Competência na ação civil pública ambiental

1- Introdução

Dentre os vários aspectos processuais interessantes que podem ser enfrentados

no tema da ação civil pública ambiental certamente se encontra a competência
num lugar de destaque. É inegável a relevante importância prática desse tema
processual, como também é inegável a existência de diversos aspetos polêmicos
que preocupam tanto a doutrina como a jurisprudência. O objetivo desse artigo é
simplesmente levantar tais questões, apresentando os debates doutrinários, e
sugerindo os melhores caminhos a serem tomados.

2 – Competência de Justiça: Federal; Estadual; Trabalhista

A primeira missão do operador do direito no tocante à fixação da competência

para o processamento e julgamento da ação civil pública ambiental é determinar
dentre as várias Justiças previstas pelo Constituição Federal qual delas é a
competente. Apesar de alguma irrelevante divergência no âmbito classificatória,
não resta qualquer dúvida na doutrina de que existem cinco Justiças: Eleitoral,
Militar, Trabalho, Federal e Estadual. Costuma-se dizer que nos três primeiro
casos têm-se as Justiças especializadas, enquanto nos dois últimos a Justiça
Comum, lembrando-se ainda da competência residual da Justiça Estadual com
relação à Justiça Federal.

A Justiça do Trabalho é competente para conhecer ações civis públicas que

tenham como objeto o meio ambiente do trabalho, como nos casos em que se
discutem as condições ambientais-laborativas, visando inclusive discussões tais
como a fixação e reajuste de salários, horários, jornadas de trabalho, concessão

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de férias, além, é evidente, daquela que tenha como objeto as condições do local
de trabalho1.

Conforme lições de Raquel Fernandez Perrini:

“É sabido que o trabalhador passa grande parte de sua vida no local de

trabalho e que a proteção a esse ambiente contribui para a melhoria das
condições de vida e para a dignidade da pessoa humana (art. 1°, III, da
CF). Aliás, este é o escopo dos direitos sociais alojados no Capítulo II da
Constituição Federal. Com efeito, o art. 7°, XXII, prevê a redução dos
riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene e
segurança. Destarte, a qualidade do meio ambiente em que vivemos e
trabalhamos constitui patrimônio do ser humano, cuja tutela incumbe ao
Poder Público, conferindo-se ao cidadão e ao Ministério Público a
legitimidade para defendê-lo, respectivamente, através da ação popular e
2
da ação civil pública” .

Não resta qualquer dúvida que o meio ambiente do trabalho deve ser preservado
e garantido aos trabalhadores condições seguras de exercer seu ofício. A questão
da proteção dos trabalhadores é indiscutível, restando tal somente a questão a
respeito da Justiça que seria a competente para conhecer as demandas coletivas
que tenham como objeto o meio ambiente de trabalho.

Há nesse sentido inclusive entendimento sumulado pelo Supremo Tribunal

Federal: “Compete à Justiça do Trabalho julgar as ações que tenham como causa
de pedir o descumprimento de normas trabalhistas referentes à segurança,
higiene e saúde dos trabalhadores” (Súmula 736, STF)3. Retirando-se as
demandas que envolvem o ambiente do trabalho, conforme acima asseverado, as

1
Nesse sentido Hugo Nigro Mazzili, A defesa dos interesses difusos em juízo, 15ª ed., São Paulo,
Saraiva, 2002, p. 211: “No tocante ao meio ambiente do trabalho, as ações civis públicas
correspondentes serão processadas e julgadas pela Justiça do Trabalho quando sua causa de
pedir e seu pedido envolvam questões de natureza trabalhista (...)”. No mesmo sentido Samantha
Lopes Álvares e Guilherme José Braz de Oliveira, “Comentários à Lei de Ação Civil Pública – art.
2°”, in Comentários À Lei de Ação Civil Pública e Lei de Ação Popular, coord. Susana Henriques da
Costa, São Paulo, Quartier Latin, 2006, pp. 342-343.
2
Cfr. Competências da Justiça Federal Comum, São Paulo, Saraiva, 2001, p. 340.
3
Verificar com maior profundidade o tema em Raimundo Simão de Melo, Ação Civil Pública na
Justiça do Trabalho, 2ª ed., São Paulo, LTr, 2004, pp. 151-155.

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demais demandas coletivas, em especial a ação civil pública, que tem como objeto
o meio ambiente são de competência da chamada Justiça Comum.

A grande questão é saber se a demanda deverá seguir na Justiça Federal ou na

Justiça Estadual, sendo certo que essa determinação é de importância extrema já
que a competência da Justiça Federal é absoluta, de forma que qualquer vício
referente a escolha da Justiça gera uma nulidade absoluta, inclusive argüível por
meio de ação rescisória.

O rol exauriente de matérias e sujeitos que determinam a competência da Justiça

Federal encontra-se no art. 109 da Constituição Federal. Referido dispositivo legal
embaralha matérias cíveis e penais, não sendo todos os dispositivos que
interessam aos objetivos perseguidos pelo presente artigo. São sete incisos que
devem ser lembrados, cabendo ao operador a análise de cada um deles no caso
concreto na tentativa de se descobrir se a Justiça Federal é competente para o
julgamento da demanda judicial, sendo certo, entretanto, que alguns deles não
suscitam qualquer questão particularmente interessante à ação civil pública, não
sendo necessário maiores considerações a seu respeito: (art. 109, II, V-A, VIII e X,
da Constituição Federal). A atenção será centrada nos incisos que realmente
importam para o tema ora abordado.

