que se basan las
decisiones;
b) Observaciones sobre cómo se han tenido en cuenta o utilizado las
contribuciones de los titulares de derechos, qué se ha incorporado, qué se ha omitido y
por qué. Por ejemplo, puede publicarse un informe, junto con la decisión o decisiones
adoptada(s), que puede incluir la naturaleza y el número de las aportaciones recibidas
y dar indicaciones sobre la forma en que se tuvo en cuenta la participación. Esto
requiere que se asigne un tiempo suficiente entre la conclusión del proceso
participativo y la adopción de la decisión final;
c) Información sobre los procedimientos disponibles para permitir que los
titulares de derechos tomen las medidas administrativas y judiciales apropiadas con
respecto al acceso a los mecanismos de examen.
80. Los participantes deben tener la oportunidad de evaluar el proceso
participativo con objeto de documentar las enseñanzas extraídas para mejorarlo en el
futuro. Con este fin, las autoridades públicas competentes deben considerar la
posibilidad de realizar encuestas u organizar grupos de discusión, incluso mediante la
creación de sitios web específicos, por teléfono o en persona, a fin de reunir
información sobre diversos aspectos de la participación en todas las etapas del proceso
de adopción de decisiones. Los Estados deben velar por que la información reunida en
este contexto sea representativa de la diversidad de todos los titulares de derechos que
participaron.
81. A fin de permitir una participación significativa en la evaluación del proceso de
adopción de decisiones, los Estados deben proporcionar información sobre el proceso,
en particular la siguiente:
a) El número y formato de las comunicaciones utilizadas para enviar
notificaciones a los titulares de los derechos;
b) Los recursos asignados al proceso;
c) El número de personas que participaron en las diversas etapas del
proceso de adopción de decisiones;
d) Datos desglosados sobre los participantes, teniendo debidamente en
cuenta la protección de los datos personales;
e) Las modalidades de participación;
f) Las medidas adoptadas para los ajustes razonables y la accesibilidad.
82. Debe garantizarse la participación en la aplicación de las decisiones adoptadas.
En todas las etapas de la aplicación debe divulgarse de forma proactiva información
accesible y fácil de usar. Esto puede lograrse, por ejemplo, mediante la creación de
sitios web específicos o alertas por correo electrónico y la organización de actos,
conferencias, foros o seminarios.
83. Cuando proceda, los Estados deben considerar la posibilidad de establecer
alianzas estratégicas con agentes de la sociedad civil, respetando al mismo tiempo su
independencia, para reforzar la participación en la aplicación de las decisiones
adoptadas.
GE.18-12071 15
A/HRC/39/28
84. Debe garantizarse la participación y la transparencia en el seguimiento de la

aplicación de las decisiones adoptadas. Deben elaborarse marcos apropiados para
evaluar el desempeño de los Estados en relación con la aplicación de leyes, políticas,
proyectos o programas pertinentes. Los marcos deben incluir indicadores de
resultados objetivos, mensurables y sujetos a plazos, en particular sobre la
participación de los titulares de derechos en el seguimiento de las actividades de
aplicación. Los informes sobre la marcha de los trabajos relativos a la aplicación
deben publicarse y difundirse ampliamente, en particular mediante el uso de la TIC y
la organización de conferencias, foros y seminarios.
85. Los titulares de derechos deben tener acceso a información esencial para
permitir una participación efectiva en el seguimiento y la evaluación de los progresos
realizados en la aplicación de las decisiones. La información sobre el proceso de
aplicación debe indicar:
a) La autoridad encargada del proceso de aplicación y sus contactos;
b) Los recursos, financieros y no financieros, que se utilizarán para la
aplicación;
c) Si la aplicación implica una alianza público-privada y, en caso
afirmativo, toda la información sobre la función y los contactos del agente o los
agentes privados de que se trate;
d) Las oportunidades para participar en el proceso de aplicación.
86. La participación en el seguimiento y la evaluación debe considerarse un
proceso continuo e incluye el uso de instrumentos de responsabilidad social, como
auditorías sociales, estudios de seguimiento del gasto público, formularios de
calificación de la comunidad, auditorías sociales, portales de transparencia, medios
comunitarios y audiencias públicas.
Tecnología de la información y las comunicaciones para fortalecer

una participación en condiciones de igualdad y significativa
87. Las herramientas de participación de la TIC deben respetar los derechos
humanos desde su diseño, y la participación mediante el uso de esa tecnología debe
seguir los mismos principios de la participación por medios no electrónicos 6. Para ello
es preciso velar por que el desarrollo y despliegue de la TIC, incluidas las nuevas
tecnologías basadas en datos para la participación, estén guiados y regulados por el
derecho internacional de los derechos humanos, en particular en lo que respecta a la
igualdad de género, a fin de evitar toda consecuencia negativa en los derechos
humanos de las personas y los grupos marginados o discriminados,
independientemente de que sea intencionada o no.
88. Deben elaborarse y aplicarse medidas eficaces para cerrar la brecha digital,
especialmente para las mujeres, las personas con discapacidad, las personas de edad,
las personas que viven en zonas rurales y los pueblos indígenas. En este contexto,
deben adoptarse medidas proactivas para que la TIC esté ampliamente disponible, sea
accesible y asequible, incluso en zonas remotas o rurales, y sin discriminación de
ningún tipo. Esto debe incluir, por ejemplo, el apoyo a la reducción y, en la medida de
lo posible, la eliminación de las barreras sociales, financieras y tecnológicas que
limitan el acceso público a Internet, por ejemplo, los elevados costes de conexión y la
deficiente conectividad.
89. Debe promoverse la integración de las distintas partes interesadas, incluidos los
agentes de la sociedad civil y las empresas comerciales, en el diseño, el desarrollo y la
utilización de la TIC para la participación. En este contexto, deben tenerse
debidamente en cuenta los Principios Rectores sobre las Empresas y los Derechos
Humanos.
6 Véase el capítulo II.
16 GE.18-12071
A/HRC/39/28
90. La TIC debe utilizarse para crear espacios y oportunidades a fin de que los
titulares de derechos participen de manera significativa en diversas actividades que
rebasan el ámbito de la comunicación y el intercambio de información. La tecnología
debe proporcionar oportunidades reales para influir en los procesos de adopción de
decisiones, por ejemplo, respecto de la presentación de propuestas legislativas y
políticas, así como de la formulación de observaciones y la votación sobre ellas.
Cuando proceda, los Estados deben considerar la posibilidad de ofrecer
oportunidades adicionales y complementarias de participación por medios no
electrónicos.
91. Las herramientas de TIC existentes para la participación deben traducirse a
diversos idiomas locales, incluidos los hablados por las minorías y los pueblos
indígenas, y deben garantizar su accesibilidad para las personas con discapacidad.
92. La educación mediática y los programas de alfabetización digital deben
incluirse en los planes de estudios académicos y no académicos para permitir una
participación significativa en línea. Por ejemplo, estos programas deben centrarse,
cuando proceda, en los fundamentos técnicos de Internet y desarrollar un
pensamiento crítico para ayudar a los titulares de derechos a determinar y evaluar la
información y el contenido de diferentes fuentes.
93. Los planes de estudio sobre los medios de comunicación y la TIC deben
abordar cuestiones relacionadas con el discurso de odio, la xenofobia, el sexismo y los
estereotipos de género nocivos, el racismo y cualquier otra forma de intolerancia como
factores que agravan aún más la marginación y exclusión de algunas personas y
grupos de la vida pública. Debe apoyarse el papel de los agentes de la sociedad civil,
incluidos los medios de comunicación, en la difusión de contraargumentos positivos en
línea, en particular contra el discurso de odio.
94. Deben elaborarse y ejecutarse programas amplios y prospectivos de formación
sobre los medios de comunicación y la TIC para los funcionarios públicos encargados
de aplicar los procesos participativos, a fin de aprovechar plenamente el potencial de
esa tecnología.
C. Derecho a participar en los asuntos públicos en el plano

supranacional, incluido el ámbito de las organizaciones
internacionales
95. El Comité de Derechos Humanos, en su observación general núm. 25, reconoció que
el derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos abarcaba también la
formulación y aplicación de políticas en los planos internacional y regional. A pesar de la
importancia de la participación en el plano internacional, el funcionamiento de las
organizaciones internacionales sigue siendo opaco para la mayoría de las personas 7.
96. La adopción de decisiones en los planos regional e internacional puede tener un
efecto importante en la realización de los derechos humanos, ya que esa adopción de
decisiones repercute en la legislación, las políticas y las prácticas nacionales. Por lo tanto,
es necesario que esas decisiones se adopten de manera transparente y responsable, con la
participación de quienes se verán afectados por ellas, y en un entorno respetuoso de las
libertades públicas, que son fundamentales y que también deben protegerse en el plano
internacional. Los agentes de la sociedad civil que decidan participar en reuniones
regionales e internacionales deben contar con condiciones de seguridad y no ser objeto de
actos de represalia.
97. Quienes participan en el plano supranacional suelen señalar a la atención de la
comunidad internacional las preocupaciones locales y nacionales, conectando así los planos
internacional y local. Por ejemplo, los agentes de la sociedad civil han desempeñado un
7 En el contexto del presente proyecto de directrices, debe entenderse que los términos “organizaciones
internacionales”, “participación en el plano internacional” y “reuniones y foros internacionales”
incluyen el plano regional.
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A/HRC/39/28
papel decisivo en la sensibilización en los planos regional e internacional respecto de los

derechos de los grupos marginados o discriminados, así como en su empoderamiento y en
la expresión de sus opiniones. Esa participación también ha contribuido a cuestionar las
normas sociales y la cultura institucional de las organizaciones regionales e internacionales.
98. Las formas y modalidades de la participación de los titulares de derechos en el plano
internacional pueden variar según el formato y las normas del foro internacional de que se
trate, y la naturaleza y la fase del proceso. La participación puede garantizarse por
diferentes medios, entre ellos, el reconocimiento de la condición de observador, o de
entidad consultiva o participativa; los comités consultivos abiertos a las partes interesadas
pertinentes; los foros y diálogos; la difusión de actos por Internet; y los llamamientos
generales para que se formulen observaciones. El acceso a la información es indispensable
para que los titulares de derechos participen efectivamente en el plano internacional.
99. Los Estados deben respetar, proteger y facilitar los derechos a la libertad de
expresión y a la libertad de reunión pacífica y de asociación en relación con el
ejercicio del derecho a la participación en los planos internacional y regional.
100. Debe permitirse y alentarse de forma proactiva la participación de los agentes
de la sociedad civil en las reuniones de las organizaciones, los mecanismos y otros
foros internacionales en todas las etapas pertinentes del proceso de adopción de
decisiones.
101. Debe ofrecerse acceso a los foros internacionales y regionales sin discriminación
de ningún tipo.
102. Los Estados deben poner fin a todos los actos de intimidación y represalias
contra los agentes de la sociedad civil que participen o traten de participar en foros
internacionales, o que participen en cualquier acto conexo. Cuando se produzcan
actos de intimidación o represalias, los Estados deben investigar todas las denuncias,
proporcionar remedios efectivos y adoptar y aplicar medidas preventivas para evitar
que se repitan. En este contexto, es fundamental comprender y abordar las formas de
represalia específicas de género.
103. Los Estados deben establecer criterios objetivos, coherentes y transparentes
para reconocer sin demora a las organizaciones de la sociedad civil la condición de
observador o de entidad consultiva o participativa en las organizaciones
internacionales. A las organizaciones cuyas solicitudes sean rechazadas se les deben
proporcionar las razones y los medios para apelar ante un órgano superior o
diferente.
104. Los Estados deben abstenerse de impedir indebidamente que los agentes de la
sociedad civil obtengan acreditación ante organizaciones internacionales, de retirar
arbitrariamente la acreditación o de aplazar periódicamente el examen de las
solicitudes de acreditación.
105. Deben establecerse estructuras permanentes para la participación continua de
los agentes de la sociedad civil en los foros internacionales, por ejemplo, mediante la
creación de plataformas de la sociedad civil. Estas estructuras deben crearse mediante
procesos imparciales, no discriminatorios, transparentes y participativos, y deben ser
particularmente accesibles e inclusivas para las personas y los grupos que son objeto
de discriminación.
106. Debe alentarse el uso de enfoques innovadores, eficaces en función de los costos
y prácticos, entre otras cosas mediante la utilización de la TIC (por ejemplo, difusión
por Internet, videoconferencias y otras herramientas en línea), a fin de fomentar una
participación más amplia y diversa de los agentes de la sociedad civil en el plano
internacional.
107. Los Estados deben facilitar la expedición oportuna de visados a quienes deseen
participar en foros internacionales.
18 GE.18-12071
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108. Deben proporcionarse fondos para facilitar una participación significativa y en

condiciones de igualdad en los foros internacionales, en particular de las defensoras de
los derechos humanos y las pequeñas organizaciones de la sociedad civil de base
comunitaria.
109. Debe fortalecerse la capacidad de los titulares de derechos para participar de
manera significativa en los foros internacionales, en particular entre los que conocen
menos los procedimientos que rigen la participación en el plano internacional, como
las organizaciones de base y las organizaciones locales de la sociedad civil que
trabajan con personas o grupos marginados o discriminados.
110. Los Estados deben alentar a los foros internacionales a que elaboren y difundan
ampliamente un conjunto claro y transparente de políticas y procedimientos sobre la
participación a fin de que el acceso sea más coherente y fiable. Los criterios de
acreditación para las reuniones deben ser objetivos y amplios, y los procedimientos de
registro deben ser fáciles de entender y accesibles.
111. La participación de los titulares de derechos en las reuniones de los foros
internacionales debe incluir el acceso a la información pertinente, por ejemplo,
documentos, proyectos para las observaciones y sitios web relacionados con el proceso
de adopción de decisiones, la posibilidad de distribuir declaraciones por escrito y de
hacer uso de la palabra en las reuniones, sin perjuicio de la capacidad de los foros
internacionales para establecer prioridades entre sus actividades y aplicar sus
reglamentos. Deben publicarse los criterios para evaluar la idoneidad de los
materiales y los proceso para presentar objeciones deben ser transparentes y prever
tiempo suficiente para que la organización de la sociedad civil afectada pueda
responder.
112. Los Estados deben pedir a los foros internacionales que faciliten de forma
proactiva información relacionada con los procesos de adopción de decisiones,
mediante el uso de la TIC u otros medios apropiados, de manera oportuna y en todos
los idiomas oficiales de la organización o foro internacional de que se trate. Las
políticas de acceso a la información de las organizaciones internacionales deben
adoptarse mediante resoluciones y otros mecanismos de gobernanza y estar en
consonancia con el derecho internacional de los derechos humanos.
113. Debe alentarse la designación de oficiales de información o personas de
contacto en las organizaciones internacionales encargadas de facilitar el flujo de
información a los titulares de los derechos.
114. Los Estados deben difundir efectivamente, en formatos accesibles y en los
idiomas locales, los resultados de las decisiones adoptadas en los foros internacionales,
en particular las recomendaciones formuladas por los órganos y entidades de las
Naciones Unidas que participan en la vigilancia del cumplimiento de las obligaciones
de los Estados en virtud del derecho internacional de los derechos humanos.
GE.18-12071 19
23 de julio de 2015
Español
Original: inglés

Promoción, protección y efectividad del derecho a

participar en los asuntos públicos en el contexto del
derecho vigente de los derechos humanos: mejores
prácticas, experiencias y obstáculos y medios
de superarlos
para los Derechos Humanos
Resumen
En el presente estudio se señalan los obstáculos al disfrute del derecho a la
participación en la vida política y pública y los medios para superarlos . Se dan
ejemplos de las mejores prácticas y experiencias para hacer efectivo el derecho a
participar en los asuntos políticos y públicos. También se formulan recomendaciones
basadas en las contribuciones recibidas, así como en otras fuentes disponibles.
El estudio debe leerse conjuntamente con el informe sobre los factores que
obstaculizan la participación política en condiciones de igualdad y las medidas para
superar esas trabas (A/HRC/27/29), en el que se examinan el marco de derechos
humanos y la jurisprudencia de los mecanismos de derechos humanos de las Naciones
Unidas en relación con la participación en los asuntos políticos y públicos.
GE.15-12429 (S) 190815 210815

*1512429*
A/HRC/30/26
Índice
Página
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
II. Marco de derechos humanos relativo a la participación en los asuntos políticos y públicos
en igualdad de condiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
III. Obstáculos al derecho a participar en los asuntos políticos y públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
A. Obstáculos generales a la participación en los asuntos políticos y públicos . . . . . . . . . . 6
B. Obstáculos que afectan a las mujeres y a determinados grupos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
IV. Mejores prácticas y experiencias relacionadas con el derecho a participar en los asuntos
políticos y públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
A. Derecho a votar y a ser elegido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
B. Participación en la dirección de los asuntos públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
C. Derecho a tener acceso a las funciones públicas en condiciones de igualdad . . . . . . . . . 13
D. Otras formas de participación política y pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
E. Mejores prácticas relacionadas con la mujer y determinados grupos . . . . . . . . . . . . . . . 14
V. Conclusiones y recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
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A/HRC/30/26
I. Introducción
1. El Consejo de Derechos Humanos, en su resolución 27/24, solicitó a la Oficina
del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH)
que preparara un estudio sobre las mejores prácticas, las experiencias y los obstáculos,
así como los medios de superarlos, con respecto a la promoción, protección y
efectividad del derecho a participar en los asuntos públicos en el contexto del derecho
vigente de los derechos humanos, con miras a establecer posibles elementos de
principios para orientar la puesta en práctica de ese derecho, en consulta con los
Estados, los organismos competentes de las Naciones Unidas, las organizaciones
intergubernamentales, los órganos de tratados, los procedimientos especiales, las
instituciones nacionales de derechos humanos, las organizaciones no gubernamentales
y otras partes interesadas que procediera. El 16 de enero de 2015 se enviaron notas
verbales a todas las partes interesadas y se recibieron 66 respuestas. Las
contribuciones de las partes interesadas se pueden consultar en el sitio web del
ACNUDH 1.
2. De conformidad con la petición formulada por el Consejo, en el presente estudio
se determinan los obstáculos a la participación en la vida política y pública, se
presentan medios para superarlos y se dan ejemplos de experiencias y mejores
prácticas a ese respecto. Asimismo, se extraen conclusiones de las contribuciones
recibidas de las partes interesadas, así como de la información proporcionada por otras
fuentes, con miras a establecer los elementos que rigen la efectividad del derecho a
participar en los asuntos públicos.
3. El estudio, y en particular las secciones II y III, se deben leer conjuntamente con
el informe sobre los factores que obstaculizan la participación política en condiciones
de igualdad y las medidas para superar esas trabas (A/HRC/27/29), en el que se
examinan detalladamente el marco de derechos humanos y la jurisprudencia de los
mecanismos de derechos humanos de las Naciones Unidas en relación con la
participación en los asuntos políticos y públicos.
II. Marco de derechos humanos relativo a la participación en

los asuntos políticos y públicos en igualdad de condiciones
4. La participación es el sello distintivo de la democracia. Entraña la celebración
oportuna de consultas para legitimar el ejercicio del poder público. Conforme a lo
establecido en el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el
derecho a la participación comprende el derecho de todo individuo a votar y ser
elegido; a participar en la dirección de los asuntos públicos y a tener acceso a las
funciones públicas. Otros tratados internacionales de derechos humanos contienen
disposiciones similares, que complementan el Pacto 2.
5. En su interpretación de las obligaciones que incumben a los Estados en virtud
del artículo 25 del Pacto, el Comité de Derechos Humanos exige que se adopten
medidas positivas para garantizar el disfrute pleno, efectivo y en igualdad de
condiciones de los derechos de participación, entre otras cosas, mediante procesos y
mecanismos inclusivos, significativos y no discriminatorios 3. Los Estados también
deben garantizar el acceso pleno y efectivo a la justicia y mecanismos de reparación a
__________________
1
Véase www.ohchr.org/EN/Issues/Pages/EqualParticipation.aspx.
2
Véase A/HRC/27/29, párr. 8.
3
A/HRC/27/29, párr. 12, y Comité de Derechos Humanos, observación general núm. 25 (1996)
sobre el derecho a participar en los asuntos públicos, el derecho de voto y el derecho de acceso,
en condiciones de igualdad, a las funciones públicas, párrs. 12, 26 y 27. Véanse también
A/HRC/27/51, párr. 61, y A/HRC/23/36, párr. 24.
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A/HRC/30/26
las personas a quienes indebidamente se ha impedido el ejercicio de su derecho a

participar en los asuntos políticos y públicos 4.
6. La observación general núm. 25 del Comité de Derechos Humanos, sobre el
artículo 25 del Pacto, así como la jurisprudencia del Comité y de otros órganos de
tratados, proporcionan orientación sobre las medidas que los Estados deben ad optar
para hacer efectivo el derecho a participar en los asuntos políticos y públicos. En los
últimos años, el derecho internacional de los derechos humanos y la jurisprudencia
relativa al alcance de este derecho han ido evolucionado progresivamente, lo qu e ha
motivado a muchas partes interesadas a solicitar una revisión de la observación
general núm. 25 5.
7. La celebración de elecciones libres y limpias constituye un medio imperativo de
dar voz a la voluntad del pueblo. El artículo 25 b) del Pacto reconoce el derecho de
todo ciudadano a votar y ser elegido en elecciones periódicas, auténticas, realizadas
por sufragio universal e igual, subrayando así la importancia de la inclusión y la
igualdad. El Comité de Derechos Humanos ha aclarado los elementos esenciale s de
ese derecho. En particular, es necesario que los Estados partes, en cumplimiento de las
obligaciones que les impone el artículo 25 b) del Pacto, adopten medidas positivas
para garantizar el disfrute pleno, efectivo y en igualdad de condiciones de los derechos
electorales, sin discriminación alguna, así como de la libertad de expresión, de
información, de reunión y de asociación. Esas libertades son condiciones esenciales
para el ejercicio efectivo del derecho de voto y deben protegerse plenamente 6.
8. Las restricciones o privaciones de gran alcance de los derechos electorales
podrían ser incompatibles con las garantías de igualdad y no discriminación en virtud
del derecho internacional 7. El Comité de Derechos Humanos señala que el derecho a
votar solo podrá estar sujeto a restricciones razonables, como la fijación de un límite
mínimo de edad para votar. Asimismo, el Comité observa que cualquier restricción del
derecho a presentarse a elecciones debe basarse en criterios objetivos y razonables 8. A
ese respecto, afirma que la ley penal deberá prohibir todo acto discriminatorio o que
interfiera en exceso en la inscripción de los votantes o los candidatos a cargos
públicos y en otros aspectos del proceso electoral, y que deberá garantizarse el acceso
efectivo a la justicia y a recursos apropiados a las personas a las que se haya impedido
el ejercicio de sus derechos políticos 9.
9. Los instrumentos y mecanismos internacionales de derechos humanos reconocen
el derecho de todas las personas a participar plenamente en l os procesos públicos de
adopción de las decisiones que les conciernen y a influir efectivamente en ellos. Para
garantizar la participación plena y efectiva en los asuntos políticos y públicos en
igualdad de condiciones, los mecanismos y procesos de participación deben ajustarse a
ciertos principios. En primer lugar, los mecanismos de participación se establecerán
por ley 10 y todas las partes interesadas deberán tener acceso a la información de
manera oportuna y transparente, lo que implica que las autoridade s del Estado deben
__________________
4
5
Véanse las contribuciones de la Alianza Internacional de la Disc apacidad (International Disability
Alliance), el European Centre for Not-for-Profit Law y el Instituto Internacional para la
Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional). El Carter Center y Democracy
Reporting International también pidieron que se revisara la observación general núm. 25,
Strengthening international law to support democratic governance and genuine elections
(abril de 2012).
6
Véanse Comité de Derechos Humanos, observación general núm. 25, párrs. 12, 26 y 27, y
A/HRC/27/29, párr. 12.
7
8
Comité de Derechos Humanos, observación general núm. 25, párrs. 10 y 15.
9
Ibid., párrs. 10 a 13; véase también A/HRC/27/29, párr. 16.
10
Comité de Derechos Humanos, observación general núm. 25, párr. 5.
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hacer todo lo posible para garantizar un acceso fácil, rápido, efectivo y práctico a la
información de interés público 11. Los mecanismos y procesos de participación deben
contar con recursos suficientes, no ser discriminatorios, ser inclu sivos y estar
concebidos de manera que los grupos interesados, incluso los más marginados, tengan
la oportunidad de expresar sus opiniones.
10. Los derechos en materia de participación pública comprenden el derecho a ser
consultado en cada fase de la redacción de leyes y de la formulación de políticas; el
derecho a expresar opiniones y críticas; y el derecho a presentar propuestas para
mejorar el funcionamiento y la inclusión de todas las instituciones del Estado 12.
11. La participación exige una voluntad auténtica y duradera de participar en
procesos de intenso intercambio de opiniones sobre la elaboración de políticas,
programas y medidas en todos los contextos pertinentes 13. La Convención sobre el
Acceso a la Información, la Participación del Público en la Toma de Decisiones y el
Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales, de la Comisión Económica para Europa,
es un buen ejemplo del reconocimiento del derecho a la participación. Vincula los
derechos ambientales con los derechos humanos, en particular el derecho a la
participación, y se basa en tres pilares: el acceso a la información, la participación del
público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos ambientales 14.
12. El artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos también
reconoce el derecho y la oportunidad de todos los ciudadanos a tener acceso, en
condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. Para garantizar
el acceso en condiciones generales de igualdad, los criterios y procedimientos para el
nombramiento, el ascenso, la suspensión y la destitución deben ser objetivos y
razonables. Podrán adoptarse medidas positivas para promover la igualdad de
oportunidades en los casos apropiados a fin de que todos los ciudadanos tengan igual
acceso 15.
13. La participación en los asuntos políticos y públicos es fundamental para lograr la
plena efectividad de todos los derechos humanos y está inextricablemente ligada a
ellos. No puede considerarse en forma aislada sin tener en cuenta las cuestiones
estructurales, como los niveles de pobreza o de alfabetización. La contribución de los
Estados al presente estudio confirma que el respeto y el ejercicio pleno de los
derechos a las libertades de opinión y de expresión, de asociación y de reunión
pacífica, y los derechos a la información, a la educación y al acceso a la justicia, son
requisitos indispensables para la existencia de un entorno que favorezca la
participación en la dirección de los asuntos políticos y públicos 16. Cerrar la “brecha
digital” también es esencial para dar plena efectividad al derecho a participar en los
asuntos políticos y públicos, en particular para permitir a los grupos desfavorecidos
obtener información y expresar sus quejas utilizando las nuevas tecnologías de las
comunicaciones 17.
__________________
11
Véase Comité de Derechos Humanos, observación general núm. 34 (2011) sobre la libertad de
opinión y libertad de expresión (art. 19), párr. 19.
12
Véanse la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y la Declaración sobre
el Derecho y el Deber de los Individuos, los Grupos y las Instituciones de Promover y Proteger los
Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales Universalmente Reconocidos, art. 8; véase
también A/HRC/13/23, párrs. 31 a 33 y 52.
13
A/HRC/23/36, párrs. 26 y 79.
14
Comisión Económica para Europa, The Aarhus Convention: an implementation guide (Nueva
York/Ginebra, 2000), pág. 19.
15
A/HRC/19/36, párr. 12.
16
A/HRC/27/29, párrs. 22 a 30.
17
A/HRC/17/27, párrs. 60 a 66.
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III. Obstáculos al derecho a participar en los asuntos políticos

y públicos
14. Las restricciones al derecho a participar en los asuntos políticos y públicos, si
bien son admisibles, deben ser objetivas, razonables y no discriminatorias, y estar
previstas en la legislación 18. Como ocurre en el caso de otros derechos políticos, como
las libertades de reunión y de asociación, de opinión y de expresión, las restricciones
deben ser necesarias y proporcionadas. La “esencia” del derecho nunca debe verse
comprometida 19. Varios mecanismos internacionales de derechos humanos han hecho
hincapié en que las limitaciones deben seguir siendo la excepción y no la regla 20.
15. Los mecanismos de derechos humanos han llegado a la conclusión de que la
limitación de la participación política por razones de deficiencia intelectual o
psicosocial, la imposición de requisitos lingüísticos a los candidatos a ocupar cargos
públicos o la privación automática de los derechos de los detenidos, los condenados o
las personas bajo tutela constituyen una restricción irrazonable y discriminatoria del
ejercicio de los derechos de participación política y pública 21.
A. Obstáculos generales a la participación en los asuntos políticos

y públicos
Reducción del espacio democrático

16. Entre los principales obstáculos a la plena efectividad de los derechos de
participación cabe citar la falta de voluntad política y las estrategias deliberadas de
quienes detentan el poder, para monopolizar la adopción de decisiones. En muchos
casos, se promulgan y aplican leyes de forma arbitraria para impedir la participación y
se recurre a la intimidación y la persecución para presionar a las personas a que tomen
una decisión determinada 22. En muchos países, las personas y organizaciones que se
dedican a promover y defender los derechos humanos afrontan amenazas, acoso e
inseguridad, también cuando defienden el derecho a participar en los asuntos políticos
y públicos. La falta de medios de comunicación libres, pluralistas e independientes
también pone en peligro el logro de la plena efectividad de la participación en los
asuntos políticos y públicos, puesto que los medios de comunicación pueden ser
cruciales para que los ciudadanos conozcan sus derechos.
17. Los expertos en derechos humanos también han considerado que la reducción del
espacio democrático amenaza el pleno disfrute de los derechos civiles y políticos y
repercute en la vida de las personas corrientes, que cambia sin su opinión y en contra
de su voluntad 23. Algunos Estados imponen no solo obstáculos jurídicos sino también
prácticos a la participación, en particular restringiendo Internet y el intercambio de
información en línea con medios cada vez más sofisticados. La vigilancia en masa, la
__________________
18
Comité de Derechos Humanos, observación general núm. 25, párr. 4.
19
Véase, por ejemplo, Comité de Derechos Humanos, observación general núm. 27 (1999) sobre la
libertad de circulación (art. 12), párrs. 11 a 18.
20
Véanse, por ejemplo, A/HRC/20/27, párr. 16; y A/66/290, párrs. 12 y 17.
21
Comité de Derechos Humanos, observación general núm. 25, párrs. 10 y 15; y A/HRC/27/29,
párrs. 32 y 33; véanse también CRPD/C/TUN/CO/1, párr. 35; y CRPD/C/ESP/CO/1, párr. 47.
22
Véase la declaración de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
sobre el tema “La inclusión y el derecho a participar en la vida pública”, 10 de diciembre de 2012,
disponible en: http://www.ohchr.org/SP/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=12865
&LangID=S.
23
A/HRC/25/55, párr. 59; véase también “‘Shrinking’ Spaces for Citizens Threatened Democracy,
Human Rights – Experts Tell Third Committee as It Considers Country Reports”, comunicado de
prensa de las Naciones Unidas, 28 de octubre de 2014 (GA/SHC/4112).
6/20 GE.15-12429
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interceptación de las comunicaciones digitales y la recopilación de datos personales

son otros factores escalofriantes que menoscaban la participación pública,
especialmente cuando esas medidas van dirigidas contra los disidentes políticos 24.
Disminución general de las formas tradicionales de participación política

18. Algunas organizaciones han señalado que la participación de los votantes en las
elecciones generales en las democracias asentadas ha disminuido a un ritmo constante
a lo largo de varios decenios en el conjunto de la población 25, siendo el ausentismo de
los jóvenes el más elevado 26. En muchos Estados también está bajando el número de
afiliados a partidos políticos y grupos de presión. Los resultados de las elecciones no
siempre reflejan los deseos del electorado y los partidos políticos de todo el mundo
han tenido dificultades para resolver con eficacia los problemas económicos y de otro
tipo de interés primordial, por lo que las personas se sienten desilusionadas por los
eslóganes de las campañas, que consideran cada vez más vacíos 27. Esta falta de
confianza en los partidos políticos, que se debe principalmente a las deficiencias
democráticas en sus estructuras internas, se ha traducido negativamente en un menor
grado de confianza de la población en las instituciones del Estado.
Desigualdades estructurales
19. A menudo se deniega a algunos grupos o personas la posibilidad de participar en
la dirección de los asuntos públicos debido a las desigualdades socioeconómicas. Las
personas y los grupos afectados se enfrentan a un círculo vicioso: cuanto mayor es la
desigualdad, menor es la participación; cuanto menor es la participación, mayor es la
desigualdad. Esto perpetúa el privilegio de las élites, que tal vez sean las únicas que
pueden influir directamente en los procesos oficiales y oficiosos 28.
20. La falta de poder decisorio es una característica universal y básica de los grupos
insuficientemente representados y marginados. Su derecho a participar en los asuntos
políticos y públicos se ve obstaculizado por la suma de diversas trabas. La
discriminación y la estigmatización, así como la pobreza y la d esconfianza hacia las
autoridades, limitan las posibilidades y los incentivos de las personas pertenecientes a
esos grupos para participar plenamente en la sociedad y las vuelve particularmente
vulnerables a la corrupción y el favoritismo 29.
21. Si bien el derecho general a participar en los asuntos políticos y públicos es un
requisito indispensable de la democracia, no es suficiente en sí. Hay que poner en
práctica procesos para que todos los sectores de la sociedad puedan influir en el
establecimiento de agendas y la adopción de decisiones. Los procesos participativos
pro forma no hacen más que reforzar las estructuras de poder existentes y el
sentimiento de exclusión 30.
22. En algunos casos, las empresas privadas y los grupos de presión tienen
precedencia sobre otras voces con menos recursos y menos organizadas. El Experto
Independiente sobre la promoción de un orden internacional democrático y equitativo
denunció recientemente que las negociaciones secretas sobre acuerdos de libre
comercio e inversión constituían una amenaza para los derechos humanos, ya que
excluían del proceso a los principales grupos interesados. Asimismo, advirtió de que la
__________________
24
A/HRC/27/37, párr. 14.
25
IDEA Internacional, Voter turnout since 1945: a global report (Estocolmo, 2002), pág. 85.
26
Véase la contribución de la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos de la
Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa, (OIDDH/OSCE), págs. 8 y 9.
27
A/HRC/24/38, párr. 16.
28
A/HRC/23/36, párr. 14.
29
Ibid., párrs. 12 y 13.
30
A/HRC/23/36, párr. 72.
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A/HRC/30/26
realidad de los desequilibrios económicos, políticos y militares ejercía presión sobre

los débiles, que no tenían otra opción que doblegarse ante las distintas formas de
coerción, amenazas, sanciones o el ofrecimiento alterno de incentivos y represalias 31.
B. Obstáculos que afectan a las mujeres y a determinados grupos
23. Diversos grupos sociales se topan con obstáculos específicos y son objeto de
discriminación. Las diversas formas de discriminación interseccionales y combinadas
menoscaban gravemente el derecho a participar en los asuntos políticos y públicos.
Por ejemplo, a las mujeres romaníes se les impide ejercer los derechos de participación
política y pública por su condición de minoría, su ciudadanía y su género. Las
personas que viven en la pobreza son objeto de discriminación no solo en razón de la
propia pobreza, sino también porque integran otros grupos desfavorecidos, como los
pueblos indígenas, los apátridas o las personas que viven con el VIH/SIDA.
Mujeres
24. En su recomendación general núm. 23 (1997) sobre la vida política y pública, el
Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer determinó una serie
de obstáculos a la participación de la mujer en la vida política y pública en igualdad de
condiciones, como los valores culturales tradicionales y las creencias religiosas, la
falta de servicios sociales, la violencia contra la mujer, la dependencia económica de
la mujer respecto al hombre, las actitudes sociales negativas hacia la mujer y los
estereotipos de género perjudiciales. El Comité señaló además que la mujer estaba
excluida del desempeño de altos cargos en el gobierno, la administración pública, la
judicatura y los sistemas judiciales. Al 1 de mayo de 2015, la proporción media de
mujeres en los parlamentos de todo el mundo era de apenas 22,1% 32.
25. El Grupo de Trabajo sobre la cuestión de la discriminación contra la mujer en la
legislación y en la práctica señaló otros obstáculos a la participación de la mujer en los
asuntos políticos y públicos, como la falta de voluntad de los partidos políticos para
incorporar a mujeres en posiciones realistas de sus listas de candidatos; el hecho de
que las mujeres tienden a tener menos recursos que los hombres en las campañas
electorales; las agresiones, las amenazas y el acoso sexual contra las candidatas; y el
no reconocimiento del derecho de reunión pacífica y de la libertad de asociación. Al
mismo tiempo, las mujeres que hacen oír su voz como líderes, trabajadoras de la
comunidad y políticas suelen ser objeto de hostigamiento y estigmatización, porque se
considera que socavan los valores tradicionales de la familia 33. Además, por su
condición de mujeres las defensoras de los derechos humanos están expuestas a
amenazas y actos de violencia, como las agresiones verbales, el abuso sexual o la
violación, la intimidación o el asesinato 34.
Pueblos indígenas
26. En su opinión núm. 2 (2011) sobre los pueblos indígenas y el derecho a
participar en la adopción de decisiones (véase A/HRC/18/42, anexo), el Mecanismo de
Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas señala que los pueblos
indígenas son uno de los grupos sociales más excluidos, marginados y desfavorecidos
en todo el mundo. La discriminación contra los pueblos indígenas ha menoscabado su
__________________
31
A/HRC/24/38, párr. 27; véase también ACNUDH, “Secret negotiations on trade treaties, a threat to
human rights”, comunicado de prensa, 23 de abril de 2015, disponible en: www.ohchr.org/EN/
NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=15883&LangID=E.
32
Véase www.ipu.org/wmn-e/world.htm.
33
A/HRC/23/50, párrs. 53 a 76.
34
A/HRC/25/55, párr. 99.
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capacidad para determinar libremente la dirección que deben tomar sus propias
comunidades, así como en posibilidad de controlar los recursos naturales y participar
en la adopción de las decisiones relacionadas con las cuestiones que afectan sus
derechos humanos, en particular la legislación.
27. En su informe anual de 2014, la Relatora Especial sobre los derechos de los
pueblos indígenas señaló varios obstáculos que socavaban la capacidad de los pueblos
indígenas de disfrutar plenamente de su derecho a participar en los asuntos políticos y
públicos, como el no reconocimiento o la reticencia a reconocer a los pueblos
indígenas por parte de los gobiernos; las dificultades para establecer medidas prácticas
que dieran efectividad a los derechos; la persistencia de actitudes negativas hacia los
pueblos indígenas en el seno de las sociedades en las que vivían; y las condiciones
sociales y económicas que impedían a los pueblos indígenas ejercer plenamente sus
derechos humanos 35.
Minorías
28. La Declaración sobre los Derechos de las Personas Pertenecientes a Minorías
Nacionales o Étnicas, Religiosas y Lingüísticas enuncia el derecho de las minorías a
participar efectivamente en la vida cultural, religiosa, social, económica y pública 36.
Sin embargo, esas personas siguen estando insuficientemente representadas en los
procesos políticos y públicos y en las instituciones de gobierno de la mayoría de los
países. O bien su participación está intencional y activame nte restringida o no existe la
voluntad política de eliminar los obstáculos estructurales que impiden su plena
participación 37.
29. La discriminación institucional puede menoscabar varios derechos. Por ejemplo,
en muchos países es manifiesta la excesiva representación de las minorías en el
sistema de justicia penal. Ello, sumado a las restricciones al derecho de voto de los
reclusos, afecta desproporcionadamente el ejercicio del derecho de los grupos
minoritarios a participar en los asuntos políticos y públicos 38. En muchos casos, las
minorías también son objeto de una discriminación sistémica en el acceso al registro
civil y a la obtención de documentos de identidad, lo que obstaculiza aún más el pleno
ejercicio de su derecho a participar.
Personas con discapacidad

30. Algunas personas con discapacidad no pueden participar plenamente en los
asuntos políticos y públicos debido a su condición jurídica, la falta de acceso a la
información y las actitudes basadas en prejuicios. En su observación general núm. 1
(2014) sobre el igual reconocimiento como persona ante la ley (art. 12), el Comité
sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad señaló que las restricciones a la
capacidad jurídica se habían utilizado para excluir a las personas con discapacidad de
la participación en la vida política, especialmente el derecho de voto. Algunos Estados
cuentan en su legislación con una cláusula de exclusión automática o casi automática
por la que se deniega el derecho a la participación política a todas las personas q ue son
objeto de una medida de protección, independientemente de su grado efectivo de
capacidad funcional 39.
31. Además, incluso cuando no hay trabas jurídicas a la participación de las personas
con discapacidad, con frecuencia su participación se ve obstaculiz ada por un entorno
__________________
35
36
E/CN.4/Sub.2/AC.5/2005/2, párrs. 42 a 44.
37
Véanse A/HRC/13/25, párr. 6; y la Declaración y el Programa de Acción de Durban, aprobados en
la Conferencia de Examen de Durban, celebrada en Ginebra del 20 al 24 de abril de 2009.
38
Véase CCPR/C/USA/CO/3/Rev.1, párr. 35.
39
A/HRC/19/36, párr. 38.
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poco adaptado a sus necesidades y restricciones prácticas, como locales electorales

inaccesibles, falta de información y material de las campañas en formatos accesibles y,
en general, un alto nivel general de prejuicios 40.
Otros grupos vulnerables

32. Los no ciudadanos, entre ellos los migrantes, los refugiados y los apátridas, rara
vez tienen voz en los asuntos públicos y políticos de su país de residencia. El Relator
Especial sobre los derechos humanos de los migrantes observó que los gr upos de
origen migrante estaban con frecuencia insuficientemente representados en los
procesos políticos, incluso en los casos en que la mayoría de sus miembros eran
nacionales, y que la ciudadanía efectiva dependía de las oportunidades estructurales de
participación y de una disposición generalizada a aprovecharlas 41.
33. Los requisitos discriminatorios o las condiciones demasiado restrictivas para
adquirir la nacionalidad suelen impedir la participación efectiva. En muchos Estados,
se deniega indebidamente la ciudadanía a los miembros de las minorías, las personas
con residencia prolongada, los familiares extranjeros de ciudadanos, los apátridas y
los miembros de otros grupos. A menudo también se impide a los no nacionales, los
migrantes y los refugiados que participen en los asuntos públicos y políticos de sus
países de origen, por lo que resultan privados de sus derechos políticos por partida
doble 42.
34. Las personas sin hogar y los desplazados internos viven marginados de la
sociedad y a menudo son objeto de discriminación y carecen de acceso a la
información. Además, probablemente las restricciones administrativas, como el
requisito de presentar un comprobante de residencia o un documento de identidad, les
impedirán ejercer su derecho de voto 43.
35. Las personas lesbianas, gais, bisexuales, transgénero e intersexuales de todo el
mundo hacen frente a múltiples obstáculos para hacer valer su derecho a participar en
la dirección de los asuntos públicos, debido, entre otras cosas, a la discriminación, la
estigmatización, la violencia, las sanciones legales y las restricciones arbitrarias
impuestas a su libertad de expresión, de asociación y de reunión pacífica y basadas en
su orientación sexual, identidad de género o expresión de género 44. Además, dado que
disponer de un documento de identidad es un requisito indispensable para poder gozar
efectivamente de muchos derechos humanos, como los derechos electorales, a las
personas transgénero que no pueden obtener documentos de identidad que consignen
su género preferido se las priva de facto de sus derechos 45.
IV. Mejores prácticas y experiencias relacionadas con el

derecho a participar en los asuntos políticos y públicos
36. En esta sección se recogen las mejores prácticas y experiencias comunicadas por
los Estados, así como por otras fuentes, sobre las distintas formas de participación
política y pública. Los procesos de participación pública tienen varios beneficios,
como la mejor calidad de las políticas y las decisiones legislativas que reflejan las
necesidades reales y se ven enriquecidas con la experiencia y los conocimientos
__________________
40
Véase la contribución de la Alianza Internacional de la Discapacidad (International Disability
Alliance).
41
42
Ibid., párrs. 65 a 69.
43
Comité de Derechos Humanos, observación general núm. 25, párr. 11; véase también la
contribución de la Organización Internacional para las Migraciones, págs. 2 y 3.
44
A/HRC/29/23, párrs. 48 y 49, y 60 a 63.
45
Véanse la contribución del Legal Resources Centre; y A/HRC/29/23, párrs. 69 y 70.
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especializados de primera mano; una mayor posibilidad de que su aplicación dé

buenos resultados; y, en última instancia, el aumento de la confianza de la población
en las instituciones del Estado 46.
A. Derecho a votar y a ser elegido
37. Las características de los sistemas electorales, incluidas las listas de candidatos, el
tamaño de los distritos y los niveles de los umbrales, pueden influir considerablemente
en el grado de inclusión y en el número de personas pertenecientes a grupos
insuficientemente representados que son elegidas para ocupar cargos 47. Ghana informó
que su Ley de Representación del Pueblo preveía la división del país en unidades
políticas menores para facilitar la participación de la población. Con objeto de facilitar
el ejercicio del voto a todas las personas concernidas, muchos Estados han adoptado
modalidades de votación alternativas, como los centros electorales itinerantes, el voto
por correo o la votación anticipada. Australia despliega equipos de votación itinerantes
en todo el país —por tierra, aire y mar—, para que las personas que viven en zonas
remotas, en particular las comunidades indígenas, puedan votar. Polonia creó distritos
electorales separados en hospitales, centros de asistencia social, centros de detención y
residencias de estudiantes.
38. La votación electrónica, si es accesible y garantiza el secreto del voto, tambié n
puede contribuir a derribar las barreras que obstaculizan la participación política, en
particular de las personas con discapacidad, y a aumentar el número de votantes. En
Estonia, todos los votantes pueden votar por vía electrónica en todas las eleccion es
desde su hogar o cualquier otro lugar de cualquier parte del mundo. El sitio web para
ejercer el voto electrónico también está adaptado para permitir votar a las personas
con deficiencias visuales.
39. Muchos Estados han adoptado cuotas para los grupos insuficientemente
representados a fin de atenuar las condiciones que perpetúan las desigualdades
sustantivas. En los últimos años se han introducido cuotas de género en países en los
que las mujeres tradicionalmente participaban escasamente en la política, com o el
Afganistán y Jordania. Las cuotas funcionan mejor cuando están acompañadas de
sanciones para castigar su inobservancia y son estrechamente supervisadas por
órganos independientes, como los organismos electorales y las instituciones de
derechos humanos nacionales 48. Una vez elegidas, es fundamental que las personas
pertenecientes a los grupos marginados tengan igualdad de oportunidades para ejercer
el poder y la autoridad 49. En parte, esto puede conseguirse mediante la capacitación en
técnicas de negociación y debate político y medidas de fomento de la confianza 50.
B. Participación en la dirección de los asuntos públicos
40. La participación plena y efectiva en los asuntos políticos y públicos se garantiza

mejor cuando se funda en una base jurídica sólida. Hungría, Lituania, Rumania y
Bulgaria han aprobado leyes relativas a la participación pública, que obligan a los
__________________
46
Véanse las contribuciones del European Centre for Not-for-Profit Law y de IDEA Internacional.
47
Véase la contribución de la División de Asistencia Electoral del Departamento de Asuntos
Políticos de las Naciones Unidas. Véase también IDEA Internacional, Overcoming Political
Exclusion: Strategies for marginalized groups to successfully engage in political decision-making
(Estocolmo, 2013), pág. 16.
48
A/HRC/23/50, párrs. 37 a 40.
49
Véase IDEA Internacional y Fundación Kofi Annan, Deepening Democracy: A strategy for
improving the integrity of elections worldwide (Estocolmo y Ginebra, 2012) párr. 65.
50
Véase IDEA Internacional, Overcoming Political Exclusion, pág. 83 (véase la nota de pie de
página 47).
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A/HRC/30/26
agentes del Estado a consultar a las personas concernidas y a tener en cuenta sus
opiniones al adoptar las decisiones correspondientes. La Constitución de Finlandia
establece que las instituciones públicas deben promover todas las posibilidades para
que las personas participen en las cuestiones sociales e influyan en las decisiones que
les afecten. En el Estado Plurinacional de Bolivia, la Ley de Participación Popular de
1994 ha hecho posible que varias iniciativas de las comunidades se tradujeran en
políticas públicas municipales 51.
41. El ejercicio del derecho a la participación depende también de la transparencia y
el acceso a una información completa. La información gratuita, pertinente,
actualizada, clara y disponible con suficiente antelación respecto a los procesos
participativos permite a las personas y comunidades tomar decisiones con
conocimiento de causa 52. Polonia ha aprobado varias leyes que obligan a las
instituciones estatales a publicar todos los proyectos de ley o reglamento que esté
examinando el Gobierno 53. En Grecia, todos los municipios tienen la obligación de
disponer de un sitio web oficial para publicar todas las decisiones de los órganos
municipales. En el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, las personas
pueden, en virtud de la Ley de Libertad de Información de 2000, solicitar información
a una autoridad pública, que tiene que suministrarla en un plazo máximo de 12 días
desde la fecha de recepción de la solicitud 54. En algunos Estados, como Costa Rica,
Estonia, Finlandia o Francia, el acceso a Internet se reconoce como un derecho 55. El
derecho a la información se garantiza al máximo cuando la información se facilita de
manera accesible a las personas más desfavorecidas, teniendo presentes sus
dificultades, en particular el analfabetismo, las barreras lingüísticas y la “brecha
digital”. En la Argentina, los pueblos indígenas disponen de emisoras de radio y
televisión exclusivamente para ellos, que transmiten información en su propio idioma.
42. Varios Estados han puesto en marcha mecanismos de consulta que permiten a las
organizaciones de los grupos insuficientemente representados participar en la
elaboración de leyes y políticas. Georgia indicó que también había solicitado
asistencia internacional para ello. Noruega creó una comisión de enlace entr e los
inmigrantes y las autoridades, que asesora al Gobierno sobre las opiniones de las
personas de origen inmigrante en lo que respecta a la política del Estado. Bulgaria
estableció un organismo para las personas con discapacidad, que participa en la
redacción de las leyes reglamentarias que las afectan. El Gobierno de la República
Checa cuenta con una serie de órganos consultivos (en relación, por ejemplo, con los
romaníes, las minorías nacionales, la igualdad de género y las personas de edad) que
reúnen a representantes de la administración pública, los gobiernos locales, el sector
no gubernamental y el mundo académico. En Estonia, los ministerios deben incluir a
representantes de las organizaciones de la sociedad civil en la elaboración de las
decisiones, los proyectos de ley y los planes de desarrollo. Croacia llevó a cabo
recientemente un proceso de consulta muy participativo para elaborar una estrategia
destinada a crear un entorno propicio para la sociedad civil, e incluyó a las principales
partes interesadas desde las primeras etapas de las consultas, a fin de que los grupos
interesados pudieran formular observaciones y propuestas. Se utilizaron diversos
métodos de inclusión, desde reuniones facilitadas y grupos de trabajo hasta consultas y
encuestas electrónicas 56.
__________________
51
Véase la contribución de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe.
52
A/HRC/23/36, párrs. 60 a 64.
53
Ibid., pág. 23.
54
Véase la contribución del European Centre for Not-for-Profit Law, pág. 13.
55
A/HRC/17/27, párr. 65.
56
Tina Divjak y Goran Forbici, Public participation in decision-making process: international
analysis of the legal framework with a collection of good practices (Liubliana, diciembre de 2014),
pág. 60.
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A/HRC/30/26
43. La participación da óptimos resultados cuando las decisiones importantes, en

particular las relativas a la asignación de recursos, se presentan para su examen y
debate. La Constitución de la República Dominicana prevé la celebración de un
referendo aprobatorio de las reformas constitucionales que atañen a los derechos
fundamentales. En Alemania, algunos estados federados han participado en un proceso
amplio e incluyente para garantizar que los ciudadanos particip asen en la reforma del
sector público, y varias ciudades han introducido la presupuestación participativa.
Polonia informó que había introducido la presupuestación participativa a nivel
municipal. Se invita a los residentes a votar sobre los proyectos y se seleccionan
aquellos que reciben el mayor número de votos. En Grecia, los municipios y las
regiones pueden establecer comités integrados por representantes de la sociedad civil,
a los que el gobierno local consulta antes de elaborar el presupuesto y las medidas de
política social.
44. Los mecanismos de participación son más eficaces cuando se basan en el
empoderamiento y tienen como fin último aumentar la capacidad, el capital social, la
confianza y los conocimientos de las personas y darles a conocer sus derechos 57. Ello
incluye mejorar los conocimientos y la capacidad de la población y los agentes
públicos, y asignar recursos al establecimiento de mecanismos de participación
duraderos y sostenibles. Varios Estados, como Estonia, han aprobado manuales
destinados a las instituciones públicas, para que estas inicien o refuercen las prácticas
participativas en la preparación de los proyectos de ley, de las políticas y de los planes
de desarrollo.
45. Es igualmente importante que el derecho a la participación esté previsto en la ley
y que la denegación de participación pueda recurrirse judicialmente a bajo costo. La
Junta de Defensores de Austria garantiza asistencia jurídica a todas las personas, de
forma gratuita y por teléfono o correo electrónico, o mediante el formulario de
denuncia en línea disponible en el sitio web de la institución. La República Checa
ofrece un sistema gratuito o de bajo costo de asistencia jurídica a las víctimas de
discriminación u otras violaciones de los derechos humanos.
C. Derecho a tener acceso a las funciones públicas en condiciones

de igualdad
46. Varios Estados afirmaron dispensar un trato igualitario a todas las personas sobre
la base del principio de concurso abierto para entrar en la función pública. Sin
embargo, un concurso público por sí solo, en situaciones de profunda desigualdad
estructural podría, de hecho, constituir discriminación. A ese respecto, el Comité para
la Eliminación de la Discriminación Racial señaló que dar un mismo trato a personas o
grupos cuyas situaciones sean objetivamente diferentes constituirá discriminación en
la práctica, como lo constituirá también el trato desigual de personas cuya situación
sea objetivamente la misma 58.
47. Australia informó que los organismos públicos estaban obligados a establecer
programas de diversidad, que incluyeran medidas afirmativas, para que la diversidad
de la sociedad australiana se reflejara en las estrategias concebidas para atraer,
contratar y retener empleados. La República de Corea utiliza un proceso de
contratación diferente para algunos grupos insuficientemente representados, y Polonia
indicó que, si entre los preseleccionados en un proceso de contratación había una
persona con discapacidad, se la consideraba en primer lugar. El Paraguay y Turquía
__________________
57
A/HRC/23/36, párr. 71.
58
Véase Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, recomendación general núm. 32
(2009) sobre el significado y alcance de las medidas especiales en la Convención Internacional
sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, párr. 8.
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establecieron por ley una cuota mínima del 5% y del 3%, re spectivamente, para la
contratación de personas con discapacidad en los puestos de la administración pública.
El Uruguay ha establecido un programa de empleo público con cuotas específicas para
las personas de ascendencia africana, las personas con discapacidad y las personas
transgénero.
D. Otras formas de participación política y pública
48. Varios Estados informaron que cuando las iniciativas de los ciudadanos contaban
con el apoyo de un cierto número de signatarios, podían convertirse en propuestas
legislativas para las instituciones nacionales o municipales. Finlandia informó que la
iniciativa sobre la legislación relativa al matrimonio entre personas del mismo sexo
había conseguido mucho apoyo y, posteriormente, en 2014, el Parlamento había
aprobado la ley correspondiente. Irlanda estableció un sistema en línea para presentar
peticiones al Parlamento, que permite a los ciudadanos expresar sus preocupaciones
directamente al Parlamento e influir en la agenda parlamentaria. Algunos Estados
como Polonia, Suiza, los Estados Unidos de América o la República Bolivariana de
Venezuela prevén la posibilidad de celebrar referéndums revocatorios, en virtud de los
cuales un determinado número mínimo de votantes puede solicitar la celebración de
un referéndum para pedir la destitución de su cargo de un funcionario elegido antes de
que termine su mandato.
49. En los últimos años, los Estados han venido utilizando las tecnologías de la
información y las comunicaciones para promover una prestación de servicios más
eficiente y permitir un mayor acceso del público a la información. En 2014, por
primera vez, los 193 Estados Miembros de las Naciones Unidas tenían sitios web
nacionales, lo que aumentó considerablemente la transparencia y el acceso a la
información. Según el Estudio de las Naciones Unidas sobre el Gobierno Electrónico
de 2014, la República de Corea, Australia y Singapur eran los países con un gobierno
electrónico más transparente y eficiente.
50. El mayor uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones también
ha influido en la forma en que los ciudadanos perciben la participación política y la
democracia 59. Las campañas en línea y las protestas organizadas por Internet han
abierto nuevas vías de movilización política. En Sierra Leona, los observadores
electorales utilizan teléfonos móviles e Internet para comunicar las irregularidades
durante las elecciones. Las redes sociales se han citado en numerosas ocasiones como
factor clave de las revueltas que tuvieron lugar en 2011 en África Septentrional y el
Oriente Medio 60.
E. Mejores prácticas relacionadas con la mujer y determinados

grupos
Mujeres
51. Los Estados compartieron sus mejores prácticas sobre la integración de la mujer
en la adopción de decisiones públicas. Bahrein estableció el Consejo Supremo de la
Mujer, que expresa opiniones y adopta decisiones sobre las cuestiones relativas a la
condición de la mujer y ejecuta programas para el empoderamiento político de la
mujer. Mozambique hizo participar a grupos de mujeres en el proceso de revisión de
__________________
59
Véase la contribución de la OIDDH/OSCE, pág. 9.
60
A/HRC/27/33, párr. 23; y A/HRC/17/27, párr. 2.
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su marco de políticas sobre la tierra, gracias a lo cual se incluyeron importantes

disposiciones legales en defensa de la igualdad de género 61.
52. Varios Estados informaron que alentaban a los partidos políticos a adoptar
medidas eficaces para que las mujeres ocuparan posiciones superiores en las listas de
candidatos a fin de aumentar sus posibilidades de estar plenamente representadas en la
cúpula de las estructuras partidarias. Otros Estados han establecido medidas especiales
de carácter temporal, previstas en el artículo 4, párrafo 1, de la Convención sobre la
Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, como las cuotas,
en virtud de las cuales los partidos políticos deben incluir un determinado porcentaje
de mujeres en sus listas de candidatos. En la legislación de Albania se establece que
las instituciones del Estado y los órganos políticos, lo que comprende los cargos
decisorios de la administración pública, la judicatura, la policía, las misiones de
mantenimiento de la paz y los altos cargos de los procesos políticos y electorales,
deben contar con un mínimo de 30% de personas del sexo insuficientemente
representado. El Código Electoral de Panamá exige a los partidos políticos que las
listas de candidatos para las elecciones primarias e internas incluyan como mínimo un
50% de mujeres. En las contribuciones recibidas también se señaló la importancia de
incluir las cuestiones relacionadas con la mujer en las campañas y plataformas
electorales y de nombrar mujeres en los cargos superiores de los poderes ejecutivo,
legislativo y judicial.
53. Varios Estados indicaron que habían codificado la paridad de los géneros en las
listas electorales, en particular mediante la inclusión del requisito de alternar
candidatos y candidatas en las listas de los partidos 62. Algunos Estados, como Túnez,
imponen sanciones a los partidos que no aplican las disposiciones legales destinadas a
garantizar la igualdad de género, como la eliminación de la votación de la lista
electoral del partido de que se trate.
54. La financiación pública también puede ser un incentivo para promover la
igualdad de género, por ejemplo, en los casos en que la asignación de fondos públicos
a los partidos políticos está sujeta al cumplimiento de los requisitos de par ticipación
de la mujer. En Georgia, los partidos políticos que tienen como mínimo un 30% de
mujeres en sus listas de candidatos reciben un 30% más de asistencia financiera que
los otros partidos. El Parlamento de Moldova aprobó en primera lectura un proyec to
de ley de financiación de los partidos políticos y las campañas electorales, según el
cual la financiación dependerá del número de mujeres que obtengan mandatos
electivos. En Irlanda, los partidos políticos que no cuentan con un mínimo de 30% de
mujeres en sus listas de candidatos a las elecciones generales pueden perder la mitad
de su financiación pública. En Honduras, el 10% de los fondos públicos asignados a
cada partido político se debe utilizar exclusivamente para las actividades de
capacitación y adelanto de la mujer en la política.
Pueblos indígenas
55. El derecho de los pueblos indígenas a participar en la dirección de los asuntos
públicos debe garantizarse de buena fe y por conducto de los representantes que han
elegido de conformidad con sus propios procedimientos 63. Noruega llegó a un acuerdo
sobre los procedimientos de consulta entre el Gobierno central y el Sámediggi
(Parlamento sami). Las autoridades del Estado deben, tan pronto como sea posible,
informar al Sámediggi sobre las iniciativas que puedan afectar directamente a los
__________________
61
Véase la contribución de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la
Agricultura, pág. 2.
62
A/68/184, párr. 37.
63
Véanse la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, arts. 5, 18 y 19; y el Convenio
sobre Pueblos Indígenas y Tribales de la OIT (núm. 169).
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samis, por ejemplo las relacionadas con cuestiones tales como el idioma, la religión, la
preservación del patrimonio cultural, la educación, la propiedad y el uso de la tierra,
las pesquerías, las actividades de prospección y extracción de minerales, la diversidad
biológica y la conservación de la naturaleza. La Argentina creó el Consejo de
Participación Indígena para garantizar la participación de los pueblos indígenas en
todos los asuntos que afecten sus derechos 64.
56. Al aplicar el Convenio de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos
Indígenas y Tribales, 1989 (núm. 169), en sus fallos, varios tribunales nacionales y
regionales concluyeron que la falta de participación de los grupos indígenas en los
procesos de consulta o adopción de decisiones vulneraba sus derechos y, en
consecuencia, se habían ordenado por vía judicial un amplio conjunto de medidas, desde
la invalidación de proyectos gubernamentales aprobados, especialmente en los sectores
de la minería, la silvicultura y la energía, hasta reparaciones para las personas
afectadas 65. En marzo de 2010, la Corte Constitucional del Ecuador declaró que la
explotación minera en los territorios de las comunidades, los pueblos y las
nacionalidades indígenas, afroecuatorianos y montubios siempre debían ser objeto de
consultas previas con las comunidades pertinentes, de conformidad con lo dispuesto
en la Constitución. En septiembre de 2014, un juez federal de los Estados Unidos de
América ordenó al estado de Alaska que tradujera la información sobre los sistemas de
votación anticipada y las iniciativas relativas a la votación de noviembre de 2014 a los
dialectos yupik para los votantes indígenas de Alaska que tenían un conocimiento
limitado del inglés 66.
Minorías
57. Los Estados garantizan la participación de las minorías por diversos medios.
Además de los sistemas electorales basados en la representación proporcional,
favorecen la participación política de las minorías medidas tales como reservar
escaños a las minorías en los órganos electivos y delimitar favorablemente los distritos
electorales 67. Kazajstán informó que facilitaba el acceso al material electoral por las
minorías lingüísticas traduciéndolo a los idiomas minoritarios.
58. Algunos Estados informaron que se aplicaban umbrales más bajos a las minorías
para facilitar su incorporación a los órganos electivos. En Eslovenia, la ley electoral
prevé un proceso independiente para la elección de un representante romaní en los
municipios con importante población romaní si, en las elecciones generales locales,
ningún representante romaní logra conseguir suficientes votos para ser elegido. Entre
otras medidas cabe citar la transferencia de determinadas competencias a las minorías
por medio de un acuerdo federal o de autonomía y la creación de un consejo informal
de representantes de las minorías o un organismo legal, al que el Ejecutivo consulta
sobre los asuntos de interés para la minoría en cuestión 68.
59. Una vez que los representantes de las minorías han obtenido un esc año en el
Parlamento, su posición puede reforzarse con ciertas medidas. En particular, se les
pueden conceder derechos especiales en materia de procedimiento en lo que respecta a
las cuestiones de las minorías, desde el derecho a presentar nuevos proyectos de ley
__________________
64
Para consultar otras mejores prácticas con respecto al derecho de los pueblos indígenas a participar
en la dirección de los asuntos públicos, véase A/HRC/18/42.
65
Véase OIT, Aplicación del Convenio núm. 169 de la OIT por Tribunales Nacionales e
Internacionales en América Latina – Una Recopilación de Casos (2009).
66
Associated Press, “Judge rules in Alaska native voting rights case”, en The New York Times, 22 de
septiembre de 2014.
67
Consejo de Europa, The Participation of Minorities in Decision-Making Processes, estudio de
expertos, noviembre de 2000 (DH-MIN (2000) 1), pág. 6.
68
A/65/287, párr. 41.
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hasta el de vetar los proyectos de ley sobre cuestiones que los afecten 69. En Bélgica, la
Cámara de Representantes y el Senado se dividen en grupos lingüísticos para
determinadas cuestiones, que luego tienen que decidirse por una mayoría de cada
grupo y una mayoría general de dos tercios de los votos 70.
Personas con discapacidad

60. Algunos Estados, como el Ecuador, comunicaron que habían llevado a cabo
campañas de información e iniciativas de concienciación para promover la
participación de las personas con discapacidad en la vida política y pública. Muchos
Estados también han adoptado una amplia gama de medidas legislativas,
reglamentarias y prácticas para eliminar las barreras físicas existentes y mejorar la
accesibilidad de los locales de votación. Belarús indicó que se suministraba a las
personas ciegas material informativo en braille sobre los candidatos, que las papeletas
se podían leer en braille y que se ponían lupas a disposición de los votantes con
deficiencia visual. Esas medidas permitían votar de modo independiente a los votantes
con deficiencia visual. Los Estados también informaron sobre las medidas que habían
adoptado para permitir que las personas con discapacidad pudieran estar acompañadas
por una persona de su elección al emitir su voto. Algunos Estados informaron que
organizaban actividades de capacitación periódicas para todos los agentes encargados
de las elecciones sobre la forma de interactuar con las personas con diferentes
deficiencias y de ayudarlas a ejercer el derecho de voto.
61. Una de las mejores formas de garantizar que las medidas adoptadas son
adecuadas es incluir en su elaboración a personas con discapacidad. Noruega indicó
que las organizaciones que representaban a las personas con discapacidad participaban
en las pruebas del material electoral y que en las elecciones generales de 2009 no se
habían registrado diferencias importantes entre la participación de las personas con
discapacidad y el resto de la población.
62. Eliminar todas las barreras que entorpecen la participación política de las
personas con discapacidad psicosocial o intelectual es otro paso crucial para hacer
plenamente efectivo el derecho de participación política y pública 71. Austria eliminó
todas las restricciones al derecho de las personas con discapacidad a votar y a ser
elegidas; las personas con discapacidad psicosocial e intelectual pueden ejercer sus
derechos políticos en igualdad de condiciones con los demás 72.
Otros grupos vulnerables

63. Cada vez más Estados permiten que los extranjeros que se encuentra n en su
territorio participen de alguna forma en las elecciones locales 73. Noruega informó que
concedía subvenciones a las organizaciones de inmigrantes para contribuir a la
participación, el diálogo y la interacción. Varios países han elaborado sistemas de
consulta con las comunidades de migrantes a nivel nacional y local. En Italia, varios
municipios han establecido consejos consultivos para extranjeros, que representan a
un país o una zona geográfica 74. Portugal nombró un alto comisionado para los
__________________
69
Consejo de Europa, The Participation of Minorities, pág. 11 (véase la nota de pie de página 67).
70
Ibid., pág. 11.
71
A/HRC/19/36, párrs. 39 y 69.
72
Para consultar otros ejemplos de mejores prácticas con respecto al derecho de las personas con
discapacidad a participar en la dirección de los asuntos públicos, véase A/HRC/19/36.
73
En Azerbaiyán, Belarús, Bélgica, Bolivia (Estado Plurinacional de), Dinamarca, Eslovaquia,
Finlandia, Grecia, Irlanda, Islandia, Noruega, los Países Bajos, la República de Corea, Suecia y
algunos cantones suizos, los residentes extranjeros tienen derecho a votar y a ser elegidos a nivel
local.
74
Consejo de Europa, Political and social participation of immigrants through consultative bodies ,
1999 (CDMG (99) 21), pág. 46.
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inmigrantes y las minorías étnicas, cuya función es celebrar consultas con las
organizaciones de inmigrantes sobre los proyectos de ley propuestos y la aplicación de
las leyes que los afectan directamente 75.
64. El Comité de los Derechos del Niño instó a los gobiernos a intensificar los
esfuerzos para lograr que las opiniones de los niños se escucharan y tuvieran en
cuenta 76. Una iniciativa positiva en ese sentido es el proyecto “Niños en Acción” que
se puso en marcha en Sudáfrica para que los niños participaran en las s esiones
parlamentarias y los debates públicos 77. De conformidad con su Constitución, que
establece el derecho de los niños y adolescentes a la participación social y a ser
consultados en las cuestiones que los afectan, el Ecuador creó en 2007 el Consejo
Consultivo Nacional de Niñas, Niños y Adolescentes. En lo que respecta a los votantes
jóvenes, en 2012 la Argentina redujo la edad mínima para poder votar de 18 a 16 años,
permitiendo así la inclusión de cerca de un millón y medio de jóvenes en el padrón
electoral. Austria, Cuba, el Ecuador y Nicaragua también permiten votar a partir de los
16 años de edad. Egipto adoptó por ley una cuota que prevé que la cuarta parte de los
escaños de los consejos locales han de ser ocupados por jóvenes menores de 35 años.
65. Para eliminar los obstáculos a la protección efectiva del derecho de las personas
lesbianas, gais, bisexuales, transgénero e intersexuales a participar en los asuntos
políticos y públicos, es esencial que los Estados combatan la violencia, deroguen las
leyes discriminatorias y procuren que la legislación de lucha contra la discriminación
incluya la orientación sexual y la identidad de género entre los motivos prohibidos de
discriminación, y también proteja a las personas intersexuales contra la
discriminación 78. Recientemente, Fiji añadió a su Constitución una disposición por la
que se prohíbe la discriminación por motivos de orientación sexual, identidad de
género y expresión del género. Varios Estados han reforzado también sus leyes de
lucha contra la discriminación, como Australia, Chile, Cuba, Georgia, Malta, Moldova
y Montenegro. Además, el Brasil, el Canadá, Francia, Noruega, el Reino Unido de
Gran Bretaña e Irlanda del Norte, Sudáfrica, y el Uruguay combaten la violencia y la
estigmatización mediante leyes que reprimen los delitos motivados por prejuicios,
planes de acción nacionales y campañas de educación pública destinadas a
contrarrestar la violencia homofóbica y transfóbica y la discriminación 79.
V. Conclusiones y recomendaciones
66. A pesar de su importancia fundamental como derecho humano en sí mismo y
como medio que posibilita el disfrute de otros derechos humanos, el ejercicio
efectivo del derecho a participar en los asuntos políticos y públicos sigue
enfrentando obstáculos. Las restricciones indebidas y discriminatorias por
motivos de raza, color de piel, sexo, discapacidad, idioma, religión, opinión
política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento
o cualquier otra condición, limitan de manera ilegítima el ejercicio de ese
derecho.
67. La escasa voluntad política para permitir la plena participación de la
población y la insuficiencia de las medidas legislativas o prácticas para desalentar
la participación y restringir el espacio democrático constituyen los principal es
__________________
75
Ibid., pág. 56.
76
ACNUDH, “UN experts urge real dialogue with children about their rights”, comunicado de
prensa, 23 de septiembre de 2014, disponible en: www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/
DisplayNews.aspx?NewsID=15084&LangID=E.
77
John Wall y Anandini Dar, “Children’s political representation: the right to make a difference ”, en
International Journal of Children’s Rights, vol. 19, núm. 4 (2011), pág. 377.
78
A/HRC/29/23, párrs. 19, 78 y 79.
79
Véase también A/HRC/29/23, párrs. 71 a 75.
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obstáculos a la plena efectividad del derecho a participar en los asuntos políticos

y públicos. Las desigualdades estructurales existentes, como la pobreza, y la
disminución de las formas tradicionales de participación política también
dificultan la participación política y pública.
68. La discriminación, y en particular las formas de discriminación múltiples e
interseccionales, y las dificultades específicas de cada grupo impiden la plena
participación de la mujer y los grupos marginados, como los pueblos indígenas,
los miembros de minorías, las personas con discapacidad y las personas lesbianas,
gais, bisexuales, transgénero e intersexuales. Esas formas de discriminación van
desde los estereotipos de género, el no reconocimiento de los pueblos indígenas y
la falta de representación de los miembros de las minorías en las instituciones del
Estado hasta las barreras físicas que impiden el acceso de las personas con
discapacidad a los locales electorales.
69. El disfrute pleno del derecho a participar en los asuntos políticos y públicos
requiere el ejercicio de una serie de derechos protegidos internacionalmente,
como la libertad de opinión y de expresión (incluido el acceso a la información) o
la libertad de asociación y de reunión pacífica. Esos derechos deben gara ntizarse
a todos, incluso a los extranjeros, los migrantes, los refugiados, los solicitantes de
asilo y los apátridas.
70. Los Estados han adoptado varias medidas para hacer frente a los obstáculos
mencionados anteriormente y aumentar la participación en los asuntos políticos y
públicos. En relación con el derecho a votar y a ser elegido, varios Estados han
adoptado modalidades de votación alternativas, como la votación electrónica, los
centros de votación itinerantes, la votación por correo postal o la votación
anticipada para aumentar la participación en las elecciones. Un número creciente
de Estados ha hecho extensivos a los extranjeros derechos de voto limitados y
algunos permiten a los extranjeros presentarse como candidatos en las elecciones
locales y ser miembros de las juntas de los órganos autónomos. La aplicación de
cuotas puede permitir un mayor acceso de las mujeres, las personas lesbianas,
gais, bisexuales y transgénero y los miembros de las minorías a los cargos
electivos. Las cuotas resultan más eficaces cuando se las vigila y acompaña de
sanciones para castigar su incumplimiento.
71. La mejor manera de garantizar la participación plena y efectiva en los
asuntos políticos y públicos es reconocer ese derecho en la legislación nacional,
junto con el derecho a la igualdad y a la no discriminación, y establecer
limitaciones excepcionales a ese derecho sobre la base de criterios razonables y
objetivos. El derecho a participar en los asuntos políticos y públicos debe estar
consagrado en la legislación y su denegación debe poder recurrirse judicialmente.
Se debe poder disponer de recursos apropiados si se ha violado ese derecho.
72. La adopción de un marco jurídico que incluya el derecho explícito de las
personas y los grupos a participar en la elaboración, aplicación y evaluación de
las políticas, los programas y las estrategias que afectan a sus derechos, a nivel
local, nacional e internacional, es la forma más propicia de lograr la plena
efectividad del derecho a participar en los asuntos políticos y públicos.
73. El ejercicio del derecho a participar en los asuntos políticos y públicos
también depende de la transparencia y el acceso a una información completa,
actualizada y comprensible. Esa información debe estar disponible de forma
gratuita y con suficiente antelación. La participación en los asuntos políticos y
públicos aumenta cuando las decisiones importantes, como las relacionadas con el
presupuesto y la asignación de recursos, se pueden debatir. Los mecanismos de
participación deben basarse en el empoderamiento y el fomento de la capacidad.
GE.15-12429 19/20
A/HRC/30/26
74. El acceso a la función pública en condiciones de igualdad, como elemento

integrante del derecho a la participación política y pública, puede promoverse a
través de programas de diversidad, procesos de contratación independient es o
medidas de acción afirmativa.
75. La vida pública también se ha visto enriquecida por nuevas formas de
participación, como las iniciativas de los ciudadanos o el gobierno electrónico, y
mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaci ones.
76. En lo que respecta a la participación de la mujer en los asuntos políticos y
públicos, los Estados informaron que alentaban a los partidos políticos a adoptar
medidas eficaces para que las mujeres ocuparan los primeros puestos en las listas
de candidatos y así tener más posibilidades de ser elegidas y estar plenamente
representadas en la cúpula de la estructura de los partidos. Asimismo, es
importante incluir las cuestiones relacionadas con la mujer en las campañas y
plataformas electorales y nombrar mujeres en los altos cargos decisorios de los
poderes ejecutivo, legislativo y judicial. Varios Estados mencionaron el requisito
de la alternancia en las listas electorales para que se alternen los candidatos y las
candidatas, así como la condición de que los partidos políticos cumplan el
requisito de aumentar la representación de la mujer para poder recibir fondos
públicos.
77. Con respecto a los pueblos indígenas, entre las medidas para aumentar su
participación cabe citar la difusión de la información en los idiomas indígenas y
la celebración de consultas con las organizaciones indígenas. En caso de que no se
celebren esas consultas, se han ordenado por vía judicial diversas medidas, desde
la invalidación de la aprobación de proyectos gubernamentales, especialmente en
los sectores de la minería, la silvicultura y la energía, hasta reparaciones
otorgadas a los afectados.
78. Los Estados también se refirieron a una serie de mejores prácticas
relacionadas con la participación en los asuntos políticos y públicos de los
miembros de las minorías. Algunos Estados informaron haber bajado los
umbrales de acceso de las minorías para que pudieran incorporarse a los órganos
electivos; otros mencionaron el sistema de escaños reservados a las minorías en
los órganos electivos, la delimitación favorable de los distritos electorales y la
creación de un consejo de representantes de las minorías. También se puede
conceder a las minorías presentes en el Parlamento derechos especiales en
materia de procedimiento, como el derecho a presentar o vetar proyectos de ley
relativos a las cuestiones que las afectan directamente.
79. Entre los ejemplos de medidas adoptadas por los Estados para hacer
efectivo el derecho de las personas con discapacidad a participar en los asuntos
políticos y públicos cabe citar las campañas de información; la eliminación de las
barreras físicas existentes; la disponibilidad de información y papeletas en
formatos accesibles, incluso mediante el uso de las nuevas tecnologías; y la
participación de las personas con discapacidad en la elaboración y
experimentación del material electoral. También son cruciales las sesiones de
capacitación para los agentes electorales y la eliminación de las restricciones a la
participación política de las personas con discapacidad psicosocial o intelectual.
20/20 GE.15-12429
30 de junio de 2014
Español
Original: inglés

