Aspectos básicos de la experiencia internacional y de Chile para el

combate de la trata de personas.

El presente informe revisa las principales implicancias de la trata de personas, repasando los
marcos normativos internacionales que se derivan de las Naciones Unidas y del Sistema
Interamericano, así como de los esfuerzos que se han llevado a cabo en Chile en estas
materias.

Felipe Rivera Polo – Departamento de Estudios, Extensión y Publicaciones, BCN

Email: frivera@bcn.cl, Anexo: 1779. 01-04-2010. Serie Informes Nº .16-10
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Tabla de Contenido

Antecedentes Generales................................................................................................................ 1
I. El Marco Normativo de Naciones Unidas e Interamericano........................................................ 3
II. La experiencia chilena en el Combate a la Trata de Personas.................................................. 5
Bibliografía...................................................................................................................................... 8
 1

Antecedentes Generales

El último informe de desarrollo humano en el mundo del Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD) publicado el año 2009, establece que la movilidad espacial representa una
de las principales estrategias utilizada por las personas para prodigarse mejores condiciones de
vida. Este aspecto a todas luces positivo que entraña la migración, tiene como contrapartida
una serie de peligros y riesgos de variada índole, mucho de los cuales entrañan la vulneración
de los derechos humanos. Bajo este prisma, los Derechos Humanos de las personas migrantes
han concitado la progresiva preocupación internacional, en especial de aquellos que se
encuentran en mayor desprotección, como son mujeres, niños y pobres.
Múltiple evidencia internacional ha permitido distinguir cuatro tipos elementales de riesgos de
violación y desprotección de los derechos humanos de los migrantes: i) la detención y
deportación de Migrantes Irregulares; ii) la Violencia en regiones fronterizas; iii) la no integración
o integración parcial de los migrantes y, iv) el tráfico de migrantes (Smuggling) y la trata de
personas (Trafficking).
Justamente es la trata de personas el elemento que ha concitado esfuerzos internacionales más
sistemáticos para combatirla y donde existen mayores consensos respecto a tratamiento
normativo.
En este sentido, la Convención de las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada
Transnacional1, a través de su “Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de
personas, especialmente mujeres y niños”, entrega una definición de trata de personas que se
ha consolidado internacionalmente, la cual establece que:
“Por "trata de personas" se entenderá la captación, el transporte, el traslado, la acogida
o la recepción de personas, recurriendo a la amenaza o al uso de la fuerza u otras
formas de coacción, al rapto, al fraude, al engaño, al abuso de poder o de una situación
de vulnerabilidad o a la concesión o recepción de pagos o beneficios para obtener el
consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre otra, con fines de
explotación. Esa explotación incluirá, como mínimo, la explotación de la prostitución
ajena u otras formas de explotación sexual, los trabajos o servicios forzados, la
esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud, la servidumbre o la extracción de
órganos” (ONU, 2000).
En esta definición de desprende que la trata implica un desplazamiento que va acompañado de
una explotación y degradación del ser humano, pues sus libertades se ven restringidas por la
fuerza, el engaño yo la coerción. “Por lo general, un individuo objeto de trata carece de la
libertad de decidir si interrumpir el viaje, buscar otro trabajo una vez que llega a destino o
regresar a casa. Una persona en estas condiciones se está desplazando físicamente, pero lo
hace en virtud de una restricción de su capacidad de decidir dónde vivir. Desde el punto de
vista de las capacidades, tiene menos movilidad, no más” (PNUD, 2009:17).
Por ello, los migrantes en estas circunstancias no ven aumentadas sus posibilidades de mejorar
su calidad de vida, sino que por el contrario, ven limitados sus derechos humanos básicos, por
lo que el reconocimiento de esta condición en los migrantes debe llamar a la protección
internacional y de los Estados en que se encuentren, que permita salvaguardar sus derechos
humanos y combatir a las organizaciones y personas dedicadas a estos ilícitos, atentatorios a la
dignidad humana.