O art. 109, I, CF, prevê a competência da Justiça Federal nas hipóteses de

participação no processo da União, entidade autárquica ou empresa pública
federal como autores, autoras, rés, assistentes ou opoentes, salvo nas demandas
de falência, as de acidente de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça
do Trabalho. Apesar da omissão constitucional, é pacífico que também a presença
na demanda de fundações federais acarreta a competência da Justiça Federal.

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Apesar da limitação constitucional a respeito da qualidade jurídica desses entes
federais, a doutrina é tranqüila no sentido de que também por outras formas de
intervenção é possível seu ingresso no processo, o que já será o suficiente para
gerar a competência da Justiça Federal4. Sempre que um desses entes federais
participarem da relação jurídica processual da ação civil pública ambiental,
qualquer que seja sua qualidade jurídica não haverá qualquer dúvida da
competência da Justiça Federal para julgar a demanda. Essa, entretanto, é
somente a conclusão do pensamento, pacífica. O problema maior nas demandas
coletivas ambientais é descobrir se tais entes federais têm interesse suficiente a
permitir sua inclusão no processo.

O tema cresce em interesse quando se analisa que espécie de interesse poderá

motivar os entes federais descritos pelo artigo legal a ingressar na ação civil
pública ambiental, o que acarretaria a competência da Justiça Federal. A melhor
doutrina aponta que não é qualquer interesse que justifica o ingresso desses entes
federais no processo, sendo indispensável que haja um interesse jurídico que
justifique a intervenção5. A exigência do interesse jurídico é o suficiente para
afastar a justificativa de intervenção nas demandas coletivas ambientais que tenha
como objeto a degradação de bens do domínio da União, como o mar territorial, as
praias, as cavernas e sítios arqueológicos, ou ainda unidades de conservação
federais, tais como parques e reservas6. Como mencionado pela melhor doutrina:

4
Na realidade, qualquer que seja a qualidade jurídica desses entes federais, a competência será
da Justiça Federal, como na hipótese de denunciados à lide ou chamados ao processo. Nesse
sentido, Aluisio Gonçalves de Castro Mendes, Competência cível da Justiça Federal, 2ª ed., São
Paulo, RT, 2006, pp. 86-91; Raquel Fernandez Perrini, Competências da Justiça Federal Comum,
op. cit., pp. 132 -135; Daniel Amorim Assumpção Neves, Competência no processo civil, São
Paulo, Método, 2005, p. 144.
5
José Carlos Barbosa Moreira, “Ação civil pública”, in Revista Trimestral de Direito Público, vol 3,
1993, p. 195; Vladimir Souza Carvalho, Competência da Justiça Federal, 6ª ed., Curitiba, Juruá,
2005, p. 44; Patrícia Miranda Pizzol, A competência no processo civil, São Paulo, RT, 2003, p. 241.
6
Nesse sentido o Superior Tribunal de Justiça: CC 36206/MG, rel. Min. Paulo Medina, 3ª Seção,
DJ 16/06/2003, p. 258; REsp 601154/TO, rel. Min. Hamilton Carvalhido, DJ 28/06/04, p. 442.
Registre-se que o mesmo Tribunal tem entendimento de que é a Justiça Federal competente para
as demandas que tenham como objeto dano em rios da União, em razão do interesse dessa em

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 “Assim, nos exemplos acima apontados, se por um lado, a agressão recai
sobre bens corpóreos de domínio da União – o mar, as praias, os rios
interestaduais, as cavernas, os exemplares da fauna, as unidades de
conservação federal -, por outro lado, no âmbito da ação civil pública, a
reparação ou a prevenção de danos pretendida visa à preservação ou à
recomposição do meio ambiente e dos bens ambientais na condição,
respectivamente, de bem incorpóreo de uso comum do povo e de recursos
ambientais, sempre como bens que pertencem à coletividade como um
todo, que tem direito à sua manutenção de forma equilibrada em termos
ecológicos, direito difuso e a todos pertencente; não como bens
7
integrantes do patrimônio da União ou de entidades públicas federais”.

O inciso III do art. 109, CF, prevê a competência da Justiça Federal em causas
fundadas em tratado ou contrato da União com Estado estrangeiro ou organismo
internacional. Parece não haver dúvidas que, havendo tratado internacional que
tenha como objeto a proteção ambiental, a competência será da Justiça Federal.
Ainda que tal conclusão pareça inquestionável, é preciso lembrar a raríssima
aplicação prática do dispositivo constitucional, ainda mais se levando em conta o
posicionamento do Supremo Tribunal Federal a respeito do tema, limitando a
aplicação da regra legal somente quando litígio versar sobre disposição do próprio
tratado, posição derivada do receio de hipertrofiar a Justiça Federal8. Digno de
nota nesse tocante são decisões proferidas pelo Superior Tribunal de Justiça no
sentido de que demandas que tenham como objeto o ressarcimento de danos
causados por vazamento de petróleo de navios, bem como todas as ações que
indiretamente dizerem respeito a essa matéria, como, por exemplo, as ações
cautelares antecedentes, serão de competência da Justiça Federal, por aplicação
do art. 109, III, CF.