Informe anual de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos e informes de la Oficina del Alto
Comisionado y del Secretario General
Factores que obstaculizan la participación política en

condiciones de igualdad y medidas para superar
esas trabas

para los Derechos Humanos*
Resumen
Este estudio examina el marco de los derechos humanos relativo a la participación
en los asuntos políticos y públicos. La discriminación contra la mujer, los pueblos
indígenas, las minorías, las personas con discapacidad, los defensores de los derechos
humanos y otros grupos marginados puede prevenir el disfrute pleno, efectivo y en
igualdad de condiciones de los derechos a participar en los asuntos políticos y públicos. El
estudio señala algunos de los principales obstáculos a la participación en condiciones de
igualdad y formula recomendaciones relativas a las medidas que podrían adoptarse para
superar esas trabas.
* Las notas de pie de página del presente informe se reproducen tal como se recibieron, en el idioma en
que se presentaron únicamente.
GE.14-06955 (S) 090714 090714
*1406955*
A/HRC/27/29
Índice
Párrafos Página
I. Introducción ............................................................................................................ 1–5 3
II. El alcance de los derechos de participación en los asuntos políticos y públicos..... 6–30 3
A. Derechos electorales: el derecho a votar y a presentarse a cargos electivos... 9–16 4
B. Participación en la dirección de los asuntos públicos..................................... 17–21 6
C. Derechos humanos relacionados con la participación: libertad de reunión,
de asociación y de expresión, y derecho a la información y a la educación ... 22–30 7
III. Restricciones a los derechos de participación política ............................................ 31–40 9
A. Restricciones indebidas y discriminatorias a los derechos de participación
política ............................................................................................................ 32–33 9
B. Los no ciudadanos y la participación política................................................. 34–40 10
IV. Igualdad en el ejercicio de los derechos de participación política .......................... 41–87 11
A. Las mujeres y la participación política en igualdad de condiciones ............... 47–59 13
B. El racismo, la discriminación racial, la xenofobia y las formas conexas de
intolerancia y la participación política en igualdad de condiciones................ 60–62 15
C. Los pueblos indígenas y la participación política en igualdad
de condiciones ................................................................................................ 63–69 16
D. Las minorías y la participación política en igualdad de condiciones.............. 70–76 17
E. Las personas con discapacidad y la participación política en igualdad de
condiciones ..................................................................................................... 77–82 18
F. Las organizaciones de la sociedad civil, los defensores de los derechos
humanos y la participación política en igualdad de condiciones .................... 83–87 19
V. Conclusión y recomendaciones............................................................................... 88–101 20
2 GE.14-06955
A/HRC/27/29
I. Introducción
1. En el párrafo 6 de su resolución 24/8, el Consejo de Derechos Humanos pidió a la
Oficina del Alto Comisionado que preparase un estudio sobre los factores que
obstaculizaban la participación política en condiciones de igualdad y las medidas para
superar esas trabas, teniendo en cuenta la labor llevada a cabo por los procedimientos
especiales, los órganos de tratados y otros mecanismos internacionales de derechos
humanos pertinentes.
2. Los derechos a participar en los asuntos políticos y públicos desempeñan un papel
fundamental en la promoción de la gobernanza democrática, el estado de derecho, la
inclusión social y el desarrollo económico, así como el adelanto de todos los derechos
humanos. El derecho a participar en forma directa e indirecta en la vida política y pública es
importante para empoderar a las personas y los grupos, y uno de los elementos
fundamentales de los enfoques basados en los derechos humanos con miras a eliminar la
marginación y la discriminación. Los derechos de participación están inextricablemente
vinculados con otros derechos humanos como la libertad de reunión y de asociación
pacíficas, la libertad de opinión y de expresión y los derechos a la educación y a la
información.
3. Los obstáculos a la participación política y pública en condiciones de igualdad se
plantean en muchos contextos. Estos pueden incluir la discriminación directa e indirecta por
motivos como la raza, el color, la ascendencia, el sexo, el idioma, la religión, la opinión
política o de otra índole, el origen nacional, étnico o social, la posición económica, el
nacimiento, la discapacidad, la nacionalidad o cualquier otra condición. Aun en los casos en
que no se ejerce una discriminación formal en lo referente a la participación política o
pública, la desigualdad de acceso a otros derechos humanos podría impedir el ejercicio
efectivo de los derechos de participación política.
4. Los mecanismos internacionales de derechos humanos han observado que las
mujeres, los pueblos indígenas, las minorías, las personas con discapacidad, los defensores
de los derechos humanos, los no ciudadanos y otras personas y grupos marginados o
excluidos con frecuencia no están en condiciones de participar plenamente en los asuntos
políticos y públicos en condiciones de igualdad. Esta desventaja se ve agravada cuando
comprende formas de discriminación múltiples o concomitantes1.
5. En el presente estudio se ofrece un panorama general del alcance de los derechos de
participación en el derecho internacional. Se examinan las restricciones a los derechos de
participación política y pública y la discriminación como obstáculos importantes a la
participación en condiciones de igualdad. Por último, se sugieren algunas medidas que
podrían adoptarse para superar los obstáculos a la participación política y pública.
II. El alcance de los derechos de participación en los asuntos

políticos y públicos
6. El derecho a participar en condiciones de igualdad en la vida política y pública es un
elemento central del concepto de democracia integradora2. La participación efectiva de
1
See, for example, A/HRC/13/23, para. 56; Committee on the Elimination of Discrimination against
Women, General Recommendation No. 28 (2010), para. 18; and Committee on the Elimination of
Racial Discrimination, General Recommendation No. 25 (2000).
2
See the Universal Declaration of Human Rights, article 21; Human Rights Committee, General
Comment No. 25 (1996), para. 21; and A/HRC/22/29, paras. 7–9.
GE.14-06955 3
A/HRC/27/29
todas las personas y grupos en los asuntos políticos y públicos es fundamental para la
realización de los derechos humanos y constituye un elemento central de las estrategias
basadas en los derechos humanos que tienen por objeto eliminar la discriminación y las
desigualdades (A/HRC/13/23, párr. 28).
7. En el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como
en la Observación general interpretativa y la jurisprudencia del Comité de Derechos
Humanos se definen las obligaciones de los Estados partes en relación con el derecho a
participar en la dirección de los asuntos públicos, votar y ser elegidos en elecciones
periódicas, auténticas, y tener acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas.
Las condiciones y restricciones impuestas a la participación política y pública directa e
indirecta se permiten en virtud del derecho internacional de los derechos humanos
únicamente si son objetivas, razonables y no discriminatorias3.
8. Varios otros instrumentos internacionales de derechos humanos también contienen
garantías concretas en relación con la igualdad de derechos de participación política y
pública. Cabe mencionar entre estos la Declaración Universal de Derechos Humanos
(art. 21); el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 8); la
Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación
Racial (art. 5 c)); la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación
contra la mujer (arts. 7 y 8); la Convención sobre los Derechos del Niño (art. 15); la
Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad (arts. 4 3), 29, 33 3)); la
Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores
migratorios y de sus familiares (arts. 41 y 42); la Declaración sobre los derechos de las
personas pertenecientes a minorías nacionales o étnicas, religiosas y lingüísticas (art. 2 2));
la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas (arts. 5
y 18); la Declaración y el Programa de Acción de Durban (art. 22); la Declaración sobre el
derecho al desarrollo (arts 1.1, 2 y 8.2); y la Declaración sobre el derecho y el deber de los
individuos, los grupos y las instituciones de promover y proteger los derechos humanos y
las libertades fundamentales universalmente reconocidos (art. 8). A nivel regional, la
igualdad de los derechos políticos se protege en varios instrumentos, entre ellos el
Protocolo Nº 1 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las
Libertades Fundamentales (art. 3), la Convención Americana sobre Derechos Humanos
(art. 23) y la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (art. 13).
A. Derechos electorales: el derecho a votar y a presentarse a cargos

electivos
9. El principio del sufragio universal e igual para todos los ciudadanos adultos
constituye una de las piedras angulares de las democracias modernas. La importancia de la
inclusión, el pluralismo político y la igualdad se subraya en el artículo 25 b) del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que reconoce el derecho de todos los
ciudadanos de "[v]otar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por
sufragio universal e igual".
10. Cuando se aprobó el Pacto, la mayoría de los Estados convino en que el alcance del
sufragio "universal" podía estar sujeto a restricciones razonables a fin de permitir que
determinadas personas o grupos como niños, no ciudadanos, personas que carecían de
capacidad jurídica, reclusos y personas condenadas por la comisión de un delito fueran
privadas del ejercicio de derechos políticos. Sin embargo, más recientemente algunos
mecanismos de derechos humanos han afirmado que las restricciones o privaciones de gran
3
Human Rights Committee, General Comment No. 25, paras. 3–4.
4 GE.14-06955
A/HRC/27/29
alcance de los derechos electorales podrían ser incompatibles con las garantías de igualdad
y no discriminación en virtud del derecho internacional4.
11. Los derechos electorales garantizados en el artículo 25 b) abarcan formas de
participación política directa e indirecta en todos los niveles de gobierno. La participación
directa incluye emitir el voto en un referendo o asamblea popular en ejercicio del mandato
de adopción de decisiones, o participar en los asuntos públicos como representante elegido.
La participación indirecta se refiere a la votación de representantes libremente elegidos en
elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto
secreto, así como a la participación en la adopción de decisiones mediante el debate
público, dentro de organizaciones de la sociedad civil o mediante el diálogo con
representantes elegidos.
12. El Comité de Derechos Humanos ha interpretado las obligaciones de los Estados
partes en virtud del artículo 25 b) en el sentido de que se requiere la adopción de medidas
positivas para garantizar el disfrute pleno, efectivo e igualitario de los derechos electorales,
así como la libertad de expresión, de reunión y de asociación, que son "condiciones
esenciales para el ejercicio efectivo del derecho de voto y deben protegerse plenamente"5.
13. Los mecanismos de derechos humanos han destacado que los gobiernos deben
adoptar medidas apropiadas para promover y proteger los derechos de voto sin
discriminación alguna. Estas medidas pueden incluir la facilitación de la inscripción
electoral y la provisión de información sobre las elecciones y cédulas de votación en
diversos formatos e idiomas accesibles6. También deben adoptarse medidas para garantizar
que se tengan en cuenta a las personas con discapacidad, movilidad reducida y libertad de
movimiento restringida en el diseño y la aplicación de los sistemas de votación7. Deben
eliminarse las restricciones administrativas, como los requisitos relativos al lugar de
residencia o a documentos de identidad que podrían impedir en forma directa o indirecta el
ejercicio del derecho de voto por determinados grupos de ciudadanos8.
14. En lo que se refiere a la realización del derecho y la posibilidad de presentarse a
cargos públicos en condiciones de igualdad, que garantiza que todas las personas con
derecho de voto puedan elegir entre distintos candidatos, el Comité de Derechos Humanos
ha señalado que "[t]oda restricción del derecho a presentarse a elecciones, como la fijación
de una edad mínima, deberá basarse en criterios objetivos y razonables"9. Los Estados
deben adoptar medidas positivas para velar por que las condiciones exigidas para
presentarse a elecciones sean razonables y de carácter no discriminatorio. La
discriminación contra los candidatos que reúnen las condiciones para presentarse a cargos
públicos como el nivel de instrucción, el lugar de residencia o la ascendencia o afiliación
política está prohibida10.
15. En algunos contextos, los candidatos a cargos electivos pueden hacer frente a la
discriminación, incluidos el hostigamiento y la vulneración de los derechos de libertad de
reunión y de asociación, la violencia y hasta sanciones penales. Estas formas de
4
See, for example, Committee on the Rights of Persons with Disabilities, General Comment No. 1
(2014); Human Rights Committee, Communication No. 1410/2005; CCPR/C/USA/CO/3 and Rev.1;
and the International Convention on the Protection of the Rights of Migrant Workers and Members of
Their Families, article 42. See also Manfred Nowak, U.N. Covenant on Civil and Political Rights:
CCPR Commentary, 2nd rev. ed. (Kehl am Rhein, Engel, 2005), p. 576.
5
Human Rights Committee, General Comment No. 25, paras. 12, 26 and 27.
6
Ibid., paras 11–12 and 20.
7
Committee on the Rights of Persons with Disabilities, General Comment No. 1.
8
Human Rights Committee, General Comment No. 25, para. 11.
9
Ibid., para. 15.
10
Ibid.
GE.14-06955 5
A/HRC/27/29
discriminación se han observado en relación con candidatos a cargos electivos que

defienden los derechos de las mujeres, los sindicatos, las minorías, las personas lesbianas,
gays, bisexuales, transgénero e intersexuales, así como otros grupos marginados (véanse
A/HRC/23/50, párrs. 64 y 65, y A/HRC/26/29).
16. Deberá prohibirse mediante disposiciones penales todo acto que discrimine o
interfiera en exceso con la inscripción de votantes o los candidatos a cargos públicos y con
otros aspectos del proceso electoral11. También deberá garantizarse el acceso efectivo a la
justicia y los recursos apropiados a las personas a las que se ha impedido el ejercicio de sus
derechos políticos12.
B. Participación en la dirección de los asuntos públicos
17. El Comité de Derechos Humanos ha interpretado la frase "la dirección de los

asuntos públicos" que figura en el artículo 25 a) del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos como "un concepto amplio que se refiere al ejercicio del poder político.
Incluye el ejercicio de los poderes legislativo, ejecutivo y administrativo. Abarca todos los
aspectos de la administración pública y la formulación y aplicación de políticas
internacionales, nacionales, regionales y locales". Los medios por los cuales todo titular de
derechos ejerce el derecho a participar en la gestión de los asuntos públicos se determinarán
por la constitución o por otras leyes nacionales13.
18. El Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer también ha
definido la participación política y pública como un "concepto amplio" que se refiere al
ejercicio del poder político y la formulación de políticas en todos los niveles. El Comité
observa que el derecho abarca también la participación de la sociedad civil por conducto de
las juntas públicas y los consejos locales, los partidos políticos, los sindicatos, las
asociaciones profesionales o industriales, las organizaciones femeninas, las organizaciones
comunitarias y otras organizaciones que se ocupan de la vida pública y política14.
19. La Experta independiente sobre cuestiones de las minorías señaló en su informe
de 2010 al Consejo de Derechos Humanos que la participación pública "[c]omprende el
derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos, el derecho a votar y ser
elegidos y el derecho a tener acceso a las funciones públicas. Implica asimismo una
participación en los órganos del gobierno, la judicatura y otros organismos del sistema de
justicia penal, en formas descentralizadas y locales de gobierno y mecanismos de consulta,
así como mediante fórmulas que permitan la autonomía cultural o territorial"
(A/HRC/13/23, párr. 32).
20. La Experta independiente sobre cuestiones de las minorías afirmó también que para
que la participación política y pública se considerara efectiva, los Estados debían adoptar
medidas positivas que permitieran la participación política y pública plena, en condiciones
de igualdad, de todos los grupos sociales (ibid., párrs. 52 y 53). Las consecuencias de estas
medidas deben evaluarse en relación con las personas y los grupos afectados, así como con
la sociedad en su conjunto, y los Estados "deben también velar por que la participación de
los representantes de las minorías ejerza una influencia apreciable en las decisiones
adoptadas" (ibid., párr. 53).
11
Ibid., para. 11.
12
Ibid., paras. 10–13.
13
Ibid., para. 5.
14
CEDAW, General Recommendation No. 23 (1997), para. 5.
6 GE.14-06955
A/HRC/27/29
21. Los mecanismos internacionales de derechos humanos están reconociendo cada vez
más los derechos de todas las personas a participar plenamente en los procesos públicos de
adopción de decisiones que les conciernen y a ejercer efectivamente su influencia en ellos.
Los derechos de participación pública abarcan los derechos a que se les consulte en todas
las etapas de la redacción legislativa y la formulación de políticas, a expresar críticas y a
presentar propuestas destinadas a mejorar el funcionamiento y la inclusión de todos los
órganos gubernamentales que intervienen en la dirección de los asuntos públicos15. Esta
interpretación más amplia del derecho de participación política y pública se pone
especialmente de manifiesto en lo referente a los derechos de las personas con discapacidad
y en relación con los pueblos indígenas, las minorías y el papel de las organizaciones de la
sociedad civil16.
C. Derechos humanos relacionados con la participación: libertad de

reunión, de asociación y de expresión, y derecho a la información
y a la educación
22. Todos los derechos humanos son indivisibles, están relacionados entre sí y son
interdependientes. No obstante, hay algunos derechos humanos que cumplen una función
directa en lo que se refiere a apoyar y facilitar la participación integradora y en igualdad de
condiciones en los asuntos políticos y públicos17. La libertad de reunión y de asociación
pacíficos, de opinión y de expresión, y el derecho a la información y a la educación guardan
una estrecha relación con la realización de los derechos a participar en la vida política y
pública. Así pues, la discriminación y otros obstáculos a la realización plena de estos
derechos socava las iniciativas para asegurar el disfrute en igualdad de condiciones de otros
derechos de participación política y pública.
23. La libertad de reunión pacífica incluye el derecho a celebrar reuniones, sentadas,
huelgas, manifestaciones, actos o protestas y comprende las reuniones virtuales que se
celebran en línea18. Las reuniones pacíficas "desempeñan un papel muy dinámico en la
movilización de la población y la formulación de sus reclamaciones y aspiraciones, pues
facilitan la celebración de eventos y, lo que es más importante, ejercen influencia en la
política pública de los Estados" (A/HRC/20/27, párr. 24).
24. La libertad de asociación comprende el derecho a fundar organizaciones, partidos
políticos, sindicatos y otras asociaciones de la sociedad civil interesadas en asuntos
políticos y públicos y a adherirse a ellos19. La importante función de los agentes de la
sociedad civil, en particular los defensores de los derechos humanos, incluidos los derechos
15
In addition to the jurisprudence of the Human Rights Committee see, for example, Committee on
Economic, Social and Cultural Rights, General Comment No. 21 (2009), para. 55 (e).
16
See, for example, the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, article 19;
Declaration on the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious and Linguistic
Minorities, article 2; A/HRC/18/42; A/66/288, paras. 77–86; A/HRC/19/36; and A/HRC/16/44/Add.2,
para. 106.
17
Human Rights Committee, General Comment No. 25, para. 8: “Citizens also take part in the conduct
of public affairs by exerting influence through public debate and dialogue with their representatives or
through their capacity to organize themselves. This participation is supported by ensuring freedom of
expression, assembly and association.”
18
Human Rights Committee, General Comment No. 34 (2011), para. 12; and A/66/290.
19
See for example, International Covenant on Civil and Political Rights, article 22; International
Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, article 8 (1)(a); article 7 (c) of the Convention on
the Elimination of All Forms of Discrimination against Women; and International Labour
Organization (ILO) Convention concerning Freedom of Association and Protection of the Right to
Organise No. 87 (1948).
GE.14-06955 7
A/HRC/27/29
de las minorías o los grupos marginados, en la promoción y protección de todos los

derechos humanos, se reconoce en diversos instrumentos de derechos humanos así como en
la práctica de los mecanismos internacionales de derechos humanos20. Se ha observado que
las actividades de organizaciones y asociaciones de la sociedad civil que se ocupan de
cuestiones de interés público han sido objeto de restricciones discriminatorias relacionadas
con los requisitos para el registro o las fuentes de financiación (véanse A/HRC/23/39 y
A/HRC/26/29).
25. Con frecuencia los derechos a la libertad de reunión y de asociación pacíficas
pueden verse fuertemente afectados durante períodos electorales o en situaciones de
transición política o de conflicto social. Como lo señaló el Relator Especial sobre los
derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación estos contextos pueden dar lugar a
prohibiciones de las reuniones pacíficas o bien a actos de hostigamiento e intimidación
contra activistas que defienden los derechos civiles (A/HRC/20/27, párrs. 22 y 23).
26. El derecho a la libertad de expresión se garantiza en el artículo 19 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Este derecho comprende la libertad de
debatir los asuntos públicos, de realizar manifestaciones y reuniones pacíficas, de criticar o
de oponerse al gobierno, de publicar material político, de hacer campaña electoral y de
hacer propaganda política21.
27. La libertad de expresión también incluye el derecho a buscar y recibir informaciones
en poder del Estado, que se deben proporcionar sin que sea necesario probar un interés
directo o una participación personal22. El derecho a la libertad de expresión se ha
interpretado en el sentido de que entraña las obligaciones positivas de que los Estados
publiquen y difundan ampliamente los documentos y la información de suficiente interés
público, como el contenido de las políticas y decisiones que afectan al público, o la
información básica sobre el funcionamiento de los órganos públicos (véase
E/CN.4/2000/63, párr. 44). También existen las obligaciones positivas de garantizar un
acceso fácil, rápido, efectivo y práctico a la información en poder del gobierno23.
28. Los mecanismos internacionales de derechos humanos han reconocido que la
existencia de distintos medios de comunicación independientes, capaces de comentar
cuestiones políticas, así como de informar a la opinión pública sin censura ni limitaciones,
es indispensable para garantizar el ejercicio del derecho de participación política24. El
público también tiene derecho a que los medios de comunicación les proporcionen los
resultados de su actividad libres de toda injerencia25.
29. El derecho a la educación se reconoce prácticamente en todos los instrumentos
internacionales y regionales de derechos humanos. Se ha destacado repetidas veces el papel
del derecho a la educación para garantizar el acceso a otros derechos humanos, incluidos
los derechos a participar en los asuntos políticos y públicos. En el artículo 13 1) del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales se afirma que uno de los
objetivos de la educación es que "debe capacitar a todas las personas para participar
20
See Human Rights Council resolutions 15/21 (2010), 21/16 (2012) and 24/5 (2013); and Commentary
to the Declaration on the Right and Responsibility of Individuals, Groups and Organs of Society to
Promote and Protect Universally Recognized Human Rights and Fundamental Freedoms, 2011,
available from http://www.ohchr.org/EN/Issues/SRHRDefenders/Pages/Commentarytothe
DeclarationonHumanRightsDefenders.aspx.
21
Human Rights Committee, General Comment No. 25, para. 26, and General Comment No. 34; and
A/66/290.
22
See Human Rights Committee, Communication No. 1470/2006, paras 7.4–7.6.
23
24
25
Human Rights Committee, General comment No. 34, para. 13.
8 GE.14-06955
A/HRC/27/29
efectivamente en una sociedad libre". El Comité de Derechos Económicos, Sociales y

Culturales señala en su Observación general Nº 13 (1999) que la realización del derecho a
la educación es decisiva para la promoción de los derechos humanos y la democracia por
cuanto permite a todas las personas participar plenamente en sus comunidades.
30. Habida cuenta de que los derechos humanos vinculados estrechamente con los
derechos de participación política y pública se refuerzan mutuamente, todas las medidas
destinadas a garantizar la igualdad en relación con los derechos de participación electoral y
otros derechos de participación pública también deben estar acompañadas de estrategias
que garanticen la aplicación plena de estos derechos humanos26.
III. Restricciones a los derechos de participación política

31. El Comité de Derechos Humanos ha señalado en varias oportunidades que el
derecho a votar y a ser elegido en el sentido del artículo 25 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos "no es un derecho absoluto y que pueden imponerse
restricciones a ese derecho siempre y cuando no sean discriminatorias o poco razonables"27.
En lo que se refiere a otros derechos políticos, como los derechos de reunión y asociación,
opinión y expresión, toda restricción debe ser establecida por ley, necesaria y proporcional
a las circunstancias. Varios mecanismos internacionales de derechos humanos han
destacado que las restricciones debían seguir siendo la excepción y no la regla, y que estas
limitaciones no debían comprometer la esencia del derecho de que se trataba (A/HRC/20/27
y A/66/290).
A. Restricciones indebidas y discriminatorias a los derechos de

participación política
32. Las restricciones ilegítimas a los derechos de participación política y pública

constituyen un obstáculo importante para el ejercicio de los derechos políticos en igualdad
de condiciones. En su Observación general Nº 25, el Comité de Derechos Humanos afirmó
que, por ejemplo, no sería "razonable restringir el derecho de voto por motivos de
discapacidad física ni imponer requisitos o restricciones relacionados con la capacidad para
leer y escribir, el nivel de instrucción o la situación económica" y que la afiliación a un
partido político "no debe ser condición ni impedimento para votar" (párr. 10).
33. Los mecanismos de derechos humanos también han llegado a la conclusión de que
la limitación de la participación política por razones de deficiencia intelectual o psicosocial,
la imposición de requisitos lingüísticos a los candidatos a ocupar cargos públicos o la
privación automática de los derechos de los detenidos, los condenados o las personas bajo
tutela constituyen una restricción indebida y discriminatoria del ejercicio de los derechos de
participación política y pública28.
26
Human Rights Committee, General Comment No. 25, paras. 12, 26 and 27.
27
Human Rights Committee, Communication No. 932/2000. See also Communications No. 2155/2012,
No. 1744/2007, No. 500/1992, No. 44/1979; and General Comment No. 25, paras. 4, 10, 11 and 14.
28
See Committee on the Rights of Persons with Disabilities, General Comment No. 1;
CCPR/C/USA/CO/3 and Rev.1; and Case of Söyler v. Turkey, European Court of Human Rights,
Application No. 29411/07, Decision of 17 September 2013; A/66/290. See also Nowak (footnote 4
above), p. 577, and Sarah Joseph et al., The International Covenant on Civil and Political Rights:
Cases, Materials, and Commentary (Oxford University Press, 2004).
GE.14-06955 9
A/HRC/27/29
B. Los no ciudadanos y la participación política
34. El artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos se aplica solo
a los ciudadanos. Los Estados pueden establecer los requisitos que deseen para la concesión
de la ciudadanía; no obstante, en virtud del derecho internacional de los derechos humanos,
estas condiciones deberían ser no discriminatorias, objetivas y razonables29.
35. Los mecanismos internacionales de derechos humanos han reiterado que los
requisitos excesivamente restrictivos y/o discriminatorios para la adquisición de la
nacionalidad pueden impedir la participación efectiva en los asuntos políticos y públicos
(véanse A/HRC/17/33, párr. 65, y CERD/C/EST/CO/7). Los mecanismos han instado a los
Estados a que adopten medidas para garantizar que no se niegue indebidamente la
ciudadanía a las minorías, los residentes de larga data, los familiares extranjeros de los
ciudadanos, las personas apátridas y otros grupos30. También se ha pedido a los Estados que
eliminen las restricciones a los derechos políticos basadas en el mecanismo por el cual se
adquiere la ciudadanía (por naturalización, por ascendencia o por nacimiento) (véanse
CCPR/CO/69/KWT y CERD/C/60/CO/11).
36. Pueden citarse ejemplos de un creciente número de Estados que conceden derechos
electorales limitados a los no ciudadanos (véanse CMW/C/AZE/CO/1,
CMW/C/BOL/CO/1, CERD/C/BEL/CO/15, CERD/C/ISL/CO/18, CERD/C/CZE/CO/7 y
A/HRC/13/23). La Experta independiente sobre cuestiones de las minorías ha indicado que
los Estados "deben plantearse la posibilidad de permitir a los no ciudadanos pertenecientes
a minorías que voten, se postulen como candidatos a elecciones locales y sean miembros de
los cuerpos directivos de los órganos autónomos, y asegurarse al mismo tiempo de que la
reglamentación del acceso a la ciudadanía no sea discriminatoria" (A/HRC/13/23, párr. 64).
37. Además de garantizar que las condiciones para obtener la ciudadanía no sean directa
ni indirectamente discriminatorias, los Estados también deben tomar medidas para velar por
que los no ciudadanos, incluidos los migrantes (independientemente de su situación
migratoria), los residentes no permanentes, los refugiados, las personas apátridas y los
solicitantes de asilo gocen de otros derechos de participación como la libertad de asociación
y reunión pacífica, de expresión y de opinión, y el derecho a la información y a la
educación31. El Comité de Derechos Humanos ha reiterado que la protección de los
derechos de las personas pertenecientes a minorías nacionales o étnicas, religiosas o
lingüísticas en virtud del artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, se aplica tanto a los no nacionales como a los nacionales, excepto los derechos
aplicables exclusivamente a los nacionales32.
38. El Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de
asociación sostiene que las limitaciones relacionadas con la ciudadanía al derecho de voto y
a otros derechos electorales determinan que la promoción y protección de los derechos
vinculados con la participación política y pública sea aún más importante. El Relator
Especial afirma que "[e]l hecho de que una persona carezca de la ciudadanía o de un
estatuto legal no significa que no deba tener algún tipo de voz en los asuntos políticos,
29
See Committee on the Elimination of Racial Discrimination, General Recommendation No. 30
(2004), paras. 3–4, and A/HRC/17/33, para. 65.
30
See Committee on the Elimination of Racial Discrimination, General Recommendation No. 30;
A/HRC/13/25, para. 25; A/HRC/17/33, paras. 67 and 70. See also CERD/C/JOR/CO/13-17, para. 13,
and CERD/C/THA/CO/1-3.
31
See Committee on the Elimination of Racial Discrimination, General Recommendation No. 30(2004),
para. 35; International Convention on the Protection of the Rights of all Migrant Workers and
Members of Their Families, articles 26, 40 and 41; A/58/40(Vol. I), para. 79;
CERD/C/JOR/CO/13-17, para. 13; CERD/C/CZE/CO/7; and CERD/C/EST/CO/7.
32
See Human Rights Committee General Comment No. 23 (1994), para. 5.1.
10 GE.14-06955
A/HRC/27/29
económicos o sociales de su país de residencia..., los grupos que no puedan participar en las
actividades políticas generales, como votar o desempeñar cargos, necesitan, en mayor
medida incluso, medios alternativos para participar en la esfera pública" (véase
A/HRC/26/29, párr. 25).
39. El anterior Relator Especial sobre los derechos humanos de los migrantes puso de
relieve que, aunque debía darse prioridad a facilitar el acceso a la ciudadanía oficial, ello se
debería complementar mediante un conjunto de otras medidas que permitieran la
participación plena en la vida política. El Relator Especial observa que "los grupos de
origen migrante están con frecuencia insuficientemente representados en los procesos
políticos, incluso en los casos en que la mayoría de los miembros de esos grupos son
nacionales" (A/HRC/17/33, párr. 65).
40. Los mecanismos internacionales de derechos humanos también han instado
reiteradamente a los Estados de origen a que promuevan y faciliten la participación en la
vida pública y política de los nacionales que residen en el extranjero mediante la adopción
de programas legislativos y de sensibilización específicos (véanse CMW/C/CHL/CO/1,
párr. 48, y A/HRC/20/24/Add.1, párr. 72 f)).
IV. Igualdad en el ejercicio de los derechos de participación

política
41. La no discriminación y la igualdad son principios fundamentales del derecho
internacional de los derechos humanos y son esenciales para el disfrute de todos los
derechos humanos. La exclusión, la marginación y la discriminación no pueden abordarse
efectivamente a menos que todas las personas gocen de oportunidades significativas de
ejercer sus derechos a participar en la vida política y pública y de otros derechos conexos.
Las restricciones discriminatorias a los derechos de participación política y pública
marginan y excluyen aún más a diferentes grupos privándolos de medios para luchar contra
las desventajas con que se enfrentan y subsanarlas (véase A/HRC/26/29, párr. 15).
42. Todos los tratados internacionales básicos de derechos humanos prohíben
explícitamente tanto la discriminación formal (de jure) como sustantiva (de facto)33. Por
"discriminación" se entiende "toda distinción, exclusión, restricción o preferencia que se
basen en determinados motivos, como la raza, el color, el sexo, el idioma, la religión, la
opinión política o de otra índole, el origen nacional o social, la posición económica, el
nacimiento o cualquier otra condición social, y que tengan por objeto o por resultado anular
o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los
derechos humanos y libertades fundamentales de todas las personas"34.
43. La participación efectiva en la vida pública y política se ve limitada o imposibilitada
por la discriminación formal y sustantiva por cualquiera de los motivos que se mencionan
más arriba. La categoría "o cualquier otra condición social" no es exhaustiva y los
mecanismos de derechos humanos la han interpretado en el sentido de que incluye la
discriminación por motivos de edad, identidad de género, discapacidad, nacionalidad u
orientación sexual35. Así pues, los mecanismos de derechos humanos han observado que las
33
See, for example, International Covenant on Civil and Political Rights (arts. 2 and 26); International
Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (art. 2); International Convention on the
Elimination of All Forms of Racial Discrimination (art. 1); Convention on the Elimination of All
Forms of Discrimination Against Women (art. 1); and Convention on the Rights of Persons with
Disabilities (art. 2).
34
Human Rights Committee, General Comment No. 18 (1989), para. 7.
35
Committee on Economic, Social and Cultural Rights, General Comment No. 20 (2009).
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A/HRC/27/29
sanciones penales dirigidas a las personas lesbianas, gays, bisexuales y transgénero, así
como las restricciones discriminatorias de su libertad de reunión pacífica, de asociación y
de expresión dan lugar a serias limitaciones a su participación en la vida política y pública
(A/HRC/26/29).
44. Las formas de discriminación múltiples y concomitantes tienen consecuencias
especialmente graves para el libre ejercicio de los derechos de participación. Los
mecanismos internacionales de derechos humanos han señalado casos de discriminación
contra mujeres romaníes a las que se ha denegado el ejercicio de los derechos de
participación política y pública debido a su condición de minoría, su nacionalidad y su
género36. La situación de las personas indígenas con discapacidad constituye otro ejemplo
de las consecuencias negativas de la discriminación concomitante en los derechos de
participación política y pública (E/C.19/2013/6). Se ha señalado que "[e]sos grupos no
deben considerarse monolíticos o claramente diferenciados… A fin de entender los efectos
de la discriminación en los grupos marginados, es importante reconocer las diferentes
experiencias vitales de los grupos y de las personas que los integran" (A/HRC/26/29,
párr. 13).
45. La obligación de prohibir y subsanar la discriminación se aplica a las formas de
discriminación formal y sustantiva, directa e indirecta y en las esferas pública y privada. El
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales observa que "[p]ara eliminar la
discriminación en la práctica se debe prestar suficiente atención a los grupos o individuos
que sufren injusticias históricas o son víctimas de prejuicios persistentes en lugar de
limitarse a comparar el trato formal que reciben las personas en situaciones similares"37.
Esto significa que, cuando es necesario, los Estados deben adoptar medidas especiales de
carácter temporal para atenuar o eliminar las condiciones que perpetúan las desigualdades
sustantivas38. Estas medidas especiales de carácter temporal podrían incluir la fijación de
cuotas que permitieran a los grupos insuficientemente representados como las mujeres, los
pueblos indígenas, las minorías o las personas con discapacidad ejercer sus derechos de
participación política y pública en condiciones de igualdad dentro de los órganos
legislativos y otros órganos públicos de adopción de decisiones39.
46. Los mecanismos internacionales de derechos humanos también han definido la
violencia dirigida contra personas por cualesquiera motivos prohibidos como una forma de
discriminación que conlleva la violación de múltiples derechos humanos, incluido el
derecho a participar en los asuntos políticos y públicos (véanse A/47/38(Supp), párr. 9, y
A/HRC/20/33, párrs. 9 y 10). Los defensores de los derechos humanos y los grupos
marginados pueden ser objeto de diferentes formas de violencia como la estigmatización, el
acoso sexual y la intimidación, para impedirles el ejercicio efectivo de sus derechos a
participar libremente en los asuntos políticos y públicos (véase A/HRC/26/29).
36
See ibid., para. 17; Committee on the Elimination of Racial Discrimination, General
Recommendation No. 25; and A/60/38, para. 332. Indeed, even when Roma women hold citizenship,
there are cases in which they have been denied political rights due to their gender and minority status.
37
Committee on Economic, Social and Cultural Rights, General Comment No. 20, para. 8. The
Committee on the Elimination of Racial Discrimination has held that “[t]o treat in an equal manner
persons or groups whose situations are objectively different will constitute discrimination in effect, as
will the unequal treatment of persons whose situations are objectively the same”, General
Recommendation No. 32 (2009), para. 8.
38
See the decision of the Human Rights Committee in Communication No. 943/2000 (2004).
39
See A/HRC/23/50; A/HRC/13/25, para. 10; and Committee on the Rights of Persons with Disabilities,
General Comment No. 1.
12 GE.14-06955
A/HRC/27/29
A. Las mujeres y la participación política en igualdad de condiciones
47. El derecho de la mujer a participar en la vida pública y política de sus países en

igualdad de condiciones está reconocido en diversos instrumentos internacionales de
derechos humanos (véase A/HRC/23/50, párrs. 14 y 16). La Recomendación general Nº 23
del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, que interpreta los
artículos 7 y 8 de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación
contra la mujer, aporta la explicación más detallada del alcance del derecho de la mujer a
participar en la vida pública y política.
48. El artículo 7 de la Convención dispone que el derecho de la mujer a participar en la
vida pública y política abarca el derecho a votar en todas las elecciones y referendums
públicos y a ser elegible para todos los organismos cuyos miembros sean objeto de
elecciones públicas; a participar en la formulación y ejecución de las políticas
gubernamentales, y ocupar cargos públicos y ejercer todas las funciones públicas en todos
los planos gubernamentales; así como a participar en organizaciones y en asociaciones no
gubernamentales que se ocupen de la vida pública y política del país.
49. El artículo 8 trata de la obligación del Estado de tomar todas las medidas apropiadas
para garantizar a la mujer la oportunidad de representar a su gobierno en el plano
internacional y de participar en la labor de las organizaciones internacionales.
50. En su Recomendación general Nº 23, el Comité para la Eliminación de la
Discriminación contra la Mujer señala la lentitud con que se avanza hacia la igualdad de
género, identifica una serie de obstáculos a la participación política de la mujer en igualdad
de condiciones y afirma que "[n]o puede llamarse democrática una sociedad en la que la
mujer esté excluida de la vida pública y del proceso de adopción de decisiones" (párr. 14).
51. El Comité también observa que la exclusión sistemática de la mujer de la vida
pública obedece en gran parte a factores como los valores culturales tradicionales y las
creencias religiosas, la falta de servicios sociales, el hecho de que el hombre no haya
compartido por igual ni las tareas domésticas ni de cuidado, la violencia contra la mujer, su
dependencia económica del hombre, los estereotipos de género que ofrecen una visión
limitada de las "preocupaciones políticas de las mujeres" y el reducido nivel de
representación de la mujer en las profesiones de donde proceden los políticos
(párrs. 10 a 12).
52. El derecho de la mujer a votar y a presentarse a cargos electivos se ha visto sometido
a restricciones o condiciones que, o bien no se aplican a los hombres o discriminan
indirectamente a las mujeres. Entre los ejemplos de este tipo de restricciones
discriminatorias figura la limitación de los derechos de voto o representación a las personas
que poseen un determinado nivel de formación, que reúnen cierto patrimonio o que saben
leer y escribir (A/HRC/23/50).
53. Asimismo, los estereotipos socioculturales negativos que imperan respecto de la
participación política de la mujer y su discriminación en la familia y la comunidad, en
particular las limitaciones a su libertad de circulación, reunión y asociación, pueden
impedir que ejerza su derecho a votar, a presentarse a cargos públicos y a participar
activamente en la vida pública y política40.
54. Los factores institucionales también contribuyen a la representación insuficiente de
la mujer en la vida política y pública a todos los niveles, desde el local hasta el
internacional. Por ejemplo, sigue siendo poco frecuente el nombramiento de mujeres para
40
Committee on the Elimination of Discrimination against Women, General Recommendation No. 23,
paras. 10–12.
GE.14-06955 13
A/HRC/27/29
cargos importantes en el gobierno, los sindicatos o las asociaciones políticas, y con

frecuencia los partidos políticos no designan a candidatas o no les aportan asistencia
financiera, lo que les priva de toda posibilidad real de ser elegidas. La media mundial de
mujeres en los parlamentos nacionales es del 21%, hay incluso menos mujeres jefas de
Estado o de Gobierno, y tan solo el 27% de los jueces del mundo son mujeres
(A/HRC/23/50, párrs. 19, 21 y 22).
55. El Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer y el Grupo de
Trabajo sobre la cuestión de la discriminación contra la mujer en la legislación y en la
práctica han formulado diversas recomendaciones a los Estados y otros actores, tales como
los partidos políticos, la sociedad civil, los sindicatos y las organizaciones internacionales,
sobre las medidas que deberían adoptar para superar los obstáculos que impiden la
participación de la mujer en la vida pública y política en igualdad de condiciones. Estas
recomendaciones se centran en la eliminación de trabas a la participación, como las
derivadas de la violencia y otras formas de discriminación, el analfabetismo, el idioma, la
pobreza y las restricciones de la libertad de circulación y autonomía de la mujer.
56. El Comité y el Grupo de Trabajo han reiterado que las obligaciones positivas de
promover la participación de la mujer en condiciones de igualdad en todas las esferas de la
vida pública y política, en particular en la formulación de las políticas gubernamentales,
pueden extenderse a la adopción de medidas especiales de carácter temporal41. En este
sentido, el Grupo de Trabajo sobre la cuestión de la discriminación contra la mujer en la
legislación y en la práctica observó en su informe de 2013 que "[e]l recurso a las cuotas
para promover la representación y participación política de la mujer ha aumentado en las
últimas tres décadas y ha producido resultados significativos cuando se ha adaptado
adecuadamente a las condiciones específicas de los sistemas electorales y políticos"
(A/HRC/23/50, párr. 38).
57. Los Estados han adoptado diferentes formas de sistemas de cuotas, como cuotas en
los partidos políticos y los órganos legislativos, así como escaños reservados. Sin embargo,
si estas medidas se adoptan por separado y no se adaptan adecuadamente al contexto local,
por lo general resultarán insuficientes para garantizar la participación en la vida pública y
política en igualdad de condiciones42. No se notarán las repercusiones positivas de una
mayor representación de las mujeres en la vida pública y política si no se las empodera
igualmente para que participen activamente en debates políticos y ejerzan una influencia
real en la toma de decisiones (A/HRC/23/50).
58. El Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer y el Grupo de
Trabajo sobre la cuestión de la discriminación contra la mujer en la legislación y en la
práctica también han hecho hincapié en que los procesos de contratación usados por las
autoridades gubernamentales y las asociaciones políticas deberían ser abiertos y
transparentes. Ambos mecanismos también han recomendado que los Estados adopten
medidas para garantizar que los partidos políticos y los sindicatos no discriminen a la mujer
y para animarlos a promover y proteger el derecho de la mujer a participar en la vida
pública y política. También se ha destacado la importancia de disponer de mecanismos
fiables de vigilancia y de recabar sistemáticamente datos sobre los avances en cuanto al
logro de la igualdad de género en las instituciones públicas y políticas43.
41
Committee on the Elimination of Discrimination against Women, General Recommendation No. 25
(2004).
42
Homa Hoodfar and Mona Tajali, Electoral Politics: Making Quotas Work for Women (London,
Women Living under Muslim Laws, 2011).
43
A/HRC/23/50; and Committee on the Elimination of Discrimination against Women, General
Recommendation No. 23.
14 GE.14-06955
A/HRC/27/29
59. El Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer ha subrayado la

obligación de los Estados partes de aprobar la legislación, las políticas y otras medidas
apropiadas para prevenir, eliminar y reparar efectivamente la discriminación de las mujeres,
incluidas las formas de discriminación concomitantes, en todos los ámbitos de la vida
pública y política44. La violencia y todas las demás formas de discriminación contra la
mujer y los defensores de sus derechos deben investigarse, enjuiciarse y repararse sin
demora y con eficiencia (A/HRC/23/50, párrs. 64 y 65).
B. El racismo, la discriminación racial, la xenofobia y las formas

conexas de intolerancia y la participación política en igualdad
de condiciones
60. El artículo 5 c) de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las

Formas de Discriminación Racial establece que los Estados partes deben comprometerse a
prohibir y eliminar la discriminación racial en el ámbito de los "[l]os derechos políticos, en
particular el de tomar parte en elecciones, elegir y ser elegido, por medio del sufragio
universal e igual, el de participar en el gobierno y en la dirección de los asuntos públicos en
cualquier nivel, y el de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas". En su
Recomendación general Nº 20 (1996), el Comité para la Eliminación de la Discriminación
Racial afirmó que recae sobre los Estados la carga de demostrar que las restricciones de los
derechos consagrados en el artículo 5 de la Convención no son discriminatorias ni por su
finalidad ni por sus efectos.
61. La Declaración y el Programa de Acción de Durban destacan el hecho de que el
racismo y la discriminación racial limitan las posibilidades de participar en la vida pública
y política. En este sentido, instan a los Estados y alientan al sector privado y a las
instituciones financieras y de desarrollo internacionales, como el Banco Mundial y los
bancos regionales de desarrollo, a promover la participación de las personas y los grupos de
personas que son víctimas del racismo, la discriminación racial, la xenofobia y las formas
conexas de intolerancia en la adopción de decisiones económicas, culturales y sociales en
todas las fases, en particular en la elaboración y la aplicación de estrategias de alivio de la
pobreza, proyectos de desarrollo y programas de asistencia en la esfera del comercio y
acceso a los mercados. La Declaración y el Programa de Acción de Durban también instan
a los Estados a promover, cuando proceda, el acceso efectivo en pie de igualdad de todos
los miembros de la comunidad, en especial los que son víctimas del racismo, la
discriminación racial, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia, al proceso de
adopción de decisiones de la sociedad a todos los niveles y, en particular, en el plano local
(Declaración y Programa de Acción de Durban, párrs. 99, 115, 210 y 213).
62. Paralelamente a las estrategias enunciadas en la Declaración y el Programa de
Acción de Durban, los mecanismos internacionales de derechos humanos también han
hecho un llamamiento para que parlamentos, partidos políticos y organizaciones de la
sociedad civil combatan activamente "la banalización y la instrumentalización políticas" de
la discriminación racial en sus actividades (E/CN.4/2006/54). En este contexto, cabe
señalar que el artículo 4 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las
Formas de Discriminación Racial obliga a los Estados partes a condenar toda la propaganda
y todas las organizaciones que se inspiren en ideas o teorías basadas en la superioridad de
una raza o de un grupo de personas de un determinado color u origen étnico, o que
pretendan justificar o promover el odio racial y la discriminación racial, cualquiera que sea
su forma.
44
Committee on the Elimination of Discrimination against Women, General Recommendation No. 28.
GE.14-06955 15
A/HRC/27/29
C. Los pueblos indígenas y la participación política en igualdad

de condiciones
63. Los pueblos indígenas son uno de los grupos sociales más excluidos, marginados y
desfavorecidos. La discriminación de los pueblos indígenas ha incidido negativamente en
su capacidad para determinar libremente la dirección que debían seguir sus propias
comunidades o para participar en la adopción de decisiones en cuestiones que afectan a sus
derechos humanos.
64. El derecho de los pueblos indígenas a participar en la vida pública y política, en
particular mediante la creación y el mantenimiento de formas indígenas de gobierno, está
consagrado en el derecho internacional45. El Convenio de la Organización Internacional del
Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales de 1989 (Nº 169) contiene disposiciones
específicas sobre su participación en todos los ámbitos de la vida pública y política.
65. El Mecanismo de expertos sobre los derechos de los pueblos indígenas señala que
"[m]ás recientemente, el debate sobre los derechos de los pueblos indígenas ha centrado
más la atención en los derechos que no solo permiten a los pueblos indígenas participar en
los procesos de adopción de decisiones que los afectan, sino también controlar el resultado
de esos procesos"46.
66. La Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas
contiene más de 20 disposiciones relacionadas con el derecho de los pueblos indígenas a
participar plenamente en la toma de decisiones públicas y políticas. De conformidad con los
artículos 5, 18 y 19 de la Declaración, los pueblos indígenas tienen derecho a participar en
la vida política. La Declaración también afirma que tienen derecho a la libre determinación
y, al ejercerlo, tienen derecho al autogobierno en sus asuntos internos, así como el derecho
a desarrollar y mantener sus propias instituciones de adopción de decisiones (véanse los
artículos 2 a 5 y 18).
67. Entre las obligaciones positivas específicas de los Estados para garantizar la
participación efectiva de los pueblos indígenas en la adopción de decisiones cabe
mencionar la de celebrar consultas y cooperar con ellos y, en particular, la necesidad de
obtener su "consentimiento libre, previo e informado" en relación con medidas legislativas
y administrativas que los afecten (art. 19).
68. Además de las garantías de participación en igualdad de condiciones de los pueblos
indígenas en la vida pública, en sentido amplio, del Estado y en la toma de decisiones que
afectan específicamente a sus derechos, sus derechos de participación también tienen una
dimensión "interna". Este aspecto se refiere a la promoción y protección del ejercicio de su
autonomía y autogobierno y al mantenimiento de sus propios sistemas jurídicos y de
justicia (véase A/65/264, párrafo 46).
69. El Secretario General de las Naciones Unidas ha formulado diversas
recomendaciones a las Naciones Unidas sobre las posibles vías para que la Organización
pueda promover mejor la participación de los representantes de los pueblos indígenas en
sus órganos decisorios, como se pide en el artículo 41 de la Declaración de las Naciones
Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas. El informe del Secretario General
sobre los medios de promover la participación en las Naciones Unidas de los representantes
de los pueblos indígenas en relación con los asuntos que les conciernan trata de las trabas a
su participación en el sistema de las Naciones Unidas y observa que estas incluyen los
limitados recursos de muchos grupos indígenas y el hecho de que los requisitos relativos al
reconocimiento como entidad consultiva no tienen en cuenta las especificidades de los
45
See Human Rights Committee, General Comment No. 23, para. 7.
46
Expert Mechanism on the Rights of Indigenous Peoples, Advice No. 2 (2011), para. 2.
16 GE.14-06955
A/HRC/27/29
representantes de los pueblos indígenas que pueden no funcionar como organizaciones no

gubernamentales y que a menudo tienen sus propios órganos e instituciones de gobernanza
(A/HRC/21/24).
D. Las minorías y la participación política en igualdad de condiciones
70. Las personas que pertenecen a grupos minoritarios siguen estando poco
representadas en los procesos públicos y políticos y en las instituciones de gobierno de la
mayoría de los países "porque su participación está intencional y activamente restringida,
dado que diversas leyes o políticas las colocan en situación desfavorable, de manera no
deliberada, o porque en la sociedad en general no existe la voluntad política de eliminar los
obstáculos estructurales a la plena participación de las minorías en pie de igualdad"
(A/HRC/13/25, párr. 6).
71. Inspirada en el artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la
Declaración sobre los derechos de las personas pertenecientes a minorías nacionales o
étnicas, religiosas y lingüísticas enumera los derechos de las minorías y dispone que los
Estados tienen la obligación de respetar, proteger y promover dichos derechos. En su
artículo 2, párrafo 2, afirma que "[l]as personas pertenecientes a minorías tendrán el
derecho de participar efectivamente en la vida cultural, religiosa, social, económica y
pública". Esta disposición, se ha interpretado en el sentido de que incluye el derecho a
elegir y a ser elegido, a ocupar cargos públicos y a participar plenamente en otras
actividades políticas y administrativas, así como a través de asociaciones de minorías y al
libre contacto, tanto dentro del Estado como transfronterizo (E/CN.4/Sub.2/AC.5/2005/2,
párrs. 36 y 37).
72. En 2009, el Foro sobre Cuestiones de las Minorías abordó la cuestión de la
participación política efectiva de las minorías y adoptó un conjunto de recomendaciones
encaminadas a promover su plena participación en la vida pública y política (A/HRC/13/25,
párr. 10). Entre estas recomendaciones, cabe mencionar las medidas efectivas adoptadas
por los gobiernos para poner fin a la discriminación, como la creación de mecanismos
independientes de supervisión y de denuncia para prevenir la discriminación en las
votaciones, los fraudes electorales, la intimidación y actos similares que impiden la
participación efectiva en actividades electorales.
73. Otros mecanismos de apoyo a la participación política de las minorías conllevan
implantar sistemas de representación proporcional, adoptar medidas especiales de carácter
temporal para alentar a los partidos políticos a ofrecer posibilidades reales a candidatos de
minorías y aprobar medidas positivas para superar dificultades específicas como el
analfabetismo, las barreras lingüísticas, la pobreza o las trabas a la libertad de circulación.
74. También se recomiendan medidas de mayor alcance como las declaraciones
políticas de los gobiernos sobre los valores de la diversidad y la no discriminación y la
elaboración de un plan de acción nacional, en colaboración con las minorías, que incorpore
campañas educativas y medidas especiales de carácter temporal para aumentar la
participación de estas en la administración pública y otros ámbitos de la vida pública.
75. El Foro sobre Cuestiones de las Minorías también acordó que, en las circunstancias
apropiadas, se deben estudiar mecanismos para transferir o compartir poder político que
permitan que las minorías influyan de forma apreciable y directa en los asuntos que las
afecten. Sin embargo, se hizo hincapié en que el acceso a un verdadero poder político no
debería depender de la pertenencia a una minoría.
GE.14-06955 17
A/HRC/27/29
76. En 2012, el Secretario General estableció la Red de las Naciones Unidas sobre
discriminación racial y protección de las minorías. Coordinada por la Oficina del Alto
Comisionado para los Derechos Humanos (ACNUDH), la Red tiene por objeto mejorar el
diálogo y la cooperación entre los departamentos, los organismos, los programas y los
fondos competentes de las Naciones Unidas. En su primer año de funcionamiento, la Red
elaboró una nota orientativa para el sistema de las Naciones Unidas sobre la forma de
abordar la discriminación racial y la protección de las minorías de conformidad con la
Declaración Universal de Derechos Humanos y otras normas fundamentales, a partir de
prácticas efectivas47. La nota orientativa y el plan de acción elaborado para facilitar su
puesta en práctica destacan la necesidad de introducir reformas institucionales que
fomenten la participación de las minorías en los procesos políticos y de adopción de
decisiones, en particular en las negociaciones de paz, los procesos de justicia de transición,
la adopción de decisiones relativas al medio ambiente y los procesos electorales y
constituyentes48.
E. Las personas con discapacidad y la participación política

en igualdad de condiciones
77. Las personas con discapacidad tienen derecho a participar plenamente, en

condiciones de igualdad, en los asuntos públicos y políticos. Las garantías de los derechos
de participación, si bien son importantes por sí mismas, también son esenciales para
combatir la exclusión, la marginación y las desventajas con que siguen enfrentándose las
personas con discapacidad en todos los ámbitos de la vida social, económica, cultural y
política49.
78. La Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad establece "la
participación e inclusión plenas y efectivas en la sociedad" como uno de los principios
generales (art. 3 c)) usados para guiar la interpretación y la aplicación de todos los derechos
y obligaciones que figuran en la Convención.
79. El artículo 29 de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad
consagra la igualdad de derechos de las personas con discapacidad a participar en la vida
pública y política. El artículo abarca el derecho y la posibilidad de las personas con
discapacidad de votar y ser elegidas, así como la obligación de los Estados partes de crear
un entorno que les permita participar en todos los aspectos de la vida pública y política, en
particular mediante su incorporación a organizaciones que las representen a nivel local,
regional, nacional e internacional.
80. En su Observación general Nº 1, el Comité sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad destaca las limitaciones discriminatorias de la capacidad jurídica, que en la
práctica han excluido a las personas con discapacidad de la participación política,
especialmente en lo referente al derecho a votar. Esta forma de discriminación se ha
observado con frecuencia en relación con personas con deficiencias psicosociales o
intelectuales (A/HRC/19/36, párr. 70). El Comité observa que "la capacidad de adoptar
decisiones no puede justificar que se excluya a las personas con discapacidad del ejercicio
de los derechos políticos, incluidos el derecho de voto, el derecho a presentarse como
candidatas en las elecciones y el derecho a ser miembros de un jurado"50.
47
Guidance Note of the Secretary-General on Racial Discrimination and the Protection of Minorities,
March 2013.
48
Ibid.
49
Convention on the Rights of Persons with Disabilities, article 4 (3).
50
Committee on the Rights of Persons with Disabilities, General Comment No. 1, para. 48.
18 GE.14-06955
A/HRC/27/29
81. El Comité subraya acto seguido las obligaciones positivas contraídas por los Estados
en virtud del artículo 29 de la Convención, interpretadas en el sentido de que incluyen crear
y promover procedimientos electorales y de votación accesibles y no discriminatorios, así
como apoyar la opción de las personas con discapacidad de emitir su voto en secreto. El
Comité recomienda además "a los Estados partes que garanticen el derecho de las personas
con discapacidad a presentarse como candidatas en las elecciones, ejercer efectivamente
cargos y desempeñar cualquier función pública en cualquier nivel de gobierno, con ajustes
razonables y apoyo, cuando lo deseen, en el ejercicio de su capacidad jurídica"51.
82. El artículo 29 de la Convención también protege el derecho de las personas con
discapacidad a participar en las organizaciones de la sociedad civil que las representen. Este
derecho complementa la disposición del artículo 33, párrafo 3, que confiere un papel activo
a las organizaciones de personas con discapacidad y a la sociedad civil en general en la
vigilancia del cumplimiento de la Convención a nivel nacional (A/HRC/13/29).
F. Las organizaciones de la sociedad civil, los defensores de los

derechos humanos y la participación política en igualdad
de condiciones
83. La Declaración sobre el derecho y el deber de los individuos, los grupos y las
instituciones de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales
universalmente reconocidos contiene un conjunto de disposiciones relativas al derecho de
participación en los asuntos públicos y políticos. El artículo 8, párrafo 2, de la Declaración
establece que "ese derecho comprende, entre otras cosas, el que tiene toda persona,
individual o colectivamente, a presentar a los órganos y organismos gubernamentales y
organizaciones que se ocupan de los asuntos públicos, críticas y propuestas para mejorar su
funcionamiento, y a llamar la atención sobre cualquier aspecto de su labor que pueda
obstaculizar o impedir la promoción, protección y realización de los derechos humanos y
las libertades fundamentales".
84. Los mecanismos internacionales de derechos humanos han destacado el papel
fundamental que desempeñan los defensores de los derechos humanos y las organizaciones
de la sociedad civil en la promoción y protección de todos los derechos humanos, en
particular el derecho a la participación en la vida pública y política52. Sin embargo, en
muchos contextos, los defensores de los derechos humanos y las organizaciones de la
sociedad civil han sido objeto de distintas formas de discriminación, como requisitos
administrativos onerosos, la penalización de sus actividades, la estigmatización, el acoso y
otras formas de represalias violentas, que les impiden ejercer libremente su derecho a
contribuir al debate público sobre temas que les conciernen53.
85. A menudo los defensores de los derechos humanos y las organizaciones de la
sociedad civil que promueven los derechos de los grupos marginados son víctimas de la
discriminación, la desigualdad de trato, el acoso y las restricciones del derecho a la
participación en la vida pública y política54. Corren mayor riesgo, entre otras, las personas y
las organizaciones comprometidas con la defensa de los derechos de las personas con
discapacidad, los jóvenes y los niños, las mujeres, las lesbianas, los gays, los bisexuales y
51
Ibid., para. 49.
52
Human Rights Council, Interactive discussion on protecting civil society space to guarantee human
rights, March 2014.
53
Commentary to the Declaration on the Right and Responsibility of Individuals, Groups and Organs of
Society to Promote and Protect Universally Recognized Human Rights and Fundamental Freedoms
(see footnote 20 above); and A/HRC/13/22.
54
Ibid.
GE.14-06955 19
A/HRC/27/29
las personas transgénero e intersexuales, los miembros de grupos minoritarios, los pueblos
indígenas, los desplazados internos y los no nacionales, como los refugiados, los
solicitantes de asilo y los trabajadores migratorios (A/HRC/26/29, párrs. 10 y 11).
86. Las defensoras de los derechos humanos corren los mismos riesgos que otros
defensores de los derechos humanos pero, por ser mujeres, también son víctimas de
amenazas y violencia por razones de género, o se ven expuestas a ellas. La promoción de la
participación política de la mujer por las defensoras de los derechos humanos se percibe
como un desafío a las nociones tradicionales de los papeles de género y, por consiguiente,
pueden ser objeto de estigmatización, discriminación y violencia.
87. Varios mecanismos de derechos humanos de las Naciones Unidas han examinado el
derecho de las organizaciones de la sociedad civil y de los defensores de los derechos
humanos a participar, sin discriminación alguna, en la dirección de los asuntos públicos y
políticos. La participación efectiva incluye el derecho de los actores de la sociedad civil a
que se incorpore su opinión en el proceso legislativo y normativo, a expresar libremente sus
críticas y a presentar propuestas para mejorar la actuación de las autoridades públicas55.
V. Conclusión y recomendaciones
88. El derecho a participar en los asuntos públicos y políticos es un derecho
humano fundamental por sí mismo, así como un derecho que permite el pleno
ejercicio de muchos otros derechos humanos. Desempeña una importante función en
la identificación y reparación de la discriminación porque contribuye a que las
opiniones y los intereses de todos los miembros de la sociedad se reflejen en la
legislación, las políticas y otras formas de adopción de decisiones públicas.
89. El derecho a la participación en la vida pública y política tiene un gran alcance
y abarca desde derechos electorales hasta el acceso en condiciones de igualdad a la
función pública pasando por formas directas e indirectas de participación en la
dirección de los asuntos públicos a todos los niveles, desde el local hasta el
internacional. El concepto de participación en la vida pública y política evoluciona y
varios mecanismos internacionales de derechos humanos han reconocido que los
derechos de participación abarcan en la actualidad el derecho a ser consultado y a
tener las mismas oportunidades efectivas de participar en los procesos de toma de
decisiones sobre todas las cuestiones de interés público.
90. Se debe aprobar, supervisar y aplicar una legislación integral que consolide el
principio de igualdad sustantiva en el marco constitucional nacional. Debe derogarse
toda legislación discriminatoria y debe prohibirse toda forma de discriminación, en
particular la discriminación múltiple y concomitante en la vida pública y privada, y
garantizarse el acceso efectivo a la justicia de todas las personas que hayan sufrido
discriminación. Se deben adoptar medidas para ratificar y aplicar los tratados
internacionales de derechos humanos, en particular los que prevean mecanismos de
petición o denuncia individual, y para garantizar que se incorporen en el derecho
interno.
91. Se debe apoyar la creación de instituciones nacionales de derechos humanos
independientes basadas en los Principios relativos al estatuto de las instituciones
nacionales de promoción y protección de los derechos humanos (Principios de París).
Las instituciones nacionales de derechos humanos deben ser competentes para recibir
55
See Commentary to the Declaration on the Right and Responsibility of Individuals, Groups and
Organs of Society to Promote and Protect Universally Recognized Human Rights and Fundamental
Freedoms (footnote 20 above); and A/HRC/16/44/Add.2, para. 106.
20 GE.14-06955
A/HRC/27/29
denuncias, formular recomendaciones legislativas y normativas y realizar actividades

de vigilancia y sensibilización respecto de todas las formas de discriminación, en
particular la discriminación múltiple y concomitante, en todos los ámbitos de la vida
pública y privada.
92. Se deben aprobar leyes que dispongan medidas especiales de carácter temporal
destinadas a los grupos insuficientemente representados, como mujeres, pueblos
indígenas, minorías y personas con discapacidad, que estén adaptadas al contexto
nacional y estén acompañadas de otros programas que fomenten la participación en
igualdad de condiciones en todos los aspectos de la vida pública y política.
93. Las restricciones a la posibilidad de obtener la nacionalidad y al ejercicio de los
derechos políticos deben basarse en criterios objetivos, razonables y no
discriminatorios y deben aplicarse únicamente en circunstancias excepcionales. A tal
fin, deben modificarse o derogarse las leyes o reglamentos discriminatorios relativos a
las condiciones para adquirir o ejercer derechos vinculados con la nacionalidad.
94. Debe aprobarse legislación que fomente medios de comunicación plurales e
independientes y garantice que los periodistas, los defensores de los derechos humanos
y las organizaciones de la sociedad civil puedan llevar a cabo sus actividades con
libertad. Deben revisarse los requisitos administrativos para inscribir y financiar a las
organizaciones de la sociedad civil, organizar reuniones pacíficas y otras actividades
relacionadas con el ejercicio de los derechos de participación en la vida pública y
política de modo que no sean discriminatorios y no limiten indebidamente el ejercicio
del derecho a participar en los asuntos públicos.
95. Se deben elaborar materiales informativos y pedagógicos en formatos y
lenguajes accesibles que presenten el proceso político y el correspondiente marco
internacional de derechos humanos. Se deben emprender actividades apropiadas de
divulgación para implicar efectivamente a mujeres, pueblos indígenas, personas con
discapacidad, minorías y demás grupos marginados en la formulación y aplicación de
estrategias y campañas de comunicación sobre la participación en la vida pública y
política.
96. Los candidatos a cargos oficiales, parlamentos y demás instituciones públicas,
así como los políticos, deben implicarse a fin de promover la sensibilización y el debate
sobre la igualdad, los derechos humanos y la legislación y la normativa incluyentes.
97. El desarrollo de redes sociales y las oportunidades que ofrecen de participar
libremente en el activismo virtual tienen potencial para reducir las desigualdades en la
participación en la vida pública y política. Los Estados deben fomentar y alentar el
uso de nuevas tecnologías de apoyo que permitan mejorar el acceso a la vida pública y
política de las personas con discapacidad, movilidad reducida o alfabetización
limitada, entre otros grupos.
98. Se deben reunir sistemáticamente datos sobre la participación de mujeres,
pueblos indígenas, personas con discapacidad, minorías y otros grupos
insuficientemente representados en la vida pública y política, desglosados y analizados
de manera que sirvan de base para políticas y estrategias que promuevan la
participación efectiva de personas de todos los grupos sociales en la vida pública y
política.
99. Se debe vigilar y apoyar debidamente la aplicación de la Nota orientativa del
Secretario General sobre la discriminación racial y la protección de las minorías, así
como otras recomendaciones pertinentes sobre la participación en igualdad de
condiciones y la no discriminación formuladas por los mecanismos de derechos
humanos.
GE.14-06955 21
A/HRC/27/29
100. Se deben ampliar y apoyar las plataformas internacionales existentes para la

promoción de la igualdad de derechos de participación en la vida pública y política,
como el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas, el Foro sobre Cuestiones de
las Minorías y el Foro Mundial para la Democracia. Los Estados y demás partes
interesadas deben esforzarse por aplicar las recomendaciones sobre la participación
en la vida pública y política en igualdad de condiciones formuladas por estos foros.
101. Se deben elaborar estrategias específicas de promoción y protección del
derecho de participación en la vida pública y política en el marco de los programas
internacionales de cooperación y asistencia, en particular respecto de los Estados en
transición. Estos programas deben ser inclusivos y centrarse con carácter prioritario
en las personas de grupos marginados.
22 GE.14-06955
15 de julio de 2016
Español
Original: inglés

33er período de sesiones
Resumen de los debates celebrados durante el seminario

de expertos sobre el derecho a participar en la vida
pública
Informe de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones

Unidas para los Derechos Humanos
Resumen
En su resolución 30/9, el Consejo de Derechos Humanos solicitó a la Oficina del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH) que
organizara un seminario de expertos para examinar las orientaciones vigentes sobre la
puesta en práctica del derecho a participar en la vida pública, con miras a determinar las
posibles deficiencias y formular recomendaciones al respecto, así como los nuevos
acontecimientos, tendencias e innovaciones relativos a la participación plena, efectiva y en
condiciones de igualdad en la vida pública y política. El seminario de expertos se celebró
en Ginebra el 18 de mayo de 2016. El ACNUDH elaboró el presente informe atendiendo a
la solicitud del Consejo.
En el seminario se examinaron principalmente las orientaciones vigentes sobre el
derecho a participar en la vida pública y las posibles deficiencias; los desafíos actuales para
la puesta en práctica del derecho a participar en la vida pública; y las innovaciones y
tendencias relativas al derecho a participar en la vida pública.
GE.16-12208 (S) 290716 020816

A/HRC/33/25
Índice
Página
I. Introducción .................................................................................................................................. 3
II. Declaración de apertura ................................................................................................................. 3
III. Resumen de las exposiciones y los debates ................................................................................... 4
A. Derecho a participar en la vida pública y orientaciones vigentes ......................................... 4
B. Desafíos actuales para la puesta en práctica del derecho a participar en la vida pública ...... 7
C. Innovaciones y tendencias relativas al derecho a participar en la vida pública .................... 11
IV. Principales observaciones y recomendaciones .............................................................................. 13
2 GE.16-12208
A/HRC/33/25
I. Introducción
1. En su resolución 30/9, el Consejo de Derechos Humanos solicitó al ACNUDH que
organizara un seminario de expertos para examinar las orientaciones vigentes sobre la
puesta en práctica del derecho a participar en la vida pública, con miras a determinar las
posibles deficiencias y formular recomendaciones al respecto, así como los nuevos
acontecimientos, tendencias e innovaciones relativos a la participación plena, efectiva y en
condiciones de igualdad en la vida pública y política. El Consejo también solicitó al
ACNUDH que elaborara un informe resumido sobre ese seminario y que lo presentara al
Consejo en su 33er período de sesiones. El seminario de expertos se celebró en Ginebra
el 18 de mayo de 2016.
II. Declaración de apertura

2. El Jefe de la Subdivisión del Consejo de Derechos Humanos del ACNUDH,
Eric Tistounet, pronunció la declaración de apertura. En su introducción, el Sr. Tistounet
destacó el papel primordial de la participación para promover todos los derechos humanos y
empoderar a personas y grupos. Recordó los estrechos vínculos existentes entre el derecho
a participar y otros derechos, como el derecho de reunión pacífica, los derechos a la libertad
de asociación y a la libertad de opinión y de expresión, y los derechos a la educación y al
acceso a la información.
3. Subrayó que, si bien el derecho a participar estaba reconocido en los tratados
internacionales fundamentales de derechos humanos, seguían existiendo dificultades para
que todos pudieran ejercerlo de manera efectiva, en particular por lo que se refería al
ejercicio de este derecho en pie de igualdad por las mujeres, los pueblos indígenas, las
minorías, las personas con discapacidad y otros grupos y personas desfavorecidos. Los
conflictos armados, la violencia prolongada, la inseguridad y las condiciones estructurales
de marginación y pobreza eran otros factores contextuales que dificultaban aún más el
ejercicio del derecho a participar en la vida pública. Sin embargo, el Sr. Tistounet destacó
que la tecnología de la información y de las comunicaciones (TIC), como las plataformas
de medios sociales y nuevas formas horizontales de participación, brindaban oportunidades
para aumentar la participación.
4. En ese contexto, el Sr. Tistounet presentó los tres temas generales del seminario de
expertos: a) el alcance y el contenido del derecho a participar en la vida pública, y las
orientaciones al respecto; b) los desafíos para la puesta en práctica de este derecho; y c) las
innovaciones y tendencias relativas a la participación. Dado que la noción de
“participación” era muy amplia, invitó a los participantes a que consideraran varias
cuestiones. En primer lugar, si el concepto y el marco para la puesta en práctica del derecho
a participar en la vida pública se podrían beneficiar de los avances en otras esferas. En
segundo lugar, el Sr. Tistounet planteó la cuestión de los obstáculos que se oponían a la
participación en pie de igualdad y sus razones subyacentes, señaló los grupos que con más
frecuencia se veían privados de derechos y solicitó opiniones sobre las medidas que
deberían tomarse para lograr cambios positivos. En tercer lugar, el Sr. Tistounet invitó a los
ponentes y a los participantes a que consideraran si las innovaciones y las tecnologías
habían hecho realmente efectivo el derecho a participar en la vida pública y habían
aumentado realmente la participación.
GE.16-12208 3
A/HRC/33/25
III. Resumen de las exposiciones y los debates
A. Derecho a participar en la vida pública y orientaciones vigentes
5. Olivier de Frouville, miembro del Comité de Derechos Humanos, centró su

exposición en el marco jurídico para el ejercicio del derecho a participar en la vida pública.
Afirmó que este derecho, establecido en el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, era la base de un gobierno democrático basado en el consentimiento del
pueblo. El Sr. De Frouville recordó la amplitud de la noción de “dirección de los asuntos
públicos”, que incluía el ejercicio de los poderes legislativo, ejecutivo y administrativo y
abarcaba todos los aspectos de la administración pública, así como la formulación y
aplicación de medidas de política a nivel internacional, nacional, regional y local. También
recordó que el derecho a participar, como se establece en el artículo 25 del Pacto, incluía:
a) un derecho general a participar en la dirección de los asuntos públicos, que podía
ejercerse de manera directa o indirecta; b) tres derechos distintos aunque relacionados entre
sí: el derecho a votar (derecho del elector), el derecho a ser elegido (derecho del candidato)
y el derecho a elecciones periódicas realizadas por sufragio universal e igual y por voto
secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores; y c) el derecho a
tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas, que debía
garantizarse con criterios y procedimientos razonables y objetivos para el nombramiento, el
ascenso, la suspensión y la destitución.
6. El Sr. De Frouville añadió que el derecho y la oportunidad de participar en la vida
pública exigían que la puesta en práctica efectiva del derecho no se limitara a las elecciones
periódicas. Dijo que los Estados debían aprobar leyes para determinar la atribución de
facultades y los medios con que los ciudadanos ejercían los derechos protegidos por el
artículo 25 sin restricciones indebidas. Los Estados también tenían la obligación de adoptar
medidas positivas para superar dificultades concretas como el analfabetismo, las barreras
lingüísticas, la pobreza o los obstáculos a la libertad de circulación, que podían impedir a
las personas con derecho de voto ejercer sus derechos. En su conclusión, el Sr. De Frouville
indicó que, aunque la observación general núm. 25 (1996) del Comité, sobre la
participación en los asuntos públicos, el derecho de voto y el derecho de acceder en
condiciones de igualdad a cargos públicos, seguía siendo pertinente 20 años después de su
aprobación, podría resultar útil examinar más detenidamente algunos aspectos a la luz de
los acontecimientos que se habían producido desde 1996, entre ellos: a) la cuestión de la
discriminación en el ejercicio del derecho a participar en la dirección de los asuntos
públicos; b) modalidades alternativas de participación, como las participativas o
deliberativas; y c) la participación a nivel supranacional o mundial, incluida la participación
en el seno de las organizaciones internacionales.
7. Wan-Hea Lee, Representante del Alto Comisionado para los Derechos Humanos en
Camboya, centró su exposición en la puesta en práctica del derecho a participar en la vida
pública a nivel nacional. Observando la importancia de las orientaciones proporcionadas en
la observación general núm. 25 del Comité de Derechos Humanos, y en su observación
general núm. 34, sobre la libertad de opinión y libertad de expresión, para la labor del
ACNUDH en Camboya, la Sra. Lee señaló que el ejercicio del derecho a participar en la
vida pública en el país había tropezado con numerosos obstáculos desde las elecciones
generales celebradas en 2013. Entre ellos figuraba la aprobación de una serie de leyes
restrictivas que podrían (por ejemplo, permitiendo la exclusión del registro sin ningún tipo
de justificación) disminuir la capacidad de las organizaciones de la sociedad civil para
participar en actividades de promoción, investigación, protección de víctimas y
concienciación en la esfera de los derechos humanos. En el contexto de las próximas
elecciones en 2017 y 2018, se habían aprobado, o se estaban aprobando, varias leyes que
4 GE.16-12208
A/HRC/33/25
podían obstaculizar la libertad de expresión. La Sra. Lee observó que la celebración de

consultas públicas sobre proyectos de ley o de políticas no era un requisito obligatorio.
También destacó la importancia de la participación en las decisiones cotidianas sobre
cuestiones que afectaban a la vida de las personas, como las relacionadas con el desarrollo,
el medio ambiente y un nivel de vida adecuado.
8. Además, la Sra. Lee dijo que, si bien había muchas orientaciones sobre cómo se
debían llevar a cabo unas elecciones, seguían existiendo deficiencias en cuanto a cuestiones
relacionadas con la democracia y los derechos humanos en el contexto electoral, por lo que
resultaría útil disponer de más orientaciones al respecto. Haciendo hincapié en que los
derechos políticos formaban parte del marco de derechos humanos, indicó que esas
orientaciones también ayudarían a las organizaciones no gubernamentales (ONG) de
derechos humanos, los actores políticos y las autoridades electorales a comprender sus
funciones respectivas en entornos complejos como el de Camboya. En ese sentido, alentaba
a la elaboración de una observación general actualizada y más detallada sobre el artículo 25
del Pacto, para poner de relieve los derechos y responsabilidades de las distintas partes
interesadas en las esferas electoral, legislativa y normativa, así como los requisitos
específicos de debido proceso para cada una de ellas.
9. La exposición de Chad Vickery, representante de la International Foundation for
Electoral Systems, se centró en cómo podían los procesos electorales apoyar el derecho a
participar. El Sr. Vickery subrayó que, para conseguir democracias resilientes, no bastaba
con la participación, sino que esta debía ser significativa. Recordó los elementos que se
consideraban esenciales para ello, como una sociedad civil activa, instituciones que hicieran
respetar el estado de derecho de manera efectiva e imparcial, y la ausencia de intimidación
y restricciones a la vida pública. Además, recalcó que los procesos electorales que
apoyaban una participación ciudadana significativa estaban ligados al respeto de la
rendición de cuentas y de la integridad de las elecciones. Según el Sr. Vickery, lo
importante era cómo determinar si los procesos electorales terminaban reflejando la
voluntad de los votantes. Para saberlo, la comunidad electoral había experimentado con
numerosos métodos para evaluar la calidad de las elecciones, lo que había resultado
complicado a causa de la falta de consenso en cuanto a los indicadores que debían
utilizarse, la manera de recopilar datos y ponerlos en común, y la cantidad de datos
necesarios. En ese contexto, el Sr. Vickery presentó una iniciativa mundial relativa a los
indicadores para medir la calidad de las elecciones, cuyo objetivo era definir y reunir un
conjunto coherente de indicadores a fin de establecer un punto de referencia para medir la
calidad de las elecciones. Esos indicadores proporcionarían una comprensión matizada de
los procesos electorales específicos de cada país a lo largo del tiempo, incluida la manera
en que las elecciones contribuían al derecho a participar en la vida pública.
10. El Sr. Vickery también señaló que los indicadores relativos a las elecciones se
basaban en información reunida por proveedores de asistencia técnica, órganos de gestión
electoral y observadores. Describió las ventajas del enfoque de la iniciativa en comparación
con otros métodos, aunque también puso de relieve algunas dificultades con que la
iniciativa había tenido que lidiar. Entre las ventajas, mencionó la capacidad de los
indicadores para proporcionar un punto de referencia para comparar datos objetivos en el
tiempo y la posibilidad de hacer un seguimiento de las recomendaciones formuladas por las
misiones de observación, su aplicación y sus repercusiones. Por último, el Sr. Vickery
subrayó que esta iniciativa proporcionaría a los órganos de gestión electoral y a los
proveedores de asistencia técnica una mayor cantidad de datos comparativos que podrían
utilizarse para el diseño de proyectos, el aprendizaje adaptativo y las actividades de
seguimiento y evaluación. El objetivo último de los indicadores era comprender mejor
hasta qué punto los países cumplían sus obligaciones de derecho internacional y determinar
si el apoyo de la comunidad internacional a esos procesos electorales había contribuido al
GE.16-12208 5
A/HRC/33/25
desarrollo de democracias resilientes que fomentaran la participación significativa y

protegieran los derechos políticos de las personas.
11. Katerina Hadzi-Miceva Evans, en representación del European Centre for
Not-for-Profit Law, hizo hincapié en que la participación era un derecho, no una cuestión
de voluntad política. Afirmó que resultaba imperioso reforzar el marco y las garantías
internacionales existentes para asegurar la puesta en práctica efectiva del derecho a
participar. La experiencia del European Centre for Not-for-Profit Law había demostrado
que la puesta en práctica de este derecho también dependía de la existencia de comprensión,
conocimientos especializados y salvaguardias para protegerlo. Señaló algunas esferas en las
que sería útil elaborar normas internacionales, en particular la relativa a la efectividad del
derecho a participar en la vida pública. También hizo hincapié en que la participación era
un concepto dinámico para el que se necesitaba un marco que proporcionara flexibilidad
para abarcar las distintas modalidades sobre el terreno.
12. En la segunda parte de su exposición, la Sra. Hadzi-Miceva Evans se centró en las
directrices del Consejo de Europa relativas a la participación y en cómo podían informar los
debates futuros sobre esta cuestión. Describió el proceso y la lógica que subyacían a esas
directrices y observó que sus redactores habían señalado la necesidad de disponer de
orientaciones sobre el alcance de este derecho, el significado de la participación en la
formulación de políticas y otras cuestiones conexas. Destacó que ello no solo se refería al
derecho a participar, a ser consultado o a tener acceso a información, sino también a la
participación directa en la formulación de leyes y políticas. Los redactores de las directrices
también estaban analizando la repercusión de un entorno general propicio para la sociedad
civil y los particulares, y su contribución a la participación, y los diferentes derechos que
constituían condiciones previas para la participación. La Sra. Hadzi-Miceva Evans señaló
que los redactores también habían intentado identificar las herramientas y los procesos que
podrían reforzar el derecho a participar en la vida pública.
13. En el debate mantenido tras las exposiciones de los ponentes se plantearon preguntas
sobre las fuentes de las obligaciones de los Estados con respecto al derecho a participar en
la vida pública, además del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y sobre la
forma de evaluar la calidad de las elecciones. También se formularon preguntas sobre la
forma de favorecer de manera eficaz una participación significativa y real de la sociedad
civil, no solo en el marco de las elecciones sino también fuera de los procesos electorales.
Un delegado de un Estado Miembro observó que el seminario de expertos proporcionaba
una base conceptual para las futuras resoluciones del Consejo de Derechos Humanos sobre
el derecho a participar en la vida pública y sobre otros derechos. Varios delegados se
preguntaron si la elaboración de orientaciones adicionales podría contribuir a la aplicación
efectiva del artículo 25 del Pacto. El Sr. De Frouville propuso varias opciones para ello:
a) recopilar buenas prácticas, que constituirían una base útil para examinar una posible
revisión de la observación general núm. 25 en el futuro; b) aprovechar el trabajo efectuado
por otros órganos de tratados, en particular por el Comité para la Eliminación de la
Discriminación Racial, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer
y el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad; y c) elaborar
orientaciones por conducto del Consejo de Derechos Humanos, en particular sobre
cuestiones relativas a la democracia participativa y deliberativa, y sobre las normas
relacionadas con estas formas de democracia, y cuestiones de ciudadanía, entre ellas la
participación de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones a nivel internacional.
También se planteó la posibilidad de que los órganos de tratados aprobaran una
recomendación general conjunta sobre el derecho a participar en la vida pública.
14. Un delegado de un Estado Miembro se refirió a un proyecto de ley de dicho Estado
sobre la participación en la vida pública y explicó que contenía un conjunto de requisitos
vinculantes, como el carácter obligatorio de las consultas públicas; formas directas de
6 GE.16-12208
A/HRC/33/25
consulta, entre ellas talleres y seminarios; y la obligación de justificar la no celebración de

consultas. Se formularon preguntas acerca de cómo distinguir entre la participación de los
miembros de grupos de presión y la de los ciudadanos, y de si era obligatorio dar a conocer
el resultado de las consultas. Un delegado de otro Estado Miembro planteó preguntas sobre
los vínculos que existían entre los diferentes tipos de democracia, la manera en que se podía
alentar a la sociedad civil a utilizar el marco jurídico existente en provecho propio y la
forma de evaluar la calidad del marco jurídico y su aplicación. Un representante de una
ONG se refirió a las posibles ventajas de utilizar el examen periódico universal para
supervisar la manera en que los Estados ponían en práctica el derecho a participar.
B. Desafíos actuales para la puesta en práctica del derecho

a participar en la vida pública
15. Lenka Homolkova, asesora del Representante Especial de la Unión Europea en el