1
También conocida como Convención de Palermo del año 2000.
 2

Dentro del grupo de población migrante, el que presenta una mayor vulnerabilidad es aquel que
se compone por las víctimas de la trata de personas, que se compone principalmente por
mujeres, jóvenes, niños y pobres, que por lo general han sido engañados con promesas de
trabajo o de mejores perspectivas de bienestar. Bajo estos parámetros, su movilidad de
residencia no responde a un acto voluntario, “sino por coacción y en ocasiones viene
acompañado de violencia y abuso sexual” (PNUD, 2009:2). Por sobre todo, la trata se
caracteriza por las restricciones a la libertad individual, y una vez que ha quedado subsumido
en una red de tráfico o trata de personas, puede ser incomunicado y despojado de sus
documentos de viaje, a fin de reducir o anular sus posibilidades de escape. “Muchos terminan
trabajando sometidos a servidumbre por deudas en lugares donde el idioma y las barreras
físicas y sociales les impiden buscar ayuda. Además, es probable que no deseen identificarse
ya que se arriesgan a sanciones legales o a un procesamiento penal. Quienes son víctimas del
comercio sexual también tienen altas posibilidades de contraer VIH y otras enfermedades de
transmisión sexual” (PNUD, 2009:73).
No obstante el creciente interés que concita la lucha contra la trata de personas, aún no se ha
podido establecer la real escala e importancia dentro del total de los desplazamientos
migratorios y muchas de las cifras que se citan frecuentemente son cuestionadas por los países
involucrados existiendo considerables diferencias entre los números estimados y los casos
identificados. Lo anterior se explica por la complejidad en la determinación de la magnitud de la
trata de personas, puesto que no existen cálculos precisos sobre el flujo y el total de personas
sometidas a este flagelo. Dentro de las explicaciones a esta situación está el hecho de que los
datos sobre la trata suelen estar mezclados con información sobre otras formas de migración
irregular o explotación de migrantes. Esta situación plantea el desafío de diferenciar entre lo que
es voluntario y lo que es forzado, como también, la propia naturaleza de las actividades
clandestinas y criminales asociadas a este tipo de movimientos.
Según cifras de la oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito la explotación
sexual es la forma más recurrente de trata de personas, correspondiendo a cerca del 80%
(ONUDD, 2009), siendo el porcentaje restante casos de explotación económica. “Además de
las mujeres, hombres y niños que han sido víctimas de este tipo de tráfico y explotación, se
cuentan casos de trabajo servil, servidumbre doméstica, matrimonio forzado, ablación de
órganos, mendicidad, adopción y reclutamiento ilegal” (PNUD, 2009:74).
 3

I. El Marco Normativo de Naciones Unidas e Interamericano

En el tratamiento de la migración internacional se aprecia una constante tensión que manifiesta