participar do processo: CC 39111/RJ, rel. Min. Luiz Fux, 1ª Seção, DJ 28/02/05, p. 178; CC 33987,
rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, 3ª Seção, DJ 17/12/02, p. 411.
7
Cfr. Álvaro Luiz Valery Mirra, “Ação civil pública em defesa do meio ambiente: a questão da
competência jurisdicional”, in Ação civil pública – Lei 7.347/1985 – 15 anos, coord. Edis Milaré, 2ª
ed., São Paulo, RT, 2002, p. 46. No mesmo sentido Hamilton Alonso Jr., A competência
jurisdicional na ação civil pública ambiental, Revista de Direito Ambiental, vol. 8, 1997, pp. 36-37 e
Marcelo Abelha Rodrigues, Instituições de direito ambiental – parte geral, São Paulo, Max
Limonad, 2002, p. 67, afirma que o bem ambiental não é de propriedade do Estado, mas res
omnium..
8
Aloísio Gonçalves de Castro Mendes, Competência cível da Justiça Federal, 2° ed., São Paulo,
RT, 2006, pp. 104-105.

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O fundamento dessas decisões é que a responsabilidade civil em danos causados
por poluição de óleo é regida pela Convenção Internacional a esse respeito,
promulgada pelo Decreto 79.347/19779.

3 – Foro competente

Uma vez definida a Justiça competente para processar e decidir a ação civil
pública ambiental, deve se determinar no caso concreto qual o foro competente,
ou seja, qual é a circunscrição territorial na qual deva seguir a demanda. O foro é
gênero, do qual são espécies a comarca (Justiça Estadual) e a seção judiciária
(Justiça federal). Determinar-se a competência do foro, portanto, é indicar qual a
comarca ou seção judiciária é a competente para o caso concreto.

Segundo o art. 2°, CPC, a competência para a ação civil pública é do foro do local
onde ocorrer o dano, cujo juízo terá competência funcional para processar e julgar
a causa. Ao mencionar o local no qual a demanda deverá tramitar, fica claro que o
dispositivo legal trata da competência territorial, ou seja, a competência do foro. O
dispositivo não é dos melhores em sua forma, já tendo sido corretamente criticado
em pelo menos dois aspectos.

Em primeiro lugar o legislador simplesmente desprezou a tutela inibitória com

relação à ação civil pública, concentrando-se exclusivamente na tutela
ressarcitória, voltada para o passado, quando o dano já ocorreu.

9
STJ, CC 10445/SP, rel. Min. Demócrito Reinaldo, 1ª Seção, DJ 10/10/94, p. 27058; CC
16953/SP, rel. Min. Ari Pargendler, 1ª Seção, DJ 19/08/96; CC 3389/SP, rel. Min. Hélio Mosimann,
1ª Seção, DJ 21/06/93, p. 12330. Na doutrina, Raquel Fernandez Perrini, Competências da Justiça
Federal Comum, op. cit., pp. 360-361.

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Esqueceu-se o legislador que a ação civil pública também tem cabimento como
forma de se evitar o dano, em especial por meio das diferentes espécies de tutela
de urgência previstas em nosso ordenamento jurídico – cautelares, liminares e
tutela antecipadas10.

Dessa forma, a única interpretação possível do dispositivo legal é incluir também

na regra de competência a demanda inibitória, quando o autor busca
simplesmente evitar o ato ilícito.

A própria natureza da tutela inibitória impede que simplesmente de afirme que

para a interpretação correta do dispositivo seria considerar competente o foro do
local em que ocorreu o dano ou no qual esse viria a ocorrer11. Esse erro não foi
evitado com o Código de Defesa do Consumidor, que o comete no art. 93, I, sendo
indiscutível a importância desse diploma legal na determinação da competência
das ações coletivas. Na realidade, conforme já demonstrado pela melhor doutrina,
na tutela inibitória não há qualquer necessidade de demonstração de dano, sendo
que a simples iminência de prática de um ato ilícito já é o suficiente para a
obtenção de tutela jurisdicional12. Dessa forma, a correta interpretação da norma
será considerar competente o foro do local em que ocorreu o dano (tutela
ressarcitória) e o foro do local em que o ato ilícito viria a ocorrer (tutela inibitória).

A segunda crítica feita ao dispositivo legal diz respeito à previsão de que a

competência do foro do local do dano tem natureza funcional. A definição do que
seja competência funcional é certamente um dos temas mais polêmicos referentes
à competência, sendo no mínimo duvidoso o acerto do legislador ao prever
expressamente no art. 2° da Lei de Ação Civil Pública que a competência lá

10
A respeito das diferentes espécies de tutela de urgência, Daniel Amorim Assumpção Neves,
11
Nesse sentido as lições de Rodolfo de Camargo Mancuso, Ação civil pública, 8ª ed., São Paulo,
RT, 2002, pp. 66-67.
12
Luiz Guilherme Marinoni, Tutela inibitória, 3ª ed., São Paulo, RT, 2003, pp. 46-47. Joaquim
Felipe Spadoni, Ação inibitória, São Paulo, RT, 2002, pp. 50-55.

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prevista tenha natureza funcional. Interessante notar que o Código de Defesa do
Consumidor em seu art. 93 não comete tal equívoco, deixando à doutrina a difícil
missão de definir qual a espécie de competência lá prevista.