Afganistán en materia de elecciones, centró su intervención en los desafíos prácticos que
planteaba el ejercicio del derecho a votar y el derecho a ser elegido, como componentes
integrales del derecho a participar. Señaló que, en los últimos años, los debates sobre esta
cuestión se habían celebrado en un contexto de constricción del espacio atribuido a la
sociedad civil globalmente. También hizo hincapié en que las medidas restrictivas que
afectaban a la sociedad civil tenían repercusiones en el derecho a votar y a ser elegido, ya
que la sociedad civil era un elemento crucial para apoyar los derechos electorales gracias a
sus actividades de sensibilización y a las observaciones y recomendaciones de mejora que
formulaba. Añadió que, en general, la participación en las elecciones estaba disminuyendo
en las democracias establecidas y que ello se debía probablemente al descontento con los
procesos políticos.
16. La Sra. Homolkova puso de relieve el creciente interés por el enfoque del ciclo
electoral, que tenía en cuenta todo el ciclo electoral y no únicamente lo que ocurría el día de
las elecciones. Examinó los distintos elementos del derecho a votar y a ser elegido, entre
ellos la celebración de elecciones auténticas y periódicas basadas en el sufragio universal e
igual, el voto secreto y el derecho de sufragio activo y pasivo. Se plantearon cuestiones
importantes sobre el retraso excesivo e indebido de las elecciones y sobre las obligaciones
positivas de los Estados al respecto, así como sobre la mejor manera de garantizar el
sufragio universal e igual. La Sra. Homolkova se refirió a algunos tipos de discriminación
menos visibles que impedían a algunas personas ejercer su derecho a votar y a ser elegidas
en pie de igualdad, como la falta de centros de votación reservados para las mujeres en
algunos contextos culturales, la denegación de derechos a los detenidos y las personas
declaradas en quiebra o dementes, y las restricciones por motivos de discapacidad
intelectual o psicológica. Otra cuestión pendiente era la restricción de los derechos
electorales del ejército y la policía, así como de los funcionarios electorales. El derecho a
participar y los derechos conexos (derecho a la libertad de expresión, derecho de reunión
pacífica, derecho a la libertad de asociación y derecho a la libertad de circulación) se veían
afectados, además, por las amenazas, la intimidación y la corrupción. Por último, la
Sra. Homolkova examinó las desigualdades estructurales que limitaban el derecho a votar y
a ser elegido, como la pobreza, las barreras físicas, los obstáculos sociales y de
infraestructura y la inseguridad.
17. Pramila Patten, miembro del Comité para la Eliminación de la Discriminación
contra la Mujer, se centró en los problemas a que se enfrentaban las mujeres y destacó el
déficit democrático generalizado que se reflejaba en la representación desequilibrada de las
mujeres tanto en la vida pública como en la vida política. Afirmó que ningún sistema
político había conferido a la mujer el derecho a la participación plena y en condiciones de
igualdad. Se seguían estableciendo diferencias entre la esfera pública y la esfera privada e,
GE.16-12208 7
A/HRC/33/25
invariablemente, se asignaba a la segunda a las mujeres mientras que la primera, la vida

pública, continuaba dominada por los hombres. Las mujeres seguían enfrentando serias
limitaciones para acceder a cargos públicos y su insuficiente representación era un rasgo
común en casi todas las escenas políticas. La Sra. Patten se refirió a estadísticas recientes
que ponían de manifiesto que, al 1 de abril de 2016, la proporción media de mujeres en los
parlamentos de todo el mundo era de apenas 22,7%. Aunque la tendencia general de la
participación de las mujeres aumentaba, lo hacía lentamente. En los últimos cuatro años, el
aumento de la proporción media de mujeres en los parlamentos de todo el mundo había
sido de solo el 3,1%. La Sra. Patten recordó que la Convención sobre la Eliminación de
Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, un instrumento que estaba cerca de la
ratificación universal, hacía hincapié en la participación de las mujeres en la vida pública.
Resumió las disposiciones pertinentes, como el artículo 7 de la Convención sobre la
Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer y las interpretaciones
reflejadas en las recomendaciones generales del Comité para la Eliminación de la
Discriminación contra la Mujer, entre ellas la recomendación general núm. 23 (1997), sobre
la vida política y pública, la recomendación general núm. 25 (2004), sobre medidas
especiales de carácter temporal, y la recomendación general núm. 30 (2013), sobre las
mujeres en la prevención de conflictos y en situaciones de conflicto y posteriores a
conflictos.
18. La Sra. Patten pasó revista a una serie de ejemplos de mejoras legislativas recientes
relativas a la participación de la mujer en varios países. Observó que un examen general de
los informes de los Estados partes al Comité había permitido constatar que, si bien algunos
países habían hecho progresos, las mujeres seguían siendo objeto de una discriminación
considerable en cuanto a su participación en la vida pública y política, en todas las regiones
geográficas. Las razones de la insuficiente representación de las mujeres eran polifacéticas
y complejas, y abarcaban cuestiones económicas, sociales y culturales, barreras
estructurales y sociales, funciones asignadas a cada género y estereotipos de género
profundamente arraigados, así como una discriminación interseccional. Algunas razones
por las que la participación de las mujeres se veía limitada eran la inobservancia de las
garantías jurídicas relativas a las cuotas y su falta de aplicación, la persistencia de actitudes
tradicionales y patriarcales, un acceso limitado a redes políticas, la insuficiencia del
fomento de la capacidad y de la financiación de las campañas de las posibles candidatas y
una escasa representación de grupos particularmente desfavorecidos, como mujeres
jóvenes, mujeres con discapacidad y mujeres pertenecientes a minorías. Habida cuenta del
gran número de reservas al artículo 9 de la Convención sobre la Eliminación de Todas las
Formas de Discriminación contra la Mujer, la cuestión de la ciudadanía y la apatridia
también impedía la participación de las mujeres. Otras dificultades eran la falta de un
entorno favorable y de un marco normativo para el funcionamiento de asociaciones de
mujeres y el acoso que sufrían los defensores de los derechos de la mujer.
19. Catalina Devandas Aguilar, Relatora Especial sobre los derechos de las personas con
discapacidad, recordó que la participación era fundamental para las personas con
discapacidad y era, de hecho, uno de los objetivos principales de la Convención sobre los
Derechos de las Personas con Discapacidad. Destacó que estas personas representaban
el 15% de la población mundial, lo que equivalía a la población de América, pero que, aun
así, tenían una participación limitada en los asuntos públicos de muchas sociedades en el
mundo. Refiriéndose a su informe al Consejo de Derechos Humanos en el que se abordaba
el derecho de las personas con discapacidad a participar en la adopción de decisiones (véase
A/HRC/31/62), señaló que las personas con discapacidad se seguían enfrentando a
importantes barreras a la participación en la vida pública y que, muchas veces, se hacía caso
omiso de su opinión en favor de la de sus familias, médicos y otros profesionales,
organizaciones para personas con discapacidad (y no organizaciones de personas con
discapacidad) y otros grupos de “expertos”. También señaló que la negación o la limitación
8 GE.16-12208
A/HRC/33/25
de la capacidad jurídica solía conllevar la denegación de los derechos políticos a

determinadas personas con discapacidad, en especial en lo que se refería al derecho a votar
y a ser elegido en condiciones de igualdad. Recordó que la participación era fundamental
para fomentar el empoderamiento y la capacidad de actuar de las personas con discapacidad
como agentes activos y para lograr mejores decisiones en su favor. La Relatora Especial
puso de relieve que la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad
representaba un cambio profundo de paradigma en el derecho internacional de los derechos
humanos, puesto que las personas con discapacidad dejaban de ser “objetos” que había que
cuidar para convertirse en “sujetos” que gozaban de derechos humanos en pie de igualdad
con los demás, incluido el derecho fundamental a participar en la vida pública. Como
disponía la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, los Estados
debían mantener consultas activas con las personas con discapacidad y garantizarles el
derecho a votar y a ser elegidas, el acceso a la función pública y el derecho a participar en
la dirección de los asuntos públicos, también en la adopción de decisiones en la esfera
pública.
20. En cuanto a los problemas que quedaban por resolver, la Sra. Devandas Aguilar se
refirió al párrafo 4 de la observación general núm. 25 del Comité de Derechos Humanos,
que permitía limitar el derecho a votar de las personas con una discapacidad psicosocial. En
el plano nacional los problemas incluían la accesibilidad (tanto el acceso físico como el
acceso a la información), las restricciones para ser elegido y ocupar un cargo público y las
disposiciones directamente discriminatorias contra las personas con discapacidad. La
Sra. Devandas Aguilar señaló que, para lograr la participación significativa de las personas
con discapacidad, era necesario que el Estado mantuviera consultas y una colaboración
constante con las organizaciones que las representaban, dirigidas y controladas por
personas con discapacidad. La Relatora Especial observó que las políticas que afectaban
directamente a las personas con discapacidad no eran sencillamente políticas sobre
discapacidad, sino políticas que afectaban a todos los seres humanos. Por lo tanto, en el
cumplimiento de sus obligaciones, los Estados deberían velar por la accesibilidad, la no
discriminación, la sensibilización y la buena fe. Si bien Internet había permitido aumentar
la participación, debía favorecerse el acceso a este. Otro problema era la accesibilidad física
a los lugares de consulta; era necesario realizar actividades especiales de aproximación con
el fin de asegurar la participación de las personas que necesitaban un apoyo importante.
Para concluir, la Relatora Especial subrayó que toda orientación sobre el derecho a
participar en la vida pública debería tener en cuenta a las personas con discapacidad, de
conformidad con la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
21. Dana Sofi, representante del Instituto de Reforma para el Desarrollo, abordó más
detalladamente la cuestión de los obstáculos al derecho a participar, desde la perspectiva de
las minorías y otros grupos desfavorecidos en el Iraq. Señaló que el derecho a participar se
había incorporado en la legislación nacional, que en 2015 se había celebrado un pacto de
cooperación y desarrollo entre el Gobierno, el Parlamento y las ONG en el Kurdistán, y que
ese pacto era único en la región del Oriente Medio y Norte de África. La participación de
las ONG y de todos los miembros de la sociedad era crucial para construir una sociedad
democrática. A pesar del carácter legal del derecho a la participación, su aplicación seguía
siendo problemática, debido a las operaciones del denominado Estado Islámico en el Iraq y
el Levante, la crisis económica y otras cuestiones. A modo de ejemplo, el Sr. Sofi se refirió
al desconocimiento de los derechos, incluido el derecho a participar, que conllevaba la
exclusión sistemática de las personas poco instruidas.
22. Otros problemas estaban relacionados con diversas restricciones administrativas,
entre ellas procedimientos de seguridad, requisitos burocráticos o notificaciones tardías de
las autoridades para la celebración de consultas. Otro desafío para el ejercicio del derecho a
participar era la falta de reglamentos para la puesta en práctica de este derecho. El Sr. Sofi
también se refirió a los enfoques selectivos que existían para la participación, y observó que
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A/HRC/33/25
solo podían participar los miembros de la sociedad civil asociados con el Gobierno y los
partidos políticos. Señaló que, de todas las ONG registradas en el Kurdistán, solo el 1%
representaba a las minorías, lo que demostraba su exclusión sistemática. En el Parlamento
había un sistema de cuotas para las minorías pero, en la práctica, las personas elegidas para
representar a las minorías eran aquellas vinculadas de algún modo con partidos políticos. El
Sr. Sofi indicó que el escaso desarrollo del sistema de comunicaciones era un reto para la
participación en el Iraq, en particular la falta de conexión entre las nuevas generaciones y
los políticos y las instituciones políticas a través de las tecnologías modernas. Para concluir,
el Sr. Sofi afirmó que, aunque el uso de la tecnología podía ser una buena solución para
incluir a las nuevas generaciones, en el contexto actual del Iraq la participación pública se
limitaba principalmente a las elites.
23. Alicia del Águila, periodista y experta nacional del Proyecto Variedades de
Democracia (V-Dem), examinó los problemas relacionados con el derecho a participar
desde una perspectiva de género e interculturalidad. Subrayó que la discriminación de
género afectaba a muchos aspectos de la vida e hizo hincapié en el problema de las
“expectativas colectivas”, en particular las expectativas públicas de que los dirigentes
fueran hombres en vez de mujeres y la suposición de que las mujeres nunca serían la
primera opción para ocupar puestos de liderazgo. La Sra. Del Águila observó que los
hombres “hacían” política, mientras que las mujeres estaban simplemente “asociadas” a la
política. Dio un ejemplo de cómo se transmitían y sustentaban esos estereotipos mediante
campañas, entre el público, y en el discurso de los medios de comunicación y el ámbito
académico. Destacó la importancia de las medidas de acción afirmativa, como la
introducción de cuotas, para resolver la situación. También señaló la necesidad de recurrir a
otros tipos de comunicación, especialmente en lo que respectaba a las actitudes y opiniones
de los jóvenes. Iniciativas en Internet como los blogs (por ejemplo,
www.allmalepanels.tumblr.com) podían ayudar a crear conciencia y dar lugar a una mayor
diversidad en los debates sobre los asuntos públicos y en diferentes ámbitos profesionales.
24. La Sra. Del Águila indicó que las mujeres indígenas se enfrentaban a niveles
adicionales de discriminación. A pesar de los avances logrados en favor de los pueblos
indígenas, observó que todavía quedaba mucho trabajo que hacer en ese sentido y que los
medios de comunicación a veces perpetuaban los estereotipos. La discriminación era una
realidad, no solo en las esferas políticas formales sino también en las comunidades y en
algunos sistemas jurídicos indígenas tradicionales. La Sra. Del Águila destacó la necesidad
de apoyar a las dirigentes indígenas a fin de garantizar que las leyes locales respetaran la
igualdad de derechos del hombre y la mujer.
25. En el debate posterior a las exposiciones se hizo referencia a los Objetivos de
Desarrollo Sostenible (ODS), en particular los objetivos 5 y 16, y a los posibles vínculos
entre los ODS y los tratados de derechos humanos para hacer efectiva la participación plena
y significativa. También se puso de relieve el papel de la cooperación internacional y de los
mecanismos universales y regionales para garantizar la eliminación de los obstáculos a la
participación efectiva. Se señaló que el analfabetismo era una de las cuestiones
intersectoriales que afectaban al derecho a votar y a ser elegido, y que debería ser objeto de
orientaciones más detalladas. Los participantes también observaron que la falta de acceso a
la información era una de las barreras para pedir cuentas a los gobiernos y asegurar una
participación significativa. Se destacó la importancia de las cuotas para las mujeres y las
minorías.
10 GE.16-12208
A/HRC/33/25
C. Innovaciones y tendencias relativas al derecho a participar

en la vida pública
26. Fernando Méndez, representante del Centre for Research on Direct Democracy, hizo
una exposición sobre las aplicaciones de asesoramiento a los votantes. El Sr. Méndez puso
de relieve cuatro aspectos de la democracia (la transparencia, la participación, los foros de
deliberación y los debates públicos) y destacó los elementos en que se centraban las
diferentes herramientas tecnológicas. Habló de las aplicaciones de asesoramiento a los
votantes que se centraban en mejorar la participación y la transparencia en la escena
política, buscando una mayor correspondencia entre las preferencias de los ciudadanos en
materia de políticas y las opciones políticas existentes. Definió estas aplicaciones como
herramientas digitales diseñadas para mejorar la información de los votantes, ajustando las
preferencias del usuario en materia de políticas con las principales posiciones de los
partidos definidos en el sistema.
27. El Sr. Méndez señaló que estas aplicaciones habían surgido en la década de 1990
como sistemas en papel. Desde entonces se habían ido desarrollando, para Internet y los
medios sociales, en particular en los entornos institucionales en los que operaban muchos
partidos. Señaló que, debido a la mayor fragmentación del sistema de partidos y a la
creciente volatilidad electoral, los usuarios utilizaban estas herramientas para conseguir
información sobre las posiciones de los partidos en cuanto a las políticas. El Sr. Méndez
explicó que estas aplicaciones gozaban de una gran popularidad y que, según las
estimaciones, hasta un 40% del electorado en Europa las consultaba. También destacó que
existían pruebas de que esas aplicaciones estaban fomentando la participación política,
especialmente entre los jóvenes. Distinguió dos tipos de aplicaciones: las que se basaban en
los candidatos y las que se basaban en los partidos. Para concluir, indicó que esas
aplicaciones podían crear una igualdad de condiciones en el ámbito político al dar mayor
exposición a partidos minoritarios. También permitían a los candidatos evitar el monopolio
de los partidos organizados y contribuían a la promoción de candidatos independientes. Sin
embargo, habida cuenta de que esas aplicaciones constituían una importante intervención
en el contexto electoral, los cuestionarios que se utilizaban debían diseñarse con atención y
debían proporcionar salvaguardias en cuanto a la seguridad y la protección de los datos.
28. Beth Simone Noveck, cofundadora del Laboratorio de Gobernanza de la
Universidad de Nueva York, examinó diferentes tendencias en la utilización de tecnologías
para aumentar la participación pública. Observó que, en los últimos años, esas tecnologías
se habían utilizado considerablemente. Se había observado una tendencia creciente a dejar
de solicitar la opinión de las personas, con miras a crear formas de participación más
sólidas que fueran más allá de un mero diálogo. Las plataformas que invitaban a las
personas a compartir sus ideas acerca de lo que deberían hacer los gobiernos se solían basar
en sus opiniones y no habían dado lugar a una participación sólida. Por lo tanto, ahora se
pedía a las personas que contribuyeran de manera sustantiva, con el fin de aprovechar de
manera significativa sus conocimientos y posibilidades. La tendencia consistía en formular
preguntas de manera más estructurada, para que se pudieran aplicar de manera efectiva las
sugerencias de las personas, por ejemplo sobre la forma de mejorar la legislación y las
políticas.
29. La Sra. Noveck señaló que el problema de la mayoría de las iniciativas relacionadas
con la participación era que, en general, estaban diseñadas como una convocatoria abierta y
limitadas en cuanto a la manera en que permitían la colaboración del público.
En consecuencia, algunas iniciativas habían fracasado porque se habían centrado en las
aportaciones sin tener en cuenta los resultados. Según la Sra. Noveck, los últimos avances
tenían el objetivo de utilizar la tecnología para aprovechar al máximo las oportunidades de
participación, fomentando la contribución de personas apasionadas por una cuestión y bien
GE.16-12208 11
A/HRC/33/25
informadas sobre ella. La Sra. Noveck señaló que a la hora de solicitar la colaboración del
público era más importante el buen criterio que el número de participantes. Sin embargo,
subrayó que este enfoque no pretendía incidir en el derecho de toda persona a participar.
30. Caroline Ouaffo Wafang, asesora regional sobre cuestiones de género en la oficina
regional del ACNUDH para el África Occidental, puso de relieve el cambio sostenido en el
espacio democrático, no solo en términos de los actores que intervenían sino también de las
formas de participación. Señaló, en particular, el paso de una forma de participación
individual a una colectiva a través de diversos instrumentos, enfoques y estrategias, entre
ellos redes. La Sra. Ouaffo Wafang también expuso ejemplos de mejores prácticas
relacionadas con la utilización de nuevas tecnologías. Refiriéndose a otras prácticas que
habían dado buenos resultados para aumentar la participación, la Sra. Ouaffo Wafang citó
varias actividades, como sesiones de capacitación para la concienciación y el fomento de la
capacidad de oratoria, incluidos talleres en los que se daba a las mujeres una primera
oportunidad de hablar en público. También citó el ejemplo de Burkina Faso, donde la
introducción de cuotas había tenido un efecto positivo al permitir aumentar la participación
de las mujeres en un 30%.
31. María Luisa Sotomayor, coordinadora mundial del programa U-Report del Fondo de
las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), presentó una perspectiva general de la
experiencia del UNICEF en el uso de la tecnología para promover el derecho a participar
entre los jóvenes. Explicó que U-Report era una herramienta de mensajería social que
pretendía dar a las comunidades y a los jóvenes una oportunidad de expresar sus opiniones
y crear un cambio positivo. Explicó la forma en que los equipos de U-Report en cada país
se comunicaban instantáneamente a través de varios canales telefónicos o por Internet. Los
usuarios participaban en encuestas semanales sobre cuestiones que les afectaban, como el
VIH/SIDA, la violencia, la seguridad, las emergencias, las crisis, los brotes de
enfermedades, las elecciones y los programas gubernamentales. Los resultados se
presentaban en sitios web públicos, para que los datos generados en tiempo real pudieran
contribuir a lograr un cambio social en el terreno, y también se difundían en otros medios
de información. En función de cómo quisieran participar, los jóvenes podían utilizar
diferentes medios de comunicación, como WhatsApp, Twitter, Telegram, mensajes de
texto, la aplicación U-Report y otros medios adaptados al contexto de cada país. La
Sra. Sotomayor afirmó que U-Report podía reunir datos básicos sobre los usuarios y, de
esta manera, dirigir las encuestas a un grupo de interés específico. En 2016, el programa
U-Report se pondría en marcha en 11 países. Por el momento, U-Report contaba con la
participación de más de 2 millones de jóvenes y velaba por que estos pudieran hacer oír su
voz en cuestiones que les afectaban.
32. En el debate posterior, los participantes abordaron cuestiones relacionadas con el
acceso a las tecnologías destinadas a aumentar la participación de la población, incluidos
los miembros de los grupos desfavorecidos y las personas que vivían en países de bajos
ingresos y en zonas rurales. También se abordó la posibilidad de utilizar la tecnología para
interactuar con organizaciones multilaterales. Se sugirió que las recomendaciones sobre
cómo mejorar la participación deberían ir acompañadas de maneras de abordar otras
cuestiones, en particular de iniciativas relativas a la educación sobre el reparto de
responsabilidades en la esfera doméstica. Los ponentes también destacaron el papel de las
tecnologías para la difusión de información, y proporcionaron ejemplos de utilización de
tecnologías que no requerían una conexión a Internet para aumentar las oportunidades de
participación. En ese sentido, se señaló que herramientas como las aplicaciones para
teléfonos inteligentes utilizadas por el ACNUDH en Camboya y en África eran maneras
prácticas de superar las barreras de comunicación. Se propuso recopilar y divulgar todavía
más las mejores prácticas relativas al uso de tecnologías para apoyar el ejercicio del
derecho a participar en la vida pública. Los participantes subrayaron que las herramientas
de las TIC relativas a la participación podían requerir nuevos reglamentos, particularmente
12 GE.16-12208
A/HRC/33/25
para garantizar el respeto del derecho a la vida privada, entre otras cosas mediante una
protección adecuada de los datos personales.
IV. Principales observaciones y recomendaciones

33. El derecho a participar, establecido en el artículo 25 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, es la base de un gobierno democrático basado en el
consentimiento del pueblo. Los Estados deberían velar por que todas las personas, en
todos los sectores de la sociedad, puedan ejercer su derecho a participar en la vida
pública. La puesta en práctica efectiva de este derecho va más allá de las elecciones
periódicas y, para conseguir democracias resilientes, se necesita una participación
significativa.
34. La reducción del espacio democrático, la violencia y los conflictos, la falta de
voluntad política y los intentos de quienes están en el poder de mantenerse en él, así
como las desigualdades estructurales subyacentes como la pobreza, el analfabetismo,
la discriminación y la exclusión, siguen siendo retos importantes para la puesta en
práctica del derecho a participar.
35. Por lo tanto, los Estados deberían garantizar la eliminación de la
discriminación, incluidas las formas interseccionales y múltiples de discriminación, y
de otros problemas que a menudo impiden la plena participación de las mujeres y los
miembros de grupos marginados, como los pueblos indígenas, las minorías y las
personas con discapacidad. Estas formas de discriminación van desde los estereotipos
de género y la falta de representación de las mujeres y los miembros de las minorías
en las instituciones del Estado, entre ellas los órganos ejecutivos y legislativos, hasta la
existencia de barreras físicas y de comunicación que no permiten el acceso de las
personas con discapacidad a los centros de votación.
36. Un entorno favorable que permita el desarrollo de una sociedad civil activa e
instituciones que hagan respetar el estado de derecho de manera efectiva e imparcial
son condiciones necesarias para la puesta en práctica del derecho a participar en la
vida política y pública. Otro requisito fundamental para el ejercicio del derecho a
participar en la vida pública es el respeto del derecho a la libertad de opinión y de
expresión, el derecho de reunión pacífica y el derecho a la libertad de asociación. El
derecho de acceso a la información, junto con la comunicación y la accesibilidad de la
misma, también son de vital importancia. Además, la consulta con las personas y los
grupos específicos interesados y su participación directa en la formulación de leyes y
políticas que afectan a sus derechos humanos son esenciales para el pleno ejercicio del
derecho a participar.
37. Las herramientas de las TIC que promueven la participación en la vida política
y pública deberían examinarse con más detenimiento. También deberían recopilarse y
difundirse las buenas prácticas sobre cómo pueden utilizarse para fomentar la
participación. Estas herramientas deberían hacerse accesibles de manera
generalizada, también para aquellas personas que viven en zonas remotas y para las
personas con discapacidad. Sin embargo, quizás sea preciso llevar a cabo una labor
adicional para garantizar la compatibilidad de estas herramientas con las normas y
los principios de derechos humanos, en particular con respecto al derecho a la vida
privada.
38. El derecho a participar en la vida pública está contemplado en varios tratados
internacionales de derechos humanos, en particular en el artículo 25 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el artículo 7 de la Convención sobre la
Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer y el artículo 29
GE.16-12208 13
A/HRC/33/25
de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. Estas

disposiciones son la principal orientación en relación con el alcance de este derecho y
con la manera de garantizar su plena aplicación.
39. Puede que sea necesario elaborar nuevas orientaciones para fortalecer y
facilitar la puesta en práctica del derecho a participar en la vida pública en contextos
electorales, y fuera de estos, en particular por lo que respecta al alcance del derecho y
a la participación ciudadana en la toma de decisiones en las instituciones regionales e
internacionales.
40. La elaboración de orientaciones sobre el derecho a participar debe contar con
la colaboración de las personas afectadas, entre ellas las personas con discapacidad, de
conformidad con la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
Además, todos los interesados deben poder acceder a estas orientaciones.
41. Se alienta a los mecanismos internacionales de derechos humanos, incluidos los
órganos internacionales de derechos humanos y el Consejo de Derechos Humanos, así
como todos los interesados pertinentes, a que sigan examinando estas cuestiones y
contribuyan a registrar las buenas prácticas para garantizar la promoción y
protección del derecho a participar en la vida pública, y a que proporcionen
orientaciones al respecto.
42. Aunque la observación general núm. 25 del Comité de Derechos Humanos,
sobre el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, sigue
siendo relevante, resultaría útil actualizar y aclarar determinados aspectos, como la
participación de grupos específicos y formas alternativas de participación. Los
órganos creados en virtud de tratados quizás deseen considerar la posibilidad de
emitir una observación general conjunta o una declaración conjunta sobre el derecho
a participar en la vida pública, tomando como base su jurisprudencia y práctica al
respecto.
43. La Agenda 2030 y sus ODS, en particular los objetivos 5 y 16, ponen de relieve
la necesidad de mejorar la participación. Se deberían estudiar maneras de garantizar
la participación en el seguimiento de la aplicación de los ODS durante los exámenes
nacionales. El derecho a participar también debería incluirse sistemáticamente en las
evaluaciones de los Estados durante los exámenes periódicos universales.
14 GE.16-12208
7 de agosto de 2015
Español
Original: inglés

Órganos y mecanismos de derechos humanos
Papel de la administración local en la promoción

y protección de los derechos humanos – Informe
final del Comité Asesor del Consejo de Derechos
Humanos
GE.15-13369 (S) 250815 030915

*1513369*
A/HRC/30/49
Índice
Página
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
II. Definición de administración local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
III. Estados y administraciones locales: deberes compartidos y complementarios de respetar,
proteger y hacer efectivos los derechos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
IV. Papel de la administración local en la protección y promoción de los derechos humanos . . . 7
V. Principales dificultades que afrontan las administraciones locales en la protección y
promoción de los derechos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
VI. Los mecanismos de derechos humanos a nivel local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
VII. La ciudad de derechos humanos: marco conceptual y principios rectores . . . . . . . . . . . . . . . . 12
VIII. Papel de la sociedad civil en la planificación y realización de actividades de promoción y
protección de los derechos humanos a nivel local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
IX. Mejores prácticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
X. Conclusiones y recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
2/21 GE.15-13369
A/HRC/30/49
I. Introducción
1. En agosto de 2012, el Comité Asesor del Consejo de Derechos Humanos
presentó al Consejo una propuesta de investigación sobre la administración local y los
derechos humanos (A/HRC/AC/9/6) para su examen y aprobación.
2. El 26 de septiembre de 2013, el Consejo aprobó la resolución 24/2, en la cual
tomó nota de la propuesta de investigación mencionada y solicitó al Comité Asesor
que preparase un informe de investigación sobre el papel de la administración local en
la promoción y protección de los derechos humanos, incluida la incorporación de la
perspectiva de los derechos humanos en la administración local y los servicios
públicos, con miras a compilar las mejores prácticas y los principales de safíos, y que
presentase un informe sobre los progresos realizados al respecto al Consejo en su
27º período de sesiones.
3. También se solicitó al Comité Asesor que recabase las opiniones y ap ortaciones
de los Estados Miembros, las organizaciones internacionales y regionales
competentes, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos (ACNUDH) y los procedimientos especiales pertinentes, así como
de las instituciones nacionales de derechos humanos y las organizaciones no
gubernamentales (ONG), con el fin de preparar el informe mencionado.
4. En su 12º período de sesiones, de febrero de 2014, el Comité Asesor estableció
un grupo de redacción encargado de elaborar dicho informe y designó como
integrantes del grupo a los siguientes miembros del Comité: Mario Luis Coriolano,
Hoda Elsadda, Latif Hüseynov (Relator), Anantonia Reyes Prado, Dheerujlall
Seetulsingh (Presidente) e Imeru Tamrat Yigezu. Posteriormente Katharina Pabel se
integró en el grupo de redacción y sustituyó al Sr. Seetulsingh en la Presidencia,
mientras que la Sra. Elsadda sustituyó al Sr. Hüseynov como Relatora. Más adelante,
también Changrok Soh y Laura-Maria Crăciunean pasaron a formar parte del grupo de
redacción.
5. El grupo de redacción preparó un cuestionario, de conformidad con la
resolución 24/2 del Consejo, que fue distribuido entre las distintas partes interesadas.
Hasta la fecha se ha recibido un total de 67 respuestas: 22 procedentes de Estados, 20 de
instituciones nacionales de derechos humanos, 10 de ONG, 12 de autoridades locales
y 3 de organizaciones internacionales o regionales.
6. De acuerdo con la resolución 24/2 del Consejo de Derechos Humanos , se
presentó al Consejo en su 27º período de sesiones un informe sobre los progresos
realizados con la recomendación de que el Consejo solicitara al Comité Asesor que le
presentara un informe final en su 30º período de sesiones. En su 27º período de
sesiones el Consejo aprobó la resolución 27/4, en la que tomó nota con
reconocimiento del informe del Comité Asesor sobre los progresos realizados y
solicitó al Comité que prosiguiera su investigación y le presentara en su 30º período
de sesiones un informe final sobre el papel de la administración local en la promoción
y protección de los derechos humanos.
7. El Consejo también solicitó al Comité que, cuando preparara dicho informe,
incluyera en él las principales dificultades a que se enfrentaba la administración local
en la promoción y protección de los derechos humanos, y formulara recomendaciones
sobre el modo de superarlas, basándose en las mejores prácticas para incorporar la
perspectiva de los derechos humanos en la administración local y los servicios
públicos.
GE.15-13369 3/21
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II. Definición de administración local

8. La administración local por lo general se define como el nivel más bajo de la
administración pública de un Estado. En los Estados unitarios, la administración local
suele situarse en un segundo o tercer nivel de gobierno, mientras que en los Estados
federales constituye el tercer o acaso el cuarto nivel. La administración local tiene por
objeto llevar la gestión pública al plano comunitario y permitir la participación
efectiva de los ciudadanos en las decisiones que les afectan en la vida cotidiana. Como
nivel más próximo al ciudadano, la administración local está, en principio, mucho
mejor situada que el gobierno central para tratar cuestiones que exigen un
conocimiento de la realidad del lugar y una normativa ad aptada a las necesidades y
prioridades locales.
9. La organización y el funcionamiento de la administración local varían mucho de
un país a otro, al igual que la denominación de las entidades administrativas (condado,
prefectura, distrito, ciudad, localidad, parroquia, municipio, pueblo, etc.). Desde el
punto de vista geográfico, la administración local existe tanto en los medios urbanos
como en los rurales.
10. Las administraciones locales poseen ciertas competencias que se les confieren
por ley o por orden de los niveles administrativos superiores 1. Estas competencias
consisten básicamente en la regulación y gestión de determinados asuntos públicos
relativos a las condiciones locales y la prestación de una serie de servicios públicos. El
alcance de las competencias de la administración local siempre debería analizarse en
el contexto de las relaciones entre las autoridades locales y el gobierno central o las
autoridades regionales. Por lo general, en los Estados unitarios, los gobiernos centrales
suelen asumir la responsabilidad de la planificación, la programación, la regulación y
la financiación de la vivienda, y las administraciones locales gestionan la aplicación
con diversos grados de autonomía. En los sistemas federales, por otra parte, las
administraciones locales suelen tener más autonomía en lo que respecta a los
programas, las políticas y la aplicación de medidas relacionadas con la vivienda
(Informe de la Relatora Especial sobre una vivienda adecuada como elemento
integrante del derecho a un nivel de vida adecuado y sobre el derecho de no
discriminación a este respecto, Leinali Farha (A/HRC/28/62)). Una de las
características importantes de la administración local es que está dotada de una
competencia reguladora subsidiaria y específica para ejercer su s funciones, sujeta
empero a lo dispuesto por la ley.
11. Si bien hay países en los que las expresiones “administración local” y
“autonomía local” se emplean indistintamente, en vista de la multiplicidad de formas
que adopta la administración local en los distintos países, conviene diferenciar ambos
conceptos. La administración pública local puede estar a cargo de entidades
autónomas locales (por ejemplo, ayuntamientos) y también de dependencias locales de
la administración estatal; las primeras son elegidas por sufragio popular directo y
gozan de amplia autonomía, mientras que las segundas actúan como representantes de
las autoridades superiores, que eligen a sus funcionarios, los cuales responden ante
ellas. El gobierno autónomo local se basa pues en el principio de descentralización y
la administración estatal local deriva del principio de desconcentración.
12. El grado de autonomía del que disfrutan las autoridades locales puede
considerarse elemento fundamental de una auténtica democracia. En ese sentido, la
descentralización política, fiscal y administrativa resulta imprescindible para llevar la
democracia y los derechos humanos al nivel local. Conviene tener presente que la
democracia no es posible sin el respeto de los derechos humanos y que estos no
__________________
1
En el Brasil, de acuerdo con la Constitución, los municipios forman parte de la Federación y no
son simplemente divisiones dependientes del Estado.
4/21 GE.15-13369
A/HRC/30/49
pueden realizarse sin democracia. Sin embargo, la autonomía local no conduce

automáticamente a una democracia participativa. Si bien la descentralización en
general contribuye al empoderamiento de los ciudadanos para la adopción de
decisiones y el control sobre las políticas, tiene que haber determinadas medidas y
procedimientos bien establecidos para crear las condiciones necesarias para que la
participación democrática sea posible y efectiva.
13. El papel de las autoridades locales no debería limitarse a la mera ejecución de
decisiones y políticas de elaboración ajena. No obstante, la legislación debería
prescribir claramente ciertos límites a la independencia local y tendría que haber
mecanismos para supervisar la legalidad de las actividades de las autoridad es locales.
Son esenciales mecanismos democráticos de control y contrapeso para aumentar la
capacidad de la administración local de hacer efectivos los derechos human os. Los
cargos públicos que deben responder ante los votantes tienen más probabilidades de
atender a las demandas de los ciudadanos que aquellos que no deben rendir cuentas 2.
14. A fin de posibilitar una gobernanza eficaz y garantizar adecuadamente el
ejercicio de los derechos humanos a nivel local, debe existir un marco jurídico
apropiado para el gobierno local. La organización, competencias y funciones deberían
estar claramente prescritas por la ley. Asimismo, la legislación nacional debe definir
claramente las responsabilidades y competencias recíprocas de las autoridades
centrales y locales.
15. Es preferible que la administración local esté reconocida en la Constitución
nacional; de hecho, son varios los países en los que la Constitución protege
específicamente la autonomía de las administraciones locales. Cabe destacar que no
hay mayor garantía de estabilidad que la protección constitucional. A este respecto, la
mejor solución alternativa es la promulgación por el Parlamento nacional de una ley
específica sobre gobierno local. Algunos países cuentan con salvaguardias jurídicas
que mantienen la estabilidad de las leyes sobre gobierno local. En Hungría, por
ejemplo, la aprobación o enmienda de la Ley de Autoridades Locales exige una
mayoría parlamentaria de al menos dos tercios de los diputados presentes. Lo mismo
sucede con cualquier ley que restrinja los derechos asociados a la autonomía local.
16. Merece la pena señalar que en varios países la subsidiariedad, la
descentralización y la responsabilidad se consideran principios fundamentales de la
administración local. Además, las leyes respectivas consagran el derecho de las
autoridades locales a recurrir a la vía judicial para asegurar que se respeten dichos
principios.
III. Estados y administraciones locales: deberes compartidos

y complementarios de respetar, proteger y hacer efectivos
los derechos humanos
17. Desde la perspectiva del derecho internacional, el Estado constituye una sola
entidad, independientemente de su carácter unitario o federal y de su división
administrativa interna. Por ello, las obligaciones dimanantes de los tratados
internacionales en los que es parte solo incumben al Estado en su conjunto. Así pues,
cuando se adhiere a un tratado internacional de derechos humanos, el Estado adquiere
la obligación de respetar, proteger y hacer efectivos los derechos humanos. Más
concretamente, solo los Estados tienen la obligación de presentar informes con arreglo
a lo dispuesto en los tratados universales y regionales de derechos humanos y solo los
__________________
2
Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, “Democratic Accountability
and Service Delivery: A Desk Review”, enero de 2013; puede consultarse en: http://www.idea.int/
resources/analysis/democratic-accountability-and-service-delivery-a-desk-review.cfm.
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Estados pueden ser objeto de denuncias individuales o interestatales conforme al

mecanismo previsto en tales tratados. Asimismo, los Estados que comparecen ante un
mecanismo internacional de denuncias de derechos humanos no pueden defenderse
aduciendo que la presunta violación fue cometida por una autoridad local.
18. Cabe destacar asimismo que, de acuerdo con el derecho internacional general, el
Estado, representado por el gobierno central, es responsable de todos los actos de cada
uno de sus órganos y representantes 3. Además, en lo tocante a la responsabilidad de
los Estados, y sea cual sea su organización interna, según el derecho internacional
consuetudinario se aplican varios principios. En primer lugar, la estructura del Estado,
las funciones de los órganos del Estado e incluso la simple definición de lo que
constituye un órgano del Estado no se rigen, por lo general, por el derecho
internacional. Corresponde a la competencia soberana del Estado decidir cómo se
estructura su administración y qué funciones deben encomendarse al gobierno central
o a las administraciones locales. Pero, si bien el Estado es li bre de determinar su
estructura interna y sus funciones en la ley y en la práctica 4, a los efectos de la
responsabilidad internacional el comportamiento de sus instituciones y divisiones
administrativas que desempeñan funciones públicas y ejercen competenc ias públicas
es atribuible al Estado, aun cuando en el derecho interno dichas instituciones se
consideren autónomas o independientes del gobierno ejecutivo central.
19. Según el derecho internacional consuetudinario, se reconoce que “se considerará
hecho del Estado según el derecho internacional el comportamiento de todo órgano del
Estado, ya sea que ejerza funciones legislativas, ejecutivas, judiciales o de otra índole,
cualquiera que sea su posición en la organización del Estado y tanto si pertenece al
gobierno central como a una división territorial del Estado ” 5. En su observación
general núm. 16, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales subrayó
que “la violación de los derechos contenidos en el Pacto puede producirse por la
acción directa, la inacción u omisión de los Estados partes o de sus instituciones u
organismos en los planos nacional y local” 6. Cabe indicar que el comportamiento de
determinadas instituciones que ejercen poderes públicos se atribuirá al Estado aunque
en derecho interno se las considere autónomas e independientes del gobierno
ejecutivo 7.
20. Los hechos ilícitos de una autoridad pública, incluida la administración local, se
considerarán atribuibles al Estado aunque dicha autoridad se exceda en su
competencia o contravenga las leyes e instrucciones nacionales. Ello se deriva
directamente del principio contenido en el artículo 27 de la Convención de Viena
sobre el Derecho de los Tratados, según el cual un Estado parte “no puede invocar las
disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un
tratado”.
__________________
3
En ese sentido, cabría citar, mutatis mutandis, el artículo 50 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, según el cual las disposiciones del Pacto “serán aplicables a todas las partes
componentes de los Estados federales, sin limitación ni excepción alguna ”.
4
Proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente il ícitos;
aprobados por la Comisión de Derecho Internacional en su 53 er período de sesiones (2001)
Documentos Oficiales de la Asamblea General, quincuagésimo sexto período de sesiones,
Suplemento núm. 10 (A/56/10), art. 4, párr. 2.
5
Ibid., secc. IV.E.1.
6
Observación general núm. 16 (2005), La igualdad de derechos del hombre y la mujer al disfrute de
los derechos económicos, sociales y culturales (art. 3 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales), párr. 42; puede consultarse en http://www.refworld.org/
docid/43f3067ae.html.
7
Comentarios al proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado por hechos
internacionalmente ilícitos (véase la nota 4 de pie de página supra, secc. IV.2), pág. 66; puede
consultarse en http://www.eydner.org/dokumente/darsiwa_comm_e.pdf.
6/21 GE.15-13369
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21. El gobierno central es el principal responsable de la promoción y protección de

los derechos humanos, mientras que a la administración local le corresponde un papel
complementario. Cuando un Estado ratifica un tratado internacional de derechos
humanos, puede delegar su aplicación en niveles inferiores de la administración,
inclusive en las autoridades locales. En ese sentido, el gobierno central tal vez debe
adoptar las medidas necesarias, en particular a nivel local, para establecer
procedimientos y controles a fin de velar por que se cumplan las obligaciones del
Estado en materia de derechos humanos. Las autoridades locales, dentro del ámbito de
sus competencias locales, están obligadas a cumplir los deberes que les corresponden
como consecuencia de las obligaciones internacionales del Estado en materia de
derechos humanos. Las autoridades locales son de hecho las responsables de poner en
práctica esas políticas. Por consiguiente, los representantes de las autoridades locales
deberían intervenir en la formulación de esas políticas. En los Estados
descentralizados, la administración local puede tener un papel más proactivo y
autónomo en la protección y promoción de los derechos humanos. Una cooperación
institucionalizada entre el gobierno central y las administraciones locales en lo
relativo a los derechos humanos podría favorecer el cumplimiento de las obligaciones
internacionales del Estado en la esfera de los derechos humanos.
22. Para cumplir sus responsabilidades en materia de derechos humanos, las
autoridades locales deberían contar con las competencias y los recursos financieros
necesarios. A fin de aplicar adecuadamente la normativa de derechos humanos, en
particular los derechos económicos, sociales y culturales, las autoridades locales
precisan recursos financieros que no siempre están disponibles, circunstancia esta que
habría que tener presente a nivel nacional e internacional. Cabe destacar que
cualesquiera que sean las competencias conferidas a las autoridades locales, estas
carecerán de efectividad de no existir recursos financieros que permitan su ejercicio.
23. En varias ocasiones los órganos de tratados de derechos humanos de las
Naciones Unidas han hecho hincapié en el principio de la responsabilidad común de
los diversos niveles de gobierno en lo que respecta a la protección y promoción de los
derechos humanos. Así por ejemplo, en la observación general núm. 4 (el derecho a
una vivienda adecuada), el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
observó que los Estados partes en el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales debían adoptar medidas para “asegurar la coordinación entre los
ministerios y las autoridades regionales y locales con objeto de conciliar las políticas
conexas (economía, agricultura, medio ambiente, energía, etc.) con las obligaciones
dimanantes del artículo 11 del Pacto” 8.
IV. Papel de la administración local en la protección y

promoción de los derechos humanos
24. En algunos países, las leyes —y en ciertos casos la Constitución— obligan
expresamente a las administraciones locales a respetar los derechos humanos (así
sucede por ejemplo en Australia, Côte d’Ivoire, Eslovenia y Marruecos). En otros
Estados, ese requisito constitucional afecta a todos los poderes públicos (es el caso de
Alemania, Austria, Azerbaiyán, Bosnia y Herzegovina, España, Kenya, Lituania,
Malasia, Sudán del Sur y Togo). En Luxemburgo, las comunas deben ejercer sus
competencias con arreglo a lo dispuesto en la legislación, de modo que están obligadas
a observar los derechos humanos que ampara la ley. En algunos países, el deber de
__________________
8
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, observación general núm. 4 so bre el
derecho a una vivienda adecuada (art. 11 1) del Pacto), párr. 12, aprobada en el sexto período de
sesiones del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el 13 de diciembre de 1991;
puede consultarse en http://www.refworld.org/docid/47a7079a1.html.
GE.15-13369 7/21
A/HRC/30/49
observar los derechos humanos por parte de las administraciones locales se limita por
ley a determinados derechos y principios. Así por ejemplo, la Ley de la Autonomía
Local de Serbia obliga a los ayuntamientos a velar por la promoción y protección de
los derechos de las minorías y los grupos étnicos nacionales. En Eslovenia, la ley
exige a las administraciones municipales que tengan en cuenta las cuestiones de
género. En Irlanda, la legislación relativa al gobierno local no prevé específicamente
la promoción y protección de los derechos humanos, pero obliga a las autoridades
locales a tener en cuenta la necesidad de promover la inclusión social en el desempeño
de sus funciones. De manera similar, en la legislación sobre las administraciones
locales de la India no se menciona específicamente la protección de los derechos
humanos entre las responsabilidades que les son propias, y sin embargo las funciones
municipales previstas en la Constitución se refieren directamente a los derechos
humanos fundamentales, como el desarrollo de iniciativas para fomentar la inclusión
democrática, las medidas de asistencia social y el sistema de justicia local.
25. La existencia de una disposición jurídica explícita que obligue a las
administraciones locales a promover y proteger los derechos humanos parece ser el
enfoque preferible. De este modo, las autoridades locales saben cuáles son sus
obligaciones relativas a los derechos humanos, en el entendimiento que , en caso de
incumplimiento, tendrán que responder por ello de conformidad con lo dispuesto en la
legislación nacional y que el Estado en su conjunto incurrirá en responsabilidad
internacional. Además, una disposición de esta índole impone a las autoridades locales
una obligación clara de aplicar un enfoque basado en los derechos humanos a la
prestación de servicios públicos en el marco de sus competencias definidas. En
consecuencia, podría animar a los interesados a reclamar sus derechos ante las
autoridades locales.
26. Las autoridades locales están próximas a las necesidades diarias de los
ciudadanos y resuelven problemas relacionados con los derechos humanos de forma
cotidiana, por lo que existe una clara y estrecha conexión entre los derechos humanos
y la administración local. En el desempeño de sus funciones, las autoridades locales
toman decisiones sobre educación, vivienda, salud, medio ambiente y orden público
que están directamente relacionadas con la observancia de los derechos humanos y
pueden aumentar o disminuir las posibilidades de la población de disfrutar de ellos.
Además, la administración local siempre corre el peligro de incurrir en prácticas
discriminatorias contra personas consideradas ajenas a la comunidad local, como los
inmigrantes o las minorías étnicas. En el terreno de la vivienda, por ejemplo “la
utilización de las personas sin hogar como chivos expiatorios y su estigmatización y
discriminación” también pueden estar más acentuadas a nivel local. Integrar la
dimensión de los derechos humanos en todas las iniciativas de la administración local
es crucial para luchar contra esas violaciones. De hecho, resulta difícil imaginar que
pueda darse una situación de realización de derechos humanos sin autoridades locales
que presten los servicios necesarios. Así pues, los funcionarios locales son
responsables de muchas cuestiones de derechos humanos en su actividad diaria. Sin
embargo, las autoridades y la opinión pública rara vez consideran dicha actividad
desde el punto de vista del ejercicio de los derechos humanos. Por este motivo, los
derechos humanos siguen siendo un marco de referencia o análisis distante en la
mayoría de las políticas y prácticas a nivel local, cuando en realidad puede tratarse de
los derechos humanos en la práctica 9. En ese sentido, conviene tener presente que los
efectos reales de los derechos humanos se dejan sentir en el plano local.
__________________
9
Congreso de Poderes Locales y Regionales (Consejo de Europa), Estrasburgo, 25 a 27 de marzo de
2014, 26ª sesión, CG(26)5FINAL, “Best practices of implementation of human rights at local and
regional level in member states of the Council of Europe and other countries” (Relator: O. Molin),
resolución 365 (2014), Explanatory Memorandum, párrs. 8 y 14; puede consultarse en
http://www.coe.int/t/congress/texts/RESOLUTIONS_en.asp?mytabsmenu=6.
8/21 GE.15-13369
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27. Las obligaciones de las administraciones locales en materia de derechos humanos

siguen la clásica tipología tripartita de las obligaciones de los Estados: la obligac ión de
respeto, la obligación de protección y la obligación de realización. La obligación de
respeto significa que los funcionarios locales no deben vulnerar los derechos humanos
con sus propias acciones. La administración local no ha de interferir en el d isfrute de
los derechos y libertades de cualquier persona bajo su jurisdicción. Por ejemplo, en
relación con la libertad de religión, la administración local no puede prohibir, más allá
de las limitaciones permisibles, que las comunidades religiosas utilic en plazas públicas
o edificios municipales para sus celebraciones. En cuanto al derecho a la salud, la
administración local no puede vedar a comunidades o grupos determinados el acceso a
los servicios de salud. La obligación de protección exige la adopción de medidas para
evitar que los individuos vean vulnerados sus derechos y libertades por terceros. Por
ejemplo, las autoridades locales deben intervenir para evitar que los niños dejen de
asistir a la escuela por impedírselo otras personas. La obligación de protección puede
hacer necesario crear medios urbanos más seguros que reduzcan el riesgo de violencia,
por ejemplo contra las mujeres. La obligación de realización implica que la
administración local debe adoptar medidas positivas para facilitar el disfrute de los
derechos y las libertades. Por ejemplo, las autoridades locales está n obligadas a hacer
efectivo el derecho a la educación sosteniendo un buen sistema educativo. Para cumplir
la obligación de realizar el derecho de no discriminación pueden establecerse
mecanismos locales de derechos humanos como defensores del pueblo u órg anos
especializados en la lucha contra la discriminación.
28. Asimismo, las autoridades locales deben promover la comprensión y el respeto
de los derechos humanos de todas las personas en su jurisdicción mediante la
educación y la formación. En particular, las autoridades locales deben organizar
sistemáticamente sesiones de enseñanza de los derechos humanos para sus
representantes elegidos y su personal administrativo, e informar a los ciudadanos de
sus derechos. Mediante las actividades de promoción las autori dades locales pueden
contribuir a fomentar una cultura de los derechos humanos dentro de la comunidad.
29. Las autoridades locales deben prestar especial atención a la promoción y
protección de los derechos de los grupos vulnerables y desfavorecidos, como las
personas con discapacidad, las minorías étnicas, las comunidades indígenas, las
víctimas de la discriminación sexual, los niños y las personas de edad. A este respecto,
la calidad de los servicios prestados a estos colectivos es una “muestra” del respeto
que las administraciones locales tienen por los derechos humanos en la práctica 10.
30. En varios países existen iniciativas para incorporar los derechos humanos en las
actividades de las autoridades locales. Las medidas adoptadas consisten en fomentar la
gobernanza participativa, realizar verificaciones y evaluaciones de los impactos
basadas en los derechos humanos, replantear los problemas locales como cuestiones
de derechos humanos, establecer procedimientos para comprobar la compatibilidad de
las políticas y las normativas locales con los derechos humanos, informar sobre el
cumplimiento a nivel local de los tratados de derechos humanos, impartir una
formación sistemática en derechos humanos a los funcionarios locales, sensibilizar al
público acerca de los derechos humanos, etc. La redacción de una carta local de
derechos humanos (o una disposición legislativa sobre derechos humanos) 11 en la que
se enumeran las responsabilidades específicas de la administración local en materia de
derechos humanos puede considerarse otro paso importante en el proceso de realizar
de los derechos humanos a nivel local. En ese sentido, sería muy conveniente que las
__________________
10
Ibid.
11
Cabría citar específicamente las disposiciones legislativas sobre derechos humanos aprobadas en
varias ciudades estadounidenses, empezando por la de San Francisco acerca de la Convención
sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, ya que constituyen
un buen ejemplo de la incorporación de los derechos humanos en las políticas y medidas locales.
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autoridades locales pudiesen contar con oficinas de derechos humanos dotadas de

suficientes recursos humanos y financieros para hacerse cargo plenamente de las
cuestiones de derechos humanos dentro de sus respectivas competencias locales.
V. Principales dificultades que afrontan las administraciones

locales en la protección y promoción de los derechos
humanos
31. Las principales dificultades que deben afrontar las administraciones locales en la
protección y promoción de los derechos humanos son de carácter político, económico
y administrativo. La mayor dificultad es la falta de voluntad política, sobre todo en los
países que no tienen sistemas democráticos o bien sus democracias se encuentran en
una fase incipiente. Este problema se ve exacerbado por los conflictos y tensiones
políticos en el país. Las administraciones locales en tales Estados padecen falta de
autonomía y carecen de una visión, una planificación y un compromiso a largo plazo.
En algunos casos puede haber tensiones y luchas de poder entre el gobierno central y
las autoridades locales, sobre todo en situaciones de inestabilidad o conflicto. Además,
en los Estados con una estructura muy centralista puede ser difícil desarrollar una
actividad política decidida en favor de los derechos humano s a nivel local. La falta de
autonomía y autogobierno inhibe la rendición de cuentas y el sentido de la
responsabilidad para la realización de los derechos humanos. Las políticas
centralizadas y las medidas de ajuste estructural a menudo pueden impedir la
observancia de los derechos humanos por las administraciones locales.
32. La segunda dificultad para las administraciones locales que obstaculiza la
realización y promoción de los derechos humanos es la falta de capacidad institucional
y de recursos, por falta de voluntad política para facilitar la labor de la administración
local, o bien por la difícil situación económica del país. En el informe de la Relatora
Especial sobre una vivienda adecuada como elemento integrante del derecho a un
nivel de vida adecuado y sobre el derecho de no discriminación a este respecto,
Leilani Farha, en lo relativo al papel de las autoridades locales y otros niveles
subnacionales de gobierno, se destaca la conclusión de que “la descentralización no
siempre favorece la efectividad del derecho a una vivienda adecuada ” (A/HRC/28/62,
párr. 71). Porque aunque la descentralización puede propiciar la democracia
participativa, la intervención de los ciudadanos, la transparencia y la rendición de
cuentas, estos rasgos positivos dependen de la existencia de los mecanismos y la
voluntad política necesarios para hacer efectiva una gobernanza democrática. La falta
de los recursos y presupuestos necesarios para financiar la aplicación de proyectos y
servicios a nivel local disminuye la capacidad de las administraciones locales y les
resta legitimidad en las comunidades locales.
33. La tercera dificultad es la falta de una coordinación adecuada entre el gobierno
central y la administración local. También se plantea un problema cuando las leyes
relativas al reparto de competencias entre el gobierno central y la administración local
no son sencillas, accesibles y claras. Una división bien definida de competencias entre
los distintos niveles de gobierno es condición previa para la rendición de cuentas y,
por ende, para la efectividad de los derechos humanos. Huelga decir que cada
autoridad dotada de competencias públicas tiene que respetar, proteger y hacer
efectivos los derechos humanos. A nivel local con demasiada frecuencia se descuida el
vínculo existente entre el ejercicio de los poderes públicos y la observancia de los
derechos humanos.
34. Otra dificultad es la falta de información acerca de las necesidades que se
derivan de los derechos humanos a nivel local. Toda persona que se ocupa de la
administración local debe ser consciente de las obligaciones que imponen los derechos
10/21 GE.15-13369
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humanos. A menudo estas personas no conocen bien el contenido y el alcance de esos

derechos. De este modo, muchas administraciones locales no consiguen entender ni
incorporar los derechos humanos en sus políticas y prácticas locales. Los intentos de
estrechar la coordinación en materia de derechos humanos se ven frustrados por la
falta de transparencia 12.
35. La quinta dificultad para las administraciones locales es la falta de
reconocimiento de la importancia y las aportaciones de la sociedad civil. Esta suele ir
acompañada de una falta de comprensión de los derechos humanos a nivel de la
administración local. No reconocer a la sociedad civil ni colaborar con ella menoscaba
las iniciativas de las administraciones locales para atender a los grupo marginados.
36. Otro problema para la administración local es que las obligaciones en materia de
derechos humanos no figuran entre las prioridades de los donantes y los organismos
internacionales de desarrollo en el contexto de la descentralización. En Indonesia, por
ejemplo, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, el Banco Asiático de
Desarrollo, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y otros organismos
donantes promovieron la descentralización sin prestar suficiente atención a los
derechos humanos 13.
VI. Los mecanismos de derechos humanos a nivel local

37. La protección de los derechos humanos requiere mecanismos independientes a
tal efecto. Estos pueden adoptar diversas formas según las comunidades. Entre los
posibles modelos están los defensores del pueblo a nivel local, las oficinas de defensa
del consumidor, las oficinas de defensa del paciente, los organismos contra la
discriminación, etc. Pese a lo variadas que pueden ser las competencias y estructuras
de dichos mecanismos, estos deben considerarse una vía importante para proteger los
derechos humanos y tramitar las quejas de los ciudadanos en primera instancia. Es
importante el hecho de que cuando se establece un mecanismo local de derechos
humanos se está dando visibilidad al papel de las autoridades local es en la protección
de los derechos humanos. Para poder llevar a cabo sus funciones de manera eficaz, las
autoridades locales deberían estar dotadas de suficientes recursos humanos y
financieros y resultar accesibles a todos en la localidad en cuestión.
38. La Carta Europea de Salvaguarda de los Derechos Humanos en la Ciudad,
aprobada en Saint-Denis en 2000 14, prevé la creación de defensores del pueblo como
mecanismo de prevención y como medio de defender los derechos humanos a nivel
local. Su labor es la de supervisar las administraciones locales para que no vulneren
los derechos y principios de la Carta.
39. Solo unos pocos Estados cuentan con mecanismos de protección de los derechos
humanos a nivel local. Por ejemplo, en Suiza varias ciudades han establecido
defensorías del pueblo. Dichas oficinas son órganos independientes que median en
__________________
12
Human Rights Institute, Columbia Law School.
13
Christopher Silver, “Do the donors have it right? Decentralization and changing local governance
in Indonesia”, en Globalization and Urban Development, Harry W. Richardson y Chang-Hee
Christine Bae, eds. (Berlin, Springer, 2005). Citado en el informe de la Relatora Especial sobre
una vivienda adecuada, párr. 25.
14
Este importante documento es fruto de las labores preliminares iniciadas en Barcelona en 1998 en
el marco de la Conferencia “Ciudades por los Derechos Humanos”, organizada para conmemorar
el quincuagésimo aniversario de la Declaración Universal de Derechos Humanos. Dicho evento
congregó a cientos de alcaldes y representantes políticos que unieron sus voces para solicitar un
mayor reconocimiento político como actores fundamentales para la protección de los derechos
humanos en un mundo muy urbanizado. Para más detalles, véase http://www.uclg-cisdp.org/en/
right-to-the-city/european-charter#sthash.E5JeKdIt.dpuf.
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caso de conflicto entre los particulares y las autoridades. Si bien no están autorizadas
para tomar decisiones vinculantes y solo pueden formular recomendaciones, se ha
demostrado su eficacia como vía para solucionar controversias. En la República de
Corea, varias administraciones locales han establecido comisiones de derechos
humanos. En los Países Bajos es posible presentar una denuncia por violación de los
derechos humanos ante el defensor del pueblo nacional o bien ante el mecanismo de
quejas municipal. En Dinamarca, el Consejero de los Ciudadanos de Copenhague fue
la primera institución de asesoramiento de los ciudadanos del país, establecida por el
ayuntamiento de Copenhague como función independiente de la defensoría del pueblo.
Actualmente, 21 ayuntamientos cuentan con una institución de asesoramiento del
ciudadano. En Noruega, los ayuntamientos cuentan con defensores del pueblo para
determinados ámbitos administrativos. En Bosnia y Herzegovina, algunas
administraciones locales han establecido comisiones de derechos humanos que actúan
como órganos asesores de los ayuntamientos, si bien no se trata de auténticos
mecanismos de protección de los derechos humanos. En Australia, la Comisión de
Derechos Humanos e Igualdad de Oportunidades de Victoria organiza foros sobre
gobierno local y ha elaborado un conjunto de herramientas para las administraciones
locales. Esta Comisión revisa los programas y prácticas de las administraciones
locales, previa solicitud, para comprobar si son compatibles con la Carta de Derechos
Humanos y Responsabilidades de Victoria, y facilita formación a los ayuntamientos.
En Azerbaiyán, en abril de 2003 se estableció el Consejo de Expertos Independientes
de la Oficina del Ombudsman, en el que están representados miembros de ONG
influyentes y de la sociedad civil que se ocupan de la protección de los derechos
humanos. El Comisionado lleva a cabo conferencias, cursos de formación, mesas
redondas y otras actividades en colaboración con las ONG 15.
40. En varios países (como Azerbaiyán, Eslovenia e Irlanda), la oficina del defensor
del pueblo nacional está facultada para investigar denuncias no solo contra órganos
estatales, sino también contra autoridades autónomas local es.
41. El Código Municipal de Guatemala establece la obligación de la administración
local de convocar a diferentes sectores sociales del municipio para participar en el
desarrollo e institucionalización de las políticas y planes municipales públicos de
desarrollo urbano y rural. También estipula la protección y promoción del derecho de
los vecinos y de las comunidades a su identidad cultural, de acuerdo con sus valores,
lenguas, tradiciones y costumbres. El Código también autoriza el establecimiento de
comisiones para el estudio y dictamen de los asuntos pertinentes.
VII. La ciudad de derechos humanos: marco conceptual y

principios rectores
42. La “ciudad de derechos humanos” es una de las iniciativas generadas a nivel
mundial con el fin de llevar los derechos humanos al nivel local. La iniciativa parte
del reconocimiento de la importancia de las ciudades para la promoción y protección
de los derechos humanos y en general se remite a una ciudad donde la administración
y la población locales se rigen tanto moral como legalmente por los principios de los
derechos humanos. El concepto lo creó en 1997 el People’s Movement for Human
Rights Education (PDHRE), una organización internacional de servicios sin ánimo de
lucro 16. Luego lo desarrollaría, en particular como concepto normativo, el Foro
__________________
15
Azerbaiyán, Instituto del Comisionado para los Derechos Humanos.
16
El Human Rights Cities Program gestionado por el PDHRE abarca el desarrollo de 30 ciudades de
derechos humanos y la formación de 500 jóvenes dirigentes comunitarios en 4 centros regionales
para la enseñanza de los derechos humanos.
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Mundial de Ciudades por los Derechos Humanos, que se celebra todos los años en la
ciudad de Gwangju (República de Corea).
43. La Declaración de Gwangju sobre la Ciudad de Derechos Humanos, aprobada
el 17 de mayo de 2011 en el Foro Mundial de Ciudades por los Derechos Humanos,
define la ciudad de derechos humanos a la vez “como comunidad local y como
proceso sociopolítico en un contexto local en el que los derechos humanos
desempeñan un papel clave como valores fundamentales y principios rectores”. La
ciudad de derechos humanos presupone una gobernanza compartida a nivel local en
cuestiones de derechos humanos, donde la administración local, el parlamento local
(ayuntamiento), la sociedad civil, el sector privado y otras partes interesadas cooperen
para mejorar la calidad de vida de todas las personas, animados por un espíritu de
colaboración fundamentado en las normas de derechos humanos. La incorporación de
una perspectiva de derechos humanos en la gobernanza local conlleva la introducción
de principios como la democracia, la participación, el liderazgo responsable, la
transparencia, la responsabilidad, la no discriminación, el empoderamiento y el estado
de derecho. Dentro del concepto de ciudad de derechos humanos también se considera
importante lograr una amplia participación de todos los actores e interlocutores, en
particular los grupos marginados y vulnerables, y contar con mecanismos de
protección y supervisión de los derechos humanos eficaces, independientes y
accesibles para todos. Asimismo, se reconoce la importancia de la cooperación
inter-local e internacional y la solidaridad entre las ciudades activas en la promoción y
protección de los derechos humanos 17.
44. Los Principios Rectores de Gwangju para una Ciudad por los Derechos
Humanos, aprobados el 17 de mayo de 2014 en el Foro Mundial de Ciudades por los
Derechos Humanos, consisten en: el derecho a la ciudad; la no discriminación y la
acción afirmativa; la inclusión social y la diversidad cultural; la democracia
participativa y la gobernanza responsable; la justicia social, la solidaridad y la
sostenibilidad; el liderazgo político y la institucionalización; la transversalización de
los derechos humanos; unas instituciones efectivas y la coordinación de las políticas;
la educación y la enseñanza de los derechos humanos, y el derecho a la reparación.
45. Varias ciudades de todo el mundo se han declarado oficialmente “ciudades de
derechos humanos” 18, y se han creado varias redes internacionales de ciudades.
46. Además han surgido otros conceptos en la teoría y en la práctica que
esencialmente persiguen el mismo objetivo. Uno de ellos es el “derecho a la ciudad”,
formulado por el filósofo francés Henri Lefebvre 19, que se refiere fundamentalmente al
derecho de los habitantes y “usuarios” de la ciudad a participar en la vida pública local
y a definir el espacio de la ciudad 20. Hasta ahora el concepto de “derecho a la ciudad”
se ha institucionalizado en muy pocos casos; son ejemplos el Estatuto de la Ciudad del
__________________
17
Declaración de Gwangju sobre la Ciudad de Derechos Humanos; el texto completo puede
consultarse en http://www.uclg-cisdp.org/sites/default/files/Gwangju_Declaration_on_HR_City_
final_edited_version_110524.pdf.
18
Entre ellas, Rosario (Argentina), primera ciudad de derechos humanos en 1997; Bandung
(Indonesia); Barcelona (España); Bihac (Bosnia y Herzegovina); Bogotá (Colombia); Bongo
(Ghana); Ciudad de México (México); Condado de Prince George, Maryland (Estados Un idos);
Copenhague (Dinamarca); Graz (Austria); Gwangju (República de Corea); Kaohsiung (Provincia
china de Taiwán); Kati (Malí); Korogocho (Kenya); Mogale (Sudáfrica); Montreal (Canadá);
Nagpur (India); Porto Alegre (Brasil); Saint-Denis (Francia); Sakai (Japón); Thies (Senegal);
Utrecht (Países Bajos); Victoria (Australia).
19
Henri Lefebvre, Le Droit à la Ville (París, Ed. du Seuil, 1968).
20
En el último decenio, la Coalición Internacional para el Hábitat y su Red por el Derecho a la
Vivienda y la Tierra han llevado a cabo medidas de promoción y perfeccionamiento de la
definición del “derecho a la ciudad”.
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Brasil (2001), la Carta de Montreal de Derechos y Responsabilidades (2006) y la Carta

de la Ciudad de México por el Derecho a la Ciudad (2010).
47. El derecho a la ciudad se consagró expresamente en la Carta Mundial por el
Derecho a la Ciudad (2005) 21, importante documento en cuya elaboración participaron
distintas organizaciones y redes, incluidas la UNESCO y ONU -Hábitat. La Carta
define este derecho como el uso equitativo de la ciudad conforme a los principios de
sostenibilidad, democracia, equidad y justicia social. Se trata de un derecho colectivo
de los habitantes urbanos que los legitima para actuar y organizarse, sobre la base del
respeto de sus diferencias, expresiones y prácticas culturales, con el objetivo de
ejercer el derecho a la libre determinación y alcanzar un nivel de vida adecuado. El
derecho a la ciudad existe en interdependencia con otros derechos humanos
internacionalmente reconocidos, en particular los derechos civiles, políticos,
económicos, sociales, culturales y ambientales definidos en los tratados
internacionales de derechos humanos.
48. El concepto de “los derechos de la ciudad” se ha ido perfilando en los últimos
decenios como alternativa a la retirada de responsabilidades y recursos de los
gobiernos centrales y estatales en el mercado globalizado. Cada vez es mayor la
subordinación de las ciudades a instituciones, presupuestos públicos e inversiones con
sistemas centralizados de adopción de decisiones, mientras que los ayuntamientos
tienen que valerse por sí mismos o competir por recursos que posibiliten su desarrollo
y la prestación de servicios, muchas veces sin la autoridad necesaria para recaudar
fondos o participar efectivamente en las decisiones que afectan a las asignaciones. En
esos casos, las autoridades locales se ven ante la perspectiva de privatizar bienes y
servicios públicos (lo cual suele tener repercusiones económicas negativas para los
pobres) y/o buscar financiación en el mercado privado. El concepto puede referirse a
los derechos administrativos, políticos y económicos de las administraciones locales
en relación con las autoridades nacionales o federales, y a la presencia y el papel de
las autoridades locales ante las instituciones internacionales y multilaterales (las
Naciones Unidas, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, etc.).
49. El concepto de “los derechos humanos en la ciudad”, desarrollado
principalmente en la Carta Europea de Salvaguarda de los Derechos Humanos en la
Ciudad y en la Carta Mundial de Derechos Humanos en la Ciudad 22, conlleva el
compromiso de respetar, proteger y realizar a nivel local todos los derechos humanos
internacionalmente reconocidos; el compromiso de conceder atención prioritaria a los
grupos marginados y a la población que vive en condiciones de vulnerabilidad, y el
compromiso de incorporar una perspectiva de derechos humanos en las políticas
locales (más allá de la aplicación de programas de derechos humanos).
50. Mientras tanto las mejores prácticas consisten en iniciativas que también
reconocen la validez de establecer un “hábitat de los derechos humanos”, con una idea
más amplia de la continuidad entre zonas rurales y urbanas, y el reconocimiento
consciente de que los mismos derechos de los ciudadanos valen igualmente para otros
habitantes de la periferia de los centros urbanos, y para los de regiones más distantes.
Así por ejemplo se utilizó esta expresión cuando el Primer Foro Cívico de Nairobi
declaró la ciudad un “hábitat de los derechos humanos” (2002). Esta iniciativa surgió
con el apoyo local del Mazingira Institute, con su pr ograma y actividades en pro del
medio ambiente. Asimismo, en el último decenio la Coalición Internacional para el
__________________
21
El texto completo puede consultarse en http://portal.unesco.org, http://www.urbanreinventors.net/
3/wsf.pdf y www.hic-net.org.
22
La Carta fue redactada por la Comisión de Inclusión Social, Democracia Participativa y Derechos
Humanos de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos. En 2011, el texto fue examinado y aprobado
por un conjunto de representantes elegidos, expertos y representantes de la sociedad civil venidos
de diferentes partes del mundo.
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Hábitat y su Red por el Derecho a la Vivienda y la Tierra han llevado a cabo medidas
de promoción y perfeccionamiento de la definición del “derecho a la ciudad”.
VIII. Papel de la sociedad civil en la planificación y realización

de actividades de promoción y protección de los derechos
humanos a nivel local
51. La mayoría de los Estados que respondieron al cuestionario no contestaron la
pregunta referente al papel de la sociedad civil en la planificación y el desarrollo de
actividades de protección y promoción de los derechos humanos a nivel local o dieron
respuestas vagas. Sin embargo, en una respuesta se señala la participación de
organizaciones de la sociedad civil en actividades de formación (Burundi). Otros
Estados informaron de que había ONG activas, aunque no cooperaban necesariamente
con el Gobierno (Eslovenia, Georgia, Hungría, Líbano y Suiza).
52. La sociedad civil sigue estando en el trasfondo de las decisiones que se adoptan
en vez de ser un interlocutor válido. Según se informa, las condiciones de trabajo de
las ONG en algunos países están sometidas a restricciones gubernamentales, sin que
se les permita recibir fondos; y algunos encuestados afirman que se producen
numerosas violaciones de los derechos humanos de las ONG a la libertad de expresión
y asociación.
53. La mayoría de los encuestados aclararon que los motivos para promover los
derechos humanos se basaban primordialmente en las luchas contra las violaciones de
los derechos humanos y los sufrimientos humanos que habían observad o y/o
soportado. El modelo de Ciudad de Derechos Humanos de Gwangju, en la República
de Corea, se ha extendido a otras ciudades inspirándose en el mismo espíritu que el
Movimiento de Democratización de Gwangju del 18 de mayo. En la respuesta del
Condado de Prince George, Maryland (Estados Unidos de América), se hacía
referencia a sus raíces en la experiencia local de un condado antes esclavista 23. En
muchas respuestas se afirmaba que seguían produciéndose violaciones de los derechos
humanos, en particular como consecuencia de la inseguridad económica y la crisis
financiera, la corrupción y los conflictos armados, los regímenes autoritarios, y la
discriminación por motivos de género, raza y color.
54. Tras las manifestaciones del parque en Gezi en Turquía, la sociedad civil ha
desempeñado un papel cada vez más importante en la organización de reuniones y la
preparación de informes sobre lo que determinados grupos esperan de las autoridades
locales. Algunos ejemplos positivos son las iniciativas emprendidas por la SPoD (una
ONG nacional de personas lesbianas, gais, bisexuales, transgénero e intersexuales),
dos movimientos sociales basados en Internet, la Asociación para el Apoyo y la
Formación de Mujeres Candidatas (KA.DER), el Movimiento de Urban ismo Popular,
la UIAL-EMME (Unión Internacional de Administraciones Locales, Sección para la
Región del Mediterráneo Oriental y el Oriente Medio (actualmente CGLU-MEWA)) 24.
IX. Mejores prácticas