el ejercicio del derecho soberano de los Estados a querer regular la admisión, permanencia y
tránsito de extranjeros por su territorio y las necesidades de movilidad de las personas
motivadas por la situación en sus países de origen y las demandas de mano de obra de los
países de llegada (CELADE, 2003 y 2007).
Así, los Derechos Humanos se han transformado en el nuevo marco por el que transita la
cooperación entre Estados y que da sustento a la generación de políticas de gobernabilidad
migratorias constructivas y efectivas. Los derechos humanos representan la principal fuente del
derecho internacional y de legitimidad de las Naciones Unidas (Naciones Unidas, 2001). La
necesidad de prevenir la discriminación y los abusos sufridos por los migrantes es una
preocupación con antiguas raíces y que ha sido liderada por las Naciones Unidas. De esta
forma, los Derechos Humanos constituyen un logro en la evolución humana al establecer un
indicador del progreso a escala global del respeto y garantías individuales y colectivas (Ferrer,
2005). El establecimiento de convenciones y su cumplimiento, contribuyen a la conformación de
un sistema legal que sobrepasa las atribuciones jurisdiccionales de los Estados, pues
establecen derechos básicos que son consustanciales e inalienables a todas las personas,
independiente de cualquier condición social, de género, de raza, de nacionalidad, física y,
obviamente, de su situación migratoria.
Dentro de los instrumentos del derecho internacional de las Naciones Unidas que sirven de
alero a los migrantes, los principales son: la Convención Internacional sobre la Protección de los
Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares (1990), y la Convención
de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (2000), en especial
uno de los protocolos que complementan dicha convención, como es el “Protocolo para
prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños”.
La Convención Internacional para la Protección de los Derechos Humanos de Todos los
Trabajadores Migratorios y los Miembros de sus Familias (CTMF), es el más importante
instrumento internacional destinado a proteger los derechos humanos de la población migrante.
Aun cuando la CTMF no crea nuevos derechos, lo que ésta hace es explicitar los derechos ya
reconocidos y los extiende a todas las personas migrantes, pero no establece un tratamiento
específico a las víctimas de trata.
Es en la Convención contra la Delincuencia Organizada Transnacional —y sus Protocolos
específicos— donde se tipifica la trata de personas y establece su tratamiento por parte de
Naciones Unidas. Esta convención y sus protocolos representaron un valioso avance al proveer
de definiciones que permitieron diferenciar la trata del tráfico de personas, posibilitando que en
las legislaciones nacionales se tipificaran dichos delitos estableciéndose su tratamiento y
sanción, fortaleciendo, al mismo tiempo, los mecanismos de cooperación internacional ante la
amenaza de la delincuencia organizada transnacional.
La diferencia principal entre el tráfico y la trata de personas, que se desprende de los Protocolos
antes mencionados, es que en el primero no existe coerción del migrante y su origen no está
directamente asociado con situación de pobreza, a diferencia de la trata, donde el migrante es
engañado o forzado a moverse de su país de origen con fines de explotación (CELADE, 2007).
No obstante que el sistema interamericano carece de instrumentos jurídicos específicos de
protección de derechos humanos de los migrantes (OEA, 2003), la Organización de Estados
Americanos (OEA) ha desarrollado una serie de instrumentos de derecho interamericano, que
ofician como fuentes de resguardo y de garantía para el goce de los derechos humanos, como
 4

son la Convención Americana sobre Derechos Humanos, conocido como el Pacto de San José
de Costa Rica (1969), y Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la
Violencia contra la Mujer, más conocida como Convención de Belém do Pará (1994) —siendo
muy importante esta última, en tanto tipifica la violencia contra la mujer e instruye a los Estados
a su combate tomando en consideración la situación de vulnerabilidad en razón, entre otras
características, de su condición de migrante, refugiada o desplazada—. Pero el elemento más
relevante del sistema interamericano es el establecimiento por parte de la OEA de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), organismo encargado de velar por la promoción
y protección de los derechos humanos en la región, a través de la observancia del fiel
cumplimiento de estos instrumentos por parte de los estados miembros que los han suscrito.
Importantes avances se han registrado en materia de derechos humanos de los migrantes a
través del accionar de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). En 1997, por
resolución de la Asamblea General del organismo, se creó al interior de la CIDH la Relatoría
Especial de Trabajadores Migratorios y Miembros de sus Familias, que tiene entre sus
mandatos instruir a los Estados miembros de la OEA sobre materias relacionadas con la
protección y promoción de los Derechos Humanos de los migrantes internacionales, a fin de
garantizar su resguardo.
Ejemplo de ello ha quedado plasmado en alguno de sus fallos, como fue la Opinión Consultiva
(OC-18/03) sobre la condición jurídica y derechos de los migrantes indocumentados, la cual
sentó jurisprudencia en el año 2005 al establecer que “la calidad migratoria de una persona no
puede constituir una justificación para privarla del goce y ejercicio de sus derechos humanos,
entre ellos los de carácter laboral” (OEA, 2005:5). Esto establece que en la región ningún país
puede restringir la prestación de servicios sociales y/o de protección social amparándose en la
condición migratoria de las personas, al tiempo que ha instado a la regularización de la
situación migratoria de los inmigrantes indocumentados y facilitar el registro oficial de los hijos
de éstos nacidos en el territorio del Estado de arribo. Respecto de este último punto, la CIDH ha
instado a las autoridades de los países a proporcionar actas de nacimiento a los nacidos en su
territorio independiente de la condición migratoria de los padres, como ha quedado
ejemplificado en la sentencia del Caso de las Niñas Yean y Bosico el año 2005 (CIDH, 2005 2).
Esta predisposición favorable a la adhesión a los instrumentos de Naciones Unidas y del
Sistema Interamericano por parte de los países latinoamericanos, ha contrastado con la no
ratificación de los mismos instrumentos por parte de los países más desarrollados y principales
destino de los flujos migratorios. Por otra parte, se constatan las dificultades que han
evidenciado los Estados para adaptar las legislaciones nacionales a los preceptos contenidos
en estas herramientas del derecho internacional. De esta manera, las legislaciones y políticas
públicas de los Estrados3 han debido progresivamente ir adecuándose y cumpliendo con los
principios contenidos en éstas, ya sea por efecto de las indicaciones de los Comités de las
diferentes Convenciones o por resoluciones de instancias internacionales mandantes a los
Estados, como la CIDH. Pero, aún persisten importantes asimetrías entre países, además de
problemas en la aplicación práctica de dichos principios, en especial en zonas aisladas como
son las fronteras, que ha quedado atestiguada en las diversas causas y denuncias de violación
a los Derechos Humanos de la población migrante, la que incluso ha sido objeto de relatorías
especiales.