Na realidade, ttoda a confusão a respeito do instituto deriva-se das lições de

Giuseppe Chiovenda, seguidas por nosso Código de Processo Civil e por grande
parcela da doutrina nacional. Para o mestre italiano a competência funcional se
baseava em duas características bastante distintas:

“a) quando as diversas funções necessárias num mesmo processo ou

coordenadas à atuação da mesma vontade de lei são atribuídas a juízes
diversos ou a órgãos jurisdicionais diversos (competência por graus;
cognição e execução, medidas provisórias e definitivas, e outras);
b) quando uma causa é confiada ao juiz de determinado território pelo fato
de ser aí mais fácil ou mais eficaz sua função (execução no lugar dos
bens; processo de falência na sede do estabelecimento comercial
13
principal)”.

O problema gerado por tal construção é deixar transparecer a idéia – amplamente

dominante na doutrina nacional – de que a fixação de competência em um
determinado território possa ter caráter funcional, o que não se mostra em nosso
entender correto. Nem mesmo nas hipóteses em que supostamente a função do
juiz pudesse ser exercida de maneira mais fácil ou eficaz, o entendimento é
aceitável. Há uma falha clara nesse raciocínio, de se atribuir para somente
algumas hipóteses competência absoluta para determinado lugar em que
teoricamente a atividade jurisdicional - em especial no campo probatório - seria
facilitada, o que geraria como conseqüência uma tutela jurisdicional de melhor
qualidade. Como então explicar a relatividade das diversas hipóteses de
competência previstas pelo art. 100, CPC, como a do local do acidente de
veículos, que poderá também ser proposta no domicílio do autor, ou ainda no

13
Instituições de direito processual civil, 2º vol. 2ª ed., São Paulo, Saraiva, 1969, p. 187.
Especificamente a respeito da “competência funcional” ora analisada, consultar José Carlos
Barbosa Moreira, “A expressão ‘competência funcional’ no art. 2° da Lei da Ação Civil Pública”, in A
Ação civil pública após 20 anos: efetividade e desafios, coord. Edis Milaré, São Paulo, RT, 2005,
247-254, em especial p. 254.

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domicilio do réu? Alguém duvidaria que nesse caso o processo tramitando no local
do acidente pudesse gerar um contato mais próximo do juiz com a instrução
probatória? E que supostamente tal contato faria com que a função a ser exercida
pelo juiz fosse mais fácil ou mais eficaz? Porque então nesse caso não estamos
diante de competência funcional?

Em meu sentir há um grave equívoco ao se imaginar que tais características

sejam efetivamente as razões para que a regra de competência tenha caráter
funcional. Ademais, seria absolutamente inconveniente se entender o critério
funcional como apto a determinar uma melhor ou pior forma de prestação
jurisdicional, quando o mínimo que se espera é que a prestação jurisdicional de
qualidade seja sempre a preocupação da Jurisdição, independentemente do local
em que é exercida. Dessa forma, nos parece que nas vezes em que o legislador
fixa uma competência territorial, atribuindo-lhe a característica de competência
absoluta, não o faz levando em conta tão somente a melhor ou pior qualidade da
prestação jurisdicional, mas sim a natureza do direito material debatido. É essa
natureza que leva o legislador a fixar certo território de maneira improrrogável para
julgar determinadas demandas judiciais, somente se podendo afirmar que a
facilidade ou eficácia da função a ser exercida pelo juiz é apenas algo que motivou
o legislador a criar essas regras de competência absoluta, mas nunca sua razão
de ser.

Nesses termos, irretocável a conclusão de Brunela Vieira de Vicenzi, em artigo

específico sobre o tema:

“A relação de direito material influencia diretamente na definição da

competência; em determinados casos a relevância do direito tutelado
impõe a sua diferenciação, quando, então, o legislador atribui previamente
competência absoluta a determinado órgão jurisdicional. Porém, a questão
não vem sendo tratada de maneira tão simples. Na maioria das vezes o
legislador utiliza-se de dois ou mais critérios definidores da competência
simultaneamente, por exemplo, o material e territorial. E aí, não obstante,
atribui a essa competência o rótulo de funcional, acreditando que assim ela
se tornará absoluta. Em síntese, poderíamos dizer que o conceito está

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 sendo distorcido e utilizado para atribuir eficácia “absoluta” à competência
de um órgão jurisdicional definido em razão do território simplesmente, ou
em razão do território conjugado a matéria (hipótese em que, aliás, a
competência já seria absoluta por força dos critérios utilizados. Mais
simples e coerente seria estabelecer, em vista dos direitos tutelados,
sempre que estes forem de ordem pública, em cuja tutela o Estado tenha
premente interesse, a competência absoluta, independentemente do
critério utilizado para a sua prévia definição. Improrrogável pela vontade
14
das partes, portanto”.

Significa dizer, portanto, que a competência prevista para a ação civil pública
ambiental – tema do presente artigo – não é de natureza funcional, mas
simplesmente de natureza territorial absoluta15. É certo que essa afirmação foge
da regra de que a competência territorial é sempre relativa, mas essa não é uma
novidade absoluta no direito brasileiro, podendo-se citar também o art. 95 do CPC,
que trata da competência territorial absoluta do foro do local do imóvel para as
demandas imobiliárias e o art. 80 da Lei do Idoso, que prevê a competência
absoluta do foro do local do domicilio do idoso16. Em todos esses casos, ou a
matéria que compõe o objeto do processo (ação civil pública e ação real
imobiliária) ou o sujeito envolvido (idoso) fez com que o legislador modificasse a
regra de que a competência territorial é relativa, não admitindo, assim, sua
prorrogação.