55. El análisis de las respuestas recibidas al cuestionario muestra que la sociedad
civil resulta vital para estimular la actividad local en el ámbito de los derechos
humanos en cada país. En Hungría, por ejemplo, las ONG pueden participar en la fase
__________________
23
Comisión de Relaciones Humanas del Condado de Prince George.
24
Turquía, Centro de Investigación sobre el Derecho de los Derechos Humanos, Universidad Bilgi
de Estambul.
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A/HRC/30/49
de planificación y ejecución de los reglamentos y programas de los ayuntamientos,

según lo dispuesto en la ley. En Burundi, la sociedad civil participa activamente en la
enseñanza de los derechos humanos con vistas a la creación de programas de
información y sensibilización. En la India, los representantes de la sociedad civil han
contribuido a reforzar el papel de las administraciones locales en la adopción de
medidas eficaces de defensa de los derechos de los ciudadanos marginados en el plano
local. En Suiza, las ONG son libres de proponer diferentes proyectos, por ejemplo
contra el racismo. En Luxemburgo, el Consejo Nacional para Extranjeros es un
ejemplo de la participación de la sociedad civil en la promoción y protección de los
derechos humanos. El Consejo está compuesto por representantes de la sociedad civil
y constituye un órgano asesor que estudia la situación en que se encuentran los
extranjeros, así como su integración. Su labor consiste en formular recomendaciones
sobre proyectos gubernamentales y también sobre políticas. Dicho esto, cabe señalar
que en algunos países la sociedad civil no desempeña ninguna función en la
protección de los derechos humanos a nivel local.
56. Algunas iniciativas fomentan la capacidad de las administraciones y las
autoridades locales para ocuparse de los derechos humanos: Burundi imparte
formación sobre derechos humanos a la policía; México enseña a los funcionarios los
nuevos principios constitucionales, incluidos los derechos humanos; Georgia dirige
sus actividades de fomento de la capacidad directamente a los ciudadanos, en vez de a
las administraciones locales; en Australia, la Asociación de Gobiernos Locales y la
Comisión Nacional de Derechos Humanos cooperan entre sí para hacer efectivos los
derechos humanos a nivel local.
57. En Hungría, las administraciones locales deben analizar las condiciones en que
se encuentran los grupos desfavorecidos de su zona y promover la igualdad de
oportunidades para ellos. Luxemburgo establece obligatoriamente comisiones
consultivas para la integración social, que hacen recomendaciones a las
administraciones locales. Burundi indica como una de las mejores prácticas la
cooperación entre la administración local y el sistema de las Naciones Unidas.
Luxemburgo promueve el multilingüismo y el multiculturalismo en los servicios
públicos, por ejemplo para la integración de inmigrantes.
58. En Australia, la Comisión de Derechos Humanos e Igualdad de Oportunidades de
Victoria organiza foros sobre gobierno local y ha elaborado un conjunto de
herramientas para las administraciones locales. Esta Comisión revisa los programas y
prácticas de las administraciones locales, previa solicitud, para comprobar si son
compatibles con la Carta de Derechos Humanos y Responsabilidades de Victoria y
facilita formación a los ayuntamientos 25.
59. En 1980, el Consejo Municipal de Sakai (Japón) reconoció la santidad de los
derechos humanos y afirmó que promovería las iniciativas para la realización de una
“Ciudad para la Protección de los Derechos Humanos”. Posteriormente, la ciudad de
Sakai propuso unas políticas basadas en los principios de los derechos humanos y más
adelante se unió a otras administraciones locales para formular su propio plan de
educación e ilustración llamado “Plan de Acción de la ciudad de Sakai para el Decenio
de las Naciones Unidas para la Educación en la Esfera de los Derechos Humanos ”.
Basándose en actividades anteriores, en 2007 Sakai aprobó la “Ordenanza municipal
para el desarrollo comunitario en el respeto de la paz y los derechos humanos ” y el
“Plan de promoción de las políticas de derechos humanos de la ciudad de Sakai” y
desde entonces ha propugnado amplia y sistemáticamente una política de derechos
humanos.
__________________
25
Australia, Departamento de Infraestructura y Desarrollo Regional.
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60. Desde 1998, un programa del People’s Movement for Human Rights Education
(PDHRE) prevé el desarrollo de 30 ciudades de derechos humanos y la formación
de 500 jóvenes dirigentes comunitarios en 4 centros regionales para la enseñanza de
los derechos humanos. En 2007, el PDHRE había formado ya a 100 dirigentes
comunitarios y se estaban desarrollando 17 ciudades de derechos humanos 26.
61. En la República de Corea, varias administraciones locales y ciudades han
dirigido el movimiento de la ciudad de derechos humanos a nivel nacional e
internacional. Gwangju fue la primera ciudad de derechos humanos anunciada
oficialmente en la República de Corea y en Asia en 2010 que presentaba amplios
programas consistentes en una Carta de Derechos Humanos, un plan de acción para los
derechos humanos con los indicadores correspondientes, un defensor del pueblo, etc.
Otras administraciones locales, como las del distrito de Seongbuk y la provincia de
Chungnam, han adoptado también el concepto de ciudad de derechos humanos como
medio para hacer frente a los problemas en sus propios contextos, como los distritos
de un centro metropolitano y zonas complejas urbano-rurales.
62. Seúl, capital de la República de Corea, se proclamó a sí misma una ciudad de
derechos humanos y en 2012 aprobó una ordenanza para proteger y promover los
derechos humanos de sus ciudadanos. La ordenanza prevé el establecimi ento de una
División de Derechos Humanos dependiente del gobierno municipal, políticas de
derechos humanos, un Defensor de los Derechos Humanos, así como medidas y
directrices concretas para promover una vivienda adecuada y proteger a los
ciudadanos de los desahucios forzosos. Otras ordenanzas de derechos humanos son la
Ordenanza sobre la Promoción de los Derechos Humanos de las Personas con
Discapacidad y la Ordenanza sobre la Protección y Promoción de los Derechos
Humanos de los Niños y los Jóvenes. Entre los mecanismos de derechos humanos
figuran la División de Derechos Humanos, que lleva a cabo programas de enseñanza
de los derechos humanos y fomenta la cooperación con la sociedad civil, el Defensor
del Pueblo, el Comité de Derechos Humanos de Seúl y el Jurado de Ciudadanos para
Asuntos de Derechos Humanos. Entre las principales políticas de derechos humanos
aplicadas por la División de Derechos Humanos cabe señalar el Plan de Acción de
Seúl para los Derechos Humanos, cuyo objetivo es incorporar una perspectiva de
derechos humanos en la administración general. La sensibilización en la esfera de los
derechos humanos se ha promovido mediante programas de enseñanza de los derechos
humanos a los funcionarios y prestando apoyo a organizaciones y actividades de
derechos humanos.
63. Al igual que el innovador Estatuto de la Ciudad del Brasil (2001), la Carta de la
Ciudad de México también establece nuevos derechos dando una dimensión colectiva
a determinados derechos individuales, como por ejemplo la función social de la
propiedad. Este es un componente fundamental del derecho a la ciudad que entraña
reformas urbanas fundamentales y la redistribución y ordenamiento del territorio
urbano para construir una ciudad más justa e incluyente. La Carta de la Ciudad de
México también incluye por lo menos dos importantes principios referentes al derecho
a la ciudad tal como fue enunciado en primer lugar por Lefebvre: a) el derecho a
participar en decisiones que afectan a los habitantes urbanos y la producción de
espacio urbano; y b) el derecho a apropiarse de espacio urbano favoreciendo su valor
de uso por encima de su valor de cambio. Es de destacar que entre estos componentes
figuran los derechos jurídicos, las reivindicaciones sociales y políticas y las
condiciones materiales.
__________________
26
Rosario (Argentina); Graz (Austria); Santa Cruz (Estado Plurinacional de Bolivia); Bihac (Bosnia
y Herzegovina); Porto Alegre (Brasil); Edmonton y Winnipeg (Canadá); Temuco y Valparaíso
(Chile); municipio de Bucuy (Filipinas); Bongo, Newton, Wa, Nimamobi y Walewale (Ghana);
Nagpur (India); Korogocho (Kenya); Kita, Kati, Kayes, Sikasso y Tombuctú (Malí); Musha
(Rwanda); Thies (Senegal); Mogale (Sudáfrica); Kaohsiung (Provincia c hina de Taiwán).
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A/HRC/30/49
64. La Alianza por la Democracia y la Tolerancia contra el Extremismo y la

Violencia tiene por objeto principal trasladar proyectos que han dado buenos
resultados y posibles soluciones de un municipio a otro entre las diferentes regiones
de Alemania. En determinadas ciudades las administraciones regionales o locales
establecen y la ley mantiene órganos locales de defensa de la igualdad, así como
comisiones regionales, centros de derechos humanos, órganos de fomento de la
equidad y otras instituciones 27. Un buen ejemplo es el “ayuntamiento de derechos
humanos” de la ciudad de Graz (Austria) 28.
65. En Eslovenia, la Ley de Gobierno Local (párr. 39) define los derechos de las
minorías nacionales y la población romaní a tener una representación oficial en los
ayuntamientos, y otros municipios pueden establecer órganos encargados de las
cuestiones relativas a los derechos humanos. El programa para resolver los conflictos
relacionados con la población romaní es gestionado por el Estado con cargo al
presupuesto nacional.
66. En los Estados Unidos, la incorporación de una perspectiva de derechos humanos
en la administración local se lleva a cabo mediante iniciativas como “Bringing Human
Rights Home: How State and Local Governments Can Use Human Rights to Advance
Local Policy” (Los derechos humanos en acción: cómo pueden las administraciones
estatales y locales utilizar los derechos humanos para promover la política local). Esta
incluye una decidida defensa y una creciente conciencia de los derechos humanos,
replanteando preocupaciones locales como cuestiones de derechos humanos,
informando acerca del cumplimiento a nivel local de los tratados de derechos
humanos, llevando a cabo verificaciones y evaluaciones de impactos sobre la base de
los derechos humanos, y fomentando la gobernanza participativa. La función federal
de respetar y garantizar los derechos humanos a nivel estatal y local prevé el fomento
de nuevas iniciativas de presentación de informes, supervisión y educación. El Human
Rights Institute en la Columbia Law School, en los Estados Unidos, trabaja para
promover los derechos humanos en el país y conseguir que los Estados Unidos
respeten las normas internacionales de derechos humanos. Este proyecto propugna una
mayor coordinación de las actividades a nivel federal, estatal y local para promover y
proteger los derechos humanos en los Estados Unidos, trabajando directamente con los
organismos estatales y locales. Sin embargo, las iniciativas estatales y locales son
ocasionales y fragmentarias y pueden ser fácilmente eliminadas c omo consecuencia de
recortes presupuestarios 29.
67. En Dinamarca se lanzó un proyecto de desarrollo titulado “El ayuntamiento y la
sociedad civil” (2008) para comprobar en qué medida las nuevas maneras de compartir
responsabilidades entre el ayuntamiento y la sociedad civil pueden contribuir a
mejorar la calidad de la administración local. Hay todo un potencial por explotar, tanto
en lo que respecta a nuevas cuestiones para una interacción más estrecha como en
relación con la participación de nuevos grupos de voluntarios 30.
68. Graz forma parte del comité ejecutivo de la Coalición Europea de Ciudades
contra el Racismo, el “Forum der Europapreisträgerstädte”, y la coalición “Ciudades
para la Infancia”, y fue capital cultural de Europa en 2003. En noviembre de 2009,
Graz invitó a otras ciudades asociadas a intercambiar métodos satisfactorios de
__________________
27
Austria, Centro Europeo de Formación e Investigación para los Derechos Humanos y la
Democracia.
28
Ibid.
29
Human Rights Institute, Columbia Law School.
30
Dinamarca, The Danish Institute for Human Rights, “Questionnaire on local government and
human rights”; puede consultarse en http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/
AdvisoryCom/LocalGvt/Denmark%20-%20Danish%20Institute%20for%20Human%20Rights.pdf.
18/21 GE.15-13369
A/HRC/30/49
integración de inmigrantes para combatir el racismo. También se han organizado

campañas contra el racismo y la discriminación con otras ciudades y con ONG.
69. La alcaldía de Medellín ha introducido el programa “Medellín protege los
derechos humanos”, por el que la ciudad procura garantizar la protección, el
reconocimiento, el restablecimiento y la reparación integrales de los derechos
humanos. Los órganos capacitados para lograr este objetivo son la Subsecretaría de
Derechos Humanos y las tres unidades que la componen, entre las que figura una
Unidad de Derechos Humanos, cuyas actividades y algunos de cuyos programas son
descritos por el colaborador. La Unidad tiene el deber de coordinar sus actividades con
los diversos órganos nacionales, organizaciones sociales y ONG. La Unidad
comprende un sistema municipal de información sobre derechos humanos, que
consiste en un instrumento para la recopilación, el procesamiento y el análisis de
información sobre los derechos humanos y el derecho internacional humanitario.
70. En San Francisco, gracias a una enmienda de la carta de la ciudad se requiere
que la Comisión sobre la Condición de la Mujer lleve a cabo cada dos años un análisis
de sus comisiones y juntas desde una perspectiva de género. Asimismo, la Iniciativa
sobre los Principios de la Igualdad de Género de San Francisco es un programa que
ayuda a empresas de todo el mundo a conseguir una mayor igualdad y crear lugares de
trabajo más productivos mediante la adopción de medidas prácticas. Un programa de
donaciones para prevenir y combatir la violencia contra la mujer se ocupa de la
violencia doméstica, las agresiones sexuales y la trata de seres humanos en las
diversas comunidades de San Francisco. El Programa de Colaboración de San
Francisco contra la Trata de Seres Humanos, iniciado en 2010, comprende una gran
diversidad de organizaciones de base social y organismos públicos dedicados a
eliminar la esclavitud moderna de la ciudad 31.
X. Conclusiones y recomendaciones
71. La sociedad civil debería intervenir activamente en la planificación y la
realización de las actividades relacionadas con los derechos humanos a nivel
local. Puede presionar a las autoridades locales para que adopten un enfoque
basado en los derechos humanos y se impliquen más en su promoción. También
tiene un importante papel de supervisión y puede proporcionar información y un
asesoramiento independientes acerca del desempeño de la administración local.
Las organizaciones de la sociedad civil también pueden colaborar directamente
con la administración local para mejorar sus conocimientos sobre los derechos
humanos y crear una mayor conciencia de ellos.
72. Los funcionarios públicos locales deberían mantener un diálogo permanente
con los ciudadanos y la sociedad civil. Deben existir canales bien desarrollados
para esa comunicación y colaboración.
73. Deben adoptarse medidas a nivel nacional e internacional con el fin de
reforzar la capacidad de la sociedad civil para supervisar y colaborar con la
administración local. Fuera de los grandes municipios urbanos, la sociedad civil
suele ser débil y tiene escasa experiencia de supervisión y cooperación con la
administración local 32. Las redes internacionales de ciudades como Ciudades y
Gobiernos Locales Unidos (CGLU) pueden resultar fundamentales para
desarrollar conjuntos de instrumentos, fomentar la investigación, brindar
oportunidades para el aprendizaje entre pares y crear comunidades activas.
__________________
31
Departamento sobre la Condición de la Mujer de San Francisco.
32
Local Government and Human Rights: Doing Good Service, pág. 76.
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74. El gobierno central se encarga de facilitar a la administración local

información valiosa sobre los derechos humanos y sus efectos a nivel local. Esta
obligación de informar a los órganos locales competentes se refiere tanto a los
derechos humanos de la constitución nacional como a otros derechos humanos y
legales garantizados por el derecho internacional. Las novedades que se
produzcan en el fomento de los derechos humanos a nivel internacional (por
ejemplo, nuevos tratados y convenios, recomendaciones, directrices y ejemplos de
mejores prácticas) deben señalarse a nivel local. Al hacerlo, es de la mayor
importancia que esa información no sea meramente in abstracto. Es preciso hacer
de los derechos humanos algo más concreto y más practicable dadas las
necesidades específicas a nivel local. Sobre todo cuando se trata de garantías
internacionales de los derechos humanos, el gobierno central tiene que convertir
las cuestiones pertinentes de protección de los derechos humanos en medidas
concretas que aplicar o normas que acatar.
75. Al hacer los derechos humanos más practicables y más efectivos a nivel
local, deben indicarse ámbitos específicos muy conectados con el ejercicio efectivo
de los derechos humanos a nivel local. Por ejemplo, si se prestan servicios
públicos locales, debe garantizarse el acceso a ellos sin ningún tipo de
discriminación. A fin de apoyar a la administración local en la observancia de los
derechos humanos, deben prepararse “hojas de ruta” para la realización de los
derechos humanos en esos ámbitos específicos. Dichas hojas de ruta podrían ser
muy útiles para facilitar el ejercicio de los derechos humanos a nivel local (por
personas no expertas en derechos humanos).
76. En su informe al Consejo de Derechos Humanos, el Comité Asesor hizo
hincapié en las consecuencias negativas de la corrupción en el disfrute de los
derechos humanos (A/HRC/28/73). El Comité recomendó preparar una estrategia
integrada para la promoción de los derechos humanos y para la lucha contra la
corrupción. Este resultado del informe es también de interés para la promoción
de los derechos humanos a nivel local. Debe prestarse atención especial a todas
aquellas actividades locales que estén expuestas a la corrupción, en especial a la
prestación de servicios públicos. Por una parte, la adopción de medidas contra la
corrupción debe considerarse como una cuestión que afecta a los derechos
humanos. Por otra, la promoción de los derechos humanos no puede tener éxito ni
ser efectiva si no se toman medidas contra la corrupción. Así pues, deben tenerse
especialmente en cuenta todo tipo de medidas preventivas a este respecto.
77. En cuanto a la supervisión del cumplimiento a nivel interno de las
obligaciones internacionales de derechos humanos, debe alentarse a los
mecanismos competentes de las Naciones Unidas a que también entablen un
diálogo con las administraciones locales. Las autoridades locales deberían
participar en el Examen Periódico Universal de su país, ya que esto supondría
una mejora de la calidad del seguimiento dado a las recomendaciones aceptadas.
Las recomendaciones del EPU y las observaciones finales de los órganos de
tratados de las Naciones Unidas deberían ser divulgadas por el gobierno central
entre las autoridades locales. También deberían mencionarse las directrices
armonizadas para la presentación de informes a los órganos creados en virtud de
tratados internacionales de derechos humanos, en las que se alienta a los Estados
a que faciliten “la participación de los departamentos de su administración a
nivel central, regional y local, y en su caso federal y provincial, en la preparación
de los informes periódicos” (HRI/MC/2005/3, párr. 50 a)).
78. También es preciso preparar principios rectores para la administración local
y los derechos humanos, teniendo en cuenta diversas normas acerca del papel de
la administración local y la ciudad en la realización de derechos humanos
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A/HRC/30/49
internacionalmente reconocidos. Una vez aprobados, esos principios rectores

serán un instrumento útil para aclarar el papel de los diversos actores e
instituciones y para desarrollar estrategias concretas de aplicación de las
recomendaciones del presente informe y otras recomendaciones de los
procedimientos especiales del Consejo de Derechos Humanos, su mecanismo del
EPU y los órganos de tratados de las Naciones Unidas.
GE.15-13369 21/21
11 de marzo de 2013
Español
Original: inglés

Tema 3 de la agenda
Informe de la Relatora Especial sobre la extrema pobreza

y los derechos humanos, Magdalena Sepúlveda Carmona
Resumen
En el presente informe, la Relatora Especial sobre la extrema pobreza y los derechos
humanos se centra en el derecho a la participación de las personas que viven en la pobreza.
La participación en sí misma es un derecho humano básico, un requisito o catalizador para
el ejercicio y disfrute de otros derechos humanos, y reviste una importancia fundamental
para potenciar el papel de las personas que viven en la pobreza a fin de atajar las
desigualdades y las asimetrías del poder en la sociedad. El informe presenta un enfoque de
la participación que tiene en cuenta los derechos humanos y un marco basado en dichos
derechos para determinar el modo de incluir de un modo significativo y efectivo a las
personas que viven en la pobreza en la formulación, aplicación y evaluación de políticas y
programas, teniendo en cuenta los obstáculos con los que se encuentran.
GE.13-11797 (S) 170413 190413

A/HRC/23/36
Índice
Párrafos Página
I. Actividades emprendidas por la titular del mandato ............................................... 1–5 3
II. Introducción ............................................................................................................ 6–11 3
III. Participación, poder y pobreza................................................................................ 12–24 4
IV. Marco normativo..................................................................................................... 25–34 7
V. El enfoque de la participación basado en los derechos humanos ........................... 35–79 11
A. Respeto por la dignidad, la autonomía y la agencia........................................ 37–39 11
B. No discriminación e igualdad ......................................................................... 40–59 12
C. Transparencia y acceso a la información........................................................ 60–64 15
D. Rendición de cuentas ...................................................................................... 65–70 16
E. Empoderamiento............................................................................................. 71–79 17
VI. Recomendaciones a los Estados: marco operacional para velar por la
participación genuina de las personas que viven en la pobreza .............................. 80–86 20
2 GE.13-11797
A/HRC/23/36
I. Actividades emprendidas por la titular del mandato

1. La Relatora Especial sobre la extrema pobreza y los derechos humanos, Magdalena
Sepúlveda Carmona, presenta este informe de conformidad con la resolución 17/13 del
Consejo de Derechos Humanos.
2. Desde su anterior informe anual (A/HRC/20/25), la Relatora Especial ha presentado
un informe a la Asamblea General (A/67/278), en el que analiza los obstáculos al acceso a
la justicia con que se topan las personas que viven en la pobreza.
3. En el 21º período de sesiones del Consejo de Derechos Humanos, de conformidad
con la resolución 15/19, la Relatora Especial presentó el proyecto final de los Principios
Rectores sobre la extrema pobreza y los derechos humanos (A/HRC/21/39), aprobados por
consenso el 27 de septiembre de 2012 en la resolución 21/11. En diciembre de 2012, en la
resolución bianual sobre los derechos humanos y la extrema pobreza (A/RES/67/164), la
Asamblea General tomó nota con aprecio de los principios rectores. Posteriormente, la
Relatora Especial ha celebrado reuniones con el Comité de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales (noviembre de 2012) y con el Comité para la Eliminación de la Discriminación
contra la Mujer (febrero de 2013), durante las que alentó a sus miembros a remitirse a los
principios rectores en los debates futuros que celebren con los Estados partes.
4. Durante el ciclo de presentación de informes en curso, la Relatora Especial visitó
también Namibia (octubre de 2012) y Mongolia (diciembre de 2012), y aprovecha esta
oportunidad para agradecer a los Gobiernos de ambos países el apoyo activo que prestaron
durante las misiones.
5. Además, durante el período de presentación de informes la Relatora Especial
participó en numerosos actos y celebró reuniones de trabajo con gobiernos, organismos de
las Naciones Unidas, el Banco Mundial, organismos donantes, instituciones académicas,
organizaciones no gubernamentales (ONG) y representantes de las personas que viven en la
pobreza. En el sitio web del mandato figura la información relativa a esas reuniones1.
II. Introducción
6. La cuestión de la participación ocupa un lugar prioritario en el mandato de la
Relatora Especial: en sus resoluciones 8/11 y 17/13, el Consejo de Derechos Humanos le
pidió que, entre otras cosas, formulara recomendaciones sobre el modo en que las personas
que viven en la extrema pobreza pueden participar en la elaboración de medidas que les
afectan. La Relatora Especial ha destacado la importancia de la participación en todos sus
informes, incluido el marco conceptual esbozado al inicio de su mandato (A/63/274).
7. A fin de responder a la petición del Consejo de Derechos Humanos, en el presente
informe se examinan los principios y las normas fundamentales de derechos humanos que
determinan el contenido del derecho a la participación en lo que concierne a los miembros
de la sociedad más pobres y marginados. Tras examinar esas normas y reglas, el informe
presenta un marco basado en los derechos humanos para lograr una participación
significativa y habilitadora, y especifica las medidas necesarias y los factores propicios para
apoyar y permitir dicha participación de las personas que viven en la pobreza.
8. Si bien la cuestión de la participación de las personas que viven en la pobreza es un
tema recurrente en los documentos sobre el desarrollo y la ayuda humanitaria, se ha
debatido poco al respecto desde una perspectiva de los derechos humanos, por lo que la
1
http://www.ohchr.org/EN/Issues/Poverty/Pages/SRExtremePovertyIndex.aspx.
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Relatora Especial celebra la decisión del Consejo de Derechos Humanos de llevar ese
debate a los foros dedicados a dichos derechos.
9. Para elaborar el informe, la Relatora Especial envió un cuestionario a los Estados y a
otros interesados en el que les pedía información sobre mecanismos de participación que se
hubieran aplicado en el plano nacional. Las respuestas figuran en el sitio web del mandato2.
La Relatora Especial tuvo en cuenta un examen de muchos estudios sobre la participación y
una reunión de expertos convocada por ella y organizada por la Oficina del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos los días 28 y 29 de enero
de 2013. Asimismo, participó en un seminario organizado por el Movimiento Internacional
ATD Cuarto Mundo que se celebró del 24 al 26 de enero de 2013 en Pierrelaye (Francia) y
en el que participaron activistas que viven en la pobreza, trabajadores comunitarios,
miembros de la comunidad académica y representantes de ONG y de organismos de las
Naciones Unidas, para formular recomendaciones sobre la participación al término de una
evaluación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio realizada a lo largo de dos años y
medio por personas que viven en la pobreza en 11 países.
10. La Relatora Especial desea expresar su gratitud a todos los Estados y organizaciones
de la sociedad civil que aportaron información, y a los expertos, ONG y organismos de las
Naciones Unidas que apoyaron este proceso y ayudaron a elaborar el presente informe.
Agradece especialmente el apoyo y las orientaciones del Movimiento Internacional ATD
Cuarto Mundo.
11. El presente informe presta una atención especial al papel de los Estados en la
participación, ya que ellos son los principales responsables de proteger los derechos
humanos. No obstante, hay otros actores que desempeñan también una función importante
para facilitar y organizar la participación, por lo que el marco basado en los derechos
humanos que se presenta no es exclusivo de los procesos gestionados por el Estado. En la
última sección se formulan recomendaciones a los Estados sobre medidas concretas que
pueden adoptar para respetar, proteger y hacer efectivo el derecho a la participación.
III. Participación, poder y pobreza

12. La falta de poder es una característica universal y básica de la pobreza. La pobreza
no es solo la falta de ingresos, sino que se caracteriza más bien por un círculo vicioso de
impotencia, estigmatización, discriminación, exclusión y privación material, que se
refuerzan mutuamente. La impotencia se manifiesta de distintos modos, pero es
básicamente la incapacidad de participar o de influir en las decisiones que afectan
profundamente a la propia vida, decisiones que, sin embargo, adoptan actores más
poderosos que ni entienden la situación de las personas que viven en la pobreza ni
generalmente tienen muy en cuenta sus intereses.
13. El derecho de las personas que viven en la pobreza a participar plenamente en la
sociedad y en la adopción de decisiones tropieza con una gran cantidad de obstáculos que
agravan la situación, obstáculos de tipo económico, social, estructural, jurídico y sistémico3.
Todos ellos tienen que ver con su falta de poder financiero, social y político. La
2
Respondieron a los cuestionarios Armenia, Bosnia y Herzegovina (Distrito de Brcko), Bulgaria,
Burkina Faso, Eslovenia, Estonia, Francia, Grecia, Guatemala, el Iraq, el Japón, Kazajstán, Kuwait,
Lituania, México, Mongolia, Nicaragua, Qatar, Rumania, el Senegal, Serbia, y Túnez. Algunas
organizaciones de la sociedad civil también respondieron a un cuestionario similar. Todas las
respuestas figuran en: http://www.ohchr.org/EN/Issues/Poverty/Pages/ResponsesGovernments
LivingInPoverty.aspx.
3
Muchos de ellos son parecidos a los obstáculos con los que se encuentran cuando intentan acceder a
otros derechos; véase A/67/278 (2012).
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discriminación y el estigma, la incapacidad de hacer valer sus derechos, la falta de ingresos,

la desconfianza y el miedo a las autoridades limitan las posibilidades de participar que
tienen las personas que viven en la pobreza y sus incentivos para hacerlo. Debido a su
condición y a su nulo poder, las personas que viven en la pobreza son también
especialmente vulnerables a la corrupción, el clientelismo y la subordinación. Llevado al
extremo, las personas pobres o marginadas pueden tener que hacer frente a represalias
(procedentes del Estado o de actores no estatales, como dirigentes corruptos de empresas de
la comunidad) si expresan su opinión en espacios participativos, represalias que pueden
manifestarse en forma de actos violentos o amenazas dirigidos contra ellos o contra sus
familias, bienes o medios de subsistencia. A menudo, el hecho de que las personas que
viven en la pobreza dependan económicamente de otras personas o grupos más poderosos
puede también impedirles participar o expresar su opinión, aún sin amenazas concretas, por
miedo a perder sus medios de vida. Este problema se presenta especialmente en sociedades
muy jerarquizadas o estructuradas en castas.
14. La privación de medios materiales y la imposibilidad de hacer valer sus derechos
crean un círculo vicioso: cuanto mayor es la desigualdad, menor es la participación; y a
menor participación, mayor es la desigualdad4. Cuando no se recaba activamente ni se
facilita la participación de las personas que viven en la pobreza, estas no pueden participar
en la adopción de decisiones y, a la hora de formular y aplicar las políticas, sus necesidades
e intereses no se tienen en cuenta. Ello agrava su exclusión y frecuentemente perpetúa el
privilegio de las élites, que pueden influir directamente en la política, o de los grupos como
la clase media, cuya voz tiene una presencia considerable en los medios de difusión y otros
espacios públicos. Así pues, la comunidad internacional reconoce que la falta de
participación en la adopción de decisiones y en la vida civil, social y cultural es un rasgo
que define y causa la pobreza, más que simplemente una consecuencia de esta5.
15. Sin duda, el objetivo principal de los derechos humanos es transformar la dinámica
del poder existente entre los individuos que conforman la sociedad, a fin de hacer frente a la
opresión, subvertir la subordinación y marginación de determinados grupos o personas, y
promover la agencia individual (entendida como la capacidad de actuar en defensa de los
propios intereses), la autonomía y el respeto de la dignidad inherente a cada ser humano.
Una cuestión importante para la teoría y la práctica de los derechos humanos es impedir que
los actores poderosos impongan su voluntad o sus intereses a expensas de otros mediante la
coacción, la fuerza o la manipulación. En consecuencia, los procesos participativos basados
en los derechos humanos no aceptan la dinámica del poder tal cual es, sino que más bien
parten de la premisa de que deben eliminarse las diferencias de poder, y tratan de detectar y
afrontar explícitamente la desigualdad, incluidos los desequilibrios de poder estructurales y
sistémicos existentes en la vida social y económica. Para lograrlo, es necesario conocer el
modo en que se manifiesta el poder en un contexto determinado, diagnosticar las relaciones
de poder asimétricas, y entender la manera en que se ejerce dicho poder tanto dentro de las
comunidades como entre ellas para controlar y excluir a los grupos desfavorecidos.
16. Mediante una participación genuina y efectiva, las personas pueden ejercer su
agencia, autonomía y libre determinación. La participación limita también la capacidad de
las élites de imponer su voluntad sobre las personas y los grupos que quizás no cuenten con
los medios de defender sus intereses. Concebida como un derecho, la participación es un
medio de hacer frente a las formas de dominación que restringen la agencia y la libre
determinación de las personas, y otorga a las que viven en la pobreza poder sobre las
decisiones que afectan a sus vidas, transformando las estructuras de poder existentes en la
4
Consejo de Europa Living in Dignity in the XXIst Century, Poverty and Inequality in Societies of
Human Rights: the Paradox of Democracies, 2013, pág. 125.
5
Programa de Acción de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (1995), A/CONF.166/9, cap. II,
párr. 19.
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sociedad y permitiendo un goce de los derechos humanos mayor y compartido de manera

más amplia.
17. La participación basada en los derechos es especialmente necesaria para que las
personas más pobres y marginadas puedan hacer oír su voz, ya que se fundamenta en los
principios de dignidad, no discriminación e igualdad. Por lo tanto, en contraste con algunos
procesos supuestamente "participativos" que son puramente formales, simbólicos o
llevados a cabo para dar una pátina de legitimidad a políticas predeterminadas, la
participación basada en los derechos pretende ser transformadora y no superficial o
instrumental, y promueve y exige la participación activa, libre, informada y genuina de las
personas que viven en la pobreza en todas las etapas de la formulación, aplicación y
evaluación de las políticas que les afectan, basándose en un análisis amplio de sus derechos,
capacidad y vulnerabilidades, de las relaciones de poder y las relaciones entre los géneros,
y de los papeles que desempeñan los diferentes actores e instituciones6.
18. La participación se ha asociado con diversos efectos positivos en los programas de
cooperación para el desarrollo, ayuda humanitaria y reducción de la pobreza, tales como la
mejora en la evaluación de las necesidades y capacidades, así como en la aplicación y la
sostenibilidad. No obstante, hay diversidad de opiniones sobre el grado de repercusión
positiva que la participación puede tener en la reducción de la pobreza, y depende del tipo
de participación que se estudie y en qué ámbito. En cualquier caso, resulta evidente que en
muchos casos los procesos de participación han arrojado resultados positivos por lo que se
refiere a enfrentar la pobreza y la exclusión social, en particular al fomentar la organización
y la capacidad, reforzar la cohesión social y la gobernanza democrática, y lograr mejores
resultados en materia de desarrollo (como una mejora de los servicios)7. La participación en
procesos como la elaboración de presupuestos o la supervisión de servicios ha aportado
beneficios tangibles a personas que viven en la pobreza en casos específicos, pero la
participación en sí misma no es un remedio milagroso para reducir la pobreza y, si se quiere
alcanzar ese objetivo, debe combinarse con otros elementos como la mejora de los servicios
públicos, la educación y los mecanismos de rendición de cuentas8.
19. Además, como la participación no es simplemente un medio para alcanzar un fin
(por ejemplo la reducción de la pobreza) sino más bien un derecho humano fundamental
que tiene valor en y por sí mismo, los resultados más importantes (como el ejercicio de la
libre determinación, la conciencia de los derechos, la asertividad y el empoderamiento, y el
aumento de la capacidad y el capital social) pueden ser intangibles o difíciles de medir. Si
bien se reconocen las ventajas instrumentales que puede tener la participación, el presente
informe se centra en la participación como un derecho inherente que tiene como objetivo
empoderar a las personas que viven en la pobreza, y en él se pretenden determinar la
conducta que los Estados deben tener y las medidas que deben adoptar a fin de respetar,
proteger y promover ese derecho para las personas que viven en la pobreza.
20. El presente informe se centra en el valor intrínseco de la participación como derecho
fundamental inherente a las personas en virtud de su humanidad. Ese derecho a participar y
a ejercer influencia en los procesos de adopción de decisiones que afectan a la propia vida
está ligado indisolublemente al concepto más fundamental del ser humano y al objetivo de
los derechos: respeto de la dignidad y ejercicio de la agencia, la autonomía y la libre
determinación. El derecho a la participación impone a los Estados obligaciones concretas
6
ActionAid, People's Action in Practice: ActionAid's Human Rights Based Approach 2.0, 2012.
7
J. Gaventa y G. Barret, So What Difference Does it Make? Mapping the Outcomes of Citizen
Engagement, documento de trabajo Nº 347 del Instituto de Estudios sobre el Desarrollo, 2010.
8
G. Mansuri y V. Rao, Localizing Development: Does Participation Work? , Banco Mundial, 2012,
pág. 8.
6 GE.13-11797
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que estos han asumido voluntariamente en varios instrumentos de derechos humanos

vinculantes9.
21. La participación, cuando se realiza basándose en los derechos, brinda a las personas
que viven en la pobreza la oportunidad de ser agentes activos de su propio destino, por lo
que tiene una importancia fundamental para reclamar la dignidad. Los testimonios de las
personas que viven en la pobreza confirman que la participación genuina y efectiva puede
tener efectos importantes: fomentar el respeto de sí mismo y granjearse el de los otros, crear
un sentimiento de pertenencia, entrar a formar parte de una red donde uno puede contar su
experiencia y sentirse escuchado y apoyado por los otros, recuperar la confianza en sí
mismo y elaborar un plan de futuro, y ser reconocido como ser humano10.
22. El derecho a la participación está estrechamente vinculado con el empoderamiento,
que es un objetivo y principio de derechos humanos fundamental. La participación efectiva
puede fomentar la capacidad y la conciencia de los derechos, y permite a las personas que
viven en la pobreza considerarse miembros de pleno derecho de la sociedad y agentes
autónomos, en lugar de verse sometidos a las decisiones adoptadas por otras personas que
las consideran objetos de asistencia o meras estadísticas. Como afirmó un activista peruano,
"para nosotros, participar es salir de nuestro aislamiento, romper con nuestro silencio y
acabar con nuestro miedo… Antes tenía miedo, hoy soy fuerte, no me humillo"11. También
puede brindar a las personas que viven en la pobreza la oportunidad de pronunciarse contra
la injusticia, la discriminación y el estigma, y de hacerles frente, puede darles la confianza
de tratar con funcionarios del gobierno y lidiar con la burocracia. En realidad, ejercer su
derecho a la participación puede ser un trampolín que les lleve a reclamar plenamente otros
derechos.
23. En último término, el disfrute del derecho a la participación puede beneficiar a toda
la sociedad, fomentando la confianza y la solidaridad, creando una mayor cohesión social y
contribuyendo a crear sociedades más inclusivas y plurales, y aportando nuevos temas y
voces al debate público.
24. No cabe duda de que iniciar y mantener procesos de participación genuina y efectiva
exige tiempo, paciencia, recursos y planificación, pero no es una simple opción de políticas
que los responsables de formularlas puedan elegir no aplicar. Los Estados (todos los
poderes en los planos local, nacional e internacional) tienen una obligación legal de
implantar procesos y mecanismos participativos que sean inclusivos, significativos y no
discriminatorios, y comprometerse de manera constructiva con los resultados que se
obtengan. Todos los Estados pueden, con voluntad política, mejorar el disfrute de ese
derecho. La práctica de algunos Estados, organismos de las Naciones Unidas y
organizaciones de la sociedad civil ha demostrado que es posible que los Estados creen o
apoyen mecanismos participativos que logren empoderar a los miembros desfavorecidos de
la población y mejorar las políticas. La experiencia pone de manifiesto que las ventajas y
las oportunidades compensan los riesgos y las dificultades.
IV. Marco normativo

25. El marco internacional de los derechos humanos afirma el derecho a participar en la
dirección de los asuntos públicos y el derecho de las personas afectadas por las decisiones
9
Véase la sección IV infra.
10
Basado en la experiencia de personas que viven en la pobreza, expresada en la reunión celebrada por
el Movimiento Internacional ATD Cuarto Mundo en Pierrelaye (Francia) en enero de 2013.
11
Movimiento Internacional ATD Cuarto Mundo, La miseria es violencia: romper el silencio, buscar la
paz, 2012, pág. 60.
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más importantes a participar en los procesos correspondientes a la adopción de estas. El

derecho a la participación está consagrado en numerosos instrumentos internacionales de
derechos humanos, como la Declaración Universal de Derechos Humanos (arts. 21 y 27), el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 25), el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (arts. 13.1 y 15.1), la Convención sobre la
eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (arts. 7, 8, 13 c) y 14.2),
la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación
Racial (art. 5 e) vi)), la Convención sobre los Derechos del Niño (arts. 12 y 31), la
Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad (arts. 3 c), 4.3, 9, 29 y 30),
la Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores
migratorios y de sus familiares (arts. 41 y 42.2), la Declaración de las Naciones Unidas
sobre el derecho al desarrollo (arts. 1.1, 2 y 8.2) y la Declaración de las Naciones Unidas
sobre los derechos de los pueblos indígenas (arts. 5, 18, 19 y 41).
26. Esas normas han sido desarrolladas posteriormente por órganos encargados de
supervisar la aplicación de los tratados de derechos humanos, que han destacado que la
participación debe entenderse de manera amplia y exigen medidas concretas de carácter
político, jurídico e institucional. La participación electoral es solo una de las expresiones
específicas del derecho a la participación (A/HRC/18/42, párr. 5); si bien unas elecciones
libres e imparciales son un componente básico, no bastan para garantizar que quien vive en
condiciones de pobreza disfrute del derecho a participar en las decisiones fundamentales
que afectan a su vida (E/C.12/2001/10, párr. 12). Según el Comité de Derechos Humanos,
el derecho a la participación en la dirección de los asuntos públicos "abarca todos los
aspectos de la administración pública y la formulación y aplicación de políticas
internacionales, nacionales, regionales y locales" (CCPR/C/21/Rev.1/Add.7, párr. 5). El
derecho a la participación requiere de mecanismos participativos de base jurídica, "que den
acceso [...] a la información pertinente, el apoyo adecuado [...], información sobre la
consideración otorgada a las opiniones [...] y procedimientos de denuncia, recurso o
desagravio" (CRC/C/GC/12, párr. 48). La participación no debe ser un acto momentáneo,
sino que exige un largo proceso de intenso intercambio sobre la elaboración de políticas,
programas y medidas en todos los contextos pertinentes (ibid., párr. 13). Por ejemplo, el
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha dicho que la participación en los
procesos de adopción de decisiones debe formar parte integrante de toda política, programa
o estrategia con respecto a los derechos a la salud y al agua (E/C.12/2000/4, párr. 54, y
E/C.12/2002/11, párr. 48). El derecho no se limita a la participación en instituciones
políticas oficiales, sino también en las actividades civiles, culturales y sociales
(A/HRC/18/42, anexo, párr. 5); por ejemplo, el derecho a participar en la vida cultural es
también un elemento esencial del derecho a la participación, y los Estados deben adoptar
medidas concretas para asegurar su disfrute (E/C.12/GC/21, párr. 39).
27. Todos los derechos humanos son interdependientes e indivisibles, y la participación
no es una excepción. Por lo tanto, asegurar la participación efectiva y genuina de las
personas que viven en la pobreza exige que el Estado respete, proteja y haga efectivo un
amplio conjunto de derechos humanos vinculados entre sí, especialmente la libertad de
expresión (Declaración Universal de Derechos Humanos, art. 19; y Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, art. 19), la libertad de reunión (Declaración Universal de
Derechos Humanos, art. 20; y Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, art. 21),
la libertad de asociación (Declaración Universal de Derechos Humanos, art. 20; Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, art. 22; Convención sobre la eliminación de
todas las formas de discriminación contra la mujer, art. 7 c); y Convención sobre los
Derechos del Niño, art. 15), el derecho a buscar, recibir y difundir información
(Declaración Universal de Derechos Humanos, art. 19; y Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, art. 19) y el derecho a la educación, incluido el derecho a la educación
en la esfera de los derechos humanos (Pacto Internacional de Derechos Económicos,
8 GE.13-11797
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Sociales y Culturales, art. 13.1; Declaración Universal de Derechos Humanos, art. 26.2;
Convención sobre los Derechos del Niño, art. 29.1; y Convención sobre los derechos de las
personas con discapacidad, art. 24 c)). Todos esos derechos son requisitos previos
necesarios para la participación: a fin de participar de manera efectiva, todos los miembros
de la población deben poder organizarse, reunirse, expresarse sin intimidación ni censura,
conocer los hechos y argumentos pertinentes, ser conscientes de sus derechos, y tener las
competencias y la capacidad necesarias. Para asegurar la rendición de cuentas y el acceso a
recursos y reparación en los casos en que se vulneren los derechos, los Estados partes deben
también velar por que todos los miembros de la población tengan un acceso efectivo a la
justicia, incluidos el derecho a un juicio con las debidas garantías (Declaración Universal
de Derechos Humanos, art. 8 y 10; y Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
art. 14) y el derecho a un recurso efectivo (Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, art. 3) (A/67/578).
28. En lo que respecta al derecho a la información, los Estados han de hacer todo lo
posible para asegurar el acceso fácil, rápido, efectivo y práctico a la información que pueda
ser de interés público, entre otros medios, poniendo dicha información a disposición de la
opinión pública e instituyendo los procedimientos necesarios que permitan el acceso rápido,
efectivo, práctico y fácil a la información. Las tasas impuestas no deben constituir un
obstáculo no razonable para acceder a la información, y debe existir un sistema de recurso
para los casos en que se deniegue el suministro de información (CCPR/C/GC/34).
29. La educación es un derecho humano fundamental en sí mismo y un medio por el que
los adultos y los niños desfavorecidos pueden salir de la pobreza y participar plenamente en
sus comunidades (E/C.12/1999/10, párr. 1). El derecho a la educación, tal como se pone de
manifiesto en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
implica concretamente que "la educación debe capacitar a todas las personas para participar
efectivamente en una sociedad libre"; por lo tanto, los programas educativos deben
transmitir los conocimientos necesarios para permitir la plena participación, en pie de
igualdad, en las comunidades locales y nacionales (E/C.12/GC/21, párr.27).
30. En consecuencia, los Estados tienen obligaciones positivas, con arreglo al derecho
internacional de los derechos humanos, de establecer mecanismos específicos a todos los
niveles pertinentes para asegurarse de que todas las personas interesadas tengan la
oportunidad de facto de participar en la dirección de los asuntos públicos y en las
decisiones que puedan afectarles (A/63/274, párr. 22). Esto es especialmente importante
para las personas que viven en la extrema pobreza, quienes pueden carecer de la fuerza, los
conocimientos o la educación necesarios para realizar una aportación significativa a la
dirección de los asuntos públicos.
Otras fuentes del derecho internacional

31. Además de los instrumentos de derechos humanos de las Naciones Unidas, otros
diversos marcos jurídicos se refieren también a la participación. Si bien no se centran
específicamente en la participación de las personas que viven en la pobreza, esos otros
marcos pueden ayudar igualmente a determinar el contenido jurídico del derecho a la
participación. Por ejemplo, la Convención sobre el acceso a la información, la participación
del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos ambientales
(Convención de Aarhus) regula los derechos procedimentales para la adopción de
decisiones por los Estados partes. Vincula los derechos medioambientales con los derechos
humanos y, en particular, el derecho a la participación12, y se basa en tres pilares: el acceso
a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la
12
S. Stec y S. Casey-Lefkowitz, The Aarhus Convention: an Implementation Guide, Naciones Unidas,
Nueva York y Ginebra, 2000, pág. 1.
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justicia en asuntos ambientales. La Convención establece unos requisitos mínimos para la

participación del público en las distintas categorías de la adopción de decisiones en asuntos
ambientales, entre los que figuran: a) la notificación puntual y efectiva al público
interesado; b) plazos de tiempo razonables para la participación, incluida la previsión de la
participación en una etapa inicial; c) el derecho del público interesado a inspeccionar de
manera gratuita la información pertinente al proceso de adopción de decisiones; d) la
obligación del órgano decisorio de tener debidamente en cuenta el resultado de la
participación del público; y e) la rápida notificación al público de la decisión, y la puesta a
disposición de la opinión pública del texto de la decisión y de las razones y consideraciones
que la fundamentan13.
32. El Convenio Nº 169 (1989) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)
sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes se centra en la participación de
los pueblos indígenas en la adopción de decisiones y es la única convención internacional
que impone a los gobiernos la obligación de consultar directamente con las comunidades14.
Afirma que la consulta con los pueblos indígenas debe realizarse mediante procedimientos
adecuados, de buena fe y a través de las instituciones representativas de esos pueblos; los
pueblos involucrados deben tener la oportunidad de participar libremente en todos los
niveles de la formulación, aplicación y evaluación de las medidas y los programas que les
afecten directamente. El Convenio Nº 169 de la OIT especifica también las circunstancias
individuales en las que es obligatorio consultar con los pueblos indígenas y tribales. En
particular, la reubicación o el desplazamiento de la comunidad deben producirse
únicamente con su "conocimiento libre e informado".
33. Las consultas, si no se realizan con las instituciones o las organizaciones indígenas y
tribales que sean verdaderamente representativas de los pueblos en cuestión, no cumplirán
los requisitos del Convenio. En particular, al aplicar el Convenio, varios fallos de tribunales
nacionales y regionales han concluido que la falta de participación de grupos indígenas en
consultas o procesos de adopción de decisiones vulneraba sus derechos y, en consecuencia,
se han emitido órdenes judiciales imponiendo un amplio conjunto de medidas que van
desde la invalidación de proyectos gubernamentales aprobados, especialmente en los
sectores de la minería, la silvicultura y la energía, hasta recursos para las personas
afectadas15.
34. La Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas,
si bien no es jurídicamente vinculante, desarrolla en mayor medida la importancia del
consentimiento libre, previo e informado en asuntos de importancia fundamental para los
derechos, la supervivencia y la dignidad de los pueblos indígenas16, basándose en su
derecho a la libre determinación. "Libre" significa sin coacción, intimidación ni
manipulación; "previo" implica antes de realizar la actividad o adoptar la decisión, con
tiempo suficiente para que los pueblos indígenas puedan llevar a cabo su propio proceso de
adopción de decisiones; "informado" exige que se proporcione información objetiva, exacta
y completa en relación con la actividad, presentada de manera y forma comprensible para
los pueblos indígenas (A/HRC/18/42, anexo, párr. 25).
13
J. Foti y otros, Voz y opción: abriendo la puerta a la democracia ambiental, Instituto de Recursos
Mundiales, 2008, pág. 19.
14
J. Foti y L. de Silva, Un lugar en la mesa: la inclusión de los grupos vulnerables en las decisiones
relativas al desarrollo y el medio ambiente, Instituto de Recursos Mundiales, 2010, pág. 4.
15
Véase, por ejemplo, OIT, Aplicación del Convenio Nº 169 de la OIT por tribunales nacionales e
internacionales en América Latina – una recopilación de casos, 2009.
16
Véanse, por ejemplo, los artículos 10, 11, 19, 28, 29 y 32.
10 GE.13-11797
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V. El enfoque de la participación basado en los

derechos humanos
35. Si bien el marco jurídico vigente no especifica cómo lograr y apoyar la participación
de las personas que viven en la pobreza, una interpretación sistemática y teleológica17 de
varias normas y principios de derechos humanos puede servir de orientación al respecto. En
la presente sección se analizan varios principios básicos de derechos humanos para
determinar cómo se ha de entender y hacer realidad el derecho a la participación de las
personas que viven en la pobreza desde una perspectiva de los derechos humanos. En la
sección siguiente se formulan recomendaciones concretas a los Estados sobre cómo llevar a
la práctica estos principios.
36. Los principios de derechos humanos que figuran a continuación deben regir todos
los procesos participativos, incluidos el diseño, la formulación, la ejecución, el seguimiento
y la evaluación. En cada epígrafe se dan una serie de orientaciones al objeto de ilustrar el
tipo de medidas específicas que requeriría el principio en cuestión para articular un proceso
participativo en conformidad con los derechos humanos, incluyente y accesible para las
personas que viven en la pobreza. Las directrices que aquí figuran se citan a título
ilustrativo18 y quizá no sean válidas o pertinentes en cualquier circunstancia.
A. Respeto por la dignidad, la autonomía y la agencia
37. La dignidad es lo que fundamenta todos los derechos humanos y está íntimamente
ligada a los principios de igualdad y de no discriminación. La participación basada en los
derechos humanos puede servir para que las personas que viven en la pobreza recuperen su
dignidad y su autonomía en la medida en que les permite granjearse un lugar como agentes
activos con derechos y responsabilidades, y posibilita su agencia en las decisiones que
afectan directamente a sus vidas.
38. Todo proceso o estrategia de participación debe darse en el respeto de la dignidad
propia de quienes viven en la pobreza y valorar los conocimientos, la experiencia y la
aportación de cada persona. La participación ha de basarse ante todo en la premisa de que
cada persona es un interlocutor válido que puede aportar conocimientos únicos y valiosos.
Los procesos participativos deben partir de las ideas y perspectivas de quienes viven en la
pobreza y valorarlas como corresponde, en vez de dar por sentado que se ajustarán a las
suposiciones, los métodos o la forma de pensar de los funcionarios19.
39. Un proceso participativo que respeta plenamente la dignidad y la autonomía de
quienes viven en la pobreza es aquel que resulta provechoso para esas personas y les
permite ejercer su influencia sobre el resultado final. Debe incluirlas en todas las fases de
los procesos de toma de decisiones para darles la oportunidad de definir las prioridades o
cuestionar el programa de actividades previstas de manera fundamental.
17
Artículo 31 de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados.
18
Debido a la naturaleza y las limitaciones del presente documento, esta sección trata en general del
disfrute del derecho a la participación de las personas que viven en la pobreza. Harían falta medidas
adicionales para facilitar la participación de algunos grupos o individuos concretos como los niños,
las personas de edad, las personas con discapacidad y los pueblos indígenas. En el presente informe
no se describen dichas medidas específicas.
19
P. Beresford y M. Hoban, Participation in Anti-poverty and Regeneration Work and Research:
Overcoming Barriers and Creating Opportunities, Joseph Rowntree Foundation, 2005, pág. 34.
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B. No discriminación e igualdad
40. Todos los seres humanos deben poder disfrutar y ejercer sus derechos humanos en
condiciones de igualdad y sin discriminación de tipo alguno. El principio de igualdad y no
discriminación establece que todas las personas deben tener oportunidades iguales y
efectivas de dar a conocer su opinión a otros miembros de la sociedad y de participar en los
procesos de toma de decisiones. Se debe procurar de manera especial que determinados
grupos víctimas de formas estructurales de discriminación (como las mujeres, las minorías
étnicas y las personas con discapacidad, entre otros grupos) tengan las mismas
oportunidades de expresar su opinión, entre otros medios destinando recursos, mecanismos
y estrategias específicas a tal fin.
41. La no discriminación y la igualdad son elementos fundamentales del marco
internacional de derechos humanos20. Estos principios deben respetarse en todas las fases
del proceso participativo, desde la selección de los participantes hasta la evaluación.
42. Las personas que viven en la pobreza son objeto de discriminación por la propia
pobreza (E/C.12/GC/20, párrs. 34 y 35) y muchas veces también porque pertenecen a otros
sectores desfavorecidos de la población, como los pueblos indígenas, las personas con
discapacidad, las minorías étnicas y las personas que viven con el VIH/SIDA, entre otros.
Se debe dedicar especial atención a defender el derecho a la igualdad entre hombres y
mujeres21. Durante las fases de diseño, ejecución y seguimiento de los procesos
participativos, los Estados deben tener presentes las diferentes experiencias de hombres y
mujeres y las relaciones de poder entre ambos sexos en la comunidad. Deben tener en
cuenta las múltiples formas de discriminación que experimentan las mujeres y atender a sus
necesidades específicas en cada momento de la vida (infancia, adolescencia, madurez y
vejez). Los procesos participativos también deben tomar en consideración las
responsabilidades de quienes se encargan de las tareas de cuidado sin reforzar los patrones
de discriminación ni los estereotipos negativos.
43. Aun cuando existen mecanismos participativos, las personas que viven en la pobreza
tienen serias dificultades para usarlos o ejercer su influencia a través de ellos22 por falta de
información, una educación escasa o analfabetismo. A nivel logístico, los procesos
participativos frecuentemente exigen un tiempo y unos recursos que quienes viven en la
pobreza sencillamente no tienen; por ejemplo, puede que deban costearse el transporte para
llegar al lugar de la reunión, encontrar a alguien que cuide de sus hijos o ausentarse del
trabajo, con el consiguiente descuento en su remuneración de esas horas. Muchas de estas
personas viven en lugares rurales apartados y no hablan el idioma oficial, por lo que puede
resultarles difícil acceder a información sobre los procesos participativos o llegar a los
puntos de reunión.
44. El principio de igualdad y de no discriminación requiere una intervención afirmativa
para lograr que todos tengan las mismas oportunidades de participación. Para ello es
preciso identificar los obstáculos que impiden la participación de los grupos vulnerables y
desfavorecidos y poner los medios para eliminarlos con el fin de lograr una igualdad
20
Véanse, por ejemplo, Declaración Universal de Derechos Humanos, art. 2; Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, arts. 2 y 26; Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, art. 2.2; Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación Racial, art. 1; Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación
contra la mujer, art. 1; Convención sobre los Derechos del Niño, art. 2; y Convención sobre los
derechos de las personas con discapacidad, art. 5.
21
Véanse, por ejemplo, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, art. 3; Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, art. 3; y Convención sobre la eliminación de todas
las formas de discriminación contra la mujer, art. 1.
22
Véase Mansuri y Rao, Localizing development, pág. 5.
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sustantiva. Un enfoque de derechos humanos requiere tomar medidas para eliminar las
asimetrías de poder a nivel comunitario y los obstáculos físicos, económicos, jurídicos,
culturales y políticos que impiden a los grupos marginados ejercer su derecho a la
participación. Los procesos participativos no deben limitarse a evitar que se perpetúen las
asimetrías de poder en las comunidades, sino que deben servir para que los miembros más
desfavorecidos y excluidos de la comunidad puedan participar con carácter prioritario.
45. No basta con lograr que en los espacios de toma de decisiones existentes haya más
personas que viven en la pobreza. Para que estas personas ejerzan su derecho a la
participación se las debe involucrar realmente desde el principio mismo del proceso,
incluido el momento en que se fijan las prioridades, teniendo en cuenta varios riesgos
políticos (como la cooptación y la manipulación).
46. Antes de poner en marcha el proceso participativo, los Estados y otros facilitadores
deben plantearse y facilitar los recursos, estrategias y mecanismos específicos necesarios
para posibilitar la participación de quienes viven en la pobreza, en particular de los más
marginados y excluidos. Para impedir la discriminación, habrá que formar y educar a los
funcionarios para que eviten estigmas y estereotipos.
47. Toda comunidad o grupo demográfico tiene su propia dinámica de poder; incluso los
mecanismos participativos destinados a las personas que viven en la pobreza pueden ser
copados por una "élite" de individuos con más poder dentro de una comunidad. Los
procesos en los que no se haga por llegar a los grupos nuevos y marginados reforzarán el
statu quo, socavando el principio de igualdad. Por eso, para evitar que los grupos
dominantes acaparen los procesos participativos por cooptación, los funcionarios deben
seguir una formación que les permita detectar y entender cómo se ejerce el poder para
controlar y excluir a los grupos desfavorecidos. Su cometido será emitir un diagnóstico
sobre las relaciones de poder y contrarrestarlas, asegurándose de que sus propios actos no
reproducen o legitiman la dinámica de poder en cuestión.
48. Es preciso crear mecanismos de coordinación de la participación adecuados que sean
participativos en sí mismos. En términos de inclusión e identificación de los participantes,
los destinatarios de los programas se deben definir pensando en garantizar la participación
de todos aquellos interesados que se sientan o se vean afectados por la política, la decisión
o el programa de que se trate. Los principios de no discriminación y de igualdad exigen que
se identifique a los participantes siguiendo una dinámica transparente y proactiva que debe
consistir, entre otras cosas, en analizar o ubicar a los interesados para localizar a los grupos
vulnerables o desfavorecidos a los que afectarían los efectos de la decisión, además de
identificar y hacer participar desde el principio a los grupos y las comunidades más
marginadas, teniendo en cuenta los obstáculos existentes, y dedicar recursos para llegar
a ellas23.
49. Partiendo del principio de igualdad entre mujeres y hombres, los preparativos deben
incluir un análisis de género, y se ha de brindar a los miembros de ambos sexos la
oportunidad de expresar sus opiniones, en particular, si es necesario, mediante consultas
específicas (por ejemplo, espacios exclusivamente femeninos) y actividades de apoyo. Los
procesos de identificación de los participantes no deben depender de las élites comunitarias
de una manera que pudiera reforzar las desigualdades existentes, por ejemplo si se exigiera
un certificado emitido por funcionarios o por las élites comunitarias que indique que la
persona podría verse "afectada" por las consecuencias de una decisión24. Las ONG que
mejor conocen y más relación tienen con la comunidad pueden ayudar a identificar a los
miembros más excluidos y contribuir a su inclusión y su participación.
23
Foti y de Silva, A Seat at the Table, pág. 15.
24
Ibid., pág. 11.
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50. Además, los principios de igualdad y de no discriminación hacen necesario que los
procesos y los mecanismos participativos cumplan los requisitos de disponibilidad,
accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad.
51. En el contexto de la participación, se entiende que hay disponibilidad si existen
canales de participación y acceso a la información y mecanismos de rendición de cuentas
en cantidad (y de calidad) suficiente para satisfacer las necesidades de la comunidad en
cuestión.
52. Los mecanismos, las oportunidades y los procesos deben ser física y
económicamente accesibles para todos, sin discriminación y sin que ello suponga un coste o
un riesgo desproporcionado. Esto significa que se deben eliminar los obstáculos que
impiden participar a los más pobres y a los más marginados, incluidos los que vienen a
añadirse o a solaparse por motivos de edad, discapacidad, etnia, idioma, ubicación
geográfica y otros factores.
53. Los mecanismos, los procesos y los canales de participación deben poder adaptarse
al contexto local en función de las necesidades específicas de las comunidades o los
individuos en los diferentes contextos sociales y culturales, así como a la evolución de los
contextos y las normativas locales, nacionales e internacionales.
54. En términos de aceptabilidad, los procesos y los canales de participación e
información y los mecanismos de rendición de cuentas deben respetar en su diseño y
ejecución los valores, las normas y las prácticas culturales de todos los grupos que los
soliciten y los utilicen. Deben respetar igualmente la diversidad, por lo que tendrán que usar
la terminología y las referencias aceptadas por la comunidad, y también debe ser
culturalmente apropiado para la comunidad el espacio dedicado a los procesos
participativos.
55. Por ejemplo, por lo que se refiere a la accesibilidad, los organizadores deben
procurar que el lugar elegido para las reuniones no tenga un efecto excluyente ni
obstaculice la participación de las personas que viven en la pobreza. Los procesos que se
desarrollen a nivel comunitario permitirán reducir los costes y el tiempo de desplazamiento
de los participantes, con lo que su intervención será más probable. Los procesos
participativos también deben incluir a las comunidades rurales apartadas. Los organizadores
deben anunciar el proceso con suficiente antelación a través de un medio de comunicación
apropiado, que variará en función de la comunidad de que se trate, según los principios de
aceptabilidad y adaptabilidad. Se han de considerar las vías de comunicación tradicionales
y personales, ya que quizá haya más posibilidades de que la información llegue a las
personas que viven en la pobreza por estos canales que a través de boletines o anuncios
oficiales publicados en un sitio web.
56. Asimismo, los organizadores deben preguntar a las personas para encontrar una hora
a la que celebrar las reuniones que no les reste posibilidades de remuneración salarial ni
vaya en detrimento de sus responsabilidades de cuidado (por ejemplo, después del horario
normal de trabajo y durante las temporadas en que los trabajadores migrantes están
disponibles y en casa)25. Los organizadores y los facilitadores deben formarse para entender
el contexto social, cultural y político, fomentar la confianza y el respeto, ser imparciales y
motivar y apoyar a los participantes. También es posible que tengan que realizar
actividades de fomento de la capacidad con los participantes antes del proceso principal.
57. Para asegurar la participación equitativa de las personas que viven en la pobreza, se
debe reembolsar a los participantes todos los costes derivados de su asistencia a las
reuniones, incluidos los costes incurridos por adelantado, los costes ocultos y los costes de
25
Ibid., pág. 19.
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oportunidad. Como mínimo, se les reembolsarán los costes de transporte, y si fuera

necesario, su tiempo, y se pondrá a su disposición un servicio de guardería in situ. Los
organizadores deben crear un ambiente de seguridad. Los procedimientos de participación
deben dar cabida a la expresión plena de las opiniones de las personas que viven en la
pobreza, de forma oportuna y sobre la base de un entendimiento completo de las cuestiones
en juego, para que puedan influir en el resultado26.
58. Las relaciones de poder sociales e intracomunitarias se han de reconocer y explicar
abiertamente27 al comenzar el proceso para afrontar los factores que suelen obstruir el
debate y que impiden que salgan a relucir cuestiones de desigualdad en los ámbitos de toma
de decisiones. Teniendo en cuenta los diferentes tipos de relaciones de poder (visibles,
ocultas e invisibles) y las necesidades particulares de los grupos marginados, los
funcionarios y los promotores deben adoptar las medidas necesarias para que estos grupos
puedan organizar y expresar francamente sus opiniones y se hagan oír. En aras de una
igualdad sustantiva y plena en el disfrute del derecho a la participación y para facilitar la
expresión plena y libre (sobre todo en comunidades muy patriarcales o estratificadas
socialmente), se deben celebrar reuniones separadas con los grupos excluidos o vulnerables.
Por ejemplo, en algunas comunidades puede que convenga separar a los participantes por
grupo de edad y sexo. No obstante, para no ahondar la exclusión, habrá que llevar los
debates a una reunión plenaria central en los momentos críticos para que todos los grupos
puedan poner en común sus análisis e iniciativas28. Del mismo modo, aunque puede que las
dinámicas de poder exijan reuniones y procesos separados que posibiliten la plena
participación y la libre expresión de las personas que viven en la pobreza, cuando
corresponda, los mecanismos de participación deben brindar a los miembros de los
diferentes grupos sociales la oportunidad de interactuar e intercambiar puntos de vista.
59. El formato y el nivel de formalidad de la reunión no debe tener un efecto
distanciador ni ser difícil de negociar para quienes viven en la pobreza. Los organizadores
deben dejar suficiente tiempo a los participantes para debatir y llegar a un consenso o a una
postura común a partir de la que elaborar mensajes representativos y legítimos. La
metodología del proceso no debe basarse por completo en el medio escrito para no excluir a
quienes no sepan escribir ni leer o lo hagan mal. Conviene usar, en cambio, métodos más
incluyentes y accesibles que comprendan medios diversos como los pictogramas o el teatro.
La accesibilidad y la adaptabilidad implican que las reuniones deben celebrarse en el
idioma minoritario que convenga a la comunidad en caso necesario y, si no es posible, debe
haber intérpretes con una buena formación.
C. Transparencia y acceso a la información
60. Desde una perspectiva de los derechos humanos, el acceso efectivo a la información
pública es una condición que ha de darse para el ejercicio de otros derechos humanos. El
ejercicio del derecho a la participación depende de la transparencia y el acceso a
información completa, actualizada y comprensible. Es preciso que las personas tengan la
capacidad y la oportunidad de usar la información, entiendan cuáles son sus derechos y
puedan evaluar la calidad de los servicios, las políticas o los programas en cuestión. La
transparencia es básica para que los titulares de derechos tengan plena conciencia de los
objetivos y el alcance del proceso, y sepan también qué otros actores participan y cuál es su
papel y su nivel de influencia.
26
A/HRC/18/42, anexo, párr. 8.
27
Beresford y Hoban, Participation in Anti-poverty and Regeneration Work and Research, pág. 34.
28
ActionAid, People's Action in Practice, pág. 59.
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61. Los organizadores deben facilitar información y herramientas aptas con suficiente
antelación para que los individuos puedan tomar decisiones informadas en cada fase del
proceso participativo. No basta con proporcionar información, sino que esta debe cumplir
además los principios de accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad. Esto quiere decir que
la información debe facilitarse de una manera accesible para los más pobres y
desfavorecidos, teniendo presentes sus dificultades, en particular el analfabetismo y las
barreras idiomáticas. Además debe ser gratuita, pertinente, actual y comprensible y estar
disponible sin términos o jerga técnica en los idiomas locales. Las actividades de
divulgación y difusión deben ajustarse al contexto local y utilizar canales que permitan
llegar a los más pobres, por ejemplo, en forma no escrita y a través de anuncios
radiofónicos o teatro comunitario.
62. Los organizadores deben celebrar reuniones preliminares con bastante antelación
para decidir los parámetros, metas, objetivos y alcance, con la intervención de los posibles
participantes. También deben acordar por adelantado con los participantes formas
aceptables de facilitación, presidencia y liderazgo29. Deben explicar a los posibles
participantes el nivel y el tipo de participación que se ofrece, así como las funciones y
responsabilidades de los facilitadores, las personas que formulan políticas, los participantes
y otros interesados.
63. Cuando los participantes se reúnen por primera vez, se deben aclarar y acordar los
objetivos y el alcance del proceso, fijando expectativas realistas y aclarando las posibles
limitaciones. Los participantes deben saber por qué han sido invitados a participar y cómo
se emplearán sus opiniones, y debe quedarles claro cuánta influencia pueden esperar tener
en el resultado final. También se les debe indicar qué otras consideraciones y actores entran
en el proceso. Debe haber un mecanismo o unos procedimientos que permitan a los
participantes solicitar y acceder fácilmente a la información adicional que les parezca
necesaria.
64. Una vez el órgano competente haya adoptado una decisión, se la deberá notificar
rápidamente a los participantes y al público; tanto el texto de la decisión como las
justificaciones conexas deben hacerse públicas a través de medios accesibles a las personas
que viven en la pobreza. Además, los informes sobre el proceso y las reuniones celebradas
deberán facilitarse en todos los idiomas que corresponda de manera accesible, sin dejar por
ello de respetar la confidencialidad.
D. Rendición de cuentas
65. La rendición de cuentas es un aspecto fundamental del enfoque de los derechos

humanos por lo que respecta a la participación. La participación entendida como derecho
implica que hay personas con derechos y personas con obligaciones que pueden y deben
rendir cuentas si no respetan, protegen y hacen efectivo ese derecho. A tal efecto, la
población debe tener acceso a los procedimientos y las instituciones de reparación o
recurso, así como a los mecanismos que velan por que el Gobierno respete el derecho de
acceso a la información y el derecho a la participación30.
66. Los organizadores deben asegurarse de que existan mecanismos eficaces de
denuncias antes de que empiece el proceso. Las obligaciones y la cadena de
responsabilidades en la toma de decisiones, así como el propio proceso, deben quedar
claros desde el principio, y los participantes deben estar al tanto de sus derechos y
obligaciones. Los participantes deben evaluar periódicamente el proceso mediante
29
Beresford y Hoban, Participation in Anti-poverty and Regeneration Work and Research, pág. 27.
30
Foti y otros, Voice and Choice, pág. 9.
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indicadores derivados de sus prioridades. Cuando sea pertinente, el proceso tendrá que ser
supervisado por asesores independientes.
67. Al concluir el proceso, se debe presentar una evaluación final de lo que se ha
acordado y lo que no, para su examen y aceptación con los participantes31, así como
información sobre los siguientes pasos en el proceso de toma de decisiones y los
responsables de ellos. La confidencialidad respecto de los participantes debe respetarse en
el informe final o el resumen del proceso.
68. A un proceso participativo debe seguirle una actividad concertada y una evaluación
participativa. Quienes viven en la pobreza deben tener acceso efectivo a los mecanismos de
reparación para poder exigir responsabilidades a quienes toman las decisiones si les parece
que no han tenido lo bastante en cuenta los resultados del proceso participativo o para
interponer recursos en caso de abuso. También debería haber mecanismos de rendición de
cuentas accesibles para protestar contra las políticas o los programas puestos en marcha con
un déficit de participación. Debe tratarse de mecanismos accesibles y adaptables; por
ejemplo, tendría que facilitarse una variedad de canales gratuitos, según fuera necesario, en
función de las necesidades y las dificultades de las personas que viven en la pobreza. Los
mecanismos de denuncias y reparación deben contar con recursos suficientes y han de ser
culturalmente apropiados y estar diseñados para facilitar la participación más amplia
posible de los grupos vulnerables y desfavorecidos, sobre todo mujeres.
69. Para los Estados, la participación de las personas que viven en la pobreza en las
decisiones que afectan a sus vidas es una obligación legal más que una opción política. Una
persona no puede verse excluida de participar, ni se le puede "retirar la invitación" a
hacerlo, por ejemplo, si lo que dice cuestiona el statu quo. Debe ser posible hacer efectivo
el derecho a la participación e impugnar ante los tribunales el déficit de participación. Por
lo tanto, todo proceso participativo basado en los derechos exige que existan leyes,
políticas, instituciones, procedimientos y mecanismos de reparación adecuados que
permitan pedir cuentas en caso de déficit, exclusión, manipulación y cooptación de la
participación. Deben ser mecanismos transparentes, que se ajusten a los criterios de
disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad. Por último, los responsables de
la formulación de políticas y los funcionarios públicos deben estar obligados a responder a
las demandas del pueblo.
70. La cuestión de quién puede erigirse en representante legítimo de las personas que
viven en la pobreza es un asunto sumamente delicado. Idealmente, quienes viven en la
pobreza deberían intervenir directamente en todos los procesos de toma de decisiones
(véase el apartado E). No obstante puede que los representen agentes de la sociedad civil,
como facilitadores o trabajadores comunitarios, en cuyo caso estos serán plenamente
responsables de su trabajo frente a la comunidad. También se les deben pedir cuentas si
hacen mal uso de su posición, cometen un abuso de confianza o se exceden en su mandato.
E. Empoderamiento
71. Desde la perspectiva de los derechos humanos, la participación debe tener como fin
último el empoderamiento. Por ello, no debe ser extractiva ni instrumental, sino que debe
estar dirigida a incrementar la capacidad, el capital social, la confianza y los conocimientos
de las personas que viven en la pobreza, y a dar a conocer a esas personas los derechos que
las asisten.
31
R. McGee y A. Norton, Participation in Poverty Reduction Strategies: A Synthesis of Experience with
Participatory Approaches to Policy Design, Implementation and Monitoring, Documento de trabajo
Nº 109 del Instituto de Estudios sobre el Desarrollo, 2000, pág. 70.
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72. En la actualidad, muchos procesos participativos se limitan a la "consulta": una

autoridad superior divulga información a los miembros del público o la obtiene de ellos.
Los procesos participativos que no se diseñan ni ponen en práctica con una perspectiva de
derechos humanos pueden, de hecho, tener un efecto contrario al del empoderamiento, y
servir para la exclusión o para reforzar las estructuras de poder existentes. En cambio, la
participación basada en los derechos humanos constituye una herramienta importante para
empoderar a las personas que viven en la pobreza, pues les permite usar su voz para influir
en los procesos de toma de decisiones que les afectan.
73. Existe una distinción importante, por lo que respecta al potencial de
empoderamiento, entre los espacios de políticas cerrados, aquellos en los que se participa
por invitación y los establecidos por los propios interesados32. Los espacios creados para
influir en las políticas no deben estar cerrados ni predeterminados, sino que deben permitir
que las ideas surjan desde la propia base33, y la participación debe producirse en una fase
del proceso lo bastante temprana para contribuir al establecimiento de las prioridades e
influir en las deliberaciones, la elaboración y los resultados. La participación no debe
limitarse a los asuntos marginales o periféricos, sino que debe centrarse en las cuestiones
fundamentales, como podrían ser los servicios públicos, los presupuestos o la política
fiscal. El empoderamiento debe ser uno de los objetivos principales y expresos de la
participación, para lo que habrá de ofrecer un proceso de aprendizaje participativo gracias
al cual las personas puedan analizar los problemas locales y elaborar soluciones que utilicen
y promuevan los derechos.
74. Para que se dé una participación efectiva, es indispensable contar con una base de
ciudadanos instruidos e informados que conozcan sus derechos. En particular, se debe
empoderar a las personas que viven en la pobreza para hacer efectiva su participación. Por
consiguiente, es fundamental dotar a las personas que viven en la pobreza de una mayor
capacidad de implicarse en los procesos participativos, para lo cual habrá que promover en
ellas el pensamiento crítico y la capacidad de analizar y hacer frente a las estructuras de
opresión y las relaciones de poder. Su empoderamiento debe servir para que estas personas
determinen cuáles son las causas fundamentales de su marginación y para que pasen a la
acción (de forma individual o colectiva) con el fin de formular reivindicaciones y hacer
efectivos sus derechos. Esto requiere, entre otras cosas, actividades de educación en la
esfera de los derechos humanos y otras formas de fomento de la capacidad34, que deben
estar incorporadas en todo proceso participativo y empezar antes de que el proceso
comience. Puede tratarse, por ejemplo, de cursos para hablar en público, actividades de
educación en los derechos humanos, talleres o campañas de divulgación de información.
75. En la medida de lo posible, las personas que viven en la pobreza deben poder fijar
los términos del debate y elegir los temas a tratar. Los facilitadores deben hacer posible la
participación, especialmente en lo que respecta a los más desfavorecidos y excluidos, pero
no deben dominar ni "dirigir" demasiado el debate.
76. Deben someterse a examen y debate las decisiones sustantivas35, como las
cuestiones presupuestarias y de distribución de recursos. Los estudios muestran que es más
probable obtener una participación dinámica si el control de los recursos está próximo a la
32
L. VeneKlasen y otros, Rights-based Approaches and Beyond: Challenges of Linking Rights and
Participation, documento de trabajo Nº 235 del Instituto de Estudios sobre el Desarrollo, 2004,
pág. 5.
33
Instituto de Estudios sobre el Desarrollo, What Do We Know About How to Bring the Perspectives of
People Living in Poverty into Global Policy-making? 2012, pág. 3.
34
ACNUDH, Principios y directrices para la integración de los derechos humanos en las estrategias de
reducción de la pobreza, pág. 32.
35
Development Research Centre on Citizenship, Participation and Accountability, Blurring the
Boundaries: Citizen Action Across States and Societies, 2011, pág. 45.
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población local, proximidad que es también crucial para determinar si la participación