2
www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_130_esp.doc
3
Inclusive hasta las propias constituciones han debido ser sometidas a reformas para no ser contradictorias con las
convenciones de Naciones Unidas o de la Organización de Estados Americanos.
 5

II. La experiencia chilena en el Combate a la Trata de Personas

El hecho más relevante dentro de los esfuerzos nacionales de combate a la trata de personas
los constituye el Proyecto de Ley contra el tráfico ilícito de migrantes y la trata de personas, el
cual tipifica los delitos y establece las normas para su persecución criminal y prevención.
Este proyecto representa un gran avance desde diversos puntos de vista. En primer término
termina con un vacío legal, pues la ausencia de una reglamentación al respecto favorece las
acciones de organizaciones criminales o mafias internacionales. En segundo lugar, este
proyecto de ley recoge aportes de diversos actores que se relacionan con estas temáticas,
representando de esta manera un acuerdo como sociedad de no aceptar este flagelo. Por
último, este proyecto ha recibido el apoyo de las diversas bancadas políticas que conforman el
parlamento, que llevó a que dicho proyecto fuese aprobado por unanimidad en la Cámara de
Diputados en el mes de abril de 2007, y por unanimidad en junio de 2008 la Sala del Senado
aprobó en general el proyecto que tipifica los delitos de tráfico ilícito de migrantes y trata de
personas, y acordó remitir la iniciativa a la Comisión de Derechos Humanos y luego a la de
Constitución, para su análisis en particular, encontrándose actualmente en dichas Comisiones
del Senado para su trámite final4.
El proyecto consta de seis artículos permanentes, mediante los cuales se modifica el Código
Penal, el Código Procesal Penal, el decreto ley N° 1.094, de 1975, que establece normas para
extranjeros en Chile, el decreto ley N° 2.460, de 1979, Ley Orgánica de la Policía de
Investigaciones de Chile, el decreto ley N° 321, de 1925, que establece la libertad condicional
para los penados, y la ley N° 18.050, que fija normas generales para conceder indultos
particulares, respectivamente. Este marco normativo representa una respuesta global al
problema del tráfico y la trata de personas, que permite dar cumplimiento a los compromisos
que se desprenden de los protocolos de Palermo que ratificó Chile el año 2004.
Además, con anterioridad a este proyecto de ley, se observan otra serie de avances
importantes que han buscado darle tratamiento a esta materia, donde puede mencionarse:
• Uno de los primeros indicios de implementación de políticas públicas en temas de tráfico y
trata de personas, la inició el Ministerio del Interior mediante la incorporación de Chile el año
2005 a la Red Latinoamericana de Desaparecidos (RLD), lo que marcó un primer intento de
coordinación interministerial en esta materia.
En el año 2006, el Subsecretario del Interior creó una Comisión Intersectorial contra la
Trata, instancia formal de coordinación, que dejó en evidencia la importancia que le atribuye
el Gobierno de Chile a esta problemática y la necesidad de construir una respuesta global y
una estrategia intersectorial al problema. No obstante, se desconocen los resultados
concretos de esta Comisión, pero deberían surgir de ella las propuestas de diseño de
políticas públicas sobre estas materias.
• Han sido el Servicio Nacional de Menores (SENAME) y el Servicio Nacional de la Mujer
(SERNAM) dos de los organismos gubernamentales más activos en la sensibilización,
capacitación de profesionales para enfrentar estas situaciones y tratamiento a las víctimas
de este mal (sean niños, niñas o mujeres, que representan a los grupos más vulnerables).
Además, han llevado la delantera en materia de coordinación internacional para la acción
conjunta en la prevención y sensibilización para el combate del tráfico y trata de personas.
• Por otro lado, tanto Carabineros de Chile y la Policía de Investigaciones han recibido el
mandato de actuar contra este flagelo, para ello han desarrollado acciones de prevención,