O curioso com relação á regra ora analisada é que somente na ação civil pública o
legislador acreditou que poderia colocar um fim a toda a discussão a respeito da
espécie de competência simplesmente prevendo expressamente que a
competência é de caráter funcional. Melhor seria simplesmente se manter alheio a

14
“Competência funcional – distorções”, in Revista de Processo nº 105, 2002, pp. 280/281. José
Frederico Marques, Instituições de direito processual civil, op. cit., p. 337, já havia criticado os
autores que entendiam o conceito de competência funcional aos casos particulares de
competência territorial improrrogável: “A improrrogabilidade ou não da competência é assunto da
divisão da competência em absoluta e relativa, e nada tem a ver com a competência funcional.
Impossível a mistura de coisas tão heterogêneas como a que fez Chiovenda”.
15
Nesse sentido Américo Bedê Freire Júnior, “Pontos nervosos da tutela coletiva: legitimação,
competência e coisa julgada”, in Processo Civil Coletivo, coord. Rodrigo Mazzei e Rita Dias
Nolasco, São Paulo, Quartier Latin, 2005, p. 72.
16
Para comentários mais aprofundados a respeito dessas duas normas, consultar Daniel Amorim
Assumpção Neves, Competência no processo civil, op. cit., pp. 109-111 e 117-120.

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tão polêmico debate, consignando somente que a competência é absoluta, como
acertadamente sugerido por Cândido Rangel Dinamarco:

“A Lei de Ação Civil Pública, empregando linguagem inadequada, diz ser

funcional a competência de foro ali estabelecida (art. 2º). Entende-se que
quis com isso dar por absoluta essa competência, porque a realização do
processo no foro onde se localiza o dano é do interesse público e não de
indivíduos identificados – afastando-se conseqüentemente a possibilidade
de eleição de outro foro e mesmo a prorrogação da competência territorial
17
por força de omissão em opor exceção declinatória”.

Também perante os tratadistas do tema houve certa perplexidade pela reunião

expressa de dois critérios de determinação de competência: territorial e funcional
(pelo menos é isso que a lei afirma)18, não obstante todos prestigiarem a indicação
legal sob o argumento que no local do dano haverá possibilidade de uma
proximidade física do juiz com o evento, e conseqüentemente a prova poderia ser
colhida mais facilmente e de maneira mais eficaz, o que em última análise
proporcionaria uma tutela jurisdicional de melhor qualidade. Merece transcrição a
lição de Rodolfo de Camargo Mancuso sobre o tema:

“Ante esses dados, se esmaece o impacto causado à primeira leitura do

art. 2º da Lei 7.347/85, onde, como se disse, o legislador aproximou
critérios que, ordinariamente, conduzem a competências de natureza
diversa. Seja porque aí se seguiu a regra de competência territorial
especial (CPC, art. 100, V, a), seja porque a própria letra da lei é no
sentido de que o juiz “terá competência funcional para processar e julgar a
causa”, não padece dúvida de que, no caso, trata-se de competência
absoluta, com as conseqüências daí decorrentes: não se prorroga, não
depende de exceção para ser conhecida, pode ser declarada de ofício em
qualquer tempo ou grau de jurisdição, é fator de nulidade absoluta;
19
manejável em ação rescisória (CPC, art. 485, II)”.

17
Instituições de direito processual civil, p. 530. Nesse sentido Hugo Nigro Mazzili, A defesa dos
interesses difusos em juízo, op. cit., p. 212, lembrando que o ECA, art. 209, foi bem mais técnico
ao se referir ao “foro do local onde ocorreu ou deva ocorrer a ação ou omissão, cujo juízo terá
competência absoluta para processar a causa”.
18
Gregório Assagra de Almeida, Direito processual coletivo brasileiro, São Paulo, Saraiva, 2003,
pp. 345/346; Ricardo de Barros Leonel, Manual do processo coletivo, São Paulo, RT, 2002, pp.
216/217; Álvaro Luiz Valey Mirra, “Ação civil pública em defesa do meio ambiente: a questão da
competência jurisdicional”, in Ação civil pública, 2º ed., São Paulo, RT, 2002, p. 61.
19
Ação civil pública, 8ª ed., São Paulo, RT, 2002, p. 66.

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Mais uma vez se percebe a indevida confusão entre a razão de ser da fixação da
competência absoluta a certo território e os ganhos práticos que tal fixação
provavelmente trará ao processo. Não é, como faz parecer, a facilidade da
produção da prova e o maior contato do juiz com o evento que motivou o ingresso
da demanda judicial que fazem com que a competência da ação civil pública seja
obrigatoriamente a do local do dano. Essas circunstâncias são mera
conseqüência. O que determina a competência absoluta – e não funcional – do
local do dano é a natureza do direito controvertido (direito difusos, coletivos,
individuais homogêneos, ou seja, direito metaindividuais).

4 – Há competência por delegação para o julgamento da ação civil

pública ambiental?

Conforme já afirmado a competência da ação civil pública é do foro do local do

dano, sendo essa competência absoluta (no texto legal funcional, mas na
realidade territorial). Essa é a disposição do art. 2º, da Lei 7.347/85, que apesar de
ser omissa a esse respeito, também se refere ao foro do local em que deva ser
praticado o ato ilícito – e como conseqüência, não necessária, mas natural, gerar-
se o dano, nas hipóteses de tutela inibitória. Nas Comarcas maiores, em que
existam tanto varas da Justiça Estadual como da Justiça Federal, a eventual
participação de um dos entes federais previstos pelo art. 109, I, CF, não enseja
qualquer problema, já que tanto a vara estadual como a vara federal estarão
localizadas no mesmo foro. O mesmo não ocorre, entretanto, em comarcas em
que não exista vara federal e haja participação no processo da União, autarquias,
fundações, empresas públicas federais e Ministério Público Federal (a polêmica
sobre o assunto foi enfrentada em tópico próprio).