influirá en la vida de las personas36. Las personas que viven en la pobreza deben contar con
un espacio donde criticar todos los elementos de un programa o proyecto, así como el
ideario o las razones que lo sustentan. Por ejemplo, la prestación de un servicio puede tener
lugar principalmente en el ámbito local, pero las decisiones importantes sobre la asignación
de recursos, la estructura de la prestación del servicio, etc., pueden estar tomándose a nivel
central. Por lo tanto, una participación auténtica requiere que el público pueda debatir y
criticar ambos elementos de la ecuación.
77. Las ONG, especialmente las organizaciones de nivel popular, son importantes para
apoyar y facilitar la participación de las personas que viven en la pobreza, pero no poseen
un poder de representación. El personal o los voluntarios de las ONG o de las
organizaciones de la sociedad civil no deben ser considerados automáticamente
"representantes" o "portavoces" de las personas que viven en la pobreza, sino que deben
ejercer de facilitadores y promotores con el objetivo último de dar a esas personas la
posibilidad de expresarse e influir, con arreglo a las condiciones que ellas mismas
establezcan, en el proceso de adopción de decisiones. El personal y los voluntarios de estas
organizaciones también pueden ayudar a la comunidad a organizar y empoderar a las
personas que viven en la pobreza, dotándolas de competencias y conocimientos que
propicien una participación más activa y una expresión libre.
78. En lugar de limitarse a organizar reuniones para obtener información, los
facilitadores y organizadores deben adoptar medidas para aumentar la capacidad de los
participantes y fomentar un mejor disfrute de sus derechos, como el derecho a la educación
y a la libertad de expresión. Deben aprovecharse las oportunidades de organizar talleres o
cursos relacionados con las necesidades de los participantes, como podrían ser cursos de
alfabetización o liderazgo. Podría resultar útil recabar la participación de las organizaciones
locales en las actividades de fomento de la capacidad organizativa local. Los facilitadores
también pueden ayudar a los participantes a establecer vínculos útiles, tanto horizontales
con otras comunidades o grupos comunitarios, como verticales con personas en puestos de
responsabilidad y con los funcionarios competentes, por ejemplo en el gobierno local.
79. Las labores de evaluación y seguimiento deben ser colaborativas. La vigilancia
debería ser asunto de los propios participantes, basándose en los indicadores fijados por
ellos mismos en función de sus prioridades y el análisis de los cambios. Dado que trabajar
con personas que viven en la pobreza requiere un proceso de larga duración, y no basta con
una intervención aislada37, una "consulta" no debe constituir nunca un objetivo en sí misma,
sino que debe ser parte de un proceso continuo que ofrezca a las personas que viven en la
pobreza diversas posibilidades de ejercer su derecho a la participación, y que exija a los
responsables de la adopción de decisiones que examinen detenidamente las opiniones
expresadas. Deben dedicarse recursos a hacer que los mecanismos de participación sean
duraderos y puedan sustentarse de manera autónoma, por ejemplo formando a facilitadores
procedentes de las capas populares e invirtiendo en ellos. Deben crearse y promoverse foros
para el diálogo frecuente entre los encargados de formular las políticas y las personas que
viven en la pobreza.
36
R. McGee, Legal Frameworks for Citizen Participation: Synthesis Report, Logolink, 2003, pág. 54.
37
X. Godinot y Q. Wodon (eds.), Participatory Approaches to Attacking Extreme Poverty, documento
de trabajo Nº 77 del Banco Mundial, 2006, pág. 8.
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VI. Recomendaciones a los Estados: marco operacional

para velar por la participación genuina de las personas
que viven en la pobreza
80. Las personas que viven en la pobreza tienen derecho a participar en el diseño,
la aplicación y el seguimiento de las intervenciones referidas a la pobreza y demás
políticas, programas e intervenciones que afecten a sus vidas, y a pedir cuentas a los
responsables. Si la participación se examina desde la óptica de las normas y los
principios de derechos humanos, es posible vislumbrar el enfoque y las medidas
necesarias para lograr la participación efectiva y genuina de las personas que viven en
la pobreza.
81. Tomando como base el marco de derechos humanos ya descrito, la presente
sección contiene orientaciones prácticas para los Estados sobre cómo hacer efectivo el
derecho a la participación de las personas que viven en la pobreza. No es posible ni
deseable formular directrices universales detalladas, pues la participación depende
siempre de cada contexto sociocultural y de la dinámica de poder imperante. Por
consiguiente, los formatos y el diseño adecuados dependerán de cada contexto y,
además, deben surgir desde la base, en consulta con las comunidades. No obstante, es
importante intentar lograr un entendimiento común sobre qué constituye un
mecanismo o proceso aceptablemente participativo, así como sobre las normas
mínimas apropiadas con las que medir la idoneidad y la calidad de la participación en
lo que respecta a las personas que viven en la pobreza. Los derechos humanos son una
vía para lograr todo esto.
82. Aunque las recomendaciones de esta sección se dirigen principalmente a los
Estados, muchas se aplican también a los procesos participativos establecidos por
otros intervinientes, como las instituciones financieras internacionales o los
organismos donantes. También hay recomendaciones dirigidas a las instituciones
nacionales de derechos humanos, pues estos organismos pueden desempeñar un papel
crucial.
83. Los Estados tienen tres niveles de obligaciones con respecto a los derechos
humanos: la obligación de respetar, la obligación de proteger y la obligación de
cumplir (E/C.12/GC/21, párr. 48). En lo que respecta al derecho de participación, la
obligación de respetar requiere que los Estados partes se abstengan de interferir,
directa o indirectamente, en el disfrute de este derecho. Por ejemplo, los Estados no
deben cerrar los espacios de participación, imponer la censura, reprimir el debate
público ni tomar represalias contra quienes expresan su opinión (por ejemplo
sometiéndolos a actos de violencia, confiscando sus bienes o metiéndolos en la cárcel).
La obligación de proteger requiere que los Estados adopten medidas para evitar que
terceras partes (empresas o particulares, por ejemplo) interfieran en el disfrute del
derecho a la participación. Ello incluiría: salvaguardar los espacios de participación,
proteger la libertad de expresión a través de medidas legislativas y de políticas, y
proteger a las personas frente a las represalias de actores no estatales. También
requiere que los Estados brinden protección a los movimientos sociales, a quienes
organizan la iniciativa comunitaria y a los defensores de los derechos humanos. Por
último, la obligación de cumplir requiere que los Estados faciliten, promuevan y
provean lo necesario para la efectividad plena del derecho a la participación,
recurriendo para ello a medidas apropiadas de carácter legislativo, administrativo,
judicial, presupuestario y de otra índole. Esto incluye mejorar las competencias y
capacidades del público y los funcionarios, someter decisiones de auténtico calado a la
consideración del público, y dedicar recursos al establecimiento de mecanismos
20 GE.13-11797
A/HRC/23/36
participativos que sean duraderos y sostenibles para influir en las prioridades, los
programas y las decisiones nacionales.
84. Los organismos estatales y los responsables de formular las políticas deben
estar dispuestos a valorar las conclusiones de los procesos participativos, a examinar
con espíritu crítico sus propias prácticas y actitudes, y a dedicar los recursos y el
tiempo necesarios a la participación efectiva de las personas que viven en la pobreza.
La institución de una participación genuina requerirá que el Estado renuncie al
control unilateral de ciertos ámbitos de política que los gobiernos han considerado
tradicionalmente suyos, como los asuntos presupuestarios. De modo similar, y si bien
el éxito de la participación suele depender de alguna forma de intervención estatal, los
Estados no deben intentar "apropiarse" de todos los espacios de participación, y
deben proteger y promover el papel de las ONG y de la sociedad civil.
85. Se han aplicado prácticas de participación prometedoras en una amplia
variedad de contextos, por parte de Estados, organismos bilaterales de desarrollo,
organismos de las Naciones Unidas, organizaciones de la sociedad civil y otros
intervinientes. Entre los ámbitos más destacados a los que se ha aplicado un enfoque
participativo figuran la elaboración de presupuestos, la adopción de decisiones sobre
el medio ambiente, los estudios sobre barrios marginales, los jurados populares, las
entidades de monitoreo social y los sistemas de puntuación dirigidos a las
comunidades. Puede aprenderse mucho de tales prácticas. La participación genuina
requiere recursos, tiempo y planificación, y debe considerarse un proceso, más que un
acto aislado, con múltiples puntos de entrada a disposición de los miembros del
público. Los hechos demuestran que esto es posible, incluso en las situaciones más
difíciles.
86. Para que puedan cumplir sus obligaciones de derechos humanos con respecto al
derecho a la participación, la Relatora Especial recomienda a los Estados que
emprendan las siguientes medidas:
a) Marco jurídico e institucional
i) Adoptar un marco jurídico que incluya el derecho explícito de las
personas y los grupos a participar en el diseño, la aplicación y la evaluación de
toda política, programa o estrategia que afecte a sus derechos, en los planos
local, nacional e internacional. Esto debe incluir:
a) Establecer directrices operativas, políticas y medidas de fomento
de la capacidad que permitan a los funcionarios públicos aplicar estas leyes, y
velar por que estas directrices, políticas y medidas sean adaptables a distintos
contextos y admitan innovaciones resultantes de la información recibida acerca
de su aplicación sobre el terreno.
b) Exigir la creación de mecanismos de participación incluyentes en
los ámbitos local y nacional.
c) Obligar de forma explícita a los encargados de la formulación de
políticas y los funcionarios públicos a recabar activamente y apoyar la
participación genuina de las personas que viven en la pobreza.
d) Establecer y hacer cumplir normas mínimas para los procesos
participativos, que incluyan umbrales de participación de las personas que
viven en la pobreza y de los grupos desfavorecidos, como las mujeres, las
minorías y las personas con discapacidad.
GE.13-11797 21
A/HRC/23/36
ii) Llevar a cabo una mayor descentralización del poder, las

responsabilidades y los recursos hacia los gobiernos locales, con mecanismos de
rendición de cuentas adecuados.
iii) Promulgar y hacer cumplir leyes que prohíban la discriminación de
cualquier tipo, incluso por motivos de situación económica o social.
iv) Crear oportunidades auténticas para que la población participe
activamente en la formulación y el control de los presupuestos, entre otros
medios:
a) Dando prioridad a los aspectos de los presupuestos nacionales o
locales que más afecten a las personas que viven en la pobreza.
b) Exigiendo a la máxima autoridad auditora que mantenga
mecanismos para la participación del público en las auditorías presupuestarias.
v) Incorporar a los planes de desarrollo nacional mecanismos de
participación que den cabida desde el principio del proceso de planificación a
las personas que viven en la pobreza.
vi) Respetar el derecho a participar en la ejecución de todo programa de
asistencia y cooperación internacional.
vii) Reforzar las leyes relativas a las libertades de asociación, reunión y
expresión, la libertad de los medios de comunicación, la lucha contra la
corrupción, el acceso a la información y la protección de quienes denuncian
irregularidades.
viii) Intensificar la protección de las personas y las ONG que trabajan con
quienes viven en la pobreza y defienden su causa, reconocer el derecho a la
actuación colectiva, y prevenir y sancionar toda represalia contra quienes
ejercen su derecho a la participación.
ix) Reglamentar la intervención de actores no estatales poderosos (como las
empresas privadas) en los procesos de participación, velar por que estos no
puedan ejercer una influencia indebida, y establecer mecanismos de reparación
para los casos de abuso.
x) Crear un consejo nacional independiente sobre la pobreza y la exclusión
social, del que formen parte personas que viven en la pobreza, para representar
a este grupo ante los responsables políticos.
b) Recursos
i) Asignar recursos suficientes para apoyar la participación de las personas
que viven en la pobreza en todo proceso de adopción de decisiones que afecte a
sus derechos, y destinar fondos a indemnizar a los participantes por el costo de
oportunidad, por ejemplo por concepto de desplazamiento, o a poner a su
disposición un servicio de guardería in situ.
ii) Aumentar la capacidad de las instituciones oficiales para facilitar la
participación del público y su acceso a la información mediante, entre otras
cosas, una formación y una dotación de personal y material adecuadas.
iii) Suministrar financiación adecuada a largo plazo para el fomento de la
capacidad en comunidades desfavorecidas, entre otros medios asignando
recursos a organizaciones de base comunitaria.
22 GE.13-11797
A/HRC/23/36
iv) Otorgar a la institución nacional de derechos humanos recursos

suficientes para promover el derecho a la participación, exigir la rendición de
cuentas y utilizar vías de recurso.
c) Igualdad y no discriminación
i) Llevar a cabo una auditoría de los obstáculos a la participación y
establecer cuáles son las comunidades y los grupos que deben sortear más
escollos para disfrutar de su derecho a la participación.
ii) Crear un grupo de tareas compuesto por personas con experiencia en la
vida en la pobreza para que recomiende modos de lograr que las personas que
viven en la pobreza participen de manera efectiva en la adopción de decisiones.
iii) Utilizar estas recomendaciones y auditorías para impartir orientación a
todos los departamentos pertinentes del gobierno sobre cómo lograr la no
discriminación y la igualdad respecto del derecho a la participación.
iv) Diseñar mecanismos de participación teniendo en cuenta las
desigualdades y asimetrías del poder en cada contexto, y tomar todas las
medidas necesarias para contrarrestarlas mediante, entre otras cosas, la
discriminación positiva.
v) Velar por que las condiciones de participación no excluyan injustamente
a ciertas categorías de personas, por ejemplo las que carecen de documentos de
identidad o tienen problemas de movilidad.
vi) Adoptar medidas positivas para promover la integración en los órganos
decisorios de los grupos desfavorecidos, incluidas las minorías étnicas y las
personas con discapacidad entre otros medios asignando los recursos necesarios
y diseñando mecanismos adaptados a estos grupos.
vii) Llevar a cabo un análisis de los obstáculos que se oponen a la
participación de las mujeres, especialmente en las comunidades pobres, y
adoptar medidas proactivas para superarlos, por ejemplo creando espacios de
participación destinados únicamente a las mujeres u ofreciendo servicios de
guardería.
d) Acceso a la información
i) Promulgar una ley general sobre el derecho a la información, velando
por que el departamento encargado de tramitar las solicitudes cuente con los
recursos necesarios. Promover la utilización efectiva y generalizada de la ley,
entre otros medios:
a) Aprobando políticas, programas y medidas proactivas que
promuevan su utilización por las personas que viven en la pobreza.
b) Formando a los funcionarios públicos en la importancia del acceso
a la información y la necesidad de proteger a quienes solicitan dicha
información.
ii) Adoptar medidas específicas para facilitar al público los datos recabados
por el Estado, en formatos accesibles y a través de canales apropiados para las
personas que viven en la pobreza, en particular:
a) Publicando y difundiendo periódicamente información sobre los
presupuestos (al nivel local y nacional) y la calidad de los servicios públicos, con
datos desglosados, sin tecnicismos y de forma sencilla.
GE.13-11797 23
A/HRC/23/36
b) Difundiendo de forma proactiva la información de carácter

jurídico y otros documentos importantes para la adopción de decisiones (por
ejemplo, evaluaciones del impacto ambiental), en todos los idiomas que
proceda.
iii) Comunicar información a través de canales accesibles y en las formas
apropiadas, teniendo en cuenta el nivel de comprensión de los conceptos
técnicos, la tasa de alfabetización y los idiomas de las personas que viven en la
pobreza.
iv) Mejorar la infraestructura de las comunicaciones y la accesibilidad y
asequibilidad de las tecnologías de la información y la comunicación en las
zonas rurales y las comunidades pobres, entre otros medios impartiendo
formación a las personas que viven en la pobreza, en particular las mujeres.
v) Exigir la publicación sin demora de las decisiones adoptadas tras un
proceso de participación, y la explicación de los motivos y las consideraciones
sobre las que se basan.
e) Rendición de cuentas
i) Velar por que los mecanismos de participación cuenten con sus propios
mecanismos de denuncia y reclamación que establezcan claras líneas de
responsabilidad en los niveles nacional, regional y local. Los mecanismos deben
ser confidenciales y accesibles incluso en las zonas rurales remotas, y se debe
poder acceder a ellos de distintas maneras, de forma gratuita y en todos los
idiomas que proceda.
ii) Ofrecer al público una vía accesible para que pidan cuentas a los
funcionarios públicos por la vulneración del derecho a la participación, así
como por toda irregularidad cometida durante los procesos de participación.
iii) Instituir sistemas eficaces para vigilar y evaluar los procesos de
participación, asegurando la intervención de las personas que viven en la
pobreza.
iv) Exigir a los funcionarios públicos que justifiquen sus decisiones o
acciones, habida cuenta de la participación del público.
v) Formar a los jueces, abogados y funcionarios encargados de hacer
cumplir la ley para que se ejerza un mejor control judicial y se emprendan
acciones judiciales contra toda vulneración del derecho a la participación.
f) Empoderamiento
i) asegurar la intervención de las personas que viven en la pobreza en el
establecimiento del programa y las metas de los procesos de participación.
ii) Adoptar todas las medidas apropiadas para aumentar la capacidad de
las personas que viven en la pobreza de participar en la vida pública, entre
otros medios:
a) Mejorando la accesibilidad y la calidad de los servicios educativos
prestados a los sectores más pobres de la población.
b) Velando por que los programas educativos transmitan los
conocimientos necesarios, entre otras cosas en materia de educación en
derechos humanos, para que todas las personas puedan participar plenamente
y en pie de igualdad a nivel local y nacional.
24 GE.13-11797
A/HRC/23/36
c) Iniciando campañas de educación del público sobre las cuestiones

que afectan a las personas que viven en la pobreza, como las relacionadas con el
medio ambiente, los derechos humanos, el desarrollo y los procesos
presupuestarios.
iii) Incluir actividades de fomento de la capacidad en los procesos de
participación.
iv) Atender las reivindicaciones de mayor participación que emanen de las
comunidades que viven en la pobreza, y permitir que se promuevan procesos de
participación desde el nivel popular.
g) Apoyo al papel de la sociedad civil
i) Reconocer el derecho de las organizaciones de la sociedad civil a
participar en el diseño, la aplicación y la evaluación de las políticas públicas.
ii) Prestar asistencia financiera y logística a las agrupaciones de la sociedad
civil, dando preferencia a las que lleven más tiempo trabajando con las
personas que viven en la pobreza, para facilitar la participación y mejorar las
capacidades de los funcionarios públicos.
iii) Proteger contra las represalias o injerencias de los actores estatales y no
estatales a las organizaciones que promueven la participación.
h) Recomendaciones para las instituciones nacionales de derechos humanos
i) Emprender programas de educación e información sobre el derecho a la
participación, tanto entre la población en general como en determinados
grupos, tales como los proveedores de servicios públicos y el sector privado.
ii) Examinar minuciosamente las leyes y las disposiciones administrativas
vigentes, así como los proyectos de ley y otras propuestas, para cerciorarse de
que se ajustan a las obligaciones relacionadas con el derecho a la participación
dimanantes de los instrumentos internacionales y nacionales de derechos
humanos.
iii) Llevar a cabo trabajos de investigación para determinar el grado de
disfrute efectivo del derecho a la participación en el Estado en su conjunto, y en
lo que respecta a las comunidades especialmente vulnerables a la pobreza y la
exclusión social.
iv) Vigilar la observancia del derecho a la participación y preparar informes
al respecto dirigidos a las autoridades públicas, a la sociedad civil y a los
mecanismos de derechos humanos de las Naciones Unidas.
GE.13-11797 25
Naciones Unidas A/69/213
31 de julio de 2014
Español
Original: inglés
Sexagésimo noveno período de sesiones

Tema 69 c) del programa provisional*
Promoción y protección de los derechos humanos:
situaciones relativas a los derechos humanos e informes
de relatores y representantes especiales
El derecho humano al agua potable y el saneamiento

Nota del Secretario General
El Secretario General tiene el honor de transmitir a la Asamblea General el

informe de la Relatora Especial sobre el derecho humano al agua potable y el
saneamiento, Catarina de Albuquerque, presentado con arreglo a lo dispuesto en las
resoluciones del Consejo de Derechos Humanos 16/2 y 21/2.
* A/69/150.
14-58550 (S) 250814 250814

*1458550*
A/69/213
Informe de la Relatora Especial sobre el derecho

humano al agua potable y el saneamiento
Resumen
La Relatora Especial presenta este informe a la Asamblea General de
conformidad con las resoluciones del Consejo de Derechos Humanos 16/2 y 21/2. El
informe se centra en el derecho a la participación desde la perspectiva del ejercicio
del derecho al agua potable y al saneamiento, poniendo de relieve que los Estados
tienen la obligación de garantizar la participación. En el sector del agua y el
saneamiento, se reconoce la importancia de la participación desde hace tiempo.
Existen excelentes ejemplos de procesos participativos; no obstante, a menudo se
trata de casos aislados, más que de iniciativas institucionalizadas.
El objetivo de la Relatora Especial es ofrecer orientaciones sobre lo que exige
el derecho a la participación, los aspectos esenciales para garantizar una
participación activa, libre y significativa, y lo que esta conlleva en distintas
instancias del proceso de adopción de decisiones. La Relatora Especial reconoce que
los procesos de participación son complejos. Principalmente, cuando los procesos
participativos no hacen frente a estructuras de poder y marginación hondamente
arraigadas, se corre el riesgo de que agudicen las desigualdades y las legitimen. Sin
embargo, cuando esos procesos son significativos e inclusivos, se producen
importantes mejoras en materia de sostenibilidad y empodera miento.
2/28 14-58550
A/69/213
I. Introducción
1. La Relatora Especial presenta este informe a la Asamblea General de
conformidad con las resoluciones del Consejo de Derechos Humanos 16/2 y 21/2.
En el informe se examina el derecho a la participación desde la perspectiva del
derecho humano al agua potable y el saneamiento. En el curso de su mandato, la
Relatora ha sido testigo del modo en que una participación genuina favorece el
logro de resultados más sostenibles e inclusivos, y de los constantes problemas que
acarrea la falta de una participación significativa.
2. Existen muchos ejemplos positivos de procesos participativos en el ámbito del
agua y los saneamientos. Sin embargo, se trata, al parecer, de casos aislados, y no de
un planteamiento sistemático para garantizar la participación a todos los niveles. La
participación no es un hecho singular, sino un proceso continuado. Incorporar la
participación genuina a las instituciones y a la cultura cívica es una tarea ardua,
pero, si se hace como es debido, según observó la Relatora Especial sobre la
extrema pobreza y los derechos humanos, están claras las ventajas que conlleva en
lo relativo al fortalecimiento de la vida pública y de la capacidad de las personas
para tomar decisiones de forma autónoma y poder reivindicar y hacer valer sus
derechos, así como para alcanzar la sostenibilidad ( A/HRC/23/36, párrs. 16 a 18).
3. La Relatora Especial siente preocupación por el hecho de que a veces la
participación sea una mera apariencia. Cuando en los procesos no se presta atención
a relaciones de poder como las jerarquías, las estructuras patriarcales y los
mecanismos de exclusión inveterados, se puede perpetuar o incluso agudizar las
desigualdades. Un proceso en apariencia “participativo” puede conferir legitimidad
a desigualdades de honda raigambre. Sería ingenuo pensar que la participación
fomenta por sí sola la autonomía de las personas; la capacidad para hacerse valer no
surge de manera automática, y puede que el mayor problema que plantea el ejercicio
del derecho a la participación sea garantizar que todas las personas puedan
ejercitarlo en pie de igualdad.
4. La participación es un derecho humano. Como tal, es una obligación que se
debe cumplir. Es más, la participación aporta grandes ventajas en materia de
autonomía y sostenibilidad. Es esencial para garantizar la democracia, y fomenta la
autonomía de las personas, su capacidad de actuar y su dignidad.
5. Hay una serie de instrumentos que ofrecen orientaciones detalladas sobre la
participación en ámbitos concretos o para determinados grupos de la población. Sin
embargo, aún faltan orientaciones desde la perspectiva de los derechos humanos en
todos los ámbitos de la adopción de decisiones sobre el agua y los saneamientos.
Por ejemplo, ¿cuáles son los criterios mínimos para garantizar el derecho a la
participación?, ¿qué implica una participación activa, libre y significativa y cómo se
puede hacer realidad?, ¿cómo puede incorporarse sistemáticamente la participación
a todos los niveles, y para todos los grupos de población?
6. Gran parte del debate sobre la participación se ha producido en el ámbito de la
cooperación para el desarrollo, en el que se ha instado a los donantes, las
organizaciones no gubernamentales (ONG) y las organizaciones internacionales a
aplicar un enfoque basado en los derechos humanos y participativo a su
programación. Aunque se reconoce la importante labor que esos agentes
desempeñan, el presente informe se centra en la participación en los procesos
14-58550 3/28
A/69/213
nacionales. Los procesos nacionales son sumamente importantes para el ejercicio

del derecho a la participación, y otras partes interesadas deberían apoyar a los
Estados en la creación de estos procesos.
7. Para forjar sus opiniones en esta cuestión, la Relatora Especial convocó una
consulta de expertos de distintas procedencias, que englobaba tanto conocimientos
técnicos como lecciones aprendidas a partir de la experiencia. También envió un
cuestionario sobre la participación en el ejercicio del derecho al agua y el
saneamiento, y recibió más de 50 respuestas de los Estados y otras partes
interesadas 1.
8. En el presente informe se describe la base jurídica del derecho a la
participación. A continuación, se examina una serie de factores que se tienen que dar
para que la participación sea activa, libre y significativa, y se habla sobre las
dificultades para garantizar la participación. Seguidamente se analiza la
participación en diferentes instancias de adopción de decisiones, y se concluye con
varias recomendaciones.
II. Base jurídica del derecho a la participación

9. El derecho a la participación está consagrado en numerosos instrumentos
internacionales de derechos humanos. La Declaración Universal de Derechos
Humanos establece en su artículo 21 a) que toda persona tiene derecho a participar
en el gobierno de su país. La Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, que ha
adquirido una notable influencia en la forma de entender la participaci ón, establece
en el artículo 2 3) que la participación ha de ser “activa, libre y significativa”.
10. El artículo 25 a) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
garantiza el derecho de “participar en la dirección de los asuntos públicos,
directamente o por medio de representantes libremente elegidos”. Al interpretar esta
disposición, el Comité de Derechos Humanos afirma en el párrafo 5 de la
observación general núm. 25 (1996) que “la dirección de los asuntos públicos se
refiere al ejercicio del poder político, en particular al ejercicio de los poderes
legislativo, ejecutivo y administrativo. Abarca todos los aspectos de la
administración pública y la formulación y aplicación de políticas internacionales,
nacionales, regionales y locales”.
11. Los tratados aprobados después del Pacto Internacional amplían la concepción
de la participación. En el artículo 7 b) y c) de la Convención sobre la Eliminación de
Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer se garantiza la igualdad de
derechos de la mujer para “participar en la formulación de las políticas
gubernamentales y en la ejecución de estas” y para “participar en organizaciones y
asociaciones no gubernamentales que se ocupen de la vida pública y política del
país”. En el artículo 14 2) a) se estipula que las mujeres que viven en zonas rurales
tienen derecho a “participar en la elaboración y ejecución de los planes de desarrollo
a todos los niveles”.
__________________
1 Para obtener más información, consúltese:
www.ohchr.org/EN/Issues/WaterAndSanitation/SRWater/Pages/ContributionsParticipation.aspx.
4/28 14-58550
A/69/213
12. En el artículo 12 de la Convención sobre los Derechos del Niño se garantiza el

derecho del niño a ser oído y a que sus opiniones se tengan en cuenta. Al exigir no
solo que se dé a los niños la oportunidad de expresar sus opiniones en todos los
asuntos que les afectan, sino también que esas opiniones se tengan debidamente en
cuenta, la Convención tiene por objeto garantizar que la participación de los niños
sea significativa 2.
13. “La participación e inclusión plenas y efectivas en la sociedad ” es uno de los
principios generales de la Convención sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad (art. 3 c)). En el artículo 29 de la Convención, dedicado a la
participación en la vida política y pública, se detallan las medidas que los Estados
deberán adoptar para “asegurar que las personas con discapacidad puedan participar
plena y efectivamente en la vida política y pública en igualdad de condiciones con
las demás”.
14. El Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 1989 (núm. 169) de la
Organización Internacional del Trabajo establece la participación como su piedra
angular en los artículos 6 y 7. En el artículo 6 1) b) se afirma que los Gobiernos
deberán “establecer los medios a través de los cuales los pueblos [indígenas]
interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que
otros sectores de la población”, al aplicar las disposiciones del Convenio. En la
Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas se
ofrece un criterio de más amplio alcance por el que se exige el “consentimiento
libre, previo e informado” sobre diversas cuestiones que constituyen el objeto de la
Declaración.
15. En Europa, en el artículo 5 i) del Protocolo relativo al agua y la salud del
Convenio sobre la Protección y Utilización de los Cursos de Agua Transfronterizos
y de los Lagos Internacionales (Convenio del agua) de la Comisión Económic a para
Europa (CEPE) se establece como principio “el acceso a la información y la
participación pública en la adopción de decisiones sobre el agua y la salud ”, y en los
artículos 5) b) y 6 2) se exige que haya participación pública al fijar los objetivos y
elaborar los planes de gestión del agua. Además, en la Convención de la CEPE sobre
el Acceso a la Información, la Participación del Público en la Toma de Decisiones y
el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales (Convención de Aarhus) se garantiza
el derecho a participar en las decisiones relativas a actividades particulares, al
determinar los planes, los programas y las políticas y al elaborar las leyes (arts. 6 a
8). Se está preparando un instrumento similar bajo los auspicios de la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe 3. La Relatora Especial acoge con
satisfacción esas iniciativas.
16. Entre los instrumentos regionales figuran la Carta Africana de Derechos
Humanos y de los Pueblos (art. 13 1)), la Convención Americana sobre Derechos
Humanos (art. 23 1) a)), la Carta Democrática Interamericana (art. 2) y el primer
Protocolo al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades
Fundamentales (Convenio Europeo de Derechos Humanos) sobre el derecho a
elecciones libres (art. 3). En el artículo 9 del Protocolo de la Carta Africana de
Derechos Humanos y de los Pueblos sobre los Derechos de la Mujer en África se
establece la igualdad en la participación de la mujer en el proceso político y de
__________________
2 Véase Comité sobre los Derechos del Niño, observación general núm. 12 (2009), párr. 28.
3 Véase www.cepal.org/rio20/principio10/default.asp?idioma=ES.
14-58550 5/28
A/69/213
adopción de decisiones. Además, el derecho a la participación está consagrado en

muchos sistemas jurídicos nacionales.
17. El derecho a la participación está sólidamente afianzado en el derecho de los
derechos humanos. Partiendo de disposiciones bastante generales sobre la
participación en la gestión de los asuntos públicos, en los trabajos recientes se
estipulan los requisitos en mayor detalle. Los instrumentos sobre los derechos del
niño, los derechos de las personas con discapacidad y los pueblos indígenas
obedecen a problemas particulares que afectan a determinados grupos. También
marcan una tendencia hacia una concepción más amplia y más enérgica de la
participación, que exige una participación inclusiva, activa, libre y significativa en
todos los ámbitos y etapas.
III. Aspectos de una participación activa, libre

y significativa
18. La participación activa, libre y significativa excluye los actos simbólicos de
participación, el mero intercambio de información o la consulta superficial. En esta
sección se exponen los aspectos esenciales de una partic ipación activa, libre y
significativa con vistas a aclarar lo que entraña en el ámbito de los derechos
humanos.
A. Involucrar a las personas en el establecimiento

de las reglas de participación
19. Los participantes deben intervenir cuando se deciden las reglas de

participación, el ámbito de las cuestiones y los temas que se tratarán, su enfoque y
sus etapas, así como los reglamentos. La posibilidad de tomar parte cuando se fijan
esas reglas es un factor importante para sentar las bases de la conversación. Si no se
tiene voz en la creación del propio proceso de participación puede suceder que
algunas cuestiones se decidan de antemano de forma tácita y queden completamente
excluidas del ámbito de participación. La elección de la modalidad de participación
determina si las personas estarán dispuestas y en condiciones de participar. Por
ejemplo, hay que esforzarse por involucrar a los residentes en la elección de los
lugares, las horas de reunión y el grado de contacto directo o por medios
electrónicos que se debe fijar.
B. Crear espacios para la participación
20. En algunos casos, la gobernanza impulsada por la participación ha dado

buenos resultados, es decir, que la gente se ha movilizado de hecho para influir en la
actividad normativa. Por ejemplo, el proyecto de ley 685 de la Asamblea, Proyecto
sobre el Derecho Humano al Agua de California, se aprobó gracias a la eficaz
movilización de las comunidades del estado. Las comunidades del Valle Central de
California formaron una coalición de ONG, la Alianza por e l Agua Potable, y
6/28 14-58550
A/69/213
lograron que los legisladores actuaran en su nombre 4. En el barrio marginal de

Rupnagar (Bangladesh) un club de chicas anima a los vecinos a observar prácticas
seguras de higiene menstrual. Las socias del club fabrican compresas y van de
puerta en puerta promoviendo hábitos higiénicos (véase A/HRC/15/55 y Corr.1,
párr. 69); también negociaron y obtuvieron una acometida de agua legal 3.
21. Los Estados deben brindar la oportunidad de poner en mar cha y llevar a cabo
este tipo de iniciativas. Sin embargo, los Estados no deben justificar la falta de
acción descargando toda la responsabilidad en que la gente tome la iniciativa. Los
Estados tienen la obligación de invitar a la participación y crear opo rtunidades a tal
fin desde el inicio de las deliberaciones sobre una medida determinada y antes de
que se haya adoptado cualquier decisión, incluso decisiones de hecho; una vez que
se adoptan decisiones preliminares o que se hacen promesas, resulta mucho m ás
difícil ponerse de acuerdo en los resultados. Los ámbitos de participación deben ser
tanto oficiales (por ejemplo, referendos o consultas públicas) como oficiosos.
C. Capacitar a las personas para acceder

a los procesos participativos
22. Los Estados no solo deben crear o promover espacios de participación, sino
que también deben capacitar a las personas para eliminar las barreras en el acceso a
los procesos de deliberación. La gente debe tener información sobre la forma de
acceder a esos espacios y los procedimientos para participar. Un especialista ha
interpretado el artículo 12 de la Convención sobre los Derechos del Niño en el
sentido de que exige “un espacio” y “una voz”, es decir, que el niño debe tener la
oportunidad de expresar sus opiniones con las debidas facilidades 5. El Comité de los
Derechos del Niño señala que “los responsables de escuchar al niño deben
asegurarse de que el niño esté informado sobre su derecho a expresar su opinión en
todos los asuntos que lo afecten. […] El responsable de adoptar decisiones debe
preparar debidamente al niño antes de que este sea escuchado […] y tiene que tener
en cuenta las opiniones del niño a ese respecto”. En el artículo 29 de la Convención
sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad se exige que los Estados
Partes aseguren que las personas con discapacidad puedan participar plena y
efectivamente en la vida pública y promover activamente un entorno a tal fin 6.
23. El obstáculo más persistente a la participación tal vez consista en superar la
cultura de las bajas expectativas y del cinismo vigente tanto entre los particulares
como entre los funcionarios públicos. Los Estados deben revisar los sistemas de
incentivos de los funcionarios públicos para que se les recompense por facilitar una
participación genuina y no la consideren un requisito burocrático más que hay que
cumplir por mero trámite. Este enfoque tal vez requiera que se lleven a cabo
actividades de formación sobre facilitación y trato personal.
__________________
4 International Human Rights Law Clinic, “The Human Right to Water Bill in California: An
Implementation Framework for State Agencies” (Berkeley, Facultad de Derecho de la
Universidad de California, mayo de 2013). Se puede consultar en
www.law.berkeley.edu/files/Water_Report_2013_Interactive_FINAL.pdf.
5 Laura Lundy, “Voice’ is not enough: conceptualizing article 12 United Nations Convention on
the Right of the Child”, British Educational Research Journal, vol. 33, núm. 6 (diciembre de
2007), pág. 933.
6 Comité de los Derechos del Niño, observación general núm. 12 (2009) párr. 41.
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24. El fomento de la participación puede adoptar muchas formas. Por ejemplo, con
miras a promover la autonomía de las aldeas en la planificación del desarrollo, a
finales de la década de 1990 el estado de Kerala (India) impartió seminarios para
enseñar los rudimentos de la ejecución de evaluaciones y el diseño de planes de
desarrollo 7. Otros obstáculos pueden guardar relación con el idioma, el grado de
alfabetización, los horarios de las reuniones, el lugar donde se celebran, la
inscripción anticipada y el acceso físico. Hay que consagrar al proceso de
participación el tiempo suficiente. Si los plazos para recibir los comentarios del
público son demasiado ajustados, pueden quedar excluidas ciertas partes
interesadas. En la Convención de Aarhus se exige que se informe al público
interesado, de manera eficaz y en el momento oportuno, y que haya plazos
razonables de participación (art. 6 2)).
D. Garantizar la participación en condiciones de libertad

y seguridad
25. La libre participación excluye toda forma de coacción o incitación, tanto

directa como indirecta. La participación debe estar exenta de manipulaciones o
intimidaciones. No debe estar ligada a condiciones, como vincular el acceso al agua
y los saneamientos a la asistencia a audiencias públicas. La participación no se debe
lograr mediante sobornos o prometiendo recompensas 8.
26. La participación se debe dar en condiciones de seguridad. La gente no se debe
sentir amenazada cuando asiste a reuniones o participa en alguna otra iniciativa. Las
personas deben ser capaces de manifestar libremente sus preocupacione s o de
solicitar información sin temor a las represalias o la discriminación. Algunas
personas, como los profesionales del sexo, los migrantes indocumentados, los
supervivientes de la trata de seres humanos o los solicitantes de asilo rechazados, se
enfrentan a obstáculos especiales y temen exponerse cuando participan en procesos
oficiales. Del mismo modo, en muchos países los trabajadores de los servicios de
saneamiento tal vez no deseen ser identificados por el estigma que acarrea su
trabajo. Los Estados deben adoptar medidas concretas para que las personas puedan
participar sin temor a exponerse, por ejemplo, permitiendo la participación anónima.
E. Asegurar el acceso a la información
27. La participación debe estar debidamente fundamentada. La gente ne cesita

información accesible sobre los asuntos que se dirimen que le permita formarse una
opinión. El acceso a la información debe ser “pleno y en pie de igualdad”, lejos de
__________________
7 Archon Fung y Erik Olin Wright, “Deepening democracy: innovations in empowered
participatory governance”, Politics and Society, vol. 29, num. 1 (marzo de 2001) Political
Sociology, pág. 16.
8 Directrices sobre el Consentimiento Libre, Previo e Informado (Ginebra, Programa ONU -
REDD) (programa de colaboración de las Naciones Unidas para reducir las emisiones debidas a
la deforestación y la degradación forestal, 2013), pág. 18 (en adelante, las Directrices de ONU-
REDD). Se puede consultar en
www.unredd.net/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=871 8&
Itemid=53.
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que se favorezca a unos y se excluya a otros 9. Para garantizar la igualdad en el

acceso, la información debe estar disponible y ser clara y coherente. Debe
presentarse en distintos formatos y con un vocabulario adecuado. Para ello, la
comunicación debe realizarse por distintos canales y medios de difusión, por
ejemplo, por radio, mediante fotografías y en exposiciones orales; la información no
se pone al alcance de todo el mundo tan solo con publicarla en Internet. Para que la
gente pueda comprender y constatar la información presentada, se debe facilitar con
sobrada antelación respecto a cualquier oportunidad para hacer aportaciones 10. El
costo no debe ser un obstáculo para acceder a la información. En la Convención de
Aarhus se exige expresamente que las personas puedan consultar de forma gratuita
las informaciones que ofrezcan interés para la toma de decisiones (art. 6 6)).
28. La información debe ser objetiva, es decir, debe cubrir los efectos favorables y
desfavorables que puedan tener las medidas que se estudian, y también debe ser
completa, es decir, no debe omitir aspectos importantes 11.
29. El acceso a la información debe regirse por el principio de máxima difusión.
Las excepciones deben ser restringidas y guardar relación con un objetivo
legítimo 12. Los organismos públicos deben publicar la información por propia
iniciativa, en vez de limitarse a reaccionar ante las crisis o las quejas. Las
solicitudes de información se deben tramitar rápidamente y de manera equitativa. El
Estado debe garantizar que el derecho a la participación no se vea menoscabado por
la invocación del secreto comercial, que debe estar limitado a los intereses
legítimos. Las reuniones de los órganos públicos deben estar abiertas al público de
manera general 13.
F. Ofrecer oportunidades razonables para influir

en la toma de decisiones
30. Una participación significativa implica la garantía de que las opiniones de las
personas reciban la debida atención e influyan en las decisiones. A menudo, las
consultas están orientadas a lograr el consentimiento de los ciudadanos, y no a que
participen en el diseño de las medidas. Si se permite que las personas “tengan voz,
pero no influencia” 14, es decir, que participen en procesos que no repercuten en la
formulación de las medidas, existen grandes posibilidades de que se frustren las
expectativas. En la Convención de Aarhus se exige a la autoridad pública que vele
por que los resultados del procedimiento de participación del público sean tenidos
debidamente en cuenta y que, una vez adoptada la decisión, el público sea
rápidamente informado de ella, así como de los motivos y consideracione s en que
__________________
9 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, observación general núm. 15 (2003)
sobre el derecho al agua, párr. 48.
10 Convención de Aarhus, art. 6 2); Directrices de ONU-REDD, pág. 19.
11 Directrices de ONU-REDD, pág. 19.
12 Artículo 19, The Public’s Right to Know: Principles on Freedom of Information Legislation ,
International Standards Series (Londres, 1999), pág. 5. Se puede consultar en
www.article19.org/data/files/pdfs/standards/righttoknow.pdf.
13 Véase Artículo 19, The Free Flow Principles: Freedom of Expression and the Rights to Water
and Sanitation, International Standards Series (Londres, 2014), pág. 9.
14 John Gaventa, “Introducción: exploring citizenship, participation and accountability ”, JDS
Bulletin, vol. 33, núm. 2 (2002), pág. 1.
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dicha decisión se basa (art. 6 8) y 9)). En cuanto a los derechos del niño, es
necesario que los niños tengan “audiencia” e “influencia”, es decir, que se escuchen
sus opiniones y se adopten las medidas oportunas al respecto 15. Se debe informar al
niño del resultado del proceso y de cómo se tuvieron en consideración sus
opiniones 16.
31. El proceso que precedió la aprobación por parte del Brasil de su plan nacional
para el agua y el saneamiento es un ejemplo de buena práctica: el Gobierno puso a
disposición del público un registro de todas las contribuciones recibidas, e indicó
que más de las dos terceras partes de las sugerencias se habían incorporado al plan,
así como las razones por las que no se habían incluido las restantes
(A/HRC/27/55/Add.1, párr. 93). Del mismo modo, las autoridades de la Toscana
(Italia) tienen la obligación de responder a las propuestas que se formulan sobre las
medidas y explicar la razón por la que se adoptaron o se rechazar on 17.
IV. Dificultades para garantizar la participación

32. Garantizar la participación plantea una serie de dificultades. Tal vez haya que
extremar el cuidado para asegurar que todos los interesados tengan la oportunidad
de influir en la adopción de decisiones y que se haga frente a las estructuras de
poder existentes. Pero también hay otros problemas.
A. La participación directa como complemento de la

democracia representativa
33. Hay quien dice que la participación directa es innecesaria cuando existen las
estructuras de la democracia representativa. Las decisiones de los representantes
elegidos ya se considerarían legítimas en virtud del mandato otorgado por el
electorado. No obstante, en el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos se establece tanto el derecho a votar como el derecho a participar
en los asuntos públicos. Las elecciones periódicas son un recurso rudimentario para
lograr la participación pública, y más aún para lograr la inclusión 18. El ejercicio de
los derechos humanos es un proceso dinámico, y las elecciones no bastan por sí
solas. Los procesos participativos complementan las estructuras de la democracia
representativa y permiten que el público tenga una influencia más directa.
B. Apoyo y supervisión constantes del Estado en el contexto

de la gestión comunitaria
34. Los términos “participación del usuario” y “propiedad comunitaria” se han

utilizado durante décadas en relación con el sector del agua y los saneamientos. Sin
embargo, la participación se consideraba únicamente desde la perspectiva de su
efecto en los costos y los resultados de los proyectos. En la práctica, se consideraba
__________________
15 Lundy, pág. 933.
16 Comité de los Derechos del Niño, observación general núm. 12 (2009), párr. 45.
17 Ley núm. 69/2007 de la región de la Toscana, Norme sulla promozione della partecipazione alla
elaborazione delle politiche Regionali e locali, art. 10.
18 Fung y Wright, pág. 5.
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que delegar en las comunidades conllevaba un grado suficiente de participación, de

modo que, al delegar, las autoridades del Estado podrían retirarse y no ejercer sus
obligaciones. Si bien las comunidades pueden desempeñar un cometido en el
suministro de servicios, los Estados mantienen la obligación de velar por que los
servicios sean los adecuados ofreciendo apoyo, regulaciones y supervisión. Cuando
los servicios están descentralizados, los Estados deben cerciorarse de que las
comunidades dispongan de recursos suficientes para cumplir sus responsabilidades.
C. Equilibrio entre los conocimientos técnicos y el saber
que aporta la experiencia
35. Para tomar algunas decisiones se necesitan conocimientos técnicos. Sin

embargo, esta idea se utiliza a menudo como pretexto para excluir a las personas de
participar en la toma de decisiones sobre cuestiones que se plantean como
“demasiado complicadas” para que las comprenda el profano. Muchas decisiones
que se consideran puramente técnicas son, de hecho, juicios de valor, y el público
debe tomar parte en ellas. Los expertos siguen estando llamados a desempeñar un
papel, pero lo ideal es que se trate de una función de coordinación, que contribuyan
a sintetizar y explicar los conocimientos especializados y permitan que las personas
adopten decisiones bien fundadas.
36. Abundan los malos ejemplos de fracasos para lograr el equilibrio adecuado
entre los conocimientos técnicos y el saber que aporta la experiencia. Por ejemplo,
ha habido casos en los que se esperaba resolver el problema de los saneamientos en
el medio rural dotando a las comunidades de letrinas mediante subsidios y
utilizando un modelo de diseño normalizado. Sin embargo, resultó que las letrinas
con frecuencia no se utilizaban, o se usaban a modo de almacén o para cobijar el
ganado. Por otra parte, en los casos en los que hay que modificar las instalaciones
de agua y saneamiento para permitir que accedan a ellas las personas con
discapacidad, los especialistas cumplen una función útil ofreciendo pautas para el
proceso de análisis de las ventajas e inconvenientes de cada opción, a fin de que la
gente pueda tomar decisiones bien fundadas con arreglo a sus necesidades
particulares 19. Los testimonios pueden ser un recurso sumamente potente y eficaz
para sacar partido de la experiencia de las personas. Las “comisiones de la verdad”
aplicadas al tema de la pobreza pueden representar una inversión i nteresante de las
dinámicas de poder, en la que testifican quienes han llegado a ser especialistas a
partir de la experiencia y quienes están “en el poder” escuchan su testimonio 20. El
proceso asegura que las personas que sufren la pobreza cuenten plenamente al idear
las soluciones.
D. Incorporación de los costos de los procesos de participación
37. Los procesos de participación cuestan dinero y consumen tiempo. Además de

los costos para el Estado y los proveedores de servicios, se deben tener en cuenta los
costos de tiempo y oportunidad de los participantes. No es un argumento en contra
__________________
19 Véanse ejemplos en Hazel Jones y Bob Reed, Water and Sanitation for Disabled People and
Other Vulnerable groups: Vesigning Services to Improve Accessibility (Longborough, (Reino
Unido), Water, Engineering and Development Centre (WEDC), 2005).
20 Véase, por ejemplo, el caso de Escocia: www.faithincommunityscotland.org/poverty -truth-
commission.
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de que se aliente la participación, pero debería servir para recordar los dilemas que
entraña. Para justificar los costos y evitar sinsabores, la participación debe ser
significativa e influir de hecho en la toma de decisiones.
38. Desde el punto de vista de los gobiernos y los proveedores de servicios, el
costo de anular o rehacer un proyecto debido a las objeciones de los ciudadanos
puede ser mayor que el que entrañan los procesos de participación. El despilfarro en
instalaciones que al final no se utilizan demuestra que invertir en los procesos de
participación sale rentable. El costo de la participación se debe tener en cuenta
desde un principio, y no se debe considerar una externalidad. En la causa Olivia
Road, vista en el Tribunal Constitucional de Sudáfrica, el gobierno municipal afirmó
que, dado el gran número de personas necesitadas, esperar una participación
significativa resultaba inviable y costoso. El Tribunal no estuv o de acuerdo, y
dictaminó que la ciudad de Johannesburgo debería haber tenido en cuenta las
consecuencias de sus medidas cuando formuló su estrategia 21. Un programa
conjunto del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y el Fondo de las
Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) sobre desarrollo institucional e
infraestructura de abastecimiento de agua en Bosnia y Herzegovina destinó una
parte considerable del presupuesto a fomentar la incorporación de los residentes a
un sistema municipal de gobernanza del agua de carácter participativo 22.
E. Equilibrio de los intereses contrapuestos
39. Asegurar la participación y recabar las opiniones de todo el mundo

inevitablemente sacará a la luz intereses distintos y contrapuestos. Por ejemplo, los
intereses de los propietarios de inmuebles podrían chocar con los de los ocupantes.
Los empleados de los servicios públicos o los proveedores de servicio a pequeña
escala tienen intereses que difieren de los de los usuarios del agua. Los derechos
humanos y la legislación constituyen el marco para establecer un equilibrio entre
intereses encontrados. Muchas tensiones se resolverán aplicando el marco
legislativo, ya que con ello se descartarían automáticamente los intereses ilegítimos.
40. La dificultad estriba en encontrar el equilibrio entre una diversidad de
intereses legítimos y hallar soluciones que, aunque tal vez no tengan plenamente en
cuenta todas las opiniones contrapuestas, sean aceptables para todos. Mantener el
contacto, plantear todas las opiniones, entablar un debate abierto, analizar los
distintos intereses y los respectivos derechos que están en juego, acordar una vía
para seguir adelante y supervisar después los progresos realizados en el plan
convenido son las medidas clave a este respecto. En las decisiones se tendrán en
cuenta todas las opiniones, concediendo la debida protección a las preocupaciones
de la minoría, en vez de limitarse a adoptar la opinión mayoritaria.
F. Velar por la inclusión
41. Los procesos de participación no incluyen automáticamente a todo el mundo.

Suponer que es así no solo sería ingenuo, sino que entrañaría el riesgo de consolidar
__________________
21 Tribunal Constitucional de Sudáfrica, Occupiers of 51 Olivia Road v. City of Johannesburg,
CCT 24/07, párr. 19.
22 www.mdgfund.org/program/securingaccesswaterhroughinstitutionaldevelopmentandinfrastructure .
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las desigualdades. Los varones, los grupos étnicos mayoritarios, los hogares más
pudientes y con mejor nivel educativo, y las personas de mayor categorí a social
tienden a participar en un grado desproporcionado. Por ejemplo, la Relatora
Especial expresó su preocupación por la falta de oportunidades de los pueblos
indígenas del Canadá para participar en la adopción de decisiones sobre la
financiación del agua y los saneamientos 23. No se puede considerar a las
comunidades como un todo coherente e integrado, sino que hay que reconocer las
jerarquías internas y las pautas de desigualdad arraigadas.
42. La inclusión se debe abordar de manera consciente. El primer paso consiste en
determinar quiénes están marginados y a qué obstáculos se enfrentan. Ello requiere
iniciativas concebidas a tal fin, porque a menudo el resultado de un historial de
marginación es que esos grupos pasen inadvertidos a quienes formulan las med idas.
Los procedimientos para descubrir a todos los interesados pueden ser más eficaces
si se colabora con una amplia gama de ONG locales y con el organismo nacional de
derechos humanos, así como con otras entidades que estén en condiciones de señalar
a los más marginados, incluidas las personas que no suelen unirse a grupos o
asociaciones.
43. Las actividades deben hacer posible una participación efectiva. Por ejemplo,
una modalidad de participación basada en documentos escritos marginaría a quienes
no saben leer. Cuando se usan recursos como los cuestionarios, es esencial que se
advierta el riesgo de que las élites los monopolicen y contrarrestarlo con otras
modalidades, como versiones simplificadas del cuestionario y debates orales. Aun
cuando pueden participar en las reuniones, los grupos marginados a menudo se
autocensuran, intimidados ya sea por la presencia de personas de categoría
“superior” o por los procedimientos oficiales. Un enfoque para evitar esta situación
es iniciar el proceso con grupos más homo géneos para debatir cuestiones concretas,
por ejemplo, con grupos de mujeres o de jóvenes, e incorporar posteriormente sus
aportaciones al proceso en sentido más amplio. En el plano internacional, el
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente colabora con los “grupos
principales”, más que con la sociedad civil en su conjunto, entre otros, con niños y
jóvenes, agricultores, poblaciones indígenas, mujeres y trabajadores y sindicatos 24.
44. Otro enfoque consiste en debatir explícitamente las reglas de las
deliberaciones, lo que se combinará con un intento deliberado de que se oigan las
voces de las personas marginadas. De otro modo, el proceso puede recaer fácilmente
en las pautas y las jerarquías existentes, y en los patrones de comunicación tácitos
propios de estas. Hay dos enfoques distintos que prueban esta teoría. Los habitantes
de una aldea de Bangladesh que prestan servicio en comités de vigilancia sanitaria
se iniciaron mediante una serie de cursos prácticos en los que se acordaron las
normas de deliberación (cuándo y cómo hacer uso de la palabra, dirigirse a todos los
miembros con respeto, etc.) Las actas de las reuniones de los comités de vigilancia
sanitaria guardan constancia de unas deliberaciones verdaderamente equilibradas,
mientras que una iniciativa similar en la que no se acordaron las normas de
__________________
23 Véase https://spdb.ohchr.org/hrdb/24th/public_-_OL_Canada_14.05.13_(3.2013).pdf.
24 www.unep.org/civil-society.
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deliberación estuvo dominada por las voces de los profesionales de la medicina y

los miembros de categoría social superior 25.
45. La evaluación de las barreras debe abordar todos los tipos de obstáculos :
físicos, económicos, institucionales, ligados a actitudes y sociales. Los obstáculos
físicos afectan a las personas con discapacidad, pero también tienen que ver con las
decisiones sobre la hora de la reunión y el cuidado de los niños. Las barreras
sociales comprenden los prejuicios y los estereotipos. Las normas y los estereotipos
en materia de género desempeñan una importante función a la hora de determinar el
grado de control que ejercen los hombres y las mujeres. En muchos casos, las
normas sociales legitiman la exclusión de la mujer de los procesos de adopción de
decisiones. Las normas sociales explican, por ejemplo, por qué las autoridades no
toman en serio los informes sobre mujeres sometidas a vejaciones y riesgos de
violencia sexual cuando acceden a los servicios de saneamiento fuera de su casa 26.
Como la Relatora Especial ha señalado en otras ocasiones, los tabúes que rodean a
la menstruación, junto con un acceso insuficiente al agua y los servicios de
saneamiento, explican por qué un número considerable de niñas pierde
sistemáticamente una semana de clase cada mes ( A/HRC/21/42, párr. 22). Sin un
esfuerzo deliberado por obtener sus propios análisis y sus ideas, las soluciones a
menudo no lograrán satisfacer las necesidades de las mujeres y las niñas.
46. Respecto a la ordenación de los recursos hídricos, el principio núm. 3 de la
Declaración de Dublín sobre el Agua y el Desarrollo Sostenible, aprobada por la
Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente en 1992, reconoce
que “la mujer desempeña un papel fundamental en el abastecimiento, la gestión y la
protección del agua. [...] La ejecución de este principio exige políticas efectivas que
[...] la preparen y doten de la capacidad de participar, en todos los niveles, en
programas de recursos hídricos, incluida la adopción de decisiones y la
ejecución” 27. Si bien la participación de las mujeres es fundamental, debe
extremarse el cuidado para no reforzar los estereotipos que hacen de las mujeres y
las niñas las únicas responsables de administrar el agua, lo que en muchos casos
conlleva recogerla.
47. Los niños se cuentan entre las personas excluidas con más frecuencia de los
procesos de participación, y no se debe dar por sentado que los adultos repres entan
automáticamente sus opiniones. Es esencial que se cree un ámbito para los procesos
dirigidos por los niños y que se les conceda el tiempo suficiente, entre otras cosas,
determinando los temas que les preocupan, así como entornos de colaboración entre
adultos y niños.
48. Que la inclusión se aborde de manera consciente es aún más importante en los
casos en que la marginación se basa en un estigma que “legitima” la exclusión y la
__________________
25 Simeen Mahmoud, “Spaces for participation in health systems in rural Bangladesh: the
experience of stakeholder community groups”, en Spaces for Change? The Politics of Citizen
Participation in New Democratic Arenas, Andrea Cornwall and Vera Schattan Coelho, eds.
(Londres, Zed, 2007), pág. 65.
26 Véase Shirley Lennon, Fear and Anger: Perceptions of risks related to sexual violence against
women linked to water and sanitation in Delhi, India (Sanitation and Hygiene Applied Research
for Equity (SHARE), 2011), pág. 3; Global Justice Clinic/Center for Human Rights and Global
Justice, Yon Je Louvri: Reducing Vulnerability to Sexual Violence in Haiti’s IDP Camps (Nueva
York, New York University School of Law, 2012), págs. 54 y 55.
27 www.wmo.int/pages/prog/hwrp/documents/english/icwedece.html.
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hace “justificable” desde el punto de vista social (ibid., párr. 78). Cuando resulte
necesario e indicado, los procesos participativos deben incluir un “espacio seguro”
donde las normas sociales se puedan debatir y poner abiertamente sobre el tapete.
Los ciudadanos y los grupos interesados pueden tratar sobre las medidas que se
deben adoptar y las personas a las que se debe recurrir en las instituciones públicas
y privadas. Para las personas y los grupos que han sido marginados es especialmente
importante tener garantías de que su participación cuenta, y de que su voz se
concretará en influencia.
G. Equilibrio entre la participación directa y la representación

de los grupos
49. La participación directa plantea problemas para dar curso y responder a una
gran variedad de aportaciones. Canalizar la participación a través de representant es
que no son los funcionarios elegidos democráticamente se considera una solución
para hacer viable la participación, pero plantea cuestiones graves y se corre el riesgo
de que genere casos de exclusión y los agudice. Los derechos de las personas son
individuales, y sus intereses son diversos y a menudo contradictorios, lo que
dificulta que alguien represente a cualquier otra persona. Por ejemplo, en la
Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, se hace hincapié
en que se debe capacitar para la participación a las personas con discapacidad, y no
solo a las organizaciones que operan en su nombre (arts. 29, 33 3)). Sin embargo, es
necesario facilitar los procesos participativos y llegar a decisiones que reflejen el
interés de cada cual en la mayor medida posible.
50. La participación de entidades interesadas se ha utilizado ampliamente para
intentar afrontar esas dificultades. Se invita a los grupos organizados que se
consideran representativos de los intereses de las personas afectadas. Los
ciudadanos no tratan directamente con los encargados de formular las medidas, sino
a través de entidades colectivas que los representan: ONG, asociaciones de vecinos o
grupos de base comunitaria. En ciertos casos, la participación de las entidades
interesadas se ha limitado a un puñado de ONG bien implantadas, lo que plantea
dudas sobre si su intervención equivale a una participación genuinamente inclusiva.
Además, las “partes interesadas” no tienen por qué representar a las personas y sus
intereses, sino que también pueden englobar empresas, donantes y otras entidades,
en lugar de a los titulares de los derechos propiamente dichos.
51. La intervención de entidades interesadas puede mejorar o menoscabar la
participación significativa dependiendo de una serie de factores, entre otros, los
siguientes:
a) Que la identificación sea exacta, respetuosa y transparente, de modo que
los grupos invitados sean de hecho representativos de las personas más afectadas.
Cuando la selección es adecuada, contar con las partes interesadas ofrece ventajas
frente al enfoque basado en personas sin afiliación. Se puede utilizar para concretar
la participación de todos los afectados, incluidos los grupos marginados cuyos
intereses probablemente se pasen por alto en aras del interés común ;
b) El grado en que esa entidad colectiva representa de hecho los intereses de
quienes dice representar;
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c) La intervención de las partes interesadas se debe complementar con

iniciativas expresamente dirigidas a detectar a las personas afectadas que no se
pueden captar por este método, así como a idear un procedimiento para subsanar el
problema. Entre los ejemplos figuran las personas extremadamente pobres, que no
suelen apuntarse a asociaciones, o las personas estigmatizadas.
52. Otro enfoque para lograr un equilibrio entre la participación directa y la
representación consistiría en elegir los representantes en el seno del proceso, solo
una vez que este haya comenzado y no antes. Se han utilizado otros enfoques, como
la selección aleatoria, que ofrece la ventaja de que se evita la parcialidad en la
selección y se obtienen distintas perspectivas 28.
53. La Comisión Real sobre el Futuro de la Atención de la Salud en el Canadá
(Comisión Romanow), establecida por el Gobierno del Canadá en 2001, utilizó la
metodología del diálogo cívico. Se reunieron grupos de deliberación de “ciudadanos
sin afiliación” representativos desde el punto de vista estadístico con la instrucción
de que “hablaran por sí mismos, y no como representantes de intereses
especiales” 29. La iniciativa cosechó un amplio reconocimiento como ejercicio de
una consulta pública amplia; sin embargo, recibió críticas por no haber prestado la
suficiente atención al cuidado de la salud de los aborígenes. Aunque algunos
participantes eran aborígenes, la estructura del proceso no hacía especial hincapié en
superar las dinámicas de la marginación y alentar la participación 30.
54. Los ejemplos muestran que, independientemente del planteamiento que se
utilice, los mayores problemas tienen que ver de manera sistemática con garantizar
la inclusión. Siempre existe el peligro de que las élites monopolicen el proceso y de
que solo se escuchen las opiniones más consolidadas y poderosas. Por tanto, las
iniciativas expresamente encaminadas a garantizar la inclusión revisten la máxi ma
importancia.
V. Participación en todos los niveles de adopción

de decisiones
55. Con frecuencia, la participación se ha centrado en la adopción de decisiones a
nivel local e incluso de los proyectos. Por ejemplo, el principio núm. 2 de la
Declaración de Dublín subraya que el planteamiento basado en la participación
“entraña que las decisiones habrán de adoptarse al nivel más elemental apropiado,
con la realización de consultas públicas y la participación de los usuarios en la
planificación y ejecución de los proyectos sobre el agua”.
56. Muchas decisiones se pueden adoptar a nivel local, con la ventaja de estar
cerca de la población interesada. Sin embargo, la participación no debe limitarse a
las decisiones locales. Las personas deben tener la oportunidad de participar en
__________________
28 Yves Sintomer, Carsten Herzberg y Anja Röcke, “From Porto Alegre to Europe: potential and
limitations of participatory budgeting”, International Journal of Urban and Regional Research,
vol. 32, núm. 1, (2008), pág. 173.
29 Judith Maxwell, Karen Jackson y Barbara Legowski, Report on Citizens’ Dialogue on the
Future of Health Care in Canada, Commission on the Future of Health Care in Canada, 2002,
pág. 94. Se puede consultar en http ://www.cprn.org/documents/12704_en.PDF.
30 Véase Bettina von Lieres y David Kahane, “Inclusion and representation in democratic
deliberations: lessons from Canada’s Romanow Commission”, en Cornwall y Coelho, pág. 133.
16/28 14-58550
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todos los niveles de adopción de decisiones. En algunos casos, la gente invierte

tiempo y energía en los procesos a nivel local, pero las decisiones adoptadas no se
materializan y no pueden aplicarse debido a que los órganos locales carec en de la
facultad de hacerlo, en particular en los casos en que la descentralización
institucional no va acompañada del traspaso de competencias fiscales. Las
estructuras de poder más amplias a menudo limitan el alcance de la adopción de
decisiones a nivel local. En tales casos, no solo se frustran las expectativas de la
población, sino que la participación no puede considerarse significativa.
57. Muchas decisiones de largo alcance que configuran la orientación general de
las políticas y prioridades se adoptan en el plano nacional. En otras palabras, la
gente no solo debe tener la oportunidad de decidir sobre la ubicación de un pozo de
sondeo o una letrina, sino también sobre las prioridades establecidas por el
gobierno, la distribución y redistribución de los recursos y las decisiones
estratégicas sobre los marcos legislativos y normativos. Las decisiones también se
adoptan en el plano internacional, y algunos procesos internacionales tienen
consecuencias de largo alcance y pueden influir en las prioridades en el plano
nacional durante años y décadas. Por ejemplo, en el proceso de debate sobre la
agenda de desarrollo sostenible después de 2015, las organizaciones internacionales
han tratado de crear espacios para manifestar ideas, propuestas y preocupaciones 31.
Sin embargo, la cuestión sigue siendo si esas manifestaciones pueden llegar a influir
en la propia adopción de decisiones a nivel político sobre los objetivos de desarrollo
futuros y si esa participación puede considerarse significativa.
A. Planificación y formulación de marcos normativos y jurídicos
58. Se debe garantizar la participación en la formulación de leyes y políticas. Por

ejemplo, en el Uruguay, la inclusión del derecho al agua y el saneamiento en la
Constitución (art. 47) se logró a través de un referendo. Al mismo tiempo, la
legislación y las políticas son instrumentos útiles para reconocer el derecho a
participar y para especificar los requisitos de la participación. Muchos países
incluyen en sus constituciones el derecho a la participación o consagran la
participación como un principio. Por ejemplo, la Constitución de Uganda garantiza
el derecho a participar en los asuntos de gobierno (art. 38 1)). En la Unión Europea,
el reconocimiento de las iniciativas ciudadanas en el Tratado de Lisboa contribuye a
la creciente importancia de la participación 32.
59. Los marcos jurídicos y normativos deben detallar con la mayor precisión
posible las instituciones y los procedimientos que permitirán la participación. De no
ser así, el derecho a la participación puede seguir sin concretarse. Por ejemplo, pese
a que la Ley Nacional sobre el Agua de Sudáfrica contiene rigurosas disposiciones
sobre la participación del público en la ordenación integrada de los recursos
hídricos, hasta que no se publicaron directrices detalladas sobre la elaboración de
__________________
31 Véase, por ejemplo, www.worldwewant2015.org.
32 Versión consolidada del Tratado de la Unión Europea y del Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea, documento 6655/08, 2008, arts. 10 y 11.
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estrategias de gestión de la captación de agua, los funcionarios no empezaron a

procurar que hubiese participación 33.
60. La participación a nivel nacional plantea inevitablemente problemas de escala.
Se debe procurar asegurar la representatividad de las entidades afectadas y adoptar
medidas para hacer hincapié en la participación de los grupos y las personas cuyos
intereses suelen pasarse por alto. El Tribunal Constitucional de Sudáfrica ahondó en
el concepto de “participación significativa” en la causa Olivia Road 34, al considerar
que las personas tienen derecho a participar en la toma de las decisiones que afectan
al disfrute de los derechos sociales, como la elaboración de planes de acción. Si bien
los tribunales no pueden establecer procesos participativos, pueden ser un
importante catalizador para institucionalizar las estructuras de participación 35.
61. En el Brasil, el Gobierno emprendió un proceso participativo de base amplia
para elaborar su plan nacional de agua y saneamiento. El proceso incluía talleres y
consultas, además de otros mecanismos de participación a través de los consejos de
política nacional encargados de las ciudades, los recursos hídricos y el medio
ambiente, así como a través de Internet. Algunos componentes del proceso incluían
debates técnicos, mientras que en otros se utilizaba un lenguaje más sencillo (véase
A/HRC/27/55/Add.1).
B. Financiación y presupuestación
62. La participación en las decisiones sobre financiación y presupuestación es

sumamente importante. Si la gente no está involucrada en las decisiones sobre la
asignación de recursos, la legislación y las políticas, por muy bien diseñadas que
estén, tal vez no se plasmen en una jerarquía de prioridades. Sin embargo, en la
esfera de las finanzas, la participación pública, o incluso la información, es la
excepción y no la regla.
63. La participación implica determinar qué estrategias y programas se financian y
la forma de hacerlo, el modo en que el gobierno puede obtener ingresos, la forma de
reestructurar los fondos existentes, y las soluciones alternativas que se deben buscar.
Por ejemplo, en Milton Keynes (Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte),
se celebró un referendo que culminó en un acuerdo para aumentar los impuestos
municipales a fin de mejorar la prestación de servicios 36. Los proveedores de
servicios también deberían hacer que los residentes participen en el diseño de las
modalidades de pago. Los residentes de Kayole-Soweto (Kenya) negociaron una
tarifa social de conexión a la red con la empresa de aguas Nairobi Water que les
permitía distribuir a lo largo de dos años el pago de las tasas de conexión 37.
__________________
33 Derick du Toit y Sharon Pollard, “Updating public participation in IWRM [Integrated Water
Resource Management]: a proposal for a focused and structured engagement with catchment
management strategies”, Water SA, vol. 34, núm. 6 (2008).
34 Occupiers of 51 Olivia Road v. City of Johannesburg, CCT 24/ 07, párr. 35.
35 Brian Ray, “Proceduralisation’s triumph and engagement’s promise in socio-economic rights
litigation”, South African Journal on Human Rights, vol. 27, núm. 1 (2011), pág. 107.
36 Lawrence Pratchett, ed., “Introduction: defining democracy renewal”, en Renewing Local
Democracy? The Modernisation Agenda in British Local Government (Taylor and Francis,
2000), pág. 10.
37 Celestine N. Musembi, “Watered down: gender and the human right to water and sanitation in
Mathare, Nairobi”, en Water is Life: Women’s Human Rights in National and Local Water
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64. El ejemplo más representativo de participación en la presupuestación es el de

los presupuestos participativos, un proceso que otorga a las personas el derecho a
asignar los recursos de manera efectiva 38. Uno de los casos más conocidos es el de
Porto Alegre (Brasil) 39. Los delegados elegidos por los diversos distritos de la
ciudad forman un consejo de presupuestación participativa que formula y aprueba el
presupuesto municipal. Sus aportaciones surgen de los foros celebrados en los
diversos distritos. El consejo tiene la facultad de pedir cuentas a los funcionarios
municipales por los gastos del ejercicio anterior, y los gastos previstos solo se
aprueban si el consejo da el visto bueno a las cuentas.
65. Incluso en los casos en que no se ha adoptado la presupuestación participativa,
se deben aplicar algunos principios para que la población pueda desempeñar un
papel en la adopción de decisiones sobre la recaudación de ingresos y la asignación
de recursos. La información sobre los procesos de presupuestación y financiación
debe estar disponible para su consulta. Es preciso que haya deliberaciones públicas
sobre las ventajas y desventajas de las distintas opciones entre las que el gobierno
debe elegir, pues las prioridades que establecen no concuerda a veces con las
medidas que adoptan los gobiernos o los proveedores de servicios. Durante su visita
al Brasil, la Relatora Especial observó un ejemplo de e llo. Los residentes del
Complexo do Alemão (Río de Janeiro) señalaron el agua y el saneamiento como su
prioridad. Sin embargo, el Gobierno dio preferencia a la construcción de un tranvía
en dicha zona (A/HRC/27/55/Add.1, párr. 95). La participación significativa entraña
que las opiniones de los residentes se tengan debidamente en cuenta y que no se
desoigan sus prioridades.
66. Una parte esencial del ciclo presupuestario es determinar si las asignaciones se
gastan según lo previsto. La sociedad civil puede contribuir a promover la
participación popular en la vigilancia de presupuestos. Por ejemplo, la organización
WaterAid Nepal ha elaborado material para ayudar a las comunidades a supervisar
las asignaciones presupuestarias del Gobierno destinadas al sector de l agua y el
saneamiento 40. Otro instrumento empleado en este sentido es el estudio de
seguimiento del gasto público, un proceso mediante el cual los residentes pueden
seguir la corriente de fondos públicos. Por ejemplo, en la República Unida de
Tanzanía, las comunidades usan este sistema de seguimiento para supervisar el gasto
público de los fondos asignados para el agua y el saneamiento y solicitan
explicaciones de las autoridades competentes, lo que redunda en una mayor
capacidad de respuesta y rendición de cuentas. La metodología ha recibido el apoyo
del Gobierno, que ha promulgado una serie de directrices nacionales relativas al
proceso 41.
__________________
Governance in Southern and Eastern Africa, Anne Hellum y Patricia Kameri-Mbote, eds.
(pendiente de publicación en 2014).
38 Yves Sintomer, Carsten Herzberg y Giovanni Allegretti, Participatory Budgeting Worldwide:
Updated Version, Dialog Global núm. 25 (Bonn, Service Agency Communities in One World,
2013), pág. 10.
39 Zander Navarro, “Presupuesto participativo en Porto Alegre, Brasil”, en Ciudadanía Activa:
Gestión de presupuestos locales en Asia Oriental y América Latina, Isabel Licha, ed.
(Washington D.C., Banco Interamericano de Desarrollo, 2004), págs. 247 a 291.
40 Catarina de Albuquerque y Virginia Roaf, Derechos hacia el final: Buenas prácticas en la
realización de los derechos al agua y al saneamiento (Lisboa, 2012), pág. 210.
41 Ibid., pág. 210.
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C. Prestación de servicios
67. La participación en el contexto de la prestación de servicios incluye una serie

de decisiones, en particular sobre el tipo, la ubicación y la mejora de los servicios,
así como sobre si se puede implicar al sector privado y de qué manera. También
pueden extraerse lecciones del enfoque de saneamiento total liderado por la
comunidad 42. Por último, las situaciones de emergencia requieren una atención
especial.
1. Decisiones sobre el tipo de servicios y su mejora

68. Las personas afectadas deben participar en la adopción de decisiones sobre el
tipo de servicio que se debe prestar. Se puede tratar de decisiones sobre el
suministro de agua a través de fuentes públicas o de puestos de distribución de agua,
o sobre la ubicación y el mantenimiento de letrinas. El carácter inclusivo es crucial
en este proceso para que los servicios estén concebidos de modo que respondan a los
intereses y necesidades de las personas marginadas, así como del “ciudadano
corriente”. El diseño de la prestación de servicios debe basarse en un buen
conocimiento del entorno local. Las soluciones deben basarse en las normas y
prácticas existentes en la medida en que sean compatibles con los derechos
humanos. Sin embargo, no deben idealizarse las reglas y costumbres locales, sino
que es preciso analizarlas cuidadosamente para comprobar que se ajustan a las
normas de derechos humanos, en particular en materia de no discriminación e
igualdad, y garantizar que no se refuerzan los patrones de marginación existentes.
69. En la causa Beja, un tribunal de Sudáfrica debía pronunciarse sobre un acuerdo
entre el gobierno local y una comunidad acerca de las decisiones sobre el diseño de
retretes. El tribunal estimó que tales acuerdos deben satisfacer ciertos requisitos
mínimos, entre ellos la consulta con representantes autorizados tras el intercambio
de información y la prestación de apoyo técnico, cuando sea necesario 43. El tribunal
concluyó que esos requisitos no se habían cumplido. También expresó su
preocupación por el hecho de que “la mayoría de una comunidad [no puede] aprobar
acuerdos en virtud de los cuales se violen los derechos fundamentales de una
minoría vulnerable de dicha comunidad” 44. El tribunal consideró que no se había
permitido la participación efectiva de la comunidad en la adopción de decisiones 45.
70. Las iniciativas adoptadas por los residentes también pueden tener un efecto
significativo en la mejora de los servicios y las condiciones sanitarias. Por ejemplo,
la organización Rialto Rights in Action ha venido realizando campañas en Dublín
para mejorar las condiciones de vida en Dolphin House, un gran complejo de
viviendas sociales. La campaña tiene por objeto capacitar a las personas para que
reivindiquen su derecho a la vivienda. Los residentes reunieron pruebas de que las
aguas residuales se filtraban a través de los retretes y baños y de la existencia de
moho. Sobre la base de los derechos humanos, elaboraron indicadores que son
objeto de una vigilancia periódica, entre otros sobre la filtración de aguas residuales
y el nivel de humedad. También mantuvieron un registro de las respuestas recibidas
__________________
42 www.communityledtotalsanitation.org.
43 Tribunal Superior de Sudáfrica, División de Western Cape (Ciudad del Cabo), Beja and others
v. Premier of the Western Cape (21332/10), sentencia de 29 de abril de 2011, párr. 98.
44 Ibid., párr. 99.
45 Ibid., párr. 146.
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del Ayuntamiento de Dublín y de los casos en los que se había incluido a los
residentes en la adopción de decisiones. Los residentes colaboraron eficazmente con
los medios de comunicación y, debido a la presión de la opinión pública, en 2013 la
ciudad había rehabilitado 40 de las viviendas má s afectadas. Si bien los progresos
no han sido tan rápidos como se acordó inicialmente, se ha puesto en marcha un
plan de rehabilitación 46.
2. Participación del sector privado