4
http://www.senador.cl/prontus_senado/antialone.html?
page=http://www.senador.cl/prontus_senado/site/artic/20080604/pags/20080604192611.html (Consultado el 30 de
marzo 2010).
 6

combate y trabajo conjunto con policías de otros países e Interpol, que han permitido el
desbaratamiento de redes de tráfico, trata y explotación sexual internacionales.
Por otra parte, existen una serie de buenas prácticas que se han implementado en Chile en
materia de prevención y combate del tráfico y trata de personas. Hay que dejar en claro, eso si,
que muchas de ellas verán potenciado su efecto en el desarrollo del marco que proveerá el
proyecto de Ley como el diseño de un plan nacional.
Por otra parte, también se aprecian una serie de buenas prácticas que se han implementado en
el tratamiento de los flagelos del tráfico y trata de personas, donde pueden mencionarse:
• El trabajo de coordinación intersectorial: La incorporación de Chile a la RLD permite que
cualquier persona que haya sido denunciada como extraviada ante Carabineros o Policía
de Investigaciones de Chile y que pudiera encontrarse en cualquier parte del mundo,
puede ser identificada a través de dicha Red, ya que al contar con una base de datos con
múltiple información ayuda a encontrar, identificar y reunificar a migrantes o aquellos que
pudieran estar expuestos a situaciones de tráfico ilícito o trata con sus familiares.
• El Ministerio del Interior, mediante la División de Seguridad Ciudadana, es el
responsable nacional del sitio web www.chilenosdesaparecidos.org; correspondiendo a
Carabineros de Chile, Policía de Investigaciones y el Servicio Nacional de Menores
(SENAME) el ingreso de los datos al sistema, el cual es público desde el año 2005.
Además, el Ministerio de Justicia, Ministerio Público, Departamento de Extranjería y
Migración, son también parte de esta experiencia, ya sea a través de la aplicación de la
legislación vigente, y del control de ingreso y salida de personas del territorio nacional.
• La sensibilización y Tratamiento del tema del tráfico y la trata de personas: diversos
organismos han desarrollado políticas de sensibilización y tratamiento a víctimas de trata,
por ejemplo, el SENAME, en conjunto con la OIM ha implementado una serie de acciones
preventivas y reparación a niños y niñas en riesgo o víctimas de trata y han desarrollado
una serie de seminarios de sensibilización y capacitación a profesionales durante los años
2004, 2006 y 2007. Por otro lado, ha desarrollado el SENAME dos proyectos (San
Antonio y Los Andes) de reparación del daño de niños/as víctimas de explotación sexual
comercial y trata.
• También Carabineros de Chile y la Policía de Investigaciones han desarrollado una
labor de sensibilización, tanto interna, donde han recibido apoyo de la OIM para capacitar
a sus profesionales en el combate de este problema, como externa, desarrollando
políticas comunicacionales preventivas, como por ejemplo, la desarrollada por la Policía
de Investigaciones a partir de junio de 2007, que fue la primera campaña estatal acerca
de esta problemática, que se denominó Campaña para prevenir la trata de personas.
• La acción coordinada internacionalmente: Diversos agentes gubernamentales han
desarrollado políticas de acción coordinada internacionalmente, que ha demostrado ser la
mejor forma de actuar sobre este flagelo. Así cabe mencionarse una serie de iniciativas al
respecto, dentro de las que destacan:
a) El SENAME y la AGCI están implementando un proyecto de cooperación técnica con
Bolivia en el ámbito de la persecución de la trata, ya sea a través de jornada de
intercambio para el diseño de una gestión conjunta. Por ejemplo, en el mes de julio de
2007, en La Paz, Bolivia, se realizó un Taller de trabajo coordinado por SENAME,
Cancillería chilena, Ministerio de Relaciones Exteriores y Cultos de Bolivia, además
de organizaciones no gubernamentales de ambos países, cuyo objetivo fue levantar
un Plan de Acción a tres años.
 7