A questão que deve ser levantada nesse caso diz respeito a instituto já estudado
quando tratada a competência da Justiça Federal: a delegação por competência

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prevista pelo art. 109, § 3º, CF. Não havendo vara federal no local do dano será
possível que o processo tramite perante a Justiça Estadual investida de
competência federal ou será necessário que o processo se desloque até a vara
Federal, ainda que em local diverso daquele em que ocorreu ou em que deva
ocorrer o dano? A resposta a tal questão dependerá do entendimento a respeito
do art. 2º, Lei 7.347/85 ter efetivamente criado hipótese de delegação de
competência, conforme facultado pelo art. 109, § 3º, CF, ou não ter criado tal
delegação por ausência de norma expressa nesse sentido.

Nossos Tribunais durante algum tempo estiveram vacilantes a respeito do tema. A

1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça aprovou, em 12.03.1997, a Súmula 183:
“Compete ao Juiz estadual, nas comarcas que não sejam sede de vara da Justiça
Federal, processar e julgar ação civil pública, ainda que a União figure no
processo”. Como se pode perceber do teor da súmula transcrita, o Superior
Tribunal de Justiça adotou o entendimento de que houve por meio da Lei da Ação
Civil Pública a criação de mais uma hipótese de delegação de competência federal
ao juiz estadual nos locais em que não existissem varas federais.

O entendimento sumulado do Superior Tribunal de Justiça era – e ainda é, embora

superado pelo Supremo Tribunal Federal – o preferido pela doutrina, que sempre
entendeu que a delegação se justificaria em razão da previsão legal e mais do que
isso, em razão da própria necessidade do processo se desenvolver perante o local
do dano como forma de presumidamente garantir uma tutela jurisdicional de
melhor qualidade. A justificativa para o legislador ter criado uma regra de
competência territorial absoluta (situação excepcional) é justamente o contato
mais direto do juiz com os elementos probatórios a serem colhidos e até mesmo
com a repercussão do ato praticado na comunidade. A transferência de uma
demanda para outra cidade, em que exista vara federal, colocaria em xeque tal

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justificativa, afastando o juiz do local do dano e, em tese, prejudicando a própria
entrega da prestação jurisdicional.20

Assim se manifestou Ricardo de Barros Leonel:

“As peculiaridades dos interesses metaindividuais dificultam a produção de

provas no curso da demanda judicial. A fixação da competência no local do
dano tem por escopo facilitar a instrução, pois a proximidade do juízo com
relação à prova milita em favor de sua elaboração. Como nas demandas
coletivas há maior interesse público e preocupação com a busca da
verdade real, adequado propiciar a proximidade entre o juiz e o dinamismo
dos atos de colheita das provas. Isto implica o respeito máximo ao direito
constitucional de ação è a garantia do acesso efetivo à justiça e à ordem
21
jurídica justa”.

Esse entendimento, entretanto, não foi o mesmo que o Supremo Tribunal Federal
teve sobre o tema, o que gerou inclusive a revogação da Súmula 183, STJ. Vale a
pena a transcrição de trecho do voto de lavra do Min. Ilmar Galvão (Pleno, RE
228955-RS, DJU 24.3.2000):

“O dispositivo contido na parte final da CF 109 § 3º, é dirigido ao legislador

ordinário, autorizando-o a atribuir competência (rectius: jurisdição) ao juízo
estadual do foro do domicílio da outra parte ou do lugar do ato ou fato que
deu origem à demanda, desde que não seja sede de varas da Justiça
Federal, para causas específicas dentre as previstas na CF 109, I. A
permissão não foi utilizada pelo legislador, que se limitou, na LACP 2º, a
estabelecer que as ações nele previstas “serão propostas no local onde
ocorrer o dano, cujo juízo terá competência funcional para processar e
julgar a causa”. Considerando que o juiz federal também tem competência
territorial e funcional sobre o local de qualquer dano, impõe-se a conclusão
de que o afastamento da jurisdição federal somente poderia dar-se por
meio de referência expressa à Justiça Estadual, como a que fez o
constituinte na primeira parte do mencionado § 3º da CF 109, em relação
22
às causas de natureza previdenciária”.

20
Nelson Nery Jr. e Rosa Maria de Andrade Nery, Código de Processo Civil comentado, op. cit., p.
1315; Ada Pellegrini Grinover, Código Brasileiro de Defesa do Consumidor, 6ª ed., Rio de Janeiro,
Forense Universitária, 1999, p. 777; Voltaire de Lima Marques, “Dos bens jurídicos tutelados, da
legitimação passiva e do foro competente na ação civil pública”, in Ação Civil Pública, op. cit., p.
851; Ricardo de Barros Leonel, Manual do processo coletivo, op. cit., p. 219.
21
Manual do processo coletivo, op. cit., p. 220.
22
Esse sempre foi o entendimento de Hugo Nigro Mazzili, A defesa dos interesses difusos em
juízo, op. cit., p. 223/224.