71. El público debe participar en las decisiones sobre la conveniencia de delegar la
prestación de servicios a entidades privadas. En muchos países, la decisión de hacer
participar al sector privado en el marco de las reformas exigidas por las instituciones
financieras internacionales o en el contexto de las medidas de austeridad no fu e
objeto de debate público. Incluso en tiempos de crisis económica, los gobiernos
deben asegurar la participación más amplia posible. Las instituciones financieras
internacionales no deberían imponer la participación del sector privado como
condición, impidiendo con ello que el público intervenga en la adopción de
decisiones. En un escrito dirigido al Gobierno de Portugal, la Relatora Especial
expresó su preocupación por la falta de participación significativa y de información
sobre los acuerdos contractuales relativos a los procesos para promover la
participación del sector privado (A/HRC/25/74, pág. 27).
72. Es preciso salvaguardar la transparencia y la participación en los procesos de
licitación, puja y negociación de contratos, así como en las decisiones so bre el
sistema de precios y la prórroga de los servicios. Los términos de referencia y el
borrador de todo contrato deberían estar disponibles para que el público pueda
examinarlos y formular observaciones. El Estado puede proteger el derecho a la
participación mediante arreglos contractuales con los proveedores de servicios no
estatales y a través de su función reguladora.
73. En Berlín, una coalición de interesados y grupos de la sociedad civil promovió
un referendo cuyos resultados permitieron el escrutinio público de los contratos de
1999 relativos a una asociación público-privada para la prestación de servicios de
abastecimiento de agua, si bien habían transcurrido años desde que la ciudad había
suscrito el contrato 47.
3. Interrupción de servicios
74. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su Observación
general núm. 15 sobre el derecho al agua (2002), señala que antes de interrumpir
cualquier servicio se deben cumplir ciertas condiciones, entre otras: a) una auténtica
consulta con los afectados (incluida la determinación de la capacidad de pago); b) el
suministro oportuno de información completa; y c) la notificación con antelación
razonable (párr. 56).
75. Las leyes en materia de agua de algunos países incorporan esos requisitos. La
Ley de Servicios de Agua de Sudáfrica dispone que la interrupción del servicio debe
ir precedida de una notificación y que se debe comunicar a las personas afectadas
__________________
46 Rory Hearne y Padraic Kenna, “Using the human rights based approach to tackle housing
deprivation in an Irish urban housing estate”, Journal of Human Rights Practice, vol. 6, núm. 1
(marzo de 2014), págs. 1 a 25.
47 De Albuquerque y Roaf, pág. 183.
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las razones de dicha medida, así como informarlas de su derecho a recurrirla (secc s.
11 4) y 4 3)). Los tribunales han anulado algunas interrupciones del servicio sobre la
base de que los procesos no habían sido justos 48.
4. Saneamiento total liderado por la comunidad

76. Un ejemplo positivo de la capacidad de actuar de las personas es el enfoque de
saneamiento total liderado por la comunidad, que se basa en la capacidad de una
comunidad para actuar de manera colectiva con el objetivo de poner fin a la
defecación al aire libre. Este enfoque pone en entredicho el predominio de las
soluciones de “expertos” y los subsidios, y en su lugar se centra en la reflexión y el
cambio de comportamiento mediante la movilización. Va más allá de la persona para
crear comunidades en las que no exista la defecación al aire libre. Los facilitadores
promueven la participación de la comunidad en el análisis de las repercusiones de la
defecación al aire libre sobre la salud, la dignidad y la seguridad de las mujeres. Por
lo general, el proceso consigue dejar claro que, a menos que toda la comunidad
utilice letrinas, todos sus miembros se verán afectados 49.
5. Situaciones de emergencia
77. La participación es especialmente complicada en la respuesta a situaciones de
emergencia. Los Estados y los agentes humanitarios tienen que ser capaces de actuar
con rapidez, y a menudo existe la preocupación de que los procesos participativos
retrasen dicha respuesta. Sin embargo, muchas decisiones sobre la respuesta en
casos de desastre se adoptan de antemano, y la participación es esencial en la etapa
de planificación. Además, en muchos casos las respuestas de emergencia se
convierten en programas a más largo plazo. Por ejemplo, en lo tocante a la atención
de la higiene menstrual en una situación de emergencia, una solución podría ser que
se incorporase un procedimiento estándar de distribución de kits sanitarios para
garantizar la atención de las necesidades inmediatas sobre la base de las preferencias
culturales, en la medida en que se conozcan o se deduzcan. Esa respuesta se debería
supervisar posteriormente para evaluar si satisface las necesidades de las mujeres y
las niñas, y modificarla en consecuencia 50. La necesidad de una respuesta rápida no
debe utilizarse como excusa para impedir la participación. En lugar de ello, y habida
cuenta de la amplia gama de agentes que participan en este contexto, es preciso un
debate más amplio sobre la manera en que la participación se puede garantizar en
situaciones de emergencia y de prestación de asistencia humanitaria mediante la
planificación participativa anticipada, así como en la vigilancia y el ajuste de las
respuestas de emergencia. Las normas que figuran en el Manual Esfera reconocen
que la participación de las personas afectadas por desastres es parte integral de la
respuesta humanitaria 51.
__________________
48 Por ejemplo, Tribunal Supremo de Sudáfrica, Residents of Bon Vista Mansions v Southern
Metropolitan Local Council, causa núm. 01/12312, 2002.
49 Kamal Kar y Robert Chambers, Handbook on Community-Led Total Sanitation (Plan UK e
Institute of Development, 2008), pág. 9.
50 Marni Sommer, “Menstrual hygiene management in humanitarian emergencies: gaps and
recommendations”, Waterlines, vol. 31, núms. 1 y 2 (enero de 2012), págs. 83 y 96.
51 Proyecto Esfera, Carta Humanitaria y Normas Mínimas para la Respuesta Humanitaria
(Manual Esfera), 2011, pág. 53.
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D. Proyectos que pueden poner en peligro el ejercicio de

los derechos humanos
78. Debe garantizarse la participación significativa en toda situación en la que un

proyecto afecte o pueda afectar al acceso de la población al agua o el saneamiento.
Por ejemplo, la minería puede tener graves consecuencias respe cto a la cantidad y
calidad del agua, efectos que pueden prolongarse durante generaciones (véase, por
ejemplo, A/HRC/24/41, párr. 15). Esas situaciones a menudo se caracterizan por un
clima de desconfianza y por los desequilibrios de poder. Las evaluacione s del
impacto ambiental y social son necesarias no solo para examinar las repercusiones
de un proyecto, entre otras cosas, respecto a los derechos humanos, sino que
también son un medio sumamente útil para que la comunidad vea la situación más
clara. Lo ideal sería que las evaluaciones del impacto se realizaran en colaboración
con la comunidad. Como mínimo, debe haber una exposición completa de los
resultados.
79. El derecho a la participación se reafirmó en una causa vista en la India relativa
a la renovación de un contrato de arrendamiento minero 52. El tribunal sostuvo que, a
pesar de que la información solicitada no se facilitó a tiempo para la audiencia
pública, la autoridad competente estaba obligada a comunicar los motivos de la
decisión de renovar el contrato de arrendamiento. El tribunal hizo hincapié en que la
finalidad de los requisitos legales es conseguir que las audiencias públicas sean
significativas, y ello incluye el suministro de información completa sobre las
ventajas y desventajas del proyecto y su posible impacto.
E. Seguimiento, evaluación y rendición de cuentas
80. Las personas deben participar en el seguimiento y la evaluación y, a poder ser,

en la elaboración del marco pertinente. En aquellos casos en que los Estados, los
donantes, las organizaciones no gubernamentales y otros agentes externos realizan
labores de seguimiento y evaluación sin la participación de las personas afectadas,
se deberían dar a conocer las conclusiones, que con demasiada frecuencia reciben un
tratamiento confidencial.
81. Los enfoques participativos de seguimiento y evaluación están ganando
terreno. Estos enfoques difieren de los convencionales en que la población local
toma las riendas del proceso 53. Los propios participantes diseñan la metodología,
definen los indicadores, recopilan y analizan los datos y deciden la forma en que
estos deben configurar la adopción de medidas.
82. Un enfoque relativo a la participación en esta esfera son los sistemas
participativos de información geográfica, que se basan en mapas. En ellos se funde
información geográfica de carácter técnico como con los conocimientos propios del
lugar que atesora la comunidad local, lo que a menudo brinda valiosa información
sobre aspectos como el uso de la tierra, las fuentes de agua, el acceso diferencia do a
__________________
52 Tribunal Superior de Delhi (Nueva Delhi), demanda (civil) núm. 9340/2009 y CM APPL núms.
7127/09 y 12496/2009, sentencia de 26 de noviembre de 2009.
53 Marisol Estrella y John Gaventa, Who Counts Reality? Participatory Monitoring and
Evaluation: A Literature Review, Institute of Development Studies (IDS), documento de trabajo
núm. 70 (1998), pág. 16.
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los recursos y las ubicaciones que conllevan riesgos ambientales de carácter real o
potencial 54. Por ejemplo, las iniciativas del proyecto OpenStreetMap 55 en los
asentamientos informales de Nairobi han generado información detallada 56 sobre el
número de hogares que comparten un retrete, la existencia de instalaciones
específicas para cada sexo y la disponibilidad de retretes con acceso para las
personas con discapacidad o con papeleras higiénicas para las mujeres. Esos datos
constituyen un instrumento sumamente útil para vigilar las tendencias y pautas de
negligencia o de escasez de inversiones. También pueden proporcionar una base de
referencia que sirva, por ejemplo, para vigilar el impacto ambiental de las industrias
extractivas y pueda dar lugar a que se exijan medidas correctivas. Las comunidades
también han recurrido al autoempadronamiento, método popularizado por
Shack/Slum Dwellers International, para reunir datos 57. Este ha sido un instrumento
eficaz para contrarrestar la opinión de que es imposible planificar la prestación de
servicios en asentamientos informales debido a la falta de datos fiables.
83. En términos más generales, los mecanismos sociales de rendición de cuentas
se refieren a los métodos mediante los cuales los residentes o la sociedad civ il piden
cuentas a los funcionarios del Estado o los proveedores de servicios. La
responsabilidad social tiene la facultad de aumentar la presión para que los
funcionarios expliquen y justifiquen sus decisiones; a veces, el temor al daño de la
reputación puede ser un elemento de disuasión o un incentivo más fuerte que los
procedimientos judiciales. El cuestionario sobre el acceso equitativo 58 elaborado por
la CEPE y la Organización Mundial de la Salud (OMS) sirve como instrumento que
puede ayudar a los gobiernos y a otras partes interesadas a establecer una base de
referencia, examinar las medidas que se deben adoptar y examinar los progresos a
través de la autoevaluación. Como demuestran los casos de Francia, Portugal y
Ucrania, este proceso puede propiciar un debate objetivo y generar aportaciones a
los procesos de formulación de políticas.
84. Algunas iniciativas entrañan la colaboración entre las comunidades, los
proveedores de servicios y el gobierno. Un ejemplo de ellas son las cartas de
servicios elaboradas conjuntamente entre las asociaciones de usuarios de agua y los
proveedores de servicios 59. Esas cartas detallan las obligaciones de cada parte y
sirven de base para vigilar la calidad de los servicios: la regularidad del
abastecimiento de agua, el mantenimiento de tarifas de agua asequibles, el respeto
__________________
54 Giacomo Rambaldi, “Participatory 3-dimensional modelling for policy change and planning: the
practice and the potential”, en Who Counts? The Power of Participatory Statistics, Jeremy
Holland, ed., (Practical Action, 2013), págs. 1 a 224.
55 www.openstreetmap.org.
56 Véanse las iniciativas Map-Mathare y Map-Kibera, disponibles para su consulta en
www.jambonewspot.com/in-kenya-using-tech-to-put-an-invisible-mathare-slum-on-the-map;
http://matharesiokenya.wordpress.com/category/map-mathare-2/; y
http://mapkibera.org/work/locations. Véase también www.majidata.g o.ke.
57 Véase www.sdinet.org/method-community-planning.
58 UNECE y OMS/Europa, The Equitable Access Score-card: supporting policy processes to
achieve the human right to water and sanitation (ECE/MP.WH/8), 2013, pág. 9.
59 Véase, por ejemplo, “Getting communities engaged in water and sanitation projects:
participatory design and consumer feedback”, Water and Sanitation for the Urban Poor (WSUP),
resumen temático núm. 007, febrero de 2013.
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del nivel de limpieza convenido por parte de los proveedores de servicios de

saneamiento 60 y la ampliación gradual del servicio a las zonas mal atendidas.
85. Para que los mecanismos sociales de rendición de cuentas funcionen, la
población debe tener acceso a la información pertinente, ya sea del gobierno o de los
proveedores de servicios. La vinculación con los mecanismos formales de rendición
de cuentas, como los reguladores, los defensores del pueblo y los meca nismos de
revisión judicial, refuerza la responsabilidad social. Por ejemplo, las comisiones
nacionales de derechos humanos de Colombia, el Ecuador y el Perú desempeñan un
papel activo en la supervisión de los organismos gubernamentales competentes y los
proveedores de servicios para asegurar que los servicios de abastecimiento de agua y
saneamiento se presten de forma no discriminatoria 61. Ese papel podría ser más
participativo si se vinculara con las iniciativas de responsabilidad social.
86. Además de la participación en la rendición de cuentas, es preciso que haya
también rendición de cuentas respecto a la garantía de la participación. Los
tribunales y otros mecanismos desempeñan un papel importante para garantizar la
rendición de cuentas en los casos en que no se ha velado por una participación
activa, libre y significativa, es decir, cuando se ha violado el propio derecho a la
participación. Como lo demuestra la jurisprudencia citada en el presente informe,
los tribunales desempeñan un papel importante para exigir el cumplimiento de las
obligaciones de los Estados relativas a la garantía de la participación.
VI. Conclusión y recomendaciones

87. La participación es un derecho humano y los Estados tienen las
correspondientes obligaciones de garantizarla. La participación es esencial para
la democracia y para la autonomía, la capacidad de actuar y la dignidad de las
personas. Aun así, el derecho humano a la participación todavía no ha recibido
la atención necesaria y su aplicación se ha postergado. Si bien hay excelentes
prácticas que garantizan la participación, parecen ser ejemplos aislados y no
institucionalizados. La participación no es un ejercicio singular, sino un proceso
continuo que debe estar arraigado en la cultura política.
88. En muchos casos la participación solo ha recabado una atención
testimonial. Con demasiada frecuencia, solo los ricos y poderosos, con arreglo a
criterios de género, origen étnico, ingresos y otros factores, “participan” en la
adopción de decisiones, mientras que los miembros marginados de la sociedad
quedan excluidos del proceso. El mayor desafío tal vez consista en asegurar la
participación en condiciones de igualdad. Cuando los procesos participativos no
sacan a la luz y abordan la marginación y las estructuras de poder
consolidadas, conllevan el riesgo de caer en la manipulación y de reforzar las
desigualdades que legitiman la situación. La igualdad y la no discriminación
requieren cambios estructurales para eliminar los obstáculos a una
participación significativa para todos. También requieren deliberaciones y
__________________
60 Véase, por ejemplo, Neil Overy, “The Social Justice Coalition and Access to Basic Sanitation in
Informal Settlements in Cape Town, South Africa”, International Budget Partnership, estudio
núm. 11, 2013.
61 De Albuquerque y Roaf, pág. 203.
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medidas redistributivas para corregir las pautas previas de asignación de

recursos que han reforzado la marginación.
89. El marco de los derechos humanos destaca que la participación no
solamente es “útil” o una “buena idea”, sino que de ella emanan obligaciones
que los Estados deben cumplir. El principio de los derechos humanos relativo a
la rendición de cuentas es indispensable para asegurar que los responsables de
la adopción de decisiones realmente emprenden las medidas necesarias para
que las opiniones cobren influencia. Como tal, la participación es un antídoto
contra la corrupción, ya que pone al descubierto la mala administración y los
intereses creados. Los funcionarios públicos deben responder y rendir cuentas a
la opinión pública, en particular sobre la forma en que las opiniones públicas se
toman en consideración al adoptar decisiones. El incumplimiento de las
obligaciones conlleva consecuencias que, en última instancia, se pueden hacer
valer por la vía judicial.
90. Teniendo en cuenta estas consideraciones, la Relatora Especial formula las
conclusiones y recomendaciones siguientes:
91. Los Estados deben adoptar las medidas siguientes:
a) Los Estados deben adoptar medidas para institucionalizar la
participación, en particular:
i) Considerando la posibilidad de reconocer el derecho a la
participación en las constituciones nacionales;
ii) Indicando los instrumentos, los procesos, las instituciones
responsables y otros aspectos de los procesos participativos en la
legislación y las políticas;
iii) Incorporando los costos de los procesos participativos en la
formulación inicial de cualquier medida;
iv) Dotando a las instituciones de medios para facilitar los procesos
participativos y capacitando a los funcionarios en las aptitudes en materia
de trato personal necesarias para fomentar la participación;
v) Logrando un equilibrio entre los conocimientos técnicos y los
conocimientos obtenidos mediante la experiencia, alentando a los expertos
técnicos para que ejerzan de facilitadores y para que ayuden a que las
personas puedan tomar decisiones bien fundadas;
b) Los Estados deben adoptar medidas concretas y premeditadas para
velar por que los procesos participativos sean inclusivos y no agraven por
descuido las desigualdades, entre otras cosas:
i) Identificando los grupos que suelen estar marginados;
ii) Usando una gran variedad de métodos y canales para llegar a
diferentes grupos;
iii) Eliminando los obstáculos institucionales, físicos, económicos,
sociales, ligados a las actitudes o de otro tipo que afecten a determinados
grupos;
iv) Abordando los estereotipos de género;
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v) Creando espacios seguros para la deliberación, según proceda;

c) A fin de velar por una participación activa, libre y significativa, los
Estados deben velar por que se den los factores siguientes:
i) Que se involucre a las personas en el establecimiento de las reglas de
participación;
ii) Que se creen espacios para la participación;
iii) Que se capacite a las personas para acceder a los procesos
participativos;
iv) Que se garantice la participación en condiciones de libertad y
seguridad;
v) Que se asegure el acceso a la información;
vi) Que se ofrezcan oportunidades razonables para influir en la
adopción de decisiones y se facilite información sobre las propuestas que
se han tenido en cuenta y las que se han rechazado, y sobre las razones;
d) Los Estados deben asegurar la participación en todos los niveles de la
adopción de decisiones, incluidas las decisiones estratégicas sobre la orientación
general de la legislación y las políticas, las prioridades en la utilización de los
recursos y las cuestiones de distribución y redistribución. Esto incluye:
i) La planificación y formulación de marcos normativos y jurídicos;
ii) La financiación y la presupuestación;
iii) La prestación de servicios, incluidas las decisiones sobre el tipo, la
ubicación y la mejora de los servicios, la conveniencia de que participe el
sector privado y de qué modo, y las decisiones relativas a la interrupción
de servicios y a su prestación en situaciones de emergencia. En particular,
la Relatora Especial alienta a todos los agentes pertinentes a celebrar un
debate más amplio sobre la participación en el contexto de las situaciones
de emergencia;
iv) Los proyectos que pueden poner en peligro el ejercicio de los
derechos humanos y las evaluaciones del impacto realizadas en ese
contexto;
v) El seguimiento, la evaluación y la rendición de cuentas;
e) Los Estados deben garantizar el acceso a la justicia en los casos en
que se haya violado el derecho humano a la participación.
92. Además, los Estados y otras partes interesadas deberían adoptar las
medidas siguientes:
a) Los Estados deberían ratificar los instrumentos internacionales y
regionales que garantizan el derecho humano a la participación, así como los
respectivos mecanismos de denuncia. En los procesos ante los mecanismos
internacionales, los Estados deberían alentar la participación de la sociedad
civil para que estos procesos sean significativos;
14-58550 27/28
A/69/213
b) Los órganos de las Naciones Unidas creados en virtud de tratados,

los procedimientos especiales del Consejo de Derechos Humanos, los demás
mecanismos internacionales y los mecanismos regionales deberían prestar cada
vez más atención al derecho a la participación. La Relatora Especial considera
que es necesario fijar normas sobre el derecho a la participación, por ejemplo
mediante la elaboración de observaciones generales sobre el derecho a la
participación en el contexto de los derechos civiles, culturales, económicos,
políticos y sociales. También alienta al Consejo de Derechos Humanos a que
aborde la cuestión de la participación;
c) Las organizaciones de la sociedad civil, las instituciones nacionales
de derechos humanos, las organizaciones comunitarias y otros agentes deberían
contribuir a promover la participación activa, libre y significativa de todos los
interesados y prestar apoyo a las personas para que participen en los procesos
de adopción de decisiones;
d) Las organizaciones internacionales y los donantes multilaterales y
bilaterales deberían apoyar los procesos de participación a nivel nacional. No
deberían imponer condiciones para soslayar los procesos de participación a
nivel nacional. En los casos en que proceda, deberían considerar la posibilidad
de hacer ajustes en las estructuras de la programación y los proyectos,
reconociendo que los procesos participativos y el logro de resultados sostenibles
a largo plazo requieren tiempo.
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21 de diciembre de 2011
Español
Original: inglés

Estudio temático preparado por la Oficina del Alto

Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos sobre la participación de las personas con
discapacidad en la vida política y pública*
Resumen
El presente estudio se centra en la participación de las personas con discapacidad en
la vida política y pública. En él se analizan las disposiciones pertinentes de la Convención
sobre los derechos de las personas con discapacidad, se ponen de relieve las buenas
prácticas en el ámbito de su participación en las elecciones y en la dirección de los asuntos
públicos, y se detectan las principales dificultades que siguen impidiendo o limitando su
participación igualitaria y efectiva en la vida política y pública de sus países.
* El presente informe se distribuye en todos los idiomas oficiales. El anexo se distribuye únicamente en
el idioma en que se presentó.
GE.11-17530 (S) 160112 170112

A/HRC/19/36
Índice
Párrafos Página
I. Introducción ............................................................................................................ 1–2 3
II. Derechos políticos: contenido normativo................................................................ 3–12 3
A. Derecho a votar y a ser elegido ...................................................................... 7–8 4
B. Derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos ......................... 9–10 4
C. Derecho a tener acceso a la función pública................................................... 11–12 4
III. Participación de las personas con discapacidad en la vida política y pública ......... 13–23 5
IV. El artículo 29 y su interdependencia con otros derechos consagrados en la
Convención ............................................................................................................. 24 6
V. Principales cuestiones referentes al ejercicio efectivo de los derechos de las
personas con discapacidad a participar en la vida política y pública ...................... 25–67 7
A. Sufragio universal........................................................................................... 25–41 7
B. Derecho a presentarse a las elecciones y a ejercer cargos de manera
efectiva ........................................................................................................... 42–50 11
C. Elecciones accesibles...................................................................................... 51–58 12
D. Participación de las personas con discapacidad en la vida política y
pública ............................................................................................................ 59–61 14
E. Seguimiento, recopilación de datos e indicadores .......................................... 62–64 14
F. Cooperación internacional en apoyo de la participación de las personas
con discapacidad en la vida política y pública................................................ 65–67 15
VI. Conclusiones y recomendaciones ........................................................................... 68–74 16
Anexo
List of respondents ........................................................................................................................... 18
2 GE.11-17530
A/HRC/19/36
I. Introducción
1. En su resolución 16/15, el Consejo de Derechos Humanos solicitó a la Oficina del
Alto Comisionado para los Derechos Humanos (ACNUDH) que preparase un estudio sobre
la participación de las personas con discapacidad en la vida política y pública en consulta
con los interesados pertinentes, como los Estados, las organizaciones regionales, incluidas
las organizaciones de integración regional, los organismos de las Naciones Unidas, el
Relator Especial de la Comisión de Desarrollo Social del Consejo Económico y Social
encargado de la situación de la discapacidad, las organizaciones de la sociedad civil,
incluidas las organizaciones de personas con discapacidad, y las instituciones nacionales de
derechos humanos. El Consejo también solicitó que el estudio se publicase en un formato
accesible en el sitio web del ACNUDH antes del 19º período de sesiones del Consejo.
2. El ACNUDH envió una nota verbal a los Estados Miembros y cartas a
organizaciones intergubernamentales, organizaciones no gubernamentales (ONG),
instituciones nacionales para los derechos humanos, la Unión Interparlamentaria y el
Relator Especial de la Comisión de Desarrollo Social encargado de la situación de la
discapacidad solicitando sus respuestas a una serie de preguntas relacionadas con el estudio
temático. El cuestionario fue enviado también a las operaciones de derechos humanos de
las Naciones Unidas sobre el terreno. El anexo al presente documento contiene una lista
completa de los encuestados. Todas las comunicaciones están disponibles en el sitio web
del ACNUDH1.
II. Derechos políticos: contenido normativo

3. El artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce y
ampara el derecho de todo ciudadano a participar en la dirección de los asuntos públicos, el
derecho a votar y a ser elegido, y el derecho a tener acceso a la función pública. La lista de
los derechos políticos que figura en esa disposición se basa en el artículo 21 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos.
4. Los derechos políticos también se han establecido en otras varias convenciones
internacionales de derechos humanos, como la Convención Internacional sobre la
Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (art. 5 c)), la Convención sobre
la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (arts. 7 y 8) y la
Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores
migratorios y de sus familiares (art. 41). A nivel regional, los derechos políticos se han
incluido, entre otras cosas, en el primer Protocolo del Convenio Europeo para la Protección
de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (art. 3), la Convención
Americana sobre Derechos Humanos (art. 23) y la Carta Africana de Derechos Humanos y
de los Pueblos (art. 13).
5. En el párrafo 1 de su Observación general Nº 25 (1996) sobre el derecho a participar
en los asuntos públicos, el derecho a votar y el derecho de igualdad de acceso a la función
pública, el Comité de Derechos Humanos hizo hincapié en que el artículo 25 "apoya el
proceso del gobierno democrático basado en el consentimiento del pueblo". A diferencia de
otros derechos humanos y libertades fundamentales, garantizados a todas las personas
dentro del territorio y sujetos a la jurisdicción del Estado, la mayoría de tratados de
derechos humanos internacionales y regionales solo reconocen los derechos políticos de los
"ciudadanos".
1
Véase www.ohchr.org/EN/Issues/Disability/Pages/StudyPoliticalAndPublicLife.aspx.
GE.11-17530 3
A/HRC/19/36
6. Si bien solo los derechos enunciados en el artículo 25 constituyen derechos políticos

en sentido estricto, hay otros derechos que revisten una importancia fundamental para el
proceso democrático de adopción de decisiones. En términos generales, también pueden
considerarse derechos políticos las libertades políticas, como la libertad de opinión,
expresión, información, medios de comunicación, reunión y asociación. Los ciudadanos
pueden participar en la dirección de los asuntos públicos ejerciendo influencia mediante el
debate y el diálogo públicos con sus representantes y gracias a su capacidad para
organizarse.
A. Derecho a votar y a ser elegido
7. El derecho a votar es probablemente el derecho político más importante. La

celebración de elecciones periódicas auténticas es un requisito indispensable para asegurar
la responsabilidad de los representantes en cuanto al ejercicio de las facultades legislativas
o ejecutivas que se les hayan otorgado. Esas elecciones deben celebrarse a intervalos que no
sean demasiado largos y que garanticen que la autoridad del gobierno siga basándose en la
libre expresión de la voluntad del pueblo.
8. No se puede impedir o restringir de hecho o de derecho a los ciudadanos el goce de
esos derechos por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de
cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier
otra condición social. Sin embargo, están permitidas las restricciones al ejercicio de los
derechos políticos, siempre que estén establecidas por ley y se basen en criterios objetivos y
razonables.
B. Derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos
9. La participación en la dirección de los asuntos públicos, mencionada en el

artículo 25 a) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, es un concepto
amplio que se refiere al ejercicio de los poderes legislativo, ejecutivo y administrativo.
Abarca todos los aspectos de la administración pública y la formulación y aplicación de
políticas internacionales, nacionales, regionales y locales, así como la participación en
debates públicos y manifestaciones pacíficas. La asignación de facultades y los medios por
los cuales cada ciudadano ejerce el derecho a participar en la dirección de los asuntos
públicos se determinarán por la constitución o por otras leyes.
10. El derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos pueden ejercerse
"directamente o a través de representantes libremente elegidos". Los ciudadanos participan
directamente en la dirección de los asuntos públicos al ejercer sus facultades como
miembros de órganos legislativos o ejecutivos, cuando eligen o modifican la constitución o
deciden cuestiones de interés público mediante referendos u otros procesos electorales. La
participación por conducto de representantes libremente elegidos tiene lugar principalmente
por medio del ejercicio del derecho de voto.
C. Derecho a tener acceso a la función pública
11. El apartado c) del artículo 25 se refiere al derecho y a la posibilidad de los

ciudadanos de acceder, en condiciones generales de igualdad, a cargos públicos. Esta
disposición facilita la existencia de restricciones de mayor alcance que las permitidas por el
derecho a votar y a ser elegidos. Además de las restricciones "razonables" aceptables en
todos los derechos políticos, el acceso a la función pública solo se garantiza "en
condiciones generales de igualdad". Por lo tanto, no se impide que los Estados partes
4 GE.11-17530
A/HRC/19/36
impongan condiciones al acceso a la administración pública, como edad mínima, nivel

educativo, normas relativas a la integridad o aptitudes especiales.
12. Para garantizar el acceso en condiciones generales de igualdad, los criterios y
procedimientos para el nombramiento, ascenso, suspensión y destitución deben ser
razonables y objetivos. Podrán adoptarse medidas positivas para promover la igualdad de
oportunidades en los casos apropiados a fin de que todos los ciudadanos tengan igual
acceso.
III. Participación de las personas con discapacidad en la

vida política y pública
13. En el artículo 29 de la Convención sobre los derechos de las personas con
discapacidad se establecen sus derechos en lo relativo a la participación en la vida política y
pública. Se exige a los Estados partes en la Convención que garanticen los derechos
políticos de las personas con discapacidad y que adopten todas las medidas adecuadas para
asegurar que gocen de ellos en igualdad de condiciones con las demás.
14. Esta disposición comprende un concepto amplio de la participación en la vida
política y pública. Por un lado, hace referencia a la participación política en lo que
concierne al derecho a votar y a ser elegido (art. 29 a)). Este derecho reviste una
importancia crucial para garantizar la igualdad de oportunidades de las personas con
discapacidad, y su participación e inclusión plenas y efectivas en la sociedad. Cuando lo
ejercen, las personas con discapacidad hacen valer su autonomía individual, incluida la
libertad de tomar las propias decisiones, y su derecho al reconocimiento de su personalidad
jurídica.
15. En virtud del artículo 29, las personas con discapacidad tienen no solo el derecho,
sino también la "posibilidad" de votar y de ser elegidas. Se establece así el deber de los
Estados partes de garantizar, adoptando medidas positivas, que todas las personas que
reúnen las condiciones exigidas puedan efectivamente ejercer el derecho de voto. Por lo
tanto, no basta con hacer extensivo el derecho legal de voto a las personas con
discapacidad; los Estados también deben procurar que puedan ejercerlo efectivamente, por
ejemplo, facilitando el acceso de sillas de ruedas a los colegios electorales, ofreciendo
dispositivos que ayuden a las personas con deficiencias visuales a votar de manera
independiente o permitiendo que las personas con discapacidad reciban ayuda durante la
votación de una persona elegida por ellas.
16. Como ocurre con todas las obligaciones positivas relativas al respeto de los derechos
humanos, los Estados gozan de cierto margen de apreciación a la hora de determinar las
medidas que deben adoptarse para garantizar que las personas con discapacidad puedan
efectivamente participar en la dirección de los asuntos públicos de su país en condiciones
de igualdad con las demás. Sin embargo, cuando esto no sucede, la mera pasividad por
parte del Estado constituye una violación de ese derecho.
17. En términos más amplios, en el artículo 29 b) se exige a los Estados partes en la
Convención que adopten medidas adecuadas para promover un entorno propicio en el que
las personas con discapacidad puedan participar plena y efectivamente en la dirección de
los asuntos públicos, sin discriminación y en condiciones de igualdad con las demás.
18. Como sucede con el artículo 25 del Pacto, en el artículo 29 no se explica en qué
consiste una participación plena y efectiva en "la vida política y pública" ni "en la dirección
de los asuntos públicos". Sin embargo, el sentido corriente del artículo 29 no deja dudas
sobre el derecho de las personas con discapacidad a participar en todos los aspectos de la
vida política y pública de su país. La participación en la vida política y pública no es solo
GE.11-17530 5
A/HRC/19/36
un objetivo en sí misma, sino también un requisito para el disfrute efectivo de los demás
derechos. Al participar en la reforma de las leyes y políticas que les afectan, las personas
con discapacidad y las organizaciones que las representan pueden lograr cambios en la
sociedad y mejorar la legislación y las políticas en cuanto a la salud, la rehabilitación, la
educación, el empleo, el acceso a bienes y servicios, y cualquier otro aspecto de la vida.
19. Con el fin de facilitar una participación efectiva de las personas con discapacidad en
la dirección de los asuntos públicos, en el artículo 29 b) se impone a los Estados la
obligación de adoptar medidas positivas para alentar la participación activa de las personas
con discapacidad en ONG y asociaciones relacionadas con la vida pública y política y en los
partidos políticos, así como la constitución de organizaciones de personas con discapacidad a
nivel internacional, nacional, regional y local, y su incorporación a dichas organizaciones.
20. En su sentido más amplio, la participación es un tema presente en toda la
Convención. La participación e inclusión plenas y efectivas en la sociedad figuran en la
lista de principios generales que rigen la interpretación y aplicación de la Convención en su
conjunto, abarcando todos los temas (art. 3 c)). Estos conceptos suponen que la sociedad,
tanto en la dimensión pública como en la privada, está organizada de manera que todos sus
miembros puedan participar plenamente en todos sus ámbitos.
21. La plena inclusión en la sociedad significa que las personas con discapacidad son
reconocidas y valoradas como participantes en pie de igualdad. Sus necesidades son
entendidas como parte integrante del orden social y económico y no se consideran
"especiales". Para lograr la plena inclusión, es necesario un entorno social y físico accesible
y sin barreras. El concepto de participación e inclusión está relacionado con el de diseño
universal, según el cual deben tenerse en cuenta las necesidades de todos los miembros de
la sociedad al diseñar productos, entornos, programas y servicios, para garantizar que, más
adelante, no haya necesidad de adaptarlos ni de hacer un diseño especializado (art. 2).
22. En el artículo 4 de la Convención, en que se enumeran las obligaciones generales
contraídas por los Estados partes para asegurar y promover el pleno ejercicio de todos los
derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas con discapacidad, incluye
la obligación de celebrar consultas con las personas con discapacidad y las organizaciones
que las representan, y lograr su participación, en la formulación y aplicación de legislación
y políticas para hacer efectiva la Convención, así como en otros procesos de adopción de
decisiones que afecten a sus vidas y a su participación e inclusión plenas en la sociedad
(art. 4, párr. 3).
23. Los Estados partes deben garantizar que las personas con discapacidad y las
organizaciones que las representan estén integradas y participen plenamente en el proceso
de supervisión de la aplicación de la Convención a nivel nacional (art. 33, párr. 3).
Asimismo, se invita a los Estados a que tomen debidamente en consideración la obligación
de celebrar consultas detalladas y colaborar activamente con las personas con discapacidad
en la designación de expertos para el Comité sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad (art. 34, párr. 3).
IV. El artículo 29 y su interdependencia con otros derechos

consagrados en la Convención
24. La participación en la vida política y pública está estrechamente relacionada con la
aplicación de las demás disposiciones de la Convención, y depende de ellas, como por
ejemplo:
a) El artículo 4, párrafo 1 b), que exige a los Estados partes tomar todas las
medidas pertinentes, incluidas medidas legislativas, para modificar o derogar leyes,
6 GE.11-17530
A/HRC/19/36
reglamentos, costumbres y prácticas existentes que constituyan discriminación contra las

personas con discapacidad;
b) El artículo 9, que impone la obligación de adoptar las medidas pertinentes
para asegurar el acceso de las personas con discapacidad, en igualdad de condiciones con
las demás, a la información y las comunicaciones, incluidos los sistemas y las tecnologías
de la información y las comunicaciones;
c) El artículo 12, que reafirma el derecho de las personas con discapacidad a
que se reconozca en todas partes su personalidad jurídica y a gozar de capacidad jurídica en
igualdad de condiciones con las demás en todos los aspectos de la vida;
d) El artículo 19, que reconoce el derecho de las personas con discapacidad a su
participación e inclusión plenas en la comunidad;
e) El artículo 21, que pide que se adopten todas las medidas adecuadas para
facilitar el acceso a la información, ya sea proporcionado por entidades públicas o privadas,
en formatos accesibles, y la utilización de la lengua de señas, Braille y otros medios, modos
y formatos de comunicación accesibles en sus relaciones oficiales (por ejemplo, la
retransmisión de programas de contenido político).
V. Principales cuestiones referentes al ejercicio efectivo

de los derechos de las personas con discapacidad a
participar en la vida política y pública
A. Sufragio universal
25. El concepto del sufragio universal es la base de la democracia moderna y consiste en

hacer extensivo el derecho a votar al conjunto de ciudadanos (o individuos) adultos. Los
primeros movimientos a favor del sufragio universal se produjeron a comienzos del siglo
XIX y se centraron en lograr que todos los ciudadanos varones tuvieran derecho a votar sin
tener en cuenta requisitos relacionados con la propiedad o la riqueza. A finales del siglo
XIX y principios del siglo XX, el objetivo del movimiento a favor del sufragio universal
pasó a ser la eliminación de las restricciones del voto aplicadas a la mujer. En este proceso,
la concepción de la democracia cambió hasta tal punto que la exclusión de determinados
grupos de personas por motivos como la raza, el color o el sexo constituye hoy una clara
violación del principio de sufragio universal.
26. En el artículo 25 b) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos se
reconoce el derecho de todo ciudadano a "votar y ser elegidos en elecciones periódicas,
auténticas, realizadas por sufragio universal e igual". Puede verse una cierta contradicción
entre el principio del sufragio universal, es decir, ilimitado, en esta disposición y la
autorización, en la parte introductoria del artículo 25, que prevé restricciones razonables
("sin restricciones indebidas")2. Sin embargo, esta incongruencia puede explicarse por el
hecho de que, cuando se aprobó el Pacto, la mayoría de los Estados consideraron que las
restricciones al derecho de voto aplicadas a miembros de ciertos grupos o categorías, como
los extranjeros, los niños y los jóvenes, las personas que no tienen capacidad jurídica y los
delincuentes condenados, no representaban una violación del derecho al sufragio universal.
27. Al evaluar la compatibilidad de estas restricciones con el principio del sufragio
universal, el Comité de Derechos Humanos afirmó que cualesquiera condiciones que se
2
Manfred Nowak, UN Covenant on Civil and Political Rights – CCPR Commentary, 2ª ed. revisada
(Kehl am Rhein, Engel, 2005), pág. 576.
GE.11-17530 7
A/HRC/19/36
impusieran al ejercicio del derecho de voto deberían basarse en "criterios objetivos y

razonables". Por ejemplo, puede ser razonable exigir que, a fin de ser elegido o nombrado
para determinados cargos, se tenga más edad que para ejercer el derecho de voto, mientras
que restringir el derecho de voto por motivos de discapacidad física constituiría una
violación del artículo 25. El Comité afirmó además que, a su juicio, "la incapacidad mental
verificada [podía] ser motivo para negar a una persona el derecho a votar o a ocupar un
cargo público"3.
28. El contexto jurídico ha cambiado drásticamente desde que el Comité de Derechos
Humanos aprobó la Observación general en 1996. Actualmente puede decirse que la
mayoría de restricciones al derecho de voto ya no son compatibles con la prohibición de la
discriminación que figura en el artículo 2, párrafo 1, y el artículo 25 ni con el concepto
actual de democracia4. Esto es especialmente cierto en lo que concierne a las limitaciones
del derecho de sufragio activo y pasivo por motivos de discapacidad psicosocial o
intelectual.
29. En el artículo 29 de la Convención sobre los derechos de las personas con
discapacidad se exige a los Estados partes que aseguren que las personas con discapacidad
puedan gozar de manera igual y efectiva de los derechos políticos, incluido el derecho a
votar y a ser elegidas. Esta disposición no prevé restricciones razonables ni permite
excepción alguna aplicable a grupos de personas con discapacidad. Por lo tanto, cualquier
exclusión o restricción del derecho de voto por motivos de discapacidad psicosocial o
intelectual real o percibida constituirá una "discriminación por motivos de discapacidad" a
tenor de lo dispuesto en el artículo 2 de la Convención.
30. Puede argumentarse que esa restricción no se basa en la discapacidad en sí, sino en
la falta de capacidad jurídica. Sin embargo, ese argumento sería incompatible con lo
dispuesto en el artículo 12, párrafo 2, de la Convención, en el que se reconoce que las
personas con discapacidad tienen capacidad jurídica "en igualdad de condiciones con las
demás en todos los aspectos de la vida", sin contemplar excepciones. Solo se exige a los
Estados partes que adopten las medidas pertinentes "para proporcionar acceso a las
personas con discapacidad al apoyo que puedan necesitar en el ejercicio de su capacidad
jurídica" (art. 12, párr. 3). En consecuencia, la privación de la capacidad jurídica por
motivos de enfermedad mental o discapacidad psicosocial real o percibida puede constituir
una violación de las obligaciones establecidas en el artículo 12.
31. Los últimos avances en la jurisprudencia de los mecanismos y órganos regionales e
internacionales de derechos humanos apoyan la afirmación de que las restricciones del
derecho de sufragio activo y pasivo por motivos de discapacidad psicosocial o intelectual
no son compatibles con las normas modernas de derechos humanos en materia de
discapacidad.
32. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en el caso Kiss v. Hungary, se ocupó de
la cuestión de la marginación automática de una persona con problemas de salud mental5.
Diagnosticado como maníaco-depresivo y bajo tutela parcial, el solicitante fue excluido del
censo electoral en virtud de la Constitución de Hungría, según la cual se aplica una
prohibición total a ejercer el derecho de voto a las personas bajo tutela. Basándose en el
artículo 3 del primer Protocolo del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos
Humanos y de las Libertades Fundamentales (derecho a elecciones libres), alegó que dicha
marginación constituía una privación injustificada de su derecho a votar. El Tribunal no
podía aceptar una prohibición absoluta del derecho de voto de una persona bajo tutela
3
Observación general Nº 25, párr. 4.
4
Nowak, UN Covenant (nota 2 supra), pág. 577.
5
Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Alajos Kiss v. Hungary, denuncia Nº 38832/06, 20 de mayo
de 2010.
8 GE.11-17530
A/HRC/19/36
parcial independientemente de sus facultades reales. Señaló que el Estado tenía que dar
razones de peso al restringir los derechos fundamentales de un grupo especialmente
vulnerable de la sociedad, como las personas con discapacidades psicosociales. El Tribunal
concluyó que la imposición de una restricción automática y generalizada del derecho de
voto de las personas bajo tutela parcial constituía una violación del artículo 3 del primer
Protocolo.
33. El Comisionado para los Derechos Humanos del Consejo de Europa, Thomas
Hammarberg, expresó su satisfacción por ese "fallo histórico". Señaló que, según la
Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, las autoridades estatales
"reconocerán que las personas con discapacidad tienen capacidad jurídica en igualdad de
condiciones con las demás en todos los aspectos de la vida". Observando que el propósito
mismo de la Convención es promover, proteger y asegurar el goce pleno y equitativo de
todos los derechos humanos por todas las personas con discapacidad, afirmó que ello no
permite que sean los jueces o los médicos quienes determinen si una persona puede votar o
no. Al igual que no se evalúa a las personas sin discapacidad, hacerlo sería una flagrante
discriminación6.
34. El 16 noviembre de 2011, el Comité de Ministros del Consejo de Europa aprobó una
recomendación sobre la participación de las personas con discapacidad en la vida política y
pública (CM/Rec(2011)14). Partiendo de la Convención sobre los derechos de las personas
con discapacidad, en la recomendación se pide a los gobiernos europeos que velen por que
su legislación en general no discrimine a las personas con discapacidad en la vida política y
pública. También se afirma que todas las personas con discapacidad, ya sea que padezcan
deficiencias físicas, sensoriales o intelectuales, problemas de salud mental o enfermedades
crónicas, tienen derecho a votar al igual que los demás ciudadanos, y no deben ser privados
de ese derecho por ninguna ley que limite su capacidad jurídica, por decisiones jurídicas o
de otro tipo ni por otras medidas, en función de su discapacidad, funcionamiento cognitivo
o capacidad percibida.
35. El Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad estudió la cuestión
de la marginación de las personas con discapacidad intelectual o psicosocial en sus
observaciones finales sobre los informes iniciales de Túnez (CRPD/C/TUN/1) y España
(CRPD/C/ESP/1). En cuanto a Túnez, el Comité recomendó "que se [adoptasen] con
urgencia medidas legislativas para que las personas con discapacidad, incluidas las que
[estuvieran] en régimen de tutela o curatela, [pudiesen] ejercer su derecho de voto y
participar en la vida pública en pie de igualdad con las demás" (CRPD/C/TUN/CO/1,
párr. 35). En otras palabras, se pidió la restitución del derecho de voto para las personas
privadas de él.
36. En sus observaciones finales sobre España, el Comité estableció una relación entre
la privación de capacidad jurídica y el derecho a votar. Expresó su preocupación por que se
pudiera restringir el derecho a votar de las personas con discapacidad intelectual o
psicosocial si la persona interesada había sido privada de su capacidad jurídica o internada
en una institución. Además, el Comité observó que la privación de ese derecho parecía ser
"la regla y no la excepción", como lo demostraba el número de personas con discapacidad a
las que se había negado el derecho a votar en el Estado parte, y lamentó "la falta de
información sobre el rigor de las normas en materia de prueba, sobre los motivos
requeridos y sobre los criterios aplicados por los jueces para privar a las personas de su
derecho de voto" (CRPD/C/ESP/CO/1, párr. 47).
6
Declaración de Thomas Hammarberg, "Persons with disabilities must not be denied the right to vote",
22 de marzo de 2011. Disponible en https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1763941&Site=COE.
GE.11-17530 9
A/HRC/19/36
37. El Comité recomendó "que se revise toda la legislación pertinente para que todas las
personas con discapacidad, independientemente de su deficiencia, de su condición jurídica
o de su lugar de residencia, tengan derecho a votar y a participar en la vida pública en pie
de igualdad con los demás". También pidió a España que modificara la ley que autorizaba a
los jueces a denegar el derecho a votar en virtud de decisiones adoptadas en cada caso
particular, a fin de que todas las personas con discapacidad tuvieran derecho a votar (Ibid.,
párr. 48).
38. Las respuestas al cuestionario muestran que, en numerosos países, el derecho a la
participación política sigue estando ligado a la capacidad jurídica del individuo. Algunos
Estados cuentan en su sistema jurídico con cláusulas de exclusión automática o casi
automática por las que se deniega el derecho a la participación política a todas las personas
que son objeto de una medida de protección, como la tutela total o parcial,
independientemente de su grado efectivo y/o individual de capacidad funcional, o de si
tienen alguna discapacidad intelectual o algún problema de salud mental. En otros países, la
posibilidad de votar de las personas con discapacidades psicosociales o intelectuales se
determina en cada caso mediante un examen realizado por un profesional médico o por un
juez, que comprueba la capacidad efectiva del individuo para votar.
39. Son pocos los países que han eliminado todas las restricciones a la participación
política de las personas con discapacidades psicosociales o intelectuales. Austria, por
ejemplo, ha eliminado todas las restricciones al derecho de las personas con discapacidad a
votar y a ser elegidas, y permite que las personas con discapacidades psicosociales e
intelectuales ejerzan sus derechos políticos en igualdad de condiciones con los demás
ciudadanos7. El Canadá también ha eliminado las restricciones jurídicas al nivel federal,
aunque persisten algunas en el ámbito provincial8. En el Reino Unido de Gran Bretaña
e Irlanda del Norte, la Ley de administración electoral de 2006 derogó la norma del
common law según la cual las personas con enfermedades mentales carecían de capacidad
para votar9.
40. Algunos países están revisando sus disposiciones legislativas sobre la capacidad
jurídica para armonizarlas con el artículo 29. En la República Checa, por ejemplo, se está
llevando a cabo una reforma del sistema de tutela, y los cambios se recogerán en el nuevo
Código Civil. El Gobierno de México también tiene intención de revisar su legislación y
sus prácticas en lo que se refiere a la privación de la capacidad jurídica, de modo que las
personas con discapacidad puedan disfrutar plenamente de sus derechos humanos, incluidos
sus derechos políticos, en igualdad de condiciones.
41. Un reducido número de países aún mantiene en sus leyes disposiciones que excluyen
a otras categorías de personas con discapacidad del ejercicio del derecho a votar. No
obstante, de las respuestas al cuestionario se desprende que estas excepciones están
eliminándose progresivamente a raíz de la ratificación de la Convención. En la Argentina,
por ejemplo, la Ley Nº 26571 de diciembre de 2009 deroga la disposición del Código
Electoral Nacional por la que se excluye del padrón electoral a los sordomudos que no
sepan hacerse entender por escrito.
7
De conformidad con el artículo 26, párrafo 5, de la Constitución de Austria, solo se puede privar a
una persona de su derecho a votar y a ser elegida a raíz de una condena penal.
8
En Quebec, por ejemplo, las personas objeto de curatela no pueden votar ni presentarse a las
elecciones provinciales, municipales ni escolares.
9
Las personas con enfermedades mentales tienen derecho a votar, incluso las ingresadas en hospitales
psiquiátricos, salvo aquellas cuyo internamiento obedezca a determinadas disposiciones de la Ley de
salud mental de 1983 y por consiguiente sean incapaces de entender el proceso electoral, o aquellas
que hayan sido condenadas por cometer un delito.
10 GE.11-17530
A/HRC/19/36
B. Derecho a presentarse a las elecciones y a ejercer cargos

de manera efectiva
42. Al igual que sucede con el derecho a votar, en numerosos países, el derecho a ser
candidato en unas elecciones sigue ligado a la capacidad jurídica del individuo. Por
consiguiente, las personas sujetas a tutela total o parcial pierden tanto el derecho a votar
como el derecho a ser elegidas. Estas excepciones suelen resultar de decisiones judiciales
por las que se declara que, a causa de su enfermedad mental, la persona en cuestión es
incapaz de entender la naturaleza y el significado de sus actos. En algunos casos, el tutelado
no puede presentarse a unas elecciones aunque pueda ejercer su derecho al voto. En
Francia, por ejemplo, las personas sujetas a tutela o curatela pueden, en principio, ejercer
plenamente su derecho a votar, pero no pueden ocupar ningún cargo electivo (artículo L200
del Código Electoral).
43. Estas limitaciones revelan una actitud trasnochada y discriminatoria hacia las
personas con discapacidad y su papel en la sociedad. Tales actitudes son incompatibles con
las obligaciones dimanantes de la Convención sobre los derechos de las personas con
discapacidad. Contrariamente al artículo 25 del Pacto, el artículo 29 no recoge ningún
motivo por el que sería admisible una exclusión o restricción del ejercicio, en igualdad de
condiciones, del derecho de las personas con discapacidad a presentarse a unas elecciones
políticas. Por lo tanto, toda restricción de este tipo constituiría una infracción de los
artículos 2, 12 y 29 de la Convención.
44. Las respuestas al cuestionario muestran que son pocos los países donde las personas
con discapacidades psicosociales o intelectuales pueden presentarse a unas elecciones en
igualdad de condiciones con las demás. En el Reino Unido, por ejemplo, no hay
restricciones al derecho de las personas con discapacidad a ser elegidas10.
45. Para que las personas con discapacidad puedan ejercer su derecho a presentarse a las
elecciones, a ejercer cargos de manera efectiva y a desempeñar cualquier función pública
en todos los niveles de gobierno, la Convención exige a los Estados partes que adopten
todas las medidas apropiadas, incluido el uso de nuevas tecnologías y tecnologías de apoyo,
con el fin de garantizar que las personas con discapacidad puedan participar plena y
efectivamente en la vida política y pública en igualdad de condiciones con las demás
(art. 29 a) iii)).
46. En esta disposición se recoge claramente la obligación de los Estados partes de
hacer mucho más que limitarse a no adoptar medidas que puedan afectar negativamente al
derecho de las personas con discapacidad a presentarse a las elecciones. La eliminación de
la discriminación activa contra dichas personas en la vida política y pública no basta por sí
sola para asegurarles el goce efectivo y en condiciones de igualdad de sus derechos
políticos. Además de la obligación negativa de no incurrir en actos o prácticas que
discriminen a las personas con discapacidad, a los Estados partes se les exige además que
adopten medidas positivas, como la introducción de "ajustes razonables", según se definen
en el artículo 2 de la Convención, para eliminar los obstáculos que en la práctica impiden a
las personas con discapacidad el ejercicio de su derecho a ser elegidas en igualdad de
condiciones con las demás.
10
En febrero de 2011, el Gobierno anunció su intención de derogar el artículo 141 de la Ley de salud
mental de 1983, donde se establecía el proceso por el que los miembros del Parlamento debían
abandonar su escaño en caso de padecer alguna enfermedad mental y podían ser recluidos por
períodos de seis meses o más, de conformidad con la legislación sobre la salud mental. A pesar de que
estas disposiciones nunca se habían aplicado, se consideraba que el artículo 141 era sintomático de
una actitud trasnochada hacia las enfermedades mentales que no estaba en sintonía con la visión
moderna de la salud mental.
GE.11-17530 11
A/HRC/19/36
47. El Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad arrojó algo de luz
sobre esta cuestión en sus observaciones finales sobre el primer informe periódico de
España. Para garantizar el goce efectivo del derecho de dichas personas a ejercer cargos de
manera efectiva y a desempeñar cualquier función pública en todos los niveles de gobierno,
el Comité recomendó que todas las personas con discapacidad que fueran elegidas para
desempeñar un cargo público dispusieran de toda la asistencia necesaria, incluso asistentes
personales (CRPD/C/ESP/CO/1, párr. 48).
48. En las respuestas al cuestionario se dan algunos ejemplos de medidas adoptadas por
los Estados para hacer efectivo el derecho de las personas con discapacidad a presentarse
como candidatas en las elecciones. Estas medidas incluyen la detección y eliminación de
obstáculos a la accesibilidad física (como las barreras arquitectónicas que impiden o limitan
el acceso de las personas con discapacidades físicas a los edificios públicos), la elaboración
y aplicación de normas mínimas y directrices sobre la accesibilidad de los edificios
públicos, el suministro de información en formatos accesibles (por ejemplo, en Braille y en
otros formatos de fácil lectura y comprensión) en edificios y otras instalaciones abiertas al
público, y la promoción y el uso de nuevas tecnologías adecuadas a las personas con
discapacidad, como las tecnologías de la información y las comunicaciones, los aparatos y
dispositivos de ayuda a la movilidad y las tecnologías de apoyo.
49. En mayo de 2011, el Gobierno del Reino Unido organizó una consulta sobre el
acceso de las personas con discapacidad a los cargos electivos. En el documento de la
consulta se formulaban seis propuestas concretas para dar mayor apoyo a las personas con
discapacidad que eran candidatas a cargos electivos, tales como miembro del Parlamento,
concejal u otros. Entre las propuestas figuraban: la elaboración de programas de
concienciación para fomentar la participación activa de las personas con discapacidad en la
dirección de los asuntos públicos; la organización de actividades de formación y desarrollo
para impulsar la participación de estas personas en la vida política; y la creación de un
Fondo de Acceso a los Cargos Electivos para sufragar los costos derivados de la
discapacidad de los candidatos11.
50. El artículo 5, párrafo 4, de la Convención se refiere a la adopción de medidas de
acción afirmativa destinadas a eliminar la discriminación y lograr la igualdad de
oportunidades para las personas con discapacidad. Dicha disposición establece que no se
considerarán discriminatorias, en virtud de la Convención, las medidas específicas que sean
necesarias para acelerar o lograr la igualdad de hecho de las personas con discapacidad.
Algunos de los países que respondieron al cuestionario, entre otros Burkina Faso, señalaron
que su legislación nacional prevé la imposición de cupos para asegurar la adecuada
representación de personas con discapacidad en los órganos legislativos, ejecutivos o
judiciales. El Gobierno de México está estudiando una reforma del Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales para alentar a los partidos políticos a establecer
un cupo de personas con discapacidad en las listas electorales.
C. Elecciones accesibles
51. En la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad se enumera
una serie de medidas que los Estados partes deben adoptar para que dichas personas puedan
ejercer su derecho a votar en igualdad de condiciones con los demás ciudadanos. De
conformidad con el artículo 29 a), estas medidas incluyen, entre otras:
a) Garantizar que los procedimientos, instalaciones y materiales electorales sean
adecuados, accesibles y fáciles de entender y utilizar;
11
Véase www.homeoffice.gov.uk/publications/equalities/public-political-equality/access-response/.
12 GE.11-17530
A/HRC/19/36
b) Proteger el derecho de las personas con discapacidad a emitir su voto en

secreto;
c) Permitir que las personas con discapacidad reciban asistencia de una persona
de su elección para votar, cuando sea necesario y a petición expresa del interesado.
52. El objetivo de estas medidas es eliminar las barreras que impiden a las personas con
discapacidad ejercer su derecho a votar y a participar en las elecciones. Estas barreras van
desde el desconocimiento del derecho a votar hasta el suministro de información
inaccesible, pasando por las barreras físicas en los colegios electorales. Con el fin de
eliminar estas barreras, el artículo 29 pide que se adopten prácticas que mejoren el acceso al
voto y a la participación electoral. De no garantizarse la accesibilidad mediante la
introducción de ajustes razonables y la aplicación del diseño universal, según se definen en
el artículo 2 de la Convención, se vulnerarían el derecho de las personas con discapacidad a
la participación política y el principio de igualdad y no discriminación (art. 5).
53. Las respuestas al cuestionario muestran que muchos Estados han adoptado un
amplio abanico de medidas legislativas y de políticas destinadas a eliminar las barreras
físicas existentes y a mejorar la accesibilidad de los colegios electorales. El objeto de estas
medidas es lograr que dichos colegios dispongan de accesos para sillas de ruedas, una
iluminación adecuada, y puertas y pasillos lo bastante anchos para permitir el paso de
personas en silla de ruedas. También exigen que se reserven plazas de aparcamiento
adecuadas lo más cerca posible del colegio electoral. Las personas con discapacidad que lo
soliciten deberían recibir una lista de los colegios electorales accesibles. Algunos Estados
organizan habitualmente actividades de formación para todos los funcionarios encargados
de las elecciones, así como para los encargados del funcionamiento y la supervisión de los
colegios electorales. Estos cursos suelen incluir información sobre cómo tratar a personas
con diferentes discapacidades y qué apoyo prestarles en el ejercicio de su derecho a votar.
54. Algunos de los Estados que respondieron al formulario han adoptado medidas para
que la información sobre los asuntos políticos, y en particular la relativa a las elecciones, la
inscripción de los votantes, las modalidades de votación y la accesibilidad de los trámites,
las papeletas y los locales de voto, esté disponible en diversos formatos (incluidos el
lenguaje de signos, el Braille, los mensajes sonoros y las versiones electrónicas y de fácil
lectura y comprensión), y se difunda ampliamente con antelación. En Finlandia, por
ejemplo, tanto la guía de las elecciones como la lista de candidatos en las elecciones
parlamentarias de 2011 se publicaron en Braille. En Francia, el Consejo Superior de
Medios Audiovisuales adoptó el 7 de noviembre de 2006 una recomendación cuya finalidad
era facilitar el acceso a la información electoral en formatos accesibles mediante el uso de
subtítulos y del lenguaje de signos.
55. En sus respuestas, algunos Estados dieron cuenta de campañas de información,
anuncios en los medios de comunicación, guías e iniciativas de concienciación para
sensibilizar a las personas con discapacidad sobre la importancia de participar en la vida
política y pública. Durante las elecciones políticas más recientes, por ejemplo, el Ecuador
organizó una campaña titulada "Tienen derecho a votar" para fomentar la inscripción de las
personas con discapacidad en el censo electoral y su participación en el proceso de las
elecciones. Los Estados también informaron sobre las medidas que habían adoptado para la
distribución de papeletas electorales en formatos accesibles (por ejemplo, en versiones con
caracteres tipográficos grandes para las personas con problemas de vista, o dispositivos
táctiles de votación para las personas con discapacidad visual).
56. La mayoría de los Estados que respondieron al cuestionario permiten que las
personas con discapacidad que no pueden ejercer su derecho a votar de forma autónoma
estén acompañadas por alguien de su elección al emitir su voto, por ejemplo en la cabina de
GE.11-17530 13
A/HRC/19/36
votación. Este acompañante debe ayudar al interesado a expresar su decisión y no tomar la

decisión en su lugar.
57. Por último, muchos Estados facilitaron información sobre modalidades de votación
alternativas, como el voto electrónico, los colegios electorales itinerantes, la votación por
correo postal, la votación por procuración y la votación anticipada, disponibles en función
de la legislación nacional. De las respuestas se desprende que algunas de las medidas
adoptadas son incompatibles con las obligaciones dimanantes del artículo 29.
58. Solo debería recurrirse a las modalidades de votación alternativas cuando a las
personas con discapacidad les resulte imposible, o extremadamente difícil, votar en los
colegios electorales como el resto de los ciudadanos. Sin embargo, en algunos países, esta
forma de proceder parece la práctica habitual. Por ejemplo, algunos Estados solo autorizan
a las personas con discapacidad a votar desde sus automóviles o en colegios electorales
especiales para ellas, en lugar de mejorar la accesibilidad de los colegios existentes.
D. Participación de las personas con discapacidad en la vida

política y pública
59. Las medidas adoptadas por los Estados partes para facilitar la participación de las
personas con distintas formas de discapacidad, los procedimientos para hacer posible la
participación de estas personas en los procesos de toma de decisiones por conducto de las
organizaciones que las representan, y las medidas adoptadas para velar por que dicha
participación sea plena, efectiva y significativa varían de un país a otro.
60. En algunos países, las medidas para fomentar la inclusión de las personas con
discapacidad en la vida política y pública forman parte de estrategias o programas
nacionales sobre la discapacidad. Ciertos países destinan recursos financieros a
organizaciones nacionales de personas con discapacidad para promover su participación en
las actividades de los órganos y organismos asesores pertinentes del Gobierno, y han
establecido consejos nacionales sobre la discapacidad, u órganos consultivos similares, para
asesorar al Gobierno sobre las cuestiones relacionadas con este tema. En algunos países,
por ejemplo Noruega, también hay consejos asesores locales y regionales para la
discapacidad.
61. Los países también están obligados a facilitar la inclusión y la participación plena de
la sociedad civil, en particular las personas con discapacidad y las organizaciones que las
representan, en el seguimiento de la aplicación de la Convención en el ámbito nacional
(art. 33, párr. 3). Las respuestas al cuestionario muestran que los Estados partes en la
Convención han adoptado diversas medidas en cumplimiento de esta disposición, como la
de brindar asistencia financiera o de otra índole a las organizaciones de personas con
discapacidad, y a las personas con discapacidad que ocupan un puesto en los órganos
independientes de supervisión establecidos de conformidad con el artículo 33, párrafo 2, y
la creación de procedimientos adecuados para integrar a las personas con discapacidad y las
organizaciones que las representan en el proceso de seguimiento. La mayoría de Estados
que respondieron al cuestionario también declararon que, al preparar sus informes al
Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (art. 35), habían consultado
con personas afectadas.
E. Seguimiento, recopilación de datos e indicadores
62. La recopilación y el mantenimiento de información adecuada, incluidos datos

estadísticos y de investigación, es importante para formular y aplicar políticas encaminadas
a dar efecto a la Convención (art. 31), incluidas sus disposiciones sobre la participación en
14 GE.11-17530
A/HRC/19/36
la vida política y pública. La recopilación de datos y la elaboración de estadísticas permiten

averiguar dónde se encuentran las barreras que obstaculizan la participación política de las
personas con discapacidad. La información adecuada, siempre que se apliquen los
principios de la ética a la elaboración y el uso de las estadísticas, también puede servir para
identificar a las personas que necesitan apoyo para ejercer sus derechos políticos.
63. En algunos Estados, las autoridades nacionales recaban datos estadísticos sobre la
discapacidad, por ejemplo acerca de los servicios educativos, las prestaciones sociales y los
servicios de rehabilitación a disposición de las personas que la padecen. Sin embargo, son
pocos los Estados que reúnen información estadística sobre la inclusión de las personas con
discapacidad en la vida política y pública. El Canadá aportó información estadística sobre
la participación política de estas personas en las elecciones federales más recientes.
64. Algunos de los países que respondieron al cuestionario han previsto empezar, en un
futuro próximo, a reunir datos sobre la participación política de las personas con
discapacidad. Australia, por ejemplo, está elaborando un conjunto de indicadores para
comprobar los avances logrados en la aplicación de la estrategia nacional sobre la
discapacidad, que incluye entre sus terrenos de acción la participación política de las
personas que la sufren. En Alemania, el Ministerio Federal de Trabajo y Asuntos Sociales
incluirá en su próximo informe, cuya publicación está prevista para finales de 2012, datos
sobre la participación de las personas con discapacidad en la vida política y pública.
F. Cooperación internacional en apoyo de la participación de

las personas con discapacidad en la vida política y pública
65. De conformidad con la Convención, los Estados partes reconocen la importancia de

la cooperación internacional y su promoción en apoyo de los esfuerzos nacionales para
hacer plenamente efectivos los derechos de las personas con discapacidad (art. 32)12. La
cooperación internacional puede darse entre Estados o en colaboración con las
correspondientes organizaciones intergubernamentales y organizaciones de la sociedad
civil, en particular organizaciones de personas con discapacidad. La cooperación
internacional debe destinarse a "hacer efectivos el propósito y los objetivos de la presente
Convención" (art. 32, párr. 1). Puesto que dichos propósito y objetivos son "promover,
proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos
humanos y libertades fundamentales por todas las personas con discapacidad" (art. 1,
párr. 1), la cooperación internacional constituye un instrumento importante para hacer
efectivos los derechos políticos de dichas personas.
66. Son muy pocos los Estados que han ideado programas de cooperación
específicamente destinados a promover la participación de las personas con discapacidad en
la vida política y pública. La Agencia Australiana para el Desarrollo Internacional, por
ejemplo, ha prestado apoyo directo para la celebración de elecciones más incluyentes en
diversos países, entre ellos Indonesia, Papua Nueva Guinea y Filipinas. No obstante, la
mayoría de países que respondieron al cuestionario no mantiene ningún programa de
cooperación específicamente relacionado con la participación política de las personas con
discapacidad. Varios Estados han facilitado información sobre programas y proyectos que,
al menos, tienen como finalidad indirecta la promoción de los derechos políticos de dichas
personas. La Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional, por ejemplo, patrocina
varios proyectos destinados a reducir los efectos de la pobreza en los grupos más
marginados, entre ellos las personas con discapacidad.
12
Véase el Estudio temático preparado por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos sobre la función de la cooperación internacional en apoyo de la labor de
ámbito nacional para hacer efectivos los derechos de las personas con discapacidad (A/HRC/16/38).
GE.11-17530 15
A/HRC/19/36
67. En 2011, la Sección de Derechos Humanos de la Oficina Integrada de las Naciones

Unidas para la Consolidación de la Paz en Sierra Leona (UNIPSIL) elaboró un informe
público sobre los derechos de las personas con discapacidad que, entre otras cosas, se
centraba en la participación política de estas personas. En relación con las próximas
elecciones generales de 2012, el informe señala los obstáculos a la participación de las
personas con discapacidad en las elecciones y recomienda la adopción de una serie de
medidas para superar dichos obstáculos. En 2012, la Sección de Derechos Humanos de la
UNIPSIL organizará una serie de talleres sobre la participación de las personas con
discapacidad en las elecciones. Asimismo, organizará campañas en los medios de
comunicación sobre los derechos de dichas personas, en las que también se abordará su
participación en la vida política y pública.
VI. Conclusiones y recomendaciones

68. La Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad anuncia
una nueva era en la participación política de estas personas. El artículo 29 exige a los
Estados partes que garanticen a las personas con discapacidad los derechos políticos y
la posibilidad de gozar de ellos en igualdad de condiciones con las demás. Esta
disposición no prevé ninguna restricción razonable, ni autoriza excepción alguna. El
artículo 12, en el cual se reconoce que las personas con discapacidad tienen capacidad
jurídica en igualdad de condiciones con las demás en todos los aspectos de la vida,
tampoco prevé excepción alguna a ese principio, y solo exige a los Estados partes que
adopten las medidas pertinentes "para proporcionar acceso a las personas con
discapacidad al apoyo que puedan necesitar en el ejercicio de su capacidad jurídica".
69. Cabe concluir que, de conformidad con la Convención, la exclusión o
restricción de los derechos políticos debido a la discapacidad puede constituir
"discriminación por motivos de discapacidad", en el sentido del artículo 2 de la
Convención, y sería contraria a esta.
70. En la mayoría de países que respondieron al cuestionario del ACNUDH, las
personas con discapacidades psicosociales e intelectuales siguen privadas de su
derecho a votar y a ser elegidas en virtud de disposiciones constitucionales o
legislativas que vinculan sus derechos políticos a su capacidad jurídica. Estas
restricciones podrían ser incompatibles con las obligaciones contraídas por los
Estados partes en virtud de los artículos 2, 12 y 29 de la Convención, y se debería
proceder de forma prioritaria a su eliminación de las leyes y prácticas nacionales, de
conformidad con el artículo 4, párrafo 1 a) y b), de la Convención. Con el fin de
asegurar que las personas con discapacidades psicosociales e intelectuales puedan
ejercer su derecho a votar y a ser elegidas en igualdad de condiciones con las demás,
los Estados partes deberían adoptar todas las medidas apropiadas, de conformidad
con los artículos 12, párrafo 3, y 29 a) iii), para dar a las personas con discapacidad el
apoyo que puedan necesitar, incluida la asistencia de una persona de su elección, en el
ejercicio de sus derechos políticos.
71. El artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos debería
interpretarse y aplicarse teniendo en cuenta las novedades que vayan ocurriendo en el
ámbito de los derechos humanos de las personas con discapacidad. A la luz de estas
novedades, el Consejo de Derechos Humanos debería plantearse revisar su
Observación general Nº 25 (1996) sobre el derecho a participar en los asuntos
públicos, el derecho de voto y el derecho a acceder a la función pública en condiciones
de igualdad, con el fin de reflejar en ella la progresiva evolución de la normativa
internacional de derechos humanos en esta esfera.
16 GE.11-17530
A/HRC/19/36
72. En las respuestas al cuestionario se ofrecen varios ejemplos positivos de las

medidas adoptadas por los Estados para asegurar que las personas con discapacidad
puedan ejercer su derecho a votar en igualdad de condiciones con las demás. Sin
embargo, en las respuestas se muestra también que en muchos países las personas con
discapacidad siguen tropezando con diversas barreras físicas y de comunicación, que
van desde la falta de accesibilidad en los colegios electorales a la falta de información
en formatos accesibles, y que impiden o limitan su participación efectiva y en
condiciones de igualdad en la dirección de los asuntos públicos. Queda mucho por
hacer para asegurar a todas las personas con discapacidad el goce efectivo y en
condiciones de igualdad de sus derechos políticos.
73. El artículo 29 a) iii) exige a los Estados partes que adopten medidas apropiadas
para que las personas con discapacidad que no sean capaces de ejercer su derecho a
votar de manera autónoma puedan recibir para ello la asistencia de una persona de su
elección. En sus respuestas, los Estados han dado varios ejemplos de la asistencia que
las personas con discapacidad pueden obtener para ejercer su derecho a votar. En
particular, enumeraron diversas modalidades de votación alternativas, como la
votación por correo postal o la votación en colegios electorales especiales, que habían
sido diseñadas y puestas en práctica para facilitar la participación política de las
personas con discapacidad.
74. La idoneidad de estas medidas debería juzgarse tomando siempre como
referencia la obligación general de incluir a las personas con discapacidad en todos los
aspectos de la sociedad y de promover su independencia, autonomía y dignidad. Solo
debería recurrirse a las modalidades de votación alternativas cuando a estas personas
les resulte imposible, o extremadamente difícil, votar en los colegios electorales como
el resto de los ciudadanos. La utilización generalizada de la asistencia para votar y las
modalidades de votación alternativas para asegurar la participación de las personas
con discapacidad no sería compatible con las obligaciones generales contraídas por los
Estados partes en virtud de los artículos 4 y 29 de la Convención.
GE.11-17530 17
A/HRC/19/36
Anexo
List of respondents
States
• Argentina • New Zealand

• Armenia • Nicaragua
• Australia • Niger
• Austria • Norway
• Bahrain • Oman
• Bosnia and Herzegovina • Peru
• Bulgaria • Poland
• Burkina Faso • Portugal
• Canada • Qatar
• Costa Rica • Republic of Korea
• Czech Republic • Republic of Moldova
• Ecuador • Russian Federation
• Estonia • Samoa
• Finland • Saudi Arabia
• France • Serbia
• Germany • Slovakia
• Honduras • Spain
• Iraq • Sudan
• Israel • Switzerland
• Kazakhstan • Syrian Arab Republic
• Kuwait • Thailand
• Kyrgyzstan • The former Yugoslav Republic of
• Lebanon Macedonia
• Lithuania • Tunisia
• Mauritius • Turkey
• Mexico • Turkmenistan
• Monaco • Ukraine
• Montenegro • United Kingdom of Great Britain
• Morocco and Northern Ireland
• Nepal • Uruguay
• Zimbabwe
Intergovernmental organizations
• European Union Agency for Fundamental Rights

• United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, Pakistan
18 GE.11-17530
A/HRC/19/36
Civil society organizations
• Action on Disability and Development International

• Atlas Alliance
• Belgian Disability Forum
• Cambridge Intellectual & Developmental Disabilities Research Group
• CBM
• Comprehensive Community-Based Rehabilitation, United Republic of Tanzania
• CCS Disability Action
• Disabled without Borders
• Disabled Peoples’ International-Germany
• Handicap International
• Human Rights Watch
• International Disability Alliance
• International Foundation for Electoral Systems
• MindFreedom
• Open Society Foundation
• Royal New Zealand Foundation of the Blind
• Ubuntu
• Umbrella organization of Austrian DPOs
• Umbrella organization of Danish DPOs
• World Network of Users and Survivors of Psychiatry
National human rights institutions
• Austrian Monitoring Committee

• Commission Consultative des Droits de l’Homme, Luxembourg
• Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Mexico
• Danish Institute for Human Rights
• Defensoría del Pueblo, Argentina
• Defensoría del Pueblo, Colombia
• Defensoría del Pueblo, Ecuador
• Defensoría del Pueblo, Panama
• German Institute for Human Rights
• Human Rights Commission, Maldives
• Human Rights Commission, New Zealand
• National Commission on Human Rights and Freedoms, Cameroon
• National Human Rights Commission, India
• Ombudsman, Azerbaijan
• Ombudsman, Finland
• Ombudsman, Portugal
• Ombudsman, Serbia
• Ontario Human Rights Commission
• Procuraduría de los Derechos Humanos, Guatemala
• Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, El Salvador
• Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, Nicaragua
• Scottish Human Rights Commission
• South African Human Rights Commission
• Ukrainian Parliament Commissioner for Human Rights
GE.11-17530 19
A/HRC/19/36
United Nations human rights field presences
• OHCHR, Guatemala
• OHCHR, occupied Palestinian territory
• OHCHR Regional Office for Asia-Pacific
• OHCHR Regional Office for West Africa
• United Nations Country Team, the former Yugoslav Republic of Macedonia
• United Nations Integrated Peacebuilding Office in Sierra Leone (UNIPSIL), Human Rights
Section
Individuals
• Ms. Roslyn Band, University College London

• Ms. Rosinha da Adefal
• Ms. Mara Gabrilli, Brazilian Congress
20 GE.11-17530
12 de enero de 2016
Español
Original: inglés

31er período de sesiones
Tema 3 de la agenda
Informe de la Relatora Especial sobre los derechos

de las personas con discapacidad
Nota de la Secretaría
En su informe, presentado al Consejo de Derechos Humanos en virtud de la

resolución 26/20 del Consejo, la Relatora Especial sobre los derechos de las personas
con discapacidad presenta un panorama general de las actividades realizadas desde
marzo de 2015, así como su estudio temático sobre el derecho de las personas con
discapacidad a participar en la adopción de decisiones.
GE.16-00346 (S) 290116 030216