b) Chile participa regularmente en la Reunión de Ministros de Justicia o de Ministros

Procuradores Generales de las Américas. Su mandato es acoger las conclusiones y
recomendaciones de la OEA, mantener el tema de la trata de personas en la agenda
e instar a los Estados a que consideren firmar, ratificar o adherir, según sea el caso,
los instrumentos internacionales relacionados con la lucha contra la trata de
personas, en especial el Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de
Personas, especialmente Mujeres y Niños.
c) Por otra parte, el Estado de Chile, en el marco de la Reunión de Ministros del Interior
de MERCOSUR y Países Asociados, suscribió en 1999 al Plan General de
Cooperación y Coordinación Reciproca para la Seguridad Regional en el
MERCOSUR. En el año 2000, adhiere a la Complementación del Plan General de
Cooperación y Coordinación Reciproca para la Seguridad Regional en Materia de
Tráfico de Menores, cuyo fin es la búsqueda de acciones coordinadas para enfrentar
este delito.
d) En el año 2005 Carabineros de Chile organizó un Congreso Latinoamericano de
Policías con el patrocinio de Save the Children Suecia, en relación al tema de la trata
de personas, que ha permitido un acercamiento y trabajo conjunto con diversas
policías de la región.
• Estrategias de Prevención del riesgo de tráfico y trata de personas: A este respecto dos
han sido las acciones más importantes:
a) Promoción de la identificación temprana de niños y niñas, mediante la campaña
“Sácale carné a tu hijo/a”, realizada por el Registro Civil e Identificaciones desde el
año 2002, que se ha extendido por todo el territorio.
b) La realización de un Mapeo que contribuye a promover mecanismos específicos de
protección hacia las víctimas de trata y tráfico ilícito en el país, considerando que son
las policías, especialmente de fronteras, quienes participaran en la reflexión,
problematización y construcción de este mapa de posibles rutas de trata.
• Por último, el desarrollo de estudios sobre la situación del tráfico y trata de personas:
Mediante este tipo de investigaciones, se ha comenzado a dimensionar la extensión y
profundidad del problema en Chile, permitiendo diseñar estrategias de combate y
prevención respecto a este flagelo. Quizás es en este punto donde los aportes del
gobierno han sido menores en contrapartida de los estudios realizados por
Organizaciones de la Sociedad Civil (“La Morada” para el caso de las mujeres y “Raíces”
para el de los niños, niñas y adolescentes) y organismos internacionales (como la OIM).
Es el SENAME en conjunto con la OIT/IPEC los que han desarrollado desde el Estado el
estudio más serio en esta materia, que se denominó “Diagnóstico y Propuesta de un
modelo de intervención sobre PFTI de niños/as migrantes con énfasis en la Trata”. Este
primer intento debe marcar la ruta de futuros estudios.
Como se puede apreciar, estas iniciativas representan intentos importantes y sustantivos en el
combate y prevención del tráfico y trata de personas, lo cual permite abrigar esperanzas de que
no existe cabida en la sociedad chilena para tolerar o permitir la acción impune de mafias
internacionales. Pero al mismo tiempo, marca los desafíos futuros y tareas pendientes de mayor
coordinación y un marco normativo que tipifique adecuadamente este crimen.
Respecto de estos dos últimos puntos, el camino está trazado, pues el proyecto de ley esta en
su etapa final y existe la institucionalidad que busca una coordinación intersectorial.
 8

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