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Com o julgado acima a questão se pacificou, ainda que doutrinariamente seja
possível a adoção em sentido contrário. O próprio Superior Tribunal de Justiça
abdicou de seu entendimento originário e em homenagem ao princípio da
harmonização dos julgados passou a entender que a participação de ente federal
previsto pelo art. 109, I, CF, exige a competência da Justiça Federal, ainda que
em cidade diversa daquele em que se deu o dano ou na qual há a ameaça de tal
dano ocorrer.

5 –Dano ambiental local, regional e nacional – reflexos na

determinação da competência

Outra interessante questão que envolve a competência da ação civil pública, com
especial ênfase à questão ambiental, vem regulada pelo Código de Defesa do
Consumidor, em seu artigo 93, II (Lei 8.078/90). Trata-se da fixação da
competência para demanda que tenham como objeto a ocorrência de dano local,
regional ou nacional:

Art. 93 – Ressalvada a competência da justiça federal, é competente para

a causa a justiça local:
I – no foro do lugar onde ocorreu ou deva ocorrer o dano, quando de
âmbito local;
II – no foro da Capital do Estado ou no do Distrito Federal, para os danos
de âmbito nacional ou regional, aplicando-se as regras do Código de
Processo Civil nos casos de competência concorrente.

O primeiro grande desafio que o dispositivo legal propõe ao operador é a

determinação do que seriam danos locais, regionais ou nacionais. A definição
exata da extensão do dano nem sempre será de fácil determinação, não restando
dúvida de que haverá zonas cinzentas entre as diferentes espécies de danos
previstas pelo dispositivo legal ora comentado. É óbvio que o dano gerado tão
somente em uma comarca ou seção judiciária será considerado um dano local,
mas continuará esse dano a ser local se atingir duas comarcas ou seções

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judiciárias? Três, quatro, cinco? E caso sejam de diferentes Estados ou Regiões?
É natural que um dano ambiental que atinja todos os Estados da Federação seja
considerado nacional, mas e quando atingir somente alguns deles? Quantos
Estados precisariam ser atingidos para que o dano regional passe a ser
considerado dano nacional?

A tarefa de identificação do que seja dano local, regional e nacional poder ser
extremamente fácil no caso concreto, mas não se espere que em todas as
situações assim o seja, porque definitivamente existem zonas cinzentas entre
essas espécies diferentes de dano. Seja como for, é tarefa do doutrinador
estabelecer, ao mesmo academicamente, no que se consubstancia cada um
desses danos previstos pelo art. 93, CDC.

Segundo Ada Pellegrini Grinover, ao analisar o dano local: “Será o caso de danos
mais restritos, em razão da circulação limitada de produtos ou da prestação de
serviços circunscritos, os quais atingirão pessoas residentes num determinado
local”23.

Como se percebe das lições da processualista, a idéia é de um dano de pequena

extensão quanto à geração de seus efeitos, mas ainda assim resta a dificuldade
em se determinar o que exatamente significa “determinado local”. Seria dano local
aquele que atinge duas comarcas de um mesmo Estado ou duas seções
judiciárias de uma mesma Região? Parece que nesse caso não há como se negar
a natureza de dano local, de forma a ser aplicável á espécie o art. 93, I, CDC,
devendo a demanda ser proposta no foro do lugar onde ocorreu ou deva ocorrer o

23
Cfr. Código Brasileiro de Defesa do Consumidor comentado pelos autores do anteprojeto, São
Paulo, Forense Universitária, 2005, p. 878.

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dano, havendo nessa hipótese de dano atingindo mais de um foro uma espécie de
foro concorrente, sendo a competência no caso concreto fixada pela prevenção24.

Um registro importante a fazer é como se revolve a questão da prevenção do juízo

quando se tratar de demandas coletivas que devam ser reunidas para julgamento
conjunto. A questão da prevenção já é polêmica no Código de Processo Civil,
considerando-se a previsão de duas normas diferentes, com regras diferentes,
para ações de mesma e diferente competência territorial (art. 106 e art. 219, caput,
CPC). Ocorre, entretanto, que é possível vislumbra-se no ordenamento processual
mais uma regra, de conteúdo diverso das duas anteriormente analisadas (arts.
106 e 219, caput, CPC). Na verdade são três normas, mas todas com o mesmo
conteúdo: art. 2º, par. único, Lei 7.347/85 (Ação Civil Pública) e art. 17,§ 5º, Lei
8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), com a mesma redação: “A
propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para todas as ações
posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo
objeto”; e o art. 5º, § 3º, da Lei 4.717/65 (Lei da Ação Popular): “A propositura da
ação prevenirá a jurisdição do juízo para todas as ações, que forem
posteriormente intentadas contra as mesmas partes e sob os mesmos
fundamentos”.

Como se nota da redação dos dispositivos legais acima transcritos, não é nem o
despacho inicial (conforme previsto no art. 106, CPC), nem a realização de citação
(art. 219, caput, CPC), os atos processuais determinantes da prevenção do juízo,
mas sim a mera propositura da ação. Essa diversidade de tratamento entre o
Código de Processo Civil e as leis extravagantes que tratam da ação civil pública,
improbidade administrativa e ação popular, já foi percebida pela melhor doutrina:

24
No exato sentido do texto, Pedro Lenza, “Competência na Ação Civil Pública: dano de âmbito
local, regional e nacional”, in Tutela coletiva, coord. Paulo Henrique dos Santos Lucon, São Paulo,
Atlas, 2006, pp. 204-205: “O mesmo se verifica se o dano abranger mais de duas comarcas,
restritas ao território do Estado, como, por exemplo, dano com amplitude al longo do Rio Tietê”.