*1600346*
A/HRC/31/62
Informe de la Relatora Especial sobre los derechos

de las personas con discapacidad
Índice
Página
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
II. Actividades de la Relatora Especial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
A. Visitas a países . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
B. Conferencias, reuniones y colaboración con las partes interesadas . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
C. Comunicaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
III. Participación de las personas con discapacidad en la vida política y pública . . . . . . . . . . . . . 5
A. Principio de participación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
B. Derecho a votar y a ser elegido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
C. Derecho de acceso a las funciones públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
D. Derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
IV. Participación de las personas con discapacidad en la adopción de decisiones en la esfera
pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
A. Importancia de una participación auténtica y efectiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
B. Garantizar la participación de las organizaciones que representan a personas con
discapacidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
C. Promover las consultas y la colaboración activa de las personas con discapacidad . . . . 17
D. Principales ámbitos de participación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
V. Conclusiones y recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
2/26 GE.16-00346
A/HRC/31/62
I. Introducción
1. La Relatora Especial sobre los derechos de las personas con discapacidad,
Catalina Devandas Aguilar, presenta este informe al Consejo de Derechos Humanos de
conformidad con lo dispuesto en su resolución 26/20. En él se describen las
actividades realizadas por la Relatora Especial desde marzo de 2015 y se incluye un
estudio temático sobre el derecho de las personas con discapacidad a participar en la
adopción de decisiones. En la preparación del estudio, la Relatora Especial analizó las
respuestas a un cuestionario enviado a los Estados Miembros, las instituciones
nacionales de derechos humanos, los organismos del sistema de las Naciones Unidas y
las organizaciones de la sociedad civil, así como a personas con discapacidad y a
organizaciones que las representan. Al 22 de diciembre de 2015, había recibido 144
respuestas 1.
II. Actividades de la Relatora Especial

A. Visitas a países
2. En 2015, la Relatora Especial visitó la República de Moldova, del 10 al 17 de

septiembre (véase A/HRC/31/62/Add.1) y el Paraguay, del 19 al 27 de noviembre
(el informe se presentará en el 34º período de sesiones del Consejo). La Relatora da
las gracias a los Gobiernos de esos Estados por su cooperación antes de las visitas y
durante estas.
3. La Relatora Especial ha aceptado visitar Marruecos y Zambia en el transcurso
de 2016 y ha formulado solicitudes para visitar Francia e Indonesia.
B. Conferencias, reuniones y colaboración con las partes

interesadas
4. La Relatora Especial participó en numerosas conferencias y reuniones de

expertos, lo cual le permitió intercambiar información, compartir buenas prácticas y
crear conciencia acerca de cuestiones relacionadas con la discapacidad. En marzo y
abril de 2015, participó en el debate interactivo anual del Consejo de Derechos
Humanos sobre los derechos de las personas con discapacidad y en el día de debate
general sobre la educación inclusiva organizado por el Comité sobre l os Derechos de
las Personas con Discapacidad. A lo largo del año, participó en el proceso de
preparación de la Cumbre Humanitaria Mundial de 2016 y ejerció de moderadora en
una sesión sobre la inclusión de la incapacidad durante la consulta mundial
relacionada con la cumbre que se celebró en Ginebra.
5. En mayo de 2015, la Relatora Especial realizó una visita oficiosa a Helsinki por
invitación del Ministerio de Relaciones Exteriores de Finlandia para abordar la
colaboración, en el marco de su mandato, con una amplia gama de agentes que
trabajan en la promoción y la protección de los derechos de las personas con
discapacidad. Ese mismo mes participó también en una reunión de alto nivel sobre la
discapacidad organizada por Letonia en calidad de Presidenta de l a Unión Europea.
6. En junio de 2015, la Relatora Especial participó en la octava conferencia anual
de los Estados partes en la Convención sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad en Nueva York y en sus actividades paralelas. Participó estrecham ente
en las etapas finales del proceso de establecimiento de los Objetivos de Desarrollo
__________________
1
Véase http://www.ohchr.org/EN/Issues/Disability/SRDisabilities/Pages/DecisionMaking.aspx.
GE.16-00346 3/26
A/HRC/31/62
Sostenible. Promovió la inclusión de una referencia más marcada a las personas con
discapacidad en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y la adopción de
indicadores para medir los progresos en la aplicación de los Objetivos de Desarrollo
Sostenible relacionados con las personas con discapacidad.
7. En septiembre de 2015, convocó una reunión de expertos sobre las personas
privadas de libertad a causa de su discapacidad junto con el Relator Especial sobre el
derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental.
En la reunión, se presentó el panorama general de las formas existentes de detención
arbitraria basada en una discapacidad real o percibida y se reafirmó la prohibición
absoluta de esa práctica. Los expertos reconocieron la necesidad de encontrar nuevas
alternativas a las prácticas vigentes que respetasen la dignidad humana y la integridad
de las personas con discapacidad.
8. El 27 de octubre de 2015, presentó a la Asamblea General su informe anual sobre
el derecho de las personas con discapacidad a la protección social (A/70/297). Para
preparar el informe, realizó amplias consultas sobre el tema, que también se abordó en
diversas reuniones de expertos. El informe se publicó en formatos accesibles. Además,
la Relatora Especial se reunió con el Secretario General para examinar el modo de
fomentar la inclusión de las personas con discapacidad en el sistema de las Naciones
Unidas. También en octubre, asistió a las reuniones anuales del Banco Mundial en
Lima y participó en varios eventos conexos.
9. A fin de conmemorar el Día Internacional de las Personas con Discapacidad, que
se celebró el 3 de diciembre de 2015, la Relatora Especial, junto con otros expertos y
organismos de las Naciones Unidas, así como varias organizaciones de defensa de las
personas con discapacidad, organizó una serie de actividades de concienciación en
Ginebra.
10. Desde su nombramiento, la Relatora Especial ha entablado contactos con otros
titulares de mandatos de los procedimientos especiales y mecanismos de derechos
humanos de las Naciones Unidas para coordinar la acción y alentarlos a incluir la
perspectiva de la discapacidad en su labor. Ha colaborado con el Enviado Especial del
Secretario General sobre la Discapacidad y la Accesibilidad, la Asociación de las
Naciones Unidas para los Derechos de las Personas con Discapacidad, el Comité sobre
los Derechos de las Personas con Discapacidad, el Comité de los De rechos del Niño,
el Relator Especial sobre el derecho a la educación, el Relator Especial sobre el
derecho a la salud, la Relatora Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas, la
Relatora Especial sobre la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de
niños en la pornografía, la Experta Independiente sobre el disfrute de todos los
derechos humanos por las personas de edad, la Experta Independiente sobre el disfrute
de los derechos humanos de las personas con albinismo y el Grupo de Trabajo sobre la
cuestión de la discriminación contra la mujer en la legislación y en la práctica.
11. También ha celebrado consultas con otros interesados, como el Comité sobre
Asistencia a las Víctimas de la Convención sobre la Prohibición del Empleo,
Almacenamiento, Producción y Transferencia de Minas Antipersonal y sobre su
Destrucción, el Comité Internacional de la Cruz Roja, representantes de las
instituciones nacionales de derechos humanos, numerosas personas con discapacidad y
organizaciones que las representan, otras organizaciones no gubernamentales (ONG),
el mundo académico y varios embajadores.
C. Comunicaciones
12. Los resúmenes de las comunicaciones enviadas y las respuestas recibidas durante
el período que abarca el presente informe figuran en los informes sobre las
4/26 GE.16-00346
A/HRC/31/62
comunicaciones de los procedimientos especiales (véanse A/HRC/29/50

y A/HRC/30/27).
III. Participación de las personas con discapacidad

en la vida política y pública
A. Principio de participación
13. La participación es un principio fundamental de derechos humanos y una

condición básica de las sociedades democráticas. La participación permite a las
personas desempeñar un papel central en su propio desarrollo y en el de su
comunidad. Las personas tienen derecho a participar en las decisiones que afectan a su
vida, incluidas las que conciernen a sus derechos. La participación activa y con
conocimiento de causa de distintos grupos, como las mujeres, los niños, las personas
de edad, los pueblos indígenas y las personas con discapacidad, no solo es compatible
con un enfoque basado en los derechos humanos sino también una condición necesaria
de ese enfoque 2. Esa participación garantiza el ejercicio activo de la ciudadanía, una
buena gobernanza y la responsabilidad social.
14. La participación está firmemente arraigada en el derecho internacional. En la
Declaración Universal de Derechos Humanos se establece que todas las personas
tienen derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de
representantes elegidos, y derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las
funciones públicas (art. 21). El principio de participación, a través del derecho a
participar en pie de igualdad en los asuntos públicos, el derecho a votar y a ser
elegido, y el derecho a tener acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones
públicas, se reafirman en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
(art. 25). Posteriormente, la participación se ha codificado como principio y derecho
humano en otros instrumentos internacionales y regionales de derechos humanos,
como la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad 3.
15. La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad aborda la
participación como una cuestión transversal. La participación figura en el preámbulo y
el propósito (art. 1), y se reconoce como un principio general (art. 3) y como un
derecho político fundamental (art. 29). La participación se menciona expresamente en
relación con el derecho a vivir de forma independiente y a ser incluido en la
comunidad (art. 19), a la educación inclusiva (art. 24), a la habilitación y
rehabilitación (art. 26) y a la participación en la vida cultural, las actividades
recreativas, el esparcimiento y el deporte (art. 30). Este conc epto también está
presente en el artículo sobre los niños con discapacidad (art. 7), así como en los
__________________
2
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH),
Principios y Directrices para la Integración de los Derechos Humanos en las Estrategias de
Reducción de la Pobreza, párr. 64.
3
Este derecho se reconoce también en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
(art. 25), la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación
Racial (art. 5 c)), la Convención sobre la Eliminación de Todas las Forma s de Discriminación
contra la Mujer (art. 7), la Convención sobre los Derechos del Niño (arts. 12 y 23 1)) y la
Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores
Migratorios y de sus Familiares (arts. 41 1) y 42 2)). Entre los instrumentos regionales se
encuentran la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (arts. 39 y 40), el Protocolo
núm. 1 al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales (Convenio Europeo de Derechos Humanos) (art. 3), la Carta Africana de Derechos
Humanos y de los Pueblos (art. 13), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 23) y
la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas
Mayores (art. 27).
GE.16-00346 5/26
A/HRC/31/62
artículos que especifican las condiciones necesarias para posibilitar la participación,

como los relativos a la accesibilidad (art. 9) y la libertad de exp resión y de opinión y
acceso a la información (art. 21). La Convención sobre los Derechos de las Personas
con Discapacidad hace asimismo hincapié en la importancia de la participación en sus
artículos sobre la aplicación y los mecanismos de supervisión (ar ts. 4, 33, 34 y 35) y
sobre la cooperación internacional (art. 32).
16. La participación auténtica y efectiva es uno de los pilares de la Convención
sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. Así lo ha demostrado la
participación sin precedentes de la sociedad civil, en particular de las personas con
discapacidad y las organizaciones que las representan, en los procesos de elaboración
y negociación de la Convención. Desde el inicio de los debates, se alentó al Comité
Especial Encargado de Preparar una Convención Internacional Amplia e Integral para
Proteger y Promover los Derechos y la Dignidad de las Personas con Discapacidad a
adoptar métodos de trabajo que permitieran la plena participación de las ONG
pertinentes en sus deliberaciones 4. En lo que fue una innovación extraordinaria en los
procedimientos, el Comité Especial permitió a los representantes de ONG tomar la
palabra en todas sus reuniones públicas 5, así como en sus reuniones oficiosas o a
puerta cerrada 6. Además, el Comité Especial incluyó a 12 representantes de ONG,
designados por organizaciones que representaban a personas con discapacidad y sus
aliados, en el grupo de trabajo encargado de redactar el texto 7. La Asamblea General
alentó a los Estados Miembros a fomentar la participación d e las personas con
discapacidad y las organizaciones que las representaban en el proceso de preparación
de las contribuciones a los trabajos del Comité Especial y a incluir a personas con
discapacidad en sus delegaciones oficiales 8. Más importante aún, se proporcionó
financiación y apoyo activo a las ONG para que pudieran participar en las
negociaciones 9.
17. Esos procesos participativos han tenido efectos positivos en la calidad del tratado
y su pertinencia para las personas con discapacidad. Además, la importancia que se
concede en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad a la
participación plena y efectiva de todas las personas con discapacidad representa un
cambio profundo de paradigma en el derecho internacional de los derechos humanos,
puesto que las personas con discapacidad dejan de ser “objetos” que hay que cuidar
para convertirse en “sujetos” que gozan de derechos humanos y libertades
fundamentales en pie de igualdad con los demás 10. Si bien los instrumentos
internacionales fundamentales de derechos humanos ya colocaban a las personas con
discapacidad en pie de igualdad con las demás, antes de la aprobación de la
Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad rara vez se
utilizaban esas obligaciones jurídicas para promover los derechos de las personas con
discapacidad 11. Además, las personas con discapacidad se enfrentaban a importantes
barreras a la participación en la vida pública y muchas veces se hacía caso omiso de su
opinión en favor de la de los representantes de “organizaciones para personas con
discapacidad” y otros grupos de “expertos”.
__________________
4
Véase la resolución 2002/61 de la Comisión sobre los Derechos Humanos.
5
Véase www.un.org/esa/socdev/enable/rights/adhoca57357e.htm.
6
Véase http://www.un.org/esa/socdev/enable/rights/ahc4reports.htm.
7
Véase www.un.org/esa/socdev/enable/rights/a_58_118_e.htm.
8
Resolución 57/229 de la Asamblea General, párrs. 12 y 13.
9
Véase A/AC.265/2004/3.
10
Gerard Quinn, “Resisting the temptation of elegance”, The UN Convention on the Rights of
Persons with Disabilities: European and Scandinavian Perspectives, Oddný Mjöll Arnardóttir y
Gerard Quinn, eds., pág. 216.
11
Véase Gerard Quinn y Theresia Degener, Human Rights and Disability: The Current Use and
Future Potential of United Nations Human Rights Instrum ents in the Context of Disability
(Naciones Unidas, 2002).
6/26 GE.16-00346
A/HRC/31/62
18. Aunque la participación en la vida política y pública implica un entramado de

derechos específicos, como el derecho a votar y a ser elegido, el derecho a tener
acceso a los servicios públicos y el derecho a participar en la dirección de los asuntos
públicos, existen otros derechos humanos y libertades fundamentales que contribuyen
de manera considerable a la participación pública de las personas con discapacidad,
como el derecho a la libertad de expresión y la libertad de asociación y de reunión
pacífica. Esos derechos permiten a las personas con discapacidad y las organizaciones
que las representan propiciar cambios de forma pacífica y legítima a través de un
proceso democrático 12. La Convención sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad extendió la importancia de la participación de las personas con
discapacidad en la adopción de decisiones más allá del ámbito de los derechos
políticos, asegurando que pudieran expresar su opinión en todos los asuntos que les
afectan.
B. Derecho a votar y a ser elegido
19. Las personas con discapacidad deben gozar del derecho a votar y a ser elegido en
igualdad de condiciones con el resto de las personas. No debería restring irse a nadie,
en la legislación o la práctica, el disfrute de los derechos políticos por motivos de
discapacidad. Los Estados deben garantizar el derecho de las personas con
discapacidad a votar y a ser elegidas, entre otras cosas asegurando que los proces os,
las instalaciones y el material electorales sean adecuados, accesibles y fáciles de
entender y utilizar, y facilitando el uso de nuevas tecnologías o tecnologías de apoyo.
Los Estados deberían garantizar también la posibilidad de emitir un voto secreto sin
intimidación, por ejemplo recurriendo a la asistencia, por petición del interesado, de
una persona de su elección.
20. En todo el mundo, las personas con discapacidad se enfrentan a múltiples formas
de discriminación que les impiden ejercer su derecho a votar o a presentar su
candidatura. La inaccesibilidad de los procesos de votación obstaculiza la
participación de las personas con discapacidad en las elecciones. La negación o la
limitación de la capacidad jurídica suele conllevar la denegación de los derechos
políticos a determinadas personas con discapacidad, en especial en lo que se refiere al
derecho de voto 13. Análogamente, el ingreso en un centro psiquiátrico o una
institución social suele impedir a las personas con discapacidad ejercer su derecho de
voto.
C. Derecho de acceso a las funciones públicas
21. Los Estados deben establecer criterios objetivos y razonables para el acceso a
cargos públicos de modo que no se discrimine directa o indirectamente a las personas
con discapacidad 14. Según lo dispuesto en la Convención sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad, los Estados deben adoptar todas las medidas necesarias,
entre otras cosas proporcionando ajustes razonables y apoyo, para garantizar que las
personas con discapacidad puedan disfrutar del derecho y la oportunidad de
desempeñar realmente cargos públicos y realizar cualquier otra función pública en
cualquier nivel del gobierno y en pie de igualdad con las demás. Los Estados también
deben asegurar que las personas con discapacidad no sean excluidas para puestos en la
__________________
12
Ibid., pág. 21.
13
Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, observación general núm. 1 (2014)
sobre el igual reconocimiento como persona ante la ley, párr. 48.
14
Comité de Derechos Humanos, observación general núm. 25 (1996) sobre la participación en los
asuntos públicos y el derecho de voto, párr. 23.
GE.16-00346 7/26
A/HRC/31/62
administración pública a causa de la inaccesibilidad de los procesos de contratación y

los edificios y servicios públicos. Además, los Estados deben adoptar las medidas
concretas que sean necesarias para acelerar o lograr la igualdad de hecho de las
personas con discapacidad en el acceso a puestos en la administración pública (art. 5)
y aprobar políticas y medidas para garantizar el empleo de las personas con
discapacidad en el sector público.
D. Derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos
22. Las personas con discapacidad tienen derecho a participar en la dirección de los
asuntos públicos. Se trata de un concepto amplio que comprende todos los aspectos de
la administración pública y la elaboración de políticas, y guarda relación con el
ejercicio del poder político, que incluye el poder legislativo, ejecutivo y
administrativo. También abarca la participación en debates y diálogos públicos, así
como en manifestaciones y reuniones pacíficas 15.
23. Las personas con discapacidad pueden participar en la dirección de los asuntos
públicos de forma directa o indirecta. La participación directa supone decidir sobre
cuestiones públicas a través de un referendo o de otro proceso electoral, así como
participar en asambleas populares y en otros espacios de consulta establecidos por el
Estado para interactuar con los ciudadanos 16. La participación indirecta en los asuntos
públicos puede ejercerse mediante la votación libre para elegir a representantes y la
adhesión a organizaciones de la sociedad civil. Las organizaciones de la sociedad civil
comprenden a una amplia gama de organizaciones voluntarias y no estatales,
asociaciones, redes y grupos formados por personas en la esfera social de la sociedad
civil e incluyen a las organizaciones que representan a personas con discapacidad 17.
En consecuencia, debe garantizarse la participación tanto de los particulares como de
las agrupaciones 18.
24. Los Estados tienen la obligación, en virtud del derecho internacional de los
derechos humanos, de celebrar estrechas consultas y colaborar activamente con las
personas con discapacidad en la elaboración de políticas a través de las organizaciones
que las representan. Desde la aprobación, en 1993, de las Normas Uniformes sobre la
Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, la comunidad
internacional ha reconocido sistemáticamente que la elaboración de políticas y la
aplicación de los programas que guardan relación con los derechos de las personas con
discapacidad deben realizarse en estrecha consulta con las organizaciones que
representan a esas personas y con la colaboración de estas 19. En ese sentido, la
Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad establece
claramente la implicación y participación plena de las personas con discapacidad y sus
organizaciones en el seguimiento de su aplicación, así como en otros procesos de
adopción de decisiones, ya sean sobre asuntos de carácter legislativo, administrativo o
de otra índole, que afecten a cualquiera de sus derechos.
__________________
15
Ibid., párrs. 8 y 25.
16
Ibid., párr. 6.
17
Véase www.who.int/civilsociety/documents/en/understanding_en.pdf.
18
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, observación general núm. 16 (2005) sobre
la igualdad de derechos del hombre y la mujer al disfrute de los derechos económicos, sociales y
culturales, párr. 37.
19
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, observación general núm. 5 (1994) sobre
las personas con discapacidad, párr. 14.
8/26 GE.16-00346
A/HRC/31/62
IV. Participación de las personas con discapacidad en

la adopción de decisiones en la esfera pública
A. Importancia de una participación auténtica y efectiva
1. Participación para reforzar la adopción de decisiones: diversidad

de perspectivas para obtener mejores resultados
25. La diversidad es un aspecto fundamental de la existencia humana. Las personas
tienen una experiencia de la vida distinta dependiendo de sus múltiples características
o señas de identidad: sexo, raza, color, etnia, orientación sexual, idioma, religión,
origen, edad, discapacidad o cualquier otro rasgo. Esa diversidad se refleja en el modo
en que las personas toman decisiones, ejercen su capacidad de decidir y obrar, y
participan en la sociedad. Las personas con discapacidad forman parte de esa
diversidad humana y, posiblemente, representan uno de los grupos más heterogéneos
de la población. Sin embargo, a pesar de décadas de esfuerzos, en la práctica las
personas con discapacidad siguen experimentando barrera s a su participación en la
sociedad en pie de igualdad con las demás en todo el mundo. Casi nunca ocupan
cargos en los gobiernos, suele hacerse caso omiso de su opinión y muchas veces no se
les consulta a la hora de elaborar políticas, aunque sean sobre cu estiones que les
afectan directamente.
26. Como se vio claramente en el proceso que condujo a la aprobación de la
Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, la participación de
estas personas en la adopción de decisiones en el ámbito p úblico puede tener
repercusiones enormes en las medidas gubernamentales que les afectan y propiciar
mejores decisiones, ya que las personas con discapacidad están en mejor posición para
determinar sus propias necesidades y las políticas más adecuadas para atenderlas. Su
participación garantiza que las políticas y los programas de los gobiernos se conciban
en función de sus necesidades y preferencias. Por lo tanto, la inclusión de las personas
con discapacidad en la adopción de decisiones del sector público redundará en una
mayor eficiencia y un uso más equitativo de los recursos, lo que contribuirá a obtener
mejores resultados para las personas con discapacidad y sus comunidades.
27. Una sociedad inclusiva es aquella que valora y celebra la diversidad y reco noce
que las personas con experiencias, talentos y opiniones distintos pueden proponer
nuevas ideas y soluciones. Al aportar perspectivas complementarias y diversas, las
personas con discapacidad pueden hacer una contribución importante a la elaboración
de políticas y la adopción de decisiones, fomentar oportunidades para innovar y
aumentar la eficiencia, y reflejar mejor las distintas demandas de los ciudadanos. Los
Estados que alientan la participación activa de todos sus ciudadanos, incluidas las
personas con discapacidad, tienen más probabilidades de reducir las tensiones,
aumentando así la cohesión social 20.
2. Fomentar el empoderamiento y la capacidad de actuar a través

de la participación
28. La participación puede ser, en sí misma, un instrumento d e transformación que
contribuya al cambio social. Los esfuerzos para implicar activamente a las personas
con discapacidad en los procesos de adopción de decisiones son importantes, pero no
solo porque pueden propiciar mejores decisiones y resultados más ef icaces, sino
también porque fomentan el empoderamiento y la capacidad de actuar como agentes
activos. A través de la participación, los ciudadanos intervienen más en las decisiones
públicas y conocen mejor el funcionamiento de la elaboración de las polític as y la
__________________
20
Véase http://archivo.cepal.org/pdfs/2007/S0700669.pdf (en español).
GE.16-00346 9/26
A/HRC/31/62
forma en que pueden contribuir a ese proceso. Cuando las personas con discapacidad
participan en la adopción de decisiones en la esfera pública, adquieren aptitudes para
el activismo y la negociación que les permiten expresar mejor sus opiniones y hacer
realidad sus aspiraciones. Cuanto mayor sea la participación de las personas con
discapacidad en esos procesos, más fuerza tendrá su opinión. De hecho, existe una
estrecha relación entre el aumento del capital social y el aumento de la participación 21.
29. La participación efectiva y auténtica de las personas con discapacidad contribuye
también a crear un sentimiento de apropiación 22. El concepto de apropiación por los
ciudadanos no debe interpretarse en sentido restringido ni subestimarse, ya que
refuerza la aceptación por la población y la aplicación satisfactoria de las políticas
públicas. La participación efectiva de las personas con discapacidad en todas las
etapas de la elaboración de las políticas generará en ellas una sensación de propiedad
y responsabilidad respecto de las decisiones públicas y puede fortalecer el interés de
las administraciones en una adopción de decisiones impulsada por las preferencias
públicas 23. Así pues, esa participación puede contribuir a mejorar la confianza de la
opinión pública y reducir la oposición a las decisiones de los gobiernos. Los grupos
que trabajan en el ámbito de la discapacidad también tendrán la oportunidad de
establecer relaciones más estrechas con las autoridades encargadas de elaborar las
políticas y adoptar decisiones, e influir en la defensa de otros grupos.
30. La participación de las personas con discapacidad también puede generar un
mayor sentimiento de orgullo, ya que tradicionalmente se las ha excluido de los
procesos de adopción de decisiones o se las ha incluido de modo que no se
posibilitaba su implicación efectiva y auténtica. La invisibilidad de las personas con
discapacidad en la adopción de decisiones del sector público afianza las percepciones
erróneas sobre ellas y, en última instancia, contribuye al desconocimiento de sus
capacidades y derechos como miembros, en pie de igualdad, de las sociedades
democráticas. Su participación genuina fomenta el respeto y el apoyo a la diversidad
en la sociedad, derribando los estereotipos y fortaleciendo su identidad como grupo.
31. Dado que las personas con discapacidad constituyen al menos el 15% de la
población mundial, lo que equivale a 1.000 millones de personas 24, su participación en
la aplicación de políticas y programas puede tener un efecto prof undo en las
sociedades. Su capacidad de participar activamente en el mercado de trabajo, la
educación, la vida familiar, el esparcimiento, la cultura y el deporte en condiciones de
igualdad con los demás requiere eliminar numerosas barreras estructurales, físicas y
actitudinales que repercuten en numerosos aspectos de la vida. La inclusión de las
personas con discapacidad en todo tipo de asuntos, y no solo en los procesos
relacionados específicamente con la discapacidad, permite eliminar directamente esas
barreras y evitar crear otras nuevas. Su inclusión activa envía claramente a los
responsables políticos y la sociedad en su conjunto el mensaje de que las personas con
discapacidad son titulares de derechos capaces de participar e intervenir de forma
significativa en todos los niveles de la sociedad.
3. Participación como elemento de una buena gobernanza

32. Cada vez se reconoce más que la participación es fundamental para la buena
gobernanza y la democracia. La sociedad civil es un medio importante para canalizar
los intereses y las expectativas de sus miembros y grupos que pueden estar
__________________
21
Véase http://cprn3.library.carleton.ca/documents/12949_en.pdf.
22
Véase www.msucommunitydevelopment.org/pubs/paul/Lachapelle%202008%20Ownership%
20JCDS.pdf.
23
Véase http://c.ymcdn.com/sites/www.iap2.org/resource/resmgr/imported/Journal_Issue1_
Irving.pdf.
24
Organización Mundial de la Salud, Informe Mundial sobre la Discapacidad (2011), pág. 34.
10/26 GE.16-00346
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encontrando barreras a su participación. Las organizaciones de la sociedad civil son

agentes estratégicos que pueden alentar la transparencia y la responsabilización de lo s
Estados y animarles a luchar contra la desigualdad y la exclusión 25. Las
organizaciones de personas con discapacidad pueden desempeñar un importante papel
en la promoción de una gobernanza eficaz, exigir cuentas a las autoridades y hacer que
estas respondan a sus necesidades, además de mejorar la gestión pública y la
protección de los derechos humanos. Las respuestas al cuestionario revelaron muchas
buenas prácticas relacionadas con la participación de las personas con discapacidad en
la adopción de decisiones en el ámbito público, lo que demuestra su papel y valor
añadido en el diseño de políticas y en los ulteriores procesos de aplicación y
seguimiento.
33. Las autoridades públicas también se beneficiarían de mantener contactos
frecuentes con personas con discapacidad, puesto que no solo conocerían sus
necesidades concretas, sino que descubrirían también qué políticas son necesarias para
atenderlas. Ello brindaría también a los funcionarios públicos la oportunidad de
entender la valiosa contribución que pueden hacer las personas con discapacidad a la
sociedad y abstenerse de perpetuar enfoques caducos respecto de la discapacidad que
excluyen de facto a un sector específico de la población.
B. Garantizar la participación de las organizaciones que

representan a personas con discapacidad
1. Organizaciones que representan a personas con discapacidad

34. Al declarar que la principal obligación de los Estados es celebrar estrechas
consultas y colaborar activamente con las personas con discapacidad, incluidos los
niños con discapacidad, a través de las organizaciones que las representan, la
Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad aborda el reto
fundamental de la falta de participación directa de esas personas. Tal como refleja e l
lema del movimiento de la discapacidad, “Nada sobre nosotros sin nosotros”, se
reconoce que las personas con discapacidad son los principales interlocutores en lo
que se refiere a la aplicación del tratado y que los Estados deberían dar siempre
prioridad a sus opiniones en los asuntos que les conciernen. Además, según el
artículo 12 y los principios generales de la Convención, el derecho a participar se
aplicar a todas las personas con discapacidad, incluidas las que podrían necesitar un
apoyo importante para poder expresar su opinión.
35. A fin de asegurar su participación, movilizar capital social y facilitar la acción
colectiva de las personas con discapacidad, todas tienen derecho a crear
organizaciones en el ámbito de la sociedad civil, a adherirse a esas organizaciones y a
participar en ellas, en especial en el caso de organizaciones que representan a personas
con discapacidad. Las organizaciones internacionales, nacionales y locales de
personas con discapacidad refuerzan la influencia de la comunidad de la discapacidad
y median entre los particulares y el Estado, lo que contribuye a la creación de
sociedades inclusivas en las que estas personas puedan realizarse plenamente.
36. Las organizaciones que representan a personas con discapacidad son ONG
integradas por miembros y constituidas con el propósito de actuar, expresar, promover,
buscar y/o defender colectivamente un ámbito de interés común. Esas organizaciones,
que están dirigidas y controladas por personas con discapacidad, deberían ser
reconocidas por el sector al que quieren representar y pueden utilizar distintas
estrategias para promover sus objetivos, como el activismo, la creación de conciencia,
la prestación de servicios y el apoyo entre pares. Pueden funcionar como
__________________
25
Véase http://pdwa.escwa.org.lb/uploads/nv4584952.pdf.
GE.16-00346 11/26
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organizaciones específicas, coaliciones u organizaciones más amplias de personas con

discapacidad que expresan, de forma coordinada, la voz del movimiento de la
discapacidad en su interacción con las autoridades públicas. Las organizaciones de
padres de niños con discapacidad son esenciales para facilitar, promover y lograr la
autonomía y la participación activa de sus hijos, respetando en todo momento la
voluntad y las preferencias del niño y teniendo siempre en cuenta su capacidad según
vaya evolucionando.
37. La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad ha
acelerado el proceso de creación de organizaciones de defensa de los derechos de las
personas con discapacidad intelectual, las personas autistas y otras personas que
pueden requerir un apoyo importante para expresar su opinión. Las organizaciones de
padres y familiares de personas que necesitan apoyo han intervenido a menudo en la
prestación de ese apoyo y es posible encontrar organizaciones que incluyan tanto a
padres como a personas que defienden sus propios derechos. El papel de los primeros
en esas organizaciones debería orientarse cada vez más a la prestación de apoyo,
dejando a los segundos el control pleno.
38. Es importante distinguir a las organizaciones “de” personas con discapacidad,
que están dirigidas por personas con discapacidad, de las organizaciones “para”
personas con discapacidad, que suelen ser organizaciones sin fines de lucro que
prestan servicios a las personas con discapacidad y muchas veces defienden sus
derechos en su nombre. Ese papel de defensa debe estudiarse con atención, ya que es
fácil que los defensores traten de garantizar la continuidad de sus servicios,
independientemente de si se basan o no en los derechos humanos y de las opciones
que prefieren las personas con discapacidad. El hecho de que los Estados no
reconozcan la distinción entre organizaciones “de” y “para” personas con discapacidad
es una de las razones por las que surgieron las tensiones históricas entre los dos tipos
de organización, por ejemplo en torno a la legitimidad, la elección y el control, así
como la asignación de recursos. Para lograr una participación verdadera de las
personas con discapacidad en los procesos de adopción de decisiones, los Estados
deben asegurarse de que se dará prioridad a los deseos y las preferencias de las
propias personas con discapacidad.
2. Promover la creación de organizaciones de personas con discapacidad

39. Los Estados deben crear un entorno propicio para la creación y el
funcionamiento de organizaciones que representen a las personas con discapacidad
como parte de sus obligaciones de defensa del derecho a la libertad de asociación 26. La
Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad pide a los Estados
que fomenten la constitución de organizaciones de persona s con discapacidad que
representen a estas a nivel internacional, nacional, regional y local (art. 29). En
consecuencia, los Estados deberían adoptar un marco de política que facilite su
constitución y funcionamiento continuo 27. Dicho marco debería incluir un examen de
la legislación vigente, la aportación de ayuda financiera o de otro tipo, y el
establecimiento de un mecanismo oficial reconocido por la ley que garantice a las
organizaciones de personas con discapacidad la posibilidad de registrarse como
personas jurídicas, participar y ser consultadas 28.
__________________
26
Véase el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 22), el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 8) y la Declaración sobre el Derecho y el Deber
de los Individuos, los Grupos y las Instituciones de Promover y Proteger los Derechos Humanos y
las Libertades Fundamentales Universalmente Reconocidos.
27
Véase www.icnl.org/programs/mena/afan/Docs/Models%20to%20Promote%20Cooperation%
20English.pdf.
28
Véase CRPD/C/QAT/CO/1, párr. 10.
12/26 GE.16-00346
A/HRC/31/62
40. Las organizaciones de personas con discapacidad suelen tener importantes

dificultades para adquirir su estatuto jurídico debido a que los procedimientos de
registro son inaccesibles, onerosos y burocráticos. Ello complica la obtención de la
personalidad jurídica y financiación externa y el cumplimiento de los requisitos para
conseguir ventajas fiscales. Además, la normativa de muchos países exige que las
organizaciones de personas con discapacidad se inscriban tanto en el registro general
como en un registro especial relacionado con la discapacidad para que puedan adquirir
el estatuto oficial necesario, por lo que numerosas organizaciones que representan a
personas con discapacidad siguen sin estar registradas. Los Estados deben crear
sistemas de registro que sean sencillos, flexibles, rápidos, plenamente accesibles, no
onerosos y/o gratuitos 29, a fin de facilitar la inscripción de las organizaciones de
personas con discapacidad.
41. La promoción de un entorno favorable a la formación de organizaciones de
personas con discapacidad sigue representando un desafío en muchos países. Ello
requiere no solo una respuesta estratégica, sino también una responsabilidad
compartida entre una gama más amplia de interesados que comprende a los gobiernos,
las instituciones nacionales de derechos humanos, los organismos internacionales de
cooperación y el sector privado.
3. Independencia y autonomía
42. Los Estados tienen la obligación de no obstruir indebidamente el ejercicio del
derecho a la libertad de asociación en la legislación o en la práctica 30. Por lo tanto, las
organizaciones que representan a personas con discapacidad tienen derecho a llevar a
cabo su labor sin que el Estado se inmiscuya en sus asuntos; sus miembros deberían
tener la posibilidad de determinar libremente sus estatutos, estructura y actividades,
así como de tomar decisiones sin injerencias del Estado 31. Así pues, los Estados deben
abstenerse de interferir en las decisiones y actividades de es as organizaciones y deben
adoptar todas las medidas necesarias, incluso de carácter legislativo cuando proceda,
para limitar la posibilidad de que las autoridades nacionales, regionales y locales
entorpezcan su funcionamiento, por ejemplo revisando las condiciones de registro y
financiación.
43. En general, las organizaciones de la sociedad civil y los defensores de los
derechos humanos están experimentando cada vez más restricciones por parte del
Estado a sus operaciones 32. En algunos países son objeto de represalias del Estado en
forma de restricciones, censura, recortes presupuestarios, intimidación y acusaciones
infundadas de delitos. La Relatora Especial ha recibido información sobre casos de
amenazas contra organizaciones de personas con discapacidad co n el fin de restringir
su funcionamiento porque habían defendido sus derechos a nivel internacional y
denunciado obstáculos a su registro y a la obtención de financiación externa. En tales
entornos, las personas con discapacidad no pueden ejercer plenament e su derecho a la
participación pública.
44. Resulta preocupante que, en algunos países, las organizaciones verdaderamente
independientes que representan a personas con discapacidad carezcan de un espacio
real para participar y llevar a cabo su labor, mientras que las organizaciones
patrocinadas por el gobierno puedan realizar sus actividades libremente. Los Estados
no deben exigir la creación de una entidad jurídica o el registro de una organización
__________________
29
Véase A/70/266, párr. 26.
30
31
Ibid.
32
Véanse A/HRC/26/29 y A/70/217.
GE.16-00346 13/26
A/HRC/31/62
que trabaja en favor de personas con discapacidad como co ndición necesaria para el
ejercicio de la libertad de asociación 33.
45. A menudo, para justificar y legitimar sus intervenciones en el funcionamiento de
una organización, los Estados aducen la necesidad de mejorar la rendición de cuentas
y la transparencia, o de armonizar y coordinar sus actividades, cuando su intención
verdadera es, en la mayoría de los casos, acallar las opiniones disidentes y convertir
esas organizaciones en apéndices gubernamentales. Sin embargo, las organizaciones
que representan a personas con discapacidad no forman parte del sector público y no
pueden ser sometidas a reglamentación y control a menos que así lo prescriba la ley y
se requiera para proteger un interés legítimo en una sociedad democrática 34. Los
Estados han de garantizar también que los miembros de organizaciones que
representan a personas con discapacidad tengan un acceso expedito a un órgano
judicial independiente e imparcial para resolver las eventuales controversias internas.
46. Por último, los Estados deben garantizar que las organizaciones que representan
a personas con discapacidad puedan comunicarse libremente con los mecanismos
internacionales de vigilancia de los derechos humanos, como el Comité sobre los
Derechos de las Personas con Discapacidad, otros órganos cre ados en virtud de
tratados, el examen periódico universal y los procedimientos especiales del Consejo de
Derechos Humanos.
4. Fomento de la capacidad
47. El fomento de la capacidad es otro elemento fundamental para la participación
auténtica y efectiva de las personas con discapacidad. Las actividades de defensa de
sus derechos probablemente obtengan mejores resultado s si las organizaciones
trabajan con una perspectiva estratégica, tienen una idea clara de los procesos de
política e invierten en el desarrollo de las competencias personales. Empoderar a las
personas con discapacidad implica desarrollar las aptitudes técnicas, administrativas y
de comunicación, así como facilitar el acceso a la información y a recursos
relacionados con sus derechos, la legislación y la elaboración de políticas. La
aplicación práctica de las numerosas innovaciones que figuran en la Convención sobre
los Derechos de las Personas con Discapacidad requiere un movimiento tenaz e
independiente en el ámbito de la discapacidad que pueda responder adecuadamente a
las demandas de participación en todos los asuntos pertinentes para ese movimiento.
48. Los retos estructurales constituyen un importante obstáculo a la participación de
las personas con discapacidad en la adopción de decisiones de carácter público. Dado
que los sistemas educativos no suelen incluir adecuadamente a las personas con
discapacidad, las oportunidades y la capacidad de estas para participar de forma
satisfactoria en la adopción de decisiones públicas son limitadas. Ello repercute
también en la capacidad institucional de las organizaciones que las representan. La
falta de sistemas de protección social para garantizar suficientes ingresos y
oportunidades de empleo incide asimismo en la capacidad de las personas con
discapacidad para dedicar tiempo y energía a la sociedad civil.
49. En cumplimiento de las obligaciones dimanantes de la Convención sobre los
Derechos de las Personas con Discapacidad, los Estados deberían fortalecer la
capacidad de las organizaciones que representan a personas con discapacidad para que
puedan participar en la elaboración de políticas ofreciendo actividades de fomento de
la capacidad y de formación acerca del enfoque de la discapacidad basado en los
derechos. Los Estados también deberían reforzar las competencias, los conocimientos
y las aptitudes que requieren esas organizaciones para defender su participación plena
__________________
33
34
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, art. 22 2).
14/26 GE.16-00346
A/HRC/31/62
y efectiva en la sociedad (por ejemplo, en relación con la planificación estratégica, la

comunicación, la divulgación de información, la consulta con las partes interesadas, la
creación de redes, el activismo y los mecanismos de supervisión independientes).
50. Sin dejar de respetar la autonomía de esas organizaciones, los Estados deberían
prestarles apoyo para que consoliden los principios de la gobernanza democrática
(por ejemplo, el respeto de los derechos humanos, el estado de derecho, la
transparencia, la rendición de cuentas, el pluralismo y la participación) y mejoren la
rendición de cuentas; también deberían ofrecer orientación sobre el modo de acceder a
la financiación y diversificar las fuentes de apoyo.
5. Financiación
51. La capacidad de las organizaciones que representan a personas con discapacidad
de acceder a financiación y recursos es un aspecto integrante y esencial del derecho a
la libertad de asociación y la participación efectiva de las personas con discapacidad 35.
La estabilidad de la financiación es fundamental para garantizar programas de trabajo
eficaces y sostenibles que permitan a las organizaciones c recer internamente.
Cualquier organización, registrada o no, debería poder recabar y obtener fondos y
recursos de donantes nacionales e internacionales, lo que abarca a particulares,
sociedades privadas, organizaciones de la sociedad civil, Estados y organ izaciones
internacionales 36.
52. Uno de los principales retos a que se enfrentan las organizaciones que
representan a personas con discapacidad es el de conseguir una financiación
sostenible. Las contribuciones al presente informe ilustran que algunos Estad os han
creado fondos temporales o permanentes para apoyar el funcionamiento de esas
organizaciones, así como la participación de las personas con discapacidad en diversos
procesos de adopción de decisiones. Aunque esos regímenes son importantes para la
sostenibilidad de las organizaciones, preocupa la amplia discreción de las autoridades
públicas para asignar recursos, ya que puede afectar a la independencia y la autonomía
de las organizaciones. Además, resulta inquietante que, en algunos casos, los fondos
públicos estén destinados solamente a la prestación de servicios, lo que limita las
oportunidades de financiación de organizaciones existentes o potenciales centradas
principalmente en la defensa de los derechos.
53. Cuando las organizaciones no pueden acceder a financiación nacional en apoyo
de sus actividades, ya sea porque el Estado no dispone de recursos o porque estos son
limitados, o bien por falta de interés del sector privado, suelen recurrir a fuentes
externas. En esos casos, las preferencias de los donantes por la financiación de
actividades en lugar de funciones institucionales básicas, además de algunas agendas a
veces restringidas, pueden impedir que las organizaciones que representan a personas
con discapacidad se doten de una estructura orgánica viable. Esas tendencias
repercuten en la planificación y participación de las organizaciones en un ámbito
determinado a largo plazo 37. Además, la ausencia de antecedentes financieros o un
historial de financiación hace que las organizaciones de base no p uedan solicitar
ningún tipo de fondos.
54. La recomendación formulada por el Comité sobre los Derechos de las Personas
con Discapacidad en favor de un incremento de los recursos públicos disponibles para
las organizaciones que representan a personas con discapacidad, incluidas las que
representan a niños con discapacidad, debería llevarse a la práctica a fin de que estas
puedan desempeñar el papel que les corresponde con arreglo a la Convención sobre
__________________
35
36
Ibid.
37
Comunidad de África Oriental, Draft EAC civil society mobilization strategy (2010), pág. 24.
GE.16-00346 15/26
A/HRC/31/62
los Derechos de las Personas con Discapacidad 38. Los Estados deberían no solo apoyar
económicamente la creación y el fortalecimiento de las organizaciones de personas
con discapacidad 39, sino darles también acceso a financiación extranjera en el marco
de la cooperación internacional, de la que también tienen der echo a beneficiarse las
organizaciones de la sociedad civil 40.
6. Alianzas estratégicas
55. La creación de redes, coaliciones y alianzas estratégicas es fundamental, ya que
las organizaciones que representan a personas con discapacidad no pueden construi r
sociedades inclusivas de forma aislada. El trabajo en redes y la formación de
coaliciones son instrumentos esenciales para aumentar la influencia colectiva en
términos de capacidad de organización y activismo. También facilitan los intercambios
de información, experiencias y buenas prácticas, lo que aumenta las posibilidades de
un activismo fructífero y contribuye al pluralismo y al compromiso.
56. Las organizaciones que representan a personas con discapacidad deberían
establecer relaciones de colaboración con otros agentes, como las organizaciones de la
sociedad civil de otros sectores, las ONG, los defensores de los derechos humanos, los
prestatarios de servicios, los partidos políticos, las organizaciones multilaterales y los
organismos internacionales de cooperación, a fin aunar esfuerzos para lograr el respeto
de los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas con
discapacidad. La colaboración requiere una interpretación común del enfoque de la
discapacidad basado en los derechos humanos para evitar los enfoques basados en la
caridad o el paternalismo. Los derechos de las personas con discapacidad no son
derechos “propios de la discapacidad”, sino derechos humanos universales que se
aplican a todos los seres humanos.
57. Existen varios tipos de cooperación que pueden emprender las organizaciones
que representan a personas con discapacidad, por ejemplo para que se incorporen
derechos de las personas con discapacidad en las iniciativas de promoción realizadas
por otros grupos que son objeto de exclusión y discriminación, como las personas
indígenas y las personas de edad. Ese enfoque resulta especialmente importante dado
que las personas con discapacidad han pasado a menudo desapercibidas y quedado
excluidas de los diálogos y procesos no relacionados específicamente con la
discapacidad 41. Además, las organizaciones que representan a personas con
discapacidad pueden beneficiarse de los puntos fuertes y la experiencia de otros
movimientos de la sociedad civil para reforzar el movimiento de l a discapacidad.
7. Mujeres y niñas con discapacidad

58. Dado que las mujeres y niñas con discapacidad han encontrado históricamente
muchas barreras a la participación en la adopción de decisiones en la esfera pública
debido a desequilibrios en el poder y a formas múltiples de discriminación, han tenido
menos oportunidades de crear organizaciones que representasen sus necesidades en
tanto que mujeres y personas con discapacidad, o de adherirse a ese tipo de
organizaciones. En consecuencia, pese a las vulneraciones generalizadas de los
derechos humanos que les afectan, la interseccionalidad entre las cuestiones de género
y las cuestiones basadas en la discapacidad todavía no se ha incluido plenamente en la
labor de las distintas partes que promueven los derechos de las personas con
__________________
38
Véanse CRPD/C/GAB/CO/1, párr. 9; CRPD/C/KEN/CO/1, párr. 8; CRPD/C/AUS/CO/1, párr. 13;
y CRPD/C/HUN/CO/1, párr. 14.
39
Normas Uniformes sobre la Igualdad de Oportunidades para las Personas con Di scapacidad,
art. 18.
40
41
Véase A/HRC/28/58, párr. 21 d).
16/26 GE.16-00346
A/HRC/31/62
discapacidad o los derechos de la mujer. La Convención sobre los Derechos de las

Personas con Discapacidad reconoce esta situación y pide a los Estados que tomen
todas las medidas pertinentes para asegurar el pleno desarrollo, ade lanto y
potenciación de la mujer. Los Estados deben adoptar medidas para eliminar las
barreras que impiden su participación en la adopción de decisiones en el ámbito
público y deben garantizar que todos los mecanismos y órganos de participación
tengan en cuenta los factores relacionados con la discapacidad y el género, así como
las complejas relaciones entre ellos.
59. Los Estados deberían mantener contactos directos con las mujeres y las niñas
con discapacidad, especialmente cuando el hecho de participar e n consultas abiertas
las pone en peligro debido al contexto social y cultural. Los Estados también deben
adoptar medidas adecuadas para garantizar que se tengan plenamente en cuenta las
perspectivas de las mujeres y niñas con discapacidad y que no sean obj eto de ningún
tipo de represalias por expresar sus opiniones y preocupaciones, en especial en
relación con los derechos sexuales y reproductivos, la violencia de género y las
agresiones sexuales.
8. Inclusión
60. Los Estados deben promover la participación de las personas con discapacidad
pertenecientes a todos los grupos de población, incluidos los que históricamente han
sido discriminados o desfavorecidos, como los pueblos indígenas, las personas pobres
o que viven en zonas rurales y las personas LGBTI (lesbianas, gais, bisexuales,
transgénero e intersexuales), entre otros. Los Estados también deben velar por que se
escuchen las voces de las personas con discapacidad de todos los grupos de edad
(en particular las de los niños, los adolescentes y las personas de edad) y de toda la
amplia gama de deficiencias y experiencias de discapacidad (como las personas
sordas, las personas autistas, las personas sordociegas y las personas con discapacidad
psicosocial o intelectual).
61. Las organizaciones que representan a personas con discapacidad deberían
fomentar la participación de las mujeres y niñas con discapacidad, así como las
personas con discapacidad de todos los grupos de población, como miembros activos,
en un espíritu de pluralismo e inclusión. Aunque las organizaciones que representan a
personas con discapacidad pueden tener agendas y compromisos diferentes en niveles
distintos del gobierno, su diversidad de intereses y estrategias no deberían conducir a
la exclusión de determinados grupos de personas co n discapacidad. Para que el
movimiento de la discapacidad sea fuerte, ha de aceptar su diversidad.
C. Promover las consultas y la colaboración activa de las personas

con discapacidad
1. Marco jurídico
62. La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad exige a los
Estados que adopten todas las medidas legislativas, administrativas o de otra índole
que sean pertinentes para garantizar la participación efectiva y activa de las personas
con discapacidad en la adopción de decisiones públicas. Ello supone reconocer el
derecho de las personas con discapacidad a la participación y la asociación, así como
el derecho de las organizaciones de personas con discapacidad a representarlas en el
plano nacional, regional y local. Los Estados también deben adoptar un marco jurídico
que favorezca la participación directa e indirecta de las personas con discapacidad en
la elaboración de leyes y políticas modificando o derogando instrumentos legislativos,
reglamentos, costumbres y prácticas que limiten la capacidad de las personas con
discapacidad y de las organizaciones que las representan a participar. La participación
GE.16-00346 17/26
A/HRC/31/62
de las personas con discapacidad en la vida pública debe ser un principio transversal
de una buena gobernanza.
63. Los marcos jurídicos nacionales deben requerir explícitamente que las
autoridades públicas celebren consultas estrechas con las personas con discapacidad y
recaben su participación activa (en particular la de las mujeres y los niños con
discapacidad) a través de sus organizaciones, en la elaboración y la aplicación de leyes
y políticas relativas a cuestiones que les atañen. Para ello, es necesario realizar
consultas y contactos previos con las organizaciones que representan a personas con
discapacidad en todas las etapas de la adopción de decisiones de carácter público,
entre otras cosas antes de promulgar legislación o aprobar políticas y programas que
les afecten. Este deber transciende las consultas y el acceso a espacios de adopción de
decisiones del sector público para abarcar los ámbitos de la asociación, el poder
delegado y el control ciudadano.
64. Es importante mencionar que la expresión “sobre cuestiones relacionadas con las
personas con discapacidad”, que figura en la Convención sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad, debería entenderse en sentido amplio y comprende una
amplia gama de medidas legislativas, administrativas o de otra índole que pueden
afectar directa o indirectamente a las personas con discapacidad. Ello incluye todo
proceso de adopción de decisiones, ya sea de carácter general o relacionado
específicamente con la discapacidad, que pueda tener alguna repercusión en su vida.
65. Los Estados deben consultar con las personas con discapacidad y fomentar su
colaboración activa en la elaboración de leyes y políticas, así como crear mecanismos
y vías de recurso oficiales para impugnar las decisiones que se adopten sin el requisito
previo de validez.
2. Órganos y mecanismos consultivos de carácter institucional

66. Aunque la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad
insiste en que las personas con discapacidad intervengan en los procesos de adopción
de decisiones por conducto de las organizaciones que las representan, no indica cómo
debería garantizarse esa participación. El Comité sobre los Derechos de las Personas
con Discapacidad ha hecho hincapié en la necesidad de establecer mecanismos y
protocolos oficiales, en todos los niveles de gobierno, para celebrar consultas
sistemáticas con las organizaciones que representan a personas con discapacidad. Esos
mecanismos de consulta pueden incluir órganos consultivos de carácter institucional y
otros mecanismos oficiales para la participación directa.
67. Muchos países se han dotado de organismos rectores en materia de discapacidad
a nivel nacional y, dentro de estos, de comités de coordinación u órganos similares
compuestos por representantes gubernamentales, organizaciones de personas con
discapacidad y ONG. Los Estados deberían reforzar esas estructuras para que actúen
como mecanismos de coordinación en relación con la aplicación de la Convención
sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y, de ese modo, crear un espacio
permanente para la participación de las personas con discapacidad.
68. Aunque los organismos rectores en materia de discapacidad pueden resultar
eficaces para fortalecer la relación entre el Estado y la sociedad civil, deberían ser un
complemento de las consultas y las conversaciones directas a través de otros
mecanismos oficiales, ya que su estructura suele limitar el número y la variedad de
organizaciones que representan a personas con discapacidad. Otros mecanismos
adicionales en este ámbito serían las mesas redondas, los diálogos participativos, las
audiencias públicas o las consultas en línea.
69. Dado que algunos grupos de personas con discapacidad se enfrentan a desafíos
adicionales en lo que respecta a su participación en la vida pública, es posible que no
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A/HRC/31/62
estén representados adecuadamente en las organizaciones existentes en un país. Por lo

tanto, los Estados no solo deben alentar y apoyar la participación de las personas con
discapacidad pertenecientes a grupos desfavorecidos en las organizaciones que las
representan, sino mostrar también flexibilidad y establecer mecanismos consultivos
para hacer posible la participación de todas las personas con discapacidad. Ello resulta
especialmente importante para las personas con deficiencias múltiples, las personas
con discapacidad intelectual o psicosocial, las personas autistas y las personas
sordociegas. Los Estados deben idear estrategias de proyección hacia el exterior con el
fin de asegurar la participación de esos grupos. La inclusión amplia de las personas
con discapacidad en todo el proceso de adopción de decisiones en la esfera pública es
uno de los instrumentos más eficaces de que disponen los Estados para crear
sociedades verdaderamente inclusivas y diversas.
70. Por último, los Estados deben fomentar la participación de las organizaciones
que representan a personas con discapacidad más allá de los órganos y mecanismos
consultivos específicos de este ámbito. En muchos países, aunque las organizaciones
de la sociedad civil forman parte de distintos comités u órganos colegiados que se
ocupan de una amplia gama de temas (por ejemplo, la pobreza, el empleo o la
educación), no se suele invitar a las organizaciones que representan a personas con
discapacidad a participar en ellos. Dado que la discapacidad es una cuestión
transversal, las organizaciones que representan a personas con discapacidad deberían
tener las mismas posibilidades de participar en esos foros que las demás.
3. No discriminación
71. Los Estados deben garantizar el derecho a participar en la adopción de
decisiones a todas las personas con discapacidad en condiciones de igualdad con las
demás. Por lo tanto, deben comprometerse a hacer efectivo este derecho sin
discriminación alguna por motivos de discapacidad y a poner fin a la discriminación
contra las personas con discapacidad por motivos de raza, color, sexo, idioma,
religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional, étnico, indígena
o social, patrimonio, nacimiento, edad o cualquier otra condición.
72. Dado que las mujeres y niñas con discapacidad están más expuestas a formas
múltiples de discriminación, los Estados deben prestar especial atención a garantizar
su derecho a participar activa y directamente en todos los procesos de decisión que
afectan a su vida.
73. Si es necesario, los Estados deben proporcionar también ajustes razonables a las
personas con discapacidad en todos los procesos de diálogo y consulta, teniendo en
cuenta los aspectos de tiempo y proporcionando la asistencia técnica que se precise
para asegurar su participación efectiva en pie de igualdad con los demás.
Lamentablemente, muchos países no reconocen este derecho o limitan su aplicación al
sector del empleo 42. Sin embargo, según el derecho internacional de los derechos
humanos, los Estados tienen el deber inmediato de hacer efectivo el derecho de ajustes
razonables, que no pueden realizarse de forma progresiva y cuya denegación
constituye discriminación 43.
74. En la mayoría de los países, no se proporciona a los niños con discapacidad
asistencia adecuada en función de su discapacidad y edad a fin de que puedan
participar en procesos de adopción de decisiones que podrían ser importantes para su
vida. Los Estados deberían garantizar el derecho de los niños con discapacidad a
expresar su opinión libremente sobre todas las cuestiones que les afecten y dar la
debida consideración a esa opinión teniendo en cuenta su edad y madurez, en igualdad
__________________
42
43
Ibid.
GE.16-00346 19/26
A/HRC/31/62
de condiciones con los demás niños 44. Las contribuciones al presente informe ilustran
los beneficios que se derivan de aplicar estrategias y directrices para la participación
de los niños en la adopción de decisiones con una perspectiva de inclusión de la
discapacidad.
4. Accesibilidad
75. Los Estados deben garantizar el acceso a todo tipo de instalaciones y
procedimientos relacionados con la adopción de decisiones y las consultas en la esfera
pública. La accesibilidad es una condición necesaria para que las personas con
discapacidad participen plenamente en todos los aspectos de la vida. Por lo tanto,
según se establece en la Convención sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad, los Estados deben adoptar las medidas que proceda para asegurar el
acceso de las personas con discapacidad, en igualdad de condiciones con las demás, al
entorno físico, el transporte, la información y las comunicaciones (incluidos los
sistemas y las tecnologías de la información) y a otros servicios e instalaciones
abiertos al público o de uso público, tanto en zonas urbanas como rurales.
76. Si no se asegurase la accesibilidad de la información y la comunicación, habría
una serie de personas con distintos tipos de discapacidad que no podrían participar
efectivamente en la elaboración de leyes y políticas. Tal es el caso, en concreto, de las
personas con deficiencias sensoriales e intelectuales. En general, los órganos y
mecanismos de adopción de decisiones no preparan ni divulgan in formación en
formatos accesibles (por ejemplo, versiones de lectura fácil), ni garantizan la
disponibilidad de interpretación en lengua de señas, guías intérpretes para personas
sordociegas o subtítulos durante los debates públicos. Los Estados deberían ve lar por
que todo el proceso de adopción de decisiones sea accesible, lo que comprende los
edificios, la información, el material y la comunicación relacionados con los debates
públicos.
77. Las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones, en particular
Internet, pueden aumentar considerablemente la participación de las personas con
discapacidad en los procesos de adopción de decisiones de carácter público. Cada vez
se tiene más conciencia del papel de Internet en la ampliación del concepto de
“ciudadanía electrónica” especialmente a través de iniciativas de cibergobierno y
ciberdemocracia 45. Los Estados deberían intensificar sus esfuerzos para disminuir la
brecha de acceso a la utilización de Internet y otras tecnologías de la información y las
comunicaciones al mismo tiempo que garantizan la plena accesibilidad. La
participación electrónica no debería impedir a los Estados proporcionar otras formas
de participación y consulta.
5. Buena fe
78. Los Estados deben mantener consultas y contactos de buena fe con las
organizaciones que representan a personas con discapacidad. Se trata de un principio
básico de la buena gobernanza y del derecho internacional que está enunciado en el
Artículo 2 2) de la Carta de las Naciones Unidas. El principio de bu ena fe exige que
las partes actúen de forma honrada y ecuánime entre sí, representen sus motivos y
propósitos con sinceridad y se abstengan de tomar ningún tipo de ventaja indebida 46.
79. En consecuencia, la buena fe debería ser la piedra angular de todas l as acciones
del Estado durante los procesos de diálogo y consulta con las organizaciones que
representan a personas con discapacidad y debería impregnar la interpretación que
__________________
44
Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, art. 7 3).
45
46
Anthony D’Amato, “Good faith”, Encyclopedia of Public International Law (1992), pág. 599.
20/26 GE.16-00346
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hacen los Estados de sus propias normas para la participación en las decisiones
públicas. Las consultas deben basarse en la transparencia, el respeto mutuo, el diálogo
auténtico y el deseo sincero de alcanzar un consenso. Deben celebrarse mediante
procedimientos que sean apropiados habida cuenta de las circunstancias de la
diversidad del movimiento de la discapacidad y prever marcos temporales razonables
y realistas 47.
80. Los Estados deberían evaluar periódicamente el funcionamiento de los distintos
mecanismos de consulta y participación, con la participación activa de organizaciones
que representan a personas con discapacidad, a fin de asegurarse de que se respeta el
principio de buena fe. Las contribuciones al presente informe ponen de relieve la
importancia de elaborar códigos de conducta para las consultas y comunicaciones con
las organizaciones de la sociedad civil.
6. Concienciación
81. Debido al estigma y a la segregación, las personas con discapacidad suelen pasar
desapercibidas en la sociedad y sus opiniones no se tienen debidamente en cuenta ni se
reconocen como válidas. Los Estados deben crear conciencia en la sociedad sobre la
importancia de que las personas con discapacidad participen en las decisiones públicas
y la influencia positiva que tienen en el proceso de adopción de decisiones. Deberían
diseñar programas de formación dirigidos específicamente a las autoridades y los
funcionarios públicos, en especial los que intervienen en la elaboración de políticas.
Esas medidas deberían adoptarse en consulta con las organizaciones que representan a
personas con discapacidad y garantizar la participación activa de las personas con
discapacidad como profesores, instructores o asesores.
82. Los Estados deberían llevar a cabo programas de formación para dar a conocer
los derechos de las personas con discapacidad. Las organizaciones de personas con
discapacidad pueden contribuir a esos esfuerzos instruyendo a las personas con
discapacidad acerca de sus derechos y responsabilidades, y el modo en que las
políticas y decisiones propuestas afectarían a su vida. Los programas de
concienciación y educación sobre el enfoque de la discapacidad basado en los
derechos pueden contribuir también a la promoción y la protección de la democracia.
D. Principales ámbitos de participación
1. Armonización jurídica
83. Los Estados partes en instrumentos internacionales y regionales de derechos
humanos tienen la obligación de velar por que la legislación interna sea conforme con
las normas internacionales. La Convención sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad pide a los Estados que adopten todas las medidas legislativas pertinentes
para hacer efectivos los derechos humanos y las libertades fundamentales de las
personas con discapacidad y que deroguen los instrumentos jurídicos que no sean
conformes. Por lo tanto, los Estados deberían realizar un examen holístico de la
idoneidad de la legislación vigente en vista de las obligaciones contraídas en virtud de
la Convención. Durante ese proceso, los Estados deben consultar estrechamente con
las personas con discapacidad a través de sus organizacio nes y fomentar una
participación más activa de estas.
84. Las personas con discapacidad pueden participar en los procesos legislativos de
distintas maneras. En muchos países, los ciudadanos tienen derecho a proponer
iniciativas legislativas, referendos y peticiones, sin el respaldo de los partidos
__________________
47
Véase CRPD/C/HUN/CO/1, párr. 14.
GE.16-00346 21/26
A/HRC/31/62
políticos o las autoridades públicas. Los Estados deben asegurar que sus
procedimientos de democracia directa sean plenamente accesibles a las personas con
discapacidad.
85. Aunque el proceso legislativo puede variar de un país a otro, los órganos
legislativos deberían garantizar la participación de las personas con discapacidad en
todo el proceso, incluso en las reuniones de deliberación celebradas por las cámaras
para debatir y votar proyectos de ley sobre cuestiones relacionadas con las personas
con discapacidad. Los órganos legislativos nacionales deberían incluir disposiciones
concretas en sus reglamentos para dar cabida a la participación de las organizaciones
que representan a personas con discapacidad en los grupos consultivos y los comités
legislativos, así como en las audiencias públicas y las consultas en línea. También
debe asegurarse la accesibilidad de las instalaciones y los procedimientos.
2. Procesos presupuestarios
86. El derecho de las personas con discapacidad a participar en la adopción de
decisiones en la esfera pública también abarca los procesos presupuestarios del sector
público. Las organizaciones que representan a personas con discapacidad pueden
desempeñar un importante papel en esos procesos al aportar información vital sobre
las preocupaciones, necesidades y prioridades de las personas con discapacidad.
La participación de las personas con discapacidad y sus organizaciones en la
preparación de los presupuestos públicos garantiza que se asignen recursos a temas
prioritarios y que los órganos que aplican las políticas y los programas tanto generales
como relacionados con la discapacidad rindan cuentas de su desempeño.
87. Los Estados están introduciendo cada vez más mecanismos presupuestar ios
participativos que permiten a los ciudadanos influir en la asignación de los recursos
públicos dialogando y negociando directamente con las autoridades. Aunque los
procesos presupuestarios participativos son una valiosa oportunidad para que las
personas con discapacidad consigan que los Estados respondan mejor a sus
necesidades y preferencias, su eficacia depende de que se tenga en cuenta la
accesibilidad y el fomento de la capacidad.
88. Las contribuciones al presente informe han ilustrado que las personas con
discapacidad y las organizaciones que las representan suelen quedar excluidas de los
procesos de elaboración de presupuestos públicos. La asignación insuficiente de
recursos y la identificación incorrecta de los ámbitos prioritarios, sobre todo en lo que
respecta a la financiación de mecanismos participativos y las organizaciones que
representan a personas con discapacidad, son preocupantes. Los Estados deben, pues,
adoptar un marco que facilite la participación de las personas con discapacidad y s us
organizaciones en todas las etapas del proceso presupuestario.
3. Aplicación y seguimiento nacionales

89. El artículo 33 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad dispone que los Estados deben designar uno o más organismos
gubernamentales de coordinación y considerar la posibilidad de establecer un
mecanismo de coordinación para promover y facilitar la aplicación de este
instrumento en todos los niveles. También se pide a los Estados que establezcan un
mecanismo independiente para supervisar la aplicación de la Convención.
La colaboración y plena participación de las personas con discapacidad y las
organizaciones que las representan es necesaria no solo en el proceso de seg uimiento,
sino en relación con todas las disposiciones del artículo 33 48.
__________________
48
22/26 GE.16-00346
A/HRC/31/62
90. En consecuencia, el establecimiento de un marco nacional para la aplicación o el

seguimiento de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad
debe incluir a las personas con discapacidad por conducto de sus organizaciones. Esos
marcos deben aplicarse de manera transparente y las personas con discapacidad han de
poder definir los criterios de representatividad de conformidad con sus propios
procedimientos. Es necesario garantizar la autonomía y la independencia de los
mecanismos de supervisión y de las organizaciones que representan a estas personas
para que sean eficaces.
4. Seguimiento internacional
91. La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad subraya la
importancia de la participación de estas personas y sus organizaciones a nivel
internacional. Invita a los Estados a celebrar consultas y colaborar con las
organizaciones que representan a personas con discapacidad en la preparación de los
informes de los Estados partes para el Comité sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad (véase el art. 35 4) de la Convención). Los Estados deberían consultar
también con las personas con discapacidad cuando preparen informes para otros
mecanismos de derechos humanos, por ejemplo otros órganos creados en virtud de
tratados, el examen periódico universal y los procedimientos especiales.
92. La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad invita
también a los Estados a celebrar consultas estrechas y colaborar activamente con las
personas con discapacidad, por conducto de las organizaciones que la representan,
cuando designen a sus candidatos para que presten servicios como expertos en el
Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (véase el art. 34 3) de la
Convención). De ese modo, las personas con discapacidad pueden proponer a
candidatos cualificados y ser designadas como miembros del Comité. Los Estados
deberían alentar las candidaturas de personas con discapa cidad y apoyar su
participación en los procesos de elección de este Comité y de otros órganos de
tratados.
93. En los últimos años, se han formulado varias propuestas para fortalecer el
sistema de los órganos de tratados y superar retos antiguos, por ejemp lo la
colaboración con la sociedad civil 49. Para que las personas con discapacidad y sus
organizaciones puedan participar en el seguimiento internacional de los derechos
humanos es necesario contar con procedimientos e información en formatos
accesibles. El examen periódico universal, los órganos creados en virtud de tratados de
derechos humanos y los procedimientos especiales del Consejo de Derechos Humanos,
así como los órganos regionales de derechos humanos, deberían intensificar sus
esfuerzos en ese sentido.
5. Procesos internacionales de adopción de decisiones

94. La necesidad de colaborar con las personas con discapacidad y las
organizaciones que las representan se extiende a los procesos internacionales de
adopción de decisiones. Su participación puede garantizar que se integren y tengan
debidamente en cuenta las necesidades y reivindicaciones de las personas con
discapacidad en la labor del sistema de las Naciones Unidas, en todos sus programas,
fondos, organismos especializados y demás órganos. El sistema de las Naciones
Unidas debería asegurar la participación de las personas con discapacidad a través de
las organizaciones que las representan solicitando activamente sus aportaciones en
__________________
49
ACNUDH, Informe de la Alta Comisionada para los Derechos Humanos sobre el fortalecimiento
del sistema de órganos de las Naciones Unidas creados en virtud de tratados de derechos humanos
(2012); y “Fortalecimiento de las Naciones Unidas: un programa para profundizar el cambio ”
(2002).
GE.16-00346 23/26
A/HRC/31/62
todos los procesos internacionales de adopción de decisiones, sobre todo en los

procesos de las propias Naciones Unidas, como la creación y supervisión de planes de
acción que abarcan a todo el sistema, planes estratégicos y actividades de gestión.
A tal efecto, el sistema de las Naciones Unidas debería velar por la p articipación
directa de las personas con discapacidad en las cumbres internacionales, las reuniones
de alto nivel, los foros permanentes y las conferencias de personas con discapacidad.
La participación de las personas con discapacidad y las organizaciones que las
representan en todos los aspectos del proceso de aplicación y seguimiento de la
Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible es indispensable.
95. Los procesos internacionales de adopción de decisiones que trascienden el
sistema de las Naciones Unidas también son cruciales. La colaboración y la
participación de las organizaciones que representan a personas con discapacidad en la
elaboración de tratados regionales, la aprobación de acuerdos de comercio
internacional y el examen y la actualización de políticas de salvaguardias del Banco
Mundial, entre otras cosas, son igualmente importantes.
6. Cooperación internacional
96. La cooperación internacional es fundamental para respaldar los esfuerzos que
realizan los países, en especial los países en desarrollo, para cumplir el propósito y los
objetivos de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
Los Estados han de adoptar medidas adecuadas y eficaces para fomentar la
cooperación internacional entre los Estados partes, en particular la cooperación
Sur-Sur y la cooperación triangular, en asociación, cuando proceda, con las
organizaciones internacionales y regionales y las organizaciones de la sociedad civil
pertinentes, en especial las organizaciones de personas con discapacidad . La
colaboración y la consulta con las personas con discapacidad son esenciales para
garantizar que sean agentes y beneficiarios a la vez de la ayuda oficial para el
desarrollo. Los Estados deberían tener en cuenta su experiencia al definir ámbitos
prioritarios para la financiación, así como esferas clave para el fomento de la
capacidad y la investigación. Las contribuciones al presente informe ilustran el valor
añadido que entraña el establecimiento de foros consultivos o grupos de trabajo con
una perspectiva de inclusión de la discapacidad asociados a los organismos nacionales
de cooperación.
97. La aprobación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible con referencias
concretas a las personas con discapacidad constituye una excelente oportunidad para
lograr el compromiso coordinado de donantes internacionales para la promoción de los
derechos de las personas con discapacidad. La Convención sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible son
complementarios y deberían reforzarse mutuamente a fin de garantizar la plena
inclusión y participación de las personas con discapacidad.
98. Los organismos internacionales de cooperación deberían trabajar directamente
con las organizaciones que representan a personas con discapacidad y prestarles
apoyo; también deberían considerar la posibilidad de aumentar la financiación a fin de
hacer realidad esa colaboración y ese apoyo. En los últimos años, muchos donantes
han reducido el número de regiones y países en que trabajan, lo cual afecta a las
organizaciones de personas con discapacidad en países de renta media. Además, la
financiación suele estar sujeta a la condición de que las organizaciones obtengan una
parte de la cofinanciación de otra fuente, pero muchas organizacion es que representan
a personas con discapacidad no pueden cumplir ese requisito y se ven, pues, excluidas
de esa ayuda. Los donantes deberían tomar ese factor en consideración y mostrar
flexibilidad en sus condiciones.
24/26 GE.16-00346
A/HRC/31/62
V. Conclusiones y recomendaciones
99. El derecho de las personas con discapacidad a participar en la vida política
y pública en condiciones de igualdad con las demás comprende el derecho a
participar en la adopción de decisiones. Este factor es una condición fundamental
para un desarrollo basado en un enfoque de derechos humanos y la consecución
de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. La Convención sobre los Derechos de
las Personas con Discapacidad proporciona un marco sólido para asegurar la
participación de las organizaciones que representan a personas con discapacidad
y su colaboración y participación activas en la adopción de decisiones de carácter
público. Los Estados deben considerar esas obligaciones como una oportunidad
para fomentar una gobernanza satisfactoria y efectiva, y para impulsar la
capacidad de acción y el empoderamiento de las personas con discapacidad.
100. La Relatora Especial formula las siguientes recomendaciones para ayudar a
los Estados a hacer efectivo el derecho de las personas con discapacidad a
participar en la adopción de decisiones:
a) Reconocer, en la legislación interna, el derecho de las personas con
discapacidad a participar en la vida política y pública en condiciones de igualdad
con las demás, lo que incluye el derecho a participar en la adopción de decisiones
en la esfera pública.
b) Crear un entorno propicio para la constitución y el funcionamiento de
organizaciones que representen a personas con discapacidad, lo cual podría
conseguirse, entre otras cosas:
i) Aprobando un marco de políticas favorable a su constitución y
funcionamiento sostenido;
ii) Garantizando su independencia y autonomía respecto del Estado;
iii) Proporcionando apoyo para el fomento de la capacidad;
iv) Garantizando el acceso a mecanismos de financiación, en particular a
los fondos públicos y la cooperación internacional.
c) Promulgar leyes que dispongan que las autoridades públicas deben
celebrar estrechas consultas y colaborar activamente con las personas con
discapacidad, lo que incluye a los niños y las mujeres con discapacidad, por
conducto de las organizaciones que las representan, en la elaboración y aplicación
de leyes y políticas que les conciernan de manera directa o indirecta. Los Estados
deberían establecer mecanismos y vías de recurso oficiales para impugnar las
decisiones que no cumplan ese requisito.
d) Colaborar con las mujeres y niñas con discapacidad y asegurar su
participación directa en todos los procesos de adopción de decisiones de carácter
público y cerciorarse de que esa participación y consulta se realizan en un
entorno seguro, sobre todo en los procesos relacionados con la elaboración de
medidas legislativas o de política en materia de violencia y abusos sexuales .
e) Velar por la participación de las personas con discapacidad y las
organizaciones que las representan en todos los procesos de armonización
jurídica con la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad,
así como en la aplicación y el seguimiento nacionales.
f) Celebrar estrechas consultas y colaborar activamente con las personas
con discapacidad y las organizaciones que las representan en los procesos
presupuestarios del sector público y en la cooperación internacional entre
Estados.
GE.16-00346 25/26
A/HRC/31/62
g) Garantizar la accesibilidad de la totalidad de las instalaciones, los

procedimientos y la información que guarden relación con la adopción de
decisiones y la celebración de consultas en el ámbito público.
h) Proporcionar ajustes razonables a las personas con discapacidad en
todos los procedimientos relacionados con la adopción de decisiones y la
celebración de consultas en el ámbito público.
i) Adoptar estrategias para garantizar la participación de las personas
con discapacidad en la adopción de decisiones y prestar asistencia apropiada en
función de la discapacidad y la edad para que puedan participar en esos procesos.
j) Alentar y apoyar la participación de las personas con discapacidad que
pertenecen a grupos desfavorecidos, en particular las que experimentan
discriminación por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política
o de otro tipo, origen nacional, étnico, indígena o social, patrimonio, nacimiento,
edad o cualquier otra condición.
k) Respaldar la participación de las personas con discapacidad en los
procesos internacionales de adopción de decisiones.
101. La Relatora Especial recomienda que los organismos de cooperación
internacionales mantengan contactos directos con las organizaciones que
representan a personas con discapacidad y les presten apoyo.
102. La Relatora Especial recomienda que todo el sistema de las Naciones Unidas
siga esforzándose por promover la participación de las personas con discapacidad
en todos los procesos internacionales de adopción de decisiones, en especial en
relación con la aplicación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
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17 de agosto de 2011
Español
Original: inglés

Tema 5 de la agenda
Órganos y mecanismos de derechos humanos
Informe definitivo del Estudio sobre los pueblos indígenas

y el derecho a participar en la adopción de decisiones
Informe del Mecanismo de expertos sobre los derechos

de los pueblos indígenas
Resumen
El presente estudio complementa el informe sobre la marcha de los trabajos
presentado por el Mecanismo de expertos sobre los derechos de los pueblos indígenas
(A/HRC/EMRIP/2010/2), centrándose en ejemplos de buenas prácticas de participación de
los pueblos indígenas a diferentes niveles de la adopción de decisiones. También incluye la
opinión Nº 2 (2011) del Mecanismo de expertos: los pueblos indígenas y el derecho a
participar en la adopción de decisiones. El presente estudio debe leerse junto con el informe
sobre la marcha de los trabajos.
GE.11-15487 (S) 010911 150911

A/HRC/18/42
Índice
Párrafos Página
I. Introducción ............................................................................................................ 1–8 3
II. Definición de buenas prácticas................................................................................ 9–15 3
III. Instituciones y procesos internos de adopción de decisiones de los pueblos
indígenas ................................................................................................................. 16–39 4
A. Instituciones y procesos de adopción de decisiones de los pueblos
indígenas......................................................................................................... 17–22 5
B. Parlamentos y organizaciones indígenas ........................................................ 23–30 6
C. Sistemas jurídicos indígenas........................................................................... 31–35 8
D. Las mujeres indígenas en la adopción de decisiones ...................................... 36–39 9
IV. Participación en los mecanismos de adopción de decisiones vinculados a las
instituciones y los procesos estatales y no estatales que afectan a los pueblos
indígenas ................................................................................................................. 40–81 9
A. Participación en procesos parlamentarios....................................................... 40–47 9
B. Participación directa en la gestión de los asuntos públicos ............................ 48–60 11
C. Participación en sistemas híbridos de gobernanza.......................................... 61–62 13
D. Consentimiento libre, previo e informado ...................................................... 63–69 14
E. Participación en foros y procedimientos regionales e internacionales............ 70–76 15
F. Otros ejemplos de buenas prácticas................................................................ 77–81 16
Anexo
Opinión Nº 2 (2011) del Mecanismo de expertos: los pueblos indígenas y el derecho a participar
en la adopción de decisiones ............................................................................................................ 18
2 GE.11-15487
A/HRC/18/42
I. Introducción
1. En su resolución 12/13, el Consejo de Derechos Humanos pidió al Mecanismo de
expertos que llevase a cabo un estudio sobre los pueblos indígenas y el derecho a participar
en la adopción de decisiones y que le presentase un informe provisorio en su 15º período de
sesiones y el estudio definitivo en su 18º período de sesiones.
2. El Mecanismo de expertos presentó su informe provisorio sobre el estudio
(A/HRC/EMRIP/2010/2) al Consejo de Derechos Humanos en su 15º período de sesiones,
teniendo en cuenta las deliberaciones sostenidas en el tercer período de sesiones del
Mecanismo, celebrado en julio de 2010. En ese informe, el Mecanismo de expertos analizó
el marco internacional de derechos humanos correspondiente, las instituciones y los
procesos internos de adopción de decisiones de los pueblos indígenas, y la participación de
esos pueblos en los mecanismos de adopción de decisiones de las instituciones y los
procesos estatales y no estatales que les afectan.
3. En su resolución 15/7, el Consejo acogió con satisfacción el hecho de que el
Mecanismo de expertos hubiera concluido su informe provisorio, lo alentó a terminar el
estudio de conformidad con la resolución 12/13 del Consejo y le pidió que propusiera
ejemplos de buenas prácticas en los distintos niveles del proceso de adopción de decisiones.
4. El presente estudio definitivo sobre los pueblos indígenas y el derecho a participar
en la adopción de decisiones complementa el informe provisorio al aportar ejemplos de
buenas prácticas de participación de los pueblos indígenas en diferentes niveles del proceso
de adopción de decisiones.
5. Al igual que en su primer estudio, el Mecanismo de expertos ofrece su opinión sobre
el tema abordado en este estudio, en este caso, los pueblos indígenas y el derecho a
participar en la adopción de decisiones.
6. Los ejemplos de buenas prácticas descritos en el presente informe se basan en las
propias investigaciones del Mecanismo de expertos, en las comunicaciones enviadas por,
entre otros interesados, los Estados, en respuesta a su solicitud de información, y en un
taller técnico celebrado en marzo de 2011.
7. Los ejemplos que se describen a continuación pueden ayudar a los Estados, los
pueblos indígenas, las organizaciones internacionales, las instituciones nacionales de
derechos humanos y otras entidades a proteger y promover la participación de los pueblos
indígenas en la adopción de decisiones.
8. En el tercer período de sesiones del Mecanismo de expertos, muchos observadores
se refirieron al deber del Estado de obtener el consentimiento libre, previo e informado de
los pueblos indígenas, y sus comentarios se utilizaron en la elaboración del presente
informe y, en particular, de la opinión Nº 2 (véase el anexo).
II. Definición de buenas prácticas

9. En primer lugar, no es fácil definir qué constituye realmente una "buena" práctica
cuando se trata de la participación de los pueblos indígenas en la adopción de decisiones y,
en segundo lugar, tampoco es fácil decidir cuándo una práctica puede definirse como
"buena", entre otras cosas a causa de la distancia que media entre el Mecanismo de expertos
y el contexto en que se desarrollan dichas prácticas. En tercer lugar, ha sido difícil recabar
información detallada de todas las regiones.
GE.11-15487 3
A/HRC/18/42
10. Los mecanismos que facilitan la participación de los pueblos indígenas en los
procesos externos, no indígenas, de adopción de decisiones pueden ser problemáticos por
diversas razones: a veces operan en entornos en que la presencia política, social y
económica de los pueblos indígenas es minoritaria y, si bien mejoran su participación, no
llegan a establecer una igualdad de condiciones con los no indígenas; también puede ocurrir
que no permitan una mayor influencia indígena sobre las decisiones en la práctica; o que su
aplicación sea escasa o tropiece con problemas imprevistos; o que favorezcan la
participación de ciertos indígenas por encima de otros, y de esa forma menoscaben la
confianza en su capacidad de lograr la igualdad entre las personas.
11. Por los motivos mencionados, el Mecanismo de expertos no puede comprobar que
todas las prácticas señaladas en el presente informe sean incontrovertibles u objetivamente
buenas en todos sus aspectos. De hecho, el Mecanismo de expertos no puede más que
indicar que algunos elementos de ciertas prácticas parecen tener aspectos positivos, según
las investigaciones realizadas y la información recibida.
12. Para determinar si una práctica es buena, el Mecanismo de expertos ha basado sus
criterios en la Declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas.
13. El Mecanismo de expertos considera que los factores que se enumeran a
continuación, sin ser una lista exhaustiva, ayudan a determinar si una práctica es buena. Es
probable que el indicador más importante de una buena práctica sea el grado en que los
pueblos indígenas han participado en su diseño y están de acuerdo con ella. Otros
indicadores son la medida en que la práctica:
a) Permite y mejora la participación de los pueblos indígenas en la adopción de
decisiones;
b) Permite que los pueblos indígenas influyan en el resultado de las decisiones
que los afectan;
c) Hace efectivo el derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación;
d) Incluye, cuando corresponda, procedimientos y/o procesos de consulta bien
estructurados para obtener su consentimiento libre, previo e informado.
14. Algunas prácticas se han incluido en el informe a pesar de que su aplicación hasta
ahora pueda haber sido deficiente, para destacar que ofrecen posibilidades de proteger y
promover la participación de los pueblos indígenas en la adopción de decisiones.
15. Las buenas prácticas pueden radicar, por ejemplo, en una ley, un programa de
política, un proyecto individual y/o un componente de un proyecto.
III. Instituciones y procesos internos de adopción de

decisiones de los pueblos indígenas
16. En el contexto del presente informe, las instituciones y los procesos internos de
adopción de decisiones son los de los propios indígenas; en otras palabras, los que operan
según prácticas indígenas y en favor de los pueblos indígenas. Esto no quiere decir que
tengan que ser tradicionales en un sentido histórico; al contrario, pueden incluir procesos e
instituciones que hayan evolucionado a lo largo del tiempo y que incorporen prácticas más
nuevas, a veces en respuesta a influencias externas. En algunos casos, el establecimiento de
procesos e instituciones de decisión indígenas puede tener su origen en deliberaciones o
diálogos, o incluso acuerdos, con el Estado. En ocasiones, aunque no siempre, el Estado y
la legislación nacional reconocen los procesos internos de adopción de decisiones.
4 GE.11-15487
A/HRC/18/42
A. Instituciones y procesos de adopción de decisiones de los

pueblos indígenas
17. Numerosas instituciones indígenas cuentan con sus propios procesos de adopción de
decisiones, algunos de los cuales se describen en el informe provisorio del Mecanismo de
expertos1. Muchas de ellas siguen recibiendo apoyo de las comunidades, a pesar de que, en
algunos casos, el reconocimiento del Estado es limitado (o inexistente). Los artículos 5, 20
y 34 de la Declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas, entre otras cosas,
consagran el derecho a mantener estos procesos e instituciones propios.
18. En general, el mantenimiento de estos procesos internos de adopción de decisiones y
de las instituciones correspondientes es positivo, ya que facilita la participación de los
pueblos y las personas indígenas en los asuntos públicos por medios que, desde el punto de
vista filosófico y cultural, son acordes con el concepto de gobernanza de esos pueblos. Un
aspecto importante es que esos procesos e instituciones de adopción de decisiones expresan
también cierto grado de autonomía y libre determinación de los pueblos indígenas, sin
influencias externas impuestas, aunque el Estado pueda mantener la autoridad máxima en
virtud de su legislación, como en algunos de los ejemplos que se indican más adelante.
19. Pueden encontrarse ejemplos de procesos de adopción de decisiones indígenas en la
gestión de los recursos de las zonas y territorios de conservación indígenas2. Las prácticas
eficaces son aquellas en que la comunidad y las demás autoridades respetan los procesos de
adopción de decisiones y los conocimientos tradicionales indígenas. Una práctica ejemplar
es el sistema sasi utilizado en Haruku (Indonesia), donde generaciones de kewang o
instituciones indígenas organizan a la comunidad para mantener su compromiso y unidad
en la gestión de las poblaciones de peces y otros recursos costeros importantes3. Otro
ejemplo es el caso de los reglamentos consuetudinarios de pesca de los kaimoana en Nueva
Zelandia, que dan a los maoríes cierto control sobre la pesca tradicional en algunas zonas,
por ejemplo, a través de instituciones maoríes organizadas conforme a sus creencias pero
que, en última instancia, están bajo un control importante del Gobierno.
20. La comarca de Kuna Yala es una de las cinco divisiones territoriales especiales de
Panamá que gozan de autonomía administrativa y la ejercen mediante consejos generales,
tradicionales, regionales y locales. La comarca se rige por las tradiciones y costumbres
kuna y adopta sus propias decisiones dentro del marco estipulado en la Constitución y las
leyes. Los pueblos indígenas toman la mayoría de las decisiones relativas a las cuestiones
culturales, económicas y políticas que los afectan, y vigilan que se cumplan sus propios
derechos. El Congreso General Kuna, máxima autoridad, gobierna la comarca, con consejos
locales de las 49 comunidades, cada una de ellas representada por un jefe (saila). Tres
caciques generales, elegidos por el Congreso General Kuna, administran la región. El
Congreso se reúne durante cuatro días cada seis meses. Además de los 49 sailas que
representan a sus respectivas comunidades, la participación en los congresos es obligatoria
para los representantes de la Asamblea Nacional, el Gobernador regional, los cuatro
representantes de los distritos y los directores regionales de todas las instituciones de la
comarca. Además, en la delegación de cada comunidad debe figurar una mujer indígena4.
1
A/HRC/15/35, párrs. 42 a 66.
2
Véase Indigenous and Community Conserved Areas, 2009, disponible en www.iccaforum.org.
3
He Hong Mu Xiuping y Eliza Kissya y Yanes, Indigenous knowledge and customary law in natural
resource management: experiences in Yunnan, China and Haruku, Indonesia, Asia Indigenous
Peoples Pact Foundation, 2010.
4
Organización Internacional del Trabajo (OIT), Los derechos de los pueblos indígenas y tribales en la
práctica: Una guía sobre el Convenio Nº 169 de la OIT (Ginebra, OIT, 2009). Disponible en:
www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_113014.pdf.
GE.11-15487 5
A/HRC/18/42
21. En los Estados Unidos de América, muchas naciones de indios americanos

mantienen una soberanía territorial residual, si bien, en algunos casos, sobre territorios
mucho más pequeños que los que controlaban en tiempos pasados. En la práctica, la
doctrina permite, según el derecho constitucional estadounidense, que las naciones de
indios americanos formulen leyes acordes con sus estructuras de gobernanza y tengan sus
propios sistemas jurídicos. La doctrina constitucional de los plenos poderes del Congreso
supone, sin embargo, que el Congreso puede promulgar leyes para derogar la legislación de
los indios americanos5.
22. En el Canadá, varias Primeras Naciones han suscrito acuerdos con los Gobiernos
provinciales y federal del país para ejercer un mayor autogobierno en sus territorios, como
en el caso de los nisga'a en la Columbia Británica6, de conformidad con la política
canadiense de reconocer el derecho inherente de las Primeras Naciones al autogobierno7. El
Gobierno Nisga'a Lisims tiene autonomía en una gran variedad de cuestiones, como la
educación, las tierras y los recursos8. En el otro extremo del Canadá, los nunatsiavut de
Terranova crearon un gobierno que administra autónomamente los sectores de la salud, la
educación y la cultura, conforme al Acuerdo sobre reivindicaciones territoriales de los inuit
de Labrador, de 20059. Existen algunas naciones indígenas en el Canadá que se constituyen
en gobiernos basados en tratados. Los tratados entre estas naciones indígenas y la Corona
contemplan el derecho fundamental a participar en todos los procesos de adopción de
decisiones en relación con cuestiones que les afectan y sobre la base del consentimiento
mutuo.
B. Parlamentos y organizaciones indígenas
23. Hay varios ejemplos de parlamentos y organizaciones que facilitan la participación

de los pueblos indígenas, que pueden influir así en la adopción de decisiones sobre las
cuestiones que pueden afectarles.
24. Los Parlamentos sami son órganos asesores representativos creados en Noruega,
Suecia y Finlandia en 1989, 1992 y 1995, respectivamente, para, entre otros objetivos,
facilitar las consultas con el pueblo sami sobre las cuestiones que les afecten. El mandato y
el reglamento de los Parlamentos varían de un país a otro.
25. En Suecia, el Parlamento sami cuenta con responsabilidades especiales en lo que
concierne a la participación en la adopción de decisiones. Por ejemplo, decide la
distribución de las subvenciones estatales y de otros fondos que se ponen a disposición de
los sami; nombra a la junta de las escuelas sami; gestiona los proyectos lingüísticos de los
sami; es el órgano administrativo responsable de la cría de renos; participa en la
planificación social y comprueba que se tengan en cuenta las necesidades de los sami, como
5
David Getches, Charles F. Wilkinson y Robert A. Williams, Jr., Cases and Materials on Federal
Indian Law, quinta edición (Thomson/West, 2005).
6
Véase el Acuerdo definitivo Nisga'a, disponible en: www.nisgaalisims.ca/nisgaa-final-agreement.
7
Véase la información presentada al Mecanismo de expertos sobre los derechos de los pueblos
indígenas por el Gobierno del Canadá, en julio de 2010. Véase también la información presentada por
el Indigenous Peoples Law and Policy Program del Rogers College of Law de la Universidad de
Arizona, Best Practices for the Participation of First Nations in the Governance of Canada
(1º de marzo de 2011). La información presentada al Mecanismo de expertos puede consultarse en los
archivos de la Secretaría de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos.
8
Acuerdo definitivo Nisga'a (véase la nota 6).
9
Véase el Departamento de asuntos aborígenes y de Labrador, Terranova y Labrador, Canadá,
www.laa.gov.nl.ca/laa/land_claims/index.html#1.
6 GE.11-15487
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los intereses del sector de la cría de renos en lo que respecta a las tierras y el agua; y
difunde información sobre las condiciones de los sami10.
26. En Finlandia, en virtud del artículo 9 de la Ley del Parlamento sami, de 1995, las
autoridades deben negociar con el Parlamento sami todas las medidas importantes que
puedan afectar directamente a los sami como pueblo indígena11.
27. En el acuerdo del Gobierno de Noruega y el Parlamento sami sobre los
procedimientos de consulta se reconoce el derecho de los sami a ser consultados sobre las
cuestiones que puedan afectarles directamente, y se estipulan los procedimientos que deben
aplicar el Gobierno y sus ministerios, direcciones y otros organismos estatales subordinados
o actividades respecto de las cuestiones que puedan afectar directamente a los intereses de
los sami, como leyes, reglamentos, decisiones administrativas específicas o individuales,
directrices, medidas y decisiones12.
28. En Filipinas, la Ley de derechos de los pueblos indígenas de 1997 prevé la creación
de un organismo consultivo formado por líderes tradicionales, ancianos y representantes de
las mujeres y los jóvenes de distintos pueblos indígenas, que asesore a la Comisión
Nacional de los Pueblos Indígenas en las cuestiones relacionadas con sus problemas,
aspiraciones e intereses. En 2003, la Comisión adoptó una serie de directrices para la
creación y el funcionamiento del organismo consultivo, en que se prevé el establecimiento
de un organismo de ese tipo a nivel nacional, regional, provincial y de las comunidades
cuando sea necesario celebrar consultas específicas. El organismo consultivo evalúa, entre
otras cosas, las cuestiones y preocupaciones importantes de los pueblos indígenas, aporta
ideas y formula recomendaciones sobre las políticas, que somete a la aprobación de la
Comisión13.
29. En Nueva Caledonia, la ley exige que el Congreso consulte al Senado
consuetudinario, formado por senadores canacos de las zonas consuetudinarias, cuando esté
examinando leyes o políticas que afecten a la identidad canaca. Si el Senado
consuetudinario no está de acuerdo con la ley o la política, el Congreso debe reconsiderar
su decisión, tras lo cual se aplica su posición14. Si bien esta práctica protege la supremacía
del Congreso de Nueva Caledonia en cuestiones que son fundamentales para los canacos,
da a los representantes de este pueblo la oportunidad de contribuir a sus deliberaciones.
30. La Conferencia Inuit Circumpolar es un buen ejemplo de cooperación regional entre
pueblos indígenas. Celebra asambleas generales cuatrienales para debatir cuestiones como
el desarrollo de los recursos y el cambio climático. La cumbre de dirigentes inuit que se
10
Véase la aportación de Suecia al Mecanismo de expertos sobre los derechos de los pueblos indígenas,
período de sesiones de 2010, disponible en: www2.ohchr.org/english/issues/indigenous/Expert
Mechanism/3rd/contributions.htm.
11
Véase la aportación de Finlandia al Mecanismo de expertos sobre los derechos de los pueblos
indígenas, período de sesiones de 2010, disponible en: www2.ohchr.org/english/issues/indigenous/
ExpertMechanism/3rd/contributions.htm; OIT, Una guía sobre el Convenio Nº 169 de la OIT (véase
la nota 4); y A/HRC/18/35/Add.2.
12
Véase la aportación de Noruega al Mecanismo de expertos sobre los derechos de los pueblos
ExpertMechanism/3rd/contributions.htm.
13
OIT, Una guía sobre el Convenio Nº 169 de la OIT (véase la nota 4).
14
Véase la información presentada al Mecanismo de expertos sobre los derechos de los pueblos
indígenas por el Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas, Some examples of good
practices for indigenous peoples’ participation in decision making: political participation,
consultation standards, and participation in development projects (11 de marzo de 2011).
GE.11-15487 7
A/HRC/18/42
organiza con esa ocasión reúne a los líderes de los gobiernos regionales y nacionales de las
naciones inuit15.
C. Sistemas jurídicos indígenas
31. En sus artículos 5, 27, 34 y 40, la Declaración sobre los derechos de los pueblos
indígenas afirma el derecho de estos pueblos a mantener y fortalecer sus propios sistemas
jurídicos. En los artículos 8 y 9 del Convenio (Nº 169) de la Organización Internacional del
Trabajo (OIT), sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, de 1989,
también se ofrecen más detalles sobre esos derechos. Los sistemas jurídicos indígenas,
incluidos sus aspectos legislativos, judiciales y procesales, ayudan a mantener la armonía
en la sociedad indígena y fomentan la capacidad de los pueblos indígenas para influir
externamente en los procesos de adopción de decisiones.
32. Si bien Bangladesh tiene un sistema de gobierno unitario, el ordenamiento jurídico y
administrativo de Chittagong Hill Tracts es independiente y distinto del de las otras partes
del país. De manera informal, el sistema de justicia de muchas comunidades indígenas aún
funciona y se utiliza para dirimir controversias en cuestiones civiles y faltas leves. Las
instituciones de justicia tradicionales, es decir, los tres Jefes de Círculo, los líderes mouza y
los karbaris de las aldeas, complementan a las del Estado y estas reconocen su competencia
en las cuestiones relativas a las normas familiares consuetudinarias y a algunos derechos
relacionados con las tierras y los recursos naturales16.
33. El apoyo a la aplicación de los sistemas jurídicos indígenas en Sabah (Malasia) para
que retuvieran su autonomía fue el resultado de los repetidos llamamientos hechos por
líderes e instituciones indígenas. El apoyo financiero del Gobierno federal para mejorar la
imagen de los tribunales indígenas en Sabah, olvidados durante décadas, es un ejemplo que
podría utilizarse, entre otras cosas, para establecer nuevos tribunales de ese tipo y un centro
de formación para su personal, a fin de transmitir los conocimientos sobre los sistemas
jurídicos indígenas a los dirigentes más jóvenes17.
34. Los sistemas jurídicos indígenas de las provincias de Ratanakiri y Mondulkiri
(Camboya) constituyen una buena práctica, a pesar de no estar oficialmente reconocidos
por el Estado. En general, los sistemas respetan los valores indígenas, por ejemplo en lo que
concierne a la participación de todas las personas y familias afectadas por un presunto
delito. Algunos aldeanos dijeron que valoraban los sistemas jurídicos indígenas porque
incluían a muchas personas —a la comunidad— y porque las sentencias reflejaban la
opinión de la mayoría. Además, en algunas comunidades, los dirigentes de las aldeas,
responsables, entre otras cosas, de mantener la paz, son elegidos por consenso y a partir de
criterios tales como su grado de compromiso con los intereses de la colectividad18.
15
Información presentada por Sara Olsvig durante el taller técnico sobre buenas prácticas relacionadas
con los pueblos indígenas y el derecho a participar en la adopción de decisiones del Mecanismo de
expertos sobre los derechos de los pueblos indígenas (9 y 10 de marzo de 2011).
16
Raja Devasish Roy, Sara Hossain, Dr. Meghna Guhathakurta, Access to Justice for Indigenous
Peoples in Bangladesh (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Bangkok,
2007). Disponible en: http://regionalcentrebangkok.undp.or.th/practices/governance/a2j/docs/Case
Study-02-Bangladesh.pdf.
17
Jens Dahl, Genevieve Rose, "Development and Customary Law", Indigenous Affairs, Grupo
Internacional de Trabajo sobre Asuntos Indígenas, 2010. Disponible en: http://issuu.com/iwgia/
docs/ia_1_2_2010.
18
Maria Backstrom, Jeremy Ironside, Gordon Paterson, Jonathan Padwe, Ian G. Baird, Indigenous
Traditional Legal Systems and Conflict Resolution in Ratanakiri and Mondulkiri Provinces,
Cambodia (PNUD, Bangkok, 2007).
8 GE.11-15487
A/HRC/18/42
35. La Constitución de México reconoce el derecho de los pueblos indígenas a la libre

determinación, especialmente en cuanto a la elección y el ejercicio de sus propias formas de
gestión de los asuntos públicos (art. 2). De igual modo, la Constitución de Oaxaca (arts. 16
y 25) reconoce el derecho de los pueblos indígenas a elegir y nombrar a sus autoridades y
representantes en los municipios, de conformidad con sus sistemas jurídicos y políticos.
D. Las mujeres indígenas en la adopción de decisiones
36. Conforme a las normas de derechos humanos y a la Declaración sobre los derechos
de los pueblos indígenas, las mujeres tienen derecho a la igualdad en el ejercicio del
derecho de los pueblos indígenas a participar en las instituciones y los procesos internos y
externos de adopción de decisiones. Queda todavía mucho por hacer para subsanar las
deficiencias.
37. En muchas sociedades indígenas, las mujeres siguen desempeñando importantes
funciones decisorias, respecto, por ejemplo, de los actos culturales y ceremoniales, donde
se produce la interacción, el aprendizaje y la transferencia de conocimientos entre
generaciones. A través de esos procesos, las mujeres aprenden a valerse por sí mismas y
enseñan a otras a hacerlo. Además, las mujeres toman a diario importantes decisiones sobre
las labores agrícolas y la elección de los cultivos, así como sobre la alimentación cotidiana
de la familia, contribuyendo así al sustento de las familias y comunidades.
38. Entre las mujeres naga del noreste de la India, donde las comunidades indígenas
siguen sumidas en conflictos, las mujeres indígenas desempeñan un papel vital en el
mantenimiento de la paz. Las decisiones adoptadas por las mujeres naga en situaciones
tensas han ayudado, en opinión de muchos, a disipar los conflictos y mantener la paz19.
39. El Mecanismo de expertos recibió información sobre Nupi Keithel —una asociación
comercial tradicional de mujeres indígenas de Manipur (India)— como ejemplo de la
participación de las mujeres indígenas en la adopción de decisiones a nivel estatal, si bien
mediante protestas pacíficas y agitaciones en lugar de procesos formalizados en que
pudieran hacer oír su voz20. Nupi Keithel logró que se le incluyera en los procesos
gubernamentales dirigidos a estudiar la construcción de un supermercado cerca de los
mercados de la asociación. Gracias a ello, y conforme a las exigencias de las mujeres de
Nupi Keithel, se construyó un nuevo edificio que albergase "su" mercado.
IV. Participación en los mecanismos de adopción de

decisiones vinculados a las instituciones y los
procesos estatales y no estatales que afectan a los
pueblos indígenas
A. Participación en procesos parlamentarios
40. Según la información recibida en entrevistas con parlamentarios indígenas, es

importante remitir a las normas internacionales sobre los derechos de los pueblos indígenas
19
Información presentada al Mecanismo de expertos por el Asia Indigenous Peoples' Pact, Good
practices of indigenous peoples' participation in decision making (marzo de 2011).
20
Información presentada al Mecanismo de expertos por el Centre for Organisation Research and
Education, Human rights and indigenous peoples (1º de marzo de 2011).
GE.11-15487 9
A/HRC/18/42
y ofrecer educación y formación sobre las cuestiones indígenas a los legisladores y al

personal parlamentario de la mayoría21.
41. Los mecanismos que garantizan la representación de los pueblos indígenas en los
parlamentos estatales pueden ofrecer una valiosa oportunidad para que esos pueblos
participen e influyan en los procesos de adopción de decisiones relativos a diversas
cuestiones. Por ejemplo, en Nueva Zelandia, los maoríes tienen garantizada la
representación en el Parlamento desde 1867. Todo descendiente de maoríes puede optar por
inscribirse ya sea en el registro electoral maorí o en el general. Desde 1996, el número de
escaños maoríes en el Parlamento ha variado según la proporción de los maoríes que se han
inscrito en su registro electoral específico, en comparación con los que están en el registro
general. En la actualidad hay siete escaños maoríes en el Parlamento. La Cámara de
Representantes cuenta también con un Comité Especial de Asuntos Maoríes, al que la
Cámara puede remitir toda cuestión que les afecte22. De igual modo, en Burundi, los batwa
tienen escaños permanentes en la Asamblea Nacional, en ambas cámaras, y su
representación en la Comisión Nacional de Tierras está garantizada23.
42. En la región autónoma de Khanty-Mansiysky (Federación de Rusia), una asamblea
de pueblos indígenas forma parte de la estructura de la duma (parlamento) regional. La
región cuenta con una cuota legislada de representación indígena24. Otra solución positiva a
nivel provincial es la garantía adicional de la representación directa de los nenetz en los
okrug (distritos) autónomos correspondientes25.
43. Los sistemas electorales de representación proporcional pueden facilitar la elección
de indígenas para ocupar escaños en los parlamentos estatales, como puede verse, por
ejemplo, en el caso de la Constitución provisional de Nepal26. Sin embargo, puede ser
necesario también adoptar medidas para asegurarse de que la elección de indígenas
repercuta en las decisiones adoptadas.
44. La delegación de Groenlandia de la Conferencia Inuit Circumpolar, que representa a
los pueblos indígenas de esa región, colabora estrechamente con el Gobierno groenlandés
para crear mejores mecanismos de consulta y audiencia respecto de los proyectos de
prospección de gas y petróleo, de minería y de otras grandes industrias en esa región.
Además, si bien todos los groenlandeses, no solo los inuit, pueden participar en las
elecciones al Parlamento, actualmente todos los representantes del Gobierno y del
Parlamento de Groenlandia son inuit27.
45. La capacidad de los pueblos indígenas para influir en la adopción de decisiones
parlamentarias es mayor cuando los parlamentos crean órganos internos para ocuparse de
las cuestiones que revisten interés vital para ellos, como es el caso de la Comisión de
21
Elizabeth Powley, La diversidad en los Parlamentos: escuchando las voces de las minorías y los
pueblos indígenas, Unión Interparlamentaria y PNUD (2010). Disponible en: www.ipu.org/
splz-e/Chiapas10/interview-s.pdf.
22
Véase la aportación de Nueva Zelandia al Mecanismo de expertos sobre los derechos de los pueblos
ExpertMechanism/3rd/contributions.htm.
23
Constitución de Burundi, citada por el Indigenous Peoples of Africa Co-ordinating Committee; véase
www.ipacc.org.za/eng/default.asp. Véase también Minority Rights Group International, Burundi,
disponible en: www.minorityrights.org/?lid=4703&tmpl=printpage.
24
A/HRC/15/37/Add.5. Véase también Kathrin Wessendorf, An Indigenous Parliament? Realities and
Perspectives in Russia and the Circumpolar North (Grupo Internacional de Trabajo sobre Asuntos
Indígenas, abril de 2005).
25
Ibid.
26
A/HRC/12/34/Add.3.
27
Información presentada por Olsvig (véase la nota 15).
10 GE.11-15487
A/HRC/18/42
Asuntos Indígenas del Senado de México, que puede influir en la elaboración de los
proyectos de ley28.
46. En Sudáfrica, la Ley marco de jefatura tradicional y gestión de los asuntos públicos,
de 2003, estipula que todo proyecto de ley parlamentario que se refiera al derecho
consuetudinario o a las costumbres de las comunidades tradicionales debe ser remitido por
el Secretario del Parlamento, antes de su aprobación por la Cámara del Parlamento en que
se presente, a la Cámara Nacional de Jefes Tradicionales para que formule sus
observaciones al respecto29.
47. En Colombia, conforme a la Constitución, hay escaños parlamentarios reservados
para los indígenas, elegidos directamente por sus comunidades, 2 (de 102) escaños en el
Senado y 1 (de 166) en la Cámara de Representantes30.
B. Participación directa en la gestión de los asuntos públicos
48. La participación directa de los indígenas en la aplicación de los instrumentos

internacionales elaborados para proteger y promover sus derechos es encomiable. Nepal
ratificó el Convenio Nº 169 de la OIT en 2007 y creó un equipo de tareas gubernamental de
alto nivel para examinar los programas y políticas gubernamentales existentes y elaborar un
plan detallado para aplicar el Convenio. Participaron en el equipo de tareas representantes
de 15 ministerios pertinentes y representantes indígenas de la Fundación Nacional para el
Desarrollo de las Nacionalidades Indígenas y la Federación de Nacionalidades Indígenas
de Nepal31.
49. En la Argentina se creó el Consejo de Participación Indígena, con el mandato de
garantizar la participación de los pueblos indígenas en la armonización de la legislación
nacional con el Convenio Nº 169 de la OIT32. El Consejo estableció una oficina de
coordinación de representantes a nivel regional y un Consejo de Coordinación, que
supervisa el Registro Nacional de Comunidades Indígenas, identifica los problemas y
establece prioridades para solucionarlos, y se encarga además del programa de actividades
del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas a mediano y largo plazo33.
50. En Kenya, durante las consultas nacionales sobre la Constitución, se celebraron
reuniones específicas de los pueblos indígenas, que condujeron al reconocimiento de los
derechos sobre la tierra de los cazadores-recolectores en la Constitución que se aprobó
en 201034.
28
Información presentada por Oleh Protsyk al taller técnico sobre buenas prácticas relacionadas con los
pueblos indígenas y el derecho a participar en la adopción de decisiones del Mecanismo de expertos
sobre los derechos de los pueblos indígenas (9 y 10 de marzo de 2011).
29
Ibid.
30
Información presentada por Catherine Iorns durante el taller técnico sobre buenas prácticas
relacionadas con los pueblos indígenas y el derecho a participar en la adopción de decisiones del
Mecanismo de expertos sobre los derechos de los pueblos indígenas (9 y 10 de marzo de 2011).
31
32
Ibid.
33
Ibid.
34
Samburu Women for Education and Environment Development Organization, citado en Kenya's New
Constitution Benefits Indigenous Peoples, Cultural Survival, 8 de diciembre de 2010, disponible en:
www.culturalsurvival.org/news/kenya/kenyas-new-constitution-benefits-indigenous-peoples.
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51. En Sudáfrica, la prioridad del consejo consultivo nacional khoi-san ha sido "lograr el
compromiso del Gobierno con la causa del reconocimiento de las estructuras y la autoridad
tradicionales de los pueblos indígenas"35.
52. A nivel de los gobiernos locales de Nueva Zelandia cabe mencionar el ejemplo
positivo del consejo regional de Bay of Plenty, que permite que los maoríes se inscriban en
un registro maorí aparte y determina el número de consejeros en función del número de
inscritos en ese registro36.
53. En la República del Congo se aprobó en 2010 la Ley sobre promoción y protección
de los derechos de los pueblos indígenas. El Relator Especial señala que, según todas las
fuentes, esta ley se elaboró siguiendo un modelo participativo, mediante consultas con los
propios pueblos indígenas, con organizaciones no gubernamentales congoleñas e
internacionales, y con organismos de las Naciones Unidas y las instituciones públicas
nacionales pertinentes37. Según esta ley, la consulta con los pueblos indígenas suele ser
necesaria cuando se trata del "examen, la formulación o la aplicación de medidas
legislativas, administrativas o programáticas que puedan afectarles", y es obligatoria
cuando se trata de medidas relativas a las tierras o los recursos indígenas o al
establecimiento de zonas protegidas que puedan alterar su modo de vida. Las consultas
deben celebrarse de buena fe y con miras a obtener el consentimiento libre, previo e
informado de los pueblos indígenas interesados38.
54. Otro ejemplo es la creación en Tailandia del Consejo de Pueblos Indígenas para que
colabore directamente con el Comité de Reforma Nacional en el proceso de reforma. La
creación de un consejo indígena local independiente en las zonas pobladas principalmente
por los karen impulsó la participación de estos en el establecimiento de una oficina de
distrito, que después se transformó en un órgano de representación de los pueblos indígenas
en el desarrollo del distrito39.
55. En Australia, el Congreso Nacional de los Primeros Pueblos de Australia es un
órgano de reciente creación cuyo objetivo es dar voz a nivel nacional a los aborígenes e
isleños del Estrecho de Torres40. Este órgano podría desempeñar una función esencial como
medio para que los aborígenes influyan en las estructuras estatales oficiales de gobernanza,
a fin de que se reconozcan los derechos de esos pueblos.
56. Los mayas k'iches de Totonicapán participan en la adopción de decisiones por medio
de un consejo municipal, integrado por 48 representantes, que representan a cada uno de los
48 distritos de Totonicapán, elegidos siguiendo la tradición maya. El consejo delibera sobre
las cuestiones relativas a la administración de Totonicapán en las esferas de la educación, la
cultura, el medio ambiente y la justicia41.
57. La Academia de Lenguas Mayas de Guatemala es una entidad estatal autónoma que
promueve el desarrollo de los idiomas mayas en el país. Cuenta con un representante de
cada uno de los 22 grupos lingüísticos y ha desempeñado un papel esencial en la promoción
35
OIT y la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, South Africa: Constitutional,
Legislative and Administrative Provisions concerning Indigenous Peoples, 2009, disponible en:
www.chr.up.ac.za/chr_old/indigenous/country_reports/Country_reports_SouthAfrica.pdf.
36
Véase también A/HRC/18/35/Add.4.
37
Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas, Some examples of good practices (véase
la nota 14).
38
Ibid.
39
Información presentada al Mecanismo de expertos sobre los derechos de los pueblos indígenas por
Suraporn Suriyamonton (Network of Indigenous Peoples in Thailand).
40
Congreso Nacional de los Primeros Pueblos de Australia, disponible en: http://natiotu.customers.
ilisys.com.au/wp-content/uploads/2010/11/fact_sheet-what_is_the_congress.pdf.
41
Información presentada al Mecanismo de expertos por el Gobierno de Guatemala (marzo de 2011).
12 GE.11-15487
A/HRC/18/42
de la Ley de idiomas nacionales y de un marco normativo unitario sobre la escritura de los

idiomas mayas42.
58. La Asociación Guatemalteca de Alcaldes y Autoridades Indígenas está formada por
alcaldes municipales indígenas elegidos conforme a las prácticas indígenas y dimana del
Acuerdo de identidad y derechos de los pueblos indígenas. La Asociación señala a la
atención del gobierno local los intereses de los pueblos indígenas43.
59. La Ley del derecho de sufragio, de 1965, de los Estados Unidos, cuyo objetivo es
dar a los indios americanos una mayor voz respecto de las leyes nacionales, de los estados y
locales, ha facilitado la participación de los indios americanos en la adopción de decisiones,
especialmente a nivel local44.
60. El Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas opina que el
proyecto de ley del Perú sobre las consultas tiene algunos aspectos que pueden considerarse
positivos, y menciona, al respecto, el apoyo recibido de las organizaciones indígenas
nacionales. En consonancia con la Declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas,
el proyecto de ley declara primero que el consentimiento es uno de los objetivos de las
consultas y luego ofrece una solución práctica para los casos en que no se llegue a un
acuerdo; es decir, la decisión definitiva compete al Estado, pero este debe justificar su
decisión y respetar en todo momento los derechos humanos de las comunidades indígenas
afectadas, y la decisión puede ser objeto de revisión judicial45. Sin embargo, el proceso de
aprobación de la ley parece haberse estancado.
C. Participación en sistemas híbridos de gobernanza
61. En Nueva Zelandia, algunos iwi (tribus) han concertado acuerdos con el Gobierno
para administrar conjuntamente los recursos naturales, como los lagos, lo que demuestra
que los pueblos indígenas pueden participar directamente en la adopción de decisiones
mediante acuerdos de asociación con organismos del Estado46. De forma análoga, en los
Estados Unidos de América, el Gobierno federal ha delegado la responsabilidad de
controlar y cazar las ballenas de Groenlandia en Alaska en las comunidades balleneras
correspondientes de Alaska que son miembros de la Comisión Ballenera de los Inuit de
Alaska, cuyo objetivo es proteger la caza de ballenas por los indígenas y la cultura indígena
en el marco de la normativa de la Comisión Ballenera Internacional47. En el Canadá, un
aspecto central del Acuerdo sobre reivindicaciones territoriales de Nunavut, de 1993, son
los consejos de administración conjunta de la tierra y los recursos que garantizan la
implicación y participación verdadera de los inuit en la adopción de decisiones relativas a la
preservación y el desarrollo futuro de las tierras de los asentamientos de Nunavut48.
62. En la zona de Chittagong Hill Tracts (Bangladesh), las instituciones y los consejos
electos de los indígenas en los distritos y las regiones comparten las competencias
administrativas con el Gobierno central por conducto de sus funcionarios de los distritos y
subdistritos.
42
Ibid.
43
Ibid.
44
Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas, Some examples of good practices
(nota 14).
45
Ibid.
46
Véase, por ejemplo, el sitio web del Ministerio del Medio Ambiente del Gobierno de Nueva Zelandia
en la dirección www.mfe.govt.nz/publications/rma/nps-settlements-june09/html/page3.html.
47
Véase la información presentada por Iorns durante el taller técnico sobre buenas prácticas (véase la
nota 30).
48
Ibid.
GE.11-15487 13
A/HRC/18/42
D. Consentimiento libre, previo e informado
63. El consentimiento libre, previo e informado, pese a ser un concepto relativamente

nuevo en la esfera internacional, constituye uno de los principios más importantes que, si se
instituye como un derecho, puede, a juicio de los pueblos indígenas, amparar todavía más
su derecho a la participación. Se puede aplicar de forma efectiva mediante leyes y políticas
específicas. Un ejemplo ya mencionado es el de la República Democrática del Congo, que
ha promulgado legislación que prevé la celebración de consultas para obtener el
consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas.
64. En 2005, Novatek, la segunda empresa de gas natural más importante de la
Federación de Rusia, que opera en el distrito autónomo de Yamal-Nenetz, ideó un
programa socioeconómico en favor de los pueblos de Nenetz afectados por sus actividades
mediante reuniones celebradas con los miembros y dirigentes de las comunidades. En
noviembre de 2008, se firmó un acuerdo con la organización local de Nenetz en el que se
definieron las condiciones de cooperación entre la empresa y los pueblos indígenas: la
empresa proporcionaría apoyo para la infraestructura y permitiría a los pueblos indígenas
conservar sus medios de subsistencia y su economía tradicionales, beneficiándose al mismo
tiempo de oportunidades de empleo en las explotaciones de petróleo y gas49.
65. En el Estado Plurinacional de Bolivia, el Ministerio de Hidrocarburos y Energía
emprendió en 2010 un proceso de consultas sobre una propuesta de proyecto de
prospección de hidrocarburos en el territorio indígena de Charagua Norte e Isoso. El
proceso se tradujo en la firma de un acuerdo entre el Gobierno y la Asamblea del Pueblo
Guaraní de Charagua Norte e Isoso, en el que constaba el consentimiento de la comunidad
antes de que se iniciaran las actividades de exploración. Se ha alabado al Ministerio de
Hidrocarburos y Energía por respetar las instituciones y los sistemas guaraníes
tradicionales50.
66. En Malasia, aunque ha habido algunos problemas con la aplicación, ciertas leyes
internas, como la Ley forestal de Sabah y la Ley de parques de Sabah, tienen disposiciones
que exigen la celebración de consultas con los pueblos indígenas antes de establecer
reservas forestales y zonas protegidas. Esas disposiciones pueden servir de base a los
pueblos indígenas para exigir al Gobierno que obtenga su consentimiento antes de que se
pongan en práctica proyectos de desarrollo51.
67. En Australia, de acuerdo con la Ley sobre derechos territoriales aborígenes
(Territorio del Norte), de 1976, los consejos de tierras aborígenes deben, según lo dispuesto
en su artículo 23AA, "dar prioridad a la protección de los intereses de los propietarios
aborígenes tradicionales de las tierras aborígenes, y a los otros aborígenes interesados en
esas tierras, en la jurisdicción del Consejo" y "promover la celebración de consultas
efectivas con los propietarios aborígenes tradicionales de las tierras aborígenes, y los otros
aborígenes interesados en esas tierras, en la jurisdicción del Consejo". De conformidad con
el artículo 45, no se concederán autorizaciones para actividades mineras en tierras
aborígenes a menos que se haya alcanzado un acuerdo entre el consejo de tierras aborígenes
y la empresa minera interesada.
49
A/HRC/EMRIP/2009/5.
50
Véase el documento de Oxfam: Case study: Bolivian Government Consultation with the Guaraní
Indigenous Peoples of Charagua Norte and Isoso: proposed hydrocarbons exploration project in San
Isidro Block Santa Cruz, Bolivia, 15 de noviembre de 2010, disponible en: www.oxfamamerica.org/
publications/bolivian-government-consultation-with-guarani-indigenous-peoples.
51
Información presentada al Mecanismo de expertos por el Asia Indigenous Peoples' Pact (véase la
nota 19).
14 GE.11-15487
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68. Los tribunales del Canadá han establecido la obligación de consultar y tener en
cuenta a los pueblos indígenas en relación con las actividades que puedan afectarles,
incluido el desarrollo de zonas forestales52. Además, durante el proceso de consulta, los
pueblos indígenas deben recibir información completa, de forma que comprendan
debidamente lo que se les está proponiendo. Cuando los derechos de los pueblos indígenas
pueden verse seriamente afectados, debe obtenerse consenso53.
69. Los tribunales del Canadá también han dictaminado que las acciones que supongan
una injerencia en los derechos de los aborígenes y en los derechos dimanantes de los
tratados deben estar justificadas y, a tal efecto, el Gobierno debe consultar con los pueblos
indígenas afectados.
E. Participación en foros y procedimientos regionales e

internacionales
70. Las Directrices sobre los asuntos de los pueblos indígenas del Grupo de las
Naciones Unidas para el Desarrollo son un ejemplo importante de la incorporación e
integración de los asuntos de los pueblos indígenas en el sistema de las Naciones Unidas,
incluidos sus programas y actividades operacionales a escala nacional. Las Directrices,
elaboradas con aportaciones del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas, establecen
marcos normativos y operacionales amplios para aplicar un enfoque basado en los derechos
humanos y respetuoso de las características culturales que permita lograr un desarrollo en el
que los pueblos indígenas participen y del que se puedan beneficiar. Las Directrices
también enumeran una serie de recursos relativos a las buenas prácticas y las lecciones
aprendidas en la programación de los asuntos de los pueblos indígenas54.
71. Como ejemplo de práctica óptima se han mencionado las reuniones preparatorias
anuales de la región de Asia, dedicadas a idear estrategias y planes de acción en relación
con los diversos mecanismos y procedimientos de las Naciones Unidas, así como con otros
órganos y organismos internacionales pertinentes, y organizadas por el Asia Indigenous
Peoples Pact con la activa participación de representantes elegidos por los propios pueblos
indígenas, expertos indígenas y representantes de los organismos de las Naciones Unidas.
Tras esas reuniones se celebran las reuniones de la organización Asia Caucus durante los
períodos de sesiones del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas y el Mecanismo de
expertos, a fin de formular declaraciones y recomendaciones conjuntas y planificar
actividades de promoción, creación de redes y generación de apoyo55.
72. Otro ejemplo de buena práctica en la participación indígena a escala internacional
fue el papel que desempeñó el grupo oficioso mundial de los pueblos indígenas en la
negociación y aprobación de la Declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas.
73. El Consejo Consultivo de Pueblos Indígenas de la Comunidad Andina (Estado
Plurinacional de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú) es un órgano consultivo que asesora
sobre los aspectos políticos, culturales, sociales y económicos de la integración subregional
que afectan a los pueblos indígenas. Está compuesto por un delegado indígena de cada
52
Véanse los casos Council of the Haida Nation v. British Columbia (2004), SCC 73, y Taku River
Tlingit First Nation v. Minister of Forests (Project Assessment Director) (2004), SCC 74. Véase
también la información presentada al Mecanismo de expertos sobre los derechos de los pueblos
indígenas por el Gobierno del Canadá: Indigenous Peoples and the Right to Participate in Decision
Making (julio de 2010).
53
Delgamuukw v. British Columbia, [1997] 3 S.C.R. 1010, párr. 168.
54
Disponible en: www.undg.org/index.cfm?P=270.
55
Véase la información presentada por el Asia Indigenous Peoples Pact (nota 19).
GE.11-15487 15
A/HRC/18/42
Estado, elegido entre los directivos de más alto rango de las organizaciones indígenas
nacionales, según procedimientos definidos a nivel nacional56.
74. En Bangladesh y la India, cabe mencionar como buenas prácticas las iniciativas de
la Oficina Regional de la OIT para incluir a representantes indígenas en las consultas y en
la ejecución de sus actividades. En Bangladesh, la OIT respaldó una actividad destinada a
reunir a representantes de parlamentarios y pueblos indígenas para redactar
recomendaciones y propuestas relativas a su reconocimiento en la Constitución, que
posteriormente se presentaron al Comité de reforma constitucional57.
75. Seis organizaciones de pueblos indígenas participan de manera oficial en el Consejo
Ártico, que es un foro intergubernamental de alto nivel en el que los pueblos indígenas, en
su condición de Representantes Permanentes, están representados junto con otros ocho
Estados árticos y desempeñan una función esencial en los procesos de establecimiento de la
agenda del Consejo y de adopción de decisiones basadas en el consenso58.
76. El Programa de las Naciones Unidas de reducción de las emisiones debidas a la
deforestación y la degradación forestal ha mantenido consultas con los pueblos indígenas
sobre sus directrices programáticas para obtener el consentimiento libre, previo e informado
de los pueblos indígenas y otras comunidades dependientes de los bosques59, si bien el
Relator Especial ha señalado que el proyecto de directrices podría mejorarse (por ejemplo,
en la carta que dirigió el 28 de febrero de 2011 al Asesor Principal sobre Políticas del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo).
F. Otros ejemplos de buenas prácticas
77. La mayor parte de las instituciones nacionales de derechos humanos constituidas en

virtud de los Principios de París tienen el mandato de asesorar a los gobiernos en la
formulación de leyes y procedimientos. Como tales, y en su calidad de órganos
independientes, pueden contribuir de forma significativa a reunir a los representantes de los
gobiernos y los pueblos indígenas y promover así la participación de estos últimos en las
deliberaciones y decisiones sobre las cuestiones que los atañen. Esas instituciones también
pueden recalcar la necesidad de que todas las partes interesadas velen por que los
representantes indígenas participen en la adopción de decisiones.
78. La Comisión de Derechos Humanos de Malasia ha adoptado enfoques cooperativos
y solidarios para formular soluciones que mejoren la condición jurídica y el reconocimiento
de los derechos de los pueblos indígenas a la tierra, por conducto de su investigación
nacional sobre los derechos de los pueblos indígenas a la tierra. La metodología de la
investigación incluirá un llamamiento a que se presenten comunicaciones públicas, así
como la celebración de consultas y audiencias públicas donde los pueblos indígenas serán
una de las principales partes interesadas. La investigación, que incluirá actividades
cartográficas en las comunidades, garantizará la participación de los pueblos indígenas y
sus organizaciones en la recopilación de datos para mapas del Sistema de Información
Geográfica que muestren las reivindicaciones de tierras de los indígenas60.
79. La campaña "close the gap" ("cerrar la brecha") por la Igualdad de los Indígenas en
materia de Salud, de la Comisión de Derechos Humanos de Australia, aúna a todas las
56
57
Asia Indigenous Peoples Pact (véase la nota 19).
58
Comunicación de Olsvig (véase la nota 15).
59
Por ejemplo, del 27 al 30 de enero de 2011 en Arusha (Tanzanía).
60
Información presentada al Mecanismo de expertos por la Comisión de Derechos Humanos de
Malasia.
16 GE.11-15487
A/HRC/18/42
partes que la integran. En 2007, las partes negociaron y acordaron una posición y estrategia
comunes para hacer frente a la desigualdad en materia de salud. Se creó un Comité
permanente que incluía a los órganos más importantes a nivel nacional de profesionales de
la salud aborígenes, isleños del Estrecho de Torres y no indígenas. Se ha traducido en una
relación positiva con representantes gubernamentales pertinentes con el objetivo de hacer
realidad un conjunto de objetivos convenidos. Como medida de rendición de cuentas, el
Primer Ministro realiza una declaración nacional sobre estos objetivos durante la primera
sesión anual del Parlamento.
80. En Indonesia, Aliansi Masyarakat Nusantara, la red nacional indígena, ha firmado
un memorando de entendimiento con la institución nacional de derechos humanos para dar
respuesta a las denuncias de violaciones de los derechos humanos y promover la
Declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas. Las actividades de la red de
instituciones nacionales de derechos humanos de Asia y el Pacífico comprenden ahora otras
iniciativas similares de promoción de la Declaración sobre los derechos de los pueblos
indígenas entre estos, que permiten la participación de los pueblos indígenas en la adopción
de decisiones.
81. El mundo académico y los organismos de las Naciones Unidas han defendido los
principios de no discriminación, participación, rendición de cuentas y empoderamiento, y
ello ha permitido a los grupos desfavorecidos y vulnerables obtener una mayor
participación en la gobernanza. En particular, la publicación titulada Towards Inclusive
Governance: Promoting the Participation of Disadvantaged Groups in Asia-Pacific (Hacia
una gobernanza integradora: el fomento de la participación de los grupos desfavorecidos en
Asia y el Pacífico), del Centro Regional de Asia y el Pacífico del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo, recoge las lecciones aprendidas en ocho países de Asia y el
Pacífico. Los estudios de casos abogan por la integración de los grupos excluidos, entre
ellos los pueblos indígenas, a fin de asegurar su representación efectiva y crear condiciones
favorables para que se respeten, promuevan y cumplan en mayor medida los derechos
humanos de todos los pueblos61. Este ejemplo constituye una buena práctica aplicada por un
organismo de las Naciones Unidas para alentar y promover procesos e instituciones
indígenas de adopción de decisiones en diferentes situaciones.
61
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Towards Inclusive Governance (2007),
disponible en http://www.snap-undp.org/elibrary/Publications/TowardsInclusiveGovernance.pdf
(consultado el 17 de abril de 2011).
GE.11-15487 17
A/HRC/18/42
Anexo
Opinión Nº 2 (2011) del Mecanismo de expertos:

los pueblos indígenas y el derecho a participar en
la adopción de decisiones
1. Los pueblos indígenas forman parte de los sectores más excluidos, marginados y
desfavorecidos de la sociedad. Ello ha repercutido negativamente en su capacidad de
determinar el rumbo de sus propias sociedades y de adoptar decisiones sobre cuestiones que
afectan a sus derechos e intereses. Este puede ser todavía hoy un elemento importante que
contribuye a su situación desventajosa. El derecho a adoptar decisiones, y la participación
en las decisiones que los afectan, son elementos necesarios para que los pueblos indígenas
puedan proteger, entre otras cosas, sus culturas, incluidos sus idiomas, y sus tierras,
territorios y recursos. No obstante, en muchos casos los pueblos indígenas han practicado o
continúan practicando sus propias formas de gobernanza.
2. El derecho de los pueblos indígenas a la participación está consagrado en el derecho
internacional. Más recientemente, el debate sobre los derechos de los pueblos indígenas ha
centrado más la atención en los derechos que no solo permiten a los pueblos indígenas
participar en los procesos de adopción de decisiones que los afectan, sino también controlar
el resultado de esos procesos.
3. Ese abanico de derechos queda bien ilustrado en la Declaración sobre los derechos
de los pueblos indígenas, que contiene más de 20 disposiciones generales relativas a los
pueblos indígenas y la adopción de decisiones. Los derechos que en ella figuran van desde
el derecho a la libre determinación, que abarca el derecho a la autonomía o al autogobierno,
hasta el derecho a participar y a implicarse activamente en los procesos externos de toma de
decisiones. Otras disposiciones estipulan obligaciones específicas de los Estados en
relación con la participación de los pueblos indígenas en la toma de decisiones, que
incluyen la obtención de su consentimiento libre, previo e informado, la celebración de
consultas y la cooperación con los pueblos indígenas, y la adopción de medidas conjuntas62.
4. La Declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas, como expresión
normativa del consenso internacional existente sobre los derechos humanos individuales y
colectivos de los indígenas que es compatible con la normativa internacional de derechos
humanos vigente, ofrece un marco de acción que tiene como objetivo la plena protección y
realización de los derechos de los pueblos indígenas, incluido su derecho a participar en la
adopción de decisiones.
5. En relación con los derechos de participación, la normativa internacional de derechos
humanos alude al derecho a participar en los asuntos públicos, de forma general y específica,
en diversos tratados de derechos humanos, como en el artículo 25 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos y en el Convenio Nº 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y
tribales (1989)63. En su forma general, la participación en los asuntos públicos incluye la
intervención en la gestión de los asuntos públicos. La participación electoral es solo una de
las expresiones específicas del derecho a la participación. Además, el derecho a intervenir en
los asuntos públicos no se limita a la participación en las instituciones políticas oficiales,
sino que también comprende la participación en actividades civiles, culturales y sociales de
carácter público. Tradicionalmente, el derecho a participar en los asuntos públicos se ha
interpretado como un derecho civil y político de la persona. No obstante, en el contexto de
los pueblos indígenas, ese derecho también adquiere una dimensión colectiva, ya que entraña
que el grupo, como pueblo, puede ejercer su autoridad en lo tocante a adoptar decisiones.
62
Arts. 3 a 5, 10 a 12, 14, 15, 17 a 19, 22, 23, 26 a 28, 30 a 32, 36, 37, 38 y 40 y 41.
63
Arts. 2, 5 a 7, 15 a 17, 20, 22, 23, 25, 27, 28, 33 y 35.
18 GE.11-15487
A/HRC/18/42
6. El derecho de los pueblos indígenas a participar en la adopción de decisiones también

se afirma en la jurisprudencia internacional de carácter más general, como en el fallo de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos en el que la Corte reconoció el derecho de los
pueblos indígenas a organizarse en consonancia con sus costumbres y tradiciones en el
marco de las leyes electorales de los Estados64. La Comisión Africana de Derechos Humanos
y de los Pueblos ha manifestado preocupación por la exclusión de los pueblos indígenas en
la adopción de decisiones sobre el régimen que se aplica a sus tierras65.
7. El artículo 6 del Convenio Nº 169 de la OIT requiere que las consultas con los
pueblos indígenas se celebren por conducto de instituciones que sean representativas de los
pueblos indígenas. Los pueblos indígenas deben regular el proceso por el que se determina
la representatividad, con arreglo a las normas de derechos humanos que se enuncian, entre
otros tratados, en la Declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas66.
8. El requisito de que las consultas se lleven a cabo a través de procedimientos
adecuados implica que, normalmente, no se considera que las audiencias públicas generales
basten para cumplir con esa norma de procedimiento. Los procedimientos de consulta
deben dar cabida a la expresión plena de las opiniones de los pueblos indígenas, de forma
oportuna y sobre la base de un entendimiento completo de las cuestiones en juego, para que
puedan influir en el resultado y se pueda alcanzar un consenso.
9. Además, las consultas deben entablarse con buena fe y de forma adecuada al
contexto, lo que requiere que se celebren en un clima de confianza mutua y transparencia.
Los pueblos indígenas deben disponer de tiempo suficiente para realizar su propio proceso
de adopción de decisiones y participar en las decisiones adoptadas en consonancia con sus
prácticas culturales y sociales. Por último, la finalidad de las consultas debe ser la
consecución de un acuerdo o consenso.
10. Como se mencionó anteriormente, la obligación de consultar a los pueblos indígenas
también se refleja en varias disposiciones de la Declaración sobre los derechos de los
pueblos indígenas67. Al igual que el Convenio Nº 169 de la OIT, los artículos 19 y 32,
párrafo 2, de la Declaración disponen que los Estados celebrarán consultas y cooperarán de
buena fe con los pueblos indígenas, por medio de procedimientos adecuados, a fin de
obtener su acuerdo o consentimiento antes de adoptar medidas que les afecten.
11. Asimismo, varios órganos creados en virtud de tratados de derechos humanos de las
Naciones Unidas han establecido que los Estados tienen el deber, como parte de las
obligaciones dimanantes de los tratados, de celebrar consultas efectivas con los pueblos
indígenas sobre las cuestiones que afecten sus intereses y derechos y, en algunos casos, de
obtener su consentimiento68.
64
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Yatama c. Nicaragua, fallo de 23 de junio de 2005.
65
Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, Endorois Welfare Council c. Kenya, 4 de
febrero de 2010.
66
A/HRC/EMRIP/2010/2.
67
Arts. 10, 11, 15, 17, 19, 28, 29, 30, 32, 36, 37 y 38.
68
Véase A/HRC/EMRIP/2010/2. Véanse también CCPR/C/79/Add.109 y Add.112, CCPR/CO/69/AUS
y CCPR/CO/74/SWE; Documentos Oficiales de la Asamblea General, quincuagésimo período de
sesiones, Suplemento Nº 40 (A/50/40), vol. II, anexo X, secc. I, párr. 9.6; CERD/C/CAN/CO/18,
párrs. 15 y 25; CERD/C/NZL/CO/17, párr. 20; CERD/C/IDN/CO/3, párr. 17; CERD/C/COD/CO/15,
párr. 18; CERD/C/ECU/CO/19, párr. 16; CERD/C/USA/CO/6, párr. 29; CERD/C/NAM/CO/12,
párr. 18; CERD/C/SWE/CO/18, párr. 19; CCPR/C/NIC/CO/3, párr. 21; CCPR/C/BWA/CO/1,
párr. 24; CCPR/C/CRI/CO/5, párr. 5; CCPR/C/CHL/CO/5, párr. 19; Documentos Oficiales de la
Asamblea General, quincuagésimo segundo período de sesiones, Suplemento Nº 18 (A/52/18),
anexo V; y E/C.12/GC/21.
GE.11-15487 19
A/HRC/18/42
12. El deber de los Estados de celebrar consultas con los pueblos indígenas y de obtener
su consentimiento también figura en la jurisprudencia de, entre otros, el examen periódico
universal del Consejo de Derechos Humanos69, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos70, la Comisión Africana de
Derechos Humanos y de los Pueblos71 y el Relator Especial sobre los derechos de los
pueblos indígenas72, y en la política internacional73, descrita en parte en el informe
provisorio del Mecanismo de expertos sobre los pueblos indígenas y el derecho a participar
en la adopción de decisiones74. En el informe provisorio, el Mecanismo de expertos señaló
que en varios tratados concertados entre los Estados y los pueblos indígenas se afirmaba el
principio del consentimiento de los pueblos indígenas como pilar fundamental de la
relación dimanante de los tratados entre los Estados y los pueblos indígenas75.
13. El derecho a la participación plena y efectiva de los pueblos indígenas en la
adopción externa de decisiones reviste una importancia fundamental para el disfrute por los
pueblos indígenas de otros derechos humanos. Por ejemplo, el derecho de los pueblos
indígenas a determinar sus propias prioridades educativas y a participar efectivamente en la
formulación, aplicación y evaluación de los planes, programas y servicios educativos es
vital para su disfrute del derecho a la educación76. El derecho a la educación, cuando se
ejerce como un derecho dimanante de un tratado, puede constituirse en un marco para la
reconciliación. Las comisiones de verdad y reconciliación también proporcionan un modelo
para mejorar las relaciones entre los Estados y los pueblos indígenas77.
14. La participación de los pueblos indígenas en la adopción externa de decisiones
reviste importancia crucial para la buena gobernanza. Uno de los objetivos de las normas
internacionales sobre los derechos de los pueblos indígenas consiste en colmar la brecha
que existe entre los derechos, por un lado, y su ejercicio efectivo, por otro.
15. No obstante, muchos pueblos indígenas siguen siendo vulnerables a las
intervenciones verticales del Estado que poco o nada tienen en cuenta sus derechos y
circunstancias. En muchos casos, esa es una causa genuina de la desposesión de tierras, los
conflictos, las violaciones de los derechos humanos, los desplazamientos y la pérdida de
medios de subsistencia sostenibles.
16. La obligación de consultar con los pueblos indígenas se aplica siempre que se esté
estudiando la posibilidad de adoptar una medida o decisión que afecte específicamente a los
pueblos indígenas (por ejemplo, a sus tierras o medios de subsistencia). Esta obligación
también se aplica cuando el Estado esté considerando adoptar decisiones o medidas que en
teoría puedan afectar a la sociedad en general pero que ciertamente afecten a los pueblos
69
Véase, por ejemplo, la decisión 12/106 del Consejo de Derechos Humanos.
70
Por ejemplo, Yatama c. Nicaragua (véase la nota 65) y el Pueblo de Saramaka c. Suriname, fallo
de 28 de noviembre de 2007.
71
Endorois Welfare Council c. Kenya (véase la nota 66).
72
A/HRC/12/34.
73
Por ejemplo, véanse las Directrices voluntarias para la aplicación del artículo 8 j) del Convenio sobre
la Diversidad Biológica y la Política medioambiental y social (mayo de 2008), del Banco Europeo de
Reconstrucción y Desarrollo.
74
A/HRC/EMRIP1/2010/2.
75
Ibid. En el Canadá, los tratados 6, 7 y 8 contienen disposiciones relativas al consentimiento de los
pueblos indígenas. Por ejemplo, el tratado 6, firmado en 1876, establece que "y considerando que a
los mentados indios se les ha notificado e informado, de boca de los susodichos comisionados de Su
Majestad, que es deseo de Su Majestad abrir, a los efectos de asentamiento, inmigración y otros
propósitos de este tipo... y obtener el consentimiento para ello de aquellos de Sus súbditos indios que
habitan la mencionada extensión de tierra" (párr.3).
76
A/HRC/12/33.
77
A/HRC/15/36, párr. 11.
20 GE.11-15487
A/HRC/18/42
indígenas, y en particular en los casos en que las decisiones puedan repercutir de forma
desproporcionada en los pueblos indígenas78.
17. En cuanto al derecho a la libre determinación, la Declaración sobre los derechos de
los pueblos indígenas afirma que estos pueblos, en el ejercicio de su derecho a la libre
determinación, tienen derecho a crear y mantener sus propias instituciones y facultades de
adopción de decisiones en paralelo con su derecho a participar en los procesos externos de
adopción de decisiones que los afecten. Esto es fundamental para que puedan mantener y
desarrollar sus identidades, idiomas, culturas y religiones en el marco del Estado en el que
residen.
18. El artículo 3 de la Declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas refleja
exactamente el artículo 1, párrafo 1, común al Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales y al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
En virtud del mismo, los pueblos indígenas tienen derecho a determinar su propio
desarrollo económico, social y cultural y a administrar, en beneficio propio, sus propios
recursos naturales. Las obligaciones de consultar con los pueblos indígenas y de obtener su
consentimiento libre, previo e informado son elementos esenciales del derecho a la libre
determinación.
19. Tal como se reafirma en los artículos 5, 18, 36 y 37 de la Declaración sobre los
derechos de los pueblos indígenas, y en el marco del derecho a la libre determinación, los
pueblos indígenas tienen derecho a adoptar decisiones autónomas en todas las cuestiones
relacionadas con sus asuntos internos y locales, y a influir de forma real en los procesos
externos de adopción de decisiones que les afecten, si optan por participar en ellos.
20. Como se mencionó anteriormente, el derecho al consentimiento libre, previo e
informado es parte integrante del derecho a la libre determinación. Los requisitos de
procedimiento para las consultas y para el consentimiento libre, previo e informado son
similares. No obstante, el derecho al consentimiento libre, previo e informado ha de
interpretarse en el contexto del derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación,
ya que constituye un componente integral de ese derecho.
21. La obligación del Estado de obtener el consentimiento libre, previo e informado de
los pueblos indígenas otorga a éstos el derecho a determinar efectivamente el resultado de
los procesos de adopción de decisiones que los afecten, y no solo a participar en ellos. El
consentimiento constituye un elemento importante del proceso de adopción de decisiones,
que requiere una consulta y una participación auténticas. Por consiguiente, la obligación de
obtener el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas no es
únicamente una cuestión de forma, sino un mecanismo esencial para garantizar el respeto
de los derechos de esos pueblos.
22. La Declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas exige que se obtenga el
consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas en las cuestiones que
revistan una importancia fundamental para sus derechos, supervivencia, dignidad y
bienestar. Al evaluar si un asunto es importante para los pueblos indígenas interesados han
de tenerse en cuenta factores tales como el punto de vista y las prioridades de esos pueblos
indígenas, y la índole del asunto o de la actividad propuesta y la repercusión que puede
tener en los pueblos indígenas afectados, tomando en consideración, entre otras cosas, los
efectos acumulativos de las injerencias o actividades anteriores y las desigualdades
históricas sufridas por los pueblos indígenas en cuestión. El artículo 10 de la Declaración,
partiendo del derecho a la libre determinación, prohíbe el desplazamiento forzoso de los
pueblos indígenas de sus tierras o territorios. Por el contrario, el artículo 16, párrafo 2, del
Convenio Nº 169 de la OIT contiene procedimientos que permiten la reubicación por la
78
Véase A/HRC/12/34, párrs. 42 y 43.
GE.11-15487 21
A/HRC/18/42
fuerza como medida excepcional, sin el consentimiento de los pueblos indígenas

interesados. Además, la Declaración exige a los Estados que obtengan el consentimiento
libre, previo e informado de los pueblos indígenas en algunas otras situaciones, como las
que se enuncian en sus artículos 11, párrafo 2, 19, 28, párrafo 1, 29, párrafo 2, 32, párrafo 2,
y 37.
23. La obligación de obtener el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos
indígenas presupone la existencia de un mecanismo y un proceso que permitan a esos
pueblos adoptar sus propias decisiones independientes y colectivas sobre los asuntos que
los afectan. El proceso debe realizarse con buena fe y respeto mutuo. La obligación de que
el Estado obtenga el consentimiento libre, previo e informado afirma la prerrogativa de los
pueblos indígenas de denegar su consentimiento y de establecer las condiciones para darlo.
24. Los componentes del consentimiento libre, previo e informado están relacionados
entre sí; los tres elementos ("libre", "previo" e "informado") califican y establecen las
condiciones para que los pueblos indígenas otorguen su consentimiento, y la violación de
cualquiera de ellos puede dejar sin efecto todo supuesto acuerdo dado por los pueblos
indígenas.
25. El carácter "libre" del consentimiento implica la ausencia de coacción, intimidación
o manipulación; "previo" significa que el consentimiento debe obtenerse antes de realizar la
actividad relacionada con la decisión, e implica que los pueblos indígenas deben disponer
del tiempo necesario para emprender sus propios procesos de toma de decisiones; e
"informado" significa que los pueblos indígenas deben contar con toda la información
relativa a la actividad en cuestión y que esa información debe ser objetiva y exacta y estar
presentada de forma que los pueblos indígenas la puedan comprender; por "consentimiento"
se entiende que los pueblos indígenas manifiestan su acuerdo con la actividad a la que se
refiere la decisión, lo cual puede también estar sujeto a condiciones79.
Medidas
26. La reforma de los procesos internacionales y regionales que afectan a los pueblos
indígenas debería ser una prioridad esencial y un asunto de la mayor importancia. En
concreto, los procesos y foros ambientales multilaterales deberían garantizar el pleno
respeto a los derechos de los pueblos indígenas y su participación efectiva, en particular,
por ejemplo, en relación con la negociación del Protocolo de Nagoya.
27. El respeto del derecho de los pueblos indígenas a participar en la adopción de
decisiones es esencial para lograr la solidaridad internacional y unas relaciones armoniosas
y cooperativas. El consenso no es un enfoque legítimo si su intención o efecto es
menoscabar los derechos humanos de los pueblos indígenas. En los casos en que sea
beneficioso o necesario, debe considerarse la posibilidad de contar con marcos de
negociación alternativos, que sean acordes con las obligaciones de los Estados en virtud de
la Carta de las Naciones Unidas y otras normas internacionales de derechos humanos.
28. El consentimiento libre, previo e informado significa que los Estados tienen la
obligación de obtener el consentimiento de los pueblos indígenas en relación con las
decisiones que revistan una importancia fundamental para sus derechos, supervivencia,
dignidad y bienestar. Los Estados deben velar por que se celebren consultas y
negociaciones con los pueblos indígenas, tal como exige el artículo 18 de la Declaración
sobre los derechos de los pueblos indígenas, de forma acorde con otras normas sobre
derechos humanos.
79
En el documento E/C.19/2005/3 figura una definición del consentimiento libre, previo e informado.
22 GE.11-15487
A/HRC/18/42
29. Los Estados tienen la obligación de respetar el derecho de los pueblos indígenas a
participar en todos los niveles de la adopción de decisiones, incluida la adopción de
decisiones externas, si así lo deciden, en la forma que ellos elijan, incluso, cuando proceda,
mediante acuerdos de gobernanza conjunta.
30. Los Estados deben respetar y apoyar las estructuras de gobernanza de los pueblos
indígenas tanto tradicionales como contemporáneas, incluidas sus prácticas de adopción de
decisiones colectivas.
31. Los Estados deben promulgar y aplicar disposiciones constitucionales y otras
disposiciones jurídicas que garanticen la participación de los pueblos indígenas en la
adopción de decisiones de conformidad con la Declaración sobre los derechos de los
pueblos indígenas, en particular cuando los pueblos indígenas interesados así lo deseen.
32. Las mujeres indígenas suelen tropezar con enormes obstáculos para participar en la
adopción de decisiones. Por tanto, los Estados, las organizaciones internacionales, los
pueblos indígenas y otras entidades decisorias deben realizar estudios más intensivos y
diseñar mecanismos adecuados para facilitar la participación de las mujeres indígenas en
sus actividades e incrementar sus posibilidades de vencer las dificultades que se oponen a
su participación plena en la toma de decisiones. De igual forma, la incorporación de los
jóvenes indígenas al proceso de adopción de decisiones es esencial tanto en los procesos
internos como externos, inclusive legislativos, de adopción de decisiones.
33. Los Estados y las organizaciones internacionales y nacionales pertinentes deben
velar por que los pueblos indígenas dispongan de la capacidad técnica y financiera
necesaria para participar en las consultas y las actividades encaminadas a obtener su
consentimiento, así como para participar en los procesos de adopción de decisiones a nivel
regional e internacional.
34. Asimismo, los Estados deben reconocer que el derecho a la libre determinación de
los pueblos indígenas supone la obligación de los Estados de obtener su consentimiento
libre, previo e informado, y el derecho de esos pueblos no solo a participar en los procesos
de adopción de decisiones, sino también a determinar sus resultados. Los tratados, que
consagran el derecho a la libre determinación, y la relación que representan, constituyen el
fundamento de una alianza reforzada, conforme con la Declaración sobre los derechos de
los pueblos indígenas.
35. Los Estados deben respetar el derecho de los pueblos indígenas a la libre
determinación, de conformidad con lo dispuesto en la Declaración sobre los derechos de los
pueblos indígenas y otras normas internacionales. Los Estados deben velar por que los
pueblos indígenas tengan los medios para financiar sus funciones en el marco de su
autonomía.
36. Las Naciones Unidas, en virtud de la Declaración sobre los derechos de los pueblos
indígenas, deben establecer un mecanismo o sistema permanente que permita entablar
consultas con los órganos de gobierno de los pueblos indígenas, incluidos los parlamentos,
las asambleas y los consejos indígenas, u otros órganos de representación de los pueblos
indígenas interesados, a fin de garantizar la participación efectiva en todos los niveles de las
Naciones Unidas.
37. La OIT debe permitir la representación efectiva de los pueblos indígenas en sus
procesos de adopción de decisiones, especialmente en relación con la aplicación y
supervisión de sus convenios y políticas que revisten interés para los pueblos indígenas.
38. La UNESCO debe permitir y asegurar la representación y participación efectivas de
pueblos indígenas en sus procesos de adopción de decisiones, especialmente en relación
con la aplicación y supervisión de las convenciones y políticas de la UNESCO que afectan
a los pueblos indígenas, como la Convención para la protección del patrimonio mundial
GE.11-15487 23
A/HRC/18/42
cultural y natural, de 1972. Deben establecerse procedimientos y mecanismos fuertes para

garantizar que los pueblos indígenas son debidamente consultados y participan en la gestión
y protección de los sitios declarados patrimonio mundial, y obtenerse su consentimiento
libre, previo e informado cuando sus territorios sean designados sitios declarados del
patrimonio mundial de la humanidad e inscritos como tales.
39. Las instituciones nacionales de derechos humanos, en su condición de órganos
independientes, deben contribuir activamente a reunir a los representantes de los gobiernos
y de los pueblos indígenas y promover la participación de esos pueblos en las
deliberaciones y la adopción de decisiones relativas a cuestiones que los afectan. Las
instituciones nacionales de derechos humanos también pueden insistir en la necesidad de
que todas las partes interesadas velen por que los pueblos indígenas estén representados en
la adopción de decisiones. A través de sus propios programas, estas instituciones pueden
asimismo hacer que los pueblos indígenas participen activamente en la toma de decisiones
sobre cuestiones conexas.
24 GE.11-15487

Documentos de Naciones Unidas Sobre El DDHH A La Participación

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Documentos de Naciones Unidas Sobre El DDHH A La Participación

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Documentos de Naciones Unidas sobre derechos políticos; en

particular, el derecho a la participación.

Subtemas: estándares genéricos, administración local, pobreza,

Consejo de Derechos Humanos

Proyecto de directrices para los Estados sobre la puesta en

Informe de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas

GE.18-12071 (S) 310718 100818

nuevas orientaciones en el plano nacional en relación con la participación de personas y

II. Principios básicos en que se fundamenta la puesta

derechos a la igualdad y la no discriminación, a la libertad de opinión y de expresión y a la

3 Véase el párrafo 21.

g) Los Estados deben proteger a los agentes de la sociedad civil, incluidos

indígenas, de conformidad con sus leyes y prácticas consuetudinarias, y mediante

b) Las leyes y los reglamentos sobre el derecho de acceso a la información

c) Deben impartirse programas específicos de fomento de la capacidad y

III. Dimensiones del derecho a participar en la vida pública:

A. Participación en las elecciones

25. En el artículo 21 de la Declaración Universal de Derechos Humanos se destaca el

discriminatorio, transparente, participativo y que tenga en cuenta las cuestiones de

B. Participación en contextos no electorales

49. En su observación general núm. 25 (1996), el Comité de Derechos Humanos afirma

50. El derecho a la participación directa en la dirección de los asuntos públicos puede

a) Marco institucional para garantizar la participación de las autoridades

b) Canalizar imparcialmente en los procesos reales de adopción de

b) Medidas para asegurar una participación significativa en las diferentes etapas

Participación antes de la adopción de decisiones

4 Véase el párrafo 22.

los idiomas indígenas y minoritarios. Esto puede abarcar publicaciones en braille, y

Participación durante la adopción de decisiones

78. Deben desarrollarse sistemas adecuados de reunión y gestión de datos para

Participación después de la adopción de decisiones

84. Debe garantizarse la participación y la transparencia en el seguimiento de la

Tecnología de la información y las comunicaciones para fortalecer

6 Véase el capítulo II.

C. Derecho a participar en los asuntos públicos en el plano

papel decisivo en la sensibilización en los planos regional e internacional respecto de los

108. Deben proporcionarse fondos para facilitar una participación significativa y en

Consejo de Derechos Humanos

Promoción, protección y efectividad del derecho a

GE.15-12429 (S) 190815 210815

II. Marco de derechos humanos relativo a la participación en

las personas a quienes indebidamente se ha impedido el ejercicio de su derecho a

III. Obstáculos al derecho a participar en los asuntos políticos

A. Obstáculos generales a la participación en los asuntos políticos

Reducción del espacio democrático

interceptación de las comunicaciones digitales y la recopilación de datos personales

Disminución general de las formas tradicionales de participación política

realidad de los desequilibrios económicos, políticos y militares ejercía presión sobre

B. Obstáculos que afectan a las mujeres y a determinados grupos

Personas con discapacidad

poco adaptado a sus necesidades y restricciones prácticas, como locales electorales

Otros grupos vulnerables

IV. Mejores prácticas y experiencias relacionadas con el

especializados de primera mano; una mayor posibilidad de que su aplicación dé

A. Derecho a votar y a ser elegido

B. Participación en la dirección de los asuntos públicos

40. La participación plena y efectiva en los asuntos políticos y públicos se garantiza

43. La participación da óptimos resultados cuando las decisiones importantes, en

C. Derecho a tener acceso a las funciones públicas en condiciones

D. Otras formas de participación política y pública

E. Mejores prácticas relacionadas con la mujer y determinados

su marco de políticas sobre la tierra, gracias a lo cual se incluyeron importantes

Personas con discapacidad