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 “O critério de prevenção para processamento e julgamento simultâneo de
ações civis públicas e fundadas na Lei de Improbidade Administrativa
conexas (e continentes) é, destarte, regido pelo art. 263 do Código de
Processo Civil: basta a propositura da ação. Os critérios dos arts. 106 e
219 tratam de causas reguladas pelo próprio Código e outras causas que
não tenham disciplina específica como a que, mercê da Medida Provisória
25
n. 2.180, têm as ações regidas pela Lei n. 8.429/92 e pela Lei 7.347/85”.

Determinada a questão da prevenção nas ações coletivas, cumpre consignar o

seguinte questionamento: Afetando o dano ambiental comarcas de Estados
diferentes, ou seções judiciárias pertencentes a diferentes Regiões, o dano
continuará a ser local ou passará a ser considerado regional? Na resposta a tal
questionamento, conforme ensina Édis Miláré, “não se pode perder de vista o
conhecido conceito de dano ambiental regional constante da Resolução Conamar
237/97, enxergando como aquele capaz de afetar, no todo ou em parte, o território
de dois ou mais Estados”26. A adoção dessa tese de fato torna absolutamente
objetiva a discussão a respeito do tema, passando-se a ser claro a distinção entre
dano local e dano regional.

A diferença entre dano regional e nacional também não é muito nítida, sendo difícil
determinar no caso concreto quando o dano ambiental, por extrapolar limites
territoriais de dois ou mais Estados seja regional ou nacional. Embora a regra de
competência para essas duas espécies de dano seja a mesma – Art. 93, II, CDC –
indicando como foros competentes de forma concorrente o foro da Capital do
Estado ou do Distrito Federal, sua distinção tem alguma importância em razão de
corrente doutrinária que defende a competência exclusiva do Distrito Federal na
hipótese de dano nacional. Nesse sentido Ada Pellegrini Grinover:

25
Cfr. Cássio Scarpinella Bueno, O Poder Público em juízo, 2ª ed., São Paulo, Saraiva, 2003, p.
156. No mesmo sentido Hugo Nigro Mazzilli, A defesa dos interesses difusos em Juízo, op. cit., pp.
221/222; Gregório Assagra de Almeida, Direito processual coletivo brasileiro, São Paulo, Saraiva,
2003, p. 347. Rodolfo de Camargo Mancuso, Ação civil pública, op. cit., p. 79, menciona tanto os
dispositivos do Código de Processo Civil como das leis extravagantes, sem entretanto, tomar
posição sobre o tema.
26
Cfr. “A ação civil pública por dano ao meio ambiente”, in Ação Civil Pública – Lei 7.347/85 -15
anos, 2ª ed., coord. Édis Milaré, São Paulo, RT, 2002, p. 228.

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 “Sendo o dano de âmbito nacional, entendemos que a competência
deveria ser sempre do Distrito Federal: isso para facilitar o acesso á justiça
e o próprio exercício do direito de defesa por parte do réu, não tendo
sentido que seja ele obrigado a litigar na capital de um Estado, longínquo
talvez de sua sede, pela mera opção do autor coletivo. As regras de
competência devem ser interpretadas de modo a não vulnerar a plenitude
27
da defesa e o devido processo legal.”

O entendimento exposto acima, entretanto, é amplamente minoritário, entendendo

a doutrina majoritária que haverá concorrência de foros ainda que o dano seja de
âmbito nacional, sendo plenamente possível a propositura da demanda em
qualquer das capitais.28 A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça também
se formou no sentido de que nos casos de dano regional ou nacional, a
competência será concorrente entre o foro de uma das Capitais dos Estados
envolvidos e o foro do Distrito Federal29. E esse parece de fato ser o melhor
entendimento, porque além da norma legal ora analisada não deixar grande
margens interpretativas, deve se considerar que a fixação de competência
exclusiva do foro do Distrito Federal nem sempre se mostrará benéfica no caso
concreto, considerando-se a extensão territorial de nosso país.

Conclusivamente, havendo dano ambiental regional ou nacional, a competência

será tanto do foro de uma das capitais dos Estados que suportarão tal dano, como
do foro do Distrito Federal, sendo que mais uma vez a competência no caso
concreto se determinará pela prevenção do juízo, caso exista mais de uma
demanda com o mesmo objeto.

27
Cfr. Código Brasileiro de Defesa do Consumidor, op. cit., p. 878. Também Luiz Paulo da Silva
Araújo Filho, Comentários ao Código de Defesa do Consumidor – direito processual, São Paulo,
Saraiva, 2002, p. 126.
28
Nesse sentido, Aluísio Gonçalves de Castro Mendes, Ações coletivas no direito comparado e
nacional, São Paulo, RT, 2002, pp. 237/238; Hugo Nigro Mazzili, A defesa dos direitos difusos em
juízo, op. cit., pp. 220/221; Pedro Lenza, “Competência na Ação Civil Pública: dano de âmbito
local, regional e nacional”, op. cit., pp. 204-205.
29
Dentre vários julgados recentes com praticamente o mesmo teor, destaca-se: STJ, CC 17.533-
DF, rel. Min. Carlos Alberto Menezes Direito, 2ª Seção, DJ 30/10/01.